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Que esta iniciativa da Plataforma DhESC Brasil ajude para que os governos
federal e estaduais, no Brasil, estabeleçam a adoção efetiva dos instrumentos
internacionais e das leis nacionais de proteção e dos direitos humanos.
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2 A Plataforma DhESC Brasil possui as seguintes esferas de atuação: 1) Atividades de
Lobbying e Articulação em Âmbito Internacional; 2) Realização de Campanhas Anuais no
Brasil em torno de temas que não sejam normalmente associados à temática dos DHESC; 3)
Monitoramento da Implementação dos Direitos Humanos no Brasil (a) Acompanhamento do
Processo de Revisão e Aplicação dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais no Plano
Nacional de Direitos Humanos; b) Criação da figura dos Relatores (ou Relatoras) Nacionais,
com a finalidade desenvolverem processos de consulta ao nível nacional sobre a situação
destes direitos no Brasil; 4) Formação em Direitos Humanos; 5) Seleção de “casos de
exigibilidade” ao nível jurídico nacional e internacional (ONU e OEA); 6) Publicações
especializadas sobre Direitos Humanos.
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Raízes da miséria no Brasil: da senzala à favela
1. Introdução
2.1. Os Índios
2.2. A Escravidão12
Esse luxo, segundo ele, contrastava com “as vastas regiões exploradas pela
escravidão colonial” que tinham um aspecto “único de tristeza e abandono:
não há nelas o consórcio do homem com a terra, as feições da habitação
permanente, os sinais do crescimento natural. O passado está aí visível, não
há porém, prenúncio de futuro (...) (idem,p.106). Uma excessiva
concentração da vida provincial nas capitais estabelecia uma civilização de
caranguejos, no sentido de não se afastar do litoral, ou quando o fazendo,
sob uma forma predatória e improvisada. A fazenda ou o engenho serviam
para “cavar o dinheiro que se vai gastar na cidade”. As classes médias, que
segundo Nabuco, faziam a força das Nações, não existiam no País; a
pequena propriedade só existia por tolerância dos senhores e, aprofundada
a crise açucareira, bem como das Minas Gerais, há um fechamento do
latifúndio, que passa a buscar auto-suficiência. Os senhores passam a
receber mão-de-obra livre como agregados, como arrendatários ou
posseiros, que irão se transmudar naquilo que Victor Nunes Leal estudou e
esclareceu como sendo o fenômeno do clientelismo em Coronelismo, Enxada
e Voto, ainda tão vivos neste Brasil.
2.3 O Latifúndio
O Censo Agrícola de 1986 revela que entre 1985 e 1996 o pessoal ocupado
na agricultura teve uma redução de 23%, ao passo que o produto agregado
do setor, um incremento de 30%, no mesmo período (Dias,G.L.S e Amaral,
CM, 1999).
Reprodução e estigma
É difícil descrever com precisão qual a percepção que tem a pobreza dela
mesma. Não se trata apenas do estado de carência dos meios necessários à
subsistência. Muito mais que isto, os pobres se percebem muitas vezes, e
suas metáforas expressam o sentido, de “doença”, de “chaga social”, de
estigma. Como afirmam os próprios pobres em seu imaginário: “a pobreza
se confunde com sujeira, com desânimo, com impotência, com falta de
interesse”. O sentimento de impotência se revela na expressão: “quando se
chega ao fundo da pobreza, se tem a sensação de se estar afogando e que
se precisa de alguém para sair disto”. O pobre vê-se como alguém que ,
reconhecendo suas carências básicas, não está, quase sempre, em
condições de superar a sua privação. Neste sentido, vale salientar, ao nível
do simbólico, uma imagem que se cristaliza no Brasil, sobre a região
Nordeste, muito difundida nos meios de comunicação e trabalhada no
imaginário do brasileiro: uma região não rentável, onde cidades e cidadãos
são em geral pobres, ignorantes, “atrasados”. Esta imagem–preconceito tem
repercussões na vida social.
O Aprendizado da Pobreza
A Centralidade da Violência
Uma questão que tem alcançado, na sociedade brasileira dos últimos dez
anos, uma quase unanimidade, em termos de necessidade de
enfrentamento, é a manifestação da violência. Autores os mais diversos têm
destacado que o Brasil tem uma das taxas de homicídio mais altas do
mundo e que a criminalidade violenta, principalmente nas grandes cidades
brasileiras, apresenta uma tendência ascendente nos últimos anos
(ADORNO, 1993). É necessário chamar a atenção para a complexidade da
questão, quando o problema da criminalidade e sua vinculação direta e
retórica com a pobreza tem significado “uma armadilha para o cientista
social” (ZALUAR, 1997,:38)17. A antropóloga sublinha a necessidade de se
examinar com cuidado os padrões alterados da sociabilidade e de
negociação de conflitos nas favelas, onde as identidades parecem estar
agora montadas rigidamente na lógica da guerra. Não é por menos que o
senso comum afirma estar vivendo o país “uma guerra civil disfarçada”,
quando compara-se o número de mortes violentas em homicídios aqui e em
guerras como a Bósnia ou na Tchechênia.
Uma tipologia das áreas de pobreza por nível de criminalidade ainda está
por ser estabelecida. Evidentemente a criminalidade extrapola as fronteiras
da moradia dos grupos e lideranças criminosas, no entanto, a convivência,
seja de grupos de extermínio, seja de traficantes, interfere diretamente na
vida da comunidade: o medo e o terror se instauram em alguns bairros
populares onde algum tipo de poder militar se consolida; em geral as
instituições encarregadas de manter a ordem e a lei estão ausentas, por
receio, conivência ou associação; as organizações de vizinhança sofrem
desagregação ou se esvaziam, pressionados seja por gangues, seja por
grupos religiosos excludentes; as figuras paternas e maternas não mais
oferecem modelos e são incapazes de controlar seus filhos. As redes de
solidariedade são desfeitas.
Educação e Pobreza
Uma das estratégias centrais, hoje, no combate à pobreza, tem sido via o
aperfeiçoamento do ensino fundamental, seja através da ampliação de
cobertura, seja pela melhor qualificação do professorado, pela aproximação
da escola com a comunidade, ou ainda pelo melhor equipamento da rede
escolar. A educação assume uma prerrogativa essencial na realização da
condição dos alunos pobres, funciona como um elemento poderoso na
formação da identidade do sujeito.
Para além da corrupção ou do uso político dos recursos públicos, dos erros
de concepção dos projetos , sobretudo a natureza “lampedusiana” das
iniciativas – “mudar para permanecer no mesmo“. Por isto mesmo, uma
verdadeira profusão de projetos de combate a pobreza, tratando com
teorizações sofisticadas sobre a diversidade dos aspectos que a envolvem.
Não falta capacidade técnica, percebe-se; falta interesse político em acabar
com a mazela, quando verificamos o montante irrisório dos recursos que são
alocados para o enfrentamento deste que permanece o maior problema do
país.
Bibliografia
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World Bank (2001), World Development Indicators – 2001. Washington D.C.: The World
Bank.
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2 Alguns autores preferem na tradução portuguesa, o termo entitulação ou ainda direito
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3 Também conhecido como enfoque da intitulação ou dos direitos. Para participar da
distribuição da renda social é necessário estar habilitado por títulos de propriedade, pela
inserção qualificada no sistema produtivo, pelo comércio, trabalho conta-própria, herança.
Cada elo na cadeia das relações de efetivação legitima um conjunto de
propriedades(títulos), em relação a outros.
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4 “Mais de 40 milhões de pessoas não dispõem de nenhum tipo de cobertura médica ou
seguro de saúde nos Estados Unidos” (ibidem, p.120).
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5 Poverty: A Study of Town Life. London: Mamillan
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6 Os indicadores de pobreza que compõem o IDH: Renda+Educação +Expectativa de Vida
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7 In: Emílio Willens (1980), A aculturação dos alemães no Brasil. São Paulo: Cia Editora
nacional, p.83
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8 Sistema de Abonos
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9 Oliveira Vianna em Populações Meridionais do Brasil chegou a dizer que: “ ( o índio) cuja
inteligência não parece superior à do negro, embora ambos pertençam a um tipo inferior,
não se civiliza porque desdenha e, mesmo, repugna nossa civilização”.(p.285).
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10 Choco, Pankararú,Cariri, Sukurú , Fulnió, Caripó, Jaicó, Tupiná, Massacará, Pimenteira,
Amoipira, fizeram resist6encia prolongoda para não cederem suas terras.
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11 Cf. José Sávio Maia (2001) A atuação das ONGs na construção de novos modos de vida
dos seringueiros de brasiléia e xapuri (1975-1995).
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12 “A escravidão trouxe da África ao Brasil mais de dois milhões de africanos, que , pelo
interesse do senhor na produção do ventre escrava, elas favoreceu quanto pôde a
fecundidade das mulheres negras; que os descendentes: que os descendentes dessa
população formam pelo menos dois terços de nosso povo atual”( Nabuco;p. 102).
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13 In: Fernando Novais, p. 104
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14 Joaquim Nabuco , O Abolicionismo, p, 113
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15 A importância das reflexões lançadas por este livro, deveria torná-lo texto básico nos
cursos de História do Brasil, desde o ensino fundamental, mas também leitura obrigatória
dos professores das escolas públicas em todo o país.
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16 Moradia: A falta de moradias no Brasil atinge diretamente 20,2 milhões de pessoas,
quase 12% dos habitantes no país, e aumenta em um ritmo mais acelerado do que o do
crescimento da população. O déficit habitacional é de 6,6 milhões de unidades, o que
representa quase 15 % do total de domicílios existentes, 44,9 milhões. “Déficit Habitacional
no Brasil 2000 ”Fundação João Pinheiro, encomenda do BID e Presidência da República. A
maior carência é registrada nas regiões urbanas ( Ranier Bragon; Folha de São Paulo, Folha
Cotidiano, C1 , 20 Janeiro 2002).
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17 Alba Zaluar, antropóloga e Prof. titular do Deptº de Ciências Sociais e do Instituto de
Medicina Social da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, é uma das maiores autoridades
brasileiras em estudos sobre a violência e a criminalidade, e tem desenvolvido pesquisas
originais há mais de 15 anos que colocam o crime organizado relacionado ao tráfico de
drogas como o epicentro da desestruturação das redes de solidariedade em áreas de favela
no Rio de Janeiro.
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18 Ver confirmação a partir da CPI das Drogas (Congresso Nacional) e o envolvimento de
parlamentares, inclusive em Pernambuco, com o crime organizado.
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O Direito à Alimentaçâo
1. Introdução
b) Este direito deve ser garantido por políticas públicas, estando o Público
entendido aqui por uma esfera onde agem tanto agentes públicos como
privados.
Mas não pode parar por aí. O ser humano precisa de muito mais do que uma
ração básica nutricionalmente balanceada. A alimentação humana tem que
ser entendida enquanto processo de transformação de natureza - no seu
sentido mais amplo - em gente, em seres humanos, ou seja, em
humanidade.
Direitos Humanos são todos aqueles que os seres humanos têm, única e
exclusivamente por terem nascido e serem parte da espécie humana. Estes
direitos são inalienáveis e independem de legislação nacional, estadual ou
municipal específica. Eles foram firmados na Declaração Universal dos
Direitos Humanos, assinada, em 1948, pela Assembléia Geral da ONU.
Ao fazer isto, explicita que esta alimentação não pode ser equacionada a um
pacote mínimo de calorias, proteínas e outros nutrientes, e detalha quais são
os aspectos essenciais desta alimentação:
Tal estratégia deverá ser montada com ampla participação popular e total
transparência, com a criação de mecanismos institucionais de
governabilidade, que garantam a participação de todos os setores sociais
relevantes, em parceria com representantes do governo.
Em uma última fase, propõe-se a elaboração de uma Lei Nacional de
Referência que regulamente as definições adotadas pela estratégia, com a
proposição de indicadores, metas, prazos a serem cumpridos e a fonte e a
magnitude dos recursos a serem alocados para a implantação da estratégia.
Quadro I
I Garantia do direito à alimentação adequada para todos os habitantes
como um direito humano básico.
a) reconhecimento do direito na constituição;
b) regulamentação em legislação específica; e
c) promulgação de um Código Brasileiro de Conduta sobre o Direito à
Alimentação adequada aplicável a todos os atores sociais.
II Ampliar as condições de acesso à alimentação e reduzir o seu peso no
orçamento familiar.
a) Promoção do Desenvolvimento Rural Integrado e Sustentável:
· o acesso à terra e condições para nela produzir;
· consolidação e apoio à agricultura familiar;
· melhoria da qualidade de vida na área rural;
· o estímulo à produção de alimentos básicos; e
· promoção da agricultura ecológica sustentável.
b) Desenvolvimento de modelos alternativos de geração de renda e
ocupações produtivas:
· estímulo a criação de fortalecimento de pequenas empresas urbanas
e rurais;
· estímulo ao associativismo e ao cooperativismo;
· a capacitação profissional, gerencial e administrativa de
trabalhadores e micro empresários; e
· apoio a iniciativas de Crédito Popular.
c) Promoção de Política de abastecimento alimentar popular em áreas
urbanas:
· iniciativas de Garantia da Renda Mínima (Campinas - renda mínima;
Brasília - Bolsa Escola; Feira de Santana, Brasília - Cesta da Cidadania,
etc.)
· agricultura urbana;
· abastecimento alimentar a preços justos para áreas de baixa renda,
articulando o produtor, pequenos varejistas e consumidor.
III Assegurar saúde, nutrição e alimentação a grupos populacionais
determinados
a) Programa alimentares e Nutricionais dirigidos a grupos
populacionais social e nutricionalmente vulneráveis:
· Descentralização do Programa de recuperação de crianças e
gestantes desnutridas;
· Programa Nacional de Distribuição de Alimentos (PRODEA);
· Programa Nacional de Alimentação Escolar;
· Programas especiais de erradicação de distúrbios nutricionais
causados por carências de micronutrientes; e
· Outros programas dirigidos a trabalhadores, desempregados, idosos,
enfermos e pessoas institucionalizadas.
b) Desenvolvimento de parceria entre sociedade civil e poder publico,
visando a implementação de iniciativas de contrapartida social por
parte de todos os beneficiários em situação de exclusão e em
condições de desenvolver atividades produtivas, como um mecanismo
de construção de cidadania e alavancamento de desenvolvimento
humano local.
IV Assegurar a qualidade biológica, sanitária, nutricional e tecnológica dos
alimentos e seu aproveitamento, estimulando práticas alimentares e estilos
de vida saudáveis:
· Vigilância e controle de qualidade dos alimentos em todos os pontos
da cadeia alimentar, desde a roça até os locais de consumo (domicílio,
restaurantes, bares, ambulantes, etc.), passando pelos locais de
produção e comercialização;
· Direito de acesso à informação sobre a composição dos alimentos,
prazos de validade, etc;
· Fornecimento regular de informações sobre hábitos alimentares e
estilos de vida saudáveis; e
· Estímulo e criação de oportunidades de acesso a programas
supervisionados de atividades física a todos os cidadãos.
Uma das grandes limitações do CONSEA, no entanto, foi que, por definição
governamental, as decisões referentes à Política Econômica continuaram a
passar a margem das discussões sobre o impacto das mesmas sobre a
segurança alimentar, a fome e a miséria da população. Ou seja, a articulação
limitava-se aos ministérios da área social e, muitas vezes, o CONSEA
transformou-se em um mecanismo de pressão sobre o setor econômico para
garantir recursos para políticas e programas sociais.
O INAN foi extinto, em julho de 1997, por quase oito meses, sem que
nenhuma estrutura de articulação da área de alimentação e nutrição fosse
colocada no seu lugar, o que demonstra a falta de prioridade dedicada ao
tema.
Cada vez fica mais clara a total ausência de uma política social articulada e,
dentro dela, de uma política nacional de combate à fome e à desnutrição, em
articulação com a redução da pobreza.
O ano de 1999 marca uma inflexão na condução das políticas da área social
em nível federal. Após uma longa luta política interna, a Secretaria Executiva
do Comunidade Solidária abandona sua estratégia de articulação e
focalização dos programas federais em nível municipal. A responsabilidade de
fazer as eventuais articulações necessárias volta a ser dos ministérios
setoriais ou mesmo dos governos estaduais e municipais. A secretaria passa
a concentrar-se exclusivamente no Programa Comunidade Ativa, uma
iniciativa de desenvolvimento local sustentável vista agora como a estratégia
exclusiva de enfrentamento da pobreza, e mesmo da fome.
Por outro lado, foram reforçadas algumas parcerias setoriais específicas que
levaram a construção participativa de uma política nacional de alimentação e
nutrição, embasada no quadro de referencia do direito humano à
alimentação. Esta foi aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde, no final de
1999, e promulgada pelo Ministro, em 2000. Até o momento, no entanto,
não houve uma adequação das ações de área técnica de alimentação e
nutrição às novas diretrizes políticas.
Este programa acaba por ser dirigido, em grande parte, a municípios com
população inferior a 50.000, considerados em sua grande maioria como
predominantemente rurais.
a) Bolsa Alimentação
Este programa substitui o Incentivo ao Combate Nutricionais (antigo
programa Leite é Saúde), desde julho de 2001. As famílias beneficiárias são
aquelas em situação de insegurança alimentar, não se limitando às que
apresentem crianças desnutridas, evitando o reforço negativo do programa
atual. É um programa de renda mínima, no qual as famílias beneficiadas
recebem uma complementação monetária de R$ 15,00 por nutriz, gestante
ou criança até seis anos, com no máximo três beneficiários por família.
c) O valor per capita não foi alterado nos últimos 6 anos, estando muito
abaixo do necessário para garantir a cobertura dos 15% das necessidades
nutricionais diárias dos escolares;
De uma certa forma, o PRODEA foi defendido por diferentes razões (por ser a
única fonte de alimento de populações em risco, por se interessante para a
CONAB, por não haver alternativa, etc.) e utilizado como mitigador de
contradições pelos próprios críticos do programa. O programa foi atacado e
enfraquecido nos períodos onde não havia uma crise social mais séria e
fortalecido em momentos onde a crise se aprofundava (desemprego, seca,
enchentes, etc.) ou outros interesses se manifestavam, como por exemplo
períodos eleitorais. Durante o ano de 1998, por exemplo, foram distribuídas
mais de 20 milhões de cestas, em parte devido à seca, e, em parte, devido à
dificuldade de se rever um programa como este durante um ano eleitoral.
No governo, destacam-se:
5 Conclusões Preliminares
É possível que vejamos, durante este ano eleitoral, uma maior ênfase na
implementação dos programas da área social, inclusive do ponto de vista da
efetiva execução de seus orçamentos, tendo em vista a proximidade da
sucessão presidencial. Os programas ora em execução apresentam aspectos
positivos que são inegáveis, especialmente no que tange à proposta de maior
articulação entre si e com as ações dos governos estaduais e municipais.
Assim, corremos o risco de ver grande parte dos recursos alocados para as
ações serem desperdiçados durante os próximos anos por falta de
capacidade de gestão, seja do ponto de vista administrativo, técnico ou
político.
Quadro II
a. Implementação de políticas macro-econômicas coerentes com a
promoção do desenvolvimento humano sustentável e da inserção social e
econômica, no contexto dos direitos humanos).
b. Acesso aos recursos produtivos e naturais (reforma agrária, apoio
técnico e financeiro, ambiente institucional favorável, etc.)
c. Agricultura Sustentável e Desenvolvimento Rural (agricultura familiar,
verticalização da produção, acesso a mercados, agroecologia, agricultura
orgânica, etc.).
d. Segurança alimentar e Nutricional no contexto da promoção do
desenvolvimento local e de modos de vida sustentáveis (empoderamento
da comunidade, PRONAGER, Comunidade Ativa, Projeto Alvorada, etc).
e. Recursos genéticos, direitos de propriedade intelectual relacionados ao
comércio e biotecnologia (inclusive a questão dos alimentos transgênicos).
f. Operacionalização do Direito Humano à Alimentação no contexto da
promoção do desenvolvimento.
g. Acesso à alimentação (geração de emprego e renda, programas de renda
mínima, crédito e microcrédito, apoia pequeno e microempreendimentos,
empreendedorismo, abastecimento alimentar, programas de assist6encia
alimentar para populações vulneráveis, ajuda alimentar emergencial, etc.).
h. Qualidade e Segurança dos alimentos.
i. Proteção dos direitos dos consumidores.
j. Articulação e focalização das políticas e programas de assistência e
promoção da inclusão social (PRONAGER, Comunidade Ativa, Projeto
Alvorada, Plano Nacional de Segurança Pública; outras políticas setoriais
relevantes).
k. Política de Alimentação e Nutrição (Educação Nutricional, promoção de
práticas alimentares e estilos de vida saudáveis, programas de combate às
carências nutricionais, programas dirigidos a populações vulneráveis, etc.).
l. Relações entre Política de Comércio Internacional e Segurança Alimentar
e Nutricional.
m. Mecanismos de governabilidade e controle social da Política Nacional e
Internacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
Monitoramento crítico dos fóruns internacionais e intergovernamentais
relevantes ao tema da Segurança Alimentar (Organização Mundial de
Comércio (OMC), FMI, CGIAR, CSD, FAO, Banco Mundial, UNICEF, OMS,
entre outros).
•
1 Médico, USP, 1972; Mestre em Saúde Pública, Harvard School of Public Health, 1976;
Coordenador Geral da ÁGORA – Segurança Alimentar e Cidadania; Secretaria Executiva
Nacional do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional; Secretaria Executiva
Internacional do Fórum Global de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável.
volta
•
2 Este termo indica que a pessoa não tem garantido o seu direito humano a uma
alimentação adequada. Pode se manifestar de diferentes formas, em diferentes momentos:
alimentos em quantidade insuficiente, redução do número de refeições, acesso irregular a
alimentos; baixa qualidade nutricional dos alimentos, etc.
volta
•
3 Ver VALENTE, F.L.S: Inserção de componentes de alimentação e nutrição nas políticas
governamentais e na estratégia nacional de desenvolvimento. Relatório Final
TCP/BRA/4453. FAO, Brasília, 1996.
volta
•
4 Ver: FAO/OMS Informe Final de la Conferencia Internacional sobre Nutricion., Rome,
1992.
volta
•
5 Ver: Kracht,U;Huq,M (1996).Realizing the right to food and nutrition through public and
private action. in:Food Policy. Volume 21, No 1 March. p 73-83.
volta
•
6 Ver: CONSEA (1994) I Conferência Nacional de Segurança Alimentar - Relatório Final
CONSEA & Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e Pela Vida, Brasília, julho.
volta
•
7 Ver: CONSEA (1994) Diretrizes para uma Política Nacional de Segurança Alimentar: as
dez prioridades. CONSEA, Brasília.
volta
•
8 Ver: Valente, FLS 1997
volta
•
9 in: EIDE, A. The right to adequate Food and to be free from hunger.
E/CN.4/Sub.2/1999/12. Geneva: Commission on Human Rights, June 1999.
volta
•
10 Ver Comentário Geral, item 6.
volta
•
11 James, P. et alli, Ending Malnutrition by 2020: and Agenda for change in the Millenium,
ACC/SCN – UN, February 2000.
volta
•
12 Ver Valente, 1997
volta
•
13 PELIANO, A.M.T.; BEGHIN,N. “Brasil: os programas federais de alimentação e nutrição
no início da década de 90”, Brasília, 1994. (mimeo)
volta
•
14 Ver: LULA DA SILVA, L.I; GOMES, J.; Política Nacional de Segurança Alimentar. São
Paulo, Governo Paralelo, 1991.
volta
•
15 Ver : Peliano, A.M (coord) (1993) O Mapa da Fome: Subsídios à Formulação de uma
Política de Segurança Alimentar. Documento de Política n 14. IPEA, Brasília.; Peliano, A.M
(coord) (!993) O Mapa da Fome II: Informações sobre a indigência por Municípios da
Federação. Documento de Política n 15. IPEA, Brasília; Peliano, A.M (coord) (1993) O Mapa
da Fome III: Indicadores sobre a Indigência no Brasil (classificação absoluta e relativa por
municípios). Documento de Política n 17. IPEA, Brasília.
volta
•
16 Ver : Crusius, Y.R. (Coord.) (1993)Plano de Combate à Fome e à Miséria. Princípios,
Prioridades e Mapa das Ações de Governo. IPEA, Brasília.
volta
•
17 Ver: IPEA, “Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil” .Cadernos Comunidade
Solidária, v.2, nov.1996, Brasília, IPEA, 1996.
volta
•
18 Secretaria Executiva do Comunidade Solidária. “O programa Comunidade Ativa”,.
Brasília,. 2001. (mimeo)
volta
•
19 Casa Civil da Presidência da República. “Projeto Alvorada”, Brasília, Setembro 2000.
volta
•
20 Plano de Gestão das Áreas Técnicas da Coordenação de Desenvolvimento de Práticas da
Atenção Básica. Brasília, 2000.
volta
O Direito à Moradia
1. Introdução
No Brasil, uma nova ordem legal urbana vem sendo construída a partir dos
anos 90, contendo instrumentos de política urbana voltados a proteger o
direito à moradia, combater a exclusão territorial e social. Esta nova ordem
legal passou a ser construída com base na Constituição Brasileira de 1988,
que reconheceu o direito à moradia como um direito fundamental, adotou
como instrumentos da política urbana a lei federal de desenvolvimento
urbano (Estatuto da Cidade), o plano diretor, o parcelamento e a edificação
compulsórios, o imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo e
a desapropriação para fins de reforma urbana que devem ser aplicados pelos
Municípios para garantir que a propriedade urbana tenha uma função social.
Para fins de proteção do direito à moradia de grupos sociais que vivem em
assentamentos urbanos precários a Constituição Brasileira adotou os
institutos do usucapião urbano e da concessão especial de uso para fins de
moradia que foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Com relação à política habitacional, nos termos do artigo 23, inciso IX, a
União, Estados e Municípios devem promover programas de construção de
moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico 4
. Essa norma emite a obrigação para as entidades federativas de atender os
grupos sociais marginalizados e excluídos do mercado habitacional mediante
a realização de programas de habitação de interesse social, como por
exemplo o de regularização fundiária e urbanização de favelas.
Desde o início dos anos 70, o BNH passou sistematicamente a orientar seus
recursos para o financiamento de governos estaduais e municipais na
produção de obras de infra-estrutura urbana, tais como implantação e
melhoria de abastecimento de água e esgoto sanitário, do sistema viário e
pavimentação, da rede de distribuição de energia elétrica, de transporte, de
drenagem de águas pluviais e outras. O financiamento da habitação diminuiu
até apenas a metade (53,7%) dos investimentos em 1976.7
Neste déficit, 85% está situado entre famílias que ganham até cinco salários
mínimos, sendo que as famílias com renda até dois salários mínimos
correspondem a 55% do déficit. Somente 6% correspondem a famílias com
renda acima de dez salários mínimos.
Com relação aos serviços de coleta direta e indireta de lixo, 2,6 milhões de
domicílios ainda não são atendidos por este tipo de serviços. No Brasil
apenas 29% do lixo coletado tem destino final adequado. São coletados no
país 44,7% de lixo produzido pelas classes de rendimento menor que dois
salários mínimos e 95,3% das famílias com rendimentos superiores a dez
salários mínimos.
No caso dos despejos forçados a população atingida com raras exceções não
tem profissionais do direito (advogados, defensores públicos, procuradores)
para promover a defesa dos seus direitos, por falta de assistência jurídica
que de acordo com a Constituição Brasileira deve ser prestada pelo Estado
de forma integral e gratuita às pessoas carentes. A instituição responsável
pela prestação deste serviço é a Defensoria Pública que deve ser organizada
pela União e pelos Estados. Devido a poucos Estados terem criado as
Defensorias Públicas, a prestação deste serviço é muito precária no Brasil. Os
órgãos de assistência jurídica existentes são insuficientes para atender as
necessidades da população carente.
5 Estatuto da Cidade
A promoção das políticas públicas pelo Poder Público e demais atores sociais
deve ser realizada mediante a integração das políticas setoriais tendo como
diretriz dessa integração a efetivação do direito a cidades sustentáveis.
As normas jurídicas devem ser aplicadas para atender uma situação fática e
não fictícia. As normas de preservação ambiental do Código Florestal devem
ser aplicadas na cidade se de fato existir em seu território uma floresta como
é o caso da Floresta da Tijuca na cidade do Rio de Janeiro. No caso de um
assentamento urbano de população de baixa renda consolidado, devem ser
constituídas normas jurídicas especiais sobre o uso e parcelamento do solo
pelo Município que tem a competência constitucional para dispor sobre uso e
ocupação do solo urbano.
Para tornar efetiva a proteção ao direito à moradia que faz parte dos direitos
humanos, o Estatuto da Cidade, arrola com instrumentos da política de
regularização fundiária nos termos do inciso V do artigo 4°, as zonas
especiais de interesse social(“f”), concessão de direito real de uso (“g”),
concessão de uso especial para fins de moradia (“h”), usucapião especial de
imóvel urbano (“j”), assistência técnica e jurídica gratuita para as
comunidades e grupos sociais menos favorecidos (“r”)14 .
Para reconhecimento deste direito, a ser declarado por sentença pelo juiz,
faz necessária a composse, ou seja, “onde não for possível identificar os
terrenos ocupados por cada possuidor” e que os possuidores não sejam
proprietários de outro imóvel urbano ou rural. Neste caso, o possuidor
poderá, para contar o prazo de 5 anos, “acrescentar sua posse à de seu
antecessor, contanto que ambas sejam contínuas”.
§ 1º O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo,
acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam
contínuas.
§ 2º Na concessão de uso especial de que trata este artigo, será atribuída
igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da
dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito
entre os ocupantes, estabelecendo frações ideais diferenciadas.
§ 3º A fração ideal atribuída a cada possuidor não poderá ser superior a
duzentos e cinqüenta metros quadrados.
Sempre que for impossível individuar os lotes ocupados por cada um dos
moradores, em área pública, deve ser requerido o reconhecimento do direito
da concessão especial de uso para fins de moradia através de forma coletiva.
Para computar o período de posse de cinco anos para ter direito a concessão
coletiva, é permitido ao possuidor acrescer ao seu prazo o de seu antecessor
desde que ambas sejam continuas de acordo com o § 1º do artigo 2º.
A concessão de uso deixa de ser uma faculdade do Poder Público para efeito
de promover a regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de
baixa renda. Essa norma constitucional, de forma idêntica ao usucapião
urbano, caracteriza a concessão de uso como direito subjetivo, que deve ser
declarado por via administrativa ou pela via judicial mediante provocação dos
interessados nos termos do 6° da MP. De acordo com este artigo o título de
concessão de uso especial para fins de moradia será obtida pela via
administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em
caso de recusa ou omissão deste pela via judicial.
Este instrumento tem sido utilizado para evitar despejos forçados em vários
municípios do país, entre eles: Recife, Diadema, Porto Alegre, Santos e
Santo André.
O artigo 2° da nova lei altera o artigo 167 da lei de registros públicos com o
objetivo de tornar legal o registro da imissão provisória na posse e
respectiva cessão e promessa de cessão, quando concedido a União,
Estados, Municípios ou suas entidades delegadas para a execução de
parcelamento popular, com finalidade urbana, destinado às classes de menor
renda. Esta alteração permite a dispensa do titulo de propriedade para fins
de registro do parcelamento popular de área desapropriada, sendo
necessário que o Poder Pública já tenha judicialmente a posse do imóvel.
Tendo em vista o alcance social desta norma deve ser também objeto de
registro a imissão provisória de posse nos casos de desapropriação por
interesse social previstos no artigo 2° da lei n ° 4.132/62, referentes a
manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância
expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habitação,
formando núcleos residenciais de mais de dez famílias (inciso IV); ou para a
construção de casas populares (inciso V).
Esta regra deve ser aplicada também nos casos de desapropriação previstos
no artigo 2° da lei de desapropriação por interesse social (lei n° 4.132/62),
referentes a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a
tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua
habitação, formando núcleos residenciais de mais de dez famílias (inciso IV);
ou para a construção de casas populares (inciso V).
O grande benefício trazido por esta lei foi a poder atribuído aos municípios
para regularizarem os parcelamentos do solo feitos ilegalmente dentro de
seus territórios. E, ainda trouxe a possibilidade de parcelamentos especiais
para a população de baixa renda. A nova lei de parcelamento do solo urbano
representa um avanço na medida em que possibilitou a regularização pelo
Município de casas populares construídas em parcelamentos informais.
Para tornar efetiva esta obrigação, devem ser aplicadas as medidas previstas
nos parágrafos do artigo 24. O §1° dispõe o seguinte: ”o levantamento dos
depósitos somente será deferido com a comunicação, pela autoridade
pública, da regularização do imóvel”.
O locador que terá o dever de realizar as obras e reformas necessárias
determinadas pela autoridade pública, só poderá então, levantar aqueles
depósitos mediante comunicação, feita pelo Poder Público, da regularização
do imóvel, que passou a ter condições de habitabilidade (art. 22. I e II).
De acordo com o inciso IV do artigo 9°, a locação poderá ser desfeita para a
realização de obras urgentes determinadas pelo Poder Público, que não
possam ser normalmente executadas com a permanência do locatário no
imóvel ou podendo, ele se recuse a consenti-las. No caso das habitações
coletivas não é possível desfazer a locação quando não haja condições dos
moradores permanecerem no imóvel, somente no caso de recusa destes de
permitir que as obras sejam realizadas.
Outro aspecto importante diz respeito ao valor do aluguel que poderá ser
estabelecido nas habitações coletivas. De acordo com o artigo 21, o aluguel
da sublocação não poderá exceder o da locação, e nas habitações
multifamiliares, a soma dos alugueis não poderá ser superior ao dobro do
valor da locação.
A determinação do aluguel da sublocação não poder ser superior ao da
locação, visa evitar no caso dos cortiços a exploração que é feita pelo
locatário (intermediário) com os moradores ao estipular o aluguel dos
cômodos que na maioria dos casos na soma total são superiores em mais de
cinco vezes o valor da locação. De modo a impedir esta exploração
econômica que lesa os direito dos moradores de cortiço, é extremamente
benéfica a medida que proíbe a soma dos aluguéis nas habitações
multifamiliares serem superiores ao dobro do valor da locação.
10 Conclusões
As lutas sociais nas cidades brasileiras pelo direito à cidade e reforma urbana
por organizações e movimentos populares, movimentos culturais ONGS,
intelectuais, políticos, estudantes, traz esperança para que ocorram
mudanças no quadro de desigualdade social e de exclusão da maioria da
nossa população urbana, bem como para a transformação de nossas cidades
em cidades mais belas justas, humanas e democráticas, como exemplo
concreto que um mundo melhor não é somente possível, mas também
necessário.
•
1 Advogado, Professor de Direitos Humanos da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Presidente do Pólis - Instituto de Estudos Formação e Assessoria em Políticas Sociais.
Membro da Coordenação do Fórum Nacional de Reforma Urbana. Colaborador na elaboração
do Estatuto da Cidade. SP.
volta
•
2 Advogada. Técnica da FASE do projeto de direitos econômicos, sociais e culturais.
volta
•
3 O artigo 11 deste Pacto contém o principal fundamento do reconhecimento do direito à
moradia como um direito humano, do qual gera para os Estados Partes signatários a
obrigação legal de promover e proteger esse direito, sendo este o principal fundamento para
o Estado Brasileiro ter essa obrigação e responsabilidade, uma vez que o Brasil ratificou não
somente esse Pacto, como também o de Direitos Civis e Políticos no ano de 1992. O artigo
11 estabelece o seguinte:
1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de
vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia
adequadas, assim como uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os Estados-
Partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito,
reconhecendo nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no
livre consentimento.
volta
•
4 No âmbito da repartição de competências entre a União, Estados e Municípios, a
competência comum confere as entidades federativas a função de promover políticas e ações
no mesmo patamar de igualdade, sem que o exercício dessa competência por parte de uma
dessas entidades venha a excluir a competência de outra, podendo ser exercida
cumulativamente.
volta
•
5 Sachs, Celine; Taschner, Suzana- Brazil in: Van Vliet – The International Handbook of
Housing Policies and Practices, Greenwood, 1990
volta
•
6 Maricato, Ermínia: A Política Habitacional do Regime Militar: do milagre brasileiro à crise
econômica, Vozes, 1988, p. 31
volta
•
7 BNH Notícias, 1981 in: Maricato, 1987.
volta
•
8 Maricato, Ermínia: A Política Habitacional do Regime Militar: do milagre brasileiro à crise
econômica, Vozes, 1988, p.42
volta
•
9 Idem, p.54
volta
•
10 Cherkezian, Henry e Bolaffi, Gabriel - A construção do mal-estar social: habitação e
urbanismo no Brasil, Novos Estudos Cebrap, nº 50, 1998, pág.126
volta
•
11 Idem.
volta
•
12 O projeto de lei era de autoria do falecido Senador Pompeu de Souza, tendo sido
aprovado inicialmente no Senado no ano de 1990, e depois de 12 anos tramitando no
Congresso Nacional foi aprovado no dia 18 de junho na votação final realizada no Senado
Federal.
volta
•
13 A regularização fundiária é entendida pela lei como a regularização dominial, já que
separada dos instrumentos de urbanização.
volta
•
14 Alguns autores apontam que a palavra “usucapião” é do gênero feminino. Assim, o
Estatuto fala em “a” usucapião. No entanto, o uso consagrado é do gênero masculino que
adotamos.
volta
•
15 As habitações coletivas multifamiliares também abrangem as casas de cômodos, pensões
e repúblicas.
volta
•
16 De acordo com a Constituição Brasileira os cidadão tem o direito de apresentar projetos
de leis mediante o instrumentos da iniciativa popular sendo necessário 1% do eleitorado
nacional para projetos de leis de âmbito nacional
volta
5 Propostas
6 Caso 01
•
1 Sistema Único de Saúde, do Governo Federal
Caso 02
• 2 RG 2.098.541-0 PR
• 3 Rua Tereza Priscin, n° 21, Vila Mariana, Guarituba, Piraquara - PR
Caso 03
• 4 CI/RG 1.800.158-2 PR
• 5 Rua Luíz Leopoldo Landau, n° 552, Capão Raso, PR, CEP 81050-120
Caso 04
Caso 05
Caso 06
Caso 07
Caso 08
Caso 09
Caso 10
Caso 15
• 45 CI nº 7070041814 SSP-RS
• 46 Título de Eleitor nº 295.259.804/50
• 47 CI 1089055411 SSP-RS
• 48 Rua Taubaté nº 173 (beco) Vila Kraemer, Bairro São Jorge, Novo Hamburgo, RS
Caso 16
• 49 Identidade: 5083800952
• 50 Rua Bom Jesus, 384, Bairro Santo Antônio, Lajeado/RS
Caso 17
• 51 Identidade: 85082562157
• 52 Rua Simon Bolívar, 308, Bairro Santo Antônio, Lajeado/RS
Caso 18
• 53 Identidade: 3047904341
• 54 Identidade: 6070752099
• 55 Loteamento 17, Bairro Morro 25, Lajeado/RS
Caso 19
• 56 Identidade: 6065565183
• 57 Loteamento 17, Bairro Morro 25, Lajeado/RS
Caso 20
• 58 Identidade: 4085664706
• 59 Identidade: 1013285364
• 60 Loteamento 17, Bairro Morro 25, Lajeado/RS
Caso 21
• 61 Identidade: 3047900001
• 62 Identidade: 5044521762
• 63 Rua Júlio Bohrer, 69, Fundos, Bairro Carneiros, Lajeado/RS
Caso 22
Caso 23
• 65 RG nº 3.666.898
• 66 RG nº 3.666.898
Caso 24
• 67 Identidade: 5065602673
Caso 26
• 68 Identidade: 4035547531
• 69 Identidade: 6047885816
Caso 27
Caso 28
Caso 29
Caso 30
• 76 A vítima é residente na rua Silveira Martins, nº 10, Bairro São Lourenço, Alvorada,
RS, Brasil
• 77 É portadora do RG n.º 5091692011
• 78 Registro de nascimento: nº44458, livro A 137 fls. 027
• 79 Registro de Nascimento: 52988, fls. 157, livro A n.º 165
Caso 31
Caso 32
• 81 Domiciliado no Bairro Vila Nova, Rua Alexandre Gusmão, s/n, na cidade de Pato
Branco-PR, Brasil. O município de Pato Branco possui uma população de 62.000 habitantes
e é situado no sudoeste do Paraná. O Bairro Vila Nova era conhecido como Rasga Diabo
até o ano passado, pois havia tanta violência e fome que se brigava por qualquer coisa.
Caso 34
Este caso situa-se na cidade de Passo Fundo, Rio Grande do Sul. Estiveram
envolvidas 500 famílias no ano de 1993. Hoje o número de famílias está
em torno de 800. Citamos a situação de uma família, representativa das
demais.
ZENAIDE DA SILVA82 , sexo feminino, separada, 57 anos, pensionista, não
trabalha, não possui documentos, sua escolaridade é 3º série, recebe um
salário mínimo, mora no local há 8 anos. Sua família é composta por seu
filho Alexandre da Silva, sexo masculino, 21 anos, 4º série, operário,
recebe um salário mínimo; a filha Nelva da S. Santo, sexo feminino, 18
anos, 3º série, do lar; o filho D.S., de 14 anos, filho, 5º série; N.S.S., 13
anos, filha, 5º série, estudante; A.S.S., 3 anos, neto e K.S.S., 7 meses.
A situação da moradia de Z.enaide da Silva é representativa da maioria dos
moradores da localidade. A casa é feita de sucata (telha e zinco), não há
banheiro, a cobertura é feita de fibrocimento, o contrapiso é de madeira
ruim, não há divisórias, não há forro e o telhado é de madeira ruim. A
dimensão é de 4x8 metros. A casa tem água e luz. As condições de
moradia são irregulares. Há famílias que têm suas casas construídas a uma
distância de dois metros do trilho. Há uma grande semelhança na situação
geral das famílias. A maioria delas não tem acesso à água e luz. Estes
dados foram colhidos em 18/02/98 (dados do processo). Hoje a situação
está um pouco pior, tendo em vista que aumentaram em mais de 50% o
número de famílias na área.
A situação geral das famílias é de sobrevivência com um salário mínimo de
R$ 180,00 proveniente de biscates e auxílios. Algumas famílias recebem
pensões e bolsa-escola.
O acesso à saúde é precário, tendo em vista que nem todos os bairros têm
posto de saúde. Os bairros que têm posto de saúde são lotados e as
pessoas precisam ficar muito tempo em filas para serem atendidas.
A situação da inadequação das moradias é decorrente de falta de política
social, econômica e habitacional.
Há um processo de reintegração de posse número 21193003486, de 1993,
tramita na 4º vara cível da Comarca de Passo Fundo-RS. O processo está
julgado e a sentença determinou que a empresa América Latina Logística
(proprietária da área) fique impedida de retirar as famílias do local sem que
o Estado as realoje em lugar seguro e sejam indenizadas pelo que
construíram.
A América Latina Logística (autora da ação de reintegração de posse)
recorreu da decisão e hoje o caso está sendo avaliado pelo Tribunal de
Justiça do Estado. A autora será extinta em dezembro de 2002, e
possivelmente o sucessor vai tentar levar o caso adiante. A postura da
Prefeitura Municipal de Passo Fundo foi de descaso com a situação.
• 82 Residente e domiciliada na rua Epitácio Pessoa,12, Bairro São Luiz Gonzaga, Passo
Fundo, RS
Caso 35
Caso 36
• 84 Certidão de Nascimento n.º 911, folhas 35- livro 16. Reside em Beco do Sossego,
s/n, Barragem, Rio do Sul - SC
Caso 37
Caso 39
Caso 40
• 88 Morador de São João do Cabrito- Plataforma (BA), Rua Sá Oliveira, no. 06. Portador
do RG de n.º 595176 SSP.
Caso 41
Caso 42
Caso 44
Caso 45
Caso 46
Caso 48
• 92 CPF: 611744459172
Caso 49
• 93 CPF:037123099-37
Caso 50
Caso 52
Caso 53
Caso 54
Caso 55
Caso 56
Caso 57
Caso 59
Caso 61
• 123 RG 81626413
Caso 62
Caso 64
Caso 65
O MNDH tem sua ação programática fundada no eixo LUTA PELA VIDA,
CONTRA A VIOLÊNCIA, atua na promoção dos Direitos Humanos em sua
universalidade, interdependência e indivisibilidade; fundado nos princípios
estabelecidos pela Carta de Olinda, de 1986. Tem como principal objetivo a
construção de uma cultura de direitos humanos onde prevaleçam os valores
de dignificação, promoção e respeito à integridade física, moral e intelectual
do ser humano, independente de sua opção preferencial de natureza política,
religiosa, sexual etc., de sua condição sócio/econômica ou de etnia
pertencente.
A Comissão de Justiça e Paz de São Paulo deu início aos seus trabalhos em
1972, sob a égide e inspiração do então arcebispo da cidade de São Paulo,
D. Paulo Evaristo Arns, como uma reação à violência do regime militar
instalado desde 1964, reunindo, num primeiro momento, advogados,
sociólogos, jornalistas, estudantes e operários. Graças à sua atuação e à
atuação pessoal do Cardeal Arns muitas vidas foram salvas, torturas foram
apuradas e denunciadas, medidas foram exigidas junto às instâncias
governamentais.
Com seis escritórios no Brasil, a FASE atua no campo dos direitos humanos,
na luta pelo direito à moradia, em favor do manejo florestal adequado, apóia
e assessora pequenos projetos, desenvolve projetos no campo do trabalho e
renda, sempre na compreensão de que estes são temas de direitos
humanos. Assim, nada mais natural que a Fase desenvolvesse um projeto
específico sobre o tema dos direitos de forma a gerar interfaces com as
várias áreas temáticas em que ela atua. Foi pensando nisso que surgiu o
“Projeto Desc - Todos os direitos para todos e todas”, com o apoio da União
Européia, Terre des Hommes da França e o Ministério das Relações
Exteriores do Governo Francês.
Fundação Ford
A Fundação Ford é uma organização privada, sem fins lucrativos, criada nos
Estados Unidos para ser uma fonte de apoio a pessoas e instituições
inovadoras em todo o mundo. Nossos objetivos são: fortalecer os valores
democráticos, reduzir a pobreza e a injustiça, fomentar a cooperação
internacional e promover o progresso humano.
A Fundação Ford é uma das fontes de recursos para essas iniciativas. Nosso
trabalho consiste principalmente em fazer doações e empréstimos que
constróem e divulgam o conhecimento, apoiam a experimentação e
promovem o desenvolvimento de indivíduos e organizações. Como nossos
recursos financeiros são modestos se comparados às necessidades de cada
sociedade, concentramos nosso apoio em um determinado número de
problemas e estratégias programáticas segundo nossos objetivos gerais.
Fundada em 1936 nos Estados Unidos, a Fundação funcionou como
organização filantrópica local no estado de Michigan até expandir-se, em
1950, para se tornar uma fundação de alcance nacional e internacional.
Desde sua criação, a Fundação já desembolsou mais de US$8 bilhões em
doações e empréstimos.
Programa dhINTERNACIONAL
Jayme Benvenuto Lima Jr. – Coordenador
Rosiana Queiroz – Articuladora
Fabiana Gorenstein – Advogada
Leonardo Hidaka – Advogado
Lena Zetterström – Assessora de Comunicação
Sistematização dos casos
Leonardo Hidaka
Fabiana Gorenstein
Agradecimentos
Às entidades e pessoas que enviaram relatos de casos de violação aos
direito à alimentação ou à moradia adequada
Ao Prof. Cândido Malta e sua equipe pela inestimável contribuição prestada
com o levantamento de referências bibliográficas sobre o direito à moradia
no Brasil.
Lena Zetterström
Jornalista sueca, residente no Brasil desde 1997. Ex-cooperante no GAJOP, atualmente
assessora de comunicação ligada ao programa dhINTERNACIONAL da mesma entidade.
Ajudou organizar e traduzir a presente publicação.