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.......................................................................................................................................... 0
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN LA POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ....................................................... 12
PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN .................................................................................. 20
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN ......................................................................... 26
INTRODUCCIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN .......................................................................... 31
ABREVIATURAS ............................................................................................................... 36
CAPÍTULO I SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA
POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA ................................................................. 37
A. SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................... 37
I. Sobre la sanción administrativa ..................................................................... 37
1. Concepto....................................................................................................... 37
2. Elementos de la sanción administrativa .................................................. 40
3. La legitimidad de la sanción administrativa............................................. 42
4. La distinción de la sanción administrativa con otras figuras a fines ... 50
4.1. Medidas de resguardo del patrimonio fiscal .................................... 51
4.2. Término anticipado de contratos en el sector público .................... 53
4.3. La cláusula penal y los intereses moratorios................................... 54
4.4. Las inhabilidades ................................................................................. 57
4.5. Apremios o medidas coercitivas ........................................................ 59
4.6. Facultades de administración sobre losbienes nacionales de uso
público ........................................................................................................... 60
B. SOBRE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA ................... 64
I. Breves consideraciones generales sobre la aplicación de los principios
del derecho penal ................................................................................................ 64
II. Principio de legalidad y tipicidad ................................................................... 65
1. Concepto....................................................................................................... 66
2. Antecedentes normativos........................................................................... 70
3. Fundamento ................................................................................................. 73
4. Análisis práctico ........................................................................................... 75
III. Culpabilidad..................................................................................................... 85
1. Concepto....................................................................................................... 85
2. Antecedentes normativos........................................................................... 86
3. Fundamento ................................................................................................. 88
4. Análisis práctico ........................................................................................... 89
IV. Irretroactividad de la sanción administrativa ........................................... 102
1. Concepto..................................................................................................... 102
2. Antecedentes normativos......................................................................... 103
3. Fundamento ............................................................................................... 107
4. Análisis práctico ......................................................................................... 108
V. Proporcionalidad ........................................................................................... 110
1. Concepto..................................................................................................... 111
2. Antecedentes normativos......................................................................... 111
3. Fundamento ............................................................................................... 114
4. Análisis práctico ......................................................................................... 115
CAPÍTULO II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO SANCIONADOR ......... 124
A. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SU APLICACIÓN
AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .............................................. 126
I. Principio de escrituración .............................................................................. 126
1. Concepto..................................................................................................... 126
2
2. Antecedentes normativos......................................................................... 128
3. Fundamento ............................................................................................... 130
4. Análisis práctico ......................................................................................... 131
II. Principio de gratuidad ................................................................................... 143
1. Concepto..................................................................................................... 143
2. Antecedentes normativos......................................................................... 144
3. Fundamento ............................................................................................... 146
4. Análisis práctico ......................................................................................... 147
III. Principio de celeridad .................................................................................. 154
1. Concepto..................................................................................................... 154
2. Antecedentes normativos......................................................................... 157
3. Fundamentos ............................................................................................. 159
4. Análisis práctico ......................................................................................... 159
IV. Principio de economía procedimental ...................................................... 166
1. Concepto..................................................................................................... 166
2. Antecedentes normativos......................................................................... 167
3. Fundamento ............................................................................................... 168
4. Análisis práctico ......................................................................................... 169
V. Principio de contradictoriedad..................................................................... 179
1. Concepto..................................................................................................... 179
2. Antecedentes normativos......................................................................... 181
3. Fundamentos ............................................................................................. 182
4. Análisis práctico ......................................................................................... 184
VI. Principio de imparcialidad y abstención ................................................... 200
1. Concepto..................................................................................................... 201
2. Antecedentes normativos......................................................................... 203
3. Fundamentos ............................................................................................. 204
4. Análisis práctico ......................................................................................... 207
VII. Principio de no formalización .................................................................... 220
1. Concepto..................................................................................................... 220
2. Antecedentes normativos......................................................................... 221
3. Fundamento ............................................................................................... 222
4. Análisis práctico ......................................................................................... 222
VIII. Principio de impugnabilidad ..................................................................... 228
1. Concepto..................................................................................................... 228
2. Antecedentes normativos......................................................................... 230
3. Fundamento ............................................................................................... 234
4. Análisis práctico ......................................................................................... 236
IX. Principio de inexcusabilidad y conclusivo ................................................ 238
1. Concepto..................................................................................................... 239
2. Antecedentes normativos......................................................................... 240
3. Fundamento ............................................................................................... 240
4. Análisis práctico ......................................................................................... 241
X. Principio de transparencia y publicidad ..................................................... 247
1. Concepto..................................................................................................... 248
2. Antecedentes normativos......................................................................... 249
3. Fundamento ............................................................................................... 250
4. Análisis práctico ......................................................................................... 254
3
4.1. La transparencia de antecedentes vaya en desmedro de la
prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito,
o se trate de antecedentes necesario a las defensas judiciales ........ 256
4.2. La reserva de antecedentes o deliberaciones previas a la
adopción de una resolución ..................................................................... 261
4.3. La reserva de antecedentes afecten los derechos comerciales o
económicos de un regulado ..................................................................... 266
4.4. La reserva fijada en una ley de quorum calificado ....................... 269
4.5. La reserva de antecedentes ante el control político de la solicitud
de antecedentes......................................................................................... 270
4.6. La excepción de reserva a las solicitudes de información de la
Superintendencia del Medio Ambiente y otros ..................................... 273
4.7. La protección de los datos personales ........................................... 274
B. PRINCIPIOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 278
I. Principio de juridicidad ................................................................................... 278
1. Concepto..................................................................................................... 278
2. Antecedentes normativos......................................................................... 283
3. Fundamento ............................................................................................... 284
4. Análisis práctico ......................................................................................... 293
4.1. Sobre el elemento de previa investidura regular .......................... 301
4.2. Sobre el elemento de la competencia ............................................ 308
4.3. El elemento de forma ........................................................................ 327
4.4. El elemento de finalidad .................................................................... 341
4.5. El elemento de motivación ............................................................... 346
II. Principio del debido proceso ....................................................................... 368
1. Concepto..................................................................................................... 368
2. Antecedentes normativos......................................................................... 374
3. Fundamento ............................................................................................... 379
4. Análisis práctico ......................................................................................... 383
III. Presunción de inocencia ............................................................................. 415
1. Concepto..................................................................................................... 415
2. Antecedentes normativos......................................................................... 416
3. Análisis práctico ......................................................................................... 417
IV. Principio de coordinación ........................................................................... 432
1. Concepto..................................................................................................... 432
2. Antecedentes normativos......................................................................... 433
3. Fundamento ............................................................................................... 434
4. Análisis práctico ......................................................................................... 437
V. Principio de congruencia al interior del procedimiento ........................... 445
1. Concepto..................................................................................................... 445
2. Antecedentes normativos......................................................................... 456
3. Fundamento ............................................................................................... 459
4. Análisis práctico ......................................................................................... 460
VI. Principio de no autoincriminación ............................................................. 464
1. Concepto..................................................................................................... 464
2. Antecedentes normativos......................................................................... 465
3. Fundamento ............................................................................................... 466
4. Análisis práctico ......................................................................................... 467
VII. Principio de incentivo al cumplimiento .................................................... 475
1. Concepto..................................................................................................... 475
4
2. Antecedentes normativos......................................................................... 481
3. Fundamento ................................................................................................... 487
VIII. Principio de la independencia de sanciones y de las actuaciones
procedimentales ................................................................................................. 495
1. Concepto..................................................................................................... 495
2. Antecedentes normativos......................................................................... 497
IX. Aplicación del principio ne bis in idem en su esfera procesal y
sustantiva ............................................................................................................ 502
1. Concepto..................................................................................................... 502
2. Antecedentes normativos......................................................................... 508
3. Análisis práctico ......................................................................................... 510
3.1. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga una
sanción de distinta naturaleza ................................................................. 510
3.2. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga dos o
más sanciones administrativas ................................................................ 516
CAPÍTULO III REGLAS COMUNES A TODO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ............................................................................................................... 543
A. SOBRE LA SUPLETORIEDAD DE LA LBPA .............................................................. 543
B. LAS PARTES O INTERVINIENTES ........................................................................... 549
I. El órgano administrativo sancionador ......................................................... 549
II. Interesados ..................................................................................................... 551
1. Concepto..................................................................................................... 551
2. Fundamento ............................................................................................... 552
3. Antecedentes normativos......................................................................... 557
4. Tipos de interesados................................................................................. 557
4.1. El denunciante .................................................................................... 558
4.2. El inculpado o infractor ...................................................................... 562
4.3. Los casos de la LBPA ....................................................................... 567
5. Derechos de los interesados ................................................................... 567
6. Pluralidad de interesados......................................................................... 580
C. REGLAS COMUNES AL PROCEDIMIENTO .............................................................. 584
I. Formación del proceso .................................................................................. 584
1. Concepto..................................................................................................... 584
2. Antecedentes normativos............................................................................. 585
3. Análisis práctico ......................................................................................... 585
II. Capacidad....................................................................................................... 588
1. Concepto..................................................................................................... 588
2. Antecedentes normativos......................................................................... 589
3. Regla general ............................................................................................. 590
4. El caso especial del menor de edad ...................................................... 591
III. PLAZOS ............................................................................................................ 594
1. Concepto..................................................................................................... 594
2. Antecedentes normativos......................................................................... 594
3. Plazos de las actuaciones administrativas ............................................ 595
4. Cómputo de plazos ................................................................................... 596
5. Ampliación de plazos ................................................................................ 598
6. Plazo del procedimiento administrativo ................................................. 598
7. Presentaciones de escritos ...................................................................... 603
8. Efecto a la infracción de plazos .............................................................. 605
IV. NOTIFICACIONES ............................................................................................. 611
5
1. Concepto..................................................................................................... 612
2. Antecedentes normativos......................................................................... 613
3. Tipos de notificación ................................................................................. 614
3.1. Notificación por carta certificada ..................................................... 614
3.2. Notificación personal o en la oficina del servicio .......................... 621
3.3. Notificación electrónica ..................................................................... 623
3.4. Notificación tácita ............................................................................... 626
3.5. Notificación por el Diario Oficial ....................................................... 627
3.6. Notificaciones especiales ................................................................. 628
4. Efectos al incumplimiento de las normas de notificación ................... 629
V. LA REPRESENTACIÓN DE LOS INTERESADOS ................................................... 630
1. Concepto..................................................................................................... 630
2. Antecedentes normativos......................................................................... 631
3. Contenido y requisitos del poder del artículo 22 de la LBPA ............. 633
4. La existencia de asistencia letrada gratuita .......................................... 636
VI. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS ................................................................. 641
1. Concepto..................................................................................................... 641
2. Antecedentes normativos......................................................................... 641
3. Tipos de resoluciones ............................................................................... 641
a. Las resoluciones administrativas del artículo 24 de la LBPA......... 642
b. Las resoluciones administrativas del artículo 51 de la LBPA. Sobre
la presunción de legalidad, imperio y exigibilidad ................................ 643
4. Sobre la forma de los actos administrativos del procedimiento
sancionador. La necesidad de dictar "resoluciones" administrativas .... 649
VII. Medidas provisionales ............................................................................... 651
1. Concepto..................................................................................................... 652
2. Antecedentes normativos......................................................................... 658
3. Requisitos ................................................................................................... 659
4. Tipos de medidas provisionales .............................................................. 682
VIII. INCIDENTES ................................................................................................... 682
1. Concepto..................................................................................................... 682
2. Antecedentes normativos......................................................................... 682
3. Tipos de incidentes ................................................................................... 683
IX. RECUSACIONES O EL DEBER DE ABSTENCIÓN ................................................ 684
1. Concepto..................................................................................................... 685
2. Antecedentes normativos......................................................................... 686
3. Clasificación de las causales de abstención......................................... 690
3.1. Inhabilidades por relación personal ................................................ 690
3.2. Inhabilidades por interés ................................................................... 690
3.3. Inhabilidades por conocimiento ....................................................... 693
4. Análisis práctico ......................................................................................... 693
5. Declaraciones de patrimonio y Ley de Lobby ....................................... 695
X. Acumulación de autos .................................................................................. 696
1. Concepto..................................................................................................... 696
2. Antecedentes normativos......................................................................... 697
3. Análisis práctico ......................................................................................... 698
XI. Contienda de competencia......................................................................... 703
1. Concepto..................................................................................................... 703
2. Antecedentes normativos......................................................................... 704
3. Tipos de contienda de competencia....................................................... 705
6
XII. Ejecutoriedad y suspensión de la ejecución del acto administrativo
sancionador ........................................................................................................ 706
1. Concepto..................................................................................................... 707
2. Antecedentes normativos......................................................................... 708
CAPÍTULO IV PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ................................. 722
A. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ................................................. 722
I. Iniciación de oficio .......................................................................................... 723
1. Concepto..................................................................................................... 723
2. Fundamento ............................................................................................... 726
3. Antecedentes normativos......................................................................... 726
II. Iniciación por solicitud de órgano sectorial ............................................... 726
1. Concepto..................................................................................................... 727
2. Fundamento ............................................................................................... 728
3. Antecedentes normativos......................................................................... 729
III. Iniciación por denuncia ................................................................................ 730
1. Concepto..................................................................................................... 730
2. Fundamentos ............................................................................................. 730
3. Antecedentes normativos......................................................................... 731
4. Requisitos ................................................................................................... 731
B. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ............................................ 738
I. Sobre la separación de funciones entre la instrucción del procedimiento
sancionador y la aplicación de la sanción administrativa ............................ 738
1. Concepto..................................................................................................... 738
2. Antecedentes normativos......................................................................... 747
3. Fundamentos ............................................................................................. 748
4. Análisis práctico ......................................................................................... 752
II. Formulación de cargos ................................................................................. 759
1. Concepto..................................................................................................... 759
2. Fundamento ............................................................................................... 763
3. Antecedentes normativos......................................................................... 765
4. Requisitos de la formulación de cargos ................................................. 768
5. La impugnación del acto administrativo que formula cargos ............. 786
6. La reformulación de cargos ..................................................................... 788
III. Descargos o defensa del inculpado .......................................................... 791
1. Concepto..................................................................................................... 791
2. Fundamento ............................................................................................... 794
3. Defensas del presunto infractor .............................................................. 801
3.1.1. Concepto .......................................................................................... 803
3.1.2. Antecedentes normativos .............................................................. 803
3.1.3. Análisis práctico .............................................................................. 805
3.2. Errónea formulación de cargos ........................................................ 806
3.2.1. Concepto ...................................................................................... 807
3.2.2. Antecedentes normativos .......................................................... 807
3.3. Caso fortuito ........................................................................................ 808
3.3.1. Concepto ...................................................................................... 808
3.3.2. Antecedentes normativos .......................................................... 809
3.3.3. Análisis práctico .......................................................................... 810
3.4. Estado de necesidad ......................................................................... 825
7
3.4.1. Concepto ...................................................................................... 825
3.4.2. Análisis práctico .......................................................................... 827
3.5. El que obra en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo
de un derecho, autoridad, oficio o cargo ................................................ 829
3.5.1. Concepto ...................................................................................... 829
3.5.2. Antecedentes normativos .......................................................... 829
3.5.3. Análisis práctico .......................................................................... 830
3.6. Confianza legítima ............................................................................. 833
3.6.1. Concepto ...................................................................................... 833
3.6.2. Antecedentes normativos .......................................................... 835
3.6.3. Análisis práctico .......................................................................... 835
IV. Prueba ........................................................................................................... 846
1. Concepto..................................................................................................... 846
2. Antecedentes normativos......................................................................... 850
3. Objeto de la prueba................................................................................... 853
3.1. Concepto ............................................................................................. 853
3.2. Antecedentes normativos ................................................................. 858
3.3. Análisis práctico ................................................................................. 860
4. Fijación de la prueba................................................................................. 860
4.1. Concepto ............................................................................................. 861
4.2. Antecedentes normativos ................................................................. 861
4.3. Análisis práctico ................................................................................. 862
5. Ampliación del término probatorio .......................................................... 866
5.1. Concepto ............................................................................................. 866
5.2. Antecedentes normativos ................................................................. 867
5.3. Análisis práctico ................................................................................. 867
6. Medios de prueba ...................................................................................... 872
6.1. Concepto ............................................................................................. 872
6.2. La prueba admisible .......................................................................... 873
6.3. Los medios de prueba ....................................................................... 882
6.4. Oportunidad para presentarlos ........................................................ 890
7. La solicitud de prueba por interesados .................................................. 891
7.1. Concepto ............................................................................................. 891
7.2. Antecedentes normativos ................................................................. 891
7.3. Análisis práctico ................................................................................. 893
8. Informes ...................................................................................................... 904
8.1. Concepto ............................................................................................. 904
8.2. Antecedentes normativos ................................................................. 905
8.3. Antecedentes normativos ................................................................. 907
9. La carga de la prueba ............................................................................... 912
9.1. Concepto ............................................................................................. 912
9.2. Antecedentes normativos ................................................................. 914
9.3. Análisis práctico ................................................................................. 915
10. Valoración de la prueba ......................................................................... 928
10.1. Concepto ........................................................................................... 928
10.2. Antecedentes normativos ............................................................... 939
11. Control de la resolución que acepta o rechaza prueba .................... 939
8
C. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ........................................... 944
I. Resolución final............................................................................................... 944
1. Concepto..................................................................................................... 944
2. Antecedentes normativos......................................................................... 944
3. Requisitos de la resolución final ............................................................. 945
a. Requisitos generales de todo acto administrativo terminal ............ 946
b. Requisitos especiales del acto administrativo terminal del
procedimiento sancionador. ..................................................................... 947
4. Sobre el proceso lógico y necesario para la determinación de la
sanción administrativa................................................................................... 960
4.1. Concepto ............................................................................................. 960
4.2. La determinación de una prohibición, obligación o deber infringido
o de la infracción administrativa. El deber de subsunción o de
calificación jurídica de los hechos u omisiones infraccionales ........... 966
4.3. La clasificación de la infracción administrativa ............................. 971
4.4. Los criterios para la determinación de la sanción administrativa 973
4.4.1. Importancia del daño o peligro ................................................. 979
4.4.2. Beneficio económico .................................................................. 988
4.4.3. Intencionalidad ............................................................................ 993
4.4.4. Grado de participación ............................................................. 1006
4.4.5. Conducta anterior y capacidad económica .......................... 1008
4.4.6. Todo otro criterio que sirva para la determinación de la
sanción .................................................................................................. 1020
4.5. Proporcionalidad .............................................................................. 1026
4.6. Sobre la sanción administrativa procedente ................................ 1043
5. La adopción de medidas cautelares en la resolución de término ... 1048
6. La reapertura del procedimiento sancionador .................................... 1051
6.1. Concepto ........................................................................................... 1051
6.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1052
6.3. Análisis práctico ............................................................................... 1052
II. Formas anormales del término del procedimiento ................................. 1053
1. Planteamiento .......................................................................................... 1054
2. Abandono ................................................................................................. 1054
2.1. Concepto ........................................................................................... 1054
2.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1055
2.3. Análisis práctico ............................................................................... 1056
3. Desistimiento ............................................................................................ 1058
3.1. Concepto ........................................................................................... 1058
3.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1058
3.3. Análisis práctico ............................................................................... 1058
4. Imposibilidad de continuar el procedimiento por causa sobreviniente
........................................................................................................................ 1061
4.1. Concepto ........................................................................................... 1061
4.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1061
4.3. Análisis práctico ............................................................................... 1062
5. Decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio .......... 1063
5.1. Concepto ........................................................................................... 1063
5.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1065
9
5.3. Análisis práctico ............................................................................... 1066
6. Principio de oportunidad......................................................................... 1073
6.1. Concepto ........................................................................................... 1073
6.2. Fundamento ...................................................................................... 1074
6.3. Antecedentes normativos ............................................................... 1079
6.4. Análisis práctico ............................................................................... 1081
III. Causales de extinción de la responsabilidad administrativa ............... 1086
1. Planteamiento .......................................................................................... 1086
2. Muerte ....................................................................................................... 1086
2.1. Concepto ........................................................................................... 1087
2.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1088
2.3. Análisis práctico ............................................................................... 1088
3. Disolución de personas jurídicas .......................................................... 1099
3.1. Concepto ........................................................................................... 1099
3.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1100
3.3. Análisis práctico ............................................................................... 1101
4. La prescripción......................................................................................... 1103
4.1. Planteamiento ................................................................................... 1103
4.2. La ausencia de plazo de prescripción .......................................... 1105
4.3. La prescripción en la legislación sectorial .................................... 1112
4.4. Cómputo del plazo ........................................................................... 1113
4.5. Interrupción y suspensión de la prescripción .............................. 1122
4.6. Carga de la prueba de la prescripción .......................................... 1126
5. Indulto ........................................................................................................ 1130
5.1. Concepto ........................................................................................... 1130
5.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1130
5.3. Análisis práctico ............................................................................... 1130
6. Condonación ............................................................................................ 1131
6.1. Concepto ........................................................................................... 1131
6.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1132
6.3. Análisis práctico ............................................................................... 1134
CAPÍTULO V EL CONTROL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ....... 1136
A. SOBRE EL "SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PÚBLICO" .................................... 1136
I. Breves consideraciones sobre el "sistema nacional de control público"
............................................................................................................................ 1136
II. Sobre el objeto del sistema de control público ....................................... 1147
III. Elementos del sistema de control público .............................................. 1150
IV. Clasificación de los mecanismos de control público ............................ 1155
B. CONTROL ADMINISTRATIVO................................................................................ 1161
I. Control administrativo .................................................................................. 1161
1. Concepto................................................................................................... 1161
2. Fundamento ............................................................................................. 1164
3. Antecedentes normativos....................................................................... 1166
4. Estándar de control ................................................................................. 1166
5. Actos recurribles ...................................................................................... 1169
II. Medios de control administrativo .............................................................. 1170
1. Recurso de reposición y recurso jerárquico ........................................ 1170
1.1. Concepto ........................................................................................... 1171
1.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1172
1.3. Análisis práctico ............................................................................... 1175
10
2. Invalidación............................................................................................... 1175
2.1. Concepto ........................................................................................... 1175
2.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1181
2.3. Análisis práctico ............................................................................... 1181
3. Recurso extraordinario de revisión ....................................................... 1189
3.1. Concepto ........................................................................................... 1189
3.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1189
3.3. Análisis práctico ............................................................................... 1189
4. Recurso de aclaración ............................................................................ 1192
4.1. Concepto ........................................................................................... 1192
4.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1194
4.3. Análisis práctico ............................................................................... 1194
5. Contraloría General de la República .................................................... 1195
5.1. Concepto ........................................................................................... 1195
5.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1199
5.3. Análisis práctico ............................................................................... 1200
C. CONTROL JURISDICCIONAL ................................................................................ 1205
I. Control judicial............................................................................................... 1205
1. Concepto................................................................................................... 1205
2. Fundamento ............................................................................................. 1208
3. Antecedentes normativos....................................................................... 1216
4. Actos recurribles ...................................................................................... 1216
5. Estándar de control ................................................................................. 1219
5.1. Concepto ........................................................................................... 1219
5.2. Análisis práctico ............................................................................... 1219
II. Medios de control judicial ........................................................................... 1244
1. Tipos de control judicial .......................................................................... 1244
2. Control general ........................................................................................ 1244
2.1. Recurso de protección .................................................................... 1245
2.1.1. Concepto .................................................................................... 1245
2.1.2. Antecedentes normativos ........................................................ 1247
2.1.3. Análisis práctico ........................................................................ 1247
2.2. Recursos de inaplicabilidad e inconstitucionalidad .................... 1257
2.2.1. Concepto .................................................................................... 1257
2.2.2. Antecedentes normativos ........................................................ 1258
2.2.3. Análisis práctico ........................................................................ 1258
2.3. Nulidad de derecho público ............................................................ 1262
2.3.1. Concepto .................................................................................... 1262
2.3.2. Antecedentes normativos ........................................................ 1264
2.3.3. Análisis práctico ........................................................................ 1264
3. Control especial ....................................................................................... 1268
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 1272
11
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN LA POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Conforme lo anterior, y en razón del presente libro, cabe tener presente que
el Tribunal Constitucional (TC) en diversas sentencias ha ido delimitando el
sentido y alcance y los principios que conforman el denominado Derecho
Administrativo Sancionador. Por de pronto, ha definido la potestad punitiva
administrativa como "el poder con que actúan los órganos estatales no
jurisdiccionales investidos de atribuciones para sancionar hechos ilícitos" (rol
Nº 2381/2012). Se trata, entonces, de situaciones en las cuales interviene la
autoridad administrativa, estando expresamente facultada por la ley para
aplicar sanciones, las que por cierto pueden discutirse a través de los medios
impugnatorios judiciales. La naturaleza de las mismas ha sido ampliamente
debatida y cuestionada por la doctrina, tanto que ya en pleno siglo XIX, el
notable tratadista Jorge Huneeus hacía presente que sólo podía sancionar un
juez, lo que da cuenta de que la controversia sobre esta materia es de antigua
data. Del mismo modo, el jurista Niceto Alcalá Zamora y Castillo, en la I
12
Jornada Latinoamericana de Derecho Procesal, instaba a que "el castigo de las
infracciones administrativas debe sustraerse a la administración y traspasarse
a genuinos tribunales mediante un procedimiento sumario". En nuestro país,
todo ello se enmarca además en la inexistencia de un único procedimiento
contencioso administrativo.
Ahora bien, las garantías dependen de la naturaleza del asunto y, por ende,
del propio procedimiento, pero en términos generales se han reconocido a lo
menos las siguientes.
13
medida en que ello podría decretarse con el solo mérito de la querella y sin
escuchar a la parte y recibir las pruebas que fueren procedentes (rol
Nº 478/2006). También se ha fallado que el conocimiento —en primera
instancia— en cuenta o de plano, esto es, sin escuchar a las partes, puede
importar una vulneración al debido proceso (rol Nº 747/2007).
14
por lo demás, como recordara sabiamente don Andrés Bello, de una "práctica
tan conforme al principio de responsabilidad general, que es el alma del
gobierno republicano, o mejor decir, de todo gobierno".
15
se encuentre suficientemente descrito en la ley y estén más extensamente
desarrolladas —por cierto, en aspectos de detalle— en normas administrativas
(roles Nºs. 479/2006 y 480/2006). En todo caso, resulta inadmisible que la
autoridad administrativa establezca por sí y ante sí las conductas objeto de
sanción, pues ello repugna la reserva legal, lo que constituye un elemento
esencial en todo Estado de Derecho.
En notables sentencias dictadas en los últimos años (roles Nºs. 2254 y 2045),
originadas como consecuencia de la disposición contenida en el artículo 207 de
la Ley del Tránsito, ha dictaminado el TC que la doble condena por un mismo
hecho infringe el principio de tipicidad, pues no existe una nueva conducta que
dé pie a una nueva consecuencia punitiva. Además, presume de derecho la
responsabilidad penal, ya que se impide al infractor probar su inocencia, en
razón de la inexistencia de la conducta sancionada. Por su parte, el TC ha
señalado que el principio de non bis in idem supone, en términos generales,
que nadie puede ser juzgado y/o sancionado dos veces por un mismo hecho
(rol Nº 2402/2013). Dicho principio deriva de la dignidad de la persona humana
y encuentra cobertura primordialmente en el artículo 19, Nº 3, de la Carta
Fundamental, tanto en el párrafo sexto, cuando previene que "corresponderá al
legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una
investigación racionales y justos", cuanto en el párrafo noveno, al prevenir que
"ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté
expresamente descrita en ella". Así, vulnera dicho principio el ser sancionado
dos veces por un mismo hecho en el ámbito infraccional del tránsito, como ya
16
se ha señalado (roles Nºs. 2254 y 2045), aunque en otros casos ha habido
empate de votos (roles Nºs. 1960, 1961, 2018, 2108 y 2236) y, en últimas
decisiones, desechado, pero con importantes disidencias (roles Nºs. 2402/2013
y 2403/2013), dadas las particularidades del control concreto de
constitucionalidad.
Este fallo sin duda viene a coronar una ascendente línea jurisprudencial
seguida por el TC en los últimos años —especialmente después de la reforma
constitucional de 2005— que ha motivado diversas decisiones. Así, por
ejemplo, se ha estimado como desproporcionado el interés moratorio del 1,5%
mensual establecido en el artículo 53 del Código Tributario, desde que se
obliga a pagar una suma que a todas luces se presenta como injusta y abusiva
(rol Nº 1951/2011). Del mismo modo, una multa sanitaria que puede derivar en
prisión, conforme al artículo 169 del Código Sanitario, también infringe la
17
proporcionalidad, al no guardar relación con la gravedad de las faltas (rol
Nº 1518/2009). Igualmente, se ha cuestionado la sanción contenida en el
artículo 207 de la Ley del Tránsito, al imponer una doble sanción por un mismo
hecho infraccional (roles Nºs. 2045/2011 y 2254/2012). En el mismo sentido, se
ha fallado respecto del artículo 108 b) de la Ley de Propiedad Industrial, al
establecer diferencias en materia indemnizatoria, permitiendo obtener
beneficios desligados de la relación causal entre el uso antijurídico de la
propiedad industrial y el enriquecimiento del requirente directamente obtenido
por tal uso, provocando en este último resultados gravosos que exceden
desproporcionadamente la finalidad legítima de la norma (rol Nº 2437/2013).
También, el TC ha destacado cierta falta de proporcionalidad en materia de
sanciones ambientales (rol Nº 2666/2014). De igual forma, se ha concluido que
habría una desproporción o inequidad entre el presupuesto fáctico constituido
por el incumplimiento de una obligación civil y la aplicación de una pena
punitiva por dicho incumplimiento (rol Nº 2744/2014). En fin, la falta de una
gradualidad en la aplicación de sanciones, entregando total libertad para aplicar
una o más, vulnera el principio de proporcionalidad, al no existir reglas
suficientemente precisas para evitar la discrecionalidad en su aplicación por
parte del juez (rol Nº 2743/2014). En definitiva, aludiendo al artículo 20 de la
Ley General de Urbanismo y Construcción, que faculta sancionar con hasta el
20% del presupuesto de la obra, se ha concluido por el TC que "toda vez que la
norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos,
reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté
habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o
cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se
manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción
mínima y la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo
que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no
puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el juez
las puede adoptar" (rol Nº 2648/2014).
18
la acción infractora y las penas correlativas, y, lo mismo, cuando considera la
relevancia del bien jurídico protegido e incorpora determinados cuadros con
márgenes mínimos y máximos de punición, dentro de los cuales el órgano de
ejecución podrá juzgar y seleccionar la pertinente pena individual, acorde con
ciertos criterios de graduación indicados en la ley, como la trascendencia del
daño, la ganancia obtenida con la infracción, el grado de voluntariedad, la
condición o no de reincidente, etc.". Tales marcos y criterios están llamados a
operar "como límites a la discrecionalidad del órgano de aplicación, aunque sin
eliminar la flexibilidad que amerita la adopción de una decisión esencialmente
particular" (rol Nº 2658/2014).
19
PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN
20
o como se expresa en palabras del jurista clásico Pellegrino Rossi: el Derecho
Administrativo tiene sus "cabezas de capítulo" en el Derecho Constitucional.
Dichas enseñanzas provienen y se forjaron bajo el alero del fallecido y
destacado profesor Rolando Pantoja Bauzá, que con sus aportes académicos
no sólo engrandeció al derecho público chileno de su época, sino que, además,
alimento a las nuevas generaciones con reflexiones e interrogantes sobre
servicio público chileno.
21
ejemplo, en materias de medio ambiente y transparencia de los mercados. Por
otro lado, también en el último período el legislador ha optado por dotar a la
Administración de potestades administrativas sancionadoras que aseguren el
cumplimiento de las obligaciones que se imponen a los particulares, sin
necesidad de solicitar dicha aplicación a la judicatura, no obstante la posterior
revisión de legalidad y constitucionalidad de la medida.
22
sancionador, pero dando especial énfasis a la jurisprudencia administrativa y
judicial sobre la materia. Respecto a los principios especiales es sobresaliente
el análisis y reflexión sobre un conjunto de principios que la jurisprudencia
administrativa y judicial ha señalado que resultan aplicables en el
procedimiento administrativo sancionador, sin omitir la importancia de coordinar
y normalizar dichos criterios en una sola obra.
23
fundamentación y motivación de las sanciones administrativas, al contar los
abogados y jueces con un instrumento que ordena los criterios
jurisprudenciales sobre la fijación del quantum de la sanción administrativa.
Finalmente, este capítulo analiza las causales de extinción de la
responsabilidad administrativa, donde, en especial, el examen de la
prescripción y las diversas formas de computar su plazo —infracciones
administrativas permanentes, continuas e instantáneas— ayudarán a mejorar el
análisis y debate sobre la materia.
La ópera prima del autor incursiona en ese campo del Derecho Administrativo
que es la potestad sancionadora y, por ende, los títulos de intervención
24
incardinados en la función ordenadora (policía administrativa) que se expresa
en un Estado regulador guiado por exigencias de bien común y en que la
autoridad encarna el interés público, pero tiene siempre presente la
complejidad del Estado y su Administración y, por ende, los demás títulos de
intervención promocionales y prestacionales, dado que el Estado de Derecho
de hoy es crecientemente un Estado social.
25
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN
26
necesidades sociales de nuestro pueblo. Así, en un proceso "psicomágico" se
opta por revestir de doctrina e historia extranjera el contenido de nuestras
normas jurídicas e historia institucional.
27
Historia, recuerdo y justicia, valores que, al pronunciarlos, hacen sonreír a
algunos socarronamente. En una sociedad donde posiblemente, al igual que
otros oficios o prácticas profesionales, la de abogado se ha monetarizado y ha
matizado sus valores. Valores del ejercicio profesional sometido al dolor de
Prometeo encadenado, al estar subyugado, por su nobleza y anhelos, al
ocultamiento y dolor permanente. Así, debemos desencadenar y reinstalar el
debate, porque ser abogados implica valores, trabajo, constancia y virtudes,
pero, por sobre todo, reflexión. No limitemos nuestra profesión a marcar horas
para obtener ganancias de nuestras asesorías profesionales.
28
concluir con las inequidades y desigualdades que dispone el "libre modelo
económico", y por, sobre todo, que es la entidad que promociona y protege la
dignidad de la persona humana. Es nuestro aliado, es la mejor expresión que
tenemos como sociedades avanzadas, la brillante y perfecta transacción de
inteligencia que hemos hecho, gobernarnos por Estado Democráticos activos y
con potestades, creando Estados Solidarios.
29
Noulibos, Pablo Zarricueta, Juan Berrios, Sergio Soto, Miguel Ángel Castillo,
Jorge Zubicueta, Freedy Rieloff, entre otros. Gracias por creer en mí, darme
fuerza y siempre entregarme las herramientas para mejorar como persona,
construyendo un profundo espíritu crítico-reflexivo.
De este modo, todos los nuevos bríos del presente libro se deben a los votos
de confianza de las personas señaladas. Espero que esta segunda edición,
revisada, actualizada y aumentada, pueda ser de gran provecho para
abogados, estudiantes de derecho, jueces, relatores y académicos interesados
en el derecho público.
30
INTRODUCCIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN
2 "En segundo lugar, dichas sanciones deben cumplir dos tipos de garantías. Por una parte,
garantías sustantivas. En este sentido, esta Magistratura ha señalado que los principios
inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución, han de aplicarse, por regla
general y con matices, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son
manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (STC 294/96, 479/2006, 480/2006,
1413/2010, 1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al debido
procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser afectados por dichas
sanciones, puedan defenderse de los cargos que les formule la autoridad, pudiendo rendir
prueba, impugnar la sanción, etc. (STC 376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008,
792/2007, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013)". STC Nº 2264.
31
incluyen las dos primeras partes (potestad sancionadora e infracción) sin
alcanzar más que ocasionalmente ni la teoría de la sanción ni el
procedimiento3".
32
1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al
debido procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser
afectados por dichas sanciones, puedan defenderse de los cargos que les
formule la autoridad, pudiendo rendir prueba, impugnar la sanción, etc. (STC
376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010,
1518/2010, 2381/2013).
4 STC Nº 2264.
33
Para generar este manual se han considerado las normas aplicables a los
procedimientos administrativos sectoriales; los criterios fijados por la
jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional; los distintos avances que
ha realizado la doctrina nacional e internacional sobre la materia, y el conjunto
de proyectos de ley que se han presentado por parte del Ejecutivo para fijar
procedimientos administrativos sancionadores generales o especiales. Todas
estas cuestiones fundan el presente manual de procedimiento administrativo
sancionador, cuyo único objetivo es ser una herramienta para la comunidad
jurídica nacional.
35
ABREVIATURAS
36
CAPÍTULO I SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA
POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA
1. Concepto
37
existen dos visiones en relación a qué debe entenderse como una sanción de
carácter administrativa. Por un lado, la concepción "amplia" y, por otro lado, la
visión más "estricta" o "restringida".
38
Estado vería severamente limitada su capacidad discrecional para tomar
decisiones en cualquier materia que signifique limitar o recortar prestaciones,
pagos o cualquier tipo de beneficio, establecido previamente en favor de los
particulares. He ahí la dificultad de aceptar la primera tesis. Asimismo, se
confundiría la relación género y especie que hay entre los actos administrativos
desfavorables y la sanción administrativa decretada o dictada por un acto
administrativo y la finalidad de la sanción administrativa en las políticas
públicas dictadas.
8Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1494-2004. En idéntico sentido, puede verse
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 4060-2004.
39
funciones jurisdiccionales (STC 766/2008, 1183/2009, 1518/2010,
2381/2013)9 ".
9 STC Nº 2264.
10 En el año 2004, mediante Mensaje del Presidente de la República, se presentó ante el
Congreso Nacional un Proyecto de Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos
Sancionatorios, que a la fecha no ha sido aprobado.
11 BERMÚDEZ SOTO, Jorge (1998), pp. 324 y ss.
40
sanciones administrativas aquellas retribuciones negativas previstas por el
ordenamiento jurídico como consecuencia directa de la comisión de una
infracción administrativa, es decir, del incumplimiento de un deber, obligación o
prohibición del ordenamiento jurídico administrativo. Por esta razón, todas
aquellas consecuencias jurídicas gravosas para el administrado que no han
surgido de la comisión directa de una infracción, no pueden considerarse en un
sentido estricto como sanciones.
41
3. La legitimidad de la sanción administrativa
No obstante que las sanciones administrativas son parte esencial del derecho
administrativo desde el siglo XIX —Santiago Pardo, en su libro Principios
elementales de Derecho Administrativo de 1859, ya se refiere profusamente a
ellas—12, debemos prevenir que ha existido en nuestra reciente jurisprudencia
constitucional un arduo debate en relación a la legitimidad o validez de que los
órganos de la Administración del Estado puedan ejercer el ius puniendi y
aplicar de este modo sanciones. Debate que ha revivido en los análisis
legislativos de la reforma ambiental y de la educación superior, pero que,
podemos asegurar, están ampliamente superados, y sólo son algunas
pequeñas y tenues voces a lo lejos del viejo y anquilosado derecho
administrativo minimalista, que negaba el rol protector y de promoción de
bienes jurídicos del Estado.
42
en conformidad al art. 32 Nº 8 de la CPR. Por ello, el decreto que priva de la
personalidad jurídica a una corporación de derecho privado es un acto
administrativo tal cual lo califican los reclamantes en su presentación.
"Sexto: Que el Nº 17 del artículo cuarto del proyecto en análisis (...) adolece
de inconstitucionalidad por varias causales.
14 STC Nº 124.
43
correspondan, cuando aquéllas hubieren incurrido en infracción grave de ley,
y que cause o pudiera causar perjuicio al Fondo que administra. Dicho
nombramiento procederá también respecto de la Administradora que redujere
de hecho su patrimonio a una cantidad inferior al mínimo exigido en el
artículo 24, y comprenderá en este caso la totalidad de su giro ordinario'.
(...)
45
del Estado, como lo prescriben los artículos 6º, incisos primero y segundo, y
7º, incisos primero y segundo.
"La actuación de los Tribunales Penales, por su limitado número y por las
formalidades y la lentitud inherente al proceso penal, no es suficiente para
asegurar de manera adecuada —que no ya completa, objetivo que es
utópico— el respeto de las leyes. En consecuencia, todos los Ordenamientos
15 STC Nº 184.
46
Jurídicos Contemporáneos, reconocen también una potestad más o menos
extensa a favor de la Administración16".
47
"Noveno: Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al
derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones
del ius puniendi propio del Estado18".
18 STC Nº 244.
19 LONDOÑO MARTÍNEZ, Fernando (2014), p. 148.
48
aquellos a los que el Derecho Penal debe someterse para satisfacer los
postulados del Estado de Derecho20".
49
Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que
se aplican con 'matices' (STC rol Nº 747, C. 22º, y STC rol Nº 1518, C. 6º y
24º). En consecuencia, la ley debe establecer el núcleo esencial de las
conductas ilícitas y la sanción aplicable (STC rol Nº 244, C. 12º y 14º); y el
principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las
conductas (STC rol Nº 480, C. 15º y 17º)22 ".
22 STC Nº 1413.
23 STC Nº 1413.
50
por el administrado sea consecuencia directa de una infracción administrativa.
En este sentido, existen diversas situaciones que se dan en la práctica, en las
cuales, por motivos múltiples, los órganos de la Administración del Estado
causan determinados perjuicios o menoscabos económicos a particulares, los
cuales no configuran sanciones administrativas stricto sensu. A continuación,
revisaremos algunas de estas situaciones y la respuesta jurisprudencial.
51
no puede ser considerado ilegal ni menos arbitrario, ya que la orden de
reintegro dispuesta en la resolución impugnada, responde a una potestad de
resguardo o defensa del patrimonio público que no importa la aplicación de
una sanción administrativa, ya que su pago se verificó sin que el
establecimiento educativo cumpliera con los requisitos para impetrarlo 24".
24 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5131-2015. En idéntico sentido, puede verse
las sentencias de la Excma. Corte Suprema roles Nºs. 3859-2015, 3951-2015 y 11069-2015.
52
una medida destinada al resguardo o defensa del patrimonio público que no
importa una sanción administrativa25".
25 Dictamen Nº 37.384/2013.
26 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 90639-2015. Confirmada por
la sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 18419-2016.
53
el incumplimiento de cualquier elemento del principio de juridicidad, pero no en
relación a los principios del derecho administrativo sancionador.
[...]
54
sentencia pronunciada por los tribunales ordinarios en que no ha resultado
ganancioso. Se agrega a ello la circunstancia mencionada de que la
aplicación de intereses penales por el incumplimiento de deudas
previsionales no es estimada como una pena o una sanción administrativa en
nuestro Derecho, de aquellas que pudieran invocarse como lesión al artículo
19, Nº 3º, de nuestra Carta Fundamental27".
55
una sanción asociada a un incumplimiento contractual, dada su naturaleza
jurídica28".
(...)
56
De la transcripción de los párrafos principales de la carta resulta imperioso
concluir que el supuesto "castigo" que se habría impuesto a la recurrente no
es una sanción administrativa, sino una cláusula penal moratoria que se
contiene en la Cláusula 12.2 de las Bases de Licitación pactadas entre las
partes, vale decir, una multa legítimamente cobrada en virtud de una
infracción contractual.
57
quienes ejercen funciones públicas y su naturaleza jurídica no corresponde a la
de la infracción administrativa:
"3º. Que, analizadas las normas constitucionales y legales invocadas por las
partes, resulta necesario considerar que las disposiciones contenidas en los
artículos 45 y 65 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado, instituidas para velar por el
respeto de la probidad y rectitud de quienes están llamados a desempeñar
cargos en la Administración del Estado, son normas administrativas de
carácter general y de orden público que, por el antedicho motivo, inhabilitan a
quienes sean o hayan sido condenados por crimen o simple delito para
desempeñar dichos cargos; y que vinculan a quien quiera que desempeñe o
pretenda desempeñar los referidos cargos en la Administración del Estado;
son, así, normas cuyo objeto es la tutela de la función pública, y no la sanción
individual de conductas delictuales o infracciónales; por tales motivos, es
necesario concluir que por su propia naturaleza tales normas no constituyen
penas ni sanciones; y que siendo como se ha concluido en este
considerando, resultan infundadas las argumentaciones del recurrente que
pretende que se le estaría juzgando por una entidad no revestida de una
función jurisdiccional para aplicarle una sanción o pena por una conducta
ilícita que ya fue objeto de debido proceso legal y sancionada en conformidad
con la ley penal; y que se le estaría sancionando doblemente pasando por
encima de una sentencia judicial firme y ejecutoriada; lo que, como se ha
visto, no es así30".
58
El establecimiento de las mismas busca más que la sanción individual de
comportamientos delictivos o infraccionales, la tutela de la rectitud de los
empleados en la función pública, por lo que, en el hecho, tales disposiciones
no constituyen penas ni sanciones en sí, por lo que no resulta efectivo lo
alegado por el recurrente en el sentido que se le estaría castigando dos
veces por un mismo hecho, como tampoco su argumento en el sentido que
se trataría de la imposición de una pena por hechos acaecidos con
anterioridad a la vigencia de la nueva ley, porque, como ya se dijo, la
destitución no es una nueva pena, sino el cumplimento delos principios de
rectitud y probidad que han existido siempre en la administración pública31".
"Quinto: Que, por último, en relación a la multa diaria debe recordarse que en
la parte final de la formulación de cargos se consignó lo siguiente: 'su
representada deberá dar estricto cumplimiento a las disposiciones de ambos
cuerpos reglamentarios antes citados, que se imputan infringidas, debiendo
en igual plazo, mediante un informe técnico dirigido a la División
Fiscalizadora de esta Subsecretaría de Estado, debidamente justificado,
respaldado y documentado, informar sobre las acciones y medidas que
adoptará y ejecutará, precisando los plazos de las mismas, para dar
cumplimiento a las referidas normas sectoriales, haciendo referencia al
número que identifica este documento. Esta orden y plazo se imparte y fija
59
bajo el apercibimiento de lo previsto en el artículo 38 de la Ley Nº 18.168,
General de Telecomunicaciones. Luego, al persistirse en la falta que fuera
objeto de la formulación de cargos, en la sentencia respectiva el señor
Ministro de Transportes dispuso aplicar a la empresa apelante una multa de
0,25 Unidades Tributarias Mensuales por cada día que dejo trascurrir sin dar
cumplimiento a la orden que le fuere impuesta en el aludido oficio.
Sexto: Que, por consiguiente, antes que una sanción propiamente dicha, la
multa diaria que se examina tiene una naturaleza coercitiva. Su finalidad no
es castigar o reprimir la conducta reprochada, sino que busca compeler al
administrado para que adecúe su conducta al ordenamiento que le rige. En
suma, es manifestación de la autotutela ejecutiva que se reconoce a la
Administración para lograr el cumplimiento efectivo del deber legal de
colaboración que recae en los administrados. De ahí que no sea de rigor la
substanciación de un procedimiento administrativo separado o independiente
con ese propósito ni que deba supeditarse su devengo al carácter firme o
ejecutoriado de la sentencia que dispone esa multa. Por semejante razón
tampoco se produce un doble castigo32".
60
atribuciones no significa aplicar sanciones en sentido estricto, en atención al
especial régimen de propiedad y administración de estos bienes:
42. Que consideramos, en primer lugar, que no hay relación entre la norma
impugnada, que regula el traslado de redes, con el retiro de los postes que se
ordenó a la requirente (...). La ocupación indebida y la consiguiente orden de
retiro de los postes en forma inmediata, no se funda en la norma impugnada.
Ésta es el inciso final del artículo 41. El desalojo es porque 'los postes en la
faja fiscal no están autorizados por esta Dirección Regional que están
interfiriendo con la obra que se está ejecutando' (Oficio Nº 927). Una cosa es
el traslado de redes que supone la existencia de un permiso o contrato de
concesión y otra es el retiro. El retiro tiene lugar cuando la 'instalación no
cumple los requisitos establecidos en el presente artículo' (artículo 41 inciso
quinto). Este artículo establece la necesidad de contar con una autorización
de la Dirección de Vialidad;
61
El régimen de protección busca evitar el riesgo de desmembramiento, de
degradación y de usurpación. El régimen de uso, por su parte, define la
manera por la cual los administrados pueden usar el dominio público.
62
Fernández, Tomás Ramón; Curso de Derecho Administrativo; tomo I,
Editorial Civitas, Madrid 2000, pág. 807 y siguientes)33 ".
33 STC Nº 2069.
63
B. SOBRE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
64
normas jurídicas del ordenamiento positivo. Sobre lo anterior, el destacado
jurista español Alejandro Nieto ha señalado:
65
1. Concepto
66
De que las infracciones y sanciones deban satisfacer el requisito de estar
establecidas por ley, se deriva una clara consecuencia. No es jurídicamente
admisible que el gobierno o la administración creen infracciones por mera vía
reglamentaria. Sin ley, éstas simplemente no son válidas. El profesor Vergara
Blanco lo explica de la siguiente manera:
67
prohibición de las denominadas "leyes penales en blanco", así como la
exclusión de las analogías legales.
Por ejemplo, en el caso del proyecto de ley que buscaba modificar la Ley de
Urbanismo y Construcción, el Tribunal Constitucional declaró contrario a la
Carta Fundamental el precepto que remitía íntegramente al reglamento las
causales de inhabilidad y sus respectivas sanciones:
'El reglamento que se dicte para el registro a que se refiere el inciso primero
establecerá los requisitos de inscripción las causales de inhabilidad, de
68
incompatibilidad y de amonestación, suspensión y eliminación del registro por
incumplimiento de sus obligaciones'.
69
Tribunal debe declarar que tal disposición del proyecto infringe el fondo del
precepto constitucional señalado, reproche de inconstitucionalidad material
que así será decidido en la parte resolutiva de esta sentencia40'.
2. Antecedentes normativos
"Ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona
esté expresamente descrita en ella".
40 STC Nº 437.
41 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (1999), pp. 176-177.
70
"Trigésimo: Que, conforme a la doctrina constante de este Tribunal, la
potestad sancionadora administrativa se sujeta al principio de legalidad y
tipicidad. De este modo, se ha dicho que el derecho administrativo
sancionador es una manifestación de la potestad punitiva del Estado, por lo
tanto se le aplican los mismos principios del derecho penal (STC rol Nº 244,
C. 9º). Sin embargo, los principios limitadores de la potestad punitiva del
Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que
se aplican con 'matices' (STC rol Nº 747, C. 22º, y STC rol Nº 1518, C. 6º y
24º). En consecuencia, la ley debe establecer el núcleo esencial de las
conductas ilícitas y la sanción aplicable (STC rol Nº 244, C. 12º y 14º); y el
principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las
conductas (STC rol Nº 480, C. 15º y 17º)42 ".
El principio de tipicidad exige una lex certa que ofrezca seguridad jurídica a
los ciudadanos acerca de las consecuencias gravosas de la infracción
administrativa. No obstante, con ocasión de la vigencia matizada del ius
puniendi del Estado en el derecho administrativo sancionador, se ha
aceptado estándares deontológicos de conducta que canalizan la verificación
de la infracción administrativa a través de la descripción normativa de actos,
42 2STC Nº 1413.
71
hechos u omisiones generado [res] de responsabilidad administrativa; de
ninguna manera podrían asimilarse a lo que en el derecho penal se
denominan 'leyes penales en blanco'. [...] El hecho es que, en el ámbito
administrativo la implementación de lo que la doctrina llama 'conceptos
jurídicos indeterminados' no está proscrita; antes más, son empleados para la
verificación de la gradación de la sanción, pero no de la infracción en sí
misma. Se trata entonces de un criterio que ofrece al órgano sancionador un
margen de apreciación que no riñe con el principio de tipicidad, pues en él
debe llenarse, a través de un examen pormenorizado y concreto de los
hechos y de una calificación desde los valores comprometidos en el
concepto, las máximas exigidas para justificar el por qué de la sanción
impuesta. Lo importante para que no se incurra en el quebrantamiento del
principio de tipicidad es que el ilícito o la infracción se encuentren
perfectamente definidos, así como también la sanción [...]. En el caso del
artículo 105 de la [LOCGRSNCF] se estipula que la declaratoria de
responsabilidad administrativa será sancionada con la multa prevista en el
artículo 94 de la Ley, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los
perjuicios causados siguiendo lo dispuesto en el artículo 66 y siguientes del
Reglamento de la Ley [...]; y que el Contralor impondrá la sanción de
suspensión sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24)
meses o la destitución del declarado responsable en atención a la entidad del
ilícito cometido; y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas
hasta por un máximo de quince (15) años atendiendo a la gravedad de la
irregularidad. Los conceptos jurídicos indeterminados allí expresados ofrecen
un margen de apreciación discrecional al órgano de control fiscal para la
gradación de la sanción atendiendo a la entidad de la infracción y de sus
efectos [...].
72
debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una
adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca43".
3. Fundamento
"(...) es consecuencia directa tanto del primero de los valores superiores del
ordenamiento jurídico, el de libertad, como del principio de seguridad jurídica.
Siendo la libertad de los ciudadanos la regla general de comportamiento, su
prohibición (bajo amenaza de sanción) exige que la ley defina con la mayor
43 Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
1 de septiembre de 2011, párrs. 200-202. En referencia a la sentencia Nº 1.266 de 6 de agosto
de 2008 emitida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela.
44 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (2013), p. 690.
apertura", según el cual los particulares pueden realizar todas las actividades que deseen, que
no estén expresamente prohibidas.
73
concreción posible los rasgos de las conductas sancionables, que den
certeza a los sujetos privados acerca de los comportamientos específicos
que les están vedados y de las consecuencias específicas que conlleva su
realización46".
74
En segundo lugar, en que la descripción que haga el legislador de la
conducta: 'Puede consignar términos que, a través de la función
hermenéutica del juez, permitan igualmente obtener la representación cabal
de la conducta. El magistrado siempre debe desentrañar el sentido de la
norma, recurriendo a operaciones intelectuales que ordinariamente conducen
a la utilización de más de un elemento de interpretación. No debe, pues,
confundirse la labor del juez de la causa en cuanto discierne los supuestos
fácticos derivados de la norma, con la de creación de supuestos que no
emerjan inequívocamente de la descripción legal'. (STC rol Nº 549/2007).
4. Análisis práctico
"Sexto: Que el Nº 17 del artículo cuarto del proyecto en análisis, que agrega
un número 12 al artículo 94 del decreto ley Nº 3.500, de 1980, que establece
nuevo sistema de pensiones, es materia de ley orgánica constitucional —por
afectar atribuciones del Banco Central— y como tal ha sido aprobada por
ambas ramas del Congreso Nacional, pero el precepto adolece de
inconstitucionalidad por varias causales.
75
El referido Nº 17 del artículo cuarto agrega al artículo 94 del decreto ley
Nº 3.500, de 1980, un nuevo Nº 12, cuyo texto dispone: 'Nombrar, mediante
resolución fundada, que deberá contar con el acuerdo previo del Banco
Central de Chile, administrador delegado de las Administradoras, el que
tendrá todas las facultades del giro ordinario que la ley y los estatutos
señalan al directorio y al gerente, en lo que a la gestión del Fondo
correspondan, cuando aquéllas hubieren incurrido en infracción grave de ley,
y que cause o pudiera causar perjuicio al Fondo que administra. Dicho
nombramiento procederá también respecto de la Administradora que redujere
de hecho su patrimonio a una cantidad inferior al mínimo exigido en el
artículo 24, y comprenderá en este caso la totalidad de su giro ordinario.
(...)
77
f) Que, como consecuencia de lo anterior, dicho precepto en análisis vulnera
también lo dispuesto en el artículo 19, Nº 3, inciso cuarto, de la Constitución,
que reconoce a toda persona el derecho al juez natural y prohibe el ser
juzgado por 'comisiones especiales', como denomina el constituyente a todo
órgano que usurpa atribuciones jurisdiccionales y pretende asumirlas sin
haber sido atribuído de ellas conforme a derecho.
En una segunda etapa, a partir de la sentencia rol Nº 244 del año 1996
(control de constitucionalidad del "Proyecto de Ley de Caza"), el Tribunal
adoptó la postura de que las sanciones administrativas son admisibles bajo la
Constitución, y que los principios inspiradores del derecho penal tenían plena
aplicación en el derecho administrativo sancionador, por ser ambos una
manifestación de los poderes punitivos del Estado.
78
"9º. Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al
derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones
del ius puniendi propio del Estado;
48 STC Nº 244.
79
estándares del derecho administrativo sancionador no pueden ser tan
exigentes como los del derecho penal. Por ejemplo, en un caso de 2006
relacionado a la sanción de empresas eléctricas, señaló que ciertos deberes de
conducta de los sujetos regulados, podían perfectamente hallarse en normas
reglamentarias y que esto no vulnera los principios de legalidad y tipicidad49:
49STC Nº 480. En similar sentido, pueden verse STC Nº 370, Nº 479, Nº 1413, Nº 2069, Nº
2269, Nº 2671 y Nº 2722.
80
c) Las que establecen las sanciones que han de aplicarse a las conductas
que infringen deberes. En la especie, son de este tipo los artículos 16 y 16 A
de la ley Nº 18.410, cuya inaplicabilidad también ha sido solicitada.
Cuarto: Que los artículos impugnados, como todos los que regulan la
actividad sancionadora de la Administración, están sujetos al principio de
legalidad; desde luego, en virtud de los preceptos básicos contenidos en el
Capítulo I de la Constitución, particularmente en sus artículos 6º y 7º que
establecen la sujeción de toda actividad de los órganos del Estado al
ordenamiento jurídico y muy especialmente, en cuanto los dos primeros
incisos del artículo 7º de la Constitución, los sujetan a la Carta Fundamental y
a la ley, al disponer que los órganos del Estado sólo actúan válidamente si lo
hacen dentro de su competencia y en la forma prescrita en la ley y que
ninguna magistratura puede atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad que la que se le haya conferido en virtud de la
Constitución o las leyes. Complementa este principio básico de exigencia de
legalidad de los actos de la administración el precepto contenido en el
numeral 18 del artículo 63, en cuanto exige que sean de jerarquía legal las
normas que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administración pública y el inciso cuarto del artículo 65 en cuanto reserva al
Presidente de la República la iniciativa exclusiva de las leyes que crean
nuevos servicios públicos.
81
Quinto: Que el principio de legalidad es igualmente aplicable a la actividad
sancionadora de la administración en virtud de lo prescrito en los dos últimos
incisos del numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Aun cuando
las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos,
ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado el
llamado ius puniendi y están, con matices, sujetas al estatuto constitucional
establecido en el numeral 3º del artículo 19. Como ha establecido este
Tribunal, a propósito de la aplicación a Clodomiro Almeyda de las sanciones
contempladas en el artículo octavo entonces vigente, '...se hace necesario,
también, traer a colación el principio de nulla poena sine lege que expresa el
artículo 19 Nº 3 inciso séptimo de la Carta Fundamental, ya que si bien es
cierto que dicho precepto sólo se refiere a los delitos penales, no lo es menos
que él debe estar presente para determinar el alcance del artículo 8º, ya que
difícilmente, en una interpretación razonable, pueden sustraerse al concepto
de pena las graves sanciones que el precepto impone a quien incurre en el
ilícito constitucional que contempla'. (Sentencia de 21 de diciembre de 1987,
rol Nº 46, considerando 18º). De igual modo, el Tribunal reiteró esa doctrina
en el fallo rol Nº 244.
(...)
82
discrecionalidad administrativa la creación autónoma de tales deberes o la
fijación de sus sanciones.
Vigésimo: Que una vez aceptado que resulta constitucionalmente lícito que
un decreto puede detallar una ley que establece deberes administrativos de
los administrados, ha de seguirse necesariamente que no resulta
constitucionalmente obligatorio que la ley regule en todos sus detalles esos
mismos deberes. En el otro extremo, tampoco resulta constitucionalmente
tolerable que la ley, eluda la reserva legal y, carente de contenido, delegue
en el administrador lo que la Constitución ha reservado a ella".
83
tarea en una deslegalización, en el establecimiento de cláusulas abiertas o
fórmulas en blanco que generen inseguridad jurídica (STC 370/2003)50 ".
50 STC Nº 2069.
51 Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 8568-2009.
84
último ámbito no tiene una aplicación tan rigurosa como en el derecho penal
(...)52".
III. Culpabilidad
1. Concepto
85
Uno de los asuntos más problemáticos actualmente en el derecho
administrativo sancionador es la eventual aplicación del "principio de
culpabilidad", que también es denominado por algunos autores "principio de
responsabilidad54".
"Para que este reproche sea posible, es necesario que el autor sea causa de
la acción u omisión que supone la conducta ilícita (...), que sea imputable, es
decir, que no se den en él circunstancias que alteren su capacidad de obrar;
y en fin, y por último, que sea culpable, es decir que tenga conciencia,
voluntariedad, a título intencional o culposo de los hechos55".
2. Antecedentes normativos
86
Nuestra Constitución no contempla expresamente el principio de culpabilidad.
Únicamente establece, en el inciso séptimo del artículo 19 Nº 3, que "la ley no
podrá presumir de derecho la responsabilidad penal".
87
estricta y cierta (precisa o comprensiva de una descripción de aquello en lo
que el hecho prohibido esencialmente consiste), según la generalizada
fórmula de la doctrina alemana, desde Feuerbach: 'lex praevia', 'lex scripta',
'lex stricta' y 'lex certa'.
De allí que, a su turno, entre los principios materiales limitativos del ius
puniendi, destacan los de culpabilidad y de proporcionalidad, siendo este
último precisamente el invocado especialmente por la requirente59.
3. Fundamento
59 STC Nº 2648.
88
"La existencia de una responsabilidad objetiva, desde luego, genera bastante
rechazo en la doctrina y en la jurisprudencia porque significaría una
disminución de garantías del inculpado. En términos simples, al existir
responsabilidad objetiva, resulta mucho más fácil para la Administración
aplicar la sanción, y son menos las posibilidades que tiene el ciudadano para
defenderse60".
4. Análisis práctico
89
"Vigésimo: Que, como se ha señalado precedentemente, entre las penas
penales y las sanciones administrativas existen ciertas diferencias que deben
ser observadas considerando un mismo estatuto constitucional, el que a su
vez no resulta susceptible de aplicar de la misma manera, sino que se
requieren matices y adecuaciones para darle eficacia práctica a la referida
potestad sancionadora, pues en caso contrario presumir que en ambas
situaciones las exigencias derivadas de la aplicación de los principios de
legalidad, tipicidad y culpabilidad entre otros, pueden ser las mismas en el
orden penal que en el ámbito administrativo, puede llevar en la práctica, a la
inoperancia de la potestad sancionadora por parte de la administración62".
62STC Nº 2722.
63Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7131-2009. En similar sentido, sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 276-2010.
90
consumo de gas, queda sentado que la actora vulneró un deber,
manifestando de esta manera falta de cuidado. De este modo la
responsabilidad que se atribuye a la reclamante obedece a una conducta
culposa exteriorizada en la inobservancia de las prescripciones contenidas en
el mencionado Reglamento64".
"9.- Que por ello verificado el black out, el cual si bien es un hecho poco
común en cuanto a su magnitud, no por ello imprevisible o fortuito, ni
atribuible a fuerza mayor, las empresas debieron tener previsto con
antelación un protocolo de actuación para antes, durante y después de
producirse una situación de ese tipo y no lo tenían. Existían fallas en sus
planes de seguridad y recuperación del servicio, las que fueron detalladas en
las resoluciones de multa que se reclaman y no fueron desvirtuadas por la
ahora reclamante.
91
todo ello en tiempo real, vale decir momento a momento, en relación a la
operación de las unidades generadoras, líneas de transporte y
transformadores de interconexión, ante el imprevisto producido, de haberlo
hecho, se habrían mitigado las consecuencias de la falla inicial. Todas esas
conductas constituyen omisiones reprochables que configuran faltas
gravísimas, dada la negligencia del actuar de la reclamante.
12.- Que de tal forma la sanción que se reclama ha sido aplicada por
responsabilidades propias de carácter subjetivo, no se trata en ningún caso
de perseguir una responsabilidad de carácter objetivo por un hecho ajeno, ni
ha sido infraccionada por el solo hecho de pertenecer al Centro de Despacho
y Control de Carga, sino como ya se dijo, por un actuar propio, negligente 65".
Agrega el autor citado que 'la culpa infraccional supone una contravención de
los deberes de cuidado establecidos por el legislador u otra autoridad con
92
potestad normativa (en una ley, reglamento, ordenanza, resolución u otra
regulación semejante). (Ibíd. pp. 97-98).
93
la presunción de inocencia. En efecto, la Constitución Política de la República
prohíbe presumir de derecho la responsabilidad penal, más no la civil, de
manera que la construida sobre la base de la protección al usuario —cual la
de la especie— con prescindencia del castigo a la idea de falta, inspiradora
de los códigos civiles clásicos, no hace sino reflejar modernas tendencias del
Derecho de Daños contemporáneo, centrado en la víctima más que en el
castigo del autor' (C.S., rol Nº 3468-2008)67 ".
94
Incluso es más determinante el análisis que realiza la segunda sala de la
Excma. Corte Suprema, en el entendido de que su especialidad es el derecho
penal:
95
"Centésimo cuadragésimo octavo. Que, al ser el artículo 40 letra d) de la
Losma, una circunstancia para determinar la sanción específica, su
aplicación se traduce en el mayor o menor reproche que la SMA pueda hacer
a la conducta del infractor, la que podrá variar en la medida que haya
actuado con culpa o dolo. Esto permitirá que se pueda considerar la
gradualidad del reproche en la determinación de la sanción final, la que
incluso puede ser utilizada para fundamentar una rebaja en el monto
definitivo, en caso que se opte por una multa, o justificar una sanción de
menor entidad, como es el caso de la amonestación. Lo anterior, por cuanto
no es lo mismo incurrir en una infracción no habiendo previsto lo que debía
preverse o no habiendo evitado lo que debió evitarse (culpa), que incurrir en
ella conociendo y queriendo hacerlo (dolo).
96
elección de la conducta' (Cordero Quinzacara, Eduardo, op. cit., pp. 253-
254).
97
"Centésimo quincuagésimo tercero. Que, una vez establecido que la
circunstancia del artículo 40 de la Losma contempla tanto la culpa como el
dolo, corresponde determinar si la fundamentación desarrollada por la SMA
para considerar la mencionada circunstancia dolo fue suficiente. Sobre el
particular, la SMA señala, entre los considerandos 366º a 380º de la
resolución sancionatoria, que habrá intencionalidad cuando pueda imputarse
al sujeto conocimiento preciso de sus obligaciones, de la conducta que
realiza en contravención a ellas, así como de la antijuridicidad asociada a
dicha contravención. Agrega que, dentro de los regulados en materia
ambiental, se encuentran los sujetos calificados, que son aquellos que
'desarrollan su actividad a partir de una amplia experiencia en su giro
especifico, con conocimiento de las exigencias inherentes que en materia de
cumplimiento de estándares medioambientales exige nuestra legislación [...].
Respecto de estos regulados, es posible atribuir un pleno conocimiento de
las obligaciones a las que están sujetos, en un grado mayor en relación a
aquellos que no cuentan con estas características, pues se encuentran en
mejor posición para evitar las infracciones que hubieran cometido'.
98
Lo que sorprende aún más es que finalmente el tribunal termina
"presumiendo el dolo":
99
Un análisis coherente a la culpa infraccional es el realizado por el Tercer
Tribunal Ambiental de Valdivia en el "Caso Bocamina":
73Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por la Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
100
actividad regulada que los hace identificar claramente los deberes,
prohibiciones y obligaciones que les son aplicables. Dicha lógica es compartida
por la Corte Suprema, que en el "Caso Eccol" ha señalado:
Por otro lado, destaca el "Caso Proactiva Servicios Urbanos" del año 2011.
En dicho caso la Corte de Apelaciones analiza que el regulado no ha cumplido
con una de las medidas impuestas en una resolución de calificación ambiental
y que la circunstancia de que el inculpado haya adoptado todas las medidas
para obtener el cumplimiento no basta para exculparlo. En este sentido señala:
101
proyecto denominado 'Relleno Sanitario Santiago Poniente Ajustes al Acceso
Vial', por el que la reclamante pretendía modificar aquel cuyo incumplimiento
dio origen a la multa materia del reclamo;
1. Concepto
102
jurídica que deben tener los ciudadanos, respecto de las normas jurídicas
aplicables en un momento determinado del tiempo. En este sentido, se ha
señalado que "la ley que determina la conducta infractora y la correspondiente
sanción, debe estar vigente al momento de producirse los hechos que
constituyen la infracción76", no siendo admisible en el procedimiento
administrativo sancionar una conducta con una ley dictada con posterioridad a
la ocurrencia de los hechos.
2. Antecedentes normativos
103
El principio de irretroactividad de la ley no es exclusivo del derecho
administrativo sancionador. Al contrario, se trata de uno de los principios
generales del derecho, aplicable prácticamente a todo el ordenamiento jurídico.
"Art. 9º. La ley puede sólo disponer para lo futuro, y no tendrá jamás efecto
retroactivo".
"Art. 18. Ningún delito se castigará con otra pena que la que le señale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetración.
"Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley
favorezca al afectado".
104
en tanto manifestación del ius puniendi del Estado78. El Tribunal Constitucional
también lo ha entendido de esta manera:
105
que veremos, ella confirma la tesis del constituyente de exigir el sometimiento
del órgano que ejerce, permanente o accidentalmente, jurisdicción, a las
reglas de un racional y justo procedimiento, como ya lo indicamos en la
página 44 de esta obra'. (Los Derechos Constitucionales, Tomo II, págs. 149
y 150)79 ".
79 STC Nº 480.
106
penal, sino que, además, su alcance se extiende a la materia sancionatoria
administrativa.
3. Fundamento
80 Corte IDH. Caso Ricardo Canese vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
31 de agosto de 2004. Serie C Nº 111, párrs. 175-177.
81 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (2013), p. 697.
107
4. Análisis práctico
83 STC Nº 1499.
108
sustantivas como procedimentales. En un caso sobre la aplicación de normas
sobre acoso sexual a funcionarios municipales, señaló:
"Al efecto, el peticionario expone, en lo que interesa, que los hechos que
motivaron la reclamación del afectado habrían ocurrido, en un caso, el 31 de
octubre de 2013 y, en otros, con anterioridad a esa data, por lo que, a su
juicio, este Órgano de Control carece de competencia para instruir el aludido
sumario en su contra, pues la norma que le permite hacerlo entró en vigencia
el 1 de abril de 2014, resultando aplicable sólo a situaciones posteriores, en
virtud del principio de irretroactividad de la ley administrativa.
84 Dictamen Nº 19.421/2015.
109
La Contraloría también se ha pronunciado sobre la irretroactividad, en
relación al momento exacto en el cual los actos administrativos sancionatorios
producen efectos. El organismo ha establecido que:
"Octavo: Que, en efecto, si bien principios elementales entre una y otra son
comunes y lógicos, como ocurre con los relativos al non bis in idem, a la
irretroactividad de la ley sancionadora, al principio pro reo y a la necesidad de
prescripción de la respectiva acción persecutoria, no es posible
desentenderse de la imposibilidad jurídica que se advierte en asimilar la
contravención administrativa a una falta penal —única manera de concluir en
un plazo de prescripción de seis meses para la respectiva acción
persecutoria— la que surge de la naturaleza intrínseca del castigo86".
V. Proporcionalidad
85 Dictamen Nº 28.296/2010.
86 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3357-2009.
110
1. Concepto
2. Antecedentes normativos
111
De acuerdo al Tribunal Constitucional, el principio de proporcionalidad, si bien
no está recogido expresamente en la Constitución, está presente de forma
implícita en relación a diversas normas sobre el debido proceso. Ha señalado
que:
89 STC Nº 2365.
90 GARCÍA MACHMAR, William (2013), p. 53.
112
En relación a la segunda dimensión de la proporcionalidad, esto es, la
existencia de elementos o criterios para agravar o atenuar la sanción dentro de
cada rango permitido y así determinar el quantum exacto de la infracción,
funciona de manera similar a los atenuantes y agravantes del Código Penal. En
materia administrativa, debemos prevenir que ha existido una evolución sobre
el particular:
— La intencionalidad
— El grado de participación
— La capacidad económica
113
Sin embargo, hay diversas normas que fijan ex ante la sanción procedente,
por ejemplo, un porcentaje de determinado monto. La ausencia de criterios que
sirvan para determinar la sanción administrativa legalmente o
reglamentariamente, y su falta de consideración en la fijación de una sanción
administrativa, ha sido considerado por la jurisprudencia constitucional como
inconstitucional93.
3. Fundamento
93 STC Nº 2922.
94 SANTAMARÍA PASTOR, Juan (2009), p. 402.
114
pública, mayor recaudación fiscal por multas, desincentivo de determinadas
actividades económicas. Esto significa que, al aplicarse una sanción, debe
existir "la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su
adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción95".
4. Análisis práctico
115
antijuridicidad y la culpabilidad del sujeto. Además, esta carencia de revisión
judicial no permite que exista un juzgamiento en torno a si la prisión es
necesaria y adecuada como apremio, ni tampoco graduarla de conformidad a
la reprochabilidad de la conducta, cuestión que, por lo demás, ni la misma
norma lo permite. En efecto, ésta al señalar textualmente que se 'sufrirá... un
día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual', consagra la
privación de libertad de modo obligatorio; impide que se utilicen otros medios
más adecuados para lograr el cumplimiento de la multa, y que la prisión sea
proporcional y graduable de conformidad a las particularidades que asisten al
no pago de la multa96".
96 STC Nº 1518.
97 STC Nº 1960.
116
También se infringe el principio de proporcionalidad cuando la ley únicamente
establece el techo de la multa, sin que haya graduación de las sanciones ni
criterios para establecer la cuantía:
(...)
117
divisó como resultado de ella una real afectación o compromiso de los
valores y bienes jurídicos que la legislación de urbanismo y construcciones
protege. Al paso que, cuando fue posible, y sin perjuicio de haber quedado
incursa en una infracción formal —en verdad, con posterioridad a la
expiración de la patente provisoria, que gravó el uso sobre la base de su
autorización temporal a la arrendataria—, la misma fue superada y corregida
por la requirente, ante la propia autoridad administrativa urbanística que
denunció la infracción que condujo a la sanción máxima legal, pero a todas
luces desproporcionada o excesiva, atendida la magnitud del injusto culpable,
de acto y de resultado, por lo que el requerimiento será acogido por este
capítulo en la forma que se dirá98".
98 STC Nº 2648.
118
consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso
judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos
fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus
descargos. En el caso de la empresa Starco S.A., la sentencia del Segundo
Juzgado de Letras del Trabajo, que rola a fojas 32 y siguientes de autos, da
cuenta, precisamente, de la defensa desplegada por aquélla en el proceso
laboral RIT T-2-2009. No se trata, de una apreciación o juicio formulado por
la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación
Pública, autoridades administrativas que han obrado en el sentido de
materializar la inhabilitación de Starco S.A. para contratar con la
Administración, en virtud de lo dispuesto por la sentencia ya mencionada. En
consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación
del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y
Contratación Pública en virtud del Nº 6) del artículo 92 del Decreto Supremo
Nº 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los
derechos fundamentales del trabajador (Nº 7) de la misma norma), que opera
con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La
inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas
a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de
la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con
entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es
la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años'. (STC rol Nº 1968, c. 32º)99
".
99 STC Nº 2722.
119
en la responsabilidad disciplinaria en general, estatuyendo ahora —respecto
de todos los fiscales— la necesidad de que concurra una especie de
negligencia grave en el ejercicio de sus funciones, para hacerse acreedores
de una cualquiera sanción administrativa.
120
"Cuadragesimotercero: Que no resultan razonables ni existen criterios
objetivos que determinen la forma en que corresponda aplicar la sanción
prevista en el artículo 29 del D.L. Nº 3.538, puesto que la disposición se limita
a facultar —discrecionalmente— a la autoridad administrativa a imponer
sanción, de hasta un 30% del valor de la operación irregular.
"Al respecto, cabe hacer presente que esta Contraloría General, en virtud de
las atribuciones constitucionales y legales de que ha sido dotada, debe velar
porque los procedimientos sumariales se ajusten a los principios de
juridicidad y del debido proceso, establecidos en los artículos 6º, 7º y 19 Nº 3,
121
de la Constitución Política, fiscalizando que se substancien con estricto
apego al ordenamiento jurídico, emitiendo decisiones exentas de
discriminaciones arbitrarias, aplicando sanciones que se correspondan con la
gravedad de los hechos y la participación de los servidores en ellos,
resguardando el principio de proporcionalidad contemplado en el inciso
segundo del artículo 121 de la ley Nº 18.834, como se ha indicado, entre
otros, en los dictámenes Nºs. 93.878, de 2014 y 79.977, de 2015, ambos de
este origen.
122
inexistencia de un procedimiento formal sobre recepción de facturas. A ello,
debe agregarse la circunstancia que tampoco constan en el expediente los
medios probatorios en cuya virtud se habría acreditado la mala fe o la
colusión del afectado con la empresa contratista, tal como lo afirma a fojas
566 el instructor del proceso103".
123
CAPÍTULO II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO SANCIONADOR
124
incluyen las dos primeras partes (potestad sancionadora e infracción) sin
alcanzar más que ocasionalmente ni la teoría de la sanción ni el
procedimiento104".
125
herramientas en la hermenéutica jurídica vinculada al derecho administrativo
sancionador.
I. Principio de escrituración
1. Concepto
126
El principio de escrituración del procedimiento administrativo es aquel que
exige que todas las actuaciones de un procedimiento administrativo consten en
medios objetivos, fidedignos y verificables, que aseguren, por un lado, la
expresión de voluntad de la autoridad administrativa y de los interesados en un
procedimiento administrativo, y, por otro lado, el derecho de los interesados de
conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados, y obteniendo, a su solicitud, copia autorizada de los
documentos que rolan en el expediente. Así, el principio de escrituración se
satisface, principalmente, con la generación de un expediente administrativo
donde consten todas y cada una de las actuaciones del procedimiento. La
omisión de antecedentes, documentos u otros del expediente administrativo
impide a la autoridad administrativa considerarlos en la motivación del acto
administrativo terminal.
127
expediente administrativo, escrito o electrónico, en razón de su orden de
ingreso, y deberán ser debidamente foliados.
"En principio, el acto jurídico unilateral debe hacerse por escrito, lo cual
asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del órgano108.
2. Antecedentes normativos
128
— En primer término, que el procedimiento administrativo y los actos
administrativos emitidos durante la sustanciación del procedimiento se
expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
129
3. Fundamento
130
En tercer lugar, la escrituración de las actuaciones y decisiones
administrativas es un medio idóneo para erradicar la arbitrariedad
administrativa o un mecanismo de la interdicción de la arbitrariedad. En efecto,
la autoridad deberá fundar y motivar sus decisiones públicas, constando sus
fundamentos jurídicos y fácticos en el acto administrativo que satisface el
principio de escrituración. Así, existiendo constancia de los fundamentos del
acto administrativo terminal del procedimiento y de las actuaciones de mero
trámite, es posible para la propia autoridad o para otra, administrativa o
jurisdiccional, controlar que las decisiones sean acordes a la normativa
administrativa aplicable.
4. Análisis práctico
110Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-11-2015. En esta parte, se encuentra
confirmada por la Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 13317-2015.
131
Superintendencia del Medio Ambiente que impuso una sanción pecuniaria,
fundándose en un antecedente que no constaba en el expediente
administrativo. En este sentido, el Tribunal señaló:
Vigésimo séptimo. Que por todo lo anterior, este Tribunal a prescindirá del
informe policial Nº 311/01099 contenido en la carpeta de la FLV como prueba
válida, toda vez que, al no encontrarse dentro del expediente que contiene el
procedimiento administrativo sancionador, no puede ser considerado como
un 'medio de prueba admisible en derecho', en los términos exigidos por el
artículo 51 de la Losma, ya que, como ya se ha expresado, la forma en que
se ha incorporado esta documentación genera un vicio de procedimiento, al
no observarse debidamente el principio de contradictoriedad".
132
de cargos, y respecto del cual la empresa sancionada no había sido informada.
El Tribunal Ambiental señaló que:
133
1.- Los plazos de vigencia de la propuesta y de la garantía de seriedad de la
oferta, anotados en los Nº 5.1.2 y 10.1 del pliego rector, respectivamente, no
guardan debida congruencia, ya que se cuentan desde la ocurrencia de hitos
distintos, lo que podría afectar el cobro de aquella caución en la hipótesis
descrita en la letra c del referido punto 10.1113".
"En este sentido, es del caso resaltar que lo que se expresa en el instrumento
que fue notificado a Hexagon AB carece de congruencia, ya que en dicho
documento pese a hacerse presente que Inapi desestima la solicitud de
registro por los mismos fundamentos de la observación de fondo formulada
en autos y que, en definitiva, 'se concede parcialmente el registro solicitado,
sólo para la cobertura que se indica a continuación', luego no especifica
respecto de qué clases de servicios existe rechazo y de cuál hay aceptación,
de modo que no era factible dar cumplimiento a un acto expedido en tales
términos114".
134
de que el respectivo inmueble ha sido desafectado del patrimonio de
afectación fiscal del Comando de Bienestar del Ejército115".
115 Dictamen Nº 634/2017. Por otro lado: "Asimismo, tampoco se incorporó al proceso el
contrato de honorarios del señor Angulo Ruiz, a objeto de determinar si este se encontraba
sujeto al cumplimiento de un horario y, en tal evento, verificar si se dio estricta observancia a
aquél y si los montos pagados por tal concepto guardaban relación con el tiempo efectivamente
laborado". Dictamen Nº 32.315/2016.
"Luego, sobre la aparente falta de congruencia que se reclama entre el llamado a concurso y
los requisitos exigidos en las bases, donde no se especificaría la necesidad de que los
postulantes contaran con formación como perfusionistas, es dable advertir que según consta
del indicado cuerpo regulador, efectivamente, al establecer las condiciones para postular, no se
señaló que el oponente debía poseer tal especialidad, resultando insuficiente la explicación que
proporciona esa autoridad sobre este punto". Dictamen Nº 36.571/2011.
En consecuencia, y atendido que del examen que se ha realizado de los antecedentes del
proceso sumarial en comento, se advierte que la investigación no se encuentra agotada, toda
vez que no se aprecian elementos que permitan sustentar las conclusiones en que se
fundamentó el sobreseimiento dispuesto a través del decreto Nº 1.541, de 2010, cabe concluir
que la Municipalidad de Macul deberá proceder a ordenar su reapertura, informando de ello a
esta Entidad de Control, en el más breve plazo". Dictamen Nº 80.514/2010.
"Por otro lado, corresponde agregar que de acuerdo al principio de escrituración, previsto en
los artículos 4º y 5º de la ley Nº 19.880, el procedimiento administrativo y los actos
administrativos a los cuales da origen, se expresarán, por regla general, por escrito o por
medios electrónicos, en tanto que conforme al inciso tercero del artículo 18 de ese
ordenamiento, todo el procedimiento administrativo deberá constar en un expediente, escrito o
electrónico, en el que se asentarán los documentos y se incorporarán las actuaciones que
indica, por lo que las explicaciones que se habrían dado al ocurrente y de las que no existe
constancia, no pueden constituir el fundamento de las decisiones adoptadas por la
Administración". Dictamen Nº 31.814/2010.
135
"Décimo. Que, fluye de lo dispuesto en el artículo 45 y siguientes de la ley
Nº 19.880, que la obligación legal de 'notificar' y 'publicar' formalmente los
actos administrativos sólo son exigibles respecto de sus destinatarios, esto
es, a quienes están dirigidos y, respecto de los cuales generan efectos
directos, mas no respecto de las comunicaciones que se dirigen entre sí los
servicios u órganos que deben informar en el marco de un procedimiento
administrativo. Por tanto, la pretensión de la reclamante, en orden a que las
comunicaciones e informes que se dirigieron entre sí, la SMA y Sernapesca,
le debían ser notificadas, carece de fundamento. Por cierto, una exigencia
enteramente distinta, es que el administrado pueda acceder en definitiva a
los antecedentes que obran en el expediente administrativo.
136
administrativo, sólo pudiendo restringirse la obligación de publicidad respecto a
terceros no interesados en el procedimiento. En este sentido señala:
137
presunto infractor, en el caso del derecho administrativo sancionador, a
conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el
expediente, la autoridad administrativa debe confeccionar un expediente
administrativo debidamente foliado donde consten todas las comunicaciones
oficios, cartas o resoluciones que se dirigen entre sí los servicios u órganos
administrativos, no pudiendo limitar su acceso o publicidad a los interesados
del procedimiento administrativo sancionador.
"Sexto: Que, en la especie, el artículo 154 del Código del Trabajo, contempla
el contenido mínimo del Reglamento Interno y su número 12, agregado por la
ley Nº 20.005, determinó que en dicho documento debe incorporarse
necesariamente, el procedimiento de investigación, las medidas de
protección y las sanciones a inflingirse en caso de denuncias por acoso
sexual. Por su parte, haciendo una conjugación armónica de las
disposiciones pertinentes, el artículo 156 del mismo Código, preceptúa que
tanto el mismo Reglamento Interno, como sus modificaciones deben ponerse
en conocimiento de los trabajadores treinta días antes de la fecha en que
comience a regir, lo que aparece de toda lógica si se considera que el
artículo 153 otorga el derecho de impugnación a cualquier dependiente u
organización sindical. A ello cabe agregar que el cuerpo normativo de que se
trata debe fijarse en dos sitios visibles del lugar de las faenas con la
anticipación ya señalada y entregado en un ejemplar impreso a los
trabajadores.
138
ha omitido el cumplimiento de esas formalidades, especialmente, la de
publicidad, por cuanto, aun cuando los trabajadores de la empresa
reclamante puedan acceder al Reglamento Interno por Acoso Sexual a través
de medios informáticos de uso habitual y simple, no es menos cierto que se
vulneran sus derechos de impugnación y conocimiento y, específicamente,
las exigencias previstas en el artículo 156 del Código del Trabajo, desde que
no se ha entregado un ejemplar impreso a los dependientes o no se ha fijado
en dos sitios visibles del lugar de las faenas118".
139
La normativa que fija las condiciones de utilización y uso de medios
electrónicos en procedimientos administrativos es la Ley Nº 19.799, sobre
documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de firma.
140
constancia de los actos verbales que ejecute en la sustanciación del
procedimiento, tales como la adopción de una declaración de testigos, visitas
en terreno que realice durante el procedimiento sancionador, entre otras.
Asimismo, deberá considerar medios idóneos que aseguren que las
actuaciones verbales efectuadas por los interesados en el procedimiento
administrativo se reflejen en documentos o antecedentes escritos, fidedignos y
comprobables, que acrediten la autenticidad e integridad de ellos. Para lo cual
la autoridad administrativa deberá otorgar a los interesados todas las
facilidades para que sus actuaciones verbales puedan ser registradas e
ingresadas en el expediente administrativo.
De este modo, la autoridad, cuando ejecute actos verbales o los reciba por
parte de los intervinientes del proceso, deberá dejar constancia de todos
aquellos elementos que aseguren de manera clara e incuestionable el
141
contenido del acto administrativo o de la actuación del interesado. Para lo cual
la autoridad administrativa individualizará todas aquellas circunstancias que
sean necesarias y aseguren el cumplimiento del principio de escrituración, tales
como la fecha, el lugar, los intervinientes, las observaciones o contenido del
acto, y la suscripción del funcionario a cargo de su recepción y del regulado o
interviniente, la foliación y timbraje de las fojas, etc.
142
En razón de lo señalado, todo documento presentado en lengua extranjera
deberá constar con su respectiva traducción en el expediente administrativo,
para que no existan eventuales afectaciones a la garantía del debido proceso
administrativo y, en especial, al principio de escrituración. Asimismo, se
asegura una igualdad en el acceso a la justicia administrativa.
1. Concepto
143
La gratuidad de las actuaciones procedimentales deriva del principio de
servicialidad de los órganos públicos. En este sentido, "las actuaciones de los
funcionarios públicos constituyen la expresión de un deber y por ellas éstos
reciben una remuneración de parte del Estado. Los demás costos que puedan
generar tales actuaciones son cubiertos con los recursos que proporciona año
a año la Ley de Presupuestos del sector público123".
2. Antecedentes normativos
144
— LAIP en sus artículos 11 letra k) y 18. Indica que el acceso a la
información de los órganos de la Administración es gratuito; sin embargo, sólo
se podrá exigir el pago de los costos directos de reproducción y de los demás
valores que una ley expresamente autorice cobrar por la entrega de la
información solicitada.
145
principio, de su carácter inquisitivo. Únicamente el artículo 90 de la ley
impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el
interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a
reserva de la liquidación definitiva124".
3. Fundamento
146
fondos implicaría una suerte de enriquecimiento sin causa, reprobado, por regla
general, por el ordenamiento jurídico y contrario a la ley anual de presupuesto.
4. Análisis práctico
"[...] en la especie se trata de una tarifa que no reviste el carácter de tributo, puesto que el
artículo 111 de la Ley General de Cooperativas dispone que el Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción fijará, mediante Decreto Supremo, los aranceles que las entidades
de revisión podrán cobrar a las Cooperativas por los informes que deban emitir y las
actuaciones que éstas realicen en cumplimiento de sus funciones y los valores que el
Departamento podrá cobrar a los interesados por sus propias actuaciones. Como puede
apreciarse, se trata en el fondo de aranceles que se permite cobrar por sus actuaciones al
Departamento de Cooperativas, que no constituyen un gravamen de tipo general, sino que
como se dijo una tarifa que posee una contraprestación". Agregando luego que, en efecto, "en
cuanto a la contraprestación que conlleva la fijación del arancel, ésta aparece clara en el
artículo 1º Nº 1 del tantas veces citado decreto supremo Nº 233, al establecer que las
Cooperativas deberán enterar anualmente una cuota calculada sobre la base del activo del año
inmediatamente anterior, precisando que ello lo es por las actuaciones de supervisión y
147
En segundo término, la Contraloría General de la República ha señalado,
desde larga data, que los servicios públicos pueden cobrar por los costos de
reproducción. Por ejemplo, en 1995 dictaminó sobre acceso a antecedentes de
catastros mineros lo siguiente:
"[...] si bien es efectivo que el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos, instituye que 'en el procedimiento administrativo, las
actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas
para los interesados, salvo disposición en contrario', la facultad legal que tiene el Servicio
Agrícola y Ganadero para cobrar las tarifas y derechos que fija el decreto supremo antes
citado, a la que se ha aludido en las motivaciones precedentes, es precisamente una excepción
a ese principio de gratuidad". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2951-2007.
"Decimo cuarto: Que, en consecuencia, la facultad que se le reconoce al SAG, para cobrar
por la emisión de las certificaciones que se ha venido estudiando, constituye una excepción al
principio de gratuidad a las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, según
lo dispone el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, Ley de Bases de los Procedimientos
Administrativos.... Formalmente, se requiere que tales tarifas o derechos sean fijados por
Decreto Supremo del Ministro de Agricultura, el que deberá llevar, además, la firma del Ministro
de Hacienda. (Artículo 7º de la ley Nº 18.196 de 29 de diciembre del año 1982 del Ministerio de
Hacienda, sobre Normas Complementarias de Administración Financiera, Personal y de
Incidencia Presupuestaria". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
5364-2012.
148
videogramas e información soportada en medios magnéticos, sus copias o
traspasos de contenidos126".
127 Precisado lo anterior, es dable expresar que, de los antecedentes tenidos a la vista,
consta que los cargos imputados al recurrente en el sumario, que rolan a fojas 86 y 87, se
encuentran debidamente acreditados con el mérito de diversas probanzas y, especialmente,
con el de sus propias declaraciones de fojas 11 a 13, y que, además, ellos dicen relación con
haber solicitado y recibido dinero de una usuaria para el otorgamiento de fotocopias
autorizadas de partidas que posee el Servicio, sin contar con autorización para ello, no
ingresando dichos valores en las arcas del Servicio, utilizándolos en beneficio propio; investirse
de atribuciones propias de un cargo que no le ha sido asignado, al estampar timbres en
documentos; realizar labores de cajero y recibir dinero de usuarios, durante los meses de
agosto a noviembre de 2001; y desobedecer órdenes de su superior jerárquico que le prohibían
la atención de público, ejecutando dicha actividad en el período antes señalado.
En este contexto, menester resulta puntualizar que las conductas del inculpado, en cuanto
configuran específicamente las situaciones previstas en los Nºs. 3, 5 y 8 del artículo 62 de la
Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado,
cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley Nº
1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, importan una grave
contravención del principio de probidad administrativa, lo que, por expreso mandato del artículo
119 de la ley Nº 18.834, permite aplicarle la medida disciplinaria de destitución". Dictamen Nº
44.945/2003.
149
jurídico128. Respecto a esto último, resulta muy interesante el análisis realizado
por Excma. Corte Suprema sobre la aplicación del principio de gratuidad,
poniendo el acento en la generalidad o particularidad de la prestación o
actuación estatal, o los beneficios asociados a las actuaciones estatales en los
particulares, para identificar la legalidad del cobro. Lo anterior fue establecido
en el "Caso Cooperativa Eléctrica Charrúa":
"Que en otro orden de consideraciones cabe consignar que por regla general
los órganos de la administración actúan con recursos del Estado, por lo que
los administrados no se encuentran obligados a pagar suma alguna por los
servicios de supervisión y fiscalización que realicen los entes fiscalizadores.
Ello se desprende de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, sobre
Bases de los Procedimientos que rigen los actos de los Órganos de la
Administración del Estado que dispone que las actuaciones de los órganos
estatales son gratuitas pues se financian con cargo al presupuesto de la
Nación, otorgando éstos prestaciones o servicios de carácter generales. Sin
embargo, esta norma de carácter general tiene excepciones que la misma
norma se encarga de establecer al señalar que los órganos del Estado,
podrán cobrar por sus actuaciones, siempre y cuando estén debidamente
facultados por una disposición legal, cuyo es el caso de autos, pues
recordemos el inciso final del artículo 111 de la Ley General de Cooperativas
prescribe que el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción fijará,
mediante Decreto Supremo, los aranceles que las entidades de revisión
podrán cobrar a las Cooperativas por los informes que deban emitir y las
actuaciones que éstas realicen en cumplimiento de sus funciones y los
128Por otra parte, cabe tener presente que este Organismo Contralor ha señalado, entre otros,
en su dictamen Nº 32.271, de 2004, que no resulta procedente que una entidad o servicio
público perciba de terceros tarifas, fondos o aportes para llevar a cabo funciones que le
encomienda la ley, debiendo financiar el cumplimiento de dichas tareas con los recursos
consultados en su presupuesto. Ello, por cuanto en virtud del principio de gratuidad de los
servicios públicos, éstos se hallan impedidos de exigir retribución por el desempeño de las
funciones que les asigne el ordenamiento jurídico, salvo que la ley expresamente los autorice
para ello. Coincidentemente, el artículo 6º de ley Nº 19.880, que establece bases de los
procedimientos administrativos, dispone que 'en el procedimiento administrativo, las
actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas
para los interesados, salvo disposición legal en contrario'". Dictamen Nº 59.127/2007.
150
valores que el Departamento podrá cobrar a los interesados por sus propias
actuaciones.
Que para distinguir cuándo un órgano debe cobrar por sus actuaciones debe
estarse a la generalidad o particularidad de los servicios prestados por el
órgano administrativo. Así los servicios prestados a todos los ciudadanos son
esencialmente gratuitos y su gratuidad responde a fines políticos y sociales.
En cambio, aquéllos que benefician directamente a quienes lo utilizan, son
potencialmente retribuibles, lo que significa que lo equitativo es que el costo
del servicio lo soporte directamente el usuario, sea total o parcialmente,
porque de lo contrario tales gastos mediante los impuestos gravitarían sobre
la totalidad de los habitantes, en perjuicio de quienes no utilizan estos
servicios129".
151
Obras de la comuna en el año 2006. Toda vez que los antecedentes ya habían
sido archivados, la DOM condicionó la entrega al "pago previo de los costos de
desarchivo". El asunto llegó al Consejo para la Transparencia, que ordenó la
entrega, y sobre el particular señaló:
152
inc. 1º, que 'sólo se podrá exigir el pago de los costos directos de
reproducción y de los demás valores que una ley expresamente autorice
cobrar por la entrega de la información solicitada' y además que la resolución
exenta Nº 802/2002, modificada por la resolución exenta Nº 1.076/2009,
ambas del mismo Servicio reclamado, establece un cobro por el padrón
electoral alfabético en unidades que no están ligadas a los costos directos de
reproducción y que podrían incorporar otros valores, como costos de
recopilación, elaboración o procesamiento. En efecto, incrementar la cifra a
cobrar conforme la cantidad de inscripciones requeridas sólo tendría sentido
en cuanto el soporte requerido para reproducirlas fuese más caro, lo que no
parece acontecer en la especie pues un CD puede contener muchas más
que mil inscripciones, de manera que en tanto este soporte pueda contener la
información requerida el precio debería ser el mismo: el costo de ese CD132".
153
cobrar la reproducción. Pero cabe ser enfáticos sobre la materia. Los
interesados en el procedimiento administrativo sancionador solicitan copia
conforme a la LBPA, y no a la LAIP; esta última es para terceros no interesados
en el procedimiento administrativo.
1. Concepto
154
los principios señalados. En este sentido, la Contraloría General de la
República ha señalado:
lo sucesivo, deberán adoptarse todas las medidas necesarias para dar cabal cumplimiento a tal
obligación". Dictamen Nº 75.688/2016.
135 Dictamen Nº 74.289/2016.
136 Cfr. SILVA CIMMA, Enrique (1995), p. 259. Asimismo, MINISTERIO SECRETARÍA GENERAL DE LA
155
Así, la autoridad debe hacer expeditos cada uno de los trámites, evitando las
dilaciones indebidas del procedimiento administrativo.
156
abstengan de considerar todos los argumentos y pruebas que los interesados
aporten de manera legal y oportuna138".
2. Antecedentes normativos
139 LARA, José Luis y HELFMANN, Carolina (2011), p. 77. "Se advierte también demora en la
notificación a la infractora del acto administrativo que le impone la multa y en la resolución del
recurso de reposición, superándose en este último caso el plazo previsto en el inciso quinto del
artículo 59 de la ley Nº 19.880.
Tales retrasos vulneran las exigencias de los artículos 8º y 7º de las leyes Nºs. 18.575 y
19.880, respectivamente, referidas a la rapidez de los trámites de la Administración y a la
celeridad del procedimiento administrativo.
157
Lo anterior es reiterado por el artículo 8º de la LOCBGAE, al señalar que los
organismos públicos de la Administración del Estado actuarán por propia
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a petición de parte, cuando la
ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o reclamo,
procurando la simplificación y rapidez de los trámites.
participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de
la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento".
3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las
unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la
tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos".
158
3. Fundamentos
4. Análisis práctico
159
En primer término, el impulso de oficio en virtud del cual la autoridad
administrativa deberá actuar de propia iniciativa en la tramitación del
procedimiento administrativo, en cumplimiento de las funciones que le ha
encomendado la ley, evitando cualquier dilación en su tramitación. Lo anterior
es coherente con la función de la administración pública, que está al servicio de
la persona humana y del bien común143. De este modo, la autoridad pública
tiene el deber de actuar de oficio en la persecución del bien común, el
restablecimiento de la legalidad, y la protección o reparación de los bienes
jurídicos que el legislador le ha confiado, con el objeto de esclarecer los hechos
que fundan el proceso.
143 Ver STC Nº 2693-2014. "El principio de Servicialidad del Estado reconoce la primacía
ontológica que tiene la persona respecto de éste. Pueden existir comunidades humanas que no
constituyan necesariamente un Estado, pero no puede existir un Estado sin personas. En virtud
de esa primacía ontológica, toda autoridad y funcionario público tiene como obligación, a través
de su conducta, contribuir a la promoción del bien común de 'todos y cada uno' de los
integrantes de la comunidad nacional. Esa contribución al bien común implica que tanto las
autoridades como los funcionarios públicos deben actuar de manera honesta y leal en el
ejercicio de sus funciones. Es precisamente, a través de ese ejercicio honesto y leal de sus
atribuciones dentro del marco de su competencia, que el funcionario público contribuye desde
su posición al bien común de la sociedad. Por el contrario, si un funcionario actúa utilizando sus
potestades de forma impropia y deshonesta, afecta no sólo al Estado en cuanto ente
organizacional, sino que afecta el bien común de la comunidad en su conjunto". Proyecto de
Ley de S.E. la Presidenta de la República, sobre la Probidad en la Función Pública, Boletín Nº
7616-06.
144El reconocimiento más claro del principio de oficio, en su sentido y alcance, es el artículo
24 de la Ley de Procedimiento Administrativo de Alemania, que señala:
(2) La autoridad administrativa debe tomar en consideración todos los hechos significativos
para el caso particular, incluyendo los hechos favorables a las partes.
160
el contrario, ellas podrán tener calidad de interesados, hacer presentes sus
solicitudes, observaciones y prueba, e incluso pedir la invalidación de las
actuaciones contrarias a la ley, pero, siempre, la instrucción y término del
procedimiento dependerá, única y exclusivamente, de la autoridad pública.
161
administrativas se tomen con la mayor cantidad de antecedentes, y, por otro,
que la coordinación con órganos administrativos privados y públicos disminuya
los plazos transaccionales del procedimiento, al respecto se ha indicado:
162
funcionarios de otros organismos. Lo anterior es sin perjuicio de diversas
normas administrativas que acreditan la coordinación administrativa y privada,
tales como la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, que
faculta a la autoridad ambiental a coordinar y encomendar labores de
fiscalización a organismos, con competencia ambiental.
funcionarios del Banco Central de Chile, los que quedarán sujetos a su propia normativa legal
respecto de su designación".
149 Dictamen Nº 41.046/2015.
163
Francisco Bosselin Morales, por la demora en que habría incurrido la
Superintendencia del Medio Ambiente ante una denuncia en contra de la
empresa Compañía Contractual Minera Candelaria S.A., por el eventual
incumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental:
164
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y
rapidez de los trámites, como también la agilidad y expedición de los
procedimientos administrativos.
165
Nº 2/rol Nº D-039-2016, suspendió los plazos a los que se refiere la
resolución de formulación de cargos, aludiendo en sus considerandos a los
recursos judiciales que indica.
1. Concepto
166
solicitudes que guarden las mismas características y recaigan sobre la misma
materia152. Guarda relación "con el principio de economía de medios que debe
conducir el actuar de la Administración153".
2. Antecedentes normativos
167
El principio de economía procedimental está definido en el artículo 9º de la
LBPA:
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto.
3. Fundamento
168
impulso procedimental, actuar con eficacia en su tramitación, en aras de
obtener una resolución en un plazo de carácter razonable. Sin perjuicio de lo
anterior, la autoridad deberá respetar cada una de las etapas del procedimiento
administrativo.
4. Análisis práctico
169
asegura el derecho 'a ser juzgado sin dilaciones indebidas' y el artículo 8.1 de
la CADH que expresa que 'toda persona tiene derecho a ser oída, con todas
las garantías y dentro de un plazo razonable'. Es un derecho sostenido
doblemente en los conceptos indeterminados de 'razonable' e 'indebidas'. La
determinación de un plazo supondrá el ejercicio de los derechos
fundamentales de todos, como el derecho a ser oído y con las garantías
procesales mínimas156".
"Artículo 8.1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otra índole".
170
— La conducta de las autoridades.
158 Corte IDH. Caso Genie Lancayo vs. Nicaragua. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del
29 de enero de 1997. Serie C, Nº 30, párr. 77.
159 Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2013), p. 367.
171
el que se desarrolla un proceso: a) complejidad del asunto, b) actividad
procesal del interesado, y c) conducta de las autoridades judiciales.
160Corte IDH. Caso Vargas Areco vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
26 de septiembre de 2006. Serie C, Nº 155, párr. 102-103.
172
prolongación de la actuación judicial interna. Si la conducta procesal del
propio interesado en obtener justicia ha contribuido en algún grado a
prolongar indebidamente la duración del proceso, difícilmente se configura en
cabeza del Estado una violación de la norma sobre plazo razonable. En todo
caso, teniendo en cuenta la complejidad del asunto y el desinterés del actor,
entre otros factores, la duración global del proceso litigioso no revestiría la
importancia necesaria para declarar la violación de los artículos que protegen
el derecho al acceso a la justicia y a las garantías judiciales. A la luz de ello
este Tribunal encuentra que carece de elementos para declarar que el
Estado de Argentina ha violado, en la especie, los artículos 8º y 25 de la
Convención Americana en cuanto consagran el derecho de obtener
respuesta, dentro de un plazo razonable, a las demandas y solicitudes
planteadas a las autoridades judiciales161".
161 Corte IDH. Caso Cantos vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de
noviembre de 2002. Serie C, Nº 97, párr. 57.
162 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7554-2015.
173
"Asimismo, cabe considerar que en virtud de los principios de eficiencia, de
eficacia y de economía procedimental, consagrados en los artículos 5º y 8º
de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, y 4º y 9º, de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la
Administración del Estado, las autoridades y funcionarios deben velar por la
eficiente e idónea administración de los medios públicos y los procedimientos
administrativos deben ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las
que establezcan las leyes y reglamentos.
Finalmente, cabe agregar que esa Dirección General de Aguas debe adoptar
las medidas necesarias para evitar que procedimientos como el analizado se
extiendan indefinidamente en el tiempo, como aconteció con la solicitud de la
especie presentada en el año 1989163".
174
la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la
iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo
expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo
obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión'. También se
vulneró el principio conclusivo establecido en el artículo 8º de la ley
Nº 19.880, pues desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo que
consiste en que 'la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie
sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad'. Asimismo
infringe el principio de la inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la
citada ley sobre procedimientos administrativos, que dispone que 'La
Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.
Requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que
no sea de su competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la
autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de
ello al interesado. En los casos de prescripción, renuncia del derecho,
abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la
desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso,
con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables164'".
175
con lo dispuesto en los artículos 3º y 6º del instrumento en curso, esta
Contraloría General entiende que se trata de una regularización, pues los
plazos que se indican para la presentación de los antecedentes y
determinación de los cupos que corresponden a cada sostenedor,
respectivamente, expiraron antes de que se ingresara el documento a trámite
ante este Órgano de Control.
Finalmente, cumple con expresar que el decreto con fuerza de ley Nº 2, del
Ministerio de Educación, fue promulgado el año 1998, y no como se consigna
en el Visto del documento en estudio.
Con los alcances que anteceden, se ha tomado razón del decreto del
epígrafe165".
176
incumplimiento de sus deberes de elaboración de la escritura pública
respectiva para la posterior suscripción del instrumento y materialización de
la transferencia del inmueble fiscal, manifestando en esta oportunidad su
voluntad de concretar la compraventa pendiente en los términos consultados.
177
tramitado extenso hace perder, a la sanción administrativa, su elemento
disuasivo, como se ha señalado en la jurisprudencia judicial relacionada con el
decaimiento del procedimiento administrativo. En efecto, la sanción
administrativa y su efecto disuasivo se relacionan estrechamente con la rapidez
de adopción de medidas administrativas que concluyan con el daño o peligro
del bien jurídico protegido.
Ante la dilación indebida, será fundamental que concurran los remedios que
ha dispuesto el ordenamiento jurídico administrativo. En primer término, y como
ha señalado el órgano contralor, si bien los plazos del procedimiento no son
fatales, su incumplimiento puede dar origen a las responsabilidades
administrativas que correspondan168. En segundo término, cuando la tardanza
es excesiva y se cumplan las condiciones dispuestas por la jurisprudencia
judicial podemos estar en presencia de un caso de decaimiento del
procedimiento administrativo sancionador169. Cuestión que será tratada como
una de las formas de término anormal del procedimiento, en el capítulo
168Dictamen Nº 79.826/2011.
169 La literatura clásica chilena de derecho administrativo, donde se encuentran doña Doris
Piccini, don Hugo Caldera, doña Mónica Madariaga, don Enrique Silva Cimma, entre otros, ha
señalado que el acto administrativo decae cuando desaparecen los presupuestos de hecho y/o
de derecho que movieron a la Administración al emitirlo o porque se hace inutilizable. En sus
efectos, el decaimiento sólo producirá una inexistencia sobreviniente, pero únicamente de los
efectos del acto, pues éste, a lo menos desde el punto de vista formal, continuaría vigente,
aunque estéril. Por otro lado, desde diciembre del año 2009 la Excma. Corte Suprema de
manera uniforme ha señalado que cuando un organismo administrativo instruye un
procedimiento administrativo sancionador y demora excesivamente la formulación de cargos, la
notificación de los mismos, la resolución del procedimiento administrativo de sanción,
incluyendo los recursos administrativos, más allá de los plazos establecidos en la ley Nº 19.880
del artículo 27, que se refiere al plazo de duración del procedimiento administrativo, que es de
seis meses, y el artículo 53, que dispone un plazo de dos años para la invalidación o el plazo
de prescripción de la sanción administrativa, el máximo tribunal señala que "decae el
procedimiento sancionador administrativo".
178
vinculado a las reglas generales del procedimiento sancionador. Asimismo,
algunas normas, como las de la Superintendencia de Educación, han creado la
institución de la caducidad del procedimiento.
V. Principio de contradictoriedad
1. Concepto
180
de contradicción puede hablarse en dos sentidos diferentes: por un lado,
como exigencia de que el inculpado esté presente y pueda intervenir en la
actividad probatoria y, por otro, como criterio formal en virtud del cual la
actividad procesal habría de estructurarse como una pugna entre sujetos
procesales en posiciones opuestas ante un juzgador que asume una posición
meramente expectante' (Jaime Vegas Torres, 'Presunción de Inocencia y
Prueba en el Proceso Penal', Distribuciones de la Ley S.A., 1993, página
34)172 ".
2. Antecedentes normativos
181
Por otro lado, el principio de contrariedad también está reconocido en el
Derecho Comparado, aunque debemos prevenir que es recogido con distintas
terminologías. En México, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo lo
reconoce como la obligación de la Administración de recibir pruebas y alegatos
y a tomarlos en cuenta al momento de dictar resolución173. En Argentina, es
reconocido por la doctrina y jurisprudencia como el principio de
contradicción174. Mismo término es seguido por la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de
España175.
3. Fundamentos
173 "Artículo 16. La Administración Pública Federal, en sus relaciones con los particulares,
tendrá las siguientes obligaciones: [...]
V. Admitir las pruebas permitidas por la ley y recibir alegatos, los que deberán ser tomados
en cuenta por el órgano competente al dictar resolución.
4. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el
pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el
procedimiento".
182
Este principio del derecho administrativo se deriva del derecho a ser oído por
la autoridad pública. La referida garantía consagra el derecho de toda persona
a ser oída en cualquier clase de procedimiento con las debidas garantías y
dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal o autoridad
competente, independiente e imparcial.
176 "122. El examen requerido en el presente caso amerita que la Corte precise el alcance del
derecho a ser oído establecido en el artículo 8.1 de la Convención Americana. Ese derecho
implica, por un lado, un ámbito formal y procesal de asegurar el acceso al órgano competente
para que determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales
(tales como la presentación de alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte, ese derecho
abarca un ámbito de protección material que implica que el Estado garantice que la decisión
que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto
último no significa que siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su capacidad
para producir el resultado para el que fue concebido.
136. A partir de dichos antecedentes, este Tribunal considera que para garantizar que
efectivamente los peticionarios fueran oídos en sus reclamos, a través de este procedimiento
especial, era necesario que el órgano encargado de resolver las peticiones pudiera analizar el
consentimiento de forma completa, porque la ausencia de consentimiento era un requisito
determinante para acceder a los derechos contemplados en el artículo 31 de la ley Nº 17.613.
Dicho análisis incluye la valoración de todos los alegatos de los peticionarios que significaran
una afectación al consentimiento, tales como los vicios que lo pudieran invalidar y la falta de
información veraz y completa por parte de los Bancos de Montevideo y La Caja Obrera. Ese
183
Asimismo, el Excmo. Tribunal Constitucional ha consagrado que el principio
de contradictoriedad es un elemento esencial de los procedimientos
administrativos, en tanto asegura el derecho a defensa de los ciudadanos e
interesados ante los actos ante la autoridad administrativa177.
4. Análisis práctico
análisis debió tomar en cuenta no sólo aquellos elementos que permiten construir el
consentimiento, tales como un contrato de administración de inversiones o instrucciones
particulares para la transferencia, sino también aquellos que lo podrían invalidar o afectar,
como lo serían los alegados vicios al consentimiento.
Corte IDH. Caso Barbani Duarte y otros vs. Uruguay. Fondo, reparaciones y costas.
Sentencia del 13 de octubre de 2011. Serie C Nº 234, párr. 122, 136 y 142.
177STC Nº 808. Asimismo, STC Nº 1411, Nº 1437, Nº 1438, Nº 1393, Nº 1473, Nº 1429 y Nº
1449.
184
En relación al primero de ellos, como se explicará con detalle en el análisis
de la garantía del debido proceso, existe una corriente jurisprudencial del
Excmo. Tribunal Constitucional que señala que el respeto de la
contradictoriedad, entendida como el derecho a presentar libremente
descargos ante las autoridades, es un elemento "esencial" de la garantía del
debido proceso. Así, la administración siempre debe dar cumplimiento al
principio de contradictoriedad, oyendo a las partes interesadas del
procedimiento administrativo antes de resolver un asunto objeto de su
conocimiento. Es importante recalcar este punto, porque el "trámite de
audiencia" no está reconocido con carácter general en la LBPA, pero para la
jurisprudencia señalada es fundamental su aplicación178.
185
a quien aparece como deudor de acuerdo con la información proporcionada
por el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario, ejercitar ni
ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no
sea la prueba del pago de la obligación y siempre que conste en un
certificado emitido por el mismo ente cuya información es título suficiente
para retener fondos de la devolución anual de impuestos".
180 "Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón de las resoluciones Nº
462, de 2008 y 15 y 16, de 2009, de la Dirección General de Obras Públicas, que sancionan a
las sociedades que indican, con la suspensión, por el tiempo que señalan, del Registro de
Contratistas y de Consultores, según el caso, del Ministerio de Obras Públicas, por cuanto no
se ajustan a derecho.
En efecto, en la especie no consta que se haya dado cumplimiento a principios básicos del
procedimiento administrativo, como son el de contradictoriedad y el de impugnabilidad,
consagrados expresamente en la ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del 'Estado.
186
La Contraloría General de la República también ha señalado, como parte
integrante del principio de contradictoriedad en los procedimientos
sancionadores, que, de manera previa a la presentación de descargos, los
interesados puedan conocer los antecedentes, documentos y pruebas que
obran en el procedimiento181.
181 "Ahora bien, es menester hacer presente que las exigencias de racionalidad y justicia que
tanto la Constitución Política de la República como la aludida ley Nº 18.575 efectúan, suponen
que en el desarrollo de los procedimientos tendientes a determinar la concurrencia de
responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, se aseguren las condiciones para
que el inculpado pueda desplegar una debida defensa en relación a las actuaciones que se
verifiquen, lo que implica garantizar su acceso -personal o por medio de su representante- a las
pruebas que se rindan.
Así, en virtud de las consideraciones expuestas, cumple esta Contraloría General con indicar
que el inculpado en un sumario administrativo regido por el Estatuto Administrativo tiene
derecho a presenciar, asistido por su abogado, las declaraciones de testigos verificadas en el
término probatorio del proceso". Dictamen Nº 6.120/2010.
187
procedimientos administrativos que contienen plazos u oportunidades
específicas para realizar actuaciones, tales como los descargos, la solicitud y
presentación de prueba, la presentación de programas de cumplimiento,
autodenuncias, entre otras materias. Sobre el particular, la Contraloría General
de la República ha recordado en varias oportunidades la plena vigencia de la
preclusión procesal en materia administrativa182.
"Ahora bien, efectuado el análisis del expediente sumarial, se advierte que el aludido servidor
interpuso un recurso de reposición respecto de la resolución exenta Nº 4.230, de 2011, que
aplicó la anotada sanción, el cual fue rechazado por la autoridad, toda vez que, según se
informa en la nota interna 4A/Nº 409, de 2011, incluida en el legajo examinado, el sumariado ya
lo habría deducido con anterioridad, por lo que su ulterior presentación debía tenerse por no
efectuada, al haber operado la preclusión del derecho para ejercer ese medio de impugnación".
Dictamen Nº 76.659/2011.
188
inculpados (terceros interesados), conforme el artículo 17 de la LBPA, pueden
hacer alegaciones en toda etapa del procedimiento, quedando el inculpado en
un desventaja procesal de defensa ante eventuales acusaciones o
presentaciones que puedan hacer terceros interesados a lo largo del
procedimiento. Al respecto, la sentencia falló:
189
para este caso en particular, la acción de la Superintendencia fue ilegal por
violación de las disposiciones antes dichas, lo que a su turno implica una
violación de las garantías constitucionales respectivas. El derecho a defensa
en el procedimiento sancionatorio, en otras palabras, no se agota con los
descargos, pues éstos están establecidos en favor del supuesto infractor y no
como una limitación a sus capacidades de defensa183".
Por otro lado, la doctrina ha sido crítica sobre el derecho "sin preclusión" o
"fecha de término" para presentar alegaciones, señalando:
190
proposición de los distintos medios de prueba (vid STC 101/1989, de 5 de
junio)185 ".
Sobre el particular, y a juicio del autor, cabe tener presente que lo relevante
en relación al principio de contradictoriedad es que las partes tengan la
oportunidad de ser oídas, y en la medida en que los procedimientos
administrativos generales y especiales contengan oportunidad procesal para
ello, no es posible permitir la realización de descargos en cualquier etapa, y
obligar a la Administración a hacerse cargo de dichas alegaciones. En efecto,
una interpretación extensiva del derecho a presentar alegaciones o del principio
de contradictoriedad podría dilatar el procedimiento administrativo y afectar de
este modo los principios de celeridad, eficiencia y economía procedimental. En
tanto, el inculpado o los interesados podrían constantemente agregar nuevos
antecedentes y alegaciones con el solo objeto de dilatar o entorpecer el
procedimiento.
191
obstáculos, ni les garantiza conducir sus defensas conforme a su leal saber y
entender. Un entendimiento así de absoluto del derecho a defensa impediría
toda regla procesal que sujetara la defensa a ciertos plazos, ritualidades o
limitaciones. Con ello se haría imposible toda regla procedimental, no
pudiendo alcanzarse la justicia y racionalidad de los procedimientos que la
Constitución Política de la República exige al legislador. El derecho a la
defensa está efectivamente garantizado por la Constitución Política de la
República, pero debe ejercerse en conformidad a la ley. La Constitución
Política de la República no prohíbe reglas de ritualidad procesal; sólo les
exige que permitan la defensa y garanticen racionalidad y justicia186".
192
legal así lo permita expresamente —la que de existir no dudaría en tachar de
inconstitucional—, la imposición de tales sanciones 'de plano' [...]187".
193
"Segundo: Que, en su oportunidad, la Resolución Nº 3 de la Agencia de
Cooperación Internacional de Chile, a través de la cual se aplica la medida
disciplinaria a la recurrente, fue objeto de examen de legalidad por la
Contraloría General de la República y dicha entidad representó a la referida
agencia que no se ajusta a derecho el procedimiento disciplinario que
culminó con la destitución, por cuanto no se elevó previamente a la categoría
de sumario administrativo contraviniendo de esta forma el artículo 126 inciso
sexto del Estatuto Administrativo, por lo que ordenó subsanar la observación
indicada. Junto con lo anterior se hizo cargo de las otras alegaciones de la
recurrente, desestimándolas, según consta a fojas 29.
194
específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier
indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el
sometido a procedimiento sancionador; y el derecho a utilizar los medios de
prueba adecuados para la defensa (por todas, STC74/2004, de 22 de abril,
FJ 3). Igualmente se ha destacado que la vigencia del principio de
contradicción, al igual que sucede con el resto de las garantías
constitucionales que conforme al art. 24.2 CE ordenan el ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración, se predica precisamente del
procedimiento administrativo sancionador, en el que, como manifestación que
es del ius puniendi del Estado, debe garantizarse el ejercicio sin trabas de las
garantías de defensa de relieve constitucional. Lo expuesto comporta,
también, que el posterior proceso contencioso no pudo subsanar la infracción
del principio de contradicción en el procedimiento sancionador, pues, de otro
modo, no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción
administrativa se adopte a través de un procedimiento que garantice los
principios esenciales reflejados en el art. 24.2 CE (por todas, STC59/2004, de
19 de abril, FJ 3).
195
que, después de la primera sanción impuesta al establecimiento, volvían a
repetirse las mismas circunstancias de incumplimiento de las condiciones de
la licencia. A partir de ello, sin que tampoco conste que se diera traslado de
dicha propuesta a la entidad recurrente, y tras la conformidad de la Comisión
Informativa de Urbanismo, el Alcalde asistido de la Comisión del Gobierno,
por Acuerdo núm. 478/1994, de 22 de julio, resolvió retirar temporalmente la
licencia al establecimiento por un período de seis meses, con la consiguiente
clausura del mismo.
196
"5º Que atendiendo a estos conceptos y para lo que ha de resolverse, es
menester asentar que el Informe Policial Nº 476 que sirve de antecedente a
la resolución recurrida y la propia resolución exenta Nº 77/2017, si bien
refieren la participación del amparado en 'actividades antisistémicas', carecen
de una descripción fáctica de la conducta que se le atribuye, consistente en
hechos positivos y objetivos concretos, que permitan sustentar que la
permanencia en Chile del amparado sería contraria a los intereses de Chile o
constituiría un peligro para el Estado.
197
casos en que existe más de un interesado. En este sentido, la autoridad, antes
de resolver, debe oír las posiciones de todas las partes que puedan tener
interés en el asunto. El autor argentino Agustín Gordillo lo explica de la
siguiente forma:
198
"Hace presente que la empresa Transmisora Eléctrica del Norte S.A. solicitó
a la Seremi la constitución de una servidumbre administrativa —que dio lugar
al expediente administrativo Nº 569.398—, sobre terrenos fiscales donde se
emplaza una concesión minera de propiedad de la sociedad recurrente. Por
tal motivo, requirió a la mencionada Secretaría Regional hacerse parte de
ese procedimiento, lo que le fue rechazado a través de la resolución cuya
legalidad objeta (...).
199
la presentación previa de descargos y el derecho a ser oído durante la
tramitación de un procedimiento194. Ambos son complementarios, pues las
decisiones de la autoridad siempre deben ser razonadas y tomadas con miras
a satisfacer el interés general de la sociedad.
No obsta a la conclusión anterior lo dispuesto en los artículos 18 y 20, inciso primero, del
citado decreto ley, de acuerdo a los cuales los terceros que pretendan impugnar la solicitud de
regularización o la inscripción practicada sólo podrán hacerlo mediante su oposición, dentro del
plazo de treinta días antes descritos, pues dichas normas deben interpretarse conforme con los
preceptos constitucionales y los principios recogidos en la ley Nº 19.880, que conforme a la
Constitución Política sólo establece las 'bases' de los procedimientos administrativos.
En ese sentido, debe entenderse que la impugnación a que alude el artículo 18, recién
citado, corresponde a aquella que se dirige en contra de las decisiones formales del servicio,
ya sea de la resolución que acepta la regularización y ordena las publicaciones del artículo 11,
o bien, de la que ordena la inscripción en el conservador de bienes raíces correspondiente, sin
que ese artículo 18 impida efectuar presentaciones en otras etapas de la tramitación, lo que
tampoco altera la naturaleza de este procedimiento y que, por el contrario, permite a la
autoridad administrativa decidir con mayores elementos de juicio la materia sometida a su
conocimiento. Ello es consistente también con el criterio contenido en los dictámenes Nº 16.766
y 25.469, ambos de 2013".
200
1. Concepto
201
'Toda actuación administrativa ha de tener inexcusablemente una base
moral. En esto ocurre lo mismo que en el ámbito del Derecho Privado: nada
es concebible y aceptable sin un sustrato ético. La moral es y debe ser la
base de toda actividad de la Administración.
202
2. Antecedentes normativos
203
que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante
las autoridades y funcionarios, cumple un rol fundamental para asegurar la
imparcialidad de los funcionarios públicos o la eventual existencia de conflictos
de interés198.
3. Fundamentos
El Estado y cada uno de los funcionarios que lo componen deben velar por el
bien común, por sobre sus intereses personales, en virtud de los principios de
servicialidad y probidad pública199. En este sentido, "las autoridades y
funcionarios deben ejercer sus labores con imparcialidad y objetividad frente a
las personas que concurren ante la Administración, ya sea para ejercer un
derecho o para cumplir una obligación. Dichas autoridades y funcionarios no
pueden favorecer o privilegiar a algunos interesados en desmedro de otros o
del interés general. Es consustancial a un régimen democrático que la
autoridad pública actúe con objetividad. Si la persona que resolverá un asunto
tiene intereses comprometidos en él, sea directa o indirectamente, difícilmente
podrá ser imparcial; por eso debe abstenerse de intervenir200".
204
" [...] el primigenio y más fundamental deber de todo funcionario, y en grado
más exigente aún respecto de las autoridades, es el de observar la probidad
administrativa, principio general de Derecho Público en el que se cimenta la
excelencia y la consiguiente perduración y perfeccionamiento de la
democracia representativa y de todo el sistema republicano, caracterizado
por la responsabilidad de funcionarios y autoridades (artículos 6º y 7º
Constitución Política del Estado). [...] Debe destacarse que la observancia de
la probidad no constituye una mera obligación funcionaria, sino que,
conforme al texto legal, continua siendo un 'principio', vale decir 'un estándar
que ha de ser observado, porque es una exigencia de la justicia, de la
equidad o de alguna otra dimensión de la moralidad' (J. Carlos Cassagne,
Los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo, pág. 27)
[...].
205
"Decimocuarto: Que la probidad está consagrada como principio en la
Constitución (artículo 8º). Todas las funciones públicas, independientemente
de que las realice un funcionario público o un particular encomendado por el
Estado para ese propósito, están vinculadas a un cumplimiento estricto del
principio de probidad en todas sus actuaciones (artículo 8º, inciso primero).
206
"El principio de abstención —también conocido como de implicancia— no
tiene como destinatario a un órgano [...] administrativo, sino que en lo
medular se dirige a la persona natural que es titular o que por otras razones
se encuentra ejerciendo un cargo público, para que evite actuar dentro de un
procedimiento administrativo específico, de forma tal de mantener incólume
la necesidad de que las personas naturales que intervengan por la
Administración mantengan la debida imparcialidad sobre los derechos e
intereses en juego, así como la suficiente libertad de juicio y decisión 205".
4. Análisis práctico
207
Administración del Estado—, en cuanto consagra el principio de
imparcialidad, prescribiendo que la Administración debe actuar con
objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación,
tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que
adopte206".
" [...] devuelve resolución del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, que
impone diversas medidas disciplinarias a funcionarios de determinado
hospital, por cuanto, la persona designada como fiscal instructor del sumario,
es el mismo funcionario que emitió el informe sobre revisión y análisis de hoja
clínica del paciente que se indica y que originara el sumario por la atención
deficiente de que aquél fuera objeto, por lo que ese fiscal, no reúne los
requisitos de imparcialidad y objetividad necesarios para el desempeño de
ese cargo, ya que adelantó juicios sobre responsabilidad de los funcionarios
de que se trata208".
208
firmó dicho acto administrativo, por lo que habría participado en al menos una
actuación que, precisamente, es objeto de investigación, no obstante lo cual
aceptó ese cargo, cuestión que le resta imparcialidad y que podría implicar
un compromiso de las normas sobre probidad administrativa que contempla
el ordenamiento jurídico, en especial, el deber de abstención a que se refiere
el artículo 62, Nº 6, de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado.
"71. De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de
Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros
órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando
la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal
competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier
autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones
determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte
considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". Corte IDH. Caso del
Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas, párr. 71.
209
"131. Pese a que el Estado alegó que en Panamá no existía carrera
administrativa al momento de los hechos del caso (diciembre de 1990) y que,
en consecuencia, regía la discrecionalidad administrativa con base en la cual
se permitía el libre nombramiento y remoción de los funcionarios públicos,
este Tribunal considera que en cualquier circunstancia en que se imponga
una sanción administrativa a un trabajador debe resguardarse el debido
proceso legal. Al respecto es importante distinguir entre las facultades
discrecionales de que podrían disponer los gobiernos para remover personal
en función estricta de las necesidades del servicio público, y las atribuciones
relacionadas con el poder sancionatorio, porque estas últimas sólo pueden
ser ejercidas con sujeción al debido proceso.
210
defensa. Una vez impuesta la sanción, el funcionario público podía solicitar
su reconsideración a la misma autoridad que lo había despedido, así como
apelar ante el superior jerárquico de dicha autoridad. Sin embargo, consta en
el acervo probatorio de este caso que no todos los recursos interpuestos
fueron siquiera contestados, lo cual implica una violación al derecho de
recurrir212".
212 Corte IDH. Caso Baena, Ricardo vs. Panamá. Fondo, párrs. 131-133.
213 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-22-2015.
211
En relación al deber de abstención, la Contraloría ha emitido diversos
dictámenes en el último período, debido al conjunto de críticas que han surgido
con ocasión del conocimiento de conflictos de interés entre las autoridades
públicas y el mundo económico privado o mundo empresarial en la sociedad
chilena.
Por otro lado, destaca el "Caso Cascadas". Don Aldo Motta denunció un
eventual conflicto de interés y la consecuente inhabilidad que afectaría al
Superintendente de Valores y Seguros para conocer y resolver el
procedimiento administrativo sancionador denominado "Operaciones
relacionadas a las Sociedades Cascadas", sustanciado en contra de la
Sociedad Química y Minera de Chile S.A. La duda que existía era la relativa a
la imparcialidad necesaria para conocer del asunto del Superintendente de
Valores y Seguros, ya que era titular de fondos que ascendían a la suma de $
736.047.799, que voluntariamente ha depositado en la administradora de
fondos de pensiones AFP Habitat S.A. a título de Aporte Previsional Voluntario
y de cuotas de cotizaciones voluntarias en su cuenta de capitalización
individual. Lo anterior en razón de que tal entidad financiera había actuado
como denunciante en el referido procedimiento sancionador.
212
instrumentos antes mencionados importan una inhabilidad para conocer y
resolver el procedimiento administrativo a que alude el peticionario, y si el
denunciado ha hecho primar en sus actuaciones su interés particular por sobre
el interés general. Al respecto señaló:
213
empleador del director. Al respecto, el órgano contralor señaló que la causal de
abstención del Nº 5 del artículo 12 de la ley Nº 19.880, se restringe únicamente
a las relaciones de servicios directas. De este modo, no es aplicable al caso
concreto, porque la relación laboral es aguas abajo216.
216 "Son motivos de abstención, el previsto en dicho artículo 12, inciso segundo, Nº 5,
consistente en 'Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales
de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar', hipótesis que, en opinión de los
ocurrentes, afectaría al Director del Servicio de Impuestos Internos en relación con la empresa
'La Polar', por cuanto habría prestado servicios en la firma consultora 'Price Waterhouse
Coopers', que asesoraría a la primera.
Al respecto, debe precisarse que la implicancia prevista en el citado artículo 12, inciso
segundo, Nº 5, de la ley Nº 19.880, se produce en relación con la persona natural o jurídica
'interesada directamente' en el respectivo procedimiento, condición que no se verificaría, en la
especie, respecto de la empresa 'La Polar', en la medida que no aparece que el Director de
Impuestos Internos haya proporcionado a esa firma los servicios de que se trata, sino, según
afirman los ocurrentes, a otra persona jurídica, esto es, la firma 'Price Waterhouse Coopers'".
Dictamen Nº 68.808/2011.
214
Asimismo, la Contraloría General de la República ha señalado que las
solicitudes de abstención se pueden concretar en cualquier momento del
procedimiento:
218 Dictamen Nº 47.506/2009. Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 132 de la LEA señala:
"Artículo 132.- Los funcionarios citados a declarar por primera vez ante el fiscal, en calidad de
inculpados, serán apercibidos para que dentro de segundo día formulen las causales de
implicancia o recusación en contra del fiscal o del actuario". Misma norma está establecida en
el artículo 130 de la Ley Nº 18.883, que establece el Estatuto Municipal. Lo anterior es sin
perjuicio de que los actos que funden la inhabilidad se relacionen a hechos posteriores a la
declaración como inculpado. En ese caso, en cualquier momento se podrá hacer presente la
inhabilidad".
215
Además, esta Contraloría General no advierte el interés personal que pudiera
haber tenido el referido servidor en la resolución de los asuntos que indican
las peticionarias, pues la sola circunstancia de encontrarse pendiente un
litigio basado en decisiones de la Administración del Estado, no configura,
respecto de quien las ha adoptado en el marco de sus atribuciones, un
interés de ese tipo que pueda afectar la resolución de cualquier asunto
sometido a su conocimiento y que, a su vez, tenga alguna relación con el
litigio.
216
Tribunal Constitucional vs. Perú", señaló, en relación al derecho a un recurso
efectivo, que violaba el derecho a ser enjuiciado imparcialmente el hecho de
que los jueces que fallaran el recurso judicial hayan estado previamente
involucrados en el proceso de destitución de algunos magistrados:
Por otro lado, en el año 1993, en el "Caso Patricia Verdugo con Municipalidad
de Santo Domingo", se sentenció que no inhabilita a la autoridad administrativa
que aplica la sanción la circunstancia de declarar como testigo en la
sustanciación del procedimiento administrativo:
220 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas, párr.
96.
221 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, rol Nº 23-1994.
217
fiscales instructores y actuarios de un procedimiento administrativo
sancionador:
218
Finalmente, la jurisprudencia judicial ha indicado que el principio de
independencia e imparcialidad se cumple en los procedimientos administrativos
con la existencia de una etapa judicial, en tanto la existencia de dos etapas
claramente diferenciadas en cuanto a procedimiento, la primera seguida en
sede administrativa y la segunda, en sede jurisdiccional, resultan ser
suficientes:
compromete la independencia con que los funcionarios del Servicio deben realizar sus
funciones, afectándose de tal manera el principio de probidad administrativa;
8º) Que, además, el término ExpreSiiones que como se dijo, aparece en la portada de la
revista, incluye la sigla SII con que se conoce al Servicio de Impuestos Internos, pues ésta así
se identifica en sus actuaciones oficiales, lo que nuevamente tiende a crear una confusión
indebida, alterando el señalado principio de probidad administrativa;
9º) Que, por otro lado, cabe agregar a lo ya expuesto, que en la mencionada publicación se
contiene una página editorial denominada, con letras destacadas Editorial Aneiich, además de
varios artículos referidos a la misma Asociación y al Servicio, lo que implica que la recurrente
tiene una participación destacada en la misma, por lo que carece por entero de trascendencia
que la marca comercial haya sido arrendada y que la publicación se haga por un tercero;
10º) Que, finalmente, hay que destacar que los funcionarios del Servicio de Impuestos
Internos desarrollan funciones de fiscalización, en el ámbito tributario, a todos los
contribuyentes del país, entre los cuales se encuentran, indudablemente, los avisadores, por lo
que éstos son eventuales sujetos de investigación. Por ello es que no resulta procedente
efectuar comparaciones entre la Asociación recurrente y otras Asociaciones de empleados
públicos, dada la propia naturaleza de los actos que deben llevar a cabo los empleados fiscales
pertenecientes a otras reparticiones públicas, distintos de los pertenecientes al Servicio de
Impuestos Internos, de función esencialmente fiscalizadora, según puede desprenderse de lo
que estatuye la Ley Orgánica de dicha entidad, particularmente en su artículo 1º". Sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3658-2003.
219
habiendo estado además en condiciones de impugnar lo resuelto en sede
jurisdiccional224".
1. Concepto
— Investidura regular;
— Competencia;
220
— Forma;
— Fin, y
— Motivación.
La forma como elemento del acto administrativo tiene un doble sentido; por
un lado, se refiere a las formalidades propias del acto administrativo como son
la fecha, el tipo (resolución, oficio, ordinario, carta, etc.), el número, la firma,
etc., y, por otro lado, la forma como conjunto de normas que regulan la
tramitación de un procedimiento administrativo, por ejemplo, los descargos, las
pruebas, las notificaciones, etc.
2. Antecedentes normativos
221
3. Fundamento
4. Análisis práctico
Con respecto a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 13, es decir, los
vicios que invalidan los actos administrativos deben versar sobre sus aspectos
esenciales y afectar los intereses de terceros. Sobre esto, la Corte Suprema en
222
el "Caso Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable,
MP10" señaló:
223
Universidad Católica de Valparaíso" XL, Valparaíso, Chile, 2013, 1er
semestre, pág. 579)227 ".
Sin embargo para que dicho error pueda ser considerado como fundamento
de un vicio de procedimiento, se requiere que haya sido determinante para la
decisión adoptada, lo que debe entenderse en el contexto de lo dispuesto en
el artículo 13 inciso 2º de la ley Nº 19.880, que prescribe que el vicio de
procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo
224
cuando recae en algún requisito esencial del mismo y que genera perjuicios
en el interesado.
225
administrativos de efectos individuales deben notificarse a los interesados
conteniendo su texto íntegro y por carta certificada o personalmente, en las
condiciones previstas en esos preceptos, conforme al criterio sustentado en
el dictamen Nº 60.656, de 2011.
En este sentido, es del caso considerar, por una parte, que el artículo 19 de
la ley Nº 19.880 admite que el procedimiento administrativo se realice a
través de técnicas y medios electrónicos y, por otra, que la letra a) del
artículo 30 del mismo ordenamiento menciona entre los datos que debe
contener la solicitud que inicie un procedimiento de ese tipo, la identificación
del medio preferente o el lugar a considerar para los efectos de las
notificaciones.
226
notificación se concreta el derecho a defensa del inculpado. Similar regulación
es la que presentan otras normas especiales de procedimiento de sanción,
como la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.
232 Así, se ha establecido como esencial: "(i) Una formulación de cargos precisa y sostenida en
una investigación previa por la cual el administrado pueda tomar cabal conocimiento de las
infracciones que se le imputan, así como de los fundamentos objetivos que sustentan tales
imputaciones; (ii) La oportunidad para formular descargos, bien allanándose a los cargos
formulados por la Administración, bien formulando alegaciones que incorporen nuevos
elementos de juicio a ser tenidos en cuenta por el respectivo servicio al momento de emitir el
acto terminal; (iii) En su caso, la oportunidad para aportar documentos o rendir prueba que
también deberá ser considerada por el respectivo instructor del procedimiento". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 644-2016.
227
Por último, respecto del artículo 17, letra c), del cuerpo legal aludido, esto es,
que las personas pueden eximirse de presentar documentos que ya se
encuentren en poder de la Administración, en específico, que los
antecedentes requeridos para acreditar la calidad de ciudadano del
recurrente se habrían encontrado en poder de la respectiva entidad edilicia,
es necesario tener presente, además de lo ya expuesto, que al momento de
efectuar la postulación de la especie, el señor Lidid Roa prestaba servicios en
calidad de docente, mientras que el cargo concursado de que se trata,
corresponde a funciones docente-directivas, ambas, con requisitos diversos
que deben acreditarse en cada caso, en forma íntegra.
1. Concepto
228
separación de poderes del Estado, asegurando la generación de frenos y
contrapesos entre las diversas autoridades públicas.
229
2. Antecedentes normativos
230
"Artículo 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la
Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los
Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya
transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
236 "Cuarto: Que el artículo 9º de la ley Nº 18.575 establece que los Actos Administrativos
serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el
de reposición ante el mismo órgano del que emanó; y cuando proceda, el recurso jerárquico
ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones judiciales a que haya lugar. Por
su parte, el artículo 54 de la ley Nº 19.880 dispone que interpuesta una reclamación ante la
Administración no puede el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los tribunales de
justicia mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba
entenderse desestimada. Agrega luego esta disposición, que planteada la reclamación se
interrumpirá el plazo para ejercer la acción constitucional.
Quinto: Que de lo anterior aparece que la ley Nº 18.575 establece la procedencia de los
recursos y la ley Nº 19.880 consagra los efectos de ellos, señalando expresamente el artículo
54 que la interposición de los recursos administrativos interrumpe el plazo para el ejercicio de
la acción jurisdiccional, norma que de acuerdo a lo que dispone el artículo 1º de dicha ley es
supletoria al caso de autos". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
3116-2016.
231
impugnación, pero si se va a acudir a la vía administrativa, ésta siempre
operará con anterioridad al conocimiento judicial del conflicto. Dicho de otro
modo, si bien el legislador no exigió el agotamiento de la vía administrativa
como requisito de admisibilidad de la impugnación judicial, ésta se hallará
disponible una vez cerrada la fase administrativa si se la ha de utilizar como
primer camino de reclamo, o desde el inicio si es que se opta directamente
por acudir a la sede judicial.
"Sexto: Que el inciso final del artículo 54 antes transcrito establece una
prelación para el conocimiento de las impugnaciones de los actos
232
administrativos, imponiendo al efecto un deber legal a la Administración de
inhibirse si el interesado deduce una acción jurisdiccional relativa a la misma
pretensión [...]. En tal perspectiva cabe subrayar que el verbo inhibir
empleado por el legislador en el artículo 54 significa, en conformidad a la
definición contenida en el Diccionario de la Lengua Española, 'impedir o
reprimir el ejercicio de facultades o hábitos'... la inhibición consagrada en el
artículo 54, supone un impedimento, la imposibilidad de realizar algo, en la
especie, de conocer de la reclamación intentada en sede administrativa".
(Corte Suprema, rol Nº 19302-2016)239 ".
"La jurisprudencia de la Corte sobre esta materia ha resuelto que 'el recurso
de protección resulta totalmente compatible con el ejercicio de cualquiera otra
acción, jurisdiccional o administrativa, dirigida a enervar los efectos nocivos
de un acto ilegal o arbitrario, compatibilidad que por su establecimiento de
carácter constitucional prevalece respecto de cualquier intento legislativo que
pretenda coartar el ejercicio de esta acción. En consecuencia, en caso
alguno puede considerarse que la interposición de la acción jurisdiccional de
que habla el artículo 54 de la ley Nº 19.880 esté referida al recurso de
protección, porque precisamente el artículo 20 de la Carta Fundamental se
anticipó a declarar que esta acción es sin perjuicio de otros derechos, e
implícitamente prohibió a la ley poner límites al pleno ejercicio de este
arbitrio. En estas condiciones, el aludido artículo 54 no impide que el
afectado por la decisión impugnada pueda impetrar la protección
constitucional'" (Corte Suprema, rol Nº 8567-2012).
233
si la Constitución no lo hace, mal podría una norma de rango inferior impedir
que se utilice esta garantía frente a un recurso administrativo. Además, el
propio artículo 20 de la Constitución señala que el recurso es procedente sin
perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o
los tribunales correspondientes". (Bermúdez Soto, Jorge. Derecho
Administrativo General, Legal Publishing/Thomson Reuters, tercera edición,
Santiago, 2014, página 228 y siguientes)240 ".
3. Fundamento
234
En cambio, el control jurisdiccional, si bien comprende el fundamento
administrativo, también considera otros aspectos. Por un lado, en el rol
institucional del Poder Judicial respecto a la Administración del Estado, y por
otro lado, en las garantías y derechos dispuestos en nuestra Constitución. En
este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado:
241STC Nº 968.
242"La distribución ordenada del poder en distintos departamentos; la introducción de frenos y
contrapesos legislativos; la institución de tribunales integrados por jueces que conservarán su
cargo mientras observen buena conducta; la representación del pueblo en la legislatura por
medio de diputados de su elección; todos estos son descubrimientos modernos que se han
perfeccionado principalmente en los tiempos modernos [...]". HAMILTON, Alexander; MADISON,
James; JAY, John, (2001), pp. 32 y 33.
235
administrativas. Lo anterior, junto a proteger la juridicidad, evita la arbitrariedad
y capricho en el actuar público243.
Por otro lado, la tutela del actuar público a través de los tribunales tiene como
fundamento la protección de garantías y derechos constitucionales, que tienen
su fuente normativa en los artículos 19 Nº 3 y 76 de la Constitución, en armonía
con los artículos 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos244-245.
4. Análisis práctico
236
administrativo sancionador. Sin perjuicio de ello, es destacable el análisis de
dos sentencias; primero, de la Corte Suprema, del principio de impugnabilidad
en el "Caso Pascua Lama":
237
"Los recursos son mecanismos destinados a pedir ante la misma autoridad
que dictó el acto, o ante su superior, que revise, modifique o enmiende lo
resuelto por ella misma previamente. Los recursos administrativos son una
manifestación del principio de impugnabilidad (artículo 15, ley Nº 19.880).
Dicho principio es parte de la garantía que para las personas significa todo
procedimiento administrativo. En él, las personas pueden aducir alegaciones,
aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo 10, ley Nº 19.880),
conocer el estado de tramitación de los procedimientos, obtener copia
autorizada de los documentos que rolan en el expediente (artículo 17, letra
a), solicitar prueba (artículo 35).
238
1. Concepto
239
2. Antecedentes normativos
3. Fundamento
240
admisible que los procedimientos sancionatorios no tengan una decisión por
parte de la autoridad, ni que ésta se eternice en el tiempo.
4. Análisis práctico
241
para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de
inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el
ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado'.
242
En la especie, el plazo antes aludido se encuentra extinguido con creces,
resultando evidente que la Dirección General de Aguas no ha dado
cumplimiento a la norma antes citada, a lo que debe sumarse que ni siquiera
ha esbozado en esta sede argumento alguno tendiente a justificar su
proceder.
243
Por su parte, la Contraloría General de la República ha señalado que la
Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos iniciados en cualquier forma y a notificarla, además, en caso
que un órgano de la Administración no sea competente para intervenir en un
determinado asunto planteado, deberá enviar de inmediato los antecedentes a
la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico:
244
facultades fiscalizadoras que en la materia corresponden a este Órgano
Contralor de conformidad con la Ley Nº 10.336, sobre Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República253".
"6º) Que de la copia del sumario administrativo se desprende que con fecha 8
de noviembre de 2005 la doctora Cecilia Rojas Aguirre aceptó el cargo de
Fiscal, en la misma fecha se le tomó declaración al denunciante; el 19 de
noviembre solicita la Hoja de Vida y calificaciones del sumariado y sólo con
fecha 4 de mayo de 2006 —después de casi seis meses de inactividad— se
retoma la investigación a través de diligencia de notificación para el doctor
Saini, el 9 de mayo se le cita para el día 16 y se le apercibe para que formule
causales de inhabilidad en contra de la Fiscal. Con fecha 30 de mayo de
2006 la directora del Servicio de Salud Metropolitano Sur desestima las
causales de inhabilidad invocadas por el sumariado y respecto al plazo de
instrucción del sumario, señala que dispondrá las medidas para su
corrección.
7º) Que conforme lo dispone el artículo 135 de la ley Nº 20005, que fija el
texto refundido de la ley Nº 18.834, la investigación de los hechos deberá
realizarse en el plazo de veinte días, al término de los cuales se declarará
cerrada la investigación y se formularán cargos o se solicitará
sobreseimiento; este plazo de veinte días puede ser prorrogado hasta
245
completar sesenta días, decisión ésta última que deberá ser tomada por el
jefe superior de la institución y en casos calificados.
8º) Que en este contexto, las omisiones que se atribuyen a la fiscal Dra.
Cecilia Rojas Aguirre y al Servicio de Salud Metropolitano Sur representado
por su directora Sra. Angélica Verdugo Sobral aparecen revestidas de falta
de razonabilidad y no se atienen a la legalidad vigente. En efecto, no resulta
ajustado a la razón ni conveniente retardar el pronunciamiento definitivo que
debe recaer sobre el expediente administrativo ni mantener en suspenso la
situación del sumariado, más allá de los plazos legales.
246
la República se ha pronunciado en diversos dictámenes, a saber Nº 67.509
de 1962, Nº 21.885 de 1983, Nº 20.132 de 1992, Nº 7.034 de 1996.
Por otra parte, no se han respetado las normas que sobre el plazo de
investigación y facultades del Fiscal se establecen en el artículo 135, ni sobre
el control que debe ejercer quien ordenó instruir un sumario contemplada en
el artículo 143, ambos del Estatuto Administrativo y se han infringido los
artículos 89 y 140 del mismo texto legal, que establecen los derechos al
cargo y a la función.
247
1. Concepto
248
derechos fundamentales de las personas que, eventualmente, puedan resultar
lesionadas como consecuencia de una actuación o de una omisión proveniente
de la autoridad administrativa:
2. Antecedentes normativos
249
nuestro ordenamiento jurídico, conforme por lo dispuesto en el artículo 5º inciso
2º de nuestra Carta Fundamental.
3. Fundamento
250
Existe hoy una tendencia global hacia el reconocimiento constitucional o legal
de este derecho, por lo que los países democráticos ya han adoptado, o están
en proceso de elaboración de leyes de libertad de información, en atención a
que toda democracia implica que las autoridades públicas respondan, rindiendo
cuenta de sus actos y fundamentos. En este sentido, se ha afirmado por la
doctrina:
251
de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas
de rendición de cuentas260".
"Pero, como sabemos que las regulaciones legales no siempre alcanzan para
ordenar la enorme diversidad de relaciones entre lo público y lo privado, y
que estas realidades cambian más rápido que las leyes, necesitamos
252
también desarrollar una cultura y una ética de la transparencia que nos
inspire siempre261".
253
democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las
autoridades a responder a la sociedad por sus actos y dar cuenta de ellos;
también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión
pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en
los intereses de la sociedad (STC 634/2007, 1732/2011, 1800/2011,
1990/2012)263 ".
4. Análisis práctico
254
conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en él.
255
por la reiterada jurisprudencia de esta Contraloría General (aplica criterio
contenido en los dictámenes Nº 7.355 y 18.884, de 2007, entre otros)264 ".
256
encuentra obligada a la revelación de antecedentes que pudiera ocasionar un
perjuicio a la finalidad de la actividad administrativa.
23) Que, por otro lado, ley Nº 20.000, que sanciona el tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas, en su artículo 2º sanciona
penalmente, entre otras, la importación y exportación de precursores o de
sustancias químicas esenciales, con el objetivo de destinarlos a la
preparación de drogas estupefacientes o sustancias sicotrópicas para
perpetrar, dentro o fuera del país, alguno de los hechos considerados como
delitos en dicho cuerpo legal. Ese mismo cuerpo normativo establece que en
caso que determinadas sustancias o drogas, así como de otros elementos,
que se encuentren en zonas sujetas a la potestad aduanera, el Servicio
Nacional de Aduanas deberá observar las instrucciones que imparta el
Ministerio Público para trasladar, guardar, interceptar o circular dichos
objetos dentro del territorio nacional, salgan de él o entren en él. Por último,
el artículo 58 de la norma en estudio dispone que «el reglamento
determinará... la coordinación con el Servicio Nacional de Aduanas y demás
entidades públicas con competencia relativa al control del movimiento de las
sustancias antes mencionadas».
257
24) Que, a mayor abundamiento, el 8 de abril pasado, este Consejo consultó
la Estrategia Nacional sobre Drogas 2009-2018, de la Comisión Nacional del
Control de Estupefacientes (Conace), instrumento que establece como uno
de sus "objetivos estratégicos" el impedir el ingreso y evitar la utilización de
nuestro territorio como ruta de tránsito, señalando, al respecto, que
'[c]onstituye una labor esencial de los diferentes órganos de control
(Aduanas, Policía, Dirección del Territorio Marítimo) detectar y desarticular
las organizaciones criminales que internan y/o distribuyen droga al interior de
nuestro país y también aquellas que pretenden utilizar nuestro territorio como
ruta de tránsito hacia terceros países', agregando que '[p]ara el logro de este
objetivo es indispensable reforzar el control y la vigilancia en los pasos
fronterizos, puertos y aeropuertos del país y desarrollar acciones tendientes a
cubrir debidamente los pasos no habilitados, poniendo especial atención en
el fortalecimiento de la coordinación entre los órganos de control a los cuales
les corresponde ejercer jurisdicción en sus respectivas áreas'.
25) Que, por otro lado, el Plan Nacional de Fiscalización 2007-2010 del
Servicio Nacional de Aduanas, señala, al tratar la 'Fiscalización del Tráfico de
Mercancías', 'se refiere a: fiscalizar el cumplimiento de las normas que
regulan el tráfico de mercancías por las fronteras del país, con el objeto de no
permitir el ingreso, salida y tránsito de productos sin los requisitos
establecidos por la ley, reglamentos y normativas aplicables', agregando que
su orientación es la protección a la comunidad, estableciendo al efecto, siete
Áreas de Importancia Estratégica (AIE), a saber: drogas, propiedad
intelectual (referido, entre otros aspectos, a las mercancías que infringen las
normas de la Ley Nº 19.039, sobre propiedad intelectual), medio ambiente y
salud pública, lavado de activos, seguridad (comprende el control de las
mercancías de uso dual, que eventualmente pueden usarse para fabricar
explosivos o armas químicas o bacteriológicas, cumplimiento de otros v. b),
patrimonio cultural, artístico e histórico (se refiere al control de las
mercancías que están protegidas por la Ley Nº 20.021, de Monumentos
Nacionales), entre otros.
258
26) Que, a través de los antecedentes expuestos por el Servicio Nacional de
Aduanas al dar cumplimiento a la medida para mejor resolver ordenada, así
como en la audiencia celebrada en el presente amparo, y de la información
obtenida por este Consejo al revisar su sitio electrónico, queda acreditado
que los equipos de rayos X adquiridos en el marco de la licitación pública en
análisis son empleados en la prevención de delitos de carácter aduanero, así
como del contrabando, tráfico de drogas, de armas o explosivos, de bienes
que forman del patrimonio cultural de Chile y otros países y de aquellos que
vulneran la propiedad intelectual e industrial, entre otros, lo que lleva a este
Consejo a concluir que la publicidad de las características técnicas y el
funcionamiento de dichos equipos, afectará el debido cumplimiento de sus
funciones en dicha materia, ya que ello permitiría que cualquier persona
pueda obtener información suficiente para burlar el control de dichos equipos
y, con ello, las medidas de prevención y persecución de dichos ilícitos.
"7) Que, en este contexto, es pertinente tener a la vista los criterios sentados
anteriormente por este Consejo en torno al secreto del expediente propio de
un sumario administrativo, según las siguientes distinciones:
259
09, A159-09, A327-09, C411-09, entre otras, ha establecido que el
expediente sumarial desde ese momento adquiere el carácter de información
pública en los términos dispuestos en los artículos 5º y 10 de la Ley de
Transparencia.
260
momento —y conforme a lo establecido en el artículo 137, inciso segundo, de
la ley Nº 18.834— pueden tomar conocimiento del expediente sumarial266".
261
la causal de la letra a), sobre defensas jurídicas, la rechazó, pues "no ha
trabado todavía litigio o controversia jurídica alguna en representación de la
colectividad toda y en defensa de la libre competencia con ningún agente del
mercado, lo que resulta aún meramente eventual mientras [...] el Fiscal
Nacional Económico no adopte la decisión de efectuar el respectivo
requerimiento ante el TDLC".
262
adoptado la decisión, la divulgación de los antecedentes denunciados y que
están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a
todos los antecedentes necesarios para la toma de la decisión, configurando
de esta forma la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21
Nº 1, letra b), de la Ley de Transparencia268".
263
"Vigésimo sexto. Que, en base a la regulación especial que el legislador ha
desarrollado en materia de acceso a información pública, el proceder de la
SMA, al darle tramitación a las solicitudes de las reclamantes conforme al
procedimiento desarrollado por la Ley de Transparencia, fue el adecuado. En
consecuencia, el Tribunal acogerá la alegación de incompetencia de la
Reclamada pues a quien corresponde conocer sobre la reclamación de la
resolución de la SMA, y por ende determinar la procedencia de la entrega de
lo pedido o de la configuración de una causal legal de secreto o reserva, en
este caso particular, es al Consejo para la Transparencia.
"Ahora bien, de las aludidas normas de la ley Nº 19.880 se colige que a las
personas les asiste la facultad de conocer el estado de tramitación de los
procesos en que sean interesados y la identidad de quienes los tramitan, de
acceder a los actos administrativos y sus documentos y de obtener copias de
ellos.
264
Carabineros de Chile—, así como sus fundamentos y los procedimientos que
utilicen, agregando que sólo una ley de quorum calificado podrá establecer la
reserva o secreto de aquellos o de éstos, cuando concurran las causales
indicadas en el referido precepto.
265
un pronunciamiento en torno a si se dan o no las causales de reserva
esgrimidas por el órgano administrativo para negar la información solicitada272".
Las partes tienen derecho a que sus secretos, en particular aquellos que
entran dentro de la esfera de su vida privada como también los secretos de
sus asuntos empresariales y comerciales, no sean divulgados por la
autoridad administrativa sin su autorización".
266
que la información haya sido objeto de razonables esfuerzos para mantenerla
en dicha condición secreta por parte de su legítimo titular273.
267
personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o
convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida
sexual. De esta forma, es siempre recomendable tarjar dicha información al
momento de publicarla, tanto por vía de solicitud de acceso a la información o
en cumplimiento a una obligación de transparencia activa, como sería el caso
de los registros públicos de expedientes administrativos sancionadores, como,
por ejemplo, el Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental.
Por otro lado, el D.L. Nº 211, sobre Libre Competencia, también dispone una
protección de los antecedentes comerciales en su artículo 22275.
275 "[...] La prueba instrumental podrá presentarse hasta diez días antes de la fecha fijada
para la vista de la causa. A solicitud de parte, el Tribunal podrá decretar reserva respecto de
terceros ajenos al proceso o confidencialidad incluso respecto de las demás partes, de aquellos
instrumentos que contengan fórmulas, estrategias o secretos comerciales o cualquier otro
elemento cuya revelación pueda afectar significativamente el desenvolvimiento competitivo de
su titular. Los instrumentos que tengan carácter reservado o confidencial en virtud de lo
dispuesto en el inciso segundo de la letra a) del artículo 39, deberán presentarse siempre en tal
carácter por la Fiscalía Nacional Económica, y el Tribunal deberá mantener la reserva o
confidencialidad de los mismos.
Sin perjuicio de lo anterior, de oficio o a petición de parte, el Tribunal podrá ordenar a la parte
que corresponda, en cualquier etapa del proceso e incluso como medida para mejor resolver,
que prepare una versión pública del instrumento para que las otras partes ejerzan su derecho a
objetarlo u observarlo. Si la referida versión pública es insuficiente como antecedente válido
para fallar la causa, el Tribunal podrá decretar de oficio y por resolución fundada, el término de
la reserva o confidencialidad del instrumento, y ordenará ponerlo en conocimiento de las
demás partes".
268
4.4. La reserva fijada en una ley de quorum calificado
confidencialidad solicita. Esta obligación regirá siempre que el aportante sea alguna de las
partes de un proceso contencioso o un interviniente o interesado en uno no contencioso.
(iii) encomendar al Sr. Secretario Abogado su elaboración. Lo anterior, sin perjuicio de las
facultades que concede a este Tribunal el artículo 22 inciso segundo del D.L. Nº 211".
269
de informes estadísticos y procedimientos de fiscalización ya terminados, no se
podía aplicar la reserva de la información según el artículo 21 Nº 1.
270
modo, ambas normas fijan una de las herramientas más importantes del control
político, la solicitud de antecedentes. Sobre la materia, la Contraloría General
de la República ha señalado:
271
Cámaras y a los organismos internos autorizados por los reglamentos
respectivos, la facultad de solicitar antecedentes a los órganos de la
Administración del Estado, fijando las regulaciones correspondientes y
determinando que la infracción al cumplimiento de lo ordenado en el indicado
artículo 9º será sancionada por esta Contraloría General278".
279 "Artículo 9º.- Los organismos de la Administración del Estado y las entidades en que el
Estado participe o tenga representación en virtud de una ley que lo autoriza, que no formen
parte de su Administración y no desarrollen actividades empresariales, deberán proporcionar
los informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las comisiones o por los
parlamentarios debidamente individualizados en sesión de Sala, o de comisión. Estas
peticiones podrán formularse también cuando la Cámara respectiva no celebre sesión, pero en
tal caso ellas se insertarán íntegramente en el Diario o en el Boletín correspondiente a la
sesión ordinaria siguiente a su petición.
272
4.6. La excepción de reserva a las solicitudes de información de la
Superintendencia del Medio Ambiente y otros
280 La Contraloría General de la República tiene esta norma en la ley Nº 10.336. Asimismo,
consta en el Proyecto de Ley que crea la Superintendencia de Obras Públicas, boletín Nº 6366-
09.
273
Finalmente, y recapitulando, cabe señalar que, por regla general, los
procedimientos administrativos sancionadores no son públicos ni
transparentes. En algunas páginas de internet es posible encontrar copia de las
sanciones o absoluciones decretadas, como acontece en la Unidad de Análisis
Financiero o la Superintendencia de Valores y Seguros. Lo anterior impide
conocer detalladamente el fundamento de sus decisiones. Sólo la
Superintendencia del Medio Ambiente, por ahora, por exigencia legal del
artículo 31 de su ley, se encuentra obligada en tener un sistema público de
información, de todos sus procedimientos sancionadores, desde la formulación
de cargos, llamado Sistema Nacional de Fiscalización Ambiental.
274
margen de la ley281", siendo uno de los principales problemas detectados
entonces que era práctica habitual en la época que los empleadores, al
momento de realizar procesos de selección de personal, solicitaban certificados
de antecedentes comerciales de los candidatos, generándose el círculo vicioso
de que "si una persona queda cesante, no podrá pagar algunas deudas, las
que aparecerán inmediatamente en Dicom, porque la información corre rápido.
Eso se transforma en una barrera de entrada a cualquier trabajo282".
La ley establece la titularidad que tiene cada persona sobre los datos que se
refieren a sí misma. Esto implica en principio el derecho de solicitar a los
encargados de cualquier base de datos, el derecho de solicitar acceso,
modificación, e incluso eliminación de los datos personales que estén
registrados en dicha base. En el derecho comparado, esto se conoce como el
"habeas data".
275
de mutuos hipotecarios, cooperativas de ahorros y créditos, organismos
públicos y empresas del Estado sometidas a la legislación común, y de
sociedades administradoras de créditos otorgados para compras en casas
comerciales".
"9.- Que en relación a la ley Nº 19. 628, el Máximo Tribunal ha señalado que
de 'la historia fidedigna de la ley en cuestión es posible desprender de varios
de sus pasajes, ya sea de la moción del proyecto original, sus modificaciones
y/o discusión en sala, que dicho cuerpo legal se encuentra orientado a la
protección de datos personales, entendiendo la noción personal como
276
perteneciente o relativa a la persona natural' (Corte Suprema, 3.04.2012, rol
Nº 1661-2012).
284 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 447-2012. Confirmada por sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 4511-2012.
277
B. PRINCIPIOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
I. Principio de juridicidad
1. Concepto
278
limitando la aplicación de sanciones administrativas en su faz sustantiva,
cuestión que revisamos en el primer capítulo de este libro. En segundo término,
es posible que lo analicemos como principio básico del derecho público
administrativo, como límite de las actuaciones públicas y como generador de
los elementos que constituyen los actos administrativos. Lo segundo lo
examinaremos en el presente aparatado.
279
"De esta forma, y teniendo en consideración que acorde con el principio de
legalidad consagrado en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la
República, el que es reiterado en términos similares en el artículo 2º, de la
Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, los órganos que la integran —como sucede con
las municipalidades—, deben someter su acción a la Constitución y a las
leyes, actúan válidamente dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley, y no tienen más atribuciones que las que expresamente les
haya conferido el ordenamiento jurídico, es oportuno concluir que la
negativa del aludido municipio en orden a otorgar el certificado de deslindes
requerido por el peticionario, se ajustó a derecho287".
280
en los Bancos con Obligación Subordinada, señaló que los artículos 5º, 6º y 7º
de la Constitución consagran la existencia de un Estado de Derecho:
281
"El principio de la legalidad fue la idea rectora que orientó al Estado moderno
constitucional, nacido a fines del siglo XVIII de la filosofía política proclamada
pro las Revoluciones norteamericana y francesa. Es, en sí mismo
considerado, la expresión fundamental de la sociedad moderna y constituye
el antecedente inmediato del Estado de derecho en su concepción
contemporánea.
290PANTOJA, Rolando (1987), p. 34. Asimismo, ver SILVA CIMMA, Enrique (1994), pp. 34 y ss.,
y MORAGA, Claudio, (2008), pp. 300 y ss.
282
"Cuarto: Que previo a entrar al fondo del asunto, conviene dejar asentado
que, por ilegalidad, debemos entender que una actuación realizada por los
órganos estatales se ha realizado contraviniendo el ordenamiento jurídico, es
decir, que el acto administrativo no se encuentre ajustado al sistema
normativo. Es por ello que, en el ámbito administrativo sancionador, el
principio de legalidad implica que la potestad sancionadora de la
Administración Pública se ejerza cuando haya sido expresamente atribuida
por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto
para su ejercicio y de acuerdo con lo que prescriben los demás principios que
rigen su ejercicio291".
2. Antecedentes normativos
291 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 4903-2016. Confirmada por
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 94869-2016.
292 De esta forma, y teniendo en consideración que acorde con el principio de legalidad
283
3. Fundamento
293 Cfr. BESSON, Waldemar y GOTTHARD, Jasper (1999), pp. 121 y ss.
294 KAZOR, Kamel (1997), p. 92.
295 PECES BARBA, Gregorio (1995), p. 246.
284
En tercer lugar, el principio de legalidad y/ o juridicidad avala la interdicción
de la arbitrariedad298. De este modo, los órganos de la Administración del
Estado deberán actuar conforme a las atribuciones y competencias otorgadas,
sin guiarse por el mero capricho o adoptando decisiones fundadas en
arbitrariedades o sin considerar la finalidad de la actividad pública.
Asimismo, la legalidad asegura que cada órgano público actué dentro de las
esferas de su competencia, existiendo mecanismos de frenos y contrapesos
que comprometen el control de las actuaciones estatales.
Como señala el profesor Luis Cordero, de quien tengo el honor de haber sido
alumno, la actuación de los organismos estatales está sometida al esencial
principio de legalidad, el que supone el sometimiento completo a la ley y el
Derecho. De este modo, la actuación de los órganos estatales es una actividad
"típica", en el sentido de que ha de realizarse dentro de los límites y
cumpliendo los deberes que las normas establecen299. Así, el gobierno ejerce
dentro del marco constitucional las funciones de gobierno y administración; el
Congreso Nacional, sus atribuciones legislativas, además de las otras que
expresamente le determina el texto constitucional, como, asimismo, los
tribunales de justicia ejercen jurisdicción con base a lo dispuesto en los
artículos 76 y siguientes de la Carta Fundamental, dentro del ámbito de
competencias expresamente fijado por la ley. Lo anterior impedirá el abuso y
desviación de poder.
285
órgano donde radica la legitimidad democrática y la deliberación pluralista. Al
respecto se ha señalado:
Lo examinado ha sido ratificado por la doctrina más destacada del siglo XIX
del derecho constitucional chileno, que ha entendido que el principio de
legalidad y juridicidad es la norma de clausura del derecho chileno, en tanto las
autoridades son meros delegados de la nación:
286
jurídicos necesarios, no teniendo más posibilidad de actuar que aquello para
lo cual ha sido atribuido. De allí que las personas jurídicas no pueden hacer
sino aquello que les está permitido302".
287
anterioridad a la actuación misma, hayan sido positiva y expresamente
habilitados para ello303".
288
Lo anterior es coherente con la fuerza normativa que singulariza a la Carta
Fundamental, característica conforme a la cual ésta se irradia al ordenamiento
jurídico entero y a cada una de las actuaciones de las autoridades. En este
aspecto, el Tribunal Constitucional, en sentencia sobre requerimiento de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad de Pedro Fernández, señaló:
289
postulados, ésta debe sujetar su actividad a las prescripciones del
ordenamiento positivo.
290
competencia y de la forma que prescribe la ley, siendo nulo todo lo obrado en
contravención a ello309".
"Desde este punto de vista, y como partida del análisis, es preciso señalar
que el Ministerio Público, en cuanto órgano que forma parte de la
organización del Estado, y no obstante su autonomía, debe someter su
actuar en todo momento al denominado principio de la juridicidad. Dicho
principio consagrado en los artículos 6º y 7º de nuestra Constitución
constituye uno de los pilares fundamentales del derecho público chileno,
puesto que sobre éste se estructura el moderno Estado de Derecho y se
garantiza el pleno respeto de las garantías fundamentales asegurados en la
Constitución.
291
ley le atribuye como potestad y competencia, y, asimismo, debe acogerse
estrictamente a los límites dispuestos para el ejercicio de dicha competencia,
porque bajo ningún aspecto la autoridad actúa bajo su arbitro y capricho;
siempre conforme al ordenamiento jurídico administrativo. En este sentido,
señalan:
"El Derecho no es, pues, para la Administración una linde externa que señale
hacia fuera de la zona de prohibición y dentro de la cual puede ella
producirse con su sola libertad y arbitrio. Por el contrario, el Derecho
condiciona y determina, de manera positiva, la acción administrativa, la cual
no es válida si no responde a una previsión normativa.
[...]
292
4. Análisis práctico
"que siendo cinco los elementos del acto administrativo, esto es, la
competencia, la forma, el fin, los motivos313 y el objeto, puede existir
ilegalidad del acto administrativo en relación a cualquiera de ellos [...]314".
"[...] Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen [...]".
314 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1344-2011. En este mismo sentido: "Sexto:
Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte Suprema -y que recoge una
doctrina que ha gozado de general aceptación- son vicios aptos para provocar la nulidad de
derecho público de un acto estatal la desviación de poder, ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, violación de la ley -ley de fondo- y defectos de forma". Sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 11216-2011.
Asimismo, "Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién citadas y como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden eventualmente provocar la
293
"Que no obstante lo precedentemente planteado, es menester referirse
previamente a la nulidad de derecho público que afectaría a las liquidaciones
de autos por haber sido emitidas por un Departamento del órgano fiscalizador
denominado 'Dirección Grandes Contribuyentes'. Al respecto, es preciso
señalar que no se advierte infracción a la normativa constitucional y legal que
se denuncia vulnerada, en particular, a los artículos 1º y 42 del D.F.L. Nº 7
del año 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, desde que en
materia de nulidad de derecho público, tanto la doctrina como la
jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia, se encuentran
contestes en indicar que del artículo 7º de la Constitución Política de la
República, se desprende que la validez de las actuaciones de los órganos del
Estado queda supeditada a la concurrencia de tres esenciales presupuestos:
a) investidura regular del agente, b) que la actividad se desarrolle dentro del
ámbito de su competencia y, c) que se ejecute en la forma que prescriba la
ley [...]315".
"Séptimo: Que para analizar esta situación es necesario tener presente que
cinco son los elementos que es preciso ponderar en un acto administrativo: la
competencia, la forma, el fin, los motivos y el objeto. En este contexto, puede
nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura regular del órgano respectivo,
la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de
vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de fondo
atinente a la materia y la desviación de poder". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
10849-2014.
294
mediar ilegalidad del acto en razón de la falencia de cualquiera de estos
rubros317".
A su turno, esta ilegalidad reviste dos formas, por la ausencia de los motivos
que la ley ha exigido y por la inexistencia de los motivos que la autoridad ha
tenido en vista al tomar la decisión318".
"19. Que, la nulidad como sanción de los actos administrativos que omiten los
requisitos de forma ha sido unánimemente reconocida por la doctrina. Al
respecto la doctrina sostiene que en términos generales podemos decir, que
es causal de nulidad de un acto administrativo la omisión de cualquier
requisito para su validez. En general un acto administrativo es nulo cuando le
faltan requisitos para que sea válido. La falta de formalidades sustanciales
del acto, de aquéllas que están dispuestas para la validez del mismo,
acarrean su nulidad;
295
20. Que, el profesor Gustavo Fiamma al pronunciarse sobre la materia desde
un punto de vista constitucional señala que los órganos del Estado, en si, sin
consideración a los otros actores de la vida jurídica, deben actuar
obligatoriamente subordinados al Derecho, esto es, investidos legalmente,
dentro de su competencia, en la forma prescrita por la ley y bajo prohibición
de asumir otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya
conferido. El acto dictado en contravención a cualquiera de estos requisitos
'es nulo', declara en tiempo presente la propia Constitución. O sea, el
fundamento de dicha declaración constitucional deriva exclusiva y
directamente de la violación de la Constitución (artículo 7º, incisos primero y
segundo), esto es la violación del Derecho objetivo319";
296
rol Nº 1119 2015, de 30 de septiembre de 2015, considerando décimo
sexto)320 ".
297
"5. En cuanto concierne a su actividad jurídica unilateral, esto es, aquella que
se materializa en actos administrativos, ha de recordarse que supuestos de la
dictación de todo acto administrativo son tanto (1) la investidura regular del
titular del órgano que lo dicta (artículo 7º inciso 1º de la Constitución), como
(2) la previa habilitación jurídica para actuar (artículo 7º inciso 2º, en relación
con el inciso 1º) y (3) la existencia, previa a la actuación, de un debido
procedimiento, establecido por la ley, justo y racional (artículos 7º inciso 1º,
19 Nº 3 inciso 5º, teniendo presente el artículo 61 inciso 2º): es decir
'titularidad legal', 'competencia' y 'debido procedimiento legal'. Presupuesto
indispensable de ellos es la existencia de un 'motivo' para actuar, vale decir
de una necesidad calificada como pública por el legislador y que ha sido
puesta por éste a cargo de un específico órgano de la Administración para
que él concurra a su satisfacción322".
— El elemento de forma;
323 El autor alemán Harmut Maurer los clasifica de la siguiente manera: "El acto
administrativo es conforme a los requisitos jurídicos exigidos y, por ello, válido, (...):
- si el órgano administrativo está autorizado a actuar en ese caso concreto mediante un acto
administrativo (admisibilidad del acto administrativo, vid. infra, 2),
298
La autoridad administrativa no puede omitir el cumplimiento de estos
requisitos con el objeto de dictar medidas sancionadoras o ablatorias rápidas o
efectivas. En efecto, la eficiencia y efectividad de una medida administrativa no
puede ser óbice para omisiones al principio de legalidad o juridicidad. Un
ejemplo de lo anterior es la conexión que hace la doctrina del principio de
eficiencia y legalidad con la potestad sancionadora del Estado:
[...].
La validez formal. Se refiere a la elaboración del acto administrativo y exige que el acto
administrativo haya sido aprobado por la autoridad competente a), según el procedimiento
prescrito b) y en la forma ordenada c).
[....].
La validez material. Se refiere al contenido del acto administrativo y exige que las
regulaciones que se expresan en el acto administrativo se correspondan con los presupuestos
jurídicos del mismo". MAURER, Harmut (2011), pp. 266 y ss.
299
sanción sin previo procedimiento alguno, o con eliminación de alguno de sus
trámites de mayor duración, lo que legalmente no es posible. Ahora bien, en
esta alternativa no cabe duda alguna de que la eficacia ocupa una posición
subordinada respecto del principio de legalidad: el sometimiento de la
Administración a la Ley y al Derecho, que proclama inicialmente el mismo art.
103.1, constituye un valor prevalente, que no puede ser sacrificado en aras
de una eficacia siempre discutible; ésta no es, pues, un título que pueda
amparar actuaciones administrativas ilegales, ni una forma atípica de
creación de potestades ablatorias que la Ley no haya conferido previamente
a la Administración. No hay eficacia contra el Derecho: la eficacia comienza
justamente donde el Derecho termina324".
300
4.1. Sobre el elemento de previa investidura regular
"[...] no exige para la validez de los actos estatales una 'investidura legal';
basta que la investidura esté dotada de 'regularidad', requisito menos
exigente que la estricta legalidad. Con ello permite validar situaciones
excepcionales como la actuación del llamado 'funcionario de hecho',
institución que permite moderar los efectos que acarrearía la estricta
invalidez de las actuaciones de ciertos funcionarios cuya designación o
nombramiento adolece de vicios, pero cuya asunción a la función ha
generado una situación de confianza legítima en los destinatarios de sus
actos, confianza que el ordenamiento protege y ampara328".
301
dispuesto, se ve inhabilitado por lo señalado anteriormente. En este sentido, se
ha pronunciado el órgano contralor al señalar:
302
concluido que cuando el legislador establece requisitos académicos para
ocupar ciertos cargos, ello debe entenderse como una obligación impuesta a
la autoridad encargada de efectuar el nombramiento, de llenar esas plazas
con personas que reúnan dichas exigencias, de modo que el hecho de existir
títulos con una formación similar —conforme alega el peticionario—, no
habilita a quienes los posean a ser designados en un empleo respecto del
cual la ley ordena acreditar un diploma diferente, como acontece en la
especie331".
Sobre el particular, cabe tener presente que de acuerdo con el artículo 1º del
Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2013, del Ministerio Secretaría General
de Gobierno, que fijó la planta de personal del Ministerio del Deporte, los
303
cargos de jefe de división pertenecen al estamento de directivos y tienen la
calidad de exclusiva confianza del ministro de esa cartera de Estado, por lo
que la designación de los funcionarios en los empleos que nos ocupa, debe
ser efectuada por dicha autoridad.
Ahora bien, acerca del acto administrativo por medio del cual se debe ejercer
la referida facultad, es útil anotar que según lo previsto en el artículo 3º de la
ley Nº 19.880, aquéllos tomarán la forma de decretos supremos y
resoluciones. Agregando que el primero es una orden escrita que dicta el
Presidente de la República o un Ministro por orden de éste, sobre asuntos
propios de su competencia, mientras que las resoluciones son actos de
análoga naturaleza que disponen las autoridades dotadas de poder de
decisión.
304
una resolución, por lo que se desestima la presentación de la suma y se
ratifica lo expresado en el oficio Nº 28.725, de 2014332".
305
Campo en el plazo de 15 días hábiles, contados desde la recepción del
presente oficio333".
306
Ambiental de Santiago, que analiza la competencia de la jefa de la División de
Sanción y Cumplimiento para suscribir el acto administrativo de archivo de
denuncias y la gravedad del incumplimiento del requisito de investidura regular:
[...].
[...].
Vigésimo segundo. Que no existe duda que el vicio que concurre en el acto
impugnado es grave, pues es de aquellos que la doctrina considera que
307
afectan la validez de los actos administrativos, y que junto a los vicios de
incompetencia (que son, por regla general, insanables), se presentan como
los de mayor entidad. En este contexto, nos encontramos en presencia de un
vicio esencial que puede acarrear la nulidad del acto, a menos que las
particularidades del caso permitan mantenerlo a pesar de su
concurrencia335".
308
relaciones jurídicas o adopta decisiones vinculantes. Los ejemplos son
numerosos y variados. Son actos administrativos: un reglamento autónomo o
de ejecución, un permiso municipal, el otorgamiento de una subvención, la
multa del tránsito, una concesión para ocupar un bien del dominio público, el
carnet de conducir, etc.337 ".
309
definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración
para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos338".
Tomás-Ramón (2014); MARIENHOFF, Miguel (2011); PANTOJA, Rolando (1987), entre otros.
310
Sobre lo señalado, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre
requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Jacobo
Kravetz Miranda, señaló:
311
Tradicionalmente los conceptos de potestad y competencia han sido
utilizados como sinónimos o equivalentes por la doctrina administrativa
nacional. Sobre lo anterior, el profesor Christian Rojas ha señalado:
312
competencias. Así, la potestad sancionadora se compone de diversas
competencias.
313
ente y de todo órgano, presupuesto de su lícita actividad y límite de la
misma344.
314
competencia es obligatorio, en tanto que el ejercicio de la capacidad es
facultativo para su titular. [...]346".
"Es cierto que sólo puede imponer sanciones el órgano administrativo que, en
cada caso, tenga atribuida la competencia y que, una vez dictado el acuerdo
de inicio del correspondiente procedimiento sancionador, el presunto
responsable tiene derecho a que se le notifiquen convenientemente, entre
otras circunstancias, la autoridad competente, para imponer la sanción y la
norma que le atribuye tal competencia349".
315
Fijado dicho ámbito de análisis, cabe tener presente que, por un lado, la
potestad o competencia tiene que cumplir ciertos elementos o requisitos de
existencia, y, por otro lado, tiene que cumplir con los elementos o condiciones
de ejercicio.
Sobre lo primero, es decir, los requisitos de existencia que tiene que cumplir
una autoridad administrativa para tener una potestad o competencia, ellos se
extraen de lo dispuesto en los artículos 6º y 7º de la Constitución y del artículo
2º de la LOCBGAE. Así, en primer término, toda potestad o competencia
otorgada por la autoridad pública debe surgir del ordenamiento jurídico. En este
sentido, el profesor Carlos Carmona señala:
316
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes'.
De allí que la competencia será siempre especifica formal y expresamente
prevista, determinada positivamente, pues no cabe olvidar que en virtud del
principio de juridicidad estos órganos existen en la medida que hayan sido
creados por el legislador, que con su 'fiat' los llama a la vida del derecho para
que actúen en el a dotarlos de la correspondiente energía, fuerza, 'alma', que
no otra cosa, son la potestad con que los provee a fin de alcanzar la finalidad
u objetiva para el cual han sido creados, que no es sino la satisfacción
concreta de especificas necesidades públicas351".
317
fundamentales— no puede ser limitada por la Administración si previamente
no ha sido autorizada para ello por una ley. En defecto de ley, y por lo tanto,
ni la Administración puede dictar [...] decisiones singulares o acciones
materiales [...]353".
Por otro lado, respecto a los requisitos o condiciones de ejercicio, cabe tener
presente lo señalado en la doctrina clásica del Derecho Administrativo, como
son los autores Rafael Bielsa, Miguel Marienhoff, Eduardo García de Enterría,
Tomás Ramón Fernández, Rolando Pantoja Bauzá, Eduardo Soto Kloss355 y
otros. La competencia administrativa tiene que ejercerse conforme a cuatro
criterios: materia, territorio, grado y tiempo.
318
Sobre el elemento de la materia, la autoridad administrativa sólo puede dictar
actos administrativos que tengan como contenido asuntos relacionados a la
órbita de su competencia. En este sentido se ha señalado:
319
Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para
ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado,
dentro de los 5 días siguientes a su notificación.
320
los efectos de la suspensión no podrán acordarse nuevas suspensiones en el
plazo de cinco años por idéntica finalidad)357 ";
321
entender que el límite temporal traspasa la frontera de la competencia pública.
Así lo refrenda el órgano contralor, al señalar que:
Siendo ello así, resulta necesario expresar que en virtud del mencionado
principio de juridicidad el Ministerio de Planificación sólo puede desarrollar las
funciones y ejercer las atribuciones que expresamente le encomienda el
ordenamiento jurídico, por lo tanto, ante la ausencia de disposición legal que
autorice mantener los beneficios propios de la beca durante el período de
prórroga de ésta, resulta improcedente extender tales beneficios más allá del
plazo de dos años que se establece en el mencionado artículo 3º del D.F.L.
Nº 1, de 1999, por lo que procede que esa Secretaría de Estado deje sin
efecto, mediante la emisión de un documento formal expedido por la misma
autoridad que dictó el primitivo, el citado punto de la resolución exenta
Nº 2.825, de 2004; ello, pues la autoridad se encuentra en la obligación de
invalidar sus decisiones cuando nuevos antecedentes o elementos de juicio
demuestren que ellos adolecen de ilegalidad, como ocurre en en la especie.
322
(Aplica criterio contenido en dictámenes Nº 21.227, de 2004 y 40.242, de
2005)358 ".
No obstante, las comisiones podrán ser renovadas por iguales períodos pero
no más allá de un año. En casos calificados, por decreto supremo fundado, el
Presidente de la República podrá extender el período de las comisiones de
servicio hasta un plazo máximo de 2 años. Vencidos estos plazos los
funcionarios no podrán ser designados nuevamente en comisión de servicio,
hasta que transcurra el plazo mínimo de un año.
323
El Jefe superior del servicio sólo podrá disponer estas comisiones, siempre
que los estudios se encuentren relacionados con las funciones que deba
cumplir la respectiva institución".
324
El exceso de competencia puede consistir, por un lado, en que el órgano
actuó fuera de su territorio o en materias que no le son propias o ejerciendo
poderes de que carecía, sin que dicho exceso haya incidido en la
competencia de otro órgano público.
325
[...].
Que, aún más, de resultar cierto lo señalado entre paréntesis (autorizado por
el señor Gobernador Marítimo de Aysén) en la resolución impugnada,
referido a la sanción o multa aplicada por el recurrido, contra el recurrente,
resultaría entonces que la multa o sanción fue suscrita por el Capitán de
Puerto de Puerto Aguirre, en virtud de facultades delegadas por el
Gobernador Marítimo de Aysén, en circunstancias de que el decreto Nº 1340
bis no contempla tal delegación, y por tanto tales atribuciones no quedan
naturalmente comprendidas dentro de las potestades sancionatorias o de
326
punición administrativa del Capitán de Puerto, por corresponderle a una
autoridad superior, lo que revela que dicha resolución es absolutamente
ilegal, contraria a derecho, sin respetar la norma jurídica e infringiéndola
abiertamente363".
327
Como señalamos, el elemento de forma del acto administrativo constituye
uno de sus requisitos de legitimidad del principio de juridicidad. El elemento de
forma conforme a la doctrina de derecho administrativo se refiere a dos
cuestiones. Por un lado, a las ritualidades o solemnidades que debe cumplir un
acto administrativo, y, por otro lado, las normas procedimentales que se deben
cumplir para dictar un acto administrativo. Así, hay un "elemento forma
formalidad" y un "elemento forma procedimiento". En este sentido se ha
señalado:
"El carácter formal significa, entonces, que para la válida aplicación de las
reglas que lo constituyen es preciso que la autoridad administrativa se atenga
al procedimiento y a la solemnidad de expresión previstos por la Constitución
o la ley.
328
"Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la
voluntad administrativa. Es decir, el modo de exteriorización de la voluntad
administrativa367".
329
"El procedimiento administrativo implica que los actos administrativos deben
materializarse de manera objetiva y comprobable, para poder dar cuenta de
su exacto contenido370".
"En principio, el acto jurídico unilateral debe hacerse por escrito, lo cual
asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del
órgano371".
Los de carácter 'Secreto' serán conocidos sólo por las autoridades o personas a las cuales
vayan dirigidos y por quienes deban intervenir en su estudio o resolución.
Los de carácter 'Reservado' serán los que traten de materias que, atendida su naturaleza,
deban ser conocidas únicamente en el ámbito del departamento, sección u oficina a que sean
remitidos.
Los de carácter 'Ordinario' serán aquellos que pueden ser de dominio público y abarcarán la
correspondencia no comprendida en los dos primeros números".
330
A mayor abundamiento, la doctrina complementa los elementos de
formalidad señalando que un acto administrativo se compone373:
— Parte superior del acto administrativo: Lugar (ciudad, comuna o país), tipo
de acto administrativo (ordinario, oficio, carta o resolución) individualizado del
acto administrativo, (número, fecha, materia, antecedentes, referencia) y
autoridad que lo suscribe y a quién va dirigido;
"Las formalidades del acto administrativo son de dos tipos. Por una parte,
debe cumplir el procedimiento que establece la ley. Este puede ser un
procedimiento especial o el procedimiento común o supletorio que regula la
LBPAOAE.
373 MORAGA, Claudio (2010), p. 115, y en el mismo sentido, JARA SCHNETTLER, Jaime (2007), pp.
36-37.
374 DROMI, José Roberto (1985), pp. 65-66.
331
"[...] los requisitos y manera de plasmar y exteriorizar el acto administrativo.
Es el cómo del acto administrativo, el cual, como hemos puesto de presente,
difiere de uno a otro, toda vez que no hay una forma única del acto
administrativo. Sin embargo, siempre deben tener una forma en sentido
amplio, ya sea en relación con la manera como se crea o se produce el acto,
esto es, los pasos y requisitos que deben cumplirse; o con su exteriorización,
que comprende, además de requisitos como fecha, firma y otros, su
apariencia y denominación [...]376".
332
— En cuarto término, el órgano administrativo debe llevar un registro público
de todas las actuaciones en el procedimiento administrativo, con indicación de
la fecha y hora de su presentación, ocurrencia o envío.
Por otro lado, cabe considerar que acontece con los vicios de forma del acto
y del procedimiento administrativo. El artículo 13 de la LBPA establece que sólo
los vicios de forma afectan la validez del acto administrativo cuando recae en
algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado:
333
El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto
administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por
su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al
interesado.
La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que
emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros".
334
6) Carece de firma del agente que lo emite.
La consecuencia jurídica que corresponde a los vicios muy graves del acto es
la inexistencia378".
"La firma es un requisito fundamental del acto, pues acredita que la voluntad
efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica. Si falta la firma;
entonces no hay acto: No se trata de un vicio de forma, sino de la
inexistencia de la voluntad administrativa de dictar el acto379".
Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado que un decreto sin firma
no cumple con las formalidades que exige la Constitución, por lo que debe
concluirse que el acto está viciado en la forma y adolece de nulidad:
"17. Que del examen del Decreto impugnado se concluye con toda nitidez
que se trata de un reglamento y no de un simple decreto por lo que para que
sea válido debe cumplir con las formalidades legales, según lo prescribe el
artículo 7º, inciso primero, de la Constitución Política que dice: 'Los órganos
del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley', y en su inciso
tercero agrega 'Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará
las responsabilidades y sanciones que la ley señale';
335
y adolece de nulidad, en conformidad con las disposiciones indicadas en el
considerando anterior381";
336
"No obstante, el decreto con fuerza de ley en estudio contraviene la citada
norma delegatoria, toda vez que ha sido emitido a través del 'Ministerio del
Interior' omitiéndose, además, las firmas de tres de los ministros que indica
dicho precepto.
337
"11. Que tratándose de la inspección sanitaria, el Código Sanitario la regula
como una potestad de la autoridad sanitaria, estableciendo tres tipos de
requisitos de validez respecto de las actas. El primero de ellos es de carácter
subjetivo, pues las actuaciones de inspección deben ser realizadas por
funcionarios (artículo 156 Código Sanitario). El segundo requisito es de
naturaleza material, ya que en el acta debe dejarse 'constancia de los hechos
materia de la infracción' (artículo 156). Finalmente, existe un requisito formal,
en atención a que el acta debe ser firmada por el funcionario que practique la
diligencia (artículo 156), sin perjuicio de que el resto de los concurrentes a la
inspección también puedan firmarla (artículo 158)387 ";
338
"Enseguida, es dable indicar que el formato de timbres que aparece en la
aludida resolución exenta Nº 5.035, de 2016, obedece a un modelo diseñado
para el ingreso de los documentos en la oficina de partes del organismo
correspondiente, pero que no implica que aquella esté afecta al trámite que
ahí se detalla ni que necesariamente deba ser timbrada.
"Ahora bien, en los antecedentes del sumario administrativo que nos ocupa,
aparece que la firma de la Fiscal estampada en la aceptación de ese cargo y
en la vista fiscal, no es la misma que la que figura en la actuación agregada a
fojas 94 del expediente.
339
estampada en tal instrumento es diferente de la firma que se registra sobre el
nombre de la mencionada superioridad en la orden de instruir el mismo, que
rola a fojas 19 del procedimiento.
340
examinamos. En efecto, pueden existir otros vicios de forma-formalidad o forma
procedimiento que vicien el procedimiento.
341
En segundo lugar, la competencia se otorga para cumplir un fin, para
satisfacer un interés o una necesidad ajena al titular de la misma. Ello exige
proscribir los motivos personales como elementos que justifican su ejercicio.
La existencia de un fin excluye el favoritismo y la venganza, como factores
que legitiman la potestad.
"El fin del acto es la materialización del objeto del acto administrativo, vale
decir, de la prestación que contempla. Ejemplo: En un acto administrativo de
nombramiento de un funcionario público el fin de dicho acto es aumentar la
dotación del Servicio Público de que se trate.
Y como el objeto de ese mismo acto, vale decir, la prestación que contiene,
es investir a una persona de la calidad de funcionario público, resulta que en
último término el fin del acto de la especie —aumentar la dotación del
Servicio Público— se logra mediante la materialización del objeto del mismo
acto: investir a un particular en funcionario público.
Finalmente y relacionando, ahora, el fin del acto administrativo con el fin del
órgano o servicio que emite dicho acto, forzoso es concluir que debe existir
concordancia y armonía entre ellos, tanto porque el fin del primero será la
forma de concretar el fin del segundo, cuanto porque de acuerdo con el
principio de legalidad, el fin del acto será legítimo en la medida que se ajuste
342
a la competencia del órgano o servicio que lo emite. De no darse dicha
concordancia, el acto emitido carecerá de eficacia por abuso o desviación de
poder392".
343
"Quinto: Que la desviación de poder consiste, según la doctrina, en que el fin
del acto, que es uno de sus elementos constitutivos, es distinto del fin general
de interés público, que debe ser el de toda actividad pública, del fin particular
establecido para determinados actos por la norma respectiva. Fin que puede
ser de interés particular de la autoridad, como político, religioso o personal, y
que también puede ser de interés general pero distinto de aquel específico
que según la norma permitía la dictación del acto [...]396".
De esta manera, el ejercicio de una potestad, por amplia que ésta hubiese
sido concedida, sólo puede ser ejercida para los fines públicos para el cual fue
otorgada. De lo contrario, incurre en la denominada desviación de fin o de
poder:
396 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1148-2012. En este mismo sentido,
sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 862-2012, Nº 2391-2012, Nº 50-2005, entre
otras.
397 Dictamen Nº 40.152/2012. Es este mismo sentido, dictámenes Nº 7.259/2011, Nº
344
poder, lo que puede configurarse si su fin es distinto de aquél. En tal sentido,
cabe señalar que esta causal de nulidad se erige como un sistema de control
jurisdiccional ante el ejercicio de facultades discrecionales de la
Administración, la que, como se señaló, no puede actuar sino amparándose
en la persecución de un interés público398".
345
aplicar las sanciones correspondientes, lo cual conduce a concluir que pudo
haber existido lo que en doctrina se denomina 'desviación de poder', en que
la finalidad buscada por la autoridad es otra distinta400";
"El acto administrativo emitido o confirmado por escrito debe ser motivado
(39 I VwfG), pues en la motivación se contienen los puntos de vista de hecho
y de Derecho relevantes para la decisión. Si el órgano administrativo gozase
de discrecionalidad, debería explicitar también las consideraciones
346
discrecionales. Esta limitación a una mera recomendación de la exigencia de
motivación es criticada justamente, porque para la validez de una decisión
discrecional son importantes, precisamente, las consideraciones
discrecionales del órgano, y éstas sólo pueden ser declaradas, en último
término, por el propio órgano402".
El control de los motivos por parte de los tribunales es, según lo expuesto, un
control de legalidad del acto administrativo (C.S. rol Nº 1119-2015)403 ".
"[...] motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya
consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma
jurídica; y en segundo lugar a razonar, cómo tal norma jurídica impone la
resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto404".
347
del acto administrativo permite realizar el adecuado control sobre el
razonamiento de la administración, por las autoridades judiciales o
administrativas, lo que elimina la sensación eventual de arbitrariedad o error de
la administración y posibilita la efectividad de los recursos administrativos y
jurisdiccionales, al conocerse las razones o motivos de la decisión.
"11. Motivación, objeto y fin son los elementos básicos o constitutivos del
acto administrativo que, junto con los supuestos 'investidura regular' del titular
del órgano que actúa, 'motivo/hecho', 'competencia' y 'debido procedimiento
legal', y el presupuesto indispensable 'motivo/hecho', vienen a constituir las
piezas fundamentales de aquella ordenación racional dispuesta
unilateralmente por un órgano en ejercicio de la función administrativa del
Estado, destinada a producir efectos jurídicos directos, en que consiste.
405En este sentido, las Actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución: "El señor
Diez señala que, en este evento, habría que aclarar que por órgano que ejerce jurisdicción se
entiende a los tribunales administrativos, fiscales, Impuestos Internos, Contraloría General de
la República, tribunales arbitrales, etc. O sea todo órgano que tenga facultad para dictar una
resolución o fallo llámese como se llame, que afecte la situación de una persona [...]. El señor
Evans acota que ello significa establecer que la norma se aplicará en toda controversia que se
suscite en orden temporal".
348
garantía del correcto uso de las atribuciones jurídicas que la ley le ha
conferido para satisfacer las necesidades públicas en su misión de 'promover
el bien común' y asegurar así que sean utilizadas en bien de la comunidad y
no para oscuros intereses o fines inconfesables406".
407 En este sentido, la jurisprudencia ha señalado: "Trigésimo cuarto: Que la ley Nº 19.880,
que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de la
Administración del Estado, cuerpo legal aplicable supletoriamente a la SMA, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 62 de la Losma, contiene las siguientes disposiciones relativas a la
motivación de los actos administrativos, a saber: i) el inciso segundo del artículo 11, en virtud
del cual 'los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos
que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos,
perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos
administrativos'; y ii) los incisos.
cuarto y sexto del artículo 41, según los cuales 'las resoluciones contendrán la decisión, que
será fundada' y 'la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución
cuando se incorporen al texto de la misma'. Por su parte, la propia Losma en su artículo 54
establece que, emitido el dictamen y una vez elevado los antecedentes al Superintendente,
este deberá resolver en un plazo de diez días 'dictando al efecto una resolución fundada en la
cual absolverá al infractor o aplicará la sanción, en su caso'". Sentencia del Segundo Tribunal
Ambiental, rol Nº R-6-2013. En este mismo sentido, sentencia del Segundo Tribunal Ambiental,
rol Nº R-14-2014.
349
control jurídico de la decisión por parte del juez quien tampoco conocería los
fundamentos del acto impugnado ante él, posibilitando, por ende, que el
proceso por medio del cual se encauce la acción que un particular ejerce en
su contra, se armonice adecuadamente con aquella garantía constitucional
del debido proceso y también resulta esencial para el adecuado cumplimiento
del acto, permitiendo la efectiva participación y acatamiento de los llamados a
cumplirlo408".
350
obedezcan al mero capricho de la autoridad pues, en tal caso, resultarían
arbitrarios y, por ende, ilegítimos. (Aplica dictamen Nº 42.268, de 2004)410 ".
351
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los
procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en ejercicio de ella'.
"Octavo: Que, por otro lado, cabe señalar que es presupuesto indispensable
de cualquier acto administrativo, discrecional o reglado la fundamentación del
mismo, pues a través de esta modalidad se exteriorizan las razones que
352
conducen a la Administración a dictar el acto, lo que permite controlar su
legalidad. En nuestro ordenamiento jurídico, expresamente en el artículo 11
inciso 2º de la ley Nº 19.880, se exige a la Administración que las decisiones
que afecten los derechos de los particulares, contengan la expresión de los
hechos y fundamentos de derecho en que se sustentan. A su turno, el
artículo 41 inciso cuarto del mismo cuerpo legal establece que las
resoluciones que contengan una decisión han de ser fundadas414".
"Tercero: Que tal como lo ha sostenido esta Corte para asuntos como el que
nos ocupa, el ejercicio de una atribución discrecional o facultativa de la
administración, como es la relativa a conceder el beneficio de la libertad
condicional a quienes cumplen con los requisitos previstos en la ley para
acceder al mismo, debe concluir con una decisión debidamente fundada por
aplicación del artículo 11 de la ley Nº 19.880, que exige que los actos
administrativos deben ser motivados415".
"Décimo tercero: Que, entre los principios previstos en esa ley se encuentran
aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en el artículo 16, en el
cual se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con
transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido
y fundamentos de las decisiones que se adopten en él.
Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del
aludido texto legal ordena: 'Las resoluciones contendrán la decisión, que será
fundada'.
353
De lo expresado, sólo cabe colegir que es un requisito de validez del acto
administrativo —y por lo mismo sustancial— la expresión del motivo o
fundamento.
"Vigésimo octavo: Que, en primer lugar, se debe tener presente que los
motivos constituyen el elemento causal del acto administrativo y la motivación
es la expresión formal de los antecedentes de hecho y de derecho que le
sirven de fundamento. En cuanto a su determinación, se distingue entre
actuación reglada y discrecional de la Administración. En la primera, los
motivos o presupuestos del acto están establecidos en la ley, en cambio, en
la segunda hay una determinación genérica de los motivos, pero la
calificación jurídica la hace la autoridad administrativa llamada a
pronunciarse. De esta forma, la motivación suficiente del acto administrativo
ilustra sobre los fundamentos de hecho y de derecho que lo justifican,
permitiendo conocer las razones de su adecuación a la finalidad que lo
354
justifica y, en el caso de ejercicio de potestades discrecionales, las
circunstancias que aconsejan la opción por una solución concreta de entre
las legalmente posibles.
355
7º de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 2º de
la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado—, y de igualdad y no discriminación arbitraria —
contenido en el artículo 19, Nº 2, de la Carta Fundamental—, como asimismo,
velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el objetivo
considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas417'".
"Séptimo: Que, por otra parte, además de las mencionadas exigencias para
el afectado por una resolución que le aplica multa, la ley impone también
obligaciones a la autoridad administrativa que ejerce la facultad de que se
trata, entre ellas, la de fundar su decisión y tan claramente que para
confirmarlo basta con transcribir el texto de la disposición, en tanto señala
'hará uso de esta facultad mediante resolución fundada', expresiones que, sin
duda, se refieren a las motivaciones de la decisión sea ésta afirmativa o
negativa—. En otras palabras, debe explicar las razones que originan su
determinación.
356
propende al respeto del principio del debido proceso consagrado
constitucionalmente en el artículo 19 Nº 4 de la Carta Fundamental.
357
conocimiento la ley permite y promueve, y para lo cual ordena que aquél se
realice con transparencia.
Del artículo 34 se extrae la idea de que el acto que se pronuncie al cabo del
procedimiento debe basarse en "datos" y que éstos deben ser determinados,
conocidos y comprobados —reales y verdaderos—, para cuyos efectos
existen los actos de instrucción.
[...].
358
"En efecto, tradicionalmente los administrativistas están de acuerdo con que
debe existir especial motivación del acto en los siguientes casos: (1) cuando
se dictan actos de gravamen; (2) los que resuelven recursos administrativos;
(3) cuando la Administración actúa al margen de sus criterios previamente
establecidos o bien los sustituye (precedentes); (4) cuando se aparta de un
informe solicitado a otro organismo público, que aunque no sea vinculante
exige una argumentación para explicar por qué se aparta de él; (5) cuando se
suspenden los efectos de un acto administrativo; (6) cuando se adopta una
medida provisional en el procedimiento administrativo; (7) cuando se ejerce
una potestad discrecional; (8) cuando se dicta un acto administrativo en base
a un procedimiento de selección o competencia en asuntos de personal,
bienes o asignación de recursos públicos; (9) cuando se autoriza la
ampliación de plazos en el procedimiento administrativo420".
Por otro lado, Eduardo Soto Kloss considera que el elemento de motivación
de un acto administrativo no puede ser subsanado, en su insuficiencia de
motivación, por un acto administrativo posterior, que incluya "nuevos e inéditos"
fundamentos jurídicos. Así, sobre la materia el autor considera pertinente tener
presente las siguientes sentencias:
359
"Es improcedente pretender fundamentar una decisión administrativa en la
instancia judicial, puesto que el acto que dicta la autoridad debe tener su
fundamentación en la resolución misma que lo contiene, y que es la que se
ha aplicado y ha producido el agravio en el recurrente que la impugna; jamás
puede esgrimirse ella a posteriori, ni puede fundamentarse con hechos
producidos tiempo después de su dictación (Acevedo de Alarcón, Corte de
Apelaciones de Santiago, 17.05.84, en Gaceta Jurídica Nº 47, 50-53, consid.
6º; también Fantuzzi Alliende, Corte Suprema, 30.12.1985, RDJ, y. 82 (1985)
2.5, 283-288, consid. 5º).
Por consiguiente, todo acto de la administración del Estado debe contener los
siguientes elementos: a) enunciación de los hechos; b) consideraciones de
derecho; c) los fundamentos propios del acto administrativo 423 y resolver todas
las cuestiones que se han alegado en el procedimiento.
423 "Sexto: Que la conclusión precedente se encuentra corroborada por las directrices que
orientan las gestiones administrativas reguladas en la Ley Nº 19.880 que establece las bases
de los procedimientos de esa naturaleza y que rigen los actos de los órganos de la
administración del Estado, en cuyo artículo 16 contempla el principio de transparencia y de
publicidad, a propósito del cual señala: "El procedimiento administrativo se realizará con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos
de las decisiones que se adopten en él", es decir, la necesidad de fundar las decisiones, lo que,
sin duda, propende al respeto del principio del debido proceso consagrado constitucionalmente
en el artículo 19 Nº 4 de la Carta Fundamental.
Séptimo: Que, por consiguiente, la omisión de los fundamentos en la resolución dictada por
la autoridad administrativa, en el ejercicio de la facultad que le entrega el artículo 481 del
Código del Trabajo, hace también procedente el reclamo establecido en el artículo 482 inciso 2º
del mismo texto legal y su constatación conduce a acoger la reclamación interpuesta en aras
del resguardo del principio del debido proceso, consagrado constitucionalmente, sin que resulte
pertinente entrar al examen de la comisión o no de un error de hecho en la aplicación de las
multas impuestas a la recurrente". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8445-2009.
360
En este mismo sentido, en el requerimiento de inaplicabilidad por
inconstitucionalidad presentado por Pizza Pizza S.A. respecto de los artículos
166 y 171, inciso segundo, del Código Sanitario, el Tribunal Constitucional
señaló:
361
"Siguiendo, ahora, al profesor Silva Cimma, para identificar los requisitos del
motivo o motivación distinguiremos entre las motivaciones de hecho y las de
derecho.
a. Debe existir, esto es, deben ser reales y efectivas, verídicas y ciertas.
c. Deben ser precisas, esto es, que deben identificarse con exactitud y
circunstanciadamente425".
Por otro lado, cabe señalar que la ley impone determinadas motivaciones o
fundamentos que deberán cumplir determinados actos administrativos en el
ejercicio de determinadas competencias. Por ejemplo, el artículo 35 de la LBPA
362
sólo permite el rechazo de la prueba, a través de una resolución motivada que
se pronuncie si la prueba es improcedente e innecesaria. Asimismo, hay
normas de procedimientos administrativos sancionadores que exigen una
fundamentación especial de determinados actos administrativos, entre otros, la
formulación de cargos, las resoluciones respecto a la prueba, medidas
provisionales o la fundamentación de la sanción o absolución administrativa.
363
"[...] lo cierto es que las determinaciones que en este sentido pronuncie
deben ser debidamente fundadas, es decir, el acto administrativo que de ella
surja debe encontrarse motivado en consideraciones que no dejen duda
alguna sobre la procedencia de la decisión adoptada, en razón del interés
público involucrado, como única finalidad que puede tener la actuación de la
autoridad. [...] que la ausencia de una fundamentación adecuada no permite
conocer las razones de interés público en base a las cuales se adopta la
decisión (puede hacer presumir que el fin querido por la autoridad no es
precisamente el de interés general o particular) [...].
"Que de acuerdo con la jurisprudencia sentada por esta Corte —y que recoge
una doctrina que ha gozado de general aceptación— la ilegalidad de un acto
administrativo, que puede acarrear su anulación, puede referirse a la
ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de
forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de
la ley de fondo aplicable.
364
En efecto, tratándose de la discrecionalidad administrativa, esto es, cuando la
norma no le impone una determinada conducta a la Administración, el control
de los motivos puede referirse tanto a la verificación de la existencia de los
motivos invocados por la autoridad, como a la calificación jurídica de los
mismos. Es por ello que según la importancia y la complejidad del acto
administrativo, los motivos deben explicitarse mediante una relación
circunstanciada de los fundamentos de la decisión, de manera de verificar su
existencia. El juez puede en ciertos casos además, controlar la
discrecionalidad administrativa mediante el control de la apreciación de los
hechos, en que el acto sería ilegal por una errada apreciación de los mismos.
(Pedro Pierry. El Control de la discrecionalidad administrativa en Revista
Chilena de Derecho, Vol. II Nº 2 y 3. mayo-diciembre 1984. Pág. 479 y
siguientes). Este aspecto cobra mayor relevancia tratándose de actos que
suprimen exigencias de naturaleza ambiental contenida en actos
anteriores427".
365
antecedentes son insuficientes para garantizar el cumplimiento del requisito",
no permiten afirmar o desvirtuar fehacientemente que dicha institución lucre,
"no logró formarse la convicción".
"Uno de estos principios, tal como ha sido reiteradamente sostenido por esta
Corte Suprema, es la motivación del acto administrativo, debiendo éste
contener los fundamentos en que se sustenta con el fin de legitimar la
decisión de la autoridad, razones que no pueden ser meramente formales,
toda vez que caerían dentro de la categoría de arbitrarios y, por lo tanto,
ilegales. Es por ello que si el acto aparece desmotivado o con razones
justificativas vagas, imprecisas y que no se avienen al caso concreto, se
debe concluir que el acto carece de uno de sus elementos esenciales429".
366
Asimismo, la doctrina ha señalado que la autoridad pública debe actuar
conforme a razones sólidas, verdaderas y demostrables, en especial en los
procedimientos administrativos sancionadores. En este sentido, el ex. Contralor
General de la República Ramiro Mendoza analizando un procedimiento
administrativo sancionador de una autoridad pública señala:
367
situación de peligro o daño que la sustenta y la proporcionalidad —idoneidad y
necesidad— de la medida adoptada.
1. Concepto
Noveno: Que, al tenor de los elementos expuestos se infiere que para que
exista vulneración del debido proceso desde la perspectiva constitucional
deben afectarse aspectos que la Carta Fundamental resguarda y que
requieren ser calificados como derechos integrantes del debido proceso,
teniendo para ello como baremo el conjunto de garantías procesales,
orgánicas y penales que el legislador ha desarrollado como presupuestos
mínimos del debido proceso, tales como: el derecho a la acción y al debido
emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas
pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador (STC rol Nº 1518-09,
Cons.23º);
369
artículos 27.2, 25 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Opinión Consultiva OC-9/87, del 6 de octubre de 1987. Serie A Nº 9, § 28;
Corte IDH. Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de junio de 2003.
Serie C Nº 99, § 124; Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003;
Corte IDH. Caso Mémoli vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de agosto de 2013. Serie C Nº 265,
§ 191; Corte IDH. Caso J. vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013. Serie C
Nº 275, § 258)432 ";
"[...] el legislador está obligado a permitir que toda parte o persona interesada
en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan
oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra
parte, presentar pruebas e impugnar las que otros presenten, de modo que,
si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos,
el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso,
proceda; excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una
persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma
que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad433".
370
cautele los derechos fundamentales de los participantes en un proceso. Con
ello se instituye la necesidad, entre otros elementos, de un juez imparcial,
con normas que eviten la indefensión, con derecho a presentar e impugnar
pruebas, que exista una resolución de fondo, motivada y pública, susceptible
de revisión por un tribunal superior y generadora de la intangibilidad
necesaria que garantice la seguridad y certeza jurídica propias de un Estado
de Derecho434";
371
Como ha señalado esta Magistratura, 'el derecho a un proceso previo,
legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas
las personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los
actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de
ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría
con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y
objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad
de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales
inferiores...' (roles Nº 376, 389, 478, 481, 529, 533, 546, 791, 821, 934, 986 y
1.432, entre otros)435 ";
372
Así, es posible asegurar que toda sanción administrativa debe ser producto
de la sustanciación de un procedimiento administrativo sancionador. En este
sentido, la doctrina nacional ha señalado:
"A ) De aquí que, al igual que resulta legalmente inadmisible imponer una
pena de las previstas en el CIP sin que antes se haya tramitado el
correspondiente proceso penal (art. 1 LECrim), tampoco ha de resultar
legalmente admisible la imposición de una sanción por parte de la
Administración sin que previamente se haya tramitado el correspondiente
procedimiento administrativo sancionador438".
"Por ende, en casos como el D.F.L. Nº 292 y el D.L. Nº 2.222, que otorgan
competencia a la Directemar para aplicar aquellas sanciones que estos
cuerpos legales señalan, pero sin consultar en él una tramitación previa
específica, se ha entendido que —aun así— dicha autoridad se encuentra en
el imperativo de sustanciar un procedimiento justo y racional que satisfaga la
garantía del artículo 19, Nº 3º, constitucional439".
373
De este modo, y en razón de lo señalado, la garantía del debido proceso es
aplicable al procedimiento administrativo sancionador, como un mecanismo
que asegura el derecho a la defensa, pero también como medio que asegura la
interdicción de la arbitrariedad.
2. Antecedentes normativos
440 "Decimoprimero: Que, el alcance del debido proceso está fijado por la jurisprudencia
constante de la Corte Interamericana, en cuanto a que el primer inciso del artículo 8 de la
Convención Americana contiene 'las reglas del debido proceso legal', o que 'consagra los
lineamientos del llamado debido proceso legal', cuyos elementos esenciales son las garantías
de independencia e imparcialidad que están establecidas en el artículo 8.1 del referido estatuto
internacional; circunstancia reafirmada en la Opinión Consultiva sobre Garantías Judiciales en
Estados de Emergencia, en términos que 'los principios del debido proceso legal no pueden
suspenderse con motivo de las situaciones de excepción en cuanto constituyen condiciones
necesarias para que los instrumentos procesales, regulados por la Convención, puedan
considerarse como garantías judiciales' (Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987.
Serie A Nº 9, §30)" STC Nº 2722.
441 "El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respecto a los derechos esenciales
que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover
tales derechos garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales
ratificados por Chile y que se encuentran vigentes". En esta materia la Excma. Corte Suprema
374
El inciso 5º del artículo 19 Nº 3 de la Constitución vincula el debido proceso
legal a la existencia de un órgano que ejerza jurisdicción, lo cual podría llevar a
la conclusión de que sólo se aplica respecto de los tribunales de justicia
definidos en el artículo 5º del Código Orgánico de Tribunales. Sin embargo,
desde un principio una parte de la doctrina ha considerado que los actos de
juzgamiento en la esfera administrativa están sujetos a las exigencias del
debido proceso.
"El señor Diez señala que, en este evento, habría que aclarar que por órgano
que ejerce jurisdicción se entiende a los tribunales administrativos, fiscales,
Impuestos Internos, Contraloría General de la República, tribunales
arbitrales, etc. O sea todo órgano que tenga facultad para dictar una
resolución o fallo llámese como se llame, que afecte la situación de una
persona (...) El señor Evans acota que ello significa establecer que la norma
se aplicará en toda controversia que se suscite en orden temporal".
ha precisado (rol Nº 3125-2004, 4 de marzo de 2005): "En definitiva los derechos humanos
asegurados en un tratado se incorporan al ordenamiento jurídico interno, formando parte de la
Constitución material adquiriendo plena vigencia, validez y eficacia jurídica, no pudiendo ningún
órgano del Estado desconocerlos y debiendo todos ellos respetarlos y promoverlos, como
asimismo, protegerlos a través del conjunto de garantías constitucionales destinadas a
asegurar el pleno respeto de los derechos. Esta obligación no sólo deriva del mentado artículo
5 º, sino también del 1 º, incisos primero y cuarto, y 19, Nº 26º, de la Carta Magna y de los
mismos tratados internacionales, entre éstos del artículo 1 º común a los Cuatro Convenios de
Ginebra, que establece el deber de los Estados Partes de respetar y hacer respetar el derecho
internacional humanitario". En este mismo sentido, STC Nº 176 y Nº 478.
375
"Que, de lo razonado en los considerandos precedentes, fluye que los
principios del artículo 19 Nº 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad
ya realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia de toda
diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal
involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o
decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el principio de
legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el
artículo 19 Nº 3 de ella, comenzando con la igual protección de la ley en el
ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición
constitucional rigen lo relativo al proceso racional y justo, cualquiera sea la
naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de
índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad
sancionadora o infraccional. Por consiguiente, el legislador ha sido
convocado por el Poder Constituyente a ejercer su función en plenitud, esto
es, tanto en cuestiones sustantivas como procesales, debiendo en ambos
aspectos respetar siempre lo asegurado por la Carta Fundamental en el
numeral referido442".
"En este sentido, sólo cabe agregar, atendido los términos del arbitrio, que si
bien es efectivo que los sentenciadores aluden al debido proceso como una
garantía que arranca de lo establecido en el artículo 19 Nº 3 de la
Constitución Política de la República, refiriendo que aquella es aplicable en la
especie en tanto la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
está ejerciendo facultades jurisdiccionales, razonamiento que, efectivamente
es erróneo, toda vez que su ejercicio está reservado a los tribunales de
justicia, lo cierto es que aquello carece de trascendencia. En efecto, tal yerro
es indiferente porque si bien la SBIF no ejerce funciones jurisdiccionales, lo
cierto es que en su actuar igualmente debe regirse por los principios básicos
376
del debido proceso al amparo de la norma constitucional antes referida, toda
vez que el procedimiento sancionatorio llevado a cabo por un órgano
administrativo requiere del respeto de garantías de las que goza el
administrado en el marco del denominado debido proceso administrativo, que
constituye una manifestación del respeto del derecho a ser oído, que se
materializa a través del derecho a defensa que debe ser observado por
cualquier autoridad".
"70. (...) la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo
no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la
444 Este principio general de aplicación del debido proceso a casos no penales, ha sido
establecido por el Comité de Derechos Humanos, a raíz del caso del despido de un funcionario
municipal francés, ventilado ante los Tribunales Administrativos:
"7.3 El Comité recuerda que el derecho a un proceso imparcial con arreglo al párrafo 1 del
artículo 14 entraña una serie de requisitos, incluida la condición de que el proceso ante los
tribunales deberá celebrarse prontamente -Véase Documentos Oficiales de la Asamblea
General, cuadragésimo cuarto período de sesiones, Suplemento No. 40 (A/44/40), anexo X.E,
comunicación No. 207/1986 (Yves Morael c. Francia), observaciones aprobadas el 28 de julio
de 1989, párr. 9.3-. El Comité nota que en el presente caso, el 30 de marzo de 1989, el autor
interpuso un procedimiento contra su despido ante el Tribunal Administrativo de Nancy y que el
Tribunal, tras haber concluido la instrucción preliminar el 19 de octubre de 1989, dictó su fallo el
20 de diciembre de 1991.
7.4 El Comité observa que el autor de la comunicación obtuvo una decisión favorable del
Tribunal Administrativo de Nancy y que fue restituido en su cargo. Teniendo presente el hecho
de que el Tribunal consideró si el caso del autor debía tener prioridad sobre otros casos, el
Comité llega a la conclusión de que el período de tiempo transcurrido a partir de la
presentación de la denuncia de despido irregular a una decisión de restitución en el cargo no
constituye violación del párrafo 1 del artículo 14 del Pacto".
Comité de Derechos Humanos, caso Casanovas c. Francia, párr. 7.3 y 7.4 (1994).
377
determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el
numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende,
en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al
debido proceso que se aplica en materia penal445".
h.- Debido proceso legal. El concepto de "due process of law", que importa
que nadie puede ser condenado a satisfacer una pretensión o sanción, ya
sea en materia penal, civil, contravencional, administrativa, disciplinaria o de
cualquier naturaleza, si no en virtud de un proceso previo legalmente
tramitado447".
"Séptimo: Que por otra parte, el debido proceso legal debe tenerse como un
conjunto de garantías que la Constitución Política de la República, los
Tratados internacionales ratificados por Chile y las leyes le entregan a las
445 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia del 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71, párr. 70. En este mismo sentido, Corte IDH.
Caso Ivcher Bronstein vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 6 de febrero de
2001. Serie C Nº 74.
446 "4º) Que es más, como quedó consignado en las actas de la Comisión de Estudio de una
Nueva Constitución, 'la garantía del debido proceso legal -antes circunscrita al de naturaleza
penal- se amplía a toda controversia que se promueva en el orden temporal -tribunales
ordinarios, administrativos, tributarios, Contraloría General de la República, etc.'. (Sesión 101)";
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 5919-1991.
447 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2578-2012.
378
partes de la relación procesal, por medio de las cuales se procura que todos
puedan hacer valer sus pretensiones en los tribunales, que sean escuchados,
que puedan reclamar cuando no están conformes, que se respeten los
procedimientos fijados en la ley y veredictos motivados o fundados, entre
otros principios.(Fallo de la Excma. Corte Suprema, de fecha 13 de abril de
2010, en los autos rol Nº 9758 2009, considerando 20º).
3. Fundamento
379
origina en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos, para evitar
extralimitaciones cometidas por el Estado en la persecución criminal450. De ahí,
se extendió a otras ramas del derecho.
of his standing in any other way, nor will we proceed with force against him, or send others to
do so, except by the lawful judgment of his equals or by the law of the land".
450 ARMENTA DEU, Teresa (2011), pp. 29 y ss.
380
procedimiento administrativo asegura, por un lado, la correcta aplicación del
ordenamiento jurídico administrativo por la autoridad pública; y por otro lado,
asegura la protección y resguardo de los derechos e intereses de los
interesados:
381
derechos. Mientras más específica y compleja es la decisión, mayores serán
los requerimientos en la conformación del procedimiento administrativo 452".
"1º) Por un lado, tiene como objetivo el de garantizar los derechos e intereses
de los particulares, posibilitando su participación activa en la formación de la
decisión administrativa, a través de la exposición de sus razonamientos y la
defensa de sus derechos.
2º) Por otro lado, busca igualmente garantizar el interés público, asegurando
un mayor acierto y eficacia de la resolución administrativa al poner en manos
de la autoridad decisora todos los elementos de juicio necesarios para
dictarlas453".
382
formal del acto se refiere no sólo a su motivación sino, también, al
procedimiento. Y, dentro de éste, el derecho a ser oído es reconocidamente
uno de los mínimos estructurales con que tal procedimiento administrativo
debe contar. Yerra, en consecuencia, quien pretenda que en un Estado de
derecho se pueden ejecutar los asuntos públicos y administrar justicia con
olvido de las formas procesales. Tal pretensión sólo tendría cabida en un
concepto paternalista de la organización social, incompatible con el Estado
de derecho454".
4. Análisis práctico
"Se puede definir el derecho al debido proceso como aquel que, franqueado
el acceso a la jurisdicción, permite que el proceso se desarrolle con todas las
garantías esenciales, racionales y justas que contribuyan a un procedimiento
equitativo y no arbitrario456".
457 Cfr. NAVARRO BELTRÁN, Enrique (2004), p. 104; EVANS DE LA CUADRA, Enrique (1986), y las
Actas de las sesiones 101 y 103 de la Comisión que elaboró el texto constitucional.
458 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3-2000. "1) Notificación y audiencia del
afectado, pudiendo procederse en su rebeldía si no comparece una vez notificado; 2)
Presentación de las pruebas, recepción de ellas y de su examen; 3) sentencia dictada en un
plazo razonable; 4) sentencia dictada por un tribunal u órgano imparcial y objetivo; y 5)
383
racional procedimiento: a) notificación y audiencia al afectado; b) presentación
de las pruebas y su ponderación por la autoridad; c) sentencia o resolución
motivada, en razón de antecedentes que constan en expedientes y los
fundamentos que contiene, y dictada en un plazo razonable; d) sentencia o
resolución dictada por un órgano objetivo e imparcial;; y e) impugnabilidad de
las resoluciones en una instancia imparcial y objetiva.
posibilidad de revisión de lo fallado por una instancia superior igualmente imparcial y objetiva".
Por su parte el Tribunal Constitucional en la sentencia 1518 "Que respecto al alcance de la
disposición constitucional que consagra este derecho, esto es, el artículo 19, Nº 3º, inciso
quinto, se ha precisado que de la historia fidedigna de la disposición constitucional es posible
comprender: "en primer lugar, que se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para
establecer siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con
precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido
proceso, sin perjuicio de dejar constancia que algunos de dichos elementos decían relación con
el oportuno conocimiento de la acción y debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia,
aportación de pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal, imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador" (rol Nº 481)".
Por otro lado, la STC 478: "el derecho a un proceso previo, legalmente tramitado, racional y
justo, que la Constitución asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes
garantías: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno
conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada asesoría y defensa por
abogado, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la
evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para
revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores".
384
Que, debiendo ser racional y justo el procedimiento administrativo, no cabe
concluir que para ello deba estar revestido de las mismas garantías exigibles
a un proceso judicial, ni tampoco que le resulten aplicables con igual
intensidad. En tales condiciones, aunque se aceptara que la aplicación de
nuevas normas en un procedimiento administrativo pudiere reabrir etapas
precluidas, no se sigue de ello que tal procedimiento haya perdido el carácter
de racional y justo;
459 STC Nº 513. Asimismo, STC Nº 2381. Lo reitera la Corte Suprema en la Sentencia rol Nº
62.128-2016: "Décimo cuarto: Que el carácter de norma básica que ostenta la ley Nº 19.880,
que determina su aplicación supletoria, no significa desconocer la particularidad de los fines
perseguidos por los órganos consagrados en leyes especiales, que en la mayoría de los casos
implica la necesidad de utilizar procedimientos rápidos, puesto que la especialidad de los fines
de modo alguno puede significar que se soslayen los principios normativos elementales
consagrados en la referida ley de bases, puesto que aquellos constituyen una garantía en favor
de los particulares frente a la Administración. Esta es la situación de los principios conclusivo,
de contradictoriedad, impugnabilidad, transparencia y publicidad establecidos en los artículos 8,
10, 15 y 16 de la aludida ley, pues ellos son una expresión del debido proceso administrativo,
cuyo respeto es obligatorio para los órganos del Estado, máxime si se considera que se está
en presencia de un procedimiento sancionatorio que culmina con la imposición de una multa,
manifestación del ius puniendi estatal, en cuyo ejercicio el ente administrativo debe regirse
estrictamente por el principio de legalidad, respetando el derecho básico de los particulares de
conocer y defenderse de las imputaciones que se dirigen en su contra. Así, el procedimiento
administrativo resulta imprescindible para ejercer la potestad sancionatoria, toda vez que el
ejercicio del poder punitivo del Estado supone un procedimiento previo que garantice el
ejercicio del derecho de defensa del administrado para que la resolución final esté revestida de
legitimidad".
385
De este modo, y como ha señalado el Tribunal Constitucional, la sanción
administrativa sólo puede ser resulta de la sustanciación de un procedimiento
administrativo. Así, en sentencia sobre el control de constitucionalidad respecto
del proyecto de Ley sobre Transparencia, Límite y Control del gasto electoral
señaló:
386
Vigesimonoveno.- Que, en dicho precepto se consagra el principio general
que impone al legislador la obligación de dictar las normas que permitan a
todos quienes sean, o puedan ser afectados en el legítimo ejercicio de sus
derechos fundamentales, tener la oportunidad de defenderse de los cargos
que la autoridad le formule. Se desprende de lo anterior, que la voluntad del
Poder Constituyente es que la ley ha de contemplar las disposiciones que
resguarden el goce efectivo y seguro de tales derechos;
[...].
387
Más aún, ello puede traer como consecuencia el lesionar el ejercicio de los
derechos comprometidos, circunstancia que pugna con las garantías que, en
los incisos primero y segundo del numeral tercero del artículo 19, la Carta
Fundamental consagra para resguardarlos461";
A lo que es necesario agregar, que resulta evidente que el poder recurrir ante
la Corte de Apelaciones respectiva no es suficiente para entender que, por
esa circunstancia, se ha convalidado una situación administrativa
constitucionalmente objetable462".
388
Asimismo, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre el Requerimiento de
inaplicabilidad presentado por Hernán Pfeifer Frenz y Paulina Alegría Madrid y
Carmen Polanco Lazo, respecto de la segunda frase del inciso primero del
artículo 171 del Código Sanitario, estableció que el control judicial de las
decisiones administrativas sancionadoras se funda en el derecho de tutela
judicial que se encuentra consagrado en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución,
que es un elemento de la garantía del debido proceso legal. Al respecto señaló:
389
generarían siempre un procedimiento racional y justo. Esta tesis no ha
encontrado jamás apoyo doctrinal o jurisprudencial.
De igual modo, el derecho a ser juzgado por el tribunal señalado por la ley y
establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho, implica,
necesariamente, un derecho anterior, como es el de ser juzgado, y, para
serlo, se requiere, necesariamente, acceder sin trabas excesivas al órgano
jurisdiccional.
390
Noveno: Que al razonar de este modo, esta Magistratura reafirma su doctrina
vertida en fallos tales como el dictado en la causa rol Nº 205, en cuyo
considerando noveno el Tribunal dijo que: '...en un estado de derecho existen
leyes dictadas para ser cumplidas y las personas que entren en conflicto con
quienes las infrinjan tienen derecho a recurrir al juez en demanda de justicia.
Esta es la compensación constitucional por haberse abolido y prohibido la
autotutela en la solución de los conflictos'463".
463STC Nº 792.
464STC Nº 946. Asimismo, STC Nº 968 y 1061. Destaca lo señalado en STC Nº 1046:
Vigésimo: Que, en lo que respecta al derecho aplicable, esta Magistratura ha declarado ya en
múltiples sentencias que la Constitución sí incluye el derecho de acceso a la justicia entre las
garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagradas en el
numeral 3º de su artículo 19. Desde luego, porque es uno de los mecanismos que deben
contemplar las reglas procesales para garantizar un justo y racional procedimiento; porque
constituye un supuesto necesario de otras garantías explícitas, como lo son el derecho a la
defensa o al juez natural, y porque ella es un supuesto de la protección de la ley en el ejercicio
de los derechos que se consagra en el inciso primero de la norma en comento. (Así, por
391
Por otro lado, el Tribunal Constitucional en el control de constitucionalidad
respecto del proyecto de ley que modifica la ley Nº 18.175, en materia de
fortalecimiento de la transparencia en la administración privada de las quiebras,
fortalecimiento de la labor de los síndicos y de la Superintendencia de
Quiebras, sentenció que es fundamental "la audiencia previa" o los "descargos"
del presunto infractor, antes de la aplicación de la sanción administrativa como
mecanismo que asegura el debido proceso:
ejemplo, en sentencias de fechas 7 de marzo de 1994, rol 184; 1º de febrero de 1995, rol 205;
28 de octubre de 2003, rol 389; 17 de junio de 2003, rol 376; 8 de agosto de 2006, rol 478; 4 de
junio de 2006, rol 481; 30 de agosto de 2006, rol 536; 17 de noviembre de 2006, rol 546; 3 de
enero de 2008, rol 792, y 1º de julio de 2008, rol 946). No se repetirán aquí los razonamientos
que han fundado tal conclusión, la que ya parece evidente: el derecho de acceso a la justicia
forma parte de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos consagrado por la
Constitución".
465 STC Nº 434.
392
"Vigesimoprimero: Que, en efecto, el artículo 161 del Código Tributario regula
un procedimiento administrativo que tiene por finalidad la imposición de
sanciones, en el caso de infracciones tributarias, que no consistan en pena
corporal. El procedimiento se inicia con el levantamiento de un acta, también
denominada 'formulación de cargos', la que se comunica al contribuyente
para que presente sus descargos, pudiendo eventualmente recibirse prueba,
y dictándose posteriormente el acto administrativo sancionador. La
disposición legal establece la posibilidad de impugnar el acto administrativo
ante los tribunales (esto es, Corte de Apelaciones y, en su caso, Corte
Suprema), resguardando adecuadamente así la observancia de un debido
proceso. Similares procedimientos contemplan otras disposiciones legales,
particularmente en el ámbito económico y financiero466".
466 STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1203, Nº 1205, Nº 1221, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, Nº 1245.
467 STC Nº 437.
393
artículo 19 Nº 3 de ella, comenzando con la igual protección de la ley en el
ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición
constitucional rigen lo relativo al proceso racional y justo, cualquiera sea la
naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de
índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad
sancionadora o infraccional. Por consiguiente, el legislador ha sido
convocado por el Poder Constituyente a ejercer su función en plenitud, esto
es, tanto en cuestiones sustantivas como procesales, debiendo en ambos
aspectos respetar siempre lo asegurado por la Carta Fundamental en el
numeral referido;
394
judiciales, sin que resulte útil discernir la naturaleza de la función disciplinaria,
acerca de la cual la doctrina sostiene importantes diferencias469".
395
Decimo Primero. Que, en consecuencia, aun cuando se trate de un resolver
de plano con las características antes indicadas, esta Magistratura concluye
que resultaría contrario a un procedimiento racional y justo que la Corte de
Apelaciones proceda de este modo, sin relación pública ni escuchar ella
misma a la parte afectada al decidir los cargos que se formulan en contra de
la requirente, pues lo que debe decidir en la gestión pendiente es una
cuestión trascendente, no sólo para derechos esenciales de la requirente,
sino también y especialmente delicada para la independencia de la que debe
gozar un secretario cuando, obrando como juez subrogante, dicta una
sentencia definitiva. En la gestión pendiente, la Corte de Apelaciones habrá
de resolver acerca de la conducta ministerial de una Secretaria de un
Juzgado de Letras por diversas actuaciones, algunas de las cuales las ha
efectuado como juez subrogante, y entre las medidas que vienen
recomendadas aplicarle se encuentra su suspensión, traslado y apertura de
un cuaderno de remoción. Un justo y racional proceso exige que cuestiones
de esa trascendencia para los derechos de la requirente, pero, sobre todo,
para el buen servicio judicial y la independencia de sus magistrados, no sean
resueltas de plano, sino en audiencia a la que tenga derecho a asistir la
afectada. No se escapa a esta Magistratura que esta declaración obligará a
la Corte de Santiago a resolver esta materia previa vista de la causa, lo que
demandará de ella un tiempo mayor que si lo conociera de plano, lo que
naturalmente la distraerá de otras materias que también requieren de su
tiempo para resolverse oportunamente. Con todo y por la trascendencia y
delicadeza del tema, la racionalidad y justicia de los procesos, garantidos por
la Carta Fundamental, exigen que así se haga470".
396
conforme a las instituciones encargadas de materializar la función de control
disciplinario, externo e interno, propugna por el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los funcionarios públicos, con miras a asegurar el
buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. (José Rory
Forero Salcedo. Revista Diálogos de Saberes ISSN 0124-0021. Revista
Nº 25 julio-diciembre de 2006).
[...].
397
en una infracción a la ley del contrato suscrito por las partes; a que se indujo
a error a la reclamante, pues nunca se le aclaró que el nuevo plazo que se le
concedía lo era para evitar el aumento de la multa; a que el Director de
Planificación no tiene facultades para aplicar la multa de que se trata; a que
en la especie no se observa el cumplimiento de norma alguna del debido
proceso en la aplicación de la multa y, por último, a que la cuantía de la multa
excede el máximo legal y fue impuesta por un ordinario y no por una
ordenanza municipal, como correspondía.
[...].
398
ley Nº 2, de 1998, del Ministerio de Educación, que aprueba el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley sobre Subvención del Estado a
establecimientos educacionales, señaló que la decisión de un asunto de
carácter técnico de tramitación administrativa igualmente debe someterse a las
reglas legales que configuren un procedimiento racional y justo:
399
formular descargos y rendir pruebas, cuanto en lo concerniente a la revisión
jurisdiccional por un tribunal independiente e imparcial de lo resuelto en
primera instancia por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones.
Siendo ello así, procederá desechar, por infundado, este primer motivo de
impugnación al ya citado inciso segundo del artículo 27 de la Ley General de
Telecomunicaciones474".
400
infracción, falta o irregularidad en su desempeño (artículo 8º, inciso segundo,
Ley de Quiebras). Segundo, el síndico respectivo debe acreditar la forma en
que ha dado cumplimiento a sus obligaciones en conformidad a las leyes,
reglamentos e instrucciones que las rigen (artículo 8º, inciso segundo, Ley de
Quiebras). Tercero, en el presente caso se ha dado audiencia al interesado
conforme al artículo 8º, Nº 5, inciso segundo, de la Ley de Quiebras. De
hecho, el mismo requirente reconoce que se le dio la oportunidad de una
audiencia y que se le formularon cargos (fs. 122). Cuarto, la ley establece un
recurso judicial en contra de los actos sancionatorios de la Superintendencia
(artículo 8º Nº 5º, incisos tercero y cuarto). Quinto, toda vez que corresponde
a la Superintendencia sustanciar la investigación y la exclusión es verificada
por un Decreto Supremo (artículo 8º, Nº 4º, Ley de Quiebras), existe también
la separación entre órganos persecutor y sancionador, que permite garantizar
una suficiente objetividad en el procedimiento. Es más, en cuanto la
Superintendencia de Quiebras es un órgano de la Administración del Estado,
el afectado posee todos los derechos que le otorga la Ley Nº 19.880, de
Bases de los Procedimientos Administrativos, que recibe aplicación supletoria
en virtud de su artículo 1º. La citada ley establece un verdadero 'debido
proceso administrativo', en ejecución del mandato del artículo 63 Nº 18 de la
Constitución, pues permite oportuna y eficazmente al administrado presentar
sus alegatos y discutir las afirmaciones hechas por la Administración
(artículos 10, 17 y 20), presentar prueba e impugnarla (artículos 35 y 36), que
su caso sea resuelto objetivamente (artículos 11 y 12), conocer en plazo
oportuno una resolución final (artículos 7º, 8º, 9º, 13, 16, 18, 24, 27, 41, 64 y
65) y, en su caso, impugnarla (artículos 15, 59 y 60). Si la Superintendencia,
en el caso concreto, hubiera omitido darle aplicación a la ley, sería un
problema de legalidad, no de inconstitucionalidad476";
401
encargado de precisar en su jurisprudencia. Entre los elementos esenciales
del debido proceso se encuentra el derecho a defensa. Así lo ha señalado
esta Magistratura en diversas sentencias, indicando que el conocimiento
oportuno de la demanda es una exigencia del derecho a defensa
comprendido en la noción constitucional de debido proceso (STC roles
Nº 1429, considerando 29º; 1437, considerando 7º; 1438, considerando 7º;
1449, considerando 7º; 1473, considerando 7º; 1557, considerando 25º; 567,
considerando 41º, y 1448, considerando 40º);
Por ello, por regla general, la ley establece que la demanda y el resto de las
acciones en juicio sean debidamente notificadas. La finalidad de la
notificación es poner en conocimiento del afectado la alegación que se
entabla en su contra; la determinación de sus formas corresponde al
legislador, teniendo en cuenta la naturaleza del conflicto que ha dado origen
a la demanda y los datos relativos a la persona a quien se busca notificar
(STC rol Nº 1368, considerando 7º);
402
Cuarta Edición, Editorial Metropolitana, Montevideo-Buenos Aires, 2010, p.
126)477 ".
403
revela que en su tramitación no se violentaron normas relativas al debido
proceso479".
480 Artículo 34: "En todos aquellos casos en que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar
multas administrativas, las reincidencias podrán ser sancionadas, además, con la clausura del
establecimiento o faena, cuando ello fuere procedente, hasta por diez días, que será aplicada
por el Inspector que constate la reincidencia".
Artículo 35: "Se entiende por reincidencia la nueva infracción que se cometa dentro de los
dos años siguientes a la fecha de la última multa o clausura".
404
urgencia del procedimiento (STC rol Nº 747/2007). También, que haya
mecanismos especiales de notificación (STC roles Nº 1368/2010,
2259/2013); que el procedimiento sea en única instancia (STC roles
Nº 576/2006, 519/2006, 821/2007, 1373/2009, 1432/2009, 1433/2009,
1535/2009); que no proceda la orden de no innovar (STC rol Nº 1907/2011);
que se sancione con privación de derechos a la parte que litiga
maliciosamente o dilate innecesariamente los juicios (STC roles
Nº 2335/2013 y 2452/2013); que el asunto se vea en cuenta (STC rol
Nº 2143/2013) o se resuelva de plano (STC rol Nº 747/2007). Asimismo, este
Tribunal ha sostenido que el derecho a defensa no es absoluto, pues debe
sujetarse a las reglas procesales que la ley determine (STC rol Nº 2335/2013)
[...];
"30º: Que hay que considerar que tal diseño probatorio impacta,
indudablemente, no sólo en el procedimiento administrativo sancionatorio,
sino también en la naturaleza de la sanción de clausura. Esta tiene un
sentido de urgencia debido al peligro que para los propios trabajadores y
para terceros trae la infracción de disposiciones relativas a la seguridad en el
trabajo. Más todavía, de una compañía de buses. Dicha urgencia no
405
concuerda debidamente con la idea de un debate prolongado entre la
autoridad que la dispone y quien resulte afectado por ella. Este mismo criterio
de urgencia ha sido reconocido por esta Magistratura para sacrificar reglas
de bilateralidad en procedimientos judiciales (STC rol Nº 747/2007);"
De este modo, en las referidas sentencias indican las garantías mínimas que
debe contener un procedimiento administrativo sancionador para cumplir con el
estándar de debido proceso. Al respecto, resulta de mucha utilidad la
sistematización de dichas garantías realizado por Tamara Arancibia en su libro
406
"Análisis Crítico de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en Materia de
Sanciones Administrativas483", que identifica a las siguientes:
— La bilateralidad de la audiencia;
407
Por otro lado, también la Contraloría General de la República ha establecido
los elementos mínimos de la garantía del debido proceso disciplinario:
485
Dictamen Nº 32.360/2016.
486STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1203, Nº 1205, Nº 1221, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, y Nº 1245.
408
Todas estas garantías se cumplen a través de las normas dispuestas en la
LBPA, que se pueden complementar con las normas especiales que fijen
procedimientos administrativos sancionadores a los órganos administrativos,
como analizaremos en cada una de las etapas del procedimiento. No es
necesario un mayor estándar que el dispuesto en la LBPA. En este sentido, la
Corte Suprema en el "Caso ECCOL" señaló:
409
imponga en el marco de un debido proceso, teniendo siempre el afectado
derecho a impugnarlo ante los tribunales de justicia;488 "
De este modo, la garantía del debido proceso y sus elementos son aplicables
al procedimiento administrativo sancionador. No obstante, cabe analizar el
elemento de "asistencia letrada" en los procedimientos administrativos
sancionadores.
489 En relación al derecho a ser asistido por un abogado defensor proporcionado por el
Estado para procedimientos administrativos sancionatorios, la Corte Interamericana ha
señalado que este derecho procede, en aquellos casos en que existe un riesgo de privación de
libertad, deportación o expulsión. Ha señalado que: "146. La Corte ha considerado que, en
procedimientos administrativos o judiciales en los cuales se pueda adoptar una decisión que
implique la deportación, expulsión o privación de libertad, la prestación de un servicio público
gratuito de defensa legal a favor de éstas es necesaria para evitar la vulneración del derecho a
las garantías del debido proceso. En efecto, en casos como el presente en que la
consecuencia del procedimiento migratorio podía ser una privación de la libertad de carácter
punitivo, la asistencia jurídica gratuita se vuelve un imperativo del interés de la justicia.
148. Por consiguiente, la Corte considera que el Estado de Panamá violó, en perjuicio del
señor Vélez Loor, el derecho a ser oído contenido en el artículo 8.1 de la Convención y el
derecho a contar con asistencia letrada contenido en el artículo 8.2.d) y 8.2.e) de la
Convención, en conexión con el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio del señor Vélez Loor".
Caso Vélez Noor vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Serie C Nº 218, párr. 146-148.
410
que Concede Personalidad Jurídica a los Servicios de Asistencia Jurídica que
se indican en las Regiones que se señalan, de 1981, y sus antecesores
históricos son los consultorios jurídicos que mantenía el Colegio de Abogados
de Chile, para prestar asesoría jurídica gratuita a las personas. Los servicios
que entrega la Corporación de Asistencia Judicial son la prevención y
promoción de derechos, la entrega de orientación e información, asesoría y
patrocinio judicial, la resolución alternativa de conflictos y la atención integral a
víctimas de delitos violentos. Además, las principales materias que conoce la
Corporación de Asistencia Judicial son familia, en asuntos como divorcio,
pensión de alimentos, régimen comunicacional, adopción, etc.; asuntos
laborales, como despidos injustificados, prestaciones adeudadas, fuero
maternal, entre otras cuestiones; materias civiles, como arrendamiento,
posesiones efectivas testadas, recursos de protección, entre otros, y; en
materia penal, la atención a víctimas de delitos violentos como homicidios,
delitos sexuales, secuestros, lesiones graves o gravísimas o robos con
violencia.
411
Judicial, sus abogados tienen la calidad de funcionarios públicos, razón por la
cual les son plenamente aplicables las normas sobre probidad administrativa
contenidas en la LGBAE:
412
presidencia, y como instancia intermedia, para la generación del Defensor
Ciudadano o Defensor del Pueblo. Su ámbito de acción se circunscribe a la
mediación entre las personas y los organismos dependientes de la
Administración Central del Estado. La Comisión Defensora Ciudadana debe
velar por la protección, defensa y promoción de los derechos de los ciudadanos
ante las acciones u omisiones de los órganos de la Administración del Estado,
pero carece de facultades de representación en la interposición de acciones
contra estos órganos, por encontrarse sujeta a la incompatibilidad del ejercicio
de la función pública con la representación de un tercero en acciones civiles
deducidas en contra de un organismo de la Administración del Estado.
413
Administración. Luego de varios intentos fallidos de proyectos de ley enviados
al Congreso para la creación del Ombudsperson o Defensor del Pueblo, se
encuentra actualmente en tramitación una reforma constitucional que crea la
"Defensoría de las Personas", cuyos principales aspectos son la creación de un
órgano autónomo, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio
propio, que pueda promover, proteger y defender los derechos y garantías
constitucionales, de los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile
y que se encuentren vigentes, cuyas atribuciones se enmarcan en los actos u
omisiones de los órganos de la administración del Estado y de personas
jurídicas de derecho privado que tengan alguna concesión del Estado u operen
previa licitación, que ejerzan actividades de servicio o utilidad pública 491.
414
III. Presunción de inocencia
1. Concepto
"La presunción de inocencia es así el derecho que tienen todas las personas
a que se considere a priori como regla general que ellas actúan de acuerdo a
la recta razón, comportándose de acuerdo a los valores, principios y reglas
del ordenamiento jurídico, mientras un tribunal no adquiera la convicción, a
través de los medios de prueba legal, de su participación y responsabilidad
en el hecho punible determinada por una sentencia firme y fundada, obtenida
respetando todas y cada una de las reglas del debido y justo proceso, todo lo
cual exige aplicar las medidas cautelares previstas en el proceso penal en
forma restrictiva, para evitar el daño de personas inocentes mediante la
415
afectación de sus derechos fundamentales, además del daño moral que
eventualmente se les pueda producir493".
— Hay una tercera dimensión, relacionada a los presos sin condena, que no
es objeto de nuestro interés dado los fines de este trabajo.
2. Antecedentes normativos
416
Asimismo, la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 8º
indica que toda persona tiene derecho a que se presuma su inocencia en
cuanto no se compruebe legalmente su culpabilidad. Por su parte, el artículo
14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos establece que toda
persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
3. Análisis práctico
495 Por ejemplo, en el caso de magistrados despedidos en el Perú, la Corte IDH señaló que:
70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica
garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías
mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y,
por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido
proceso que se aplica en materia penal.
Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
del 31 de enero de 2001. Serie C Nº 71, párr. 70.
417
procedimiento administrativo. Sobre el particular, existe una diferencia de
estándares entre el Sistema Universal, en relación al Interamericano y
Europeo.
496 Comité de Derechos Humanos. Caso Morael c. Francia, párr. 9.5 (1989). En idéntico tenor
pueden verse: Comité de Derechos Humanos. Caso W.B.E. c. Países Bajos. Párr. 6.6 (1992);
Comité de Derechos Humanos. Caso W.J.H. c. Países Bajos (1992), párr. 6.2.
497 Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de
418
directamente sobre la presunción de inocencia en materia administrativa, pero
recalcando la vigencia de las garantías y el trato que deben recibir las personas
sujetas del proceso. Por ejemplo, en un caso relacionado al procedimiento
administrativo de expulsión del país, señaló que:
498 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe Nº 84/09. Caso 12.525. Nelson
Iván Serrano Sáenz. Ecuador. 6 de agosto de 2009, párr. 61.
499 European Court of Human Rights. Albert and Le Compte. Judgment of 10 February 1983,
419
constitucionales relacionados a la persecución penal, por regla general, se
aplican al procedimiento administrativo de carácter sancionador, por ser ambas
manifestaciones del ius puniendi del Estado. Sobre el particular, en el caso del
control de constitucionalidad de la Ley de Caza de 1995, señaló que:
420
inocencia implica una primera regla de trato o conducta hacia el imputado,
según la cual toda persona debe ser tratada como inocente mientras una
sentencia de término no declare lo contrario (nulla poena sine iudicio);
Que lo anterior acontece con el artículo 169 del Código Sanitario, puesto que
permite anticipar la ejecución administrativa de una pena de prisión, antes de
encontrarse firme dicha sanción, mientras los hechos que dan por
establecida la infracción y por acreditada la responsabilidad se encuentran
discutidos en sede judicial. De suerte que, aunque el reclamo judicial
prospere, la eventual sentencia favorable podría devenir enteramente inocua
o carente de significación real, al haberse consumado antes y producido
todos sus efectos irreversibles esa pena de prisión503".
421
En sentencia de esta Magistratura rol Nº 787-07, de 13 de mayo de 2008, se
afirmó "que la prohibición de presumir de derecho la responsabilidad penal
constituye un principio que es concreción de la dignidad de la persona
humana, consagrada como valor supremo en el artículo 1º de la Constitución
Política, y del derecho a la defensa en el marco de un debido proceso, en los
términos que reconoce y ampara el artículo 19 Nº 3 de la Ley Fundamental".
"Acercándonos a la especie, la prohibición señalada representa un soporte
sustancial a gran parte de las garantías de la doctrinariamente bien llamada
igualdad ante la justicia, que en nuestro ordenamiento adoptó la peculiar
denominación "igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos",
dando sustento a la presunción de inocencia en materia penal, de unánime
reconocimiento doctrinario, legislativo y jurisprudencial".
422
presentado por el Banco de Crédito e Inversiones respecto de los artículos 289,
letra a) y 292, inciso primero, del Código del Trabajo y del artículo 4º, inciso
primero, parte final, de la ley Nº 19.886, ha negado la aplicación del principio de
presunción de inocencia:
423
conducta en razón de ese antecedente no se ajustó a derecho, por lo que el
reclamo deducido en este aspecto debe ser acogido506".
424
determinar la responsabilidad administrativa del interesado (aplica criterio
contenido en el dictamen Nº 37.984, de 2007)507 ".
[...].
508 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2578-2012. Asimismo, "Séptimo: Que,
asimismo, a juicio de esta Corte, no resulta razonable en el caso sancionar a los recurrentes en
el marco de un fin protector, por la no adopción de medidas durante el proceso de
investigación, toda vez que el imputado en todo momento se encontraba amparado por el
principio de inocencia y no se ha dado cuenta que el Departamento de Educación o el
Municipio hubiesen tenido en dicha causa la calidad de intervinientes que les permitiese acceso
formal a los antecedentes de la investigación, ni que se les hubiese informado por canales
oficiales del estado de la causa, a fin de justificar razonablemente alguna toma de decisión
respecto del trabajador previo a la existencia de sentencia firme.
425
"Séptimo: Que, asimismo, a juicio de esta Corte, no resulta razonable en el
caso sancionar a los recurrentes en el marco de un fin protector, por la no
adopción de medidas durante el proceso de investigación, toda vez que el
imputado en todo momento se encontraba amparado por el principio de
inocencia y no se ha dado cuenta que el Departamento de Educación o el
Municipio hubiesen tenido en dicha causa la calidad de intervinientes que les
permitiese acceso formal a los antecedentes de la investigación, ni que se les
hubiese informado por canales oficiales del estado de la causa, a fin de
justificar razonablemente alguna toma de decisión respecto del trabajador
previo a la existencia de sentencia firme509".
509 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 570-2015. Confirmada por
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 9892-2015.
510 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 915-2015. Confirmada por
426
"Tercero: Que, en relación a la carga de la prueba, en la materia en estudio
ésta corresponde siempre al Servicio de Impuestos Internos, existan o no
descargos por parte del contribuyente. La imputación que realiza el Servicio
de determinados ilícitos tributarios y la solicitud para que este Tribunal
aplique las sanciones respectivas, constituyen una expresión del ius puniendi
del Estado, de forma tal que en la materia deben aplicarse los principios del
Derecho Penal pertinentes y, en especial, el Principio de Inocencia. En
consecuencia, la denunciante deberá acreditar cada uno de los elementos
que constituyen la infracción imputada, de forma tal que se destruya dicha
presunción511".
427
una decisión firme, la cual debe haber sido tramitada luego de un racional y
justo procedimiento.
428
autoridad dictará una resolución con hechos sustanciales, controvertidos y
pertinentes. Al respecto señala el Excmo. Tribunal Constitucional:
Según se verá, el trámite que echa en falta el requirente no es acorde con las
garantías y postulados del orden penal, exigidos por este Tribunal, en punto a
que las sanciones administrativas sean precedidas de una formulación de
cargos, donde se precisen los hechos imputados, seguida de una
oportunidad real para plantear descargos, donde la defensa pueda incluso
invocar hechos nuevos o distintos —no considerados por el fiscalizador—
con el propósito de desvirtuar esa acusación o, al menos, para fundamentar
atenuantes.
[...].
Corresponde, en este caso, a ese encartado precisar cuáles son estos otros
antecedentes, de modo que el instructor pueda abrir un período de prueba a
su respecto, si no le constan a la Administración, así como efectuar el control
de procedencia y necesidad de aquellas diligencias cuya práctica se solicita
con miras a acreditarlos. Sin desmedro de que la autoridad pueda abrir otro
429
procedimiento distinto, considerando la naturaleza de los hechos
expuestos513";
"c) que, el principal argumento de Capital S.A., en este reclamo, este es,
haber infringido el ente fiscalizador el principio del debido proceso, por no
haber abierto un término de prueba que le permitiera acreditar sus
descargos, no es aceptable toda vez que el del decreto ley Nº 3.538 del año
1980 no contempla tal trámite procesal. Por otra parte, si se aplicara en su
silencio la ley Nº 19.880, tampoco habría sido necesario abrir un término de
prueba por cuanto dicha norma, en su artículo 35 dispone que sólo en el caso
que a la Administración no le consten los hechos alegados por los
interesados, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de
prueba, de manera que siendo los hechos alegados de conocimiento
absoluto de la Superintendencia de Valores y Seguros resultaba inútil recibir
la causa a prueba514".
"Una interpretación armónica de esta norma con las antes señaladas, esto
es, los artículos 35 de la misma ley y 22 inciso 5º de la ley Nº 19.913, lleva a
concluir que en el procedimiento administrativo el legislador no contempló la
fijación de puntos de prueba, estableciendo el derecho para producir todas
las pruebas que se estimen conducentes a demostrar la veracidad de las
alegaciones, sin perjuicio del rechazo de las que se estimen improcedentes o
innecesarias.
Nada obsta, para una mayor claridad de la decisión que debe adoptar la
UAF, la fijación de puntos de prueba, pero ello, no puede limitar el derecho
430
de la sociedad a rendir las pruebas que estime pertinentes a fin de acreditar
otros hechos o circunstancias no comprendidos en la determinación
efectuada por la UAF515".
431
resguardo del bien jurídico durante la sustanciación del procedimiento, sin
necesidad de decretar "sanciones de plano" o "infundadas".
Así, no debe confundirse los fines de la sanción administrativa, con los fines
de resguardo y protección de los bienes jurídicos administrativos. En efecto, el
procedimiento administrativo sancionador se funda en el principio de
presunción de inocencia; cuestión que no impide, que conforme a los principios
de prevención y precautorios se adopten medidas provisionales, no
sancionatorias.
1. Concepto
432
encomendación de funciones fiscalizadoras, entre otras materias, que ratifican
la unidad armónica del actuar de la administración del Estado.
2. Antecedentes normativos
433
evitando la duplicidad de funciones y el artículo 21 que faculta a los Ministros
para coordinar el actuar de los servicios y organismos que están bajo su
dependencia, sin perjuicio de otras menciones que hace la normativa respecto
al principio, que son coherentes con lo señalado en la Carta Fundamental.
3. Fundamento
434
consecuentemente los asuntos sometidos a sus respectivos campos de
determinación517".
435
ejerza, tan pronto como lo estime conveniente, las acciones de cobro que
aseguren el patrimonio y erario estatal519.
519
En este sentido, está el Convenio de Colaboración y Trabajo Conjunto entre la Unidad de
Análisis Financiero y la Tesorería General de la República de 29 de septiembre de 2010.
520 Artículo 36.- El Plan Regulador Intercomunal será confeccionado por la Secretaría
Regional de Vivienda y Urbanismo, con consulta a las Municipalidades correspondientes e
Instituciones Fiscales que se estime necesario, sin perjuicio de las normas especiales que se
establezcan para el Área Metropolitana.
436
Nº 251, de 2012, del Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de
Valparaíso521.
4. Análisis práctico
521Dictamen Nº 33.626/2015.
522 Dictámenes Nº 45.252/2015; Nº 98.364/2014; Nº 37.463/2013; Nº 33.661/2012; Nº
65.515/2011.
437
Carabineros, Ministerio Público, Ministerio de Transportes, entre otros, fundado
en el principio de coordinación:
Así, el inciso segundo del artículo 4º del aludido texto legal establece "No
será admisible la inscripción como conductores y acompañantes para las
personas cuyo certificado de antecedentes para fines especiales, emitido por
el Servicio de Registro Civil e Identificación, contenga anotaciones relativas a
los delitos" ahí previstos.
438
Enseguida, su artículo 9º prescribe que "Carabineros de Chile e inspectores
fiscales y municipales velarán por el cumplimiento de las normas legales y
reglamentarias que rigen los servicios de transporte remunerado de
escolares"..
Sin embargo, cabe tener presente que atendido que la Administración del
Estado debe propender a la unidad de acción, es necesario que los órganos
que la componen ajusten sus acciones al principio de coordinación previsto
en los artículos 3º y 5º de la ley Nº 18.575, por lo cual en caso que la aludida
Superintendencia reciba denuncias o tome conocimiento de irregularidades
respecto del referido personal, comunique tales antecedentes a los
correspondientes organismos públicos a fin de velar por la protección de los
menores, sin perjuicio de las demás medidas judiciales que adopte523".
439
eléctrico, sino que tuvo por objeto demostrar a la Comisión del Ministerio de
Obras Públicas —encargada de la recepción de que las obras realizadas— que
éstas se habían ejecutado correctamente, tal como impone el contrato de
concesión. La Corte, en el presente caso, absolvió a la empresa porque aún no
empezaba la etapa de explotación, pero sí se percató de la falta de
coordinación de las autoridades, que impidió dar una solución más rápida al
caso concreto:
440
Este mecanismo de distribución de funciones, particularmente cuando se
lleva a cabo en organismo distinto al de origen del funcionario, representa,
como ya señaláramos, una manifestación concreta del principio de
cooperación. Así, por ejemplo, sucede en materia de procedimientos
administrativos disciplinarios. La ley contempla la posibilidad que, en un
sumario administrativo, el fiscal a cargo de la investigación designe como
actuario a un funcionario de cualquier institución de la administración del
Estado, el que se entenderá en comisión de servicio para todos los efectos
legales. La designación de un actuario de otra repartición pública es una
herramienta valiosa de colaboración pues permite salvar las eventuales
dificultades que pueda conllevar la falta de funcionarios hábiles para efectuar
labores de ministro de fe.
441
tramita el procedimiento, cuando deban referirse a puntos de vista
correspondientes a sus competencias respectivas. En este sentido se
pronuncia la letra n) del artículo 4º de la Ley Orgánica de la Superintendencia
de Valores y Seguros al señalar que dentro de las atribuciones con que cuenta
dicho servicio se encuentra el de requerir de los organismos técnicos del
Estado los informes que estime necesarios. La Contraloría General de la
República al respecto ha señalado:
442
capacitación de funcionarios e intercambio de buenas prácticas en materia de
investigación patrimonial.
443
En términos generales, la figura del encomendamiento de gestión se
encuentra regulada en el artículo 37 de la LGBAE, cuyo artículo 37 señala que
los servicios públicos podrán encomendar la ejecución de acciones y entregar
la administración de establecimientos o bienes de su propiedad a las
Municipalidades o a entidades de derecho privado, previa autorización
otorgada por ley y mediante la celebración de contratos, en los cuales deberá
asegurarse el cumplimiento de los objetivos del servicio y el debido resguardo
del patrimonio del Estado.
5. El régimen jurídico dela encomienda de gestión que se regula en este artículo no será de
aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de
recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en
lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del Estado, sin que puedan
encomendarse a personas o Entidades de esta naturaleza actividades que, según la legislación
vigente, hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo".
444
podido apreciar cómo el rol de los expertos es determinante a la hora de
satisfacer las necesidades públicas a las cuales se encuentran llamados los
distintos organismos de la administración.
1. Concepto
445
básicas de los interesados en el procedimiento administrativo sancionador y ser
una condición que impide la arbitrariedad de las decisiones administrativas al
hacer visible el cómo, por qué y bajo cuáles fundamentos los argumentos
jurídicos y fácticos esgrimidos por el interesado son o no idóneos y adecuados
para contrarrestar la sanción administrativa, argüir una solicitud administrativa,
impedir una restricción de derechos, etc.
"En efecto, con él queremos significar que debe existir una conformidad entre
el inicio del procedimiento y la resolución final, de modo que no se resuelvan
en definitiva cuestiones ajenas a las que constan en el procedimiento o a lo
solicitado por los interesados528".
528 CORDERO, Luis (2003), p. 81. En este mismo sentido, MORAGA, Claudio (2010), p. 221.
446
"[...] la resolución de todo procedimiento administrativo debe ser, por
supuesto, congruente con las peticiones formuladas por los interesados, en el
doble sentido de que sus alegatos deben ser tenidos en cuenta por ella 'sin
perjuicio de que los acoja o los rechace, según legalmente' corresponda [...] y
de que las concretas pretensiones que hayan sido ejercitadas deben ser
objeto de pronunciamiento pertinente para no causarles indefensión [...]
pronunciamiento que debe guardar en todo caso la debida correspondencia
con aquellas529".
Toda vez que los procesos administrativos están regidos por el principio
general del debido proceso, los trámites y actos del expediente administrativo
deben seguir un orden racional, respetando las diversas etapas legales del
procedimiento, luego de lo cual, la decisión final debe estar en armonía con los
actos previos y pruebas recogidas en el expediente. El Profesor Enrique
Navarro lo entiende de la siguiente manera:
447
calificación jurídica, a lo que debe agregarse la obligación de resolver todas
las cuestiones de acuerdo al mérito del proceso530".
La más escandalosa infracción al deber de congruencia tiene lugar cuando, olvidando las
más elementales reglas del procedimiento y la función estructural que cumple el mismo en el
448
Sobre la primera dimensión, El principio de congruencia exige
correspondencia entre la formulación de cargos y la sanción administrativa.
Nadie puede ser sancionado en la resolución final, por cargos que no le fueron
oportunamente informados previamente en el acto de formulación de cargos.
Por ejemplo, en un caso la Corte de Apelaciones de Concepción, acogió un
recurso de protección en contra de la resolución de un sumario administrativo
por infracción al Principio de Congruencia, fundado en que los cargos estaban
relacionados a malos tratos por parte de un funcionario, no obstante, la
resolución decretó la sanción con base en faltas a la probidad administrativa:
6º) (...) c) Con fecha 17 de marzo de 2014, la Fiscal formula en contra de (...)
el siguiente Cargo: "Malos tratos, injurias y agresiones verbales que relata la
denunciante en carta en que se funda la investigación". Se notifica a la
sumariada el 14 de marzo de 2014 y se presentan los descargos dentro de
plazo, se solicitan diligencias probatorias de oficios y testigos, las que se
realizan parcialmente.
Algo similar acontece con la denominada incongruencia supra petita, la cual supone la
imposición al sujeto pasivo del procedimiento administrativo de una sanción cuantitativamente
superior a la solicitada por el instructor en la propuesta de resolución. [...]"GARBERÍ, José
y BUITRÓN, Guadalupe, (2016), p. 1764 y ss.
449
e) Por Decreto Alcaldicio Nº 433 de 2 de marzo de 2015, se aceptan las
conclusiones de la Fiscal sumariante, estimando acreditada una conducta
inapropiada de una docente de tal gravedad que constituye una falta de
probidad, sancionándola conforme al artículo 72 letra b) de la ley Nº 19.070
con el término de la relación laboral, equivalente a la destitución, a contar de
la total tramitación del presente decreto. (...)
Sobre esta materia, existe en un reciente fallo del Tercer Tribunal Ambiental.
En una causa sobre reclamación de multas de la Superintendencia del Medio
Ambiente, el Tribunal dejó sin efecto una de las multas aplicadas, teniendo en
consideración que uno de los antecedentes técnicos sobre los cuales se
fundaba la infracción fue un oficio de la Dirección de Vialidad, ingresado al
expediente con posterioridad al acto de formulación de cargos, y respecto del
cual la empresa sancionada no había sido informada. El Tribunal Ambiental
señaló que:
450
"(...) a juicio de este Tribunal, no es posible que una actuación sancionatoria
acorde con el respeto de los derechos de las personas, con la transparencia
de la función pública y con las exigencias de justicia y racionalidad que deben
guiar al procedimiento respectivo, pueda imponer una sanción sobre la base
de antecedentes a los que sólo ha tenido acceso el órgano instructor del
sumario y que no se encuentran a disposición del sumariado en el mismo
continente en el que se encuentra el resto del expediente534".
"En este sentido, es del caso resaltar que lo que se expresa en el instrumento
que fue notificado a Hexagon AB carece de congruencia, ya que en dicho
documento pese a hacerse presente que INAPI desestima la solicitud de
registro por los mismos fundamentos de la observación de fondo formulada
en autos y que, en definitiva, 'se concede parcialmente el registro solicitado,
534 Tercer Tribunal Ambiental, sentencia del 4 de agosto 2015, causa rol Nº R-11-2015.
535 Dictamen Nº 14.875/2014.
451
sólo para la cobertura que se indica a continuación', luego no especifica
respecto de qué clases de servicios existe rechazo y de cuál hay aceptación,
de modo que no era factible dar cumplimiento a un acto expedido en tales
términos536".
537 Dictamen Nº 634/2017. Por otro lado: "Asimismo, tampoco se incorporó al proceso el
contrato de honorarios del señor Angulo Ruiz, a objeto de determinar si este se encontraba
sujeto al cumplimiento de un horario y, en tal evento, verificar si se dio estricta observancia a
aquel y si los montos pagados por tal concepto guardaban relación con el tiempo efectivamente
laborado". Dictamen Nº 32.315/2016.
"Luego, sobre la aparente falta de congruencia que se reclama entre el llamado a concurso y
los requisitos exigidos en las bases, donde no se especificaría la necesidad de que los
postulantes contaran con formación como perfusionistas, es dable advertir que según consta
del indicado cuerpo regulador, efectivamente, al establecer las condiciones para postular, no se
señaló que el oponente debía poseer tal especialidad, resultando insuficiente la explicación que
proporciona esa autoridad sobre este punto". Dictamen Nº 36.571/2011.
452
Finalmente, sobre la ausencia de antecedentes en un expediente
administrativo que fundan el acto administrativo terminal, destaca el "Caso
Obrascón Huarte Lain S.A. Agencia en Chile con Superintendencia del Medio
Ambiente538", que analiza la legalidad de una resolución de la Superintendencia
del Medio Ambiente, que impuso una sanción pecuniaria, fundándose en un
antecedente que no constaba en el expediente administrativo. En este sentido,
el Tribunal señaló:
En consecuencia, y atendido que del examen que se ha realizado de los antecedentes del
proceso sumarial en comento, se advierte que la investigación no se encuentra agotada, toda
vez que no se aprecian elementos que permitan sustentar las conclusiones en que se
fundamentó el sobreseimiento dispuesto a través del decreto Nº 1.541, de 2010, cabe concluir
que la Municipalidad de Macul deberá proceder a ordenar su reapertura, informando de ello a
esta Entidad de Control, en el más breve plazo". Dictamen Nº 80.514/2010.
"Por otro lado, corresponde agregar que de acuerdo al principio de escrituración, previsto en
los artículos 4º y 5º de la ley Nº 19.880, el procedimiento administrativo y los actos
administrativos a los cuales da origen, se expresarán, por regla general, por escrito o por
medios electrónicos, en tanto que conforme al inciso tercero del artículo 18 de ese
ordenamiento, todo el procedimiento administrativo deberá constar en un expediente, escrito o
electrónico, en el que se asentarán los documentos y se incorporarán las actuaciones que
indica, por lo que las explicaciones que se habrían dado al ocurrente y de las que no existe
constancia, no pueden constituir el fundamento de las decisiones adoptadas por la
Administración". Dictamen Nº 31.814/2010.
538Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-11-2015. En esta parte, se encuentra
confirmada por la Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 13317-2015.
453
imponer una sanción sobre la base de antecedentes a los que sólo ha tenido
acceso el órgano instructor del sumario y que no se encuentran a disposición
del sumariado en el mismo continente en el que se encuentra el resto del
expediente.[...]
Vigésimo séptimo. Que por todo lo anterior, este Tribunal prescindirá del
informe policial Nº 311/01099 contenido en la carpeta de la FLV como prueba
válida, toda vez que, al no encontrarse dentro del expediente que contiene el
procedimiento administrativo sancionador, no puede ser considerado como
un 'medio de prueba admisible en derecho', en los términos exigidos por el
artículo 51 de la Losma, ya que, como ya se ha expresado, la forma en que
se ha incorporado esta documentación genera un vicio de procedimiento, al
no observarse debidamente el principio de contradictoriedad".
454
No obstante lo anterior, debemos prevenir que por razones históricas el
principio non reformatio in peius, ya sea para materias administrativas o
generales, no ha tenido mayor acogida en nuestro país,541 y nuestro Tribunal
Constitucional se ha manifestado expresamente en el sentido que este principio
no tiene rango constitucional ni puede ser considerado como un derecho
fundamental.
45/1993. En similar sentido STC 9/1998, STC 17/2000, 232/2001, STC 310/2005, STC
204/2007.
541 Se ha argumentado que el principal motivo para esta falta de desarrollo es que el antiguo
455
eventualmente podría tener aplicación en un recurso de apelación, en atención
al fin de este, cual es la enmienda de la sentencia. No obstante, deja clara su
posición que no puede proceder en recursos que buscan la invalidación o
nulidad de una resolución como podría ser un recurso de casación. Siguiendo
este criterio, los recursos disponibles para impugnar resoluciones
administrativas —como por ejemplo los reclamos de ilegalidad—, en tanto
buscan la invalidación, tampoco podrían beneficiarse del non reformatio in
peius, debido a que son controles de plena jurisdicción, como se analizará en el
aparatado referente al control judicial.
2. Antecedentes normativos
456
presupuestos mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia
que algunos de dichos elementos decían relación con el oportuno
conocimiento de la acción y debido emplazamiento, bilateralidad de la
audiencia, aportación de pruebas pertinentes y derecho a impugnar lo
resuelto por un tribunal, imparcial e idóneo y establecido con anterioridad por
el legislador" (STC rol Nº 1518, de 21 de octubre 2010; STC rol Nº 481, de 4
de julio de 2006);
457
Por otra parte, el artículo 41 de la LBPA dispone sobre el contenido de las
resoluciones finales de procedimientos administrativos, que:
458
prevenir que la "formulación de cargos" no se encuentra regulada de forma
orgánica en la LBPA, sino en múltiples leyes sectoriales. Por ejemplo, la Ley
Nº 20.417 que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la
Superintendencia del Medio Ambiente, establece en su artículo 54 inciso final lo
siguiente:
"Ninguna persona podrá ser sancionada por hechos que no hubiesen sido
materia de cargos".
3. Fundamento
459
precisamente su justificación radica en evitar las indebidas limitaciones al
derecho a la defensa. Sobre el particular, ha señalado:
(27) Las personas acusadas de haber cometido una infracción penal deben
recibir toda la información necesaria sobre la acusación para poder preparar
su defensa y salvaguardar la equidad del procedimiento544.
4. Análisis práctico
544Directiva 2012/13/Ue del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de mayo de 2012 relativa
al derecho a la información en los procesos penales. Diario Oficial de la Unión Europea, 1 de
junio de 2012.
460
abarcando la totalidad de los puntos considerados por el Consejo para
desestimarlos y concluir que la concesionaria debía ser sancionada. En
efecto, si se sigue el curso del procedimiento desde la denuncia, como ya se
ha señalado, ésta no se refería a la vulneración de la dignidad, vida privada y
honra de la persona, sino que al contenido inadecuado para el horario de
trasmisión; mientras que los cargos sólo aludían a dicha vulneración. Sin
embargo, el considerando vigésimo de la resolución sancionatoria, en orden
a reforzar sus conclusiones, toma en cuenta que el programa sujeto a la
fiscalización fue exhibido en un horario en el que la audiencia infantil tiene
acceso a él, estimando que hubo inobservancia al debido respeto a su
formación espiritual e intelectual. Dicho considerando expresa que con ello
no se dio cumplimiento al principio del correcto funcionamiento de los
servicios de televisión, según lo estatuido en lo dispuesto en el artículo 1º de
la ley Nº 18. 838. En la especie, la Sociedad Red de Televisión Chilevisión
S.A. nada pudo decir sobre la referida formación espiritual e intelectual.
8º) Que lo anterior, unido a la dificultad de delimitar los extremos del término
correcto funcionamiento de los servicios de televisión y las acepciones que lo
comprenden, llevan a esta Corte a considerar que el recurrente quedó
expuesto a recibir la sanción sin que se observara a su respecto, todos los
elementos de un debido proceso en los términos que lo indica en el cuerpo
de su presentación, motivo por el cual el presente recurso será acogido 545.
461
fondos que no se condice con la normativa respecto de los clientes PEP que
requieren de medidas con prescindencia de cualquier umbral.
(...)
546 Corte Suprema, rol Nº 5120-1016. En similar sentido, Corte Suprema rol Nº 34167-2015.
462
Finalmente, la Contraloría General de la República también ha recogido el
Principio de Congruencia, recordando la importancia para el debido proceso, de
una descripción pormenorizada de los cargos:
463
De este modo, y en razón de lo señalado, el principio de congruencia de la
decisión administrativa es un principio fundamental al consagrar una de las
garantías básicas de los interesados y el presunto infractor en el procedimiento
administrativo sancionador y ser una condición que impide la arbitrariedad de
las decisiones administrativas al hacer visible el cómo, por qué y bajo cuáles
fundamentos los argumentos jurídicos y fácticos esgrimidos por el interesado
son o no idóneos y adecuados para contrarrestar la sanción administrativa,
argüir una solicitud administrativa, impedir una restricción de derechos, etc.
1. Concepto
464
Conforme a lo señalado, cabe determinar cómo es aplicable dicho principio
en el procedimiento administrativo sancionador.
2. Antecedentes normativos
Por otro lado, hay diversos cuerpos normativos que consagran el principio de
no autoincriminación de los testigos, pudiendo estos, negarse a responder
aquellas preguntas cuya respuesta pudiere acarrearles peligro de persecución
penal por un delito548.
548 Código Procesal Penal: Artículo 305.- Principio de no autoincriminación. Todo testigo
tendrá el derecho de negarse a responder aquellas preguntas cuya respuesta pudiere
acarrearle peligro de persecución penal por un delito.
El testigo tendrá el mismo derecho cuando, por su declaración, pudiere incriminar a alguno
de los parientes mencionados en el artículo 302, inciso primero.
2º. Las personas expresadas en los números 1º, 2º y 3º del artículo 358; y
465
Por otro lado, diversos tratados internacionales reconocen el derecho al
silencio, así el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos señala que toda persona inculpada de delito tiene derecho a no ser
obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable. Por otro lado, el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica que
toda persona a no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse
culpable.
3. Fundamento
3º. Los que son interrogados acerca de hechos que afecten el honor del testigo o de las
personas mencionadas en el número anterior, o que importen un delito de que pueda ser
criminalmente responsable el declarante o cualquiera de las personas referidas.
466
Es mediante la Carta de Derechos (Bill of rights) de 1789 que se estableció la
Quinta Enmienda a la Constitución de aquel país, estableciendo que a nadie se
le forzara a declarar contra sí misma en ningún juicio criminal. Es en caso
Miranda v. Arizona, en 1966, la Corte Suprema sostuvo que sólo pueden ser
admisibles las declaraciones del inculpado si se logra acreditar que éste fue
debidamente informado de su derecho a no autoincriminarse, a guardar silencio
y a contar con asistencia letrada551.
4. Análisis práctico
467
"Por otra parte, sobre el planteamiento de la interesada, en orden a que
la exigencia de dar cuenta escrita afectaría su derecho a guardar silencio, es
menester anotar que el artículo 93, letra g), del Código Procesal Penal,
permite a todo imputado, esto es, a quien se le atribuye participación en un
hecho punible, según lo dispuesto por el artículo 7º del mismo ordenamiento
—calidad que, por cierto, no es propia de quien es objeto de un
sumario administrativo—, ejercer tal prerrogativa hasta la terminación del
proceso, de lo que es posible inferir que esa conducta sólo puede ser
invocada en el contexto de un procedimiento penal, no existiendo, por ende,
ningún impedimento para exigir a un funcionario que informe acerca de un
hecho que le afecta, a fin de establecer la eventual
responsabilidad administrativa que se derive de él553".
468
resultaba reprochable la falta de colaboración de un funcionario en un proceso
disciplinario cuando en la causa criminal que se le sigue por los mismos hechos
no ha renunciado a su derecho a guardar silencio, pero es necesario que exista
una investigación administrativa y penal simultánea para que resulte aplicable
el principio de no autoincrimnación:
En armonía con lo anterior, el artículo 93, letra g), del Código Procesal Penal,
previene que la prerrogativa a guardar silencio es un derecho que tiene todo
imputado en una causa criminal, que puede hacer valer hasta la terminación
del proceso.
469
cargo y eventual sanción, tal obligación no puede estimarse infringida si el
servidor se niega a declarar siendo objeto de un proceso penal —y no
una mera denuncia ante el Ministerio Público—, en la medida que ese
proceso penal se encuentre en curso simultáneamente con el sumario; que
en ambas instancias se investiguen los mismos hechos; que la investigación
administrativa diga relación con hechos propios del deponente; que de
la declaración ante el órgano público puedan derivarse antecedentes que
comprometan negativamente la responsabilidad penal del declarante y que el
funcionario no haya renunciado a su derecho a guardar silencio.
[...].
470
deberes funcionarios, siendo su finalidad permitir que el instructor recabe
todos los antecedentes que sean necesarios para el adecuado desarrollo y
término de su cometido, es dable sostener que el fiscal puede disponer de
cualquier medio de prueba para la investigación del hecho ilícito, siempre que
no sea contrario al ordenamiento jurídico (aplica dictámenes Nºs. 14.754, de
2000; 16.380, de 2010 y 55.075, de 2012).
471
En efecto, existen principios generales que corresponde tener presente en
todo el derecho sancionador y, sin duda, en el que regula la libre
competencia, tanto en sus aspectos substanciales o materiales, como en los
procesales o adjetivos.
[...].
472
— Primero, que el principio de no autoincriminación es sólo aplicable al
proceso penal, en tanto, el artículo 19 Nº 7 de nuestra Carta Fundamental,
hace sólo alusión a "causas criminales558".
473
— Tercero, el Tribunal señala que el sujeto protegido es el acusado o
imputado, bajo los términos dispuestos en nuestra legislación penal560.
560 Decimoctavo: Que el segundo supuesto de aplicación de la letra f) del numeral 7º del
artículo 19 es el del sujeto protegido, que es un "imputado" o "acusado". El imputado es la
persona a quien se le atribuye participación en un hecho punible. El acusado, en nuestro
ordenamiento jurídico, es la persona individualizada en la acusación que da origen al juicio oral.
Los términos utilizados por el constituyente son los propios de las causas criminales y esto
guarda armonía con los contenidos del numeral 7º del artículo 19, que versan sobre
procedimientos que pueden afectar las garantías de la libertad personal y la seguridad
individual;
561 Vigesimocuarto: Que, en el caso de autos, el numeral 7º del artículo 19 versa sobre libertad
personal y seguridad individual y ambos derechos no pueden atribuirse a personas jurídicas sin
alterar de modo sustantivo su contenido. La libertad personal tutela el derecho de una persona
de residir y permanecer en cualquier lugar de la República, trasladarse de uno a otro y entrar y
salir de su territorio. La seguridad individual impide la privación de la libertad personal o su
restricción fuera de los casos o sin respetar la forma determinada por la Constitución y las
leyes. Ambos derechos fundamentales, en armonía con su concepción constitucional, no
pueden reconocerse a personas jurídicas sin introducir modificaciones en el contenido esencial
tutelado. Por su parte, la letra f) del numeral 7º del artículo 19 ofrece protección en un ámbito
particular de la esfera cubierta por la garantía de la libertad personal y de la seguridad
individual. Al hacerlo ratifica su propósito de proteger a personas naturales, toda vez que
emplea los términos "hecho propio" y "ascendientes, descendientes, cónyuge", los que no
pueden aplicarse en su significado propio a personas jurídicas. Lo anterior conduce a afirmar
que no es aceptable que la persona jurídica Empresas Ariztía S. A. resulte tutelada por una
garantía concebida para la protección de la libertad personal y seguridad individual de
personas naturales;
562 Vigesimoctavo: Que es menester agregar que no parece posible considerar la obligación de
declarar bajo juramento como una medida de coacción. Se trata de una exigencia dirigida a
obtener la leal colaboración de terceros y partes en el ejercicio de la función jurisdiccional que
corresponde al Estado y que busca sumar al proceso, antecedentes fidedignos que completen
el conocimiento de la cuestión debatida para su debida resolución. No puede estimarse que la
obligación de decir verdad constituya un apremio ilegítimo de aquellos prohibidos por el inciso
final del numeral 1º del artículo 19 constitucional, pues las leyes pueden y deben exigir
veracidad a la persona que declara en un procedimiento y, según la materia de que se trate,
sancionar las declaraciones falsas. El Estado, para cumplir con los fines fijados en el artículo 1º
de la Constitución, requiere de la colaboración de todas las personas en la aplicación del
ordenamiento jurídico que configura el Estado de Derecho. Una cuestión distinta es que, en
474
Por otro lado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha manifestado la
aplicación del principio de no autoincriminación en procedimientos tributarios,
es decir, procedimientos administrativo sancionadores, como son los casos
Funke C. France563; Bendenoun c. France564, Saunders c. The United
Kindom565; y J.B. c Swizerland566, casos que son enfáticos en afirmar que la
complejidad de los delitos, ya sea para descubrirlos o encontrar prueba
indiciaria, no es razón para imponer al regulador la obligación de declarar y
entregar información, que luego puede ser fundamento de una actuación,
administrativa o penal.
1. Concepto
475
cumplimiento de la normativa que le corresponda. En la tramitación de
procedimientos administrativos sancionadores los órganos administrativos
estarán encargados de otorgar la mayor cantidad de facilidades y beneficios
procesales y sancionatorios al infractor o regulado, para corregir el o los ilícitos
cometidos y los efectos de este.
476
buscan lograr un equilibrio adecuado entre la protección ambiental y el
desarrollo de la actividad económica, incentivando el cumplimiento en una
fase temprana, preventiva y colaborativa (V. Ossandón Rosales, Jorge,
Incentivos al cumplimiento ambiental, Editorial Libromar, 1 a Edición, Chile,
2015, p. 11. Finalmente, cabe destacar que dichos mecanismos implican
beneficios descritos y establecidos para aquellos regulados que cumplen con
la normativa infringida y se hacen cargo adecuadamente de los efectos
adversos de su infracción (Tapia Alvial, Claudio, "Incentivos al cumplimiento
ambiental: análisis crítico a la autodenuncia ambiental", Memoria de Grado,
Facultad de Derecho, Universidad de Chile, Santiago, 2014, p. 42)567 ".
477
Esta exención o rebaja sólo procederá cuando el infractor suministre
información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos que
constituyen infracción y ponga fin, de inmediato, a los mismos, adoptando
todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los efectos negativos.
478
Cumplido el programa dentro de los plazos establecidos y de acuerdo a las
metas fijadas en él, el procedimiento administrativo se dará por concluido.
Asimismo, los premios o incentivos son variados, por ejemplo, término del
proceso sancionador, renuncia de la acción penal, rebaja o exención de multa,
entre otros, el legislador puede fijar esos incentivos o la autoridad
administrativa conforme a su potestad discrecional. Por ejemplo, expresamente
el legislador en el caso de la Ordenanza de Aduanas señala que la
regularización impone la renuncia de la acción penal:
479
convendrá la renuncia al ejercicio de la acción penal, que tendrá como efecto
la extinción de la misma.
480
Si existiere daño ambiental y el infractor no presentare voluntariamente un
plan de reparación, se deberá ejercer la acción por daño ambiental ante el
Tribunal Ambiental.
2. Antecedentes normativos
481
iii. Reconsideración general de multas administrativas:
Por otro lado, destacan los artículos 48 y siguientes de la ley Nº 21.000 que
creó la Comisión Financiera que regula la colaboración del presunto infractor.
482
— Autodenuncia571: es la comunicación escrita efectuada por un infractor en
las oficinas de la autoridad administrativa, sobre el hecho de estar cometiendo,
por sí, cualquier infracción de competencia de aquélla. El regulado deberá
entregar información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos,
actos u omisiones que constituyen infracción y ponga fin, de inmediato, a los
mismos, adoptando todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los
efectos negativos. Con ocasión de la presentación de esto, la autoridad deberá
considerar como atenuante la presentación de autodenuncia, siendo posible, si
la autoridad lo estime conveniente, la exención de multa administrativa. Cabe
indicar que existirán infracciones que no será posible poner fin de inmediato,
ahí bastará la presentación de plan de cumplimiento, que no exceda un plazo
razonable fijado por la autoridad;
571 Artículo 41.- La Superintendencia deberá eximir del monto de la multa al infractor que
concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sí, cualquier
infracción de aquellas establecidas en los artículos precedentes, siempre y cuando ejecute
íntegramente el programa de cumplimiento previsto en el artículo 42.
Esta exención o rebaja sólo procederá cuando el infractor suministre información precisa,
verídica y comprobable respecto de los hechos que constituyen infracción y ponga fin, de
inmediato, a los mismos, adoptando todas las medidas necesarias para reducir o eliminar los
efectos negativos.
572 En el "Caso Miguel Torres" el Segundo Tribunal Ambiental examinó con detalle los
programas de cumplimientos ambientales: "Vigésimo. Que, tras haber observado las
características generales y los objetivos que persiguen los mecanismos de incentivo al
cumplimiento, cabe a continuación analizar el estatuto de los programas de cumplimiento
contemplado esencialmente en el artículo 42 de la Losma.
483
Vigésimo primero. Que, los programas de cumplimiento se encuentran definidos en el
artículo 42 de la Losma, el cual señala que "se entenderá como programa de cumplimiento, el
plan de acciones y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por la
Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental que
se indique". De esta definición, se pueden sistematizar los siguientes elementos constitutivos
de la institución: i) contenido: el plan de acciones y metas; ii) sujeto: el infractor, quien presenta
el plan; iii) plazo: el tiempo dentro del cual debe ejecutarse el programa; y iv) finalidad: el objeto
perseguido es el cumplimiento de la normativa ambiental.
Vigésimo cuarto. Que, asimismo, dicho cuerpo reglamentario establece tres criterios a los
cuales la SMA debe atenerse para aprobar un programa de cumplimiento. Estos criterios de
aprobación, corresponden, en consecuencia, al estándar mínimo que debe cumplir todo
programa de cumplimiento, a saber: a) integridad, b) eficacia, y c) verificabilidad.
484
Vigésimo sexto. Que, el segundo criterio es el de eficacia, definido en el artículo 9º letra b)
del Reglamento ya citado, de la siguiente forma: "Las acciones y metas del programa deben
asegurar el cumplimiento de la normativa infringida, así como contener y reducir o eliminar los
efectos de los hechos que constituyen la infracción". Por tanto, el infractor no sólo tiene una
obligación de volver al cumplimiento ambiental, sino que, conjuntamente con ello, debe hacerse
cargo de los efectos de las infracciones cometidas, ya sea para contenerlos, reducirlos o
eliminarlos, según sea el caso. Lo anterior es reafirmado en el artículo 7º del mismo
Reglamento, que como se estableció en el considerando tercero exige como uno de los
contenidos mínimos de un programa de cumplimiento: las medidas adoptadas para reducir o
eliminar los efectos negativos generados por el incumplimiento".
Trigésimo. Que, por su parte, en cuanto a los requisitos materiales de procedencia de los
programas de cumplimiento, consagrados normativamente, cabe destacar en primer lugar, que
en ningún caso serán aprobados aquellos programas de cumplimiento en los que el presunto
infractor intente eludir su responsabilidad o aprovecharse de su infracción, ni aquellos que sean
manifiestamente dilatorios, según lo dispuesto en el artículo 9º del Reglamento ya citado. En
segundo lugar, la Losma restringe su procedencia respecto de quienes previamente se hayan
acogido a programas de gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental, quienes
hayan sido sancionados por la SMA por infracciones gravísimas, y quienes hayan hecho uso
de este instrumento con anterioridad, salvo que se hubiera referido a infracciones leves.
Trigésimo primero. Que, en relación a sus efectos, cabe destacar que, una vez aprobado el
programa de cumplimiento, se suspende el procedimiento sancionatorio y deberá comenzar a
operar el programa. En otras palabras, se deberán cumplir las obligaciones contenidas en él,
consistentes en las acciones y metas aprobadas, dentro de los plazos establecidos por la SMA.
En caso de cumplimiento en tiempo y forma de dichas obligaciones, el procedimiento
sancionatorio se dará por terminado. Por el contrario, en caso de incumplimiento, el
procedimiento sancionatorio será reiniciado y la SMA quedará facultada para imponer hasta el
doble de la multa por las infracciones contempladas en la formulación de cargos, salvo que nos
485
presente un573plan de acciones y metas presentado, para que dentro de un
plazo fijado por la autoridad, los responsables cumplan satisfactoriamente con
la normativa que se indique. Este programa de cumplimiento puede ser
considerado como una atenuante por la autoridad en la determinación de una
sanción, y por tanto, si procede y lo estima conveniente, disminuir o liberarlo de
la multa administrativa. En efecto, el programa de cumplimiento es
homologable "a las medidas correctivas voluntarias" tomadas por los regulados
para corregir sus ilícitos y los efectos de estos.
486
y el incentivo y promoción al cumplimiento de la normativa que le corresponda,
sopesando como atenuantes los instrumentos presentados al momento de
determinar la sanción.
3. Fundamento
487
principalmente de la herramienta de la sanción —particularmente sanciones
penales y multas monetarias— frente al incumplimiento de normas574."
"La fiscalización (y la sanción) es una actividad pública que tiene por finalidad
garantizar el cumplimiento de las regulaciones y, con ello, tutelar los
488
intereses generales y bienes protegidos. Esto se manifiesta en una doble
vertiente: preventiva y correctora. La primera es un estándar de eficacia, en
la medida en que busca establecer incentivos para el cumplimiento efectivo
de las regulaciones. La segunda es un estándar de resultado, en el sentido
que busca reaccionar adecuadamente frente al incumplimiento de la
legalidad y consecuente perturbación del sistema. Ambos elementos forman
parte de un círculo virtuoso (si se cumple) o bien vicioso (si alguno de ellos
es ineficiente)576 ".
489
bullying consistente en sancionar cualquier incumplimiento, 'puede estimular
la oposición a la regulación por parte de los regulados, dando lugar a no-
cooperación en las investigaciones y en el proceso de compliance'577".
Para que la función promotora pueda tener algún valor de "vinculación" con el
regulado, es fundamental que la autoridad conste de armas lo suficientemente
poderosas en casos de averiguar un incumplimiento, para que el análisis costo
y beneficio del regulado, lo lleve irredargüiblemente al cumplimiento de la
normativa. En resumen, no le salga más barato el incumplimiento ambiental,
por sobre corregir su actuar.
Sin embargo, cabe tener presente que la aplicación de las leyes por los
órganos administrativos encauza las decisiones de los particulares y las
sanciones administrativas cumplen un rol regulatorio o disuasorio. En este
sentido, se ha señalado:
490
aplican sanciones por parte de la autoridad. A este último fenómeno —que el
fiscalizado modificara su conducta para evitar una sanción— se denomina
disuasión. Este fenómeno tiene un efecto particular, referido a quienes violan
la ley para que no lo vuelvan hacer, y un efecto influencia, referido a los otros
posibles infractores enviándoles el mensaje de que ellos también pueden
sufrir las consecuencias adversas en casos de incumplimiento.
(...)
Por tal motivo la literatura identifica cuatro factores que afectan a este
fenómeno de la disuasión: (a) La existencia de una oportunidad real para
detectar las violaciones a la normativa ambiental; (b) que exista una
respuesta inmediata y previsible a las violaciones; (c) que esta respuesta
incluya una sanción apropiada; y (d) la percepción por parte de los
fiscalizados de los tres factores anteriores579".
491
gran diversidad de órganos administrativos con competencia de fiscalización y
sanción ambiental, en resumen, todos se peleaban la competencia para
sancionar a los regulados.
La doctrina señalaba: "Si bien no existe un diagnóstico acabado y claro sobre el nivel de
cumplimiento de la normativa ambiental en Chile, existen críticas asociadas a la dispersión y
superposición de competencias fiscalizadoras, al monto y ejecución de las sanciones por
incumplimiento de la normativa ambiental, al deterioro del medio ambiente, a la falta de certeza
sobre los criterios de la autoridad, y a la insuficiencia de los mecanismos de acceso a la justicia
administrativa y jurisdiccional, entre otros aspectos.
En este contexto, la evaluación del desempeño ambiental del país entre los años 1990 y
2004, realizada por la OCDE, y a la que el país se sometió voluntariamente, recomendó:
'desarrollar y fortalecer aún más los cambios normativos (normas, entre otros) para mejorar la
salud ambiental y cumplir los compromisos internacionales de Chile; examinar formas de
fortalecer la capacidad de cumplimiento y fiscalización, incluso mediante reformas
institucionales, como por ejemplo el establecimiento de un órgano de inspección
ambiental'". CORDERO, Luis (2008).
581"De manera que no es indiferente no sólo qué instituciones tenemos, sino también cómo las
diseñamos, qué personas están a cargo, qué incentivos diseña el sistema legal para el ejercicio
de competencias y qué mecanismos de control desarrollamos para evitar comportamientos
oportunistas". Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la ley Nº 20.417, p. 6.
492
"No puede haber reforma del Estado sin avanzar en la reforma de sus
instituciones. En efecto, el marco institucional entrega las reglas del juego en
una sociedad, al estructurar incentivos para promover las conductas
deseadas y al establecer el ordenamiento de deberes y derechos, reduciendo
así la incertidumbre para las actividades que se desarrollan en la sociedad.
La importancia de la eficiencia de las instituciones públicas, estriba en el
impacto que tiene en el desempeño económico, pero también en el goce de
libertades públicas y en la resolución de las inequidades.
[...].
493
"Decimocuarto. Que, lo anterior es relevante, pues los mecanismos de
incentivo al cumplimiento fueron diseñados a la luz del principio de
cooperación entre el regulador y el regulado, técnica que ha sido desarrollada
más intensamente en países industrializados, así como en el derecho
internacional del medio ambiente, y cuya característica fundamental es el
incentivo al cumplimiento a través de la creación de mecanismos flexibles,
tales como, la asistencia al cumplimiento, cuya finalidad es enfrentar las
dificultades del cumplimiento de manera proactiva. Bajo el modelo de
cooperación, la ejecución se enfoca con mayor fuerza en el cumplimiento
normativo, antes que en los mecanismos clásicos de disuasión y sanción,
transitando de una política disuasiva a una política asociativa, menos
adversarial, que utiliza múltiples herramientas para incentivar el cumplimiento
normativo.
494
(Cordero Vega, Luis, Durán Medina, Valentina, Moraga Sariego, Pilar, y
Urbina Benavides, Cecilia, Análisis y Evaluación de la Institucionalidad
Ambiental en Chile Elementos para el desarrollo de sus capacidades,
Estrategias de Desarrollo y Protección Social, Ministerio Secretaría General
de la Presidencia, Chile, Lom Ediciones, 2009, p. 171)584 ".
1. Concepto
495
administrativas y penales, que entiende ambas como manifestación del mismo
ius puniendi.
496
Ambiente, autoridad a cargo de la fiscalización y sanción de incumplimientos de
las Resoluciones de Calificación Ambiental, ha iniciado, por los mismos
hechos, un procedimiento administrativo sancionador, formulando cargos al
regulado, por un eventual incumplimiento del plan de emergencia con que
contaba la empresa en su Resolución de Calificación Ambiental. En el referido
procedimiento un denunciante acompaña los informes técnicos señalados y
pide que se sancione inmediatamente al regulado. ¿Qué debe hacer la
autoridad administrativa? En razón del principio de independencia de las
actuaciones, la autoridad administrativa no puede, con sólo esos antecedentes
y sin un análisis pormenorizado de su expediente administrativo, sancionar al
regulado. En efecto, la autoridad deberá estudiar detalladamente el expediente
administrativo, considerando descargos y pruebas del regulado, los informes
indicados y todo aquello que componga el expediente, dando estricto
cumplimiento a las etapas del procedimiento y a las normas de valoración de la
prueba. De este modo, es posible ser sancionado penalmente y absuelto
administrativamente y viceversa.
2. Antecedentes normativos
497
Lo anterior admite una sola excepción, a saber, cuando la autoridad
administrativa haya aplicado al funcionario la medida de destitución y el tribunal
dicta sobreseimiento definitivo o la sentencia absolutoria, en alguno de los
siguientes casos:
498
"En tal sentido, la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los
dictámenes Nºs. 34.142, de 2010 y 74.155, de 2012, ha indicado que el
aludido principio implica que la autoridad administrativa puede absolver,
sobreseer, o bien aplicar una sanción, de acuerdo al mérito del procedimiento
disciplinario, con prescindencia de las decisiones adoptadas en el proceso
jurisdiccional y que paralelamente se esté instruyendo o se hubiere
sustanciado, por los mismos hechos, en la instancia correspondiente585".
499
cesación en sus cargos de quienes son autoridades electas por sufragio
universal;
500
Congreso Nacional, y 11 del decreto ley Nº 799, preceptivas todas que
confieren a la Contraloría General de la República la facultad de aplicar
medidas disciplinarias a los funcionarios públicos en las situaciones a que se
refieren586";
501
IX. Aplicación del principio ne bis in idem en su esfera procesal y sustantiva
1. Concepto
502
veces por un mismo hecho. En la tradición del derecho penal europeo-
continental, el contenido específico del mismo se identifica con la conjunción
de un estándar sustantivo de aplicación jurisdiccional de normas de sanción
penal y un estándar de clausura procesal. En tanto estándar de adjudicación,
el principio ne bis in idem se traduce en una prohibición de consideración o
valoración múltiple de un mismo 'hecho' —o más técnicamente: de una
misma circunstancia o aspecto (de uno o más hechos)— en la
fundamentación judicial de la sanción a ser impuesta sobre una misma
persona. En tanto estándar de clausura procesal, el principio se traduce en
una exclusión de la posibilidad de juzgamiento de un hecho ante la existencia
de otro juzgamiento (anterior o simultáneo) relativo al mismo hecho588".
503
publicado en el Diario Oficial de veintinueve de abril de mil novecientos
ochenta y nueve, y 8º, Nº 4º, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, divulgada en el mismo medio de difusión, de cinco de enero de mil
novecientos noventa y uno, que, como lo plantea el recurrente, no sólo tiene
incidencia en el Derecho Penal, sino también en el Procesal del ramo, vale
decir, es menester distinguir entre la dimensión sustantiva (nadie puede ser
castigado de nuevo por un ilícito por el cual ya ha sido absuelto o condenado
definitivamente) y el ámbito adjetivo (nadie puede ser juzgado otra vez por un
injusto por el cual ya ha sido absuelto o condenado definitivamente).
Por ende, al decir de Manuel Jaén Vallejo —no sólo se vulnera este principio
sancionando al autor más de una vez por el mismo hecho, sino también
cuando se lo juzga por el mismo hecho en más de una oportunidad—
("Estudios Penales", Ediciones Lexis Nexis, Santiago de Chile, año dos mil
seis, página 61590.
504
2011, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, p. 140). A mayor
abundamiento, el profesor Mañalich agrega que "el principio ne bis in idem no
representa más que una concreción de la prohibición de exceso que se
deriva del principio (general) de proporcionalidad: considerar dos veces un
mismo hecho o más exactamente, la misma propiedad de un hecho para
fundamentar o agravar la sanción a ser impuesta sobre una persona,
constituye una contravención de esa prohibición de exceso". (Mañalich Raffo,
Juan Pablo, "El principio de ne bis in idem en el Derecho Penal Chileno", pp.
142-143)591 ".
"Trigesimonoveno: Que, respecto a los alcances del principio del non bis in
ídem, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que éste "no es sólo
una prohibición dirigida a las autoridades judiciales con el fin de impedir que
una persona ya juzgada y absuelta vuelva a ser investigada, juzgada y
condenada por la misma conducta. Una norma legal viola este derecho
cuando permite que una persona sea juzgada o sancionada dos veces por
los mismos hechos. Dicha permisión puede materializarse de diferentes
formas, todas contrarias a la Constitución. De tal manera que la única forma
en que el legislador viola dicho principio no se contrae a la autorización
grosera de que quien hubiere sido absuelto en un juicio penal puede volver a
ser juzgado exactamente por la misma conducta ante otro juez nacional
cuando un fiscal así lo solicite, mediante una acusación fundada en el mismo
expediente. El principio non bis in ídem, por lo menos, también prohíbe al
505
legislador permitir que una misma persona sea objeto de múltiples sanciones,
o juicios sucesivos, por los mismos hechos ante una misma jurisdicción".
(Sentencia C-115-08)592 ";
506
Luego, dicha afirmación se hizo mayoría en sentencia sobre el requerimiento
de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por Evelyn Benavides
Simon respecto de la norma contenida en el artículo 207, letra b), del D.F.L.
Nº 1-2009, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones594.
594 STC Nº 2045: "Cuarto: Que es una base esencial de todo ordenamiento penal
democrático el principio de que por un mismo hecho delictivo el responsable no puede sufrir
más de una pena o ser objeto de más de una persecución criminal, conocido como el "non bis
in idem". Esta interdicción del juzgamiento y la sanción múltiples se sustenta, respectivamente,
en la aplicación de principios relativos al debido proceso y la proporcionalidad.
507
carácter general, más de una sanción' (Alarcón Sotomayor, Lucía. El non bis
in ídem como principio general del Derecho Administrativo. En Santamaría
Pastor, Juan (Director), Los Principios Jurídicos del Derecho Administrativo,
Io edición, Editorial La Ley, Madrid, 2010, p. 399)595 ".
2. Antecedentes normativos
ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento
penal de cada país.
508
expresado que 'respecto al alcance de la disposición constitucional que
consagra el debido proceso, la STC 481 precisó que de la historia fidedigna
de la disposición constitucional es posible comprender, en primer lugar, que
se estimó conveniente otorgar un mandato al legislador para establecer
siempre las garantías de un proceso racional y justo, en lugar de señalar con
precisión en el propio texto constitucional cuáles serían los presupuestos
mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia que algunos de
dichos elementos decían relación con el oportuno conocimiento de la acción
y debido emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas
pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal, imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador'. (Sentencia rol
Nº 1518, considerando 23º).
509
de Relaciones Exteriores, de 1989, indica, en su artículo 14 Nº 7, que: 'Nadie
podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual ya haya sido
condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el
procedimiento penal de cada país'.
3. Análisis práctico
510
recordar que existen normas en el derecho chileno que permiten y aseguran la
persecución múltiple penal y administrativa. En este sentido el artículo 58 de la
Ley de Mercado de Valores señala600:
"Artículo 2º.- La Unidad de Análisis Financiero tendrá las siguientes atribuciones y funciones,
las que podrá desarrollar y ejercer en cualquier lugar del territorio nacional: [...]
j) Imponer las sanciones administrativas que establece esta ley. Bajo ningún respecto la
Unidad de Análisis Financiero podrá ejercer competencias propias del Ministerio Público o de
los Tribunales de Justicia. Asimismo, sólo podrá utilizar la información que reciba para los
propósitos establecidos en esta ley, no pudiendo en caso alguno darla a conocer o entregarla a
organismos o servicios distintos del Ministerio Público. Cuando, del examen de los
antecedentes referidos en las letras que anteceden, el Director de la Unidad de Análisis
Financiero estime que aparecen indicios de que se ha cometido alguno de los delitos a que se
refiere el artículo 27 de esta ley o el artículo 8º de la ley Nº 18.314, deberá disponer su
inmediata remisión al Ministerio Público. Asimismo, el Ministerio Público podrá requerir a la
Unidad el envío de los antecedentes que estén en su poder y que sean necesarios para las
investigaciones de lavado de activos que practique, se hayan iniciado de oficio, por denuncia o
por querella, cualquiera sea la fase en que ellas se encuentren".
511
Asimismo, la doctrina ha ratificado la independencia y legitimidad de la doble
persecución y sanción, penal y administrativa, en relación a un mismo conjunto
de hechos601.
En Chile existen diversos casos emblemáticos sobre la materia, como son los
casos "Colusión de Farmacias", "La Polar", entre otros. En el caso "Colusión de
Farmacias", por un lado, el Tribunal de la Libre Competencia impuso una
sanción administrativa a las cadenas farmacéuticas por la colusión o acuerdo
de alza de precios de al menos 206 medicamentos, en el periodo comprendido
entre diciembre de 2007 y marzo de 2008, ambos meses inclusive, y, por otro,
se inició un proceso penal por el delito del artículo 285 del Código Penal 602. En
razón, de este emblemático caso la doctrina se pronunció sobre la persecución
múltiple administrativa y penal, señalando el profesor Mañalich:
512
la Libre Competencia, por un lado, y el respectivo tribunal con jurisdicción en
lo penal, por otro, queden en posición de comprobar la posible realización
imputable del supuesto de hecho de la respectiva norma de sanción 603".
Esto significa que las complejas actuaciones del reclamante Pablo Alcalde
Saavedra se han enmarcado en diversas dimensiones jurídicas, que son
paralelas, esto es, que corren por carriles distintos, sin tocarse unas con
otras. Uno, es el universo jurídico penal, que es al que alude quien ha
513
formulado este infundado reclamo, y otro el administrativo, en el que se ha
situado la presente cuestión. Cada uno de ellos tiene una normativa propia,
de las dos naturalezas que se han expuesto, totalmente diversas una de otra,
aun cuando comparten su carácter sancionatorio".
514
En el "Caso Municipalidad de Temuco" también se señaló que no es
procedente aplicar el principio ne bis in idem, entre las sanciones
administrativas y sanciones civiles. Es decir, se refiere al principio de
independencia de las actuaciones o sanciones:
515
sanción penal como el supuesto de hecho de la norma de sanción
administrativa607";
516
administrativas, respecto a un mismo hecho. Sin embargo, no existen muchos
pronunciamientos sobre la aplicación del referido principio ante la
substanciación de dos o más procedimientos sancionadores administrativos,
por un mismo hecho.
517
eventual infracción al ne bis in idem, se soluciona con las normas de concursos
de infracciones611.
611 "Noveno: Que sobre el particular, es útil tener presente que las normas cuya
contravención se castigó con la multa impuesta por la Inspección Comunal del Trabajo, como
atropello al fuero sindical amparado por el artículo 243 del Código Laboral y la sanción
pecuniaria aplicada en estos autos por haberse llevado a cabo una práctica antisindical vedada
por su artículo 289, pertenecen a distintos Capítulos -IV y IX- del Libro III de este cuerpo legal,
que versan, respectivamente, sobre el Directorio de una organización sindical, inmerso en el
Capítulo I que trata sobre las "Disposiciones Generales" relativas a dichas organizaciones
sindicales y al Delegado del Personal y las "Prácticas Desleales o Antisindicales y su Sanción".
Décimo: Que, a pesar de esas sanciones diferenciadas, lo cierto es que los hechos respecto
de los cuales se hicieron efectivas tales multas fueron sustancialmente los mismos -separación
ilegítima de directora sindical- y según ha quedado expuesto, los jueces de la instancia
estimaron que ellos son punibles tanto como violación del fuero sindical establecido en el
artículo 243 del Código del ramo, cuanto como práctica antisindical prohibida por su artículo
289, desde que se ha tratado de multas por razones distintas y sometidas a autoridades y
procedimientos diferentes.
Undécimo: Que, con todo, la circunstancia de que las acciones descritas hayan contravenido
diversos preceptos específicos del Código Laboral, no implica que necesariamente estas
infracciones tengan distinta naturaleza y hayan lesionado diferentes bienes jurídicos, si se
repara en que todas las reglas que encierra el Libro III de este texto legal miran a proteger la
constitución de las organizaciones sindicales y a sus directores y a que ellas cuenten con la
debida autonomía en el desarrollo de sus funciones de representación y tutela de los derechos
e intereses de sus afiliados en sus relaciones con los empleadores. En esta perspectiva, tanto
el fuero reconocido a los directores sindicales desde su elección, cuanto la prohibición y
sanción de las prácticas antisindicales, se orientan a unos mismos objetivos, que son comunes
a todas las normativas que contiene el citado Libro III del Código del Trabajo". Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 196-2009.
518
2002, Pág. 405)" la notoria existencia de normas sancionadoras
superpuestas no conculcan ese principio... ya que su cumplimiento
corresponde no al que elabora y aprueba la norma, sino al que la aplica en
aquellos supuestos en que un mismo acto o hecho puede estar tipificado y
sancionado en más de un precepto punitivo", a lo que puede agregarse lo
expresado por Manuel Rebollo Puig ("Potestad Sancionadora, Alimentación y
Salud Pública", Madrid, 1989), 'en puridad, el principio non bis in idem no
resuelve cuál de las normas debe prevalecer, sólo señala que hay que elegir
una... y no se constituye en criterio para determinar la validez o la derogación
de normas'. En el mismo sentido, Francisco Javier de León Villalba califica el
mencionado principio como un criterio de interpretación o solución al
constante conflicto entre la idea de la seguridad jurídica y la búsqueda de la
justicia material, que tiene su expresión en un criterio de lógica, de lo que ya
cumplido no debe volverse a cumplir, finalidad que se traduce en un
impedimento procesal que niega la posibilidad de interponer una nueva
acción y la apertura de un segundo proceso con el mismo objeto
("Acumulación de Sanciones Penales y Administrativas", Bosch, Barcelona,
España, 1998). (Fallo de la Excma. Corte Suprema, Cuarta Sala, que incide
en la causa 196-09 de veinticuatro de marzo de dos mil nueve).
519
"Sin embargo, en lo que respecta a las restantes multas cursadas, que tienen
un mismo sustento jurídico, la infracción a la obligación que le impone al
empleador el artículo 184 del Código del Trabajo en lo antes citado, en
cuanto ha de proveer a sus dependientes de las condiciones sanitarias
básicas que define el Decreto Supremo Nº 594, la actuación de la recurrida
ha sido arbitraria, toda vez que sanciona en forma reiterada a la actora por
hechos que constituyen manifestaciones de incumplimiento de una misma
obligación, que a decir de la doctrina tienen un mismo fundamento jurídico, lo
que importa vulnerar el principio non bis in idem plenamente aplicable a la
legislación laboral como antes ha sostenido esta Corte en la causa rol
Nº 5889-2004613".
"En estas condiciones sólo cabe concluir que la identidad requerida respecto
de los elementos que integran el principio non bis in idem no se cumple en la
especie, pues el fundamento de las sanciones aplicadas al actor, y de las que
520
se ha hecho mención más arriba, resulta ser diverso, respondiendo a la
protección de bienes jurídicos diferentes, circunstancia que legitima por sí la
actuación del ente administrativo reclamado y que ha sido objeto de reproche
en estos autos615".
"Sexto: Que del examen de los antecedentes de autos aparece que los
sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les atribuyen
y que, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la
situación de hecho materia de la reclamación.
A su vez, la Dirección del Trabajo multó a Verdenova S.A. por haber incurrido
en la infracción consistente en "No contar con señalización visible y
permanente las zonas de peligro (sic)".
521
encargada de la fiscalización de la normativa laboral reprocha al empleador
la inexistencia de señalización visible y permanente en las zonas de peligro.
Octavo: Que, por otra parte, y como se desprende de la sola lectura de las
disposiciones que rigen su actuar, ambas autoridades proceden en resguardo
y defensa de intereses y bienes jurídicos diversos. En un caso se trata de
velar por la aplicación de las medidas necesarias para proteger eficazmente
la vida y salud de los trabajadores, mientras que en el segundo la actuación
de la autoridad obedece a un deber impuesto al Servicio Nacional de Salud
en orden a velar porque se eliminen o controlen todos los factores, elementos
o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el
bienestar de los habitantes de la Nación en general, incluyendo entre los
diversos sitios por cuyas condiciones de saneamiento y seguridad deberá
preocuparse, además de ciudades, balnearios, campos y territorios mineros,
los lugares de trabajo.
522
concurrencia en la especie de una infracción al invocado principio non bis in
ídem, conclusión que, por lo demás, se ve reforzada por lo establecido en el
inciso cuarto del artículo 184 del Código del Trabajo, en cuanto prescribe
que: 'Corresponderá también a la Dirección del Trabajo fiscalizar el
cumplimiento de normas de higiene y seguridad en el trabajo, en los términos
señalados en el artículo 191, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros
servicios del Estado en virtud de las leyes que los rigen616'".
En este mismo sentido, la doctrina ha señalado, la regla del non bis in idem
es un principio que:
"No prohíbe que una persona pueda ser castigada doblemente (por) unos
mismos hechos si la imposición de una y otra sanción responden a distinto
fundamento. Así podría decirse que lo proscrito por el principio non bis in
idem no es tanto que alguien sea castigado o perseguido doblemente por
idénticos hechos, cuanto por idéntico ilícito, entendido como hechos que
lesionan o ponen en peligro determinado interés protegido por la norma
sancionadora617".
Dicho análisis sería diferente si el mismo hecho diera lugar a dos sanciones
administrativas ante una misma autoridad. En efecto, en el "Caso Bocamina" la
Corte Suprema señaló que la omisión por parte de dicha empresa de contar
con una obra de descarga que penetre en el mar 30 metros desde el borde la
playa generaba dos infracciones a una misma Resolución de Calificación
Ambiental, cuestión que hace aplicable sólo una sanción administrativa:
523
además, un cambio en la localización de la descarga, la que se realizaba a
orilla de playa, tratándose, en consecuencia de una misma situación fáctica,
que permite configurar dos infracciones diferentes, en relación con la RCA
existente (artículo 35, letra a de la Losma) o con la operación del Proyecto de
Optimización, para el que la ley exige la autorización expresa (artículo 35,
letra b de la Losma), por lo que la aplicación del principio non bis in ídem por
la SMA, al no imponer la sanción prevista por el ordenamiento jurídico para el
cargo A.l, por estimar que el hecho que le da origen se encuentra subsumido
en la infracción prevista en el cargo D.l, se ajusta a lo previsto en el artículo
60 inciso segundo de la Losma.
Vigésimo noveno: Que, sobre el particular esta Corte Suprema estima que
los juzgadores han efectuado una correcta aplicación de las normas atinentes
al caso.
618 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015. Sobre el particular el Tercer
Tribunal Ambiental señaló: "Quinto: Que durante el proceso sancionador, la SMA estableció
que ENDESA incumplió la exigencia establecida en el considerando 3.3 de la RCA, al omitir
contar con una obra de descarga de RILES del sistema de refrigeración del condensador,
la que debía penetrar 30 metros en el mar desde el borde de la playa. A fs. 101, la SMA
constata este incumplimiento de la RCA (infracción A.1), pero accede a la petición de Endesa
524
de aplicar el principio del non bis in ídem, pues considera que se produce una triple identidad
de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción A.1 y la infracción D.1, esto es la operación
de todo o parte del Proyecto de Optimización, sin contar con una resolución de calificación
ambiental.
Sexto: Que, a fs. 08, del expediente de la causa R 7 acumulada, en adelante 'Expediente
acumulado' a estos autos, los reclamantes Marisol Ortega y otro, sostienen que en la
Resolución Recurrida se habría dado una errada aplicación del principio non bis in idem.
Séptimo: Que, por su parte la SMA sostiene en la Resolución Recurrida, y así lo reiteró en su
informe al justificar la aplicación del principio non bis in ídem que de los antecedentes v del
expediente se habría demostrado la triple identidad que exige el principio, por cuanto la omisión
de contar con una obra de descarga que penetre en el mar 30 metros desde el borde de la
playa, corresponde a uno de los hechos u omisiones que sustentan la infracción D.1 (fs. 53, del
Expediente acumulado).
Octavo: Que, para resolver el punto, es pertinente traer a colación el inciso segundo del
artículo 60 de la Losma, el que dispone que "en ningún caso se podrá aplicar al infractor, por
los mismos hechos y fundamentos jurídicos, dos o más sanciones administrativas" r norma que
de acuerdo a la historia legislativa tuvo por finalidad establecer el denominado principio non bis
in ídem (Historia de la ley Nº 20.417, pp. 131, 174 y 1651). En su versión sustancial, el principio
consiste en la 'prohibición de sancionar simultanea o sucesivamente dos o más veces por un
mismo hecho, cuando las normas sancionatorias posean un mismo fundamento o base
racional' (Gómez Tomillo, M. y Sanz Rubiales, I., Derecho Administrativo Sancionador. Parte
General, 3aed., Thomson Reuters, Cizur Menor, 2013, pp. 212), cerrando con ello la posibilidad
de aplicar dos sanciones administrativas en las condiciones expresadas. Es decir, un mismo
hecho no puede ser sancionado mediante la aplicación de dos normas que configuran más de
una infracción, si éstas tienen un mismo fundamento. A contrario sensu, si los hechos o el
fundamento son diferentes, no sólo no hay impedimento para aplicar las dos sanciones, sino
que necesariamente ellas deben ser aplicadas.
La situación fáctica recién descrita es la que permite a la SMA configurar la infracción base
contenida en la letra a) del artículo 35 de la Losma; al mismo tiempo que en conjunto con las
otras situaciones de hecho que considera la SMA, es incluida en la formulación del cargo D.1,
525
Asimismo, destaca el "Caso Eagon Lautaro S.A." en sede ambiental. En el
presente caso se analiza la identidad de dos hechos: La infracción Nº 1, que se
produce por la construcción de piscinas de recirculación con dimensiones
diferentes a las autorizadas ambientalmente. La infracción Nº 2, que consiste
en incumplir la obligación de recircular el 100% de los residuos líquidos, lo que
se produjo por el inadecuado sistema de captación de agua y una falta de
impermeabilización de las piscinas de recirculación, por lo que no existiría
identidad en los hechos. Sobre el particular el Tercer Tribunal Ambiental
entendió que mantener un adecuado sistema de recirculación de líquidos en
canchas de acopio es un propósito común de las obligaciones que subyacen.
Al respecto señaló:
Como se aprecia, se trata de una misma situación fáctica, que permite configurar dos
infracciones diferentes, según se aprecie en relación con la RCA existente (artículo 35, letra a
de la Losma) o con la operación del Proyecto de Optimización, para el que la ley exige la
autorización expresa {artículo 35, letra b de la Losma), en atención a que se trata de
modificaciones sustantivas a lo originalmente aprobado.
Por otro lado, se aprecia que en ambos casos, el fundamento jurídico de las infracciones
creadas por el legislador en las letra a) y b) del artículo 35, es evitar la ejecución de proyectos o
actividades al margen de la condición establecida por la correspondiente resolución de
calificación ambiental, o al margen del SEIA, toda vez que obtener una resolución de
calificación ambiental favorable, tiene por objeto determinar la normativa ambiental aplicable y
predecir los impactos ambientales que el proyecto o actividad generará, mitigándolos,
compensándolos y/o reparándolos.
Décimo: Que por lo expresado en los considerandos que anteceden, este Tribunal estimará
que la aplicación del principio non bis in ídem por la SMA al no imponer la sanción prevista por
el ordenamiento jurídico para el cargo A.1, por estimar que el hecho que le da origen se
encuentra subsumido en la infracción prevista en relación con el cargo D.1, se ajusta a lo
previsto en el artículo 60 inciso segundo de la Losma, en tanto que, en la situación concreta
presentada a conocimiento de este Tribunal, una misma situación fáctica puede dar origen a
dos infracciones". Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014.
526
en cuanto a sus piscinas, vale decir, la construcción de piscinas de
recirculación con dimensiones diferentes a las autorizadas ambientalmente,
una de 4.500 m3 y otra de 12.500 m3, no evaluadas ambientalmente, pues lo
aprobado solamente comprendía dos piscinas de 350 m 3, lo cual se constató
en la inspección. A su turno, la Infracción Nº 3 se fundó en el cargo de no
recircular el 100% de los residuos líquidos y no tener un sistema de
recirculación adecuado para captar aguas de riego. Ello, producto de que no
existe una canalización apropiada a los efluentes que son parte del proceso
de riego y del uso de piscinas que no cuentan con la debida
impermeabilización.
527
deben ser considerados como un hecho único, el que se concreta en la
infracción al tipo previsto en el art. 35 letra a) de la Losma619".
"Trigésimo. Que, efectivamente, a todos los CES que se les formuló cargos
por 'apozamiento de redes' al violar el artículo 4º letra a) del RAMA, también
se les formuló cargos por 'no seguimiento del procedimiento obligatorio para
el transporte, limpieza y desinfección de las redes' al violar el artículo 9º
número 1 letra a) del RAMA. En todos estos casos, un mismo hecho, la
constatación de redes usadas sucias en contacto con el fondo marino, han
fundado ambas infracciones. Lo anterior, en principio, viola el principio ne bis
in ídem por cuanto existe identidad subjetiva, fáctica y de fundamento.
Respecto de esta última, si los bienes jurídicos protegidos que resultan
afectados entiéndase puestos en riesgo y eventualmente dañados por el
mismo hecho, tienen una misma fundamentación teleológica o idéntico fin
protector, no cabe el doble castigo del mismo. Sin embargo, de los
argumentos de la SMA es posible deducir que considera existe un concurso
ideal, por cuanto entiende que una acción o un conjunto de acciones
unitariamente consideradas, cumplen las exigencias de dos o más tipos
infracciónales, y que a su vez constituyen coetáneamente dos o más
infracciones distintas. No obstante, es necesario dilucidar si ese concurso es
528
real o aparente, utilizando los principios de especialidad, subsidiariedad y
consunción.
529
Trigésimo cuarto. Que, en consecuencia, el único incumplimiento que ha
existido es la violación del artículo 9º, numeral 1, letra a) del RAMA, y el
depósito de las redes en el lecho marino ha debido tenerse en cuenta para
configurar eventual y adecuadamente la circunstancia de la letra a) del
artículo 40 de la Losma. Como resultado, subsistirán los cargos A.2, B.2, C.2,
D.2, 6.2, J.2, y P.2, y se eliminarán los cargos A.l, B.l, C.l, D.l, G.l, J.l y P.l620".
"Séptimo: Que, en relación al segundo de los hechos por los que fue
sancionada la reclamante proviene sin duda del mismo hecho, ello por cuanto
al no impartir las clases de religión, consecuencialmente no tenía el docente
idóneo para ello, justificándose los dos cargos formulados, sancionándose
como uno sólo tal como lo dispone el artículo 72 inciso final de la ley
Nº 20.529621".
620
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-23-2015.
621
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 841-2015. Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 9110-2015.
530
Leibniz (Baggini y Fosl 2003 The Philosophers Toolkit, Malden: Blackwell)622
".
531
juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que le señale la ley y
que se halle establecido con anterioridad por ésta623".
532
respecto, decisión sobre la cual tendrá que informar, en el plazo de 20 días
hábiles, a la Unidad de Seguimiento de la División de Municipalidades 624".
Quinto: Que atendida esta declaración del fallo impugnado, es claro que la
alegación de fondo del recurso —se sancionó dos veces un hecho idéntico—
carece de los supuestos fácticos que le sirvan de sustento, los que en razón
de la naturaleza de este recurso no podrán ser establecidos por este tribunal,
toda vez que no se ha denunciado ninguna infracción de las leyes
reguladoras de la prueba que, eventualmente, habría podido otorgar
facultades para revisar el mérito de los antecedentes y concluir de modo
diverso625".
533
indicaciones que exige la ley al folleto y agregar otras que no deben salir,
respecto a cada hecho impuso infracciones. La Corte señala que es un solo
hecho que independiente de las normas que se infrinjan debe ser sancionado
por una sola sanción.
534
Vistos de la resolución Nº 033 de 24 de noviembre de 1995 de la
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones' y habiendo
emitido un pronunciamiento que, si bien determina que Reyes Miguel infringió
una norma distinta a la denunciada (adquirir activos de baja liquidez), no
guarda silencio sobre el punto, sino que se pronuncia en el sentido de
considerar que la transacción efectuada por Reyes Miguel se produjo el
mismo día en que adquirió acciones la AFP Protección, lo que implica una
interpretación de los hechos que descarta el uso de información privilegiada;
y teniendo especialmente presente que más tarde, mediante el ordinario
J/4203 de 8 de abril de 1996, la entidad fiscalizadora declaró que los
antecedentes tenidos a la vista no le permitieron concluir que el afectado
hubiera hecho uso de información privilegiada o incurrido en alguna de las
conductas prohibidas contenidas en el Nº 2 del Título XIV del D.L. Nº 3.500
—pronunciamiento que se entiende ha de formar parte de la resolución
administrativa aclarada— no resulta procedente iniciar una nueva
investigación administrativa sobre los mismos hechos por otro organismo
fiscalizador —como en este caso lo es la Superintendencia de Valores y
Seguros— aunque éste sea competente para vigilar el cumplimiento de las
normas sobre uso de información privilegiada contenidas en la ley Nº 18.045
y esté, eventualmente, dotado de mayores facultades que le permitirían
reunir una mejor prueba para acreditar la infracción que no pudo establecer el
otro organismo fiscalizador, toda vez que ello implicaría efectuar una doble
persecución por parte del Estado respecto de unos mismos hechos, lo que
atenta contra el principio del non bis in idem y conlleva el riesgo de tener que
enfrentar decisiones contradictorias627".
"Que en el caso que nos ocupa, un mismo hecho, como lo fue el accidente
laboral que sufrió don Nelson Santos López, el 2 de julio de 2010, mientras
efectuaba trabajos de movilizador al interior de un contenedor en el Puerto de
Arica, fue investigado por dos Instituciones diversas como son la Capitanía
535
de Puerto de Arica y la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Arica y
Parinacota, aplicándole la primera una multa de $235 pesos oro (doscientos
treinta y cinco pesos oro), y posteriormente, una multa de cincuenta (50)
U.T.M., lo que equivale a la suma de $1.889.700 (un millón ochocientos
ochenta y nueve mil setecientos pesos), de manera que previamente es
necesario analizar el alcance del ius puniendi del Estado.
[...].
536
Nº 31.852-2009 citado en el basamento primero precedente, es preciso
considerar que no obstante lo preceptuado en el artículo 38 de la ley
Nº 18.168, en el sentido que se considerará como infracción distinta cada día
que el infractor deje transcurrir sin ajustarse a las disposiciones de dicha ley
o de sus reglamentos después de la orden y plazo que hubiere recibido de la
Subsecretaría de Telecomunicaciones, en los términos que esta sanción está
señalada en el numeral 2º de lo resolutivo del fallo apelado, en el hecho
resulta que una misma conducta infraccional, queda castigada paralelamente
dos veces, lo que pugna con el principio del non bis in idem y vulnera,
además, la norma que establece que las sanciones sólo se materializarán
una vez ejecutoriada la resolución que las imponga. En consecuencia, siendo
la infracción en comento, motivo de la controversia que dio origen a la
reclamación en estudio, ejerciendo la afectada su derecho a su respecto, no
resulta pertinente estimar que la sanción pecuniaria referida deba serle
impuesta, a contar de la fecha establecida por la autoridad en la sentencia en
alzada, sino a partir del momento en que quede establecido como un hecho
cierto la infracción objetada, lo que ocurrirá, en la especie, cuando la
presente sentencia quede firme o ejecutoriada629".
"B) Que claramente dicha disposición viola el principio non bis in idem, aplicable también a
las sanciones de tipo administrativo, pues si lo que motivó la sanción impuesta a Sociedad
Falabella Móvil SpA fue el hecho de no haber esta empresa dado oportuno cumplimiento a lo
dispuesto en el Nº 2 del artículo 36 e inciso primero del artículo 38 ambos de la ley Nº 18.168,
537
Por otro parte, la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,
dispuso dos normas que impiden la persecución múltiple, impidiendo iniciar
procesos administrativos sancionadores paralelos por los mismos hechos,
disponiendo de manera precisa el principio ne bis in ídem procesal. Al respecto
señala:
parece evidente que atenta contra el referido principio considerar como una infracción distinta
cada día que el infractor deje transcurrir sin obedecer a dicho organismo de la Administración.
Obviamente, dicho incumplimiento motiva la multa principal y multar, además, por la cantidad
de días que ello sucede es aplicar dos veces una sanción por el mismo hecho.
D) Que, en todo caso, del mérito de los antecedentes y documentos acompañados en esta
instancia por la parte apelante aparece prudente rebajar la multa principal impuesta en primera
instancia, a 50 UTM, que a esta fecha asciende a $ 2.212.150 (dos millones doscientos doce
mil ciento cincuenta pesos).
538
interesado, podrá solicitarle que se declare incompetente y le remita todos los
antecedentes para iniciar el procedimiento respectivo".
630 "Quincuagésimo sexto. Que, en este contexto, la reclamante señala que el hecho
sancionado dos veces es la intervención del área donde serían instaladas las obras del
proyecto, sin contar con permiso del CMN; sin embargo, y como se explicará en los
considerandos siguientes, lo cierto es que el hecho aludido por la reclamante corresponde
efectivamente a aquel por el cual se configuró la infracción Nº 6 de la Tabla Nº 1, pero no es el
mismo que dio origen a la infracción Nº 7 de dicha Tabla.
539
Por otro lado, que la persecución múltiple puede ser sucesiva o simultánea.
En los casos que hemos analizado siempre hacemos mención a la persecución
simultánea. Sin embargo, es posible la persecución sucesiva de la autoridad
administrativa, en otras palabras, ¿es posible absolver a un regulado y luego
apareciendo nuevos antecedentes, sancionarlo administrativamente o
viceversa?
Quincuagésimo octavo. Que, por su parte, de acuerdo a lo señalado a partir del apartado
IV.3.4.4 de la resolución sancionatoria, el hecho constitutivo de la infracción Nº 7 de la Tabla Nº
1, corresponde, en cambio, al no cumplimiento del compromiso de recolección superficial de al
menos un 20% de los eventos Uticos emplazados en el área de intervención irregular de 15
hectáreas, de manera previa a la instalación de las obras del proyecto, infringiendo con ello él
punto 4.2 de la RCA Nº 29/2012.
540
— Acreditar en forma inequívoca que al momento de emitirse se incurrió en
un vicio de legalidad, o bien, que existen hechos nuevos no conocidos, de una
magnitud tal, que permiten cambiar lo resuelto por la autoridad631;
541
refiere al ordenamiento jurídico administrativo general. Una interpretación
diversa afecta al principio pro reo que debe fundar toda hermenéutica en el
derecho administrativo sancionador.
542
CAPÍTULO III REGLAS COMUNES A TODO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
543
todas aquellas situaciones en que no existan procedimientos administrativos
especiales"635.
544
supletoria, el que ésta sea conciliable con la naturaleza del respectivo
procedimiento especial"637.
"Noveno: Que, por Ley de Bases debe entenderse, a grandes rasgos, aquella
que contiene el núcleo básico o común que reúne el conjunto de las
garantías esenciales aplicables uniformemente a todo Procedimiento
Administrativo (Ángel, Menéndez Rexach, et al., Las garantías básicas del
procedimiento administrativo. Centros de Estudios, Madrid, 2005). Estas
garantías esenciales en la ley Nº 19.880 son, sin duda, los principios del
procedimiento administrativo enumerados en el artículo 4º y desarrollados
luego en los artículos siguientes. Estos principios, en su calidad de núcleo
mínimo y básico, no podrían sino aplicarse de forma directa a todos los
demás procedimientos administrativos sectoriales.
545
supletoriamente ni se dejan de aplicar en su carácter de supletorios ante
procedimientos especiales; por el contrario, se aplican directamente respecto
de todos los procedimientos administrativos sectoriales, honrando de esta
forma al principio de unidad del procedimiento administrativo. Como afirma el
profesor Jaime Jara Schnettler, aquello que es propiamente de 'bases' en la
ley Nº 19.880 supone un ordenamiento directamente aplicable, "un núcleo
primario no desplazable ni preterible por ninguna ley especial o sectorial,
excluyendo en este sentido la idea de supletoriedad, entendida como
aplicación subsidiaria" (Jara Schnettler, Jaime, "La Garantía Jurídica de la
Unidad del Procedimiento Administrativo en la ley Nº 19.880", en Revista de
Derecho Público, vol. 70, pp. 287-311, año 2008).
546
notificación de las resoluciones, o en relación al silencio administrativo.
Además, esta última forma de abordar el problema daría sentido al artículo
62 de la Losma que dispone que 'En todo lo no previsto en la presente ley, se
aplicará supletoriamente la ley Nº 19.880639'".
547
Lo anterior ha sido ratificado en innumerables ocasiones por la
jurisprudencia, pero mencionaremos el caso "SBIF con Corpbanca" donde se
indicó:
"Lo expuesto permite determinar que en el caso de que la ley especial guarde
silencio absoluto, la ley de Bases de Procedimientos Administrativos se
aplica en forma íntegra. Lo anterior es trascendente, toda vez que sea que se
estime que la Ley General de Bancos establece o no un procedimiento
especial para la aplicación de multas, lo cierto es que este cuerpo legal no
regula de manera específica el procedimiento en cuanto a las etapas que
debe contemplar, por lo que, en tales condiciones, la aplicación supletoria de
la Ley Nº 19.880 es una cuestión imperativa para la referida institución en el
procedimiento sancionatorio641".
548
B. LAS PARTES O INTERVINIENTES
549
básicos que regulan el desarrollo de la función pública y en particular en los
principios de legalidad y competencia642".
3º) Y porque, por último, los actos dictados por un órgano administrativo
incompetente por razón de la materia o del territorio son, como no podía ser
de otro modo, nulos de pleno derecho [art. 47.1b) LPAC], mientras que los
550
demás vicios de incompetencia administrativa determinan la anulabilidad del
acto de que se trate (art. 48.1 LPAC)643 ".
II. Interesados
1. Concepto
551
un interés legítimo en él; esto es, sólo en la medida en que su esfera jurídica
se vea o pueda verse afectada por la decisión que se adopte644".
2. Fundamento
552
intereses parece más idóneo a los efectos de acoger esta complejidad y
movilidad de situaciones que la categoría del derecho subjetivo, que, sin
embargo, viene siendo considerado el mecanismo más perfecto o efectivo
para lograr la tutela jurídico´. (Paula Fernández González. ´Legitimación de
los interesados en el procedimiento administrativo: Ley Nº 19.880, Bases de
los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de la Administración
Pública´. Tesis de Magíster, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2005,
pág. 88).
Así ocurre, por ejemplo, con los intereses difusos, como la defensa del
consumidor o del medio ambiente, cuya titularidad corresponde a un conjunto
de personas, que no están necesariamente relacionadas entre sí, pero que
se ven igualmente afectadas en caso de vulnerarse el interés que comparten
y que también se ven igualmente beneficiadas por la protección que
cualquiera de ellas obtenga frente a tal vulneración.
553
protegerla, de acuerdo a lo previsto en el inciso final del artículo 1º de la
Carta Fundamental646";
Hoy en una sociedad donde las decisiones públicas tienen sujetos pasivos
indeterminados, es esencial una amplia participación ciudadana que legítima el
actuar público, en tanto, por un lado, asegura que la Administración escuche y
admita las observaciones y antecedentes de los interesados, gozando la
decisión de una legitimidad democrática, participativa e inclusiva; y por otro
lado, una interpretación amplia de los interesados, permite fiscalizar que el
actuar de la administración del Estado no sea arbitrario.
554
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
Es del caso que el artículo que se analiza fue introducido por el artículo 20 de
la indicación sustitutiva presentada en su oportunidad por el Ejecutivo. La
inicial redacción del Nº 3 fue propuesta por el Senador Enrique Silva Cimma
en los siguientes términos: '3. Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales
o colectivos... etc.', propuesta en general aceptada por las Comisiones unidas
con la enmienda sugerida por el Senador señor Diez, consistente en suprimir
el adjetivo 'legítimos', pues la legitimidad o no de un interés es una materia
que debe ser definida en sede jurisdiccional y no administrativa".
555
De cualquier modo y frente a la duda de si es posible considerar cualquier
tipo de interés, es contundente la opinión en la doctrina en orden a que no se
trata del mero y simple interés, como el de un ciudadano por el interés en la
observancia de la legalidad; ha de tratarse de un interés protegido por el
ordenamiento jurídico y que haya de afectarle, sea individualmente o, en su
caso, cuando se trate de una afectación colectiva [...].
556
general, lo que no significa que esa personalidad del interés no se dé al
colectivo, siempre que en cada una de las personas afectadas concurra dicho
interés personal. Frente al problema de determinar el grado de
individualización del interés, se ha recurrido a la teoría de los círculos de
interés, en cuya virtud, en función de cada categoría de actos se debe
determinar cuáles son 'los círculos de personas interesadas', para luego
establecer cuáles deben ser considerados como suficientes, excluyendo
aquellos muy lejanos. (Revista de Derecho de la Universidad Católica de
Valparaíso, de 1978, sobre el Derecho del Entorno y lo Contencioso
Administrativo)647 ".
3. Antecedentes normativos
4. Tipos de interesados
557
4.1. El denunciante
Los requisitos que debe verificar la denuncia varían dependiendo de las leyes
que regulan el procedimiento, lo que será analizado en profundidad, cuando se
estudie el inicio del procedimiento administrativo sancionador, por denuncia.
La figura del denunciante está muy relacionada con la del "interesado" aun
cuando son cosas distintas.
558
Superintendencia de Educación; el artículo 55 de la ley Nº 19.995, que regula
el procedimiento de la Superintendencia de Casinos y Juegos, entre otras.
648En este mismo sentido, se ha pronunciado la doctrina española. No obstante, existe doctrina
minoritaria que le reconoce, inmediatamente, la calidad de interesado al denunciante. Al
respecto ver: GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo (2013), p. 805.
559
Por lo tanto, en este caso, es la propia ley (art. 21 de la Losma) la que ha
puesto al denunciante en calidad de interesado en el procedimiento
administrativo sancionador, y lo ha hecho "para todos los efectos legales".
560
sirve de aliciente para promover las denuncias del público, facilitando así las
tareas de fiscalización de los órganos de la administración:
"A su vez, es dable prevenir que cuando una persona o funcionario hace una
denuncia ejerce ante este Órgano de Control el 'derecho de petición'
contemplado en el artículo 19, Nº 14, de la Constitución Política (aplica
criterio contenido en el dictamen Nº 17.737, de 2012).
561
inestimable que les sirva de base para efectuar las fiscalizaciones necesarias
destinadas a esclarecer los hechos o irregularidades de que éstas puedan
dar cuenta y de esta forma, incluso, afectar el debido cumplimiento de las
funciones del órgano, en los términos establecidos en el artículo 21 de la Ley
de Transparencia650".
562
Lo anterior se analizó en el "Caso Municipalidad de Temuco" donde se
analiza que la Municipalidad de Temuco es un "posible infractor" porque a
dicha autoridad le resultan aplicables las normas, condiciones y medidas de
una Resolución de Calificación Ambiental652 cuyo incumplimiento es
investigado y sancionado por la Superintendencia de Medio Ambiente.
«(...) en el fondo el titular del proyecto de cierre del vertedero Boyeco, es el Estado de Chile,
quien en primer lugar financió la adquisición del inmueble en donde se encuentra ubicado y
posteriormente, ha proporcionado millonarios fondos para implementar el cierre
definitivo...situación que el órgano fiscalizador no analizó suficientemente al considerar la
multa» (fs. 35).
Quinto. Que consta en el Visto Nº 1º de la RCA (fs. 787), que su titular es la I. Municipalidad
de Temuco, representada por don Miguel Ángel Becker Alvear.
563
Asimismo, es interesante lo afirmado por el proyecto de ley que establece las
bases de los procedimientos administrativos sancionatorios, por Mensaje de
S.E. el Presidente de la República, Boletín Nº 541-350, sobre la materia:
Sexto. Que el titular de una RCA se encuentra vinculado al contenido de la misma, conforme
lo disponen el inciso final del art. 24 de la Ley Nº 19.300, sobre bases Generales del Medio
Ambiente, en adelante «LBGMA», y el art. 71 del Reglamento del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, en adelante «RSEIA».
Séptimo. Que el sujeto pasivo de las infracciones por incumplimiento de las condiciones,
normas y medidas establecidas en una resolución de calificación ambiental, sólo puede ser
quien se deba someter a su contenido, esto es, la persona natural o jurídica titular del proyecto
o actividad regulado por aquella resolución, conforme lo dispone el inciso final del art. 24
LBGMA en relación con el art. 35 letra a) Losma. De todo lo anterior se sigue que la
Superintendencia dirigió el procedimiento sancionatorio en contra del único infractor posible o
sujeto pasivo en este caso, la I. Municipalidad de Temuco. En consecuencia, estos
sentenciadores desecharán, en este punto, los argumentos de la Municipalidad". Sentencia del
Tercer Tribunal Ambiental rol Nº R-22-2015.
564
«(...) en el fondo el titular del proyecto de cierre del vertedero Boyeco, es el Estado de Chile,
quien en primer lugar financió la adquisición del inmueble en donde se encuentra ubicado y
posteriormente, ha proporcionado millonarios fondos para implementar el cierre
definitivo...situación que el órgano fiscalizador no analizó suficientemente al considerar la
multa» (fs. 35).
Quinto. Que consta en el Visto Nº 1º de la RCA (fs. 787), que su titular es la I. Municipalidad
de Temuco, representada por don Miguel Ángel Becker Alvear.
Sexto. Que el titular de una RCA se encuentra vinculado al contenido de la misma, conforme
lo disponen el inciso final del art. 24 de la Ley Nº 19.300, sobre bases Generales del Medio
Ambiente, en adelante «LBGMA», y el art. 71 del Reglamento del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, en adelante «RSEIA».
Séptimo. Que el sujeto pasivo de las infracciones por incumplimiento de las condiciones,
normas y medidas establecidas en una resolución de calificación ambiental, sólo puede ser
quien se deba someter a su contenido, esto es, la persona natural o jurídica titular del proyecto
o actividad regulado por aquella resolución, conforme lo dispone el inciso final del art. 24
LBGMA en relación con el art. 35 letra a) Losma. De todo lo anterior se sigue que la
Superintendencia dirigió el procedimiento sancionatorio en contra del único infractor posible o
sujeto pasivo en este caso, la I. Municipalidad de Temuco. En consecuencia, estos
565
"Artículo 38 Sujetos infractores
1. Son sujetos infractores las personas físicas o jurídicas que realicen las
acciones u omisiones tipificadas como infracciones en esta Ley, les den
soporte, publiciten, promocionen u obtengan beneficio de las mismas.
566
4.3. Los casos de la LBPA
— Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, y;
circunstancia de entregar un control parental para bloquear la señal, no cabe sino considerar
aquello improcedente, atento que se pretende eximir de toda responsabilidad por actos de
terceros que nada tienen que ver con la prestación de servicios de televisión. En efecto, los
padres no prestan un servicio y en su labor de educación de sus hijos podrán contratar o no
servicios de televisión, pero jamás se puede afirmar que a quienes se dirigen las trasmisiones o
difusión de programas de televisión, sean quienes deban velar porque se respete la normativa
vigente, lo que carece de todo sentido común, desde que quien ofrece el producto y lo trasmite
es a quien corresponde la sanción y no al cliente". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones
de Santiago, rol Nº 474-2016.
567
las prerrogativas que tendrán las personas en la sustanciación de un
procedimiento administrativo.
655 Cabe tener presente que la obtención de copias, tiene limitaciones, como se ha explicado en
el principio de transparencia y publicidad.
656 GARBERÍ, José y BUITRÓN, Guadalupe (2016), p. 1519.
568
refiere a los actos de trámite o que constituyen el expediente administrativo y el
otro, se refiere al acto administrativo terminal. Respecto al primero, sólo
obtendrán copias los interesados, durante su tramitación.
"En lo que interesa, que los artículos 17, letra a), y 21 de ley Nº 19.880
confieren, de manera específica, a quienes tengan la condición de
´interesados´ en un procedimiento administrativo, el derecho a tomar
conocimiento del estado de la tramitación del procedimiento, en cualquier
momento y, consecuentemente, aun antes de haberse dictado el decreto o
resolución pertinente. Este derecho importa, por expresa disposición de la ley
la facultad de obtener copia autorizada de aquellos instrumentos asentados
en el expediente destinado a producir un acto administrativo terminal 658".
569
acceso a la información pública, se encuentra regulado en la LAIP, la que
contempla medios especiales de impugnación para amparar aquellas
prerrogativas660.
660 Ahora bien, de las aludidas normas de la ley Nº 19.880 se colige que a las personas les
asiste la facultad de conocer el estado de tramitación de los procesos en que sean interesados
y la identidad de quienes lo tramitan, de acceder a los actos administrativos y sus documentos
y de obtener copias de ellos.
No obstante, se debe consignar que ese derecho sustantivo no contiene en la citada ley de
bases un procedimiento para hacer efectivo su ejercicio, por lo que, tal como lo ordena su
artículo 1º, hay que acudir al resto del ordenamiento jurídico a fin de determinar el marco
normativo que complementa aquella prerrogativa, el que, es útil destacar, se ha dictado con
posterioridad a la mencionada ley.
Así, resulta necesario recordar que el inciso segundo del artículo 8º de la Constitución
Política, según el tenor fijado por la ley Nº 20.050, prescribe que son públicos los actos y
resoluciones de los órganos del Estado -como lo es Carabineros de Chile-, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen, agregando que sólo una ley de quórum
calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquellos o de estos, cuando concurran las
causales indicadas en el referido precepto.
Expuesto todo lo anterior, puede apreciarse que si bien, como alega el recurrente, las
solicitudes de copia de documentos y acceso a la información que ha realizado en favor de sus
representados han podido tener su fuente directa en la preceptiva contenida en la ley Nº
19.880, el ejercicio de sus derechos sustantivos no se encuentra regulado en ésta, sino que en
la Ley de Transparencia, la que contempla medios especiales de impugnación para amparar
aquellas prerrogativas, que debe conocer el Consejo para la Transparencia, y no esta
Contraloría General". Dictamen Nº 1193/2015. "[...] el ejercicio del derecho sustantivo de
acceso a la información contenido en la ley Nº 19.880 se encuentra regulado en la ley Nº
20.285, la que contempla los medios especiales de impugnación para amparar esa
prerrogativa, en primera instancia ante el referido Consejo [para la Transparencia] y, en
segunda, ante la Corte de Apelaciones Respectiva". Dictamen 58.516/2015. Asimismo, la Corte
Suprema en el "Caso Aduanas" señaló: "Que como se ha señalado, la ley Nº 20.285 ha
entregado al Consejo para la Transparencia la facultad de resolver la reclamaciones
formuladas cuando se ha denegado la información requerida. En virtud de esa función tal
órgano es llamado a emitir un pronunciamiento en torno a si se dan o no las causales de
reserva esgrimidas por el órgano administrativo para negar la información solicitada". Sentencia
de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 144-2015.
570
El artículo 17 letra b) de la LBPA, consagra el derecho de los ciudadanos de
identificar a los funcionarios públicos responsables de la sustanciación del
procedimiento. Lo anterior, le permitirá, en caso de considerar infringidos sus
derechos, denunciarlos a su superior jerárquico, para que este adopte las
medidas pertinentes, e incluso se inicie un sumario administrativo para
determinar eventuales obligaciones y deberes funcionarios infringidos.
Asimismo, como un mecanismo de control del elemento de competencia, como
ha señalado la doctrina:
571
a la autoridad para dictar el acto administrativo y carece de razonabilidad su
petición y entrega.
"En otros términos el ciudadano no tiene por qué ser responsable de la falta
de comunicabilidad entre los diversos órganos administrativos, de modo que
da mismo en donde se encuentre la documentación si se encuentra en poder
de un órgano al cual le es aplicable la LBPA, está en manos de la
administración, de modo que el ciudadano está en condiciones de eximirse
de aportar dicho documento, y por tanto éste no le puede ser imputado como
gestión de su cargo [...]662".
572
acompañó una copia simple de un mismo documento privado suscrito ante
notario, mediante el cual el señor Fernández Llerena le otorgaba poder para
representarlo "en todo asunto de índole administrativo".
573
que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo
posible, con sus obligaciones laborales o profesionales. De este modo, las
citaciones, la solicitud de antecedentes o cualquier actuación administrativa
que requiere intervención de interesados o terceros, deberá siempre velar por
la comodidad de la persona, salvo que atente con el objeto de la instrucción del
proceso.
574
posible y teniendo presente cuáles son los distintos intereses que están en
juego. La contradicción se deriva del derecho que tienen todas las personas al
debido proceso —que como ya señalamos anteriormente, debe seguirse
también en materia administrativa—, específicamente en lo relacionado al
derecho a ser oído por las Autoridades, en condiciones de igualdad e
imparcialidad y con asesoría letrada.
"Ahora bien, efectuado el análisis del expediente sumarial, se advierte que el aludido servidor
interpuso un recurso de reposición respecto de la resolución exenta Nº 4.230, de 2011, que
aplicó la anotada sanción, el cual fue rechazado por la autoridad, toda vez que, según se
informa en la nota interna 4A/Nº 409, de 2011, incluida en el legajo examinado, el sumariado ya
lo habría deducido con anterioridad, por lo que su ulterior presentación debía tenerse por no
efectuada, al haber operado la preclusión del derecho para ejercer ese medio de impugnación".
Dictamen Nº 76.659/2011.
575
No obstante lo anterior, debemos prevenir que existen algunos
pronunciamientos de otros organismos, que entienden que en virtud del
principio de contradictoriedad, se podrían presentar alegaciones, usualmente
mediante la fórmula de escritos denominados "téngase presente", en cualquier
etapa del procedimiento666. En este sentido la doctrina ha señalado:
determinación del Codeco no se emitiere en el plazo que se indica, se estará a lo propuesto por
el alcalde. tal propósito, además, responde a un interés de bien común jurídicamente
cautelado, en lo que atañe al procedimiento administrativo, por ley Nº 18575 art/5, que expresa
que las autoridades y funcionarios administrativos deben procurar la simplificación y rapidez de
los tramites, y por ley Nº 18575 art/8, que dispone que los procedimientos administrativos
deberán ser ágiles y expeditos sin más formalidades que las que establezcan las leyes y
reglamento". Dictamen Nº 16.711/1992.
666 Decimonoveno: Que en estrecha relación con lo anterior, está la resolución de la SMA sobre
la extemporaneidad del 'téngase presente'. A juicio de este Tribunal, como se dijo recién, el
"téngase presente" de la Compañía fue presentado en ejercicio de su derecho a efectuar
alegaciones, en aplicación directa -no supletoria- del principio de contradictoriedad y de lo
dispuesto en el artículo 17 letra f de la ley Nº 19.880. Por consiguiente, y para este caso en
particular, la acción de la Superintendencia fue ilegal por violación de las disposiciones antes
dichas, lo que a su turno implica una violación de las garantías constitucionales respectivas. El
derecho a defensa en el procedimiento sancionatorio, en otras palabras, no se agota con los
descargos, pues éstos están establecidos en favor del supuesto infractor y no como una
limitación a sus capacidades de defensa". Sentencia del Tribunal Ambiental de
Santiago, rol Nº R-20-2014.
667 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (1999), p. 84.
576
oportunidad de ser oídos, y en la medida que procedimientos administrativos
generales y especiales, contengan oportunidad procesal para ello, permitir la
realización de descargos en cualquier etapa, y obligar a la Administración a
hacerse cargo de dichas alegaciones, podría dilatar el procedimiento y afectar
de este modo los principios de celeridad, eficiencia y economía procedimental.
Por eso, cualquier excepción al principio de preclusión en la sustanciación del
proceso, debe encontrarse debidamente fundada por el solicitante, y acreditada
por la autoridad para concederlo. Lo anterior, por ejemplo, puede acontecer en
una ampliación del término probatorio, pero es necesario que se acrediten
determinadas circunstancias como pasaremos a explicar en los próximos
apartados.
577
— Exigir las responsabilidades de la Administración Pública y del personal a
su servicio, cuando así corresponda legalmente:
578
En efecto, el artículo 17 letra h) puede ser considerado como un fundamento
a los incentivos al cumplimiento o el deber de asistencia a los regulados que
tiene la autoridad pública, con el objetivo de cumplir los fines que le han
encomendado. Esta materia, se encuentra analizada en el principio de
incentivo al cumplimiento.
579
"Artículo 14.- Los presuntos responsables de una infracción administrativa
tendrán garantizados los siguientes derechos en los respectivos
procedimientos sancionadores:
6. Pluralidad de interesados
670Art. 19 (20). Si son dos o más las partes que entablan una demanda o gestión judicial y
deducen las mismas acciones, deberán obrar todas conjuntamente, constituyendo un solo
mandatario.
La misma regla se aplicará a los demandados cuando sean dos o más y opongan idénticas
excepciones o defensas.
580
No obstante, el legislador contempla también la posibilidad de que haya más
de un demandante o más de un demandado en el proceso; en cuyo caso nos
encontramos ante un 'litisconsorcio' o relación procesal múltiple671".
671MATURANA, Cristián (2009), p. 57. En este mismo sentido, DEVIS ECHANDÍA, Hernando
(1985), pp. 372 y ss.; y, GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús (1963) pp. 358 y ss.
581
Lo anterior, ha sido reconocido en el derecho comparado, como es la Ley de
Procedimiento Administrativo de Alemania672.
(4) Si la facultad del representante llega a su fin, la autoridad administrativa puede intimar a
las personas que no son más representadas a designar un representante común en un plazo
adecuado. Si la intimación debe ser enviada a más de cincuenta personas, la autoridad
administrativa puede publicarla por aviso público según los usos de la localidad. Si la intimación
no es contestada dentro del plazo previsto, la autoridad administrativa puede designar de oficio
a un representante común.
582
583
C. REGLAS COMUNES AL PROCEDIMIENTO
1. Concepto
584
realizadas. De este modo, el expediente y la formación del proceso responden
al principio de seguridad jurídica, en este sentido se señala:
2. Antecedentes normativos
Las normas que regulan la formación del proceso administrativo son los
artículos 17 y 18 de la LBPA.
3. Análisis práctico
585
— Orden de ingreso: Todos los documentos del expediente administrativo se
ingresan cronológicamente, debiendo hacer mención a su fecha y hora de
ingreso, respetando su orden de entrada en la formación del proceso. De este
modo la foliación de las piezas de los expedientes relativos a la materia, deberá
ser única y correlativa, evitando su duplicidad675;
675"En último término, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 18, de la ley
precitada, que dispone que el procedimiento administrativo es 'una sucesión de actos trámite
vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados,
que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal', cabe señalar que, en lo
sucesivo, la foliación de las piezas de los expedientes relativos a la materia, deberá ser única y
correlativa, evitando su duplicidad, como ha sucedido en la especie". Dictamen Nº
61.679/2010.
586
al proceso, para asegurar su orden cronológico, en razón de su fecha de
ocurrencia e ingreso;
587
solicitar copias de sus actuaciones a los interesados. Para lo anterior, cumplirá
un rol fundamental el "registro actualizado" donde constarán todas las
actuaciones, escritos e informes del procedimiento administrativo. En este
sentido la Contraloría ha señalado:
II. Capacidad
1. Concepto
588
puedan adquirir derechos para su patrimonio678. En segundo lugar, está la
llamada "capacidad de ejercicio" o "capacidad de actuar", que es aptitud de una
persona para ejercer por sí mismo los derechos de los que es titular, sin la
necesidad de tutela o representación por parte de una tercera persona. Esta
última es la capacidad que nos interesa tratar para efectos del procedimiento
administrativo679.
2. Antecedentes normativos
681 Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la ley Nº 19.880, mayo de 2003. Disponible
en:http://www.leychile.cl/Navegar/scripts/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/500/1/HL1
9880.pdf.
589
"Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de
las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de
edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses
cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin
la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de
la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de
que se trate".
3. Regla general
590
capacidad en el derecho administrativo, es más amplia que la existente en el
ámbito del derecho privado682.
Debemos recordar que, de acuerdo a las normas del derecho civil, todas las
personas son legalmente capaces, excepto aquellas que la ley declara
expresamente como incapaces. De acuerdo al artículo 1447, existen dos tipos
de incapaces. Están los incapaces absolutos —dementes, infantes, impúberes
y sordomudos que no pueden darse a entender claramente—, cuyas
actuaciones son siempre ineficaces, y los incapaces relativos —menores
adultos y disipadores—, los cuales pueden ejercer algunos derechos por sí
mismos.
591
"Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus
derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento
jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores
incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y
defensa de los derechos o intereses de que se trate".
592
derecho a participar, formular alegaciones y presentar prueba en procesos ante
la autoridad judicial y administrativa685.
685 122. El examen requerido en el presente caso amerita que la Corte precise el alcance del
derecho a ser oído establecido en el artículo 8.1 de la Convención Americana. Ese derecho
implica, por un lado, un ámbito formal y procesal de asegurar el acceso al órgano competente
para que determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales
(tales como la presentación de alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte, ese derecho
abarca un ámbito de protección material que implica que el Estado garantice que la decisión
que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto
último no significa que siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su capacidad
para producir el resultado para el que fue concebido. Corte IDH. Caso Barbani Duarte y otros
vs. Uruguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 13 de octubre de 2011. Serie C Nº
234, párr. 122.
686 MORAGA, Claudio (2010), p. 190; CORDERO, Luis (2003), p. 99.
593
III. PLAZOS
1. Concepto
"De ahí que el plazo sea definido como aquel espacio de tiempo que fija el
ordenamiento jurídico para que un órgano de la administración ejerza sus
potestades o para que un particular que se vincula con dichos órganos,
ejerza sus derechos o cumpla sus obligaciones687".
2. Antecedentes normativos
687
CORDERO, Luis (2003), p. 108.
688
Cfr. Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la LBPA, p. 7. Asimismo, Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 6747-2012.
594
Las normas generales relativas a los plazos se encuentran en los artículos 23
y siguientes de la LBPA. No obstante, estás normas se relacionan
exclusivamente sobre el cómputo de plazos, los términos de días que se le fijan
a la autoridad administrativa para ejercer sus facultades, la ampliación de
plazos y otras materias generales. De este modo, cabe considerar y ser
enfático, que muchas normas especiales, como son las de procedimiento
administrativo sancionador, fijarán normas especiales relativas a los plazos,
que se deben aplicar con preferencia a las normas generales. En ocasiones,
haremos mención a ellos, pero siempre la autoridad y el regulado deberán
estudiar con detalle la existencia de normas especiales en los procedimientos
administrativos sancionador, referente a los plazos.
595
resolverse. La prolongación injustificada de la certificación dará origen a
responsabilidad administrativa. No obstante, cabe tener presente que diversas
normas sancionadoras, fijan plazos especiales para dictar la decisión final. Así,
la ley Nº 18.410 de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles indica
que pronunciamiento se hará dentro de los 30 días de evacuada la última
diligencia ordenada en el expediente; el Decreto 1358, de 2007, del Ministerio
del Interior, establece normas que regulan las medidas de control de
precursores y sustancias químicas esenciales dispuestas por la ley Nº 20.000
que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópica,
indica que la resolución final deberá dictarse dentro de los diez días hábiles
siguientes a aquél en que se haya evacuado la última diligencia ordenada en el
expediente, etc. De este modo, siempre deberá revisarse la normativa especial
sobre la materia.
4. Cómputo de plazos
Cuando el último día del plazo sea inhábil, éste se entenderá prorrogado al
primer día hábil siguiente.
596
— La Ley Nº 18.410 de la Superintendencia de Electricidad y Combustible,
en su artículo 21 señala que los términos de días que establece la presente ley
se entenderán suspendidos durante los feriados;
5. Ampliación de plazos
598
El artículo 27 de la LBPA señala que, salvo caso fortuito o fuerza mayor, el
procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación
hasta la fecha en que se emita la decisión final. La jurisprudencia ha
establecido que dicho plazo no es fatal y que la inobservancia de éste por parte
de la Administración, puede derivar en responsabilidades de orden
administrativo respecto de los funcionarios que contravienen las normas 691.
Una forma adecuada para asegurar el cumplimiento de este plazo, ante la
excesiva tardanza, es la interposición de un recurso de protección o la solicitud
de un dictamen a la Contraloría General de la República, como se explicó en el
análisis de los principios generales del procedimiento administrativo. Ambas
cuestiones, sólo asegurarán que se dicte una resolución de término, no se dicte
una resolución acorde a los interés o derechos del solicitante.
"Décimo Noveno: Que, con todo, lo que realmente interesa para efectos del
recurso en estudio es la determinación de la época en que se estima
terminado el procedimiento administrativo. Al efecto, importante resulta lo
establecido en el artículo 40 del ya analizado cuerpo legal, que establece que
'Pondrán término al procedimiento la resolución final, el desistimiento, la
declaración de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la
solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico'.
599
Con lo anterior, resulta posible extraer dos afirmaciones atingentes a la
materia en examen: la primera, es que el término del procedimiento
administrativo se produce una vez dictadas las resoluciones sancionatorias
que imponen las multas —en tanto son ellas las que deciden la cuestión
debatida— y que, como actos administrativos, gozan de la presunción de
legalidad establecida en el artículo 3º de la ley Nº 19.880. La segunda de
aquellas conclusiones dice relación con que, al haber culminado el proceso
administrativo con la resolución de término, la etapa recursiva no forma parte
de éste, erigiéndose como una tramitación distinta e independiente del
periodo inicial. Ello se ve corroborado por lo señalado en el artículo 18 de la
ya citada ley Nº 19.880, de acuerdo al cual 'el procedimiento administrativo
es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la
Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por
finalidad producir un acto administrativo terminal', para luego agregar que las
etapas de éste son la iniciación, instrucción y finalización, sin incluir la etapa
recursiva, debiendo entenderse, por tanto, que el proceso administrativo ha
terminado al momento de dictación de la resolución final, esto es, la que
impone las multas reclamadas.
¿Qué se entiende por caso fortuito o fuerza mayor? El caso fortuito o fuerza
mayor es una causal de exención de responsabilidad contemplada en nuestro
Código Civil en el artículo 45, que la define como un imprevisto al que no es
posible resistir693. El Código Civil no distingue entre caso fortuito o fuerza
mayor, sin embargo, la doctrina y jurisprudencia señalan que se refieren a
600
diferentes hechos. En este sentido, la Corte de Apelaciones de La Serena
decretó:
"Que si bien el Código de Bello, no hace distinción entre fuerza mayor y caso
fortuito, haciéndoles expresiones sinónimas, se afirma en la doctrina por
algunos que el caso fortuito se refiere al hecho del hombre y a los actos de la
autoridad, mientras que la fuerza mayor sólo comprende los hechos de la
naturaleza, v.g, un terremoto; concepto que nos parece prudente consignar
atento a las argumentaciones que siguen694";
"Cuarto: Que el caso fortuito o fuerza mayor, llamado también Vis Divina o
Fatum Fatalitas, es definido por el Código Civil en su artículo 45 como 'el
imprevisto a que no es posible resistir'. De esta definición se desprenden sus
elementos constitutivos, a saber: 1º. Causa extraña al deudor o dicho en
otros términos, el hecho no debe serle imputable; 2º. El hecho debe ser
imprevisto, imposible de conjeturar lo que ha de suceder en un cálculo de
probabilidades, es decir, cuando no hay ninguna razón para creer en su
realización; y 3º. Hecho imposible de resistir, lo que significa que el evento
que acontece es insuperable en su constitución y efectos, de manera que ni
el deudor ni persona alguna que se coloque en tal circunstancia podría
impedir lo sucedido695".
601
La imprevisibilidad696 del caso fortuito o fuerza mayor significa que
racionalmente no existe manera de anticipar su ocurrencia o, más
precisamente, que se desconozca con antelación la causa que lo provoca,
razón por la cual el afectado no podrá deducirlo con un cierto grado de
seguridad o certeza. Para prever una determinada situación es necesario que
el agente se represente mentalmente como probable la causa y de ella pueda
deducir el efecto697.
696 Que sea imprevisto significa que dentro de los cálculos ordinarios de un hombre normal, no
era dable esperar su ocurrencia. Lorenzo de la Maza define los acontecimientos imprevistos
como aquellos poco frecuentes, que por excepción suelen sobrevenir, y que no han sido
tomados en cuenta por las partes al momento de contratar". RAMOS, René (1999), p. 258.
697 Cfr. Revista de Derecho y Jurisprudencia, T. 89, Nº 3, sec. 5a, p. 254.
698 Ibíd.
602
evidente que la obligación se extingue por imposibilidad física o jurídica que
el deudor no puede despejar. En el segundo, los efectos del caso fortuito
pueden atajarse, no obstante la inevitabilidad de su ocurrencia. Surgirá
entonces el problema de clarificar en que ocasiones el deudor será
responsable o, más precisamente, cuando estará obligado a salvar los
aludidos efectos. Esta situación se deberá transparentar atendiendo al grado
de diligencia y cuidado que le imponía la obligación. En casos —como el de
autos—, en que se responda de culpa leve, deberá el deudor emplear en el
salvamento de la especie la diligencia del buen padre de familia, esto es,
aquella que ordinariamente ocupan los hombres en sus negocios propios
[...]699".
7. Presentaciones de escritos
699 [...] De lo expuesto se desprende que la doctrina clásica sobre esta materia ha confundido la
"irresistibilidad del caso fortuito (imposibilidad del deudor de evitar su ocurrencia) con la
"imposibilidad de ejecutar la prestación convenida. Asimismo se ha confundido la "imposibilidad
absoluta con la "imposibilidad relativa, desconociéndose que los efectos del caso fortuito
pueden y deben atajarse en algunos casos, lo que dependerá de la diligencia y cuidado de que
responda el deudor. "Responsabilidad Contractual, Pablo Rodríguez Grez, página 185, Editorial
Jurídica de Chile, año 2005". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5055-2006.
700 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 947-2009.
603
hecho surgir la duda si es posible presentar escritos de forma electrónica, por
ejemplo por correo email o a través de portales de internet creados por los
servicios públicos para la tramitación administrativa.
604
público correspondiente en la plataforma que se contemple al efecto (aplica
criterio contenido en el dictamen Nº 84.495, de 2016)701 -".
— Los plazos administrativos no son falales: Los plazos fijados por la ley a la
autoridad administrativa no son fatales, y no generan la caducidad o la
invalidación de la actuación administrativa, salvo que expresamente lo señale
la ley De este modo, las actuaciones administrativas deben cumplirse aún fuera
de plazo702-7034. En este sentido, se ha señalado por la jurisprudencia en el
702En este sentido, la Historia de la LBPA, señaló: "Ambos elementos han permitido arribar a
la conclusión de que la regla general es que la Administración no está sujeta a plazos para
cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije determinadamente. Los actos de ejecución
extemporánea de dichas obligaciones son, en consecuencia, válidos.
Esta regla tiene una excepción: los casos en que la ley contemple expresamente la
"caducidad" como sanción al incumplimiento del plazo, o bien, que la ley establezca
expresamente un mecanismo de sustitución de dicha sanción que determine el destino de la
obligación incumplida". Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la ley Nº 19.880, p. 8.
605
"Caso Aguas Araucanía"704que en materia sancionadora el esfuerzo hacia el
que ha de propender el órgano público en esta materia no puede vincularlo de
Ambos elementos han permitido arribar a la conclusión de que la regla general es que la
Administración no está sujeta a plazos para cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije
determinadamente. Los actos de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son, en
consecuencia, válidos.
Esta regla tiene una excepción: los casos en que la ley contemple expresamente la
"caducidad" como sanción al incumplimiento del plazo, o bien, que la ley establezca
expresamente un mecanismo de sustitución de dicha sanción que determine el destino de la
obligación incumplida.
De este modo, por regla general, el incumplimiento del plazo no tiene otra consecuencia que
la de motivar la adopción de medidas correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios
responsables de alterar dicho orden. Pero no afecta la validez de los actos de ejecución
extemporánea, toda vez que en el efectivo cumplimiento de las mismas existe un interés
general comprometido, con prescindencia de su oportunidad".
Luego, el mismo Mensaje se refiere a los plazos que el proyecto propone en las diversas
etapas de la investigación administrativa y concluye señalando que: "La existencia de estos
plazos significará introducir certeza temporal en las decisiones. Además, la imposición legal de
deberes a los funcionarios públicos, que hoy son considerados difusos por la no existencia de
dichos términos, implicará que los actos dictados fuera de los tiempos indicados, traerán como
necesaria consecuencia la responsabilidad establecida del respectivo funcionario" (Historia
fidedigna de la ley Nº 19.880, pp. 8 y 10 de 453).
En la especie, como ya se dejó establecido, en las normas que regulan la tramitación del
sumario sanitario no se contempló expresamente la caducidad para el retraso o demora en la
tramitación y en las normas subsidiarias previstas en la ley Nº 19.880 tampoco se previene ese
efecto, incluso en aquellos casos en que se excede el plazo fijado en su artículo 27,
deficiencias que sólo acarrearán responsabilidad al respectivo funcionario". Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 8871-2009.
704 "5º) Que corresponde en primer término referirse al hecho si la SEC habría actuado de
forma extemporánea al tenor de las disposiciones del de la ley Nº 19880 en relación al artículo
17 inciso 4º de la ley Nº 18.410. Al respecto no se aprecia de qué forma pueda entenderse que
los plazos allí referidos tienen el carácter de fatales y menos aún que su no ejercicio pueda
importar el decaimiento de la actividad sancionatoria (jurisprudencia citada por el reclamante de
la Excma. Corte Suprema ) o que la circunstancia de ser fatales importe una especie de
preclusión administrativa que irrogue la nulidad de la actuación decisoria subsecuente, puesto
que cada vez que el legislador ha pretendido sancionar una actuación o su omisión con la
caducidad (extinción del derecho por el sólo transcurso del tiempo) o con la extinción de la
facultad sancionatoria lo ha dicho. De manera tal que no puede presumirse ese efecto. A mayor
abundamiento en el caso del ejercicio de la facultad sancionatoria de este órgano ha sido el
artículo 17 bis de la misma ley Nº 18.410, introducido por la ley Nº 20.402, que ha venido a
clarificar la prescripción de la acción sancionatoria estableciéndola en tres años a contar de la
fecha en que hubiere terminado de cometerse la infracción, siendo ese el marco regulatorio
606
tal manera que el incumplimiento de estos plazos transforme en fútil su
esfuerzo fiscalizador:
que resulta aplicable para lo decisorio, debiendo rechazarse por este argumento la
reclamación". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6516-2014.
"Décimo tercero. Que, respecto de esta alegación, a juicio del Tribunal, debe tenerse
presente, que la doctrina, así como la jurisprudencia administrativa y judicial, han establecido,
con carácter uniforme, que salvo disposición en contrario, los plazos para la Administración no
son fatales, por lo que su incumplimiento no acarrea la nulidad del acto. En efecto, la doctrina
ha expresado que " [...] la regla general es que la Administración no está sujeta a plazos para
cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije determinadamente [...]", y que " [...] los
actos de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son válidos Cordero Vega, Luis.
Lecciones de Derecho Administrativo, 2 a Edición, Editorial Thomson Reuters, Santiago, 2015,
pp. 391-392). Por su parte, la Contraloría General de la República en reiterados dictámenes ha
sostenido que los plazos para la Administración no tienen el carácter de fatales. Así, ha
expresado que: "[...] por regla general, la Administración puede cumplir válidamente sus
actuaciones en una fecha posterior a la preestablecida, atendido que los plazos que la, rigen no
tienen el carácter de fatales, lo que debe entenderse sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa en que puedan incurrir los causantes de tal retardo" (Dictámenes Nºs. 34.291,
77.444 y 49.044, de 27 de mayo de 2011, 13 de diciembre de 2012 y 2 de agosto de 2013,
respectivamente). Finalmente, la jurisprudencia judicial ha señalado que "[...] constituye un
principio generalmente aceptado en el Derecho Administrativo, que el cumplimiento de los
plazos fijados a la Administración para resolver solicitudes de los administrados, no tiene
carácter fatal, por lo cual su mero transcurso no invalida la actuación administrativa
extemporánea ni implica la aceptación del requerimiento del interesado, salvo que la ley le
atribuya expresamente alguno de esos efectos (Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6025-
2004)". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-88-2015.
607
transforme en fútil su esfuerzo fiscalizador. En efecto, un mínimo equilibrio
entre sus distintos deberes lleva necesariamente a una conclusión como
ésta, pues de lo contrario se habría de convenir en que la fiscalización y los
derechos e intereses del Estado y de los administrados habrían de ceder y
quedar subordinados a la celeridad, conclusión irracional que no puede ser
admitida705".
Asimismo, la Historia de la LBPA señaló: "lo anterior no significa que el incumplimiento de los
plazos por parte de la Administración no produzca consecuencias jurídicas. La exigencia de un
plazo tiene una finalidad conducente a la implantación de un buen orden administrativo. Luego,
cada vez que la administración no cumpla una obligación dentro del plazo fijado, se atenta
contra este buen orden". Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la ley Nº 19.880, p. 8.
Por otro lado, la jurisprudencia: "Quinto: Que respecto de los procedimientos impulsados por la
Administración la normativa en comento no regula expresamente el abandono del
procedimiento contencioso en la fase administrativa como puede advertirse del tenor del
artículo 43, que se coloca únicamente en el supuesto de la inactividad del interesado, lo que
permite concluir que a la Administración no le son exigibles plazos fatales, raciocinio
coincidente, por lo demás, con lo expresado en el Mensaje con que el Poder Ejecutivo remitió
al Congreso el proyecto de Ley de Bases, donde se expresa que: "En el derecho público, se
sostiene, las obligaciones que se imponen a la Administración tienen relevancia colectiva y ello
608
origina un interés general en su cumplimiento. De este modo, deben armonizarse la finalidad
de los plazos y las consecuencias que involucra su incumplimiento.
En segundo lugar, lo anterior no significa que el incumplimiento de los plazos por parte de la
Administración no produzca consecuencias jurídicas. La exigencia de un plazo tiene una
finalidad conducente a la implantación de un buen orden administrativo. Luego, cada vez que la
Administración no cumpla una obligación dentro del plazo fijado, se atenta contra este buen
orden.
Ambos elementos han permitido arribar a la conclusión de que la regla general es que la
Administración no está sujeta a plazos para cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije
determinadamente. Los actos de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son, en
consecuencia, válidos.
Esta regla tiene una excepción: los casos en que la ley contemple expresamente la 'caducidad'
como sanción al incumplimiento del plazo, o bien, que la ley establezca expresamente un
mecanismo de sustitución de dicha sanción que determine el destino de la obligación
incumplida.
De este modo, por regla general, el incumplimiento del plazo no tiene otra consecuencia que la
de motivar la adopción de medidas correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios
responsables de alterar dicho orden. Pero no afecta la validez de los actos de ejecución
extemporánea, toda vez que en el efectivo cumplimiento de las mismas existe un interés
general comprometido, con prescindencia de su oportunidad".
Luego, el mismo Mensaje se refiere a los plazos que el proyecto propone en las diversas
etapas de la investigación administrativa y concluye señalando que: "La existencia de estos
plazos significará introducir certeza temporal en las decisiones. Además, la imposición legal de
deberes a los funcionarios públicos, que hoy son considerados difusos por la no existencia de
dichos términos, implicará que los actos dictados fuera de los tiempos indicados, traerán como
necesaria consecuencia la responsabilidad establecida del respectivo funcionario" (Historia
fidedigna de la ley Nº 19.880, pp. 8 y 10 de 453).
En la especie, como ya se dejó establecido, en las normas que regulan la tramitación del
sumario sanitario no se contempló expresamente la caducidad para el retraso o demora en la
tramitación y en las normas subsidiarias previstas en la ley Nº 19.880 tampoco se previene ese
efecto, incluso en aquellos casos en que se excede el plazo fijado en su artículo 27,
deficiencias que sólo acarrearán responsabilidad al respectivo funcionario". Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 4817-2012.
"8º.- Que en definitiva el actor entregó los sumarios terminados el 18 de junio de este año,
según consta de fs. 47, 48 y 49 de estos autos, es decir, después de un año de iniciado el
primero y más de medio año los otros dos y cuando ya se le había aplicado la medida
disciplinaria, lo que implica que incumplió gravemente sus deberes funcionarios. A lo anterior
hay que agregar que si el actor se encontraba imposibilitado o con dificultades insalvables para
cumplir las órdenes recibidas, debiera haber hecho presente esta situación al recurrido, lo que
él en sus descargos no alega haber realizado en las diversas oportunidades en que se lo
requirió". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 1748-1993.
609
"Así, por ejemplo, se ha dicho por este Tribunal que: 'contrariamente a lo
postulado por el recurrente, el plazo de seis meses mencionado en el artículo
27 de la ley Nº 19.880 no es un plazo fatal y su incumplimiento sólo podrá
generar eventuales responsabilidades administrativas ante una dilación o
tardanza injustificada, o incluso otros efectos jurídicos conforme a los
principios del Derecho Administrativo' (rol Nº 289-2012). Similares
declaraciones ha efectuado esta Corte, a modo puramente ejemplar, en los
autos rol Nº 4817-2012; Nº 6661-2014; Nº 8413-2012; Nº 4817-2012;
Nº 7248-2009, Nº 1497-2009 y 10626-2014708";
708 8Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 1562-2016. Asimismo, "Sexto: Que en
relación al primer alcance, tal como lo ha venido sosteniendo esta Corte Suprema, el
decaimiento del procedimiento administrativo sancionador, esto es, su extinción y pérdida de
eficacia, no es sino el efecto jurídico provocado por su dilación indebida e injustificada, en
abierta vulneración a diversos principios que consagra el Derecho Administrativo que son
obligatorios para la autoridad, los que además tienen consagración legislativa, tales como son
los principios de eficiencia, eficacia y celeridad, que se relacionan con la oportunidad de las
actuaciones administrativas.
Asimismo, tal y como se ha indicado por esta misma Corte Suprema, desde el Fallo rol Nº
7502-2009, en la búsqueda de un criterio rector para dar por establecido el decaimiento del
procedimiento administrativo por el transcurso del tiempo, habrá que estarse a los plazos que
el Derecho Administrativo contempla para situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Bases de los Procedimientos
Administrativos el plazo que tiene la Administración para invalidar sus actos administrativos es
de dos años y si bien la invalidación procede únicamente por razones de legalidad, resulta
lógico sostener que pasado el plazo de dos años de inactividad de la Administración ésta no
pueda aplicar sanciones al administrado. Transcurrido el plazo de dos años se produce el
decaimiento del procedimiento administrativo. Ahora bien, esto no ha ocurrido en el caso de
autos, en razón de que el procedimiento se inició con fecha 9 de septiembre de 2010 y se
concluyó con la dictación de la Resolución Exenta Nº 157 de fecha 9 de marzo de 2011,
transcurriendo un plazo inferior al de dos años que se viene señalando.
610
— Las obligaciones que se imponen a la administración tienen relevancia
colectiva, lo que origina un interés general en su cumplimiento: Así la finalidad
de los plazos y las consecuencias que involucra su incumplimiento revisten
caracteres propios en esta rama del derecho709.
IV. NOTIFICACIONES
"Si bien es cierto el inciso 4º de la disposición legal antes citada, señala que la resolución se
debe emitir en el plazo expresado, no establece sanción ni menos la caducidad en caso de ser
expedida en data posterior, lo que resulta lógico si se considera la trascendencia de los
objetivos y fines propios de la ley, referidos en su artículo 2º, a lo que cabe adicionar que la
caducidad, entendida como la pérdida de la facultad de hacer valer un derecho como
consecuencia de la expiración de un plazo fatal, no resulta aplicable al caso presente, toda vez
que la evacuación del dictamen constituye una obligación para el órgano administrativo,
motivos que resultan bastantes para rechazar el reclamo por este capítulo (así lo resolvió la
C.A. de Santiago, en autos rol Nº 6.727 2002). Por lo demás, lo que se dice es más claro aún,
si se considera que en la especie se pretende una nulidad de derecho público, apoyándose en
la idea de un plazo fatal que, en verdad, no tiene ese carácter"; Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Concepción, rol Nº 1825-2003. "Octavo: Que en lo que se refiere a la segunda
garantía vulnerada, esto es, que atendido el hecho que el sumario ha excedido el plazo legal
fijado en el artículo 133 de la ley Nº 18.883 (que aprobó el Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales), el ente administrativo ha perdido la competencia para tal efecto y,
por lo tanto, están siendo juzgados por una comisión especial, no será acogida por cuanto tal
retardo sólo podría generar responsabilidad administrativa, pero en caso alguno afecta a la
validez de la investigación ya que no se trata de defectos de procedimiento que tengan
influencia decisiva en los resultados del sumario, como se desprende de lo dispuesto en el
artículo 142 de la referida ley". Sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 348-
2009. Sentencia confirmada por la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7619-2009.
611
1. Concepto
Para la perfección del acto administrativo, es decir para que este produzca
efectos, es fundamental que el acto sancionatorio sea notificado a los
interesados. La notificación es la actuación administrativa que tiene por objeto
poner en conocimiento de los interesados una resolución, de mero trámite o de
término, del procedimiento administrativo.
Por ello, por regla general, la ley establece que la demanda y el resto de las
acciones en juicio sean debidamente notificadas. La finalidad de la
notificación es poner en conocimiento del afectado la alegación que se
entabla en su contra; la determinación de sus formas corresponde al
legislador, teniendo en cuenta la naturaleza del conflicto que ha dado origen
612
a la demanda y los datos relativos a la persona a quien se busca notificar (rol
Nº 1368, considerando 7º)712 ";
2. Antecedentes normativos
613
sus fundamentos y razonamientos, para poder adoptar las decisiones que
estime pertinentes en resguardo de sus derechos o intereses714.
3. Tipos de notificación
715 "Finalmente, corresponde anotar que no resulta procedente aplicar en la especie las
normas sobre notificaciones que establece la ley Nº 19.880, y a que alude el interesado, pues
según el artículo 1º de la misma, en caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales, como de acuerdo con lo manifestado ocurre en la materia de que se
trata, dicha ley se aplicará con carácter de supletoria.
Por consiguiente, es dable concluir que las notificaciones que cuestiona el recurrente deben
entenderse efectuadas en los términos previstos en el artículo 139, inciso final, del Código de
Aguas, motivo por el cual no procede acoger su reclamo". Dictamen Nº 58.517/2009.
614
Esta definición surge de lo señalado en el artículo 46 de la LBPA. Las
notificaciones practicadas por carta certificada se entenderán practicadas al
tercer día siguiente de su recepción en la oficina de correos que corresponda.
En materia postal, lo que diferencia una carta certificada de una carta común,
es el registro que queda de esta, tanto de sus distintas etapas, como de la
persona receptora.
716 "En este orden de consideraciones, también es conveniente precisar que "la oficina de
Correos que corresponda", a que se refiere el artículo 46 de la ley Nº 19.880, es la del domicilio
del notificado y no la del órgano remitente de la carta, de modo tal que la recepción de la misiva
que determina el momento a partir del cual corre el plazo para entender practicada la
notificación, sólo se puede referir a la que se verifique en la oficina postal del domicilio del
interesado.
"A su turno, la letra b) del nombrado artículo 16 bis, añade que 'Las notificaciones que
dispone la presente ley se harán personalmente o por carta certificada enviada al domicilio que
615
— Existe un prestador único de servicios postales autorizado para expedir
cartas certificadas. En este sentido, en una primera etapa la Contraloría
General de la República afirmaba que las notificaciones se pueden efectuar por
intermedio de cualquier empresa de correo. Frente a la objeción de
interesados, en el sentido que cartas certificadas fueron emitidas a través de
empresas de correos privada y no a través Correos de Chile, la CGR afirmaba
que el único estándar legal, era que entienden practicadas desde el tercer día
de su recepción en la oficina de correos correspondiente conforme el artículo
46 de la LBPA. De lo que se desprendía que no era un requisito legal que tales
comunicaciones se hicieran únicamente a través de la Empresa de Correos de
Chile717. Pero dicho análisis durante el año 2015, fue modificado. Así la
Contraloría dictaminó:
Como puede advertirse, la precitada norma contempla una presunción consistente en que las
comunicaciones que se efectúen mediante carta certificada, quedan afinadas una vez que ha
transcurrido el término que señala.
A continuación, es útil consignar que acorde con el criterio jurisprudencial, contenido, entre
otros, en el dictamen Nº 34.319, de 2007, de este origen, debe entenderse que la oficina de
correos a que alude el artículo 16 bis, citado, se refiere a la del domicilio del notificado y no a la
del órgano remitente de la carta, de modo tal que la recepción de la misiva que determina el
momento a partir del cual corre el plazo para entender practicada la notificación corresponde a
la oficina postal del domicilio del interesado". Dictamen Nº 79.467/2016.
717 Ahora bien, la reclamante estima que la notificación del documento que dispuso el
referido término debió efectuarse mediante carta certificada, expedida a través de la Empresa
de Correos, y no como se hizo, por medio de Chilexpress.
Sobre el particular, cumple informar que la ley Nº 19.880, que establece bases de los
procedimientos administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del
Estado, aplicable en este caso, dispone en su artículo 46, inciso segundo, que las
notificaciones que se realicen por carta se entienden practicadas desde el tercer día de su
recepción en la oficina de correos correspondiente, de lo que se desprende que no es un
requisito legal que tales comunicaciones se hagan únicamente a través de la Empresa de
Correos de Chile, criterio que, además, se encuentra contenido en el dictamen Nº 34.493, de
616
"Siendo ello así, la certificación que se exige para los efectos de esta
notificación supone el ejercicio de una función que tiene por virtud revestirla
de fe pública, lo que, en el contexto de esta forma de notificación y en
ausencia de una prescripción legal expresa en otro sentido, no cabe entender
que se verifique con la entrega material del documento al notificado por parte
de una entidad privada, en base a un mero acuerdo del órgano emisor del
acto con dicha entidad.
Sobre este particular es del caso hacer notar, como llaman a hacerlo la
entidad recurrente y la referida Subsecretaría, que el legislador ha empleado
una letra inicial mayúscula al mencionar a "Correos", y que el análisis
gramatical de dicha expresión lleva a concluir que ha aludido a la Empresa
2008, de este origen, no advirtiéndose, por tanto, irregularidad alguna a este respecto".
Dictamen Nº 8.446/2010.
617
de Correos de Chile, si se considera la función identificativa que reviste
según la correspondiente regla lingüística. Ello, en armonía también con el
principio de hermenéutica legal conforme al cual debe preferirse la
interpretación que lleve a darle un sentido a las expresiones empleadas por
la ley.
A idéntico resultado lleva advertir que el decreto con fuerza de ley Nº 171, de
1960, del Ministerio del Interior, que aprobó la Ley Orgánica del ex Servicio
de Correos y Telégrafos —aplicable a la singularizada empresa en virtud de
lo prescrito en el artículo 26 del citado decreto con fuerza de ley Nº 10—,
cuyo texto definitivo se fijó por el decreto Nº 5.037, de 1960, de la Cartera de
Interior, utiliza en diversas disposiciones la expresión "Correo" para referirse
—como aparece de manera inequívoca, de su contexto— al mencionado
Servicio de Correos. De tal manera acontece, vgr., en los artículos 2º, 33, 34,
37 y 50, entre otros, de dicho cuerpo orgánico.
[...].
618
el Consejo para la Transparencia719 y la Contraloría General de la República720.
Asimismo, destaca la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental de Valdivia
Dicha norma consagra una presunción simplemente legal para establecer la oportunidad
precisa a partir de la cual ha de entenderse practicada la notificación por carta certificada
dentro de un procedimiento administrativo;
720 En virtud de este precepto, "las notificaciones por carta certificada se entenderán
practicadas a contar del tercer día siguiente a su recepción en la oficina de correos que
corresponda". La norma antes transcrita establece, como puede apreciarse, una presunción de
conocimiento por parte del interesado, de la resolución notificada, una vez que transcurren los
tres días a que alude". Dictamen Nº 32227/2006.
Asimismo, se ha señalado que "Finalmente, dado que esta forma de notificación constituye
una presunción simplemente legal, el organismo solicitante reconoce el derecho que le asiste al
afectado en el sentido de acreditar que la fecha efectiva de la notificación es distinta de aquella
que se deduce de la presunción (...).
Establecido lo anterior, cabe señalar que la notificación de los actos administrativos mediante
carta certificada constituye un trámite a cargo de la Administración, cuyo impulso procesal y
desarrollo son determinados exclusivamente por ella, sin que el interesado intervenga más que
de un modo pasivo y ello tan sólo al recibir la carta que le ha sido despachada. Toda la
actividad anterior a la recepción de la carta por parte del notificado, empezando por la orden
del órgano instructor de notificar por este medio e incluyendo todas las actuaciones materiales
al interior de la Empresa de Correos, es completamente ajena al interesado, sin que exista
disposición legal alguna que le imponga la obligación de conocer el desarrollo y los pormenores
de esta actividad. Por lo mismo, al recibir la carta, el notificado sólo cuenta con los
antecedentes que se desprenden de esa misma misiva -en especial y en lo que interesa, las
fechas que en ella se han estampado-, careciendo de todo sustento la obligación que se le
pretende imponer en orden a requerir información adicional para verificar si la fecha de
recepción por la oficina de Correos es la que señala la carta u otra distinta.
619
que se pronuncia sobre discordancia entre la fecha que señala el seguimiento
electrónico como recepcionado en la empresa de Correos de Chile y aquella
que tiene timbrada la Carta721.
Aún admitiendo que los datos que consigna la carta en cuanto a la fecha de su recepción por
la oficina de Correos pueden ser ambiguos, debe reiterarse que tal ambivalencia no obedece a
las actuaciones del notificado, sino que a las del organismo remitente y a las de la empresa de
Correos, por lo que no procede que de ello se siga una situación de desventaja en perjuicio de
aquél, obligándole a indagar datos desconocidos o, peor aún, anticipando el lapso dentro del
cual se deben deducir los recursos en contra del acto que se notifica, llegando a desvirtuar o
hacer ilusoria la posibilidad de impugnarlo". Dictamen 34319/2007.
721 Vigésimo tercero. Que, para resolver este punto de la reclamación, se debe tener
presente que el inciso segundo del artículo 46 de la ley Nº 19.880 dispone que: 'las
notificaciones por carta certificada se entenderán practicadas a contar del tercer día siguiente a
su recepción en la oficina de Correos que corresponda'. Al respecto, en diversos dictámenes de
la CGR se ha aclarado que la oficina de Correos que corresponda es aquella del domicilio del
notificado (v.gr. dictámenes Nº 69.659, de 15 de diciembre de 2009, y 31.277, de 5 de julio de
2006). Por tanto, es manifiesto que la fecha relevante para aplicar esta disposición, es aquella
correspondiente a la recepción de la carta en la oficina de Correos de Chile del domicilio del
notificado, ya que la notificación por carta certificada se entiende practicada a contar del tercer
día hábil administrativo siguiente a dicha fecha.
Vigésimo quinto. Que, sobre el particular, cabe precisar que los dictámenes citados, tanto por
la reclamante como por la reclamada, no se refieren a casos en que tenga lugar esta
excepcional discrepancia, por lo que no es posible sostener que, conforme al criterio de la CGR
expresado en dichos dictámenes, deba prevalecer la fecha consignada en el respectivo timbre,
más aún, cuando se ha transformado en una práctica habitual que los reclamantes acompañen
sobres de Correos de Chile sin ningún timbre, conteniendo únicamente el número de
seguimiento en línea y la singularización de la respectiva resolución que está siendo notificada.
Desde esa perspectiva, el Tribunal ha considerado determinante la información del seguimiento
en línea para aplicar la presunción contenida en el artículo 46 ya referido, criterio que debe
prevalecer en este caso.
Vigésimo sexto. Que, por tanto, el Tribunal concluye, a la luz de los antecedentes tenidos a
la vista, que la SMA fundó adecuadamente su razonamiento al tener por extemporáneo tanto el
recurso de reposición como el evacúa traslado presentados, basándose en el seguimiento en
línea de Correos de Chile. Por lo demás, no resultaba pertinente que la SMA exigiera el sobre
para obtener una información de la cual disponía, pues si es ella quien emitió la resolución
620
3.2. Notificación personal o en la oficina del servicio
621
actuaciones debe tener presente la autoridad el resguardo al principio de
probidad e imparcialidad administrativa y que el carácter de ministro de fe, sólo
lo poseen los referidos funcionarios públicos. Asimismo, algunas leyes facultan
a Carabineros de Chile, para realizarla.
"Así, no cabe duda que la actitud del actor contraría sus actos propios,
vulnera el principio de la buena fe y, en consecuencia, no es digna de
amparo jurídico, toda vez que es un hecho asentado en el proceso que una
funcionaria de la empresa demandante fue mandatada para efectos de retirar
no sólo el decreto Nº 0181, sino que también la boleta de garantía que debía
ser devuelta a aquella, justamente por efecto de haberse dictado el
mencionado Decreto Alcaldicio, cuestión que supone un conocimiento
inequívoco del acto administrativo, que es el objetivo que buscan tutelar los
artículos 45 y 46 de la ley Nº 19.880, esto es, obtener la certeza respecto del
conocimiento del acto para que éste produzca efectos respecto del afectado,
cuestión que en la especie se cumple cabalmente, puesto que fue la persona
encargada por la propia actora quien se encargó de retirar la documentación
en comento. En este contexto, no es posible abstraerse de tal conocimiento y
otorgar validez al acta de notificación levantada a solicitud de la demandante
en una fecha posterior, toda vez que el conocimiento indiscutido del acto
administrativo se obtuvo, como se señaló, el 16 de marzo de 2009, con el
622
retiro del Decreto Alcaldicio por parte de una trabajadora de la empresa
expresamente mandatada para tales efectos.
623
En los casos que la ley sí establece la posibilidad de realizar las
notificaciones por correo electrónico —como ocurre por ejemplo con la Ley
Nº 20.285 de 2008 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública, que
establece en su artículo 12, la facultad que tiene el solicitante para ser
notificado vía correo electrónico724, o la ley Nº 20.529 de 2011 que crea el
Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, que en los
procedimientos administrativos sancionadores incoado por la Superintendencia
de Educación, habilita a que los establecimientos educacionales registren ante
el organismo fiscalizador un correo electrónico para efectos de recibir las
Sobre este punto, cabe expresar que el artículo 19 de la ley Nº 19.880 previene, en lo que
interesa, que el procedimiento administrativo podrá realizarse a través de técnicas y medios
electrónicos, en tanto, el artículo 165 del Código Sanitario, dispone que los funcionarios que
notifiquen las resoluciones del sumario sanitario procederán con sujeción a las instrucciones
que se impartan.
En la especie, las resoluciones del sumario sanitario son actos de efectos individuales por lo
que, de acuerdo a las normas precitadas y a la jurisprudencia de este Órgano Contralor, no
pueden ser notificadas por correo electrónico, atendido lo cual, las instrucciones a que se
refiere el aludido artículo 165, deberán ajustarse a los artículos 45 y 46 de la ley Nº 19.880
(aplica pronunciamientos Nº 38.121, de 2007 y 13.584, de 2010)". Dictamen Nº 60.626/2011.
624
notificaciones—,725la CGR ha señalado igualmente, que la notificación
electrónica siempre es un facultad del interesado726.
725 Artículo 63: Las notificaciones a los interesados se realizarán por medio de carta certificada
al domicilio que éstos fijen en la primera actuación, y se entenderán practicadas desde el tercer
día hábil desde la fecha de su despacho en la oficina de correos. Sin perjuicio de lo anterior, los
interesados podrán registrar en la Superintendencia una dirección de correo electrónico en la
cual recibir las notificaciones respectivas que, para todos los efectos legales, se entenderán
practicadas al día hábil siguiente de su despacho.
726 En tal contexto, es necesario tener presente, por una parte, que el artículo 19 de la ley Nº
19.880 -texto que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos
de los Órganos de la Administración del Estado, y que se aplica de manera supletoria a los
procesos especiales como el de la especie- prescribe que 'El procedimiento administrativo
podrá realizarse a través de técnicas y medios electrónicos' y, por otra, que la letra a) del
artículo 30 del mismo ordenamiento menciona entre los datos que debe contener la solicitud
que inicie un procedimiento de ese tipo, la identificación del medio preferente o el lugar a
considerar para los efectos de las notificaciones.
Así, una interpretación armónica de las indicadas disposiciones permite sostener que el
legislador ha previsto la posibilidad de que, en la medida que el afectado manifieste
expresamente su voluntad en orden a ser notificado a través del correo electrónico que señale,
esa vía sea utilizada para dicho efecto (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 767, de
2013 y 16.165, de 2014, de este origen).
Conforme al último dictamen anotado, lo anterior resulta concordante, por lo demás, con los
principios de economía procedimental y de la no formalización, contemplados en los artículos
9º y 13 de la citada ley Nº 19.880, según los cuales el procedimiento administrativo debe
responder a la máxima economía de medios y desarrollarse con sencillez y eficacia, de manera
que las formalidades que se exijan sean aquellas indispensables para dejar constancia
indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares.
625
Finalmente, debemos señalar que eventualmente se ha presentado la
problemática en relación a notificaciones telefónicas. Sobre el particular, existe
jurisprudencia del Consejo para la Transparencia, en el sentido que ni aun
cuando el interesado manifieste expresamente su deseo de ser notificado por
esa vía esta puede ser válida, toda vez que dicha posibilidad no está
contemplada en la ley727.
626
Por su parte, la jurisprudencia en el "Caso Cas-Chile S.A." señaló:
En este sentido, el Decreto Alcaldicio que deja a firme las multas fue
notificado personalmente al representante legal de la empresa, de manera
que no se observa defecto alguno que importe la ilegalidad de las
sanciones729".
Cabe indicar que en todos estos casos, la autoridad deberá consignar los
mismos datos de la notificación personal en la notificación por aviso en el Diario
Oficial730.
730 "Sobre el sistema anterior a la Ley Nº 19.880: "Sobre el particular, cabe anotar que a la
fecha de emisión del citado decreto Nº 158, de 1987, la jurisprudencia que regía la materia -
previa a la dictación de la ley Nº 19.880-, informaba que los actos administrativos sólo entraban
a regir a contar de su total tramitación, lo que incluía la toma de razón de esta Entidad
627
3.6. Notificaciones especiales
En tal sentido, necesariamente debían ser publicados en el Diario Oficial los decretos
respecto de los cuales la ley expresamente ordenase su publicación, los decretos y
resoluciones que afectaran indeterminadamente a los particulares, los decretos reglamentarios
o reglamentos en atención a que se trata de normas de general aplicación, cuyo conocimiento
resulta imprescindible para quienes deban obedecerles y los decretos en los cuales el
Presidente de la República expresamente ordena su publicación, atendida la trascendencia que
le asignase al acto.
628
— El decreto con fuerza de ley Nº 1, del Ministerio de Salud, Fija texto
refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley Nº 2.763, de 1979 y de
las leyes Nº 18.933 y Nº 18.469. Última versión del 17 de febrero de 2012,
señala que las sanciones que aplique la Superintendencia deberán constar en
resolución fundada, que será notificada por carta certificada por un ministro de
fe, que podrá ser funcionario de la Superintendencia. En este caso, tales
ministros de fe serán designados con anterioridad por el Superintendente;
— La ley Nº 18.755 que crea el Servicio Agrícola y Ganadero, señala que las
resoluciones que ordenen la comparecencia personal del infractor, que reciban
la causa a prueba y las que absuelvan o apliquen sanciones al infractor se
notificarán por medio de cédulas que contengan la copia íntegra de la
resolución y los datos necesarios para su acertada inteligencia. Estas cédulas
se dejarán por un funcionario del Servicio en el domicilio del interesado o de su
apoderado, si lo tuviere, dejando testimonio escrito de su actuación;
Para analizar esta materia cabe distinguir, entre no notificar dentro del plazo
de 5 días que dispone la LBPA y la ausencia de notificación de un acto
administrativo.
629
administrativas, no afectará la validez del acto administrativo, ni menos de la
notificación misma.
"El texto que está en el bolsillo sigue siendo un proyecto de acto hasta que
salga a la luz con la notificación. Hasta que esto último no ocurra no es aún
un acto, puede ser destruido (no revocado, sino roto, arrancado, etc.), no
genera responsabilidad, no crea derechos ni deberes731".
1. Concepto
630
oficio, siempre que lo designe el interesado conforme a las reglas que
pasaremos a explicar.
2. Antecedentes normativos
Estas normas son coherentes con el derecho al debido proceso, que incluye
el derecho a defensa. En efecto, cabe recordar que el debido proceso es el
conjunto de garantías y derechos que debe considerar un procedimiento
judicial, disciplinario o administrativo, con el objeto de resguardar la libertad y
autonomía de las personas y como límite al ejercicio de las actuaciones del
poder público, exigiendo su sujeción al derecho y la interdicción de la
631
arbitrariedad. En efecto, se exige a las decisiones de los órganos públicos sean
fundadas, razonables, revisables, imparciales, objetivas, con una participación
activa de los interesados o intervinientes, a través, de la presentación de
pruebas, la oportunidad de ser oídos y gocen del derecho de defensa, que
garantice el resguardo de sus derechos, conforme al artículo 19 Nº 3 de
nuestra Carta Fundamental.
"Al respecto, cumple indicar que por apoderado debe entenderse la persona
que, actuando dentro de los límites del poder conferido, realiza actos a
nombre de otra, haciendo recaer sobre ésta los efectos jurídicos emergentes
de su gestión, que no implica defensa jurídica, pues para ello se requiere
poseer un título hábil, en la especie, el de abogado.
632
defensa de sus derechos, actuación que debe admitirse por la autoridad
pertinente de los órganos de la Administración del Estado, con el objeto de
cautelar los intereses jurídicos del afectado732".
633
requerirá mención expresa o un nuevo título que otorgue las facultades que
sean necesarias para la representación del interesado, luego de la resolución
administrativa733.
634
Por otro lado, la delegación del poder otorgado por el apoderado se regirá
por las reglas comunes de los artículos 2135 y 2136 del Código Civil, que
señalan, por un lado, que el mandatario podrá delegar el encargo si no se le ha
prohibido; pero no estando expresamente autorizado para hacerlo, responderá
de los hechos del delegado, como de los suyos propios; y, por otro lado, la
delegación no autorizada o no ratificada expresa o tácitamente por el mandante
no da derecho a terceros contra el mandante por los actos del delegado.
635
4. La existencia de asistencia letrada gratuita
735 En relación al derecho a ser asistido por un abogado defensor proporcionado por el
Estado para procedimientos administrativos sancionatorios, la Corte Interamericana ha
señalado que este derecho procede, en aquellos casos en que existe un riesgo de privación de
libertad, deportación o expulsión. Ha señalado que:
148. Por consiguiente, la Corte considera que el Estado de Panamá violó, en perjuicio del
señor Vélez Loor, el derecho a ser oído contenido en el artículo 8.1 de la Convención. y el
derecho a contar con asistencia letrada contenido en el artículo 8.2.d) y 8.2.e) de la
Convención, en conexión con el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio del señor Vélez Loor".
Caso Vélez Noor vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Serie C Nº 218, párr. 146-148.
636
promoción de derechos, la entrega de orientación e información, asesoría y
patrocinio judicial, la resolución alternativa de conflictos y la atención integral a
víctimas de delitos violentos. Además, las principales materias que conoce la
Corporación de Asistencia Judicial son familia, en asuntos como divorcio,
pensión de alimentos, régimen comunicacional, adopción, etc.; asuntos
laborales, como despidos injustificados, prestaciones adeudadas, fuero
maternal, entre otras cuestiones; materias civiles, como arrendamiento,
posesiones efectivas testadas, recursos de protección, entre otros, y; en
materia penal, la atención a víctimas de delitos violentos como homicidios,
delitos sexuales, secuestros, lesiones graves o gravísimas o robos con
violencia.
637
"Entonces, de conformidad con el inciso primero del artículo 56 de la ley
Nº 18.575 todos los funcionarios tienen derecho a ejercer libremente
cualquier profesión, industria, comercio u oficio conciliable con su posición en
la Administración del Estado, siempre que con ello no se perturbe el fiel y
oportuno cumplimiento de sus deberes funcionarios, sin perjuicio de las
prohibiciones o limitaciones establecidas por ley. Enseguida, su inciso
segundo dispone, para los efectos que interesan, que son incompatibles con
el ejercicio de la función pública, la representación de un tercero en acciones
civiles deducidas en contra de un organismo de la Administración del Estado,
salvo que 'medie disposición especial de la ley que regule dicha
representación736'".
638
de los ciudadanos ante las acciones u omisiones de los órganos de la
Administración del Estado, pero carece de facultades de representación en la
interposición de acciones contra estos órganos, por encontrarse sujeta a la
incompatibilidad del ejercicio de la función pública con la representación de un
tercero en acciones civiles deducidas en contra de un organismo de la
Administración del Estado.
639
órgano autónomo, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio
propio, que pueda promover, proteger y defender los derechos y garantías
constitucionales, de los tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile
y que se encuentren vigentes, cuyas atribuciones se enmarcan en los actos u
omisiones de los órganos de la administración del Estado y de personas
jurídicas de derecho privado que tengan alguna concesión del Estado u operen
previa licitación, que ejerzan actividades de servicio o utilidad pública737.
"Es cierto, como han hecho constar el Fiscal ante este Tribunal y el Abogado
del Estado, que el derecho del art. 24.2 de la C.E. a «la asistencia de
Letrado» debe referirse primordialmente al proceso penal, y también lo es,
como recuerda el Abogado del Estado, que ese mismo derecho, tal como
aparece reconocido en el art. 6.2 c) del Convenio de Roma ha sido situado
por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH) «en el
ámbito penal». Sin embargo, también es verdad que en los dos casos citados
por el Abogado del Estado (affaire Deweere, Arrþt de 27 de febrero 1980,
serie A, volumen 35, y affaire Eckle, Arrþt de 15 de julio de 1982, serie A,
volumen 51) no se planteaba la disyuntiva y la delimitación entre Derecho
penal y Derecho disciplinario como en el caso presente. Por último tampoco
hay que olvidar que el propio TEDH, admite que los ordenamientos estatales
establezcan distinciones entre Derecho penal y Derecho disciplinario (affaire
Campbell-Fell, Arrþt de 28 de junio de 1984, serie A, volumen 80; affaire
Ozturk, Arrþt de 21 de febrero de 1984; affaire Golder, Arrþt de 21 de febrero
de 1975); distinciones que ni pueden estar carentes de contenido ni pueden
implicar que a pesar de ellas los derechos del art. 6º del Convenio de Roma,
640
o, en nuestro caso, los del art. 24 de la Constitución, deban conocerse y
aplicarse por igual en el proceso penal y en todo procedimiento
disciplinario738".
1. Concepto
2. Antecedentes normativos
3. Tipos de resoluciones
641
Las resoluciones administrativas pueden ser clasificadas según lo dispuesto
en el artículo 24 de la LBPA que fija el plazo para dictar resoluciones al interior
del procedimiento administrativo y se vincula al contenido de estas; y lo
señalado en el artículo 51 de la misma ley, en relación a la clasificación de las
resoluciones de término del procedimiento administrativo. Sin perjuicio, de lo
anterior, toda resolución administrativa deberá contener, como contenido
mínimo, la fecha y lugar en que ha sido dictada, sus vistos, considerandos y
resuelvo, junto a la firma de la autoridad administrativa que intervenga en su
dictación.
642
descargos o argumentos de los interesados; d) los fundamentos propios del
acto administrativo, y; e) los recursos que proceden en su contra. Contra esta
resolución procederán los recursos especiales que disponga el procedimiento
sancionador, o se aplicarán supletoriamente los recursos de la LBPA. Lo
anterior, se analizará en el apartado referente a las resoluciones de término del
procedimiento sancionador.
643
por el contrario en el régimen de las relaciones entre particulares. A esta
característica se la denomina también la ejecutividad del acto [...]741".
En este sentido, y como señala el profesor Juan Carlos Ferrada Bórquez 742,
las resoluciones administrativas poseen ciertas cualidades y características que
las hacen, en cierto sentido, excepcionales dentro del ordenamiento jurídico.
Esa excepcionalidad permite que la resolución impugnada, entre otras cosas,
goce de una presunción de legalidad o validez desde su inicio, lo que lleva
aparejado su ejecutividad, ejecutoriedad y aun su ejecución forzosa.
741 SILVA CIMMA, Enrique (1995), p. 119. En este mismo sentido, "Estos principios postulan que
los actos administrativos, una vez dictados y notificados al afectado, son susceptibles de
cumplirse materialmente de inmediato, incluso mediante coacción, sin que sea necesaria una
resolución judicial para ello, y además no se suspende su efectividad". CORDERO, Luis, (2003),
p. 175. "Como definición de la ejecutoriedad del acto administrativo, podría decirse que: "Es la
virtud de poder ejecutarse por sí mismo, sin la intervención de otra autoridad que aquella de
que emana, aún con auxilio de la fuerza pública en ciertos casos y no obstante los recursos
pendientes en su contra". AYLWIN, Patricio (1969), p. 76.
742 Cfr. FERRADA, Juan Carlos (2011).
644
conociendo por la vía jurisdiccional'. Por su parte, el artículo 51 del mismo
cuerpo legal, dispone en relación a la ejecutoriedad del acto administrativo
que: 'Los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en
que una disposición establezca lo contrario o necesite aprobación o
autorización superior. Los decretos y las resoluciones producirán efectos
jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de contenido
individual o general'. Que, a la luz de lo dispuesto en las normas
precedentes, forzoso es concluir que la exigibilidad del acto administrativo
constituye su regla general, la que puede verse alterada, en aquellos casos
en que una orden de la autoridad administrativa o judicial disponga su
suspensión o, como se verá más adelante, cuando la ley, expresamente, así
lo disponga
15. Que, cabe hacer presente que el principio de exigibilidad inmediata del
acto administrativo, no afecta los derechos y garantías del administrado,
quien siempre podrá solicitar fundadamente la suspensión de los efectos del
mismo. Así, lo ha reconocido tempranamente el Tribunal Constitucional
español, en sentencia STC 66/1984 de 6 de junio, que ha señalado que: 'La
ejecutividad de los actos sancionadores pertenecientes a la categoría de los
de este recurso no es algo indefectiblemente contrario al derecho a la tutela
645
judicial efectiva. En el caso presente, estando abierto el control judicial, por la
vía incidental con ocasión de la impugnación del acto, de modo que se
garantice la valoración de los intereses comprometidos por la ejecutividad, o
por la suspensión, intereses que son, junto a los de las partes en eventual
litigio, los intereses generales, y a la técnica preventiva que es propio de lo
pendiente de decisión judicial, el contenido esencial del derecho a la tutela
judicial no padece. [...] El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando
que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que
éste, con la información y contradicción que resulte menester resuelva sobre
la suspensión' (Rebollo Puig, Manuel et al., Derecho Administrativo
Sancionador, Editorial Lex Nova, 2010, p. 894)743 ".
744 En este sentido se ha señalado: "16. Que, junto a la posibilidad de alterar la ejecutabilidad
mediante una orden de la autoridad administrativa o judicial que disponga la suspensión, según
se señaló en el considerando 13, la exigibilidad inmediata del acto administrativo,
particularmente en el ámbito sancionador, queda suspendida cuando una disposición legal lo
establezca expresamente. En el sancionatorio ambiental, esta situación se presenta en dos
casos, a saber, la multa y la consulta. Respecto de la multa, el inciso 2º del artículo 56 de la
Losma señala que "las resoluciones que impongan multas serán siempre reclamables y
aquéllas no serán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación, o
ésta no haya sido resuelta" (destacado del Tribunal). Por su parte, respecto al segundo caso, el
artículo 57 del mismo cuerpo legal, establece la consulta obligatoria ante el Tribunal Ambiental
correspondiente, para el caso de las sanciones señaladas en las letras c) y d) del artículo 38 de
la Losma, esto es, la sanción de clausura temporal y definitiva y, la revocación de la resolución
de calificación ambiental. Lo anterior, constituye un control de legalidad obligatorio de estas
sanciones de carácter no contencioso que impide la exigibilidad inmediata del acto mientras el
Tribunal no se pronuncie al respecto.
646
No obstante, el Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad
por inconstitucionalidad de María Angélica Sánchez Vogel y otros, respecto del
artículo 169 del Código Sanitario, señaló que las sanciones administrativas
dispuestas por la Administración no pueden cumplirse mientras no se
encuentren ejecutoriadas:
647
Octavo: Que no aminora la observación precedente el que la Ley Nº 19.880,
sobre bases de los procedimientos administrativos, disponga que los actos
administrativos gozan de exigibilidad "desde su entrada en vigencia" (artículo
3º, inciso octavo) y que los actos de la Administración "sujetos al Derecho
Administrativo" causan inmediata ejecutoriedad (artículo 51, inciso primero).
Comoquiera que las sanciones administrativas han de sujetarse,
preeminentemente, a las garantías y principios inspiradores del orden penal,
contemplados en la Constitución Política, según la jurisprudencia asentada
por esta Magistratura (roles Nºs. 244, 479, 480, 725, 766, 1183, 1184, 1203,
1205, 1221 y 1229), entonces su entrada en vigencia no puede producirse
sino cuando se encuentren ejecutoriadas o firmes, puesto que materializarlas
antes significaría privar de todo efecto práctico a una ulterior sentencia
favorable, en tanto hayan sido reclamadas oportunamente por los afectados
—como ocurre en la especie— ejerciendo el derecho a la acción que les
reconoce la Carta Fundamental y, en este caso, el propio Código
Sanitario745".
745STC Nº 1518.
746Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 2513-2008. Confirmada por
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6533-2009.
648
De este modo, es posible distinguir entre resoluciones administrativas de
causa ejecutoria que permiten su cumplimiento desde la notificación de las
partes, independiente de la procedencia de recursos administrativos o
jurisdiccionales; y las resoluciones firmes, que exigen para la procedencia de la
multa, la notificación de las partes, si no proceden recursos, y en caso de
proceder, que estos hayan sido resueltos por la autoridad administrativa y
jurisdiccional correspondiente, en el caso de ser deducidos, o en caso
contrario, que transcurra el plazo para interponerlos y esto sea certificado por la
autoridad administrativa.
Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones
formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las
cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de
una potestad pública.
649
El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la
República o un Ministro "Por orden del Presidente de la República", sobre
asuntos propios de su competencia.
Las resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las
autoridades administrativas dotadas de poder de decisión (...).
650
objetable que en todo el expediente acompañado por la SMA, no se contenga
un solo acto administrativo que tenga formalmente la denominación de
'Resolución', con excepción de la resolución final condenatoria (Res. Ex
Nº 40 de 29 de enero de 2014)747 ".
651
1. Concepto
652
este concluye pueda mantenerse situaciones o conductas que, de forma
directa o indirecta, privarían de efectividad práctica a la resolución final751".
653
medidas correspondientes. Estas medidas provisionales deberán ser
confirmadas, modificadas o levantadas en la iniciación del procedimiento, que
deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual
podrá ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, las medidas a que se refiere el inciso anterior, quedarán sin
efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo, o cuando la decisión de
iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
En todo caso, las medidas de que trata este artículo, se extinguirán con la
eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento
correspondiente".
Por otro lado, cabe tener presente las características fundamentales de las
medidas provisionales administrativas. En primer término, las medidas
provisionales son eminentemente accesorias. En tanto, se adoptan como un
mecanismo de resguardo de un procedimiento administrativo que tiene por
objeto la resolución de un asunto, y por tanto su eficacia y su procedencia
dependerán de un procedimiento administrativo principal. Sobre el carácter
accesorio de las medidas provisionales la jurisprudencia en el "Caso Obrascón
Huarte Lain" señaló:
654
"Como se colige de lo anterior, las medidas provisionales 'tienen un carácter
accesorio del procedimiento iniciado o por iniciar, siendo la eficacia de la
decisión el parámetro de control de procedencia de las medidas', las cuales
'se extinguen con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al
procedimiento correspondiente'. (Luis Cordero Vega. Lecciones de Derecho
Administrativo. Editorial Legal Publishing Chile. 2015. P. 397)754 ".
655
ha de ser desestimada, pues es el propio ordenamiento jurídico el que faculta
a los entes administrativos a requerir de oficio aquellos actos que estimen
indispensables para decidir lo que les compete. En efecto, el artículo 32 de la
ley Nº 19.880, faculta al órgano administrativo para adoptar las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de su decisión;
siendo en el presente caso la información requerida precisamente necesaria
para determinar con certeza si el recurrente es o no acreedor de la pensión
de vejez solicitada' (SCA rol Nº 1582-2007 y Nº 24-2009, considerandos
cuartos)755 ".
656
"Las medidas provisionales no pueden salir del marco del procedimiento de
fondo, ni comportar una anticipación de la decisión final [...]759".
657
procedimiento administrativo sancionador, Editorial Marcial Pons, Madrid,
España, 2001; Abogacía General del Estado. Dirección del Servicio Jurídico
del Estado, Manual de Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Aranzadi, 2 a
Ed., Tomo I, 2009)760 ".
2. Antecedentes normativos
760 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014. En mismo sentido, Sentencia
del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-88-2015.
761 Cfr. DESDENTADO, Eva (1999); SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (1994); CARMONA, Carlos (2005).
658
El artículo 32 de la LBPA establece la norma general sobre medidas
provisionales en el procedimiento administrativo. Sin perjuicio de lo anterior, y
como explicaremos en los próximos apartados hay diversas normas de derecho
administrativo sancionador especial, que fijan expresamente las medidas
provisionales procedentes, como es la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Medio Ambiente, el Código Sanitario, ley Nº 18.755 que crea el Servicio
Agrícola y Ganadero, entre otras.
3. Requisitos
— Habilitación normativa762:
— Legitimación activa:
762 Decimosexto. Que, por último, en relación a la habilitación legal, ésta se deduce
directamente de la existencia de dicha disposición y el deber de motivación es un requisito
común a todos los actos administrativos según lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 41
de la ley Nº 19.880 que en lo pertinente previene: 'Las resoluciones contendrán la decisión, que
será fundada. Expresarán además, los recursos que en contra de la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin
perjuicio de que los interesados puedan ejercer cualquier otro que estimen oportuno'
(destacado del Tribunal)". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014.
763 Cuadragésimo. Que, interpretando el texto del art. 48 de la Losma, es posible inferir que no
hay impedimento a que terceros interesados puedan presentar una solicitud a la SMA
requiriendo la aplicación de medidas provisionales. Si ello aconteciere, de acuerdo al citado
artículo, corresponderá al instructor del procedimiento, en el caso que decida aceptarla,
seleccionar la medida que de acuerdo al caso corresponderá aplicar, para luego fundamentar y
659
ha señalado que la autoridad administrativa tiene la carga de fundar la
aceptación o rechazo de una medida provisional realizada por un interesado,
no pudiendo transferirle la carga de la prueba. En este sentido, se ha señalado:
[...].
promover la dictación de la medida que haya estimado pertinente entre aquellas contempladas
en dicho precepto. Interpretando análogamente la norma, puede entenderse que, del mismo
modo, si el instructor del procedimiento decidiera rechazar la solicitud, ello deberá hacerse en
virtud de un análisis de iguales características que el aplicado para motivar una medida, esto
es, y de acuerdo a lo indicado por la misma SMA, el análisis del riesgo, su inminencia y la
proporcionalidad de la medida a aplicar respecto del incumplimiento implicado". Sentencia del
Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-35-2016.
660
por los Reclamantes, la Superintendencia debió haberlo hecho en virtud del
riesgo, su inminencia y el correspondiente análisis de proporcionalidad y no
por falta de antecedentes en el requerimiento764".
661
en un procedimiento sancionatorio. De hecho, en dicho procedimiento
administrativo, se contempla una serie de etapas regladas que permiten tanto
a la Administración como al sujeto pasivo de éste, desplegar todos sus
argumentos y ejercer todos sus derechos, garantizando de esta manera el
principio de contradictoriedad. Este último, claramente se encuentra
morigerado en el caso de las medidas provisionales en virtud del bien jurídico
protegido medio ambiente y/o salud de las personas quedando siempre a
salvo la vía impugnatoria, tanto en sede administrativa, como jurisdiccional.
662
concretos y expresados, sin que ello presuponga infracción del principio de
presunción de inocencia, tal como lo ha declarado el Tribunal Constitucional
en Sentencia de 26 de noviembre de 1984" (Marina J., Belén, Medidas
Provisionales en la Actividad Administrativa, Ed. Lex Nova, Valladolid,
España, 2007, p. 100). Cuestión distinta es si durante el procedimiento
sancionatorio los indicios de concurrencia de los elementos tenidos en cuenta
desaparecen o se desvirtúan, pues en ese caso la medida debe ser dejada
sin efecto o modificada, pero la certeza adquirida posteriormente no
deslegitima la medida provisional adoptada con anterioridad (Ibíd., p. 101).
767 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014. Asimismo: "Cuadragésimo
quinto. Que, a fin de aquilatar adecuadamente el estándar de motivación que puede exigirse a
la SMA en la dictación de una medida provisional, resulta necesario recordar el
pronunciamiento del Tribunal a propósito de la Reclamación rol Nº R 44-2014. En efecto, se
señaló: "Que, a pesar que la ley Nº 19.880, así como la Losma, no se pronuncian sobre el
grado de certeza de los elementos de juicio necesarios para la adopción de una medida
provisional, es posible afirmar que el estándar de motivación de las resoluciones exentas que
decreten una determinada medida, que tenga por fin evitar un riesgo o daño inminente al medio
ambiente o a la salud de las personas, como dispone el artículo 48 de la Losma, no es el
mismo que el de la resolución de término que impone alguna de las sanciones del artículo 38
del mismo cuerpo legal en un procedimiento sancionatorio. De hecho, en dicho procedimiento
administrativo, se contempla una serie de etapas regladas que permiten tanto a la
Administración como al sujeto pasivo de éste, desplegar todos sus argumentos y ejercer todos
sus derechos, garantizando de esta manera el principio de contradictoriedad. Este último,
claramente se encuentra morigerado en el caso de las medidas provisionales en virtud del bien
jurídico protegido medio ambiente y/o salud de las personas quedando siempre a salvo la vía
impugnatoria, tanto en sede administrativa, como jurisdiccional" (Considerando quincuagésimo
tercero).
663
Asimismo, se ha señalado que el riesgo debe ser actual, vigente o posible de
producir una afectación a los bienes jurídicos tutelados. Así, reclamado el
rechazo de una medida provisional, se entiende, que el solicitante tiene que
acreditar la urgencia y actualidad de la medida para que no pierda oportunidad:
"En general, el acuerdo de adopción debe reflejar claramente los hechos que
lo motivan, la infracción supuestamente cometida, la medida concreta, los
fines o razones que lo justifican, las razones que, en su caso, explican su
664
ejecución inmediata sin previa audiencia y la normativa en la que se
fundamenta. No basta con hacer referencia únicamente al precepto o a la
norma que posibilita la adaptación769".
665
urgencia, se requiere de antecedentes de juicio suficientes que lo demuestren y
prueben:
666
evaluar si existe o no un riesgo de daño inminente al medio ambiente o a la
salud de la población en el caso concreto, según lo establecido en el inciso
primero del artículo 48 de la Losma.
"3. Que, en opinión de este Tribunal, el sólo hecho de que los mencionadas
obras o actividades no hayan ingresado al SEIA, no es sí mismo un motivo
suficiente para autorizar el tipo de medidas provisionales como las solicitadas
por el Superintendente, ya que siempre se requerirá acompañar los
antecedentes suficientes e idóneos para evaluar si existe o no un riesgo de
daño inminente al medio ambiente o la salud de la población, según lo
establecido en el inciso primero del artículo 48 de la Losma.(...)
667
sustancias y una eventual exposición humana producto de los fuertes vientos
constatados en el lugar.
(...)
— Oportunidad:
668
Elemento o Medidas Medidas
criterio procedimentales preprocedimentales
Tipos de
Las que determine Las que determine oportunas la
medidas
oportunas la autoridad. autoridad.
provisionales
669
Interesante es el dictamen emitido por la Contraloría General de la República
que examina la necesidad de adoptar medidas provisionales
preprocedimentales con el objeto de resguardar bienes jurídicos. Así, señaló
que el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura podía suspender el sistema de
pesaje electrónico y distinguió la medida provisional —suspensión— de la
sanción administrativa —caducidad—:
— Objeto:
777Dictamen Nº 77.821/2016.
778Duodécimo. Que, la urgencia o sumariedad y la provisionalidad están explícitamente
contempladas en varios incisos del artículo 32 de la ley Nº 19.880. En primer lugar, el inciso
670
— Motivación o proporcionalidad de la medida:
780 Es indispensable señalar que en estricto sentido los elementos de la ponderación son: i)
formula del peso; ii) ley de la ponderación, y; iii) cargas de argumentación. De esta manera, los
principios señalados en este Informe exclusivamente corresponden al elemento "ley de la
ponderación" y son subprincipios del principio de proporcionalidad. Al respecto ver: ALEXY,
Robert (2005), pp. 71 y ss.; NASH, Claudio (2010), pp. 90 y ss.
671
eficacia de la medida adoptada para conseguir el fin deseado. Al respecto,
Prieto Sanchís señala:
"Este subprincipio exige que dos medios igualmente idóneos, sea escogido el
más benigno con el derecho fundamental afectado782".
672
Dichos requisitos o condiciones que constituyen el principio de
proporcionalidad han sido reiterados por la doctrina nacional, considerando y
relevando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal alemán y el
Tribunal Constitucional chileno:
786 ARNOLD, Rainer; MARTÍNEZ, José Ignacio y ZÚÑIGA, Francisco (2012), p. 71.
673
Dicha exigencia de motivación de las medidas provisionales dentro de un
procedimiento sancionador, es decir, que sean idóneas, necesarias y
proporcionales en estricto sentido, han sido desarrolladas por la doctrina. Sobre
el particular se ha indicado:
674
"Decimocuarto. Que, si bien la proporcionalidad no está explícitamente
contenida en la disposición en comento, es posible inferir su presencia, entre
otras razones, por lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 32 de la ley
Nº 19.880, el que dispone que 'No se podrán adoptar medidas provisionales
que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los
interesados, o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes'.
Este inciso contiene, además, claramente el reconocimiento al alcance de
este tipo de medidas.
[...].
675
"En definitiva, la presunción de inocencia es compatible con la aplicación de
medidas cautelares siempre que se adopten por resolución fundada en
Derecho, que cuando no es reglada ha de basarse en un juicio de
[...].
676
razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias
concurrentes, pues una medida desproporcionada o irrazonable no sería
propiamente cautelar, sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al
exceso789".
"En general, el acuerdo de adopción debe reflejar claramente los hechos que
lo motivan, la infracción supuestamente cometida, la medida concreta, los
fines o razones que lo justifican, las razones que, en su caso, explican su
ejecución inmediata sin previa audiencia y la normativa en la que se
fundamenta. No basta con hacer referencia únicamente al precepto o a la
norma que posibilita la adaptación790".
677
siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
Dicho plazo, cambia en algunas normas especiales, como acontece en la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente;
— Temporales:
"Sexagésimo cuarto. Que, a juicio del Tribunal, la extensión del plazo de las
medidas provisionales pre procedimentales contenidas en la Resolución
Exenta Nº 714, más allá de los 15 días legalmente contemplados, no
678
constituye un vicio y por lo mismo no se encuentra sancionado con la nulidad.
Lo que ocurre en ese caso, es que se hace efectiva la ineficacia o caducidad
dispuesta en el artículo 32 inciso tercero de la ley Nº 19.880, según el cual:
las medidas a que se refiere el inciso anterior, quedarán sin efecto si no se
inicia el procedimiento en dicho plazo, o cuando la decisión de iniciación no
contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas". Como puede
apreciarse, esta forma de extinción anormal de un acto administrativo, no
implica vicio ni ilegalidad alguna del acto administrativo, "[...] simplemente ha
ocurrido una circunstancia de hecho a la que el ordenamiento jurídico le
atribuye como efecto la extinción del acto" (Bermúdez Soto, Jorge, Derecho
Administrativo General, LegalPublishing, Santiago, Chile, 2014, p. 173)793 ".
679
Resuelto así el procedimiento sancionatorio, las medidas provisionales
decretadas en el mismo también se extinguen, razón por la cual no resulta
procedente sancionar el incumplimiento de medidas accesorias, que en tal
carácter siguen la suerte de lo principal, y que en consecuencia, carecen del
fin previsto por la ley, cual es, asegurar la eficacia de la decisión adoptada en
el procedimiento, que en este caso, como se ha expuesto, terminó con la
anulación de la Resolución que impuso la sanción794".
680
Constitucional español Nº 235 de 14 de diciembre de 1998, en la que se
establece que: la identificación de la medida cautelar con un simple acto de
trámite, a los efectos de su impugnación separada, resulta
desproporcionadamente formalista y rigorista y no toma en consideración la
existencia de intereses legítimos susceptibles de protección [...] [E]s esta
afectación o incidencia directa e inmediata en derechos e intereses
susceptibles de protección, lo que determina que estos actos deban tener, en
lo que se refiere a su eventual impugnabilidad [...] las mismas garantías que
los actos definitivos".
Vigésimo octavo. Que, por las razones mencionadas en este acápite relativas
a la naturaleza cualificada de las medidas provisionales, los argumentos de
texto, la historia de la ley y la jurisprudencia citada, existe ciertamente la
posibilidad de impugnar las resoluciones que decretan este tipo de actos
administrativos, materializando, de esta manera, la garantía de la tutela
judicial efectiva795".
681
4. Tipos de medidas provisionales
VIII. INCIDENTES
1. Concepto
2. Antecedentes normativos
682
Están contemplados en el inciso cuarto del artículo 9º de la LBPA, a propósito
del principio de economía procedimental, señalando que las materias
accesorias que surjan dentro del procedimiento, no suspenden la tramitación
del mismo, a menos que la Administración lo disponga de forma fundada. En
este sentido, la norma dispone:
3. Tipos de incidentes
— Acumulación:
683
Regulado en el artículo 33 de la LBPA, es la agrupación de dos o más
procesos administrativos que se tramitan separadamente, para que estos sean
tramitados y resueltos conjuntamente, para mantener la unidad de la causa, en
tanto guarden identidad sustancial o íntima conexión en su objeto y
substanciación procesal;
— Recusación:
— Contienda de competencia:
684
1. Concepto
685
procedimiento administrativo específico, de forma tal de mantener incólume
la necesidad de que las personas naturales que intervengan por la
Administración mantengan la debida imparcialidad sobre los derechos e
intereses en juego, así como la suficiente libertad de juicio y decisión"799.
2. Antecedentes normativos
686
imparcialidad y que siempre deben ser expuestas por el propio funcionario ante
su superior jerárquico, apenas tenga conocimiento de los hechos que le
afectan, de lo contrario se podría engendrar responsabilidad administrativa.
687
— Cada vez que se nombre un nuevo fiscal o actuario se notificará al
sumariado para los efectos señalados en el artículo 130.
801Artículo 9º.- Sólo podrá inhabilitarse a los Consejeros para que intervengan en un negocio
determinado en razón de tener interés personal o por causa de amistad íntima o enemistad con
aquél o aquéllos a quienes afecte dicha materia.
La recusación deberá deducirse ante el Consejo hasta el momento mismo en que éste entre
a resolver sobre la materia respecto de la cual se alega la inhabilidad. La recusación deberá ir
acompañada de las pruebas que justifiquen la causal invocada y, tratándose de prueba
testimonial, ésta se adjuntará mediante declaraciones juradas prestadas ante Notario Público.
689
3. Clasificación de las causales de abstención
690
adopte le afecte, positiva o negativamente, en sus legítimos intereses
patrimoniales o profesionales. En esta clasificación podemos señalar los
numerales 1 y 5 del artículo 12.
Así, fluye de la norma transcrita que no sólo debemos entender que se está
en un conflicto de interés cuando se es administrador de una entidad
interesada, sino que cuando, por ejemplo, se tiene parte de su propiedad o se
691
tiene propiedad en una directa competidora de una eventual sancionada. No
obstante lo anterior, la Contraloría General de la República considera que
debemos interpretar de manera restringida la aplicación de las causales de
abstención, entendiendo que son numerus clausus y que tampoco pueden
aplicarse de manera extensiva802, cuestión no compartida por el autor. En
tanto, la autoridad pública debe adoptar toda medida que asegure la
transparencia, probidad e imparcialidad de las medidas que se adoptan, más, si
consideramos las graves críticas que han sufrido las autoridades públicas por
la lectura "estricta de normas" que no siempre son coherentes con el ejercicio
de una función pública.
692
quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses en un
procedimiento, ii) quienes tengan derechos que puedan resultar afectados por
la decisión del procedimiento aun sin haber iniciado el procedimiento; y iii)
aquellos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados
por la resolución y se apersonen en el procedimiento antes de afinado éste.
4. Análisis práctico
10. Haber el juez manifestado de cualquier modo su dictamen sobre la cuestión pendiente,
siempre que lo hubiere hecho con conocimiento de ella; (...)
693
Como ya hemos indicado, el primer obligado a promover una eventual causal
de abstención es el propio funcionario llamado a intervenir en un asunto. Así,
conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la LOCBGAE, deberá poner en
conocimiento a su superior jerárquico y éste deberá reasignar la materia a otro
funcionario o entrar en conocimiento de quien legalmente lo subrogue.
Sin embargo, lo anterior también puede ser promovido por las partes pues
aun el propio funcionario puede estar en desconocimiento de la causal que le
afecte. De esta forma, acorde a lo estipulado por incisos tercero al sexto del
artículo 12 de la LBPA, la legitimación activa para solicitar la abstención de
determinado funcionario radica en cualquier interesado —conforme al artículo
21—, quien deberá hacerlo por escrito, ante el mismo funcionario afectado por
la causal y exponiendo la o las causas en las que se funda.
694
una decisión existiendo una causal de abstención a un funcionario interviniente,
pudiere afectar el debido proceso y el derecho a defensa del interesado que
promovió dicha causal.
695
Por otra parte, la misma ley, contemplan la obligación y el contenido de las
declaraciones de patrimonio a la que se encuentran obligados las autoridades y
altos funcionarios de la Administración, debiendo informar, en lo relevante para
los efectos del deber de abstención, de las comunidades y sociedades en las
que tenga participación, bienes inmuebles, valores, pasivo, etc.
X. Acumulación de autos
1. Concepto
696
responder con la máxima economía de medios, evitando trámites dilatorios,
decidiendo en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan
un impulso simultáneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento
sucesivo. Por otro lado, la acumulación tiene por fundamento evitar decisiones
contradictorias que puedan recaer sobre diversos procesos administrativos que
estén íntimamente ligados.
"Para que surja el proceso acumulativo, será necesario, por tanto, una
actividad por la que se reúnan en un proceso las distintas pretensiones que
han de ser examinadas en el mismo. Esta actividad es la que se denomina
acumulación, y puede definirse, con GUASP, como ´el acto o serie de actos
en virtud de los cuales se reúnen —en un mismo proceso dos o más
pretensiones con objeto de que sean examinadas y actuadas, en su caso,
dentro de aquél´804".
2. Antecedentes normativos
697
3. Análisis práctico
— Identidad sustancial:
— Íntima conexión:
Otro de los casos que dispone el legislador para que proceda la acumulación
es la íntima conexión de sus procedimientos, esto quiere decir que guarde
relación con las partes, materia o causa a debatir, sin perjuicio, de no darse
805 En este punto, es del caso indicar que no conteniendo dicha ley Nº 18.834 ningún precepto
relativo a la acumulación de causas, procede la aplicación de las reglas que sobre la materia
contempla la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los
Actos de los Órganos de la Administración del Estado, cuyo artículo 33 prevé, en lo que
concierne a este pronunciamiento, que la entidad que inicie o tramite un procedimiento, podrá
disponer su acumulación a otros más antiguos con los que guarde identidad sustancial o íntima
conexión, como ocurriría en el caso de que un funcionario haya cometido diversas infracciones
administrativas". Dictamen Nº 29.522/2011.
698
necesariamente la triple identidad. La autoridad administrativa, en este caso
debe apuntar a los efectos que podría tener una decisión de un proceso
administrativo, respecto de otro. De este modo, si produce efectos, va a ser
necesaria su acumulación, evitando una posible decisión contradictoria y dando
cumplimiento al principio de economía procedimental.
— Oportunidad:
— Legitimación activa:
— Improcedencia de impugnación:
806 El inciso final de mismo artículo 33, en tanto, prescribe que en contra de la resolución que
ordene dicha acumulación no procederá recurso alguno. Así, la omisión antedicha no pudo
impedir al ocurrente reclamar en contra de esa decisión, por cuanto de conformidad con el
criterio contenido en el dictamen Nº 39.979, de 2010, de este origen, en este caso el principio
de impugnabilidad de los actos administrativos se encuentra limitado por una norma legal
expresa.
699
correcta aplicación de un cuerpo normativo807. El dictamen es expresión de una
doctrina administrativa conformada por un conjunto de precedentes
obligatorios, que favorece la unidad del sistema normativo mediante su
interpretación uniforme y consistente. Cada decisión contribuye a orientar otras
decisiones futuras, de modo que la regulación aplicable a los entes públicos
sea más coherente, íntegra y estable.
700
en que se trataron y resolvieron las solicitudes de permisos presentadas para
la Duodécima Región, para la Novena Región y para la Décima Región,
respectivamente808".
701
trata de los mismos hechos y antecedentes, pero que por decisiones de las
autoridades de la época, no fueron tramitados conjuntamente. Al respecto la
Contraloría señaló la plena aplicación del artículo 33 de la LBPA810.
810Dictamen Nº 79.194/2014.
811 Resoluciones del H. Consejo Para la Transparencia roles C760-10, C761-10, C762-10,
C763-10, C764-10, C765-10, C766-10, C767-10, C768-10, C769-10, C770-10, C771-10, C772-
10, C773-10, C774-10, C775-10, C776-10, C777-10, C778-10, y C779-10.
702
"Que teniendo en consideración el principio economía procedimental,
contenido en el artículo 9º de la ley Nº 19.880, conforme al cual se exige a los
órganos de la Administración responder a la máxima economía de medios
con eficacia, evitando trámites dilatorios, y lo dispuesto en el art. 33 de la
misma ley; atendiendo al hecho de que en los amparos roles Nºs. C462-09,
C464-09 y C465-09 existe identidad en la parte reclamante y respecto del
órgano de la Administración requerido; que dichos amparos contienen seis
solicitudes de información presentadas por doña Cynthia Anabalón Pérez;
que la respuesta a dichas solicitudes se encuentra contenida en dos
resoluciones del citado órgano de la Administración del Estado; y que los
citados amparos han sido presentados ante la Gobernación Provincial del
Tamarugal el día 16 de octubre de 2009; para facilitar la comprensión y
resolución de estos amparos y responder a la máxima economía de medios
con eficacia, este Consejo ha resuelto acumular los citados amparos,
resolviéndolos en un sólo acto812".
1. Concepto
812 Resoluciones del H. Consejo para la Transparencia, roles C462-09, C464-09 y C465-09,
considerando 1º.
813 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 1546-2014.
703
La contienda de competencia es el procedimiento incidental que puede
acontecer en el procedimiento administrativo sancionador, cuando dos
autoridades administrativas o una autoridad administrativa y otra judicial
consideran que tienen o carecen de competencia, para el conocimiento y
resolución de un asunto determinado.
"En ciertos casos, las normas que rigen la competencia son interpretadas en
forma distinta por los eventuales encargados de aplicarlas, pudiendo darse el
supuesto que dos órganos se consideren igualmente competentes o
incompetentes, para intervenir en el mismo. Esta oposición de criterios
determina lo que se llama 'conflicto', 'cuestión', o 'contienda' de competencia.
2. Antecedentes normativos
704
perjuicio de existir normales generales, algunas normas especiales fijan
procedimiento especiales de resolución de contienda de competencia como por
ejemplo, el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio
Ambiente que dispone iniciado un procedimiento administrativo sancionador
por parte de la Superintendencia no podrá ningún organismo sectorial con
competencia ambiental, por los mismos hechos, iniciar un procedimiento
administrativo sancionatorio de competencias propias o denunciarlos a la
justicia civil, a menos que la Superintendencia se declare incompetente.
Asimismo, en algunos casos se puede otra por otra vía. En efecto, siempre
es posible solicitar, ambos órganos, un dictamen a la Contraloría General de la
República para que fije en sentido idóneo y correcto de la normativa.
705
diversas autoridades administrativas serán resueltas por el superior jerárquico
del cual dependan o con el cual se relacionen.
706
1. Concepto
En este sentido, y como señala el profesor Juan Carlos Ferrada Bórquez 818,
las resoluciones administrativas poseen ciertas cualidades y características que
la hacen, en cierto sentido, excepcional dentro del ordenamiento jurídico. Esa
excepcionalidad permite que la resolución goce de una presunción de legalidad
707
o validez desde su inicio, lo que lleva aparejado su ejecutividad, ejecutoriedad y
aun su ejecución forzosa.
Por otro lado, los actos administrativos por regla general, en razón del
principio de presunción de legalidad y la ejecutoriedad y ejecutividad, no
suspende sus efectos por la interposición de recursos administrativos, salvo
casos particulares.
2. Antecedentes normativos
708
Por otro lado, el artículo 57 de la LBPA dispone que la interposición de los
recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Con
todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del
interesado, podrá suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto
recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de
lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso.
[...].
709
Finalmente, en la Superintendencia del Medio Ambiente, las sanciones nunca
pueden ejecutarse mientras estén pendientes los recursos (artículo 56 ley
Nº 20.417).
710
artículo 171, por aplicación de lo prescrito en el artículo 169, en relación con
los artículos 170 y 172 del Código del ramo;
711
acuerdo a lo que establece el artículo 3º de esa misma legislación goza, de
imperio y exigibilidad desde la fecha de su notificación821.
"19º: Que el tercer criterio interpretativo, es el rol que juega la suspensión del
acto administrativo como mecanismo de protección del afectado por éste.
712
En efecto, la cesación de eficacia de un acto administrativo puede ser
definitiva o temporal. Es definitiva, por ejemplo, cuando se cumple el acto, se
invalida o anula. Es, en cambio, temporal, transitoria o provisional, cuando se
suspende.
713
En sede administrativa el interesado debe alegar 'que el cumplimiento del
acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el
cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso'
(artículo 57, ley Nº 19.880).
714
resulta ineludible tener a la vista las disposiciones pertinentes de la citada
Ley Nº 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos
que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. En este
contexto, cabe tener presente en primer término el artículo 3º de la citada ley,
según el cual 'Los actos administrativos gozan de una presunción de
legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su
entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad
administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la
autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional'. Por su parte, el artículo 51 del mismo
cuerpo legal, dispone en relación a la ejecutoriedad del acto administrativo
que: 'Los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en
que una disposición establezca lo contrario o necesite aprobación o
autorización superior. Los decretos y las resoluciones producirán efectos
jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de contenido
individual o general'. Que, a la luz de lo dispuesto en las normas
precedentes, forzoso es concluir que la exigibilidad del acto administrativo
constituye su regla general, la que puede verse alterada, en aquellos casos
en que una orden de la autoridad administrativa o judicial disponga su
suspensión o, como se verá más adelante, cuando la ley, expresamente, así
lo disponga
715
Claudio, Tratado de Derecho Administrativo. La actividad formal de la
Administración del Estado, LegalPublishing, 2010, p. 102).
15. Que, cabe hacer presente que el principio de exigibilidad inmediata del
acto administrativo, no afecta los derechos y garantías del administrado,
quien siempre podrá solicitar fundadamente la suspensión de los efectos del
mismo. Así, lo ha reconocido tempranamente el Tribunal Constitucional
español, en sentencia STC 66/1984 de 6 de junio, que ha señalado que: 'La
ejecutividad de los actos sancionadores pertenecientes a la categoría de los
de este recurso no es algo indefectiblemente contrario al derecho a la tutela
judicial efectiva. En el caso presente, estando abierto el control judicial, por la
vía incidental con ocasión de la impugnación del acto, de modo que se
garantice la valoración de los intereses comprometidos por la ejecutividad, o
por la suspensión, intereses que son, junto a los de las partes en eventual
litigio, los intereses generales, y a la técnica preventiva que es propio de lo
pendiente de decisión judicial, el contenido esencial del derecho a la tutela
judicial no padece. [...] El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando
que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que
éste, con la información y contradicción que resulte menester resuelva sobre
la suspensión' (Rebollo Puig, Manuel et al., Derecho Administrativo
Sancionador, Editorial Lex Nova, 2010, p. 894)823.
716
En efecto, tal como se ha expresado en los dictámenes Nº 60.656, de 2011, y
30.871, de 2016, la aludida regla de la inmediata ejecutoriedad cede cuando
una norma legal de carácter especial fija una regla distinta, como ocurre,
precisamente, con la prevista en el citado artículo 56, inciso segundo, de la
Ley Orgánica de la SMA824.
824Dictamen Nº 4.911/2017.
825Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 3921-2015. Confirmada por
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 163-2016.
717
suspensión del acto administrativo sancionatorio en un caso sanitario,
estableciendo importantes criterios para el avance de una teoría general del
procedimiento administrativo sancionador.
"Al respecto, cabe señalar que de acuerdo con los artículos 3º, inciso final, y
51 de la ley Nº 19.880, la regla general es que un acto administrativo causa
ejecutoriedad —es decir, se hace exigible y puede ser ejecutado— una vez
notificado o publicado, según sea de contenido individual o general.
719
general, sin que corresponda que aquella se ordene única y específicamente
respecto de la prescripción".
721
CAPÍTULO IV PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
"Una cosa es, pues, la iniciación del expediente sancionador y otra bien
distinta la iniciativa para su promoción, la cual, subordinada al conocimiento
de la posible comisión de una infracción administrativa (notitia criminis),
pueda dar lugar a que el órgano competente incoe el correspondiente
procedimiento.
722
se hacen eco los arts. 58 a 63 LPAC (a saber, iniciación por propia iniciativa
del órgano competente, o como consecuencia de la emisión de una orden
superior, o de una petición razonada provenientes de otros órganos, o por la
interposición de una denuncia a cargo de algún particular)826.
I. Iniciación de oficio
1. Concepto
"Se entiende por tal concepto la actuación derivada del conocimiento directo
o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del
723
procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de
iniciación827.
724
administrativo, sino que son antecedentes que pueden servir para abrir o no
el procedimiento. Por ello no producen los efectos jurídicos materiales de la
iniciación, como pueden ser el comienzo del plazo para resolver. Sin
embargo, es posible que esta etapa al ser particularmente desformalizada
pueda ser utilizada como modelo de negociación de las decisiones
administrativas, precisamente aquellas más complejas en donde existen
variados grupos de interés. Ésta es una de las experiencias exitosas en el
derecho comparado, durante la década de los 90, para incorporar modelos
de colaboración de los administrados y sobre todo entre los administrados,
para obtener decisiones más ágiles y legítimas, sobre todo, en conflictos
sociales828.
725
un procedimiento sancionador, se computa desde la formulación de cargos.
Así, desde la formulación de cargos se podrá esgrimir como argumentos, en
caso de dilaciones indebidas, el decaimiento del procedimiento administrativo
sancionador o la caducidad, dependiendo de las normas aplicables y vigentes
en los sectores de referencia.
2. Fundamento
3. Antecedentes normativos
726
1. Concepto
Los organismos sectoriales con competencia ambiental que, en el ejercicio de sus funciones,
tomen conocimiento de estas infracciones estarán obligados a denunciarlos a la
Superintendencia. En caso de que alguno de estos organismos iniciare un procedimiento
respecto de materias que son competencia de la Superintendencia, ésta, de oficio o a petición
de interesado, podrá solicitarle que se declare incompetente y le remita todos los antecedentes
para iniciar el procedimiento respectivo".
727
Valores y Seguros, la Unidad de Análisis Financiero y la Superintendencia de
Educación, por nombrar algunos, en que otros órganos expertos y
especializados en materias regulatorias les derivan antecedentes para iniciar
procesos de investigación y sanción.
2. Fundamento
Por otro lado, la ley Nº 18.575 también regula el principio de coordinación de los órganos de
la administración del Estado; así, el artículo 3º lo identifica como un principio del actuar de los
órganos públicos. Por otro lado, el artículo 5º inciso segundo exige a los órganos públicos
cumplir sus labores coordinadamente, evitando la duplicidad de funciones, y el artículo 21
faculta a los Ministros para coordinar el actuar de los servicios y organismos que están bajo su
dependencia, sin perjuicio de otras menciones que hace la normativa respecto al principio, que
son coherente con lo señalado en la Carta Fundamental.
728
públicos, al ejercerse las competencias sin criterios de eficiencia y eficacia.
Asimismo, el principio de coordinación cumple un rol esencial en el
procedimiento administrativo, en tanto, considera la experiencia técnica de
cada órgano de la administración del Estado. En efecto, uno o más órganos de
la administración del Estado distintos al que substancia el procedimiento
administrativo pueden apoyar la tramitación de un procedimiento por otro
órgano, por ejemplo, a través de la emisión de informes, la comisión de servicio
de funcionarios expertos al órgano sustanciador, la encomendación de
funciones fiscalizadoras, entre otras materias, que ratifican la unidad armónica
del actuar de la administración del Estado.
3. Antecedentes normativos
729
directamente la formulación de cargos y la instrucción del respectivo proceso
sancionador.
1. Concepto
"Artículo 58.- Para los efectos de esta ley la denuncia es el acto escrito u oral
por medio del cual una persona o grupo de personas directamente
interesadas y previamente individualizadas ponen en conocimiento de la
Superintendencia una eventual irregularidad, con el objeto de que ésta
investigue y adopte las medidas que correspondan".
2. Fundamentos
730
República, que concede a las personas el derecho de presentar peticiones a la
autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra
limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes.
3. Antecedentes normativos
Por otra parte, los requisitos para su presentación, los plazos específicos de
tramitación y los efectos que ésta produce dentro de un procedimiento
sancionatorio se encuentran regulados en las distintas leyes especiales que los
regulan. Así, podemos mencionar los artículos 21 y 47 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Medio Ambiente; el artículo 57 de la ley Nº 20.529, que
reglamenta la Superintendencia de Educación; el artículo 55 de la ley
Nº 19.995, que regula el procedimiento de la Superintendencia de Casinos y
Juegos, entre otras.
4. Requisitos
Los requisitos que debe verificar la denuncia para dar curso al procedimiento
dependerán de la regulación que las distintas leyes especiales realicen.
731
Sin embargo, es posible sostener que de los distintos cuerpos legales se
desprenden requisitos comunes, tales como:
832Es el caso del artículo 10 de la Ley Nº 20.071, que crea el Registro Nacional de Revisores
Independientes de Obras de Edificación.
732
procedimiento sancionatorio. Lo anterior ha sido indicado de forma explícita en
alguna de las leyes especiales citadas anteriormente, pero se desprende, en lo
general, del hecho de encontrarse tratado el caso de la denuncia en el artículo
29 de la LBPA, dentro de los casos de iniciación de oficio del procedimiento. De
este modo, la autoridad administrativa es la llamada a calificar el contenido de
la denuncia y determinar la procedencia de una formulación de cargos, la
ejecución de acciones de fiscalización o, derechamente, el archivo de los
antecedentes.
833 De forma similar a la "seriedad de la oferta" exigida por el Código de Comercio para la
formación del consentimiento, o sobre los instrumentos de garantía en materia de compras
públicas, que prestan caución en caso de que el oferente adjudicado decida no perseverar en
su intención de contratar o no se encuentre en condiciones de hacerlo.
733
suficiente para iniciar un procedimiento de sanción o, al menos, una
investigación que permita esclarecer los hechos y evaluar su veracidad.
834 En este sentido: Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-14-2014.
734
iniciativa de ese expediente ya no obedecerá la iniciativa de una denuncia,
sino a la propia iniciativa de la unidad competente835".
735
hacer valer una pretensión frente a la autoridad administrativa. En este caso,
el denunciante interesado solicitó que se calificara la gravedad de las
infracciones de la Compañía de una determinada manera y que se le
aplicaran determinadas sanciones836.
736
obedece a la obligación que tiene la autoridad que una vez iniciado el
procedimiento, lo tiene que concluir (artículo 8º)837".
737
B. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. Concepto
738
los elementos de materia, territorio, tiempo y grado consagrados en el
ordenamiento jurídico administrativo.
"Artículo 7º.- A las oficinas regionales les corresponderá ejercer, dentro del
territorio de su competencia, las funciones y atribuciones que, siendo
competencia de la Superintendencia, les sean delegadas por el
Superintendente.
740
El Superintendente tendrá la atribución privativa e indelegable de aplicar las
sanciones establecidas en la presente ley".
741
indicación que resguardará absolutamente el debido proceso legal, separando
las funciones indicadas, cuestión que permitiría que la fiscalización, acusación
y sanción radicarán en estructuras o unidades diversas. En este sentido se
afirmó:
Para cumplir el mandato legal del artículo 7º, el Superintendente del Medio
Ambiente dictó la resolución exenta Nº 332, de 20 de abril de 2015, que
establece la organización interna. Así, las competencias de fiscalización serán
ejercidas por la División de Fiscalización, que es el área responsable de hacer
seguimiento y fiscalización del cumplimiento de los Instrumentos de Gestión
Ambiental de competencia de la Superintendencia, a través de fiscalización
directa, de la supervigilancia de la fiscalización de los servicios públicos
subprogramados y de la contratación de terceros debidamente certificados.
Elabora, gestiona y coordina la ejecución de los programas, subprogramas y
acciones de fiscalización relativas al cumplimiento de la normativa ambiental.
Asesora al superintendente en el ejercicio de su facultad para impartir normas y
841 Historia de la Ley Nº 20.417, Biblioteca del Congreso Nacional, pp. 149 y 150.
842 Historia de la Ley Nº 20.417, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 361.
742
directrices de carácter técnico, en materia de fiscalización ambiental, entre
otras atribuciones843.
743
La separación de funciones acontece también en otras normativas. Por
ejemplo, la Ley Nº 20.529, que regula a la Superintendencia de Educación,
señala:
744
Artículo 8º. La investigación se iniciará por decisión del Superintendente o del
Jefe de la División Técnica que tenga competencia para conocer el caso, sea
por propia iniciativa o por denuncia o reclamación de terceros.
Artículo 18. Contestados los cargos o vencido el término fijado para ello, o el
probatorio en su caso, hechos que se certificarán en el expediente, se
estudiarán los antecedentes para determinar si la investigación se encuentra
agotada. De no ser así, se ordenará la práctica de las diligencias que se
estimen necesarias. Cuando la investigación se encuentre agotada, se
propondrá al Superintendente un Proyecto de Resolución, debidamente
fundada, que imponga la sanción al inculpado o su sobreseimiento.
745
1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de
oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida
separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a
órganos distintos.
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el
oportuno procedimiento.
746
del que luego juzgue con posterioridad, pues de lo contrario se lesionaría la
exigencia del juez imparcial846.
2. Antecedentes normativos
747
En materia de sanciones eléctricas, las autoridades competentes están
establecidas en el Título III del decreto Nº 119 de 1989, del Ministerio de
Economía, que Aprueba Reglamento de Sanciones en Materia de Electricidad y
Combustibles, el cual entrega diferentes potestades en relación a cada una de
las etapas del procedimiento sancionador.
3. Fundamentos
748
buscar responsabilidad de parte de quién está instruyendo el sumario, que es
el mismo que debiera fallar847.
749
que incluso van más allá de los que habitualmente detenta un jefe de
servicio. Así por ejemplo, el Superintendente puede declarar la vacancia de
un cargo de planta, por necesidades de la Superintendencia, y fundado en
razones vinculadas al buen, oportuno y eficiente funcionamiento de la
Superintendencia. Se trata de una facultad discrecional de difícil control
externo. En consecuencia, parece dificultoso que un funcionario que ejerce
labores de fiscal instructor se aparte de los criterios e instrucciones que de
manera formal o informalmente le dé el Superintendente cuando pesa sobre
aquél la posibilidad de la vacancia. Es por ello que la atribución privativa de la
aplicación de sanciones debe entenderse como una forma de atribuir al
Superintendente y sólo a él la responsabilidad en el ejercicio de tan
importante poder848.
750
evitar la impresión de que el juez no acomete la función de juzgar sin la plena
imparcialidad que le es exigible849.
751
Así, la separación de funciones es un "derecho legal" o "garantía legal"851 del
procedimiento sancionador, que debe ser necesariamente aplicable a todos los
procedimientos administrativos sancionadores, con el objeto de asegurar la
garantía del debido proceso administrativo.
4. Análisis práctico
851 "En atención a ello, el principio del procedimiento sancionador establecido en el art. 134.2
de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y
del procedimiento administrativo común, conforme al cual 'los procedimientos que regulen el
ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendándolos a órganos distintos', es un principio de
carácter legal cuya tutela corresponde a los órganos judiciales a través de los correspondientes
recursos, sin que la exigencia de imparcialidad del órgano administrativo sancionador sea,
como pretende la entidad recurrente, una garantía derivada, con el carácter de derecho
fundamental, del art. 24.2 CE, cuyas exigencias, relativas a la imparcialidad judicial, sólo rigen
para el órgano judicial que deba resolver sobre la legalidad de la actuación administrativa".
STC España Nº 174/2005.
852 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 23714-2016. Asimismo, sentencias de la
752
"Séptimo. Que, verificado la infracción al procedimiento reglado en la ley
Nº 20.529, corresponde luego determinar si ésta constituye una infracción
esencial, carácter que reviste el vicio en que se ha incurrido desde que en
contravención a la ley, la administración se ha arrogado una atribución de la
que legalmente carece, promoviendo con ello que la misma autoridad
llamada a resolver el procedimiento sea quien en su inicio formuló cargos,
imputación que necesariamente conlleva un ejercicio razonado de
apreciación y ponderación de los sustentos y hallazgos contenidos en el acta
de fiscalización, y por ende de opinión de autoridad sobre la configuración de
contravenciones a la normativa educacional; situación que
incuestionablemente genera perjuicio al administrado, quien se ve expuesto
anticipadamente a la imputación infraccional de la autoridad llamada a
resolver acerca de su sobreseimiento o condena, en una posición
desventajosa en el procedimiento administrativo sancionatorio853".
853 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 688-2016. Confirmado
por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 83333-2016. Asimismo, sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 803-2016. Confirmada por la Excma. Corte Suprema, rol Nº
83332-2016. Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 802-2016.
Confirmada por la Excma. Corte Suprema, rol Nº 83331-2016.
753
Sexto: Que lo considerado precedentemente no altera el principio de la no
formalización que rige en el ámbito del procedimiento administrativo y que
consagra el artículo 13 de la ley Nº 19.880, sino que lo razonado guarda
conformidad con el citado precepto, toda vez que estatuye que los vicios de
procedimiento excepcionalmente afectarán la validez del acto administrativo
cuando recaen en algún requisito esencial del mismo, como se ha dado en la
especie, atendida su naturaleza y perjuicio que genera al interesado, de
acuerdo a lo señalado.
854 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 59003-2016. Asimismo: "Segundo: Que al
no haber formulado los cargos el fiscal nombrado, sino que la Dirección Regional de
Valparaíso, se ha infringido el artículo 66 de la citada ley Nº 20.529 que preceptúa en cuanto a
este procedimiento administrativo que el fiscal es el encargado de su tramitación, de formular
cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra
diligencia que dé curso al procedimiento.
Tercero: Que constituye una infracción esencial del procedimiento la anomalía antes anotada
puesto que conforme al artículo 72 del referido cuerpo legal, corresponde al Director Regional,
de acuerdo al mérito de los antecedentes, sobreseer o aplicar las sanciones pertinentes, por lo
que no ha podido ser esa misma autoridad la que haya formulado las imputaciones a las
personas o entidades requeridas.
Cuarto: Que lo recién expuesto no se contrapone al principio de no formalización que rige los
procedimientos administrativos y que está consagrado en el artículo 13 de la ley Nº 19.880,
sino que, por el contrario, guarda concordancia con lo prescrito en esa norma. En efecto, el
inciso segundo de este último precepto establece que los vicios de procedimiento
excepcionalmente afectarán la validez del acto administrativo cuando recaen en algún requisito
esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera
perjuicio al interesado, supuestos que concurren en el presente caso de acuerdo a lo señalado
en los motivos anteriores y en la sentencia que se revisa. Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 7733-2015.
754
Asimismo, el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, en el "Caso Pampa
Camarones" analizó la separación de funciones de instrucción del
procedimiento sancionador y la aplicación de la sanción administrativa, es
decir, entre fiscal instructor y superintendente, considerando que los recursos
administrativos que se interpongan en contra de resoluciones emanadas de la
instrucción del procedimiento necesariamente deben ser resueltas por el Fiscal
Instructor, en atención a la finalidad de la separación o muralla china del
procedimiento sancionador que resguarda un debido procedimiento
administrativo. Así, indicó:
Cuarto: Que así como el texto recién transcrito alude al fiscal instructor como el encargado,
entre otras funciones, de formular los cargos, el artículo 72 del mismo cuerpo normativo
dispone que: 'Corresponderá al Director Regional, de acuerdo al mérito de los antecedentes y
por resolución fundada, sobreseer o aplicar las sanciones establecidas en el artículo siguiente'.
Quinto: Que tal como es posible advertir, la legislación en examen, buscando asegurar la
aplicación de los principios de objetividad e imparcialidad, separó las funciones de
investigación y formulación de cargos, de la actividad sancionatoria, de tal manera que al obrar
en la forma que se hizo por el señor Director Regional de la Superintendencia de Educación, de
la Región de Valparaíso, esto es, proceder a formular directamente los cargos y posteriormente
él mismo imponer la sanción reclamada, ha incurrido en una infracción esencial del
procedimiento que lo torna del todo ineficaz.
755
"Sexto. Que, en la reclamación interpuesta en contra de la resolución exenta
Nº 1.272, la reclamante cuestiona, en primer término, que de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 4º letra i) de la Losma y en el artículo 7º de la
Constitución Política, el único funcionario facultado para resolver el recurso
de reposición que se interpuso en contra de la resolución exenta Nº 1.171 en
lo relativo al resuelvo IV el cual habla rechazado la prueba testimonial
ofrecida por la empresa en su escrito de descargos era el Superintendente,
siendo indelegable esta facultad en otros funcionarios. Por consiguiente, al
haber sido el recurso resuelto por la Fiscal Instructora del procedimiento,
dicha funcionaria habría actuado fuera de su competencia, habiéndose
atribuido facultades que no le correspondían.
756
Noveno. Que, en la propia Historia de la Ley consta que la Ministra
Presidenta de la ex Comisión Nacional del Medio Ambiente se refirió 'a la
objeción de la que ya se habló, respecto a la dualidad de juez y parte que
tendría la entidad fiscalizadora, agregando que detrás de esta crítica lo que
subyace es la idea que no existiría un procedimiento verdaderamente
imparcial y objetivo al que se sometería al presunto infractor. Para abordar
esa preocupación, se estableció legalmente la separación de las funciones y
las personas que realizarán la inspección. Por otra parte, también se separó
el cuerpo instructor del proceso, de manera que no exista compromiso en
buscar responsabilidad de parte de quién está instruyendo el sumario, que es
el mismo que debiera fallar' (Historia de la Ley Nº 20.417, p. 707).
757
absolución o sanción del presunto infractor, de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 53 de la Losma.
"Todo cuanto se ha dicho no impide reconocer que, hoy por hoy, existe un
mandato legal de separación (o, por lo menos, de diferenciación) entre el
instructor y el órgano que haya de resolver el procedimiento sancionador,
mandato, además, impuesto por la legislación del Estado dictada en virtud
del art. 149.1.18 de la CE. En consecuencia, su incumplimiento puede
determinar la invalidez de la sanción que se haya impuesto856".
758
sancionadores, con el objeto de asegurar la garantía del debido proceso
administrativo. Es una medida de "homologación en la excelencia".
1. Concepto
Asimismo, es el hito que determina el inicio del plazo de los seis meses del
procedimiento administrativo, como se ha señalado en el "Caso Larraín Vial":
760
averiguación de parte de la autoridad fiscalizadora, a la que se alude en los
artículos 51 y siguientes de la citada ley. Es precisamente como
consecuencia de dicha labor de investigación que la autoridad puede advertir
ciertos hechos que ameritan la apertura de un procedimiento formal, a cargo
de un fiscal instructor858".
859 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 9033-2015. Asimismo: "Décimo: Que resta
precisar, ahora, cuáles son los extremos de este plazo de caducidad de dos años, previsto en
el inciso final del citado artículo 86, esto es, desde cuándo y hasta cuando se ha de contar su
duración.
Al respecto y teniendo presente que la propia ley señala que el inicio de la investigación
respectiva suspenderá el plazo de prescripción, parece coherente con dicho precepto
normativo que el plazo de duración máximo del procedimiento sancionatorio previsto en la
citada disposición comience a correr al mismo tiempo que se produce la referida suspensión de
la prescripción.
761
Asimismo, se ha indicado en el "Caso Esval" que existe una etapa de
instrucción previa, en que la autoridad recopila antecedentes para determinar la
factibilidad de iniciar un procedimiento administrativo sancionador, etapa que
se relaciona con el ejercicio de las facultades fiscalizadoras del órgano. Una
vez que cuenta con esta información, y adopta la decisión de iniciar el
procedimiento dirigido en contra del administrado, se inicia el procedimiento
sancionatorio propiamente tal:
Por consiguiente, es respecto de esta actuación del Director Regional que ha de examinarse
si a la fecha de su dictación han transcurrido los dos años contados desde la fecha de
iniciación de tal procedimiento que, como ya se dijo, comienza con el acta de fiscalización [...].
762
tal, caracterizado por la comunicación al administrado respecto de los cargos
que se erigen en su contra y la entrega de la posibilidad de rendir prueba de
descargo que se estime pertinente860".
2. Fundamento
763
fundan la acusación. Lo anterior permite que el presunto infractor pueda
defenderse de las acusaciones o cargos formulados por la autoridad
administrativa.
764
"[...] el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el expedientado
y el consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto
de acusación y sanción865".
3. Antecedentes normativos
765
Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral, boletín Nº 3.475-06, que se
encuentra archivado en el Congreso Nacional de la República. Sin embargo, es
preciso recordar que el inciso segundo del artículo 20 disponía los siguientes
requisitos o elementos mínimos que debía contener la formulación de cargos:
766
afectado, lo contrario le impide a aquél ejercer adecuadamente su derecho a
defensa866".
767
— La fecha de la verificación precisa de los hechos que se estimen
constitutivos de infracción y cómo la autoridad los tiene por acreditados;
Cabe tener presente una vieja sentencia del Tribunal Constitucional Español
referente a informar el contenido de una denuncia en el pliego de cargos o
formulación de cargos, al respecto afirma que omitir la denuncia ciudadana no
vulnera el derecho a conocer la acusación:
768
"Debe rechazarse la primera de dichas violaciones, que se centra en no
haberse comunicado, junto al pliego de cargos, el contenido de la denuncia
formulada contra él, porque el derecho a ser informado de la acusación se
cumple con el traslado del pliego de cargos a través del cual el sometido al
expediente disciplinario tiene conocimiento de los hechos que se le imputan y
de la calificación jurídica que éstos merecen para la Administración, sin que
el conocimiento de la denuncia constituya una exigencia constitucional, salvo
que se pretenda utilizar como material probatorio de cargo, en cuyo caso
vendrá sometida al régimen de acceso a los medios de prueba que puedan
corresponder al imputado; circunstancia ésta que no es apreciable en el caso
contemplado, dado que el demandante se limita a denunciar en abstracto la
falta de comunicación de la denuncia, lo cual, a efectos del conocimiento de
los hechos imputados, no puede estimarse que haya ocasionado
indefensión867".
769
cargos y notificarla al denunciante, como todos los actos que se provean en el
procedimiento sancionador, salvo que éste haya pedido reserva.
A.- Del hecho que constituya la infracción que se imputa. Naturalmente, si son varios hechos
constitutivos de diversas infracciones, todas ellas sancionables en el mismo procedimiento, de
todos hay que informar.
B.- De la identidad de la persona que resulta imputada y de las circunstancias fácticas que
determinen su grado de participación en la realización del hecho sancionable.
770
denominado 'sustento' del cargo formulado. Ello pues el aludido sustento
siempre fue concordante con el hecho descrito como constitutivo de la falta
consignada en el Acta de Fiscalización y él se adecua a las exigencias
normativas que se han establecido como infringidas por parte del
establecimiento reclamante. No hay, pues, vulneración al principio de
legalidad o al debido proceso, como se alegó870".
771
— El plazo para formular descargos:
— Incentivos al cumplimiento:
872 En este sentido, la doctrina ha señalado: "Si se propone una sanción general entre unos
límites máximo y mínimo, sin delimitar su cuantía o su duración específica, el reconocimiento
de responsabilidad con el correspondiente pago voluntario se hace impracticable. Así que, en
efecto, lo más correcto es fijar una concreta sanción desde el primer acto de acusación,
aunque luego puede ser modificada con mucha libertad, como se verá.
Pero reconocido esto, no parece que esa determinación total y desde la primera acusación
venga absolutamente obligada por el derecho fundamental a conocer la acusación, ni que su
falta comporte vulneración del derecho. De hecho, en la práctica es habitual limitarse a la
indicación general de las sanciones legalmente posibles y, aunque no lo consideremos lo más
correcto, no parece que ello pueda considerarse un vicio invalidante. Cosa distinta es que ya
en la propuesta de resolución sí deba hacerse indefectiblemente esa concreción
completa". ALARCÓN, Lucía (2007), p. 120. Ver también la STC de España Nº 145-1993.
772
"De la acusación se informa notificando los escritos que deben contenerla.
No hay aquí singularidades respecto al régimen general de las
notificaciones873".
"Hecho imputado, calificación jurídica del mismo y sanción aplicable son los
datos específicos que deben integrar la información suministrada. Los tres
conforman su contenido mínimo y obligatorio874".
773
de hecho y que éste guarde vinculación con el pronunciamiento del
tribunal876".
774
certeza y convicción de los hechos que fundan los cargos, y que se indique con
precisión y sin exclusión las normas que se consideran infringidas. Al respecto
se ha señalado:
775
realizado esos servicios, ni tampoco se individualiza el móvil fiscal empleado
con ese objeto, lo que, por ende, dificultó la defensa de los afectados880".
776
"En este sentido, resulta útil advertir que las imputaciones que se formulen en
un procedimiento disciplinario deben ser concretas y precisas y,
necesariamente, contener el detalle de los hechos constitutivos de la o las
infracciones que se le imputan al o los inculpados y la forma como ellos han
afectado los deberos que establecen las normas legales que se han
vulnerado, de modo de permitirles asumir adecuadamente su defensa y, a su
vez, el Servicio pueda, fundadamente determinar, si fuere procedente, la
aplicación de la medida disciplinaria que en derecho amerite la falta
administrativa.
777
fundadamente determinar, si fuere procedente, la aplicación de la medida
disciplinaria que en derecho corresponda884".
"En efecto, cabe señalar que los cargos formulados en contra de la inculpada
son imprecisos y no especifican en forma clara y concreta los
acontecimientos constitutivos de las infracciones que se le imputan, por
cuanto sólo indican, en términos generales, que las responsabilidades
administrativas recaen en su persona conforme a las declaraciones vertidas
durante la sustanciación del proceso, sin efectuar una descripción
pormenorizada de la conducta merecedora de reproche.
778
De esta manera, entonces, no resulta posible, como acontece en la especie,
la imputación de conductas genéricas o imprecisas tales como 'malos tratos
verbales', utilizada en el cargo que se formula a todos los inculpados, ni
imputaciones vagas y poco concretas, en que se describe la conducta, pero
no se señala siquiera el período de ocurrencia de los hechos o la forma en
que ésta se entiende configurada, como ocurre en el cargo referido y en
aquellos que adicionalmente se formulan en contra del señor Muñoz López;
lo que impide que los afectados tomen cabal conocimiento de las infracciones
que se les atribuyen, vulnerando su derecho a defensa886".
779
de los cargos —a fojas 7—, si bien especifican la normativa infringida, no
precisan los hechos que configuran dicha transgresión, apareciendo más
bien una narración general y genérica de aquéllos, por lo que cabe concluir
que no cumplen con los requisitos que se exigen para su validez,
circunstancia que vicia la investigación sumaria en estudio888".
"En este sentido, resulta útil advertir que las imputaciones que se formulen en
el proceso administrativo disciplinario deben ser concretas y precisas y,
necesariamente, contener el detalle de los hechos constitutivos de la o las
infracciones que se le imputan al o los inculpados y la forma como ellos han
afectado los deberes que establecen las normas legales que se han
vulnerado, de modo de permitirles asumir adecuadamente su defensa y, a su
vez, el Servicio pueda, fundadamente determinar, si fuere procedente, la
aplicación de la medida disciplinaria que en derecho amerite la falta
administrativa.
"En este sentido, cabe advertir que las imputaciones que se formulen en el
proceso administrativo disciplinario deben ser concretas y precisas y,
necesariamente, contener el detalle de los hechos constitutivos de la o las
infracciones que se le imputa al o los inculpados y la forma como ellos han
780
afectado los deberes que establecen las normas legales que se han
vulnerado, de modo de permitirles asumir adecuadamente su defensa y, a su
vez, el Servicio pueda, fundadamente determinar, si fuere procedente, la
aplicación de la medida disciplinaria que en derecho amerite la falta
administrativa (aplica dictamen Nº 34.503, de 2004).
"Tercero: Que tal como señala la sentencia recurrida aparece que respecto
del actor los cargos formulados no son claros y son cuestionables, sin que
sea posible concluir que existió falta de probidad.
781
En efecto, el fallo colige que no se ha precisado en el acto administrativo la
conducta atribuida al recurrente y teniendo en consideración la carencia de
un mecanismo de control de entregas y gastos que corresponde a la
Administración, aserto que comparte esta Corte y que es demostrado en esta
sede de protección con la copia del informe pericial contable elaborado en la
causa penal seguida ante la fiscalía local de Temuco destacando la
conclusión que señala: 'No es posible establecer la cantidad de litros
realmente entregados a los operadores ni menos cuántos de éstos se
cargaron en las máquinas, ya que los registros son parciales, incompletos,
carecen de confiabilidad y además la entrega de combustible en tambores es
otro factor que impide individualizar los consumos y el uso dado a los
mismos'.
Cuarto: Que en los términos que han quedado asentados los hechos es
posible concluir que la actuación de la autoridad recurrida es ilegal según se
explica a continuación892".
"2. Que, sin embargo, tales facultades deben ejercerse sólo cuando dicho
Servicio se encuentre frente a situaciones de infracción a las normas
laborales, o sea, cuando en su actividad de fiscalización se sorprendan
ilegalidades claras, precisas, determinadas y objetivamente constatables894".
782
"5º. Que atendiendo a estos conceptos y para lo que ha de resolverse, es
menester asentar que el informe policial Nº 476 que sirve de antecedente a la
resolución recurrida y la propia resolución exenta Nº 77/2017, si bien refieren
la participación del amparado en 'actividades antisistémicas', carecen de una
descripción fáctica de la conducta que se le atribuye, consistente en hechos
positivos y objetivos concretos, que permitan sustentar que la permanencia
en Chile del amparado sería contrario a los intereses de Chile o constituiría
un peligro para el Estado.
783
"[...] imprescindible que los correspondientes cargos vengan consignados con
suficiente concreción, pues la determinación del cargo ha de ser
específicamente detallada, con abundantes razonamientos al respecto897".
"Por tanto, según nuestra doctrina, no cabe acusación implícita, ni tácita, sino
que la acusación debe ser formulada de forma expresa y en términos que no
sean vagos o indeterminados [...]898".
784
defenderse de la acusación de forma plena desde el momento en que la
conoce de forma plena' (por todas, STC 129/2006, de 24 de abril, FJ 7) 901 ".
785
Si el juez no lo hace, se aplica la norma siguiente los jueces de policía local
estarán directamente sujetos a la supervigilancia directiva, correccional y
económica de la respectiva Corte de Apelaciones. De lo dicho se infiere que
la licitud o ilicitud de su nombramiento sólo puede ser declarada por este
tribunal o el Segundo Juzgado de Policía Local de Viña del Mar. Como es
obvio nada de ello ha sucedido y los plazos para reclamar están caducados,
por lo cual tal cuestión no es posible de ser revisada.
786
administrativo, sea impugnada mediante los recursos generales que franquea
la ley para atacar las actuaciones de la Administración.
787
por objeto hacer avanzar el proceso administrativo, conforme a un orden
consecutivo legal que los involucrados deben seguir de acuerdo a la
normativa aplicable.
6. La reformulación de cargos
904Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6349-2012. Conociendo una causa similar,
la Corte de Apelaciones de Santiago simplemente declaró inadmisible a tramitación un recurso
de protección, en contra de una formulación de cargos: "2º Que, los hechos descritos en la
presentación de fojas 23 y las peticiones que se formulan a esta Iltma. Corte exceden las
materias que deben ser conocidas por el presente recurso, toda vez que la resolución FN/MP
Nº 1.564/2016 no reviste la calidad de acto administrativo terminal que importe la afectación,
amenaza o transgresión de alguna de las garantías constitucionales que el recurrente
menciona como conculcadas, razón por la cual, no será admitido a tramitación.
788
Lo anterior se encuentra reconocido por la jurisprudencia comparada, que ha
señalado que la reformulación es parte de las potestades de la autoridad
sancionadora y que resguardan el derecho de defensa del imputado, en tanto
permiten que pueda defenderse de circunstancias que no fueron objeto de la
acusación:
789
preclusión. Sin embargo, la Corte estima que, existiendo derecho a descargos,
la autoridad puede reformular los cargos:
790
la imparcialidad que se le exige al órgano público en su actuar, en tanto la
autoridad buscará todos los medios para obtener una sanción. En este sentido,
ha señalado la doctrina:
"No es, por tanto, una facultad que permita por su intermedio corregir vicios
de procedimiento (para lo cual existe una facultad diferente [...]), ni mucho
menos ella puede ser ejercida con el objeto de mejorar la posición procesal
posterior de la autoridad luego de darse cuenta que cometió un error
estratégico en la formulación original de los cargos. Tal como la
'administración no puede alegar su propia torpeza para obtener una
anulación que le beneficia, torpeza también entendida como comportamiento
ilegal, o incluso como error imputable a ella', tampoco puede utilizar
facultades con fines específicos y diversos para salvar errores procesales o
estratégicos que le permitan mejorar su posición en el procedimiento
sancionatorio, perjudicando al investigado908".
1. Concepto
791
sancionado, en menor medida. Cabe considerar que los descargos vienen a
satisfacer el derecho público subjetivo de defensa:
[...].
792
Los descargos podrán contener medios de prueba, es decir, podrán
acompañar u ofrecerse todos aquellos elementos que no sean contrarios a
derecho. Asimismo, podrá solicitar de forma concreta medidas o diligencias
probatorias, que tengan por objeto acciones conducentes y pertinentes para el
esclarecimiento de los hechos.
793
Quinto: Que atendido que el plazo dado por la reclamada al reclamante fue
de quince días y que la ampliación de dicho término está entregada por la ley
a la exclusiva ponderación del órgano administrativo, mal puede haberse
cometido un acto contrario a la ley al haberse desechado la petición en ese
sentido que planteara la actora, sin que tenga relevancia la discusión
existente en autos si la solicitud de prórroga fue planteada dentro o fuera de
plazo.
2. Fundamento
794
Este estándar —originado en el Derecho anglosajón como el derecho a ser
oído por la corte o the day in court— ha sido recogido por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, primero en relación a los
procedimientos penales, y luego en relación a los procedimientos
administrativos.
795
como los vicios que lo pudieran invalidar y la falta de información veraz y
completa por parte de los Bancos de Montevideo y La Caja Obrera. Ese
análisis debió tomar en cuenta no sólo aquellos elementos que permiten
construir el consentimiento, tales como un contrato de administración de
inversiones o instrucciones particulares para la transferencia, sino también
aquéllos que lo podrían invalidar o afectar, como lo serían los a legados
vicios al consentimiento.
Asimismo, cabe tener presente una sentencia del Tribunal Constitucional que
señala la importancia de los descargos en un procedimiento administrativo, lo
cual que no puede ser limitado bajo ninguna circunstancia, en tanto asegura el
debido proceso. Así, el Tribunal Constitucional ha considerado un elemento
esencial del debido proceso la oportunidad de defenderse de los cargos que le
formule la autoridad administrativa. En la sentencia sobre el control de
constitucionalidad respecto del proyecto de ley sobre transparencia, límite y
control del gasto electoral señaló:
912Corte IDH. Caso Barbani Duarte y otros vs. Uruguay. Fondo, reparaciones y costas.
Sentencia de 13 de octubre de 2011. Serie C Nº 234, párr. 122, 136 y 142.
796
quienes sean, o puedan ser, afectados en el legítimo ejercicio de sus
derechos fundamentales, ser emplazados y tener la oportunidad de
defenderse de los cargos que le formule la autoridad administrativa. Fluye de
lo anterior, lógicamente, que la voluntad del Poder Constituyente es que la
ley contemple los preceptos que resguarden el goce efectivo y seguro de
esos derechos913".
"Vigésimo octavo. Que, por otra parte, la Constitución asegura a todas las
personas en su artículo 19 Nº 3 inciso primero, 'La igual protección de la ley
en el ejercicio de sus derechos';
797
"Octavo. Que, la Constitución Política asegura a todas las personas en su
artículo 19, Nº 3, inciso primero: 'La igual protección de la ley en el ejercicio
de sus derechos';
798
un debido proceso. Similares procedimientos contemplan otras disposiciones
legales, particularmente en el ámbito económico y financiero916".
916 STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1221, Nº 1203, Nº 1205, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, Nº 1245.
917 STC Nº 808. En el mismo sentido STC Nº 1411, Nº 1437, Nº 1438, Nº 1393, Nº 1473, Nº
1429, y Nº 1449.
799
Por su parte, la Contraloría General de la República también ha señalado que
cuando se trata de procedimientos administrativos sancionadores, dentro del
marco del debido proceso, la administración debe dar a los fiscalizados la
oportunidad de presentar sus descargos, los cuales debe ponderar como
elemento de análisis en su decisión final. Así, un caso relacionado a la
aplicación de la sanción de suspensión del registro de contratistas por parte de
la Dirección General de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas, la
Contraloría resolvió que no podía aplicarse la sanción cuando no constaba
dentro del expediente que el sancionado hubiera presentado algún descargo o
defensa918.
918 Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón de las resoluciones Nºs.
462, de 2008 y 15 y 16, de 2009, de la Dirección General de Obras Públicas, que sancionan a
las sociedades que indican, con la suspensión, por el tiempo que señalan, del Registro de
Contratistas y de Consultores, según el caso, del Ministerio de Obras Públicas, por cuanto no
se ajustan a derecho.
En efecto, en la especie no consta que se haya dado cumplimiento a principios básicos del
procedimiento administrativo, como son el de contradictoriedad y el de impugnabilidad,
consagrados expresamente en la ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
Así, tratándose de las resoluciones Nºs. 15 y 16, citadas, -suspensión por un año en el
Registro de Consultores-, sólo aparecen como antecedentes del procedimiento, dos actas de la
Comisión del Registro en las que se expresa, en lo que interesa y en síntesis, que las
empresas sancionadas habrían infringido los artículos 25 y 28 del decreto Nº 48, de 1994, del
Ministerio de Obras Públicas, que aprueba el reglamento para la contratación de trabajos de
consultaría -esto es, contar la empresa consultora, dentro de su directorio u organización, con
funcionarios de ese Ministerio, y no comunicar esa situación oportunamente- y que ya habrían
informado que las personas afectadas por la inhabilidad dejaron de pertenecer a la respectiva
empresa [...].
800
3. Defensas del presunto infractor
Cabe hacer presente que pueden existir otras defensas del imputado, a
saber, su inocencia en tanto cumple las obligaciones impuestas por la
normativa sectorial; que el hecho u omisión que provoca la infracción
administrativa es imputable a un tercero919; la inimputabilidad del infractor; el
consentimiento de ofendido920, etc. De este modo, la presente sección no agota
todas las defensas que pueden ser utilizadas por el presunto infractor en sus
descargos, pero es un avance en la determinación de las causales de defensa,
exculpación y justificación de infracciones administrativas.
801
— La improcedencia de formular cargos por infracción a cuerpos legales
íntegros —por ejemplo, se indica como infringida toda la Ley de Mercado de
Valores— o normas que han perdido su vigencia.
Los hechos excluyentes, por su parte, son aquellos mediante los cuales
resulta excluido el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración
(v. gr. Prescripción de la infracción perseguida...) (sobre dichas categorías
véase, con mayor detalle, el análisis del derecho fundamental del inculpado a
la defensa frente a la imputación administrativa, en la presente obra)921 ".
3.1. El allanamiento
802
3.1.1. Concepto
803
de allanamiento del imputado, el tribunal dictará sentencia de inmediato, no
aplicando la sanción más grave, salvo que exista reiteración o reincidencia922.
922 "Artículo 559. Si el inculpado hubiere sido detenido, el juez pondrá en su conocimiento la
denuncia respectiva y lo interrogará de acuerdo a su contenido. En caso que el inculpado
reconociera ante el tribunal su participación en los hechos constitutivos de la falta que se le
atribuye y se allanare a la sanción que el mismo tribunal le advirtiere que contempla la ley para
estos casos, se dictará sentencia definitiva de inmediato, la que no será susceptible de recurso
alguno.
El juez, en este evento, no aplicará la sanción en su grado máximo, salvo que el infractor sea
reincidente o haya incurrido en faltas reiteradas. La sentencia se notificará al denunciante o
querellante particular, si lo hubiere.
804
3.1.3. Análisis práctico
805
En materia ambiental, existe jurisprudencia sobre un caso de allanamiento
denominado "Caso Inarco", en el que el Segundo Tribunal Ambiental, antes de
analizar la legalidad del acto administrativo, determina que el inculpado se
allanó a los cargos formulados, cuestión que, a juicio del tribunal, no puede ser
desconocida por el inculpado luego en sede judicial. Así, el inculpado no puede
luego de allanarse controvertir el contenido de su allanamiento en sede judicial.
En este sentido se señaló:
806
3.2.1. Concepto
807
3.3. Caso fortuito
3.3.1. Concepto
haciéndoles expresiones sinónimas, se afirma en la doctrina por algunos que el caso fortuito se
refiere al hecho del hombre y a los actos de la autoridad, mientras que la fuerza mayor sólo
comprende los hechos de la naturaleza, v.g. un terremoto; concepto que nos parece prudente
consignar atento a las argumentaciones que siguen". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de La Serena, rol Nº 527-2007.
808
— El caso fortuito o fuerza mayor sobreviene por culpa del presunto
infractor929;
929 Los antecedentes normativos son: artículo 1547 inciso 2º del Código Civil y en este mismo
sentido los artículos 1590 inciso 1º y 1672 inciso 2º del referido cuerpo legal.
930 Ver el artículo 1547 inciso 2º del Código Civil.
809
Su origen radica a que nadie puede estar obligado a lo imposible, ante
circunstancias extraordinarias; no obstante, debemos identificar cuáles son los
requisitos que hacen procedente el caso fortuito o fuerza mayor.
"Que el caso fortuito o fuerza mayor, llamado también Vis Divina o Fatum
Fatalitas, es definido por el Código Civil en su artículo 45 como 'el imprevisto
a que no es posible resistir'. De esta definición se desprenden sus elementos
constitutivos, a saber: 1º. Causa extraña al deudor o dicho en otros términos,
el hecho no debe serle imputable; 2º. El hecho debe ser imprevisto, imposible
de conjeturar lo que ha de suceder en un cálculo de probabilidades, es decir,
cuando no hay ninguna razón para creer en su realización; y 3º. Hecho
imposible de resistir, lo que significa que el evento que acontece es
insuperable en su constitución y efectos, de manera que ni el deudor ni
persona alguna que se coloque en tal circunstancia podría impedir lo
sucedido"931.
931 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5055-2006. En este mismo sentido: ABELIUK,
René (2014), tomo II, pp. 970 y ss.; TAPIA, Mauricio (2013), pp. 41 y ss.
932 "Que sea imprevisto significa que dentro de los cálculos ordinarios de un hombre normal, no
era dable esperar su ocurrencia. Lorenzo de la Maza define los acontecimientos imprevistos
como aquellos poco frecuentes, que por excepción suelen sobrevenir, y que no han sido
tomados en cuenta por las partes al momento de contratar". RAMOS, René (1999), p. 258.
810
por la cual el afectado no podrá deducirlo con un cierto grado de seguridad o
certeza. Para prever una determinada situación es necesario que el agente se
represente mentalmente como probable la causa y de ella pueda deducir el
efecto933.
Por otro lado, la irresistibilidad significa que quien lo sufre sea incapaz de
evitar su ocurrencia, como sucede, al decir del mismo Código, en un naufragio,
un terremoto, un acto de autoridad. Finalmente, aun cuando la ley no lo
especifique, el hecho no puede haber sido provocado por quien lo alega,
puesto que ello implicaría exonerarse de responsabilidad por hecho propio y
voluntario.
Por consiguiente, para que el caso fortuito constituya una causal eximente de
responsabilidad es indispensable que sea la causa única del daño y que no
contribuya la culpa del agente, vale decir, que no lo haya provocado y que en
su producción no haya cooperado con su negligencia.
811
de diligencia y cuidado que le imponía la obligación. En casos —como el de
autos—, en que se responda de culpa leve, deberá el deudor emplear en el
salvamento de la especie la diligencia del buen padre de familia, esto es,
aquella que ordinariamente ocupan los hombres en sus negocios propios
[...]"934.
Desastre Jurisprudencia
934 "[...] De lo expuesto se desprende que la doctrina clásica sobre esta materia ha confundido
la 'irresistibilidad del caso fortuito (imposibilidad del deudor de evitar su ocurrencia) con la
imposibilidad de ejecutar la prestación convenida'. Asimismo, se ha confundido la 'imposibilidad
absoluta con la imposibilidad relativa', desconociéndose que los efectos del caso fortuito
pueden y deben atajarse en algunos casos, lo que dependerá de la diligencia y cuidado de que
responda el deudor. (Responsabilidad contractual, Pablo Rodríguez Grez, p. 185, Editorial
Jurídica de Chile, año 2005)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5055-06.
935 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 947-2009. Lo anterior se concluye del inciso
segundo del artículo 1547, que establece: "[...] el deudor no es responsable del caso fortuito, a
menos que se haya constituido en mora, (siendo el caso fortuito de aquellos que no hubieran
dañado a la cosa debida, si hubiese sido entregada al acreedor), o que el caso fortuito haya
sobrevenido por su culpa [...]".
812
el siniestro no fue total y que la suspensión de funcionamiento fue
transitoria, habiéndosele efectuado reparaciones [...]9936".
813
parte de la autoridad un racionamiento, el fenómeno, por su
magnitud, continuidad y efectos, conforma un caso fortuito, puesto
que no parece posible prever o conocer con antelación la
persistencia de este hecho natural y sus consecuencias en la
generación eléctrica. De lo señalado se desprende que la sequía, en
sí misma, no es un caso fortuito, al menos en este caso, pero reviste
características de tal la circunstancia de que ella perdure a través
del tiempo, afectando gravemente la producción hidroeléctrica. Por
lo mismo, parece justificado que un generador se exima de
responsabilidad civil al no estar en situación de producir la energía
comprometida cuando sobreviene un hecho que él no ha podido
prever, ni puede resistir ni ha provocado938".
Desastre Jurisprudencia
814
[...].
815
norma del Código Civil, justamente menciona esta manifestación
de la naturaleza como ejemplo de la defensa esgrimida,
desestimándose sí el argumento de la parte demandada relativo
Desastre Jurisprudencia
816
la nave hundida fueron rescatados por otros botes, que salvaron
aproximadamente 15 personas, y de allí es fácil advertir que la
lluvia y el viento y oleaje no fue el elemento primordial del
accidente, aun cuando ayudó en alguna medida a provocar el
hecho942".
Desastre Jurisprudencia
817
actores. Se discute, sin embargo, las causas de la inundando,
esto es, si se debió a falta de servicio del organismo fiscal
competente, como sostiene la demandante, o si fue
consecuencia de un caso fortuito consistente en el exceso de
precipitaciones caídas, como alega la demandada.
818
finalidad de fiscalización se vio entorpecida, al iniciar su línea
investigativa consistente en verificar el efectivo cumplimiento
de las disposiciones que la propia empresa estima como
necesarias y válidas para dicha tarea, pero al consultar a
varios profesionales de la reclamante si conocían los
señalados procedimientos contenidos en los documentos
primitivamente enviados, señalaron algunos que no les eran
conocidos, especialmente sobre pruebas de presión, y luego
remitió los documentos oficiales y fidedignos, que son
diferentes en su contenido y forma, estableciendo exigencias
distintas para las labores de descarga desde el buque tanque.
Que en cuanto a la culpabilidad, cabe tener presente la ENAP
es una empresa con departamentos técnicos y especializados
y que la información requerida era de relevancia, de uso
necesario para enfrentar
Desastre Jurisprudencia
819
acreedor), o que el caso fortuito haya sobrevenido por su culpa.
820
empresas que integran los segmentos del CDEC-SIC se vieran
enfrentadas a un imprevisto imposible de resistir. De hecho, frente a
la existencia del terremoto —oportunidad en que también se
produjeron apagones— debió
Desastre Jurisprudencia
Por otro lado, como señala la regla general del artículo 1547 del Código Civil
la carga de la prueba para acreditar la procedencia de caso fortuito o fuerza
mayor es el infractor o quien lo alegue. Para lo anterior se podrá valer de todos
los medios de prueba que franquee la ley que le permitan acreditar la
concurrencia de los requisitos señalados. Esto será analizado cuando tratemos
821
la carga de la prueba de las causales de exculpación de responsabilidad
administrativa.
Finalmente, cabe señalar que existen tres casos importantes que mencionar,
vinculados al caso fortuito y fuerza mayor en el derecho administrativo
sancionador948. En el primero, la Excma. Corte Suprema reconoce el caso
fortuito o fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad; no obstante,
en el caso no pudo acreditarse. En efecto, en el "Caso Aguas Araucanía", la
empresa justificó la disminución del caudal del río Cautín por caso fortuito y
fuerza mayor, sobre esto la Corte manifestó:
"Que en lo que dice relación con la infracción al artículo 45 del Código Civil,
yerra el recurrente al afirmar que los sentenciadores realizaron una incorrecta
aplicación de la norma, por cuanto, en este caso, luego de darse por
establecido el incumplimiento de la Resolución de Calificación Ambiental,
correspondía, de acuerdo a los descargos realizados por la recurrente,
analizar si la descarga en seco de riles al cauce del Río Cautín podía
considerarse de responsabilidad de Aguas Araucanía S.A.; y en la especie,
se determinó la inexistencia de una eximente de responsabilidad debido a
822
que la disminución del caudal del río Cautín por circunstancias de carácter
climático y a la desviación de los cursos de agua que fluyen por los distintos
brazos del mismo río producto de obras realizadas por terceros río arriba no
pudieron producirse de una manera tan inmediata, de un modo tal que
impidiera a la titular del proyecto reaccionar pronta y adecuadamente, no
resultando, por ende, tales acontecimientos imposibles de resistir, por cuanto
la más elemental diligencia imponía a la empresa demandante tomar las
providencias pertinentes a fin de evitar la descarga de riles en condiciones
distintas a las previstas en el instrumento que aprobó el funcionamiento de la
Planta de Tratamiento que explota la actora.
949 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24262-2014. Asimismo, en rol Nº 24245-
2014 y rol Nº 24233-2014. Por otro lado, señaló en Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol
Nº 24563-2014: "Entre los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora se ha
incluido el principio de culpabilidad, lo que importa en el ámbito administrativo que, más que
determinar si la infracción se comete con dolo o culpa, es necesario determinar si existe
responsabilidad en el hecho que vulnera el ordenamiento jurídico y si existen circunstancias de
fuerza mayor o caso fortuito que permitan eximir de responsabilidad. Frente a circunstancias
reales, este principio conlleva que la Administración imputa al denunciado el incumplimiento de
un deber de diligencia, en este caso de no vulnerar la norma tipificada como infracción (o más
bien la norma primaria que ella lleva implícita). Ello provocará un traslado en la carga de la
prueba, ya que ahora deberá ser el administrado el que tendrá que probar que actuó
diligentemente para no resultar responsable de la sanción administrativa. Como consecuencia
de lo anterior, en el ámbito administrativo sancionador debe hablarse más bien de principio de
responsabilidad, ya que se va a sancionar a quien se estima responsable del incumplimiento
del deber de diligencia, sin que sea objeto de análisis si la conducta fue dolosa o culposa (Ibid.,
pp. 287 y 288)".
823
Por otro lado, también en un caso vinculado a la materia eléctrica, la Excma.
Corte Suprema indicó que la legislación eléctrica establece obligaciones
específicas para quienes intervienen en la prestación de servicios eléctricos,
disponiéndose claras exigencias para asegurar la continuidad y calidad de las
prestaciones, para lo cual las subtransmisoras están obligadas a mantener sus
instalaciones en buen estado y operativas. De este modo, las fallas
ocasionadas por la operación de protecciones ante la intervención de circuitos
de control durante las faenas de alumbrado para el futuro cambio del
interruptor, no puede calificarse de caso fortuito o fuerza mayor, por cuanto la
conducta desplegada —diseño y ejecución de obras de mantención— carece
de la imprevisibilidad que la reclamante le atribuye950.
950 "Cuarto: Que luego ha de anotarse que la reclamante, Transnet, como empresa
subtransmisora de un servicio público está obligada a operar el sistema sin afectar su normal
funcionamiento lo que lleva a concluir que en la mantención de rigor que comprende aspectos
técnicos, de gestión y supervisión la recurrente debió adoptar las medidas necesarias a fin de
evitar que simples fallas en la coordinación de los trabajados llevaran a interrumpir el servicio,
pues una labor propia del suministro eléctrico que presta la reclamante es, precisamente, hacer
mantención de sus instalaciones, pero en la ejecución de las obras ha de cumplir igualmente su
finalidad, evitando perjuicio a los consumidores finales. Por consiguiente, la empresa Transnet
es responsable de haber ejecutado la labor de mejoramiento que describe en sus descargo
ejecutada a través de terceros en forma insegura, lo que lleva a concluir que la mantención se
verificó descuidando sus obligaciones y, por tanto, con infracción a las normas citadas.
824
el cumplimiento de la obligación legal y reglamentaria de contar con la
dotación total de guardias de seguridad, puesto que ésta es independiente de
la situación de hecho del momento, la que era conocida del infractor, quien
no adoptó medida alguna frente a tal incumplimiento951".
3.4.1. Concepto
El estado de necesidad es la defensa del imputado que funda los hechos que
constituyen la infracción administrativa, en la protección de un bien jurídico con
el objeto de evitar un mal mayor, propio o ajeno. El estado de necesidad se
compone de tres elementos la existencia de un peligro inminente, en concretar
un daño menor del que se pudo evitar y en la ausencia de otros medios, menos
dañinos para evitarlo o impedirlo. Es decir, es la acción necesaria e idónea
para evitar un mal mayor.
825
propiedad ajena de menor entidad que el mal que trata de evitar y no dispone
de otro medio practicable y menos perjudicial para impedirlo952".
[...] 7. El que para evitar un mal ejecuta un hecho que produzca daño en la
propiedad ajena, siempre que concurran las circunstancias siguientes:
[...] 11. El que obra para evitar un mal grave para su persona o derecho o los
de un tercero, siempre que concurran las circunstancias siguientes:
2ª. Que no exista otro medio practicable y menos perjudicial para evitarlo.
826
medio de absolver al imputado de los cargos formulados o disminuir la sanción,
que, a juicio personal del escritor, debe cumplir requisitos particulares, atendida
la rama del derecho a que resultara aplicable.
827
Cabe señalar que la jurisprudencia de la Contraloría General de la República
ha considerado el estado de necesidad, como una atenuante para determinar
las sanciones administrativas:
"[...] es necesario reabrir sumario para que Sermena emita informe sobre
diagnóstico de psicosis alcohólica que afectaría a sumariado, antecedente
que ha hecho valer en escrito de alzada y que aunque no fue
reglamentariamente visado por Sermena por resultar extemporáneo,
constituye en todo caso, prueba cierta del estado de necesidad en que se
encontraba a la fecha de ausencias objeto del sumario955".
828
la conducta quedaría justificada, a los solos efectos sancionadores, ante la
inactividad de la Administración para proteger las casas de los
interesados956".
3.5.1. Concepto
829
El artículo 10 Nº 10 del Código Penal señala que estarán exentos de
responsabilidad criminal aquellos que obran en cumplimiento de un deber o en
el ejercicio legítimo de un derecho, autoridad, oficio o cargo.
957 Al respecto el Tribunal Supremo español ha señalado: "Séptimo. Ocurre, sin embargo, que
no se trató de una mera reinstrumentación libre y espontáneamente decidida por la entidad
actora, sino de una medida acordada en el seno de un procedimiento concursal cuyos
resultados no dependen enteramente de la voluntad de una sola de las partes en conflicto. De
modo que la tesis de la Administración sobre este punto sería válida e inobjetable si F.H. Credit
hubiera decidido por sí misma, sin más, renovar el riesgo que superaba el límite máximo de
concentración: cuando, por el contrario, se ve abocada a ello como resultado de un proceso de
suspensión de pagos de la empresa deudora tratando de 'salvar' en la medida de lo posible el
crédito dudoso, no puede hablarse, con rigor, de una 'nueva' concentración de riesgos distinta
de la ya apreciada en 1991, sino de la persistencia ulterior de unos efectos de aquélla, no
queridos ni buscados, sino derivados de la suspensión de pagos que afectó a Papelera
Española. La sanción impuesta debe, en consecuencia, ser anulada". STS, de 17 de mayo
1999, rec. 3/1996.
958 Ver REBOLLEDO PUIG, Manuel (2010), pp. 233 y ss.
830
Nacional de Televisión9590. Sin embargo, en la jurisprudencia hay excepciones,
y, así, la Corte Suprema960ha señalado que un funcionario no puede utilizar el
959 Decimoquinto: Que para imponer la sanción, el Consejo estimó que los cargos
configuraban una vulneración 'al derecho fundamental a la información que tienen las
personas, parte integrante del bagaje de contenidos del principio del correcto funcionamiento
de los servicios de televisión', lo que importaría infracción al artículo 1º de la ley Nº 18.838.
Este artículo dispone, en lo pertinente, que:
831
social a que su aclaración o rectificación sea gratuitamente difundida. No es ésa, sin embargo,
la responsabilidad que ha hecho valer el Consejo.
Decimoctavo: Que para confirmar la sanción, la sentencia que da origen al presente recurso
de queja afirma 'que razonablemente una información televisiva objetiva en la materia, debió
necesariamente indagar y exponer en definitiva la opción de estos órganos públicos e
internacionales', esto es, de la Corema Región Metropolitana, de la Conaf, de Sernatur, del
Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial (considerando quinto). Y luego
agrega: '...que el programa televisivo aludido no respetó los estándares que comprende el
concepto correcto funcionamiento del servicio de televisión que debe cumplir; afectado (sic) en
consecuencia el derecho de las personas a ser debida y correctamente informadas sobre
hechos de relevancia; no presentando en concreto un programa televisivo con una visión
objetiva'...
Decimonoveno: Que si bien puede ser efectivo que un programa objetivo habría demandado
cobertura de opiniones que fueron omitidas, la falta de objetividad no justifica la imposición de
una sanción. No es posible justificar jurídicamente tal demanda de objetividad en un amplio
derecho a la información, según se ha razonado en el motivo decimoquinto supra. La única
responsabilidad en que pudo haber incurrido Chilevisión, es la que la obligaría a asumir los
costos de difundir la aclaración o rectificación del injustamente aludido, de conformidad con la
citada ley Nº 19.733, según se ha señalado en el motivo decimoséptimo supra". Sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6944-2015.
960 Pero por sobre lo anterior, no puede atribuirse sin más al amparado el ánimo o la
intención de 'denigrar e insultar' al funcionario investigado conductas tipificadas en la falta del
artículo 79 letra a) del Reglamento por el solo hecho de formalizar una denuncia en su contra,
aun cuando ésta no resulte confirmada durante la investigación administrativa, pues de
admitirse lo que se viene cuestionando, importaría disuadir a los internos de denunciar los
hechos antirreglamentarios o ilegales que adviertan durante su permanencia en algún
establecimiento penitenciario, cualquiera sea el régimen de éste, e incluso más, coarta su
derecho a efectuar peticiones a las autoridades penitenciarias que consagran los artículos 9º
inciso 2º y 58 del Reglamento, entre las que se halla el requerimiento para que se investiguen
conductas ilícitas cometidas por los mismos funcionarios de Gendarmería u otros profesionales
que se desempeñen en los centros a su cargo.
4º) Que así las cosas, la Re. Interna Nº 1-2015, de 16 de enero de 2015, aparece a juicio de
esta Corte, como una actuación carente de una razonada motivación, pues de manera patente
impone una sanción administrativa por hechos que no constituyen más que el ejercicio del
derecho de petición que el mismo Reglamento Penitenciario consagra, como concreta
expresión del derecho de petición consagrado en el artículo 19 Nº 14 de nuestra Constitución
Política de la República, el que garantiza a todas las personas 'el derecho de presentar
peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación
que la de proceder en términos respetuosos y convenientes'. Igualmente, al exigir que la
denuncia vaya acompañada de 'medios de prueba contundentes' que la avalen, vulnera el
ordinal 26º del citado artículo 19, pues impone condiciones y requisitos para el libre ejercicio del
derecho de petición que en definitiva lo afectan en su esencia.
832
ejercicio de los derechos que le corresponden para eludir los efectos de una
sanción disciplinaria961.
3.6.1. Concepto
cerrado, y además se le revoca el beneficio de salida dominical, vulnerándose con todo ello,
con infracción de la Constitución y las leyes, la libertad personal del amparado Zapata
Sandoval, a lo que se deberá poner remedio por esta Corte acogiendo la acción constitucional
impetrada y revocando lo decidido por los jueces de primer grado". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 6450-2015.
961 "Segundo: Que, en efecto, si bien el feriado no puede ser denegado discrecionalmente,
conforme lo dice el inciso segundo del artículo 102 de la Ley Nº 18.883, sobre Estatuto
Administrativo de los Funcionarios Municipales, el Alcalde puede anticipar o postergar la época
del beneficio cuando las necesidades del servicio así lo aconsejen, con arreglo al inciso tercero
del mismo precepto legal.
Tercero: Que, por otra parte, el ejercicio de los derechos que corresponden a un funcionario
no puede utilizarse para eludir los efectos de una sanción disciplinaria aplicada en el
procedimiento respectivo, tal como, lo reconocen, entre otras disposiciones legales, el inciso
tercero del artículo 145 del citado Estatuto Administrativo Municipal, que permite retener la
renuncia voluntaria del empleado que está sujeto a un sumario administrativo en el que puede
resolverse su destitución y el inciso segundo del artículo 552 del Código Orgánico de
Tribunales, que obliga a acompañar a la renuncia voluntaria de un funcionario judicial un
certificado que acredite que no está sometido a sumario administrativo.
Cuarto: Que, en tal virtud, el recurrente no puede utilizar el feriado para evitar se haga
efectiva a su respecto de inmediato la suspensión de funciones con privación de la mitad del
sueldo que le fue impuesta para sancionar sus faltas a la disciplina". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 1098-2010.
833
Se configura un sistema de tutela judicial dirigido a proporcionar intensa
protección a los derechos subjetivos, evitando defraudar expectativas o
confianzas, generando la fiabilidad de las decisiones de los órganos de la
administración del Estado963.
834
comunidad si, antes de la adjudicación al vencedor del contrato de que se
trate, el órgano de contratación incitase a un licitador a efectuar con
antelación inversiones irreversibles y, por consiguiente, a contraer riesgos
superiores a los inherentes a las actividades de referencia, consistentes en
presentar una oferta966".
835
inactividad. De este modo, la confianza legítima se ha trasformado en una
causal de exculpación de la responsabilidad administrativa 967-968.
836
ahora una zona en la que está prohibido aparcar, pero en la que
tradicionalmente el ayuntamiento tolera que así se haga en los días festivos
hasta que un día impone súbitamente un cumplimiento riguroso. En ambos
casos opera para los infractores formales la buena fe: la confianza legítima
[...]969".
970 Lo anterior es controvertido por nuestra jurisprudencia, que señala: "Asimismo, tal como lo
sostienen los falladores, la inicial aprobación de tales sistemas de drenaje no excluye
calificaciones posteriores que pueden permitir legítimamente establecer que su funcionamiento
no es el adecuado, ya que para cumplir su objetivo y los fines para los cuales se construyó el
sistema de drenaje debe funcionar correctamente, interpretación que, efectivamente, permite
dar eficacia a la referida norma". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 30779-2014.
"9º) Que este Tribunal no puede aceptar la forma en que ha obrado la Superintendencia, la
que estima poco seria e impropia de un organismo de la administración del Estado.
El tribunal puede entender y aceptar que haya habido un cambio de opinión, o incluso que la
Resolución de rechazo de la reposición esté contenida en una especie de formulario.
Pero lo cierto es que la Superintendencia consignó, de un modo que no deja lugar a dudas,
que el plazo debía computarse desde la notificación de la segunda resolución.
En este evento, dicha Institución no ha podido ni tampoco ha debido, luego, prevalerse del
error en que, con muy justa razón, pudo haber incurrido la reclamante, motivado por la opinión
manifestada por la propia entidad sancionadora, pues lo contrario puede llevar a pensar que
efectivamente se actuó de mala fe;
10º) Que los tribunales de justicia, y especialmente esta Corte Suprema, no puede validar
semejante procedimiento, y que entra a reprochar con mucho énfasis, al punto que debe, en
este tópico concreto y en forma independiente, como se dijo, de la opinión que pueda tener
sobre el asunto, aceptar que el recurso de reclamación fue interpuesto dentro del plazo previsto
en la ley.
837
posteriormente ha querido obtener provecho procesal, alegando extemporaneidad, cuando la
empresa eléctrica que ha reclamado no hizo sino seguir la pauta propuesta, confiando en que
ello era lo que procedía.
Tal cuestión es inadmisible y lesiona el principio de confianza en relación con los organismos
de la administración del Estado". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1596-2005.
971 No son causales de justificación las asesorías externas de abogados o auditores: "4º)
Que, como puede advertirse del examen de la normativa transcrita, ésta es muy clara, y de otro
lado, los hechos constatados por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles no sólo
están plenamente probados, sino que no fueron discutidos sino reconocidos por quien ha
deducido tan infundado reclamo como el que motiva este fallo. La defensa de la empresa
reclamante consiste simplemente en que habría solicitado una asesoría, a la empresa que ya
quedó indicada, la que le informó que el producto en cuestión no requería certificado. Se trata,
sin lugar a dudas, de una muy pobre defensa, que hiere y ofende el intelecto de quienes deben
hacerse cargo de ella, habida cuenta además de que la empresa asesora mencionada por la
firma sancionada no es de aquellas que se encuentran autorizadas por la Superintendencia
recurrida para certificar productos como el de la especie, una estufa a kerosene. Por lo tanto,
no resulta pertinente agregar nada más a lo ya expuesto.
Por ende, la infracción se configuró, y es por ello que la Superintendencia impuso una multa
o sanción económica, ascendente a un monto que esta Corte estima adecuado a la gravedad
de la infracción ya referida, todo lo cual determina que el reclamo no pueda prosperar, y que
deba ser desestimado, pues como se dijo, carece de fundamento. De ser efectiva la alegación,
como es obvio, ella no exime para nada de responsabilidad a la reclamante, pues no se trata
de una circunstancia eximente de responsabilidad ni atenuante de la misma, como tampoco
prueba la buena fe que aduce Montserrat. A lo más, podría originar la posibilidad de que dicha
empresa reclamante accione judicialmente en contra de quien le asesoró de modo tan
deficiente". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago rol Nº 4802-2010.
No es infracción administrativa cuando se cumple obligación fuera del plazo legal previa
autorización administrativa: "8. Que, en consecuencia, la infracción por la que se estaba
sancionando a la recurrente había desaparecido con anterioridad, incurriendo así la autoridad
en una contradicción respecto de sus propios actos, al parecer por desconocimiento, pero la
838
realidad es que en tales condiciones no cabe hablar de prescripción de la sanción, si el acto
reprochado dejó de serlo al quedar sin efecto el plazo primitivo y otorgársele un nuevo plazo
para dejar en condiciones sus servicios, este se ha prorrogado y la sanción carece de causa.
La prórroga del plazo en todo caso corresponde a un actuar más o menos frecuente de la
autoridad según se desprende de los documentos acompañados ante esta Corte". Sentencia
de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 5040-2015.
973 "7º) Ahora bien, como puede desprenderse de los citados documentos, con distintas
fechas anteriores a la dictación de la sentencia de once de diciembre de 2014, la autoridad
sancionadora ya había concedido nuevamente aumentos de plazo a la concesionaria para
iniciar las obras que habían sido, a su vez, ampliadas mediante los decreto Nº 428 de 2008;
decretos Nºs. 13, 200, 252, 254 y 889, todos de 2009; decretos Nºs. 483, 188, 283, 799 y
1.033, todos de 2010, y decretos Nºs. 692, 693, 695, 350, 351, 352, 1.120 y 1.141, todos de
2011, de modo tal que el presupuesto fáctico que sirvió de base al Ministro de Transportes y
Telecomunicaciones para colegir que la concesionaria no había dado cumplimiento al plazo
para iniciar las obras carece de todo sustento, al existir a la fecha de la sentencia recurrida
plazos vigentes para el cumplimiento de lo requerido, que se derivaba de nuevos plazos,
concedidos por la misma autoridad sectorial, para desarrollar esas funciones.
8º) En lo que respecta a los decretos supremos Nº 308, de 2006; Nº 247, de 2007; Nº 807,
de 2008; y Nºs. 529 y 756, de 2010, los cuales la autoridad también tiene como base para
determinar que su incumplimiento motiva la infracción al artículo 14 Nº 2 de la ley Nº 18.168,
disiente esta Corte de esa conclusión, pues el mentado precepto no establece en forma alguna
que el incumplimiento del concesionario en el plazo concedido deba ser sancionado en la
forma como lo entiende la autoridad recurrida, ya que ello a lo más sólo puede ocasionar un
atraso en la implementación del plan técnico asociado a la iniciación de las obras". Sentencia
de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 4847-2015.
"Sexto: Que, en el presente procedimiento infraccional, rigen principios limitadores del ius
puniendi estatal, principios que obligan al sentenciador a ceñirse a los estándares propios del
derecho penal, que son aplicables en materia infracciónales de índole administrativa. Esta
argumentación no merece discusión en la doctrina penal y administrativa, así como en la
jurisprudencia administrativa, judicial y del Tribunal Constitucional, en cuanto que los principios
generales del derecho penal son aplicables al derecho administrativo sancionatorio, por cuanto
ambos son expresiones del ius puniendi del Estado. Una reiterada jurisprudencia administrativa
ha reconocido que los principios del derecho penal son aplicables en materia sancionadora
conforme al cual sólo pueden aplicarse aquellas sanciones que estaban vigentes al momento
de cometerse la falta investigada a menos que ésta tenga asignada una sanción menor de
acuerdo con la nueva legislación, en cuyo caso corresponderá aplicar precisamente la sanción
más benigna o favorable al funcionario aun cuando haya sido establecida con posterioridad.
839
— Anteriores fiscalizaciones y procedimientos sancionadores que hicieron
hallazgos de los mismos hechos y no se formularon cargos;
Para que proceda la confianza legítima, debe cumplir con las siguientes
condiciones:
En consecuencia, y siguiendo los principios que rigen este proceso infraccional la referida
resolución exenta Nº 2.441 modificatoria de la resolución Nº 1.526 opera en favor de los
afectados, es decir, Pesquera Isla Damas y el capitán Sr. Riegel, eliminando cualquier hecho
culposo infraccional el cual pudieran haber participado de buena fe.
840
externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para
que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación
administrativa975;
relación con cualquier acto de la Administración que haya podido generar error en el
administrado para entenderlo aplicable". STS España, 14 de febrero de 2014, Rec. 4628/2003.
975 Cfr. VALENZUELA, Paula (2003), p. 61.
841
la presentación de la solicitud y considerando, además, los pagos normalmente
aceptados por la recurrida979".
842
contra de los valores antes mencionados, que son esenciales en un Estado
de Derecho como el que establece nuestra Constitución981".
843
Asimismo, el Segundo Tribunal Ambiental lo ha reconocido como un eximente
de responsabilidad, pero que no resultó aplicable en el caso concreto, porque
los actos que infunden confianza en el regulado son generados en una etapa
de incumplimiento de éste. Al respecto señala:
"Trigésimo sexto. Que, por una parte, y a juicio de este tribunal, la alegación
respecto a que existió una confianza legítima, en atención a que las medidas
comprometidas no contemplaban un plazo dentro del cual se debían cumplir,
debe ser descartada totalmente, conforme a lo señalado en los
considerandos del punto 1.1 de esta sentencia, donde se determinó que la
RCA Nº 38 de 2004, establece expresamente, y sin lugar a dudas, la
oportunidad dentro de la cual el titular del proyecto debía ejecutarlas.
Trigésimo séptimo. Que, por otro lado, es un hecho de la causa que, sobre la
consulta de pertinencia respecto de la modificación de la medida que
ordenaba construir un Parque Rupestre y una Sala de Exhibición en el fundo
Monte Aranda, por otra que comprendía la construcción y habilitación del
"Centro de Difusión del Patrimonio Cultural Choapa", en el Fundo Tipay, la
Directora Regional del SEA Región de Coquimbo señaló, con fecha 16 de
enero de 2012, que dicha modificación no debía ingresar al SEIA.
844
bioequivalencia, no obstante haber informado la autoridad administrativa por
internet, previamente, que se podía mantener el registro con independencia de
los estudios, si se suspendía la comercialización del producto. Lo interesante
es que funda la confianza legítima en una actuación de publicación en página
web y no en un acto administrativo formal:
845
IV. Prueba
1. Concepto
846
"[...] aquella actividad encaminada a demostrar la exactitud o inexactitud de
los hechos que han de servir de fundamento a la decisión del
procedimiento988".
990"Con unas u otras expresiones, todas reconocen el mismo contenido que se puede
descomponer para su análisis pormenorizado en los siguientes elementos:
847
puede basarse en un procedimiento de investigación de la autoridad, donde
ella determina las actuaciones necesarias e indispensables para esclarecer los
hechos para la solución del conflicto, cumpliendo un rol de cooperación los
intervinientes e interesados, en razón de la pertinencia y conducencia de las
medidas y diligencias que propongan en el proceso991.
848
Cabe reafirmar, que el impulso de oficio impone a la autoridad, en materia
probatoria, la realización de todas las actividades probatorias, que esclarezcan
los hechos u omisiones que fundan la infracción administrativa 994. La autoridad,
como señalamos, no sólo ejecutará aquellas diligencias que tengan por objeto
establecer la responsabilidad del imputado, además practicará todas las
actuaciones que puedan establecer, de manera pertinente y conducente, la
inocencia del presunto infractor o reducir su sanción. En este sentido, la
Contraloría ha señalado:
995 Dictamen Nº 39.348/2007. Asimismo, la doctrina indica: "Convenido, pues, que la ley
descriptiva de una conducta ilícita viene a ser la premisa mayor de un silogismo, monitorear las
penas en cuanto a sus motivos de hecho implica atender específicamente a la premisa menor
del mismo: a los hechos singulares que se dicen probados y aceptados por esa ley habilitante.
849
— A la carga de la prueba;
2. Antecedentes normativos
850
adelante, pero bajo ningún evento, como en el proceso penal o civil, la
autoridad dictará una resolución con hechos sustanciales, controvertidos y
pertinentes. Al respecto señala el Excmo. Tribunal Constitucional:
Según se verá, el trámite que echa en falta el requirente no es acorde con las
garantías y postulados del orden penal, exigidos por este tribunal, en punto a
que las sanciones administrativas sean precedidas de una formulación de
cargos, donde se precisen los hechos imputados, seguida de una
oportunidad real para plantear descargos, donde la defensa pueda incluso
invocar hechos nuevos o distintos —no considerados por el fiscalizador—
con el propósito de desvirtuar esa acusación o, al menos, para fundamentar
atenuantes.
[...].
Corresponde, en este caso, a ese encartado precisar cuáles son estos otros
antecedentes, de modo que el instructor pueda abrir un período de prueba a
su respecto, si no le constan a la Administración, así como efectuar el control
de procedencia y necesidad de aquellas diligencias cuya práctica se solicita
851
con miras a acreditarlos. Sin desmedro de que la autoridad pueda abrir otro
procedimiento distinto, considerando la naturaleza de los hechos
expuestos996".
El plazo para rendir prueba variará entre diez y treinta días y, cuando se
ofrezca prueba, ésta sólo podrá ser rechazada por el fiscal cuando sea
manifiestamente improcedente e innecesaria, lo que deberá efectuarse a través
de una resolución en que consten los motivos.
Con todo, muchas de las distintas leyes o cuerpos normativos que establecen
procedimientos sancionatorios en la administración constituyen excepciones a
las normas generales que recién se han expuesto. En ese sentido, las normas
generales estatuyen la libre conciencia como norma para la apreciación de la
prueba, pero la tendencia más reciente apunta la sujeción del trabajo de
evaluación probatoria a las reglas de la sana crítica. Entre dichas excepciones
podemos señalar lo dispuesto por el artículo 72 de la Ley Nº 20.529 sobre la
Superintendencia de Educación, el artículo 55 de la ley Nº 20.585 en relación a
la Superintendencia de Seguridad Social, el artículo 18 de la Ley Nº 18.575
sobre el Servicio Agrícola y Ganadero, el artículo 22 Nº 6 de la Ley Nº 19.913
sobre la Unidad de Análisis Financiero, el artículo 11 del Decreto Ley Nº 3.538
sobre la Superintendencia de Valores y Seguros, y el artículo 51 de la Ley
Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, entre otros.
852
Caso excepcional lo constituye el Consejo Nacional de Televisión, cuya ley
Nº 18.838 establece en su artículo 27, hace expresamente aplicable las normas
del Código de Procedimiento Civil para la reclamación, debiendo recibirse la
causa a prueba por el Presidente del Consejo acorde a las reglas del artículo
90, que se refiere al procedimiento incidental de prueba.
3. Objeto de la prueba
3.1. Concepto
853
Para la doctrina, el objeto de la prueba tiene una parte abstracta, que se
refiere a aquello que puede ser probado, y una parte concreta, vinculada a las
circunstancias concretas de un caso que requieren acreditarse para la
resolución de un conflicto o para esclarecer un caso997. Al respecto señalan:
997 Lo anterior dio origen a la discusión entre aquello que es objeto de prueba y necesidad de
prueba: "a) Por objeto de la prueba debe entenderse lo que se puede probar en general,
aquello sobre lo que puede recaer la prueba; es una noción puramente objetiva y abstracta, no
limitada a Jos problemas concretos de cada proceso, ni a los intereses o pretensiones de las
diversas partes, de idéntica aplicación en actividades extraprocesales, sean o no jurídicas, es
decir, que, como la noción misma de prueba, se extiende a todos los campos de la actividad
científica e intelectual (cfr., núm. 1);
b) Por necesidad o tema de la prueba (therna probandum) debe entenderse lo que en cada
proceso debe ser materia de la actividad probatoria, esto es, los hechos sobre los cuales venla
el debate o la cuestión voluntaria planteada y que deben probarse, por constituir el presupuesto
de los efectos jurídicos perseguidos por ambas partes, sin cuyo conocimiento el juez no puede
decidir; es también una noción objetiva, porque no se contempla en ella la persona o parte que
debe suministrar la prueba de esos hechos o de algunos de ellos, sino en general el panorama
probatorio del proceso, pero concreta porque recae sobre hechos determinados". DEVIS
ECHANDÍA, Hernando (1988), p. 142.
854
para determinar la sanción administrativa y las causales de justificación,
exculpación y extinción de la responsabilidad administrativa.
Para todos los efectos legales, la fecha de la ley será la de su publicación en el Diario Oficial.
Art. 8º. Nadie podrá alegar ignorancia de la ley después que ésta haya entrado en vigencia.
Sin embargo, en cualquiera ley podrán establecerse reglas diferentes sobre su publicación y
sobre la fecha o fechas en que haya de entrar en vigencia".
855
no puede menos que saber que debe contar y mantener sus instalaciones
eléctricas y de gas conforme a la legislación vigente y a las directrices dadas
por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, más aún si dicho
establecimiento recibe un afluente de público constante1003".
"Pero hay casos en los cuales las leyes tienen necesidad de ser probada,
porque no están escritas, y de aquí que no sean ciertas de modo oficial,
porque no son conocidas por el juez1004".
1006 Ver: ALESSANDRI, Arturo y SOMARRIVA, Manuel (1971), p. 111. Asimismo, cfr. SILVA CIMMA,
856
costumbre no constituye derecho sino en los casos en que la ley se remite a
ella. No obstante, para ello hay que tener presente las normas especiales de
prueba del derecho comercial.
Por otro lado, los hechos que requieren pruebas son los hechos
controvertidos, sustanciales, pertinentes e influyentes, o, como señala la LBPA
en su artículo 35, los hechos que no consten a la autoridad pública. De este
modo, no se permitirá prueba sobre hechos notorios, públicos, evidentes, o los
aceptados por los interesados en el procedimiento1008. Lo anterior ha sido
ratificado en un fallo el Tribunal Constitucional, que ha indicado:
857
"Por su parte, en cuanto a su petición de que, previo a la emisión de este
pronunciamiento, se citaran en calidad de recurridos a las autoridades que
indica, es pertinente aclarar, en armonía con el criterio sostenido en el
dictamen Nº 17.346, de 2015, de esta procedencia, entre otros, que todo
proceso administrativo no prevé la apertura de un término probatorio como un
trámite que obligatoriamente deba observarse, debiendo practicarse
diligencias únicamente en el evento que no consten los hechos alegados por
los interesados o cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera,
hipótesis cuya concurrencia no se aprecian en la especie1010".
1010Dictamen Nº 30.237/2016.
1011El inciso primero del artículo 34 de la ley Nº 18.838 señala: "Artículo 34. El Consejo, antes
de aplicar sanción alguna, deberá notificar a la concesionaria del o de los cargos que existen
en su contra. Ésta tendrá el plazo de cinco días hábiles para formular sus descargos y solicitar
un término de prueba para los efectos de acreditar los hechos en que funde su defensa.
Vencido este plazo, sin descargos o existiendo éstos, sin que se haya decretado un término
probatorio, o vencido dicho término, se haya rendido prueba o no, el Consejo resolverá sin más
trámites. La prueba y las notificaciones se regirán por las normas establecidas en el artículo 27
de esta ley". A su vez, el inciso tercero del artículo 37 indica: "Vencido el plazo para el traslado,
con o sin la respuesta del asignatario, el Presidente del Consejo, de haber hechos
sustanciales, pertinentes y controvertidos, recibirá la reclamación a prueba, la que se regirá por
las reglas establecidas en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. Vencido el término
de prueba, háyanla o no rendido las partes, el Presidente del Consejo citará a sesión especial
858
artículo 22 del D.L. Nº 211, hace referencia a hechos obscuros o dudosos,
como objetos de prueba.
En materia civil el objeto de la prueba está fijado en el artículo 318, que hace,
también, referencia a hechos sustanciales, controvertidos y pertinentes del
proceso, al prescribir:
"Art. 318 (308). Concluidos los trámites que deben preceder a la prueba, ya
se proceda con la contestación expresa del demandado o en su rebeldía, el
tribunal examinará por sí mismo los autos y si estima que hay o puede haber
controversia sobre algún hecho substancial y pertinente en el juicio, recibirá
la causa a prueba y fijará en la misma resolución los hechos substanciales
controvertidos sobre los cuales deberá recaer.
859
3.3. Análisis práctico
4. Fijación de la prueba
1012 En un proceso penal determinado, la prueba deberá versar sobre la existencia del 'hecho
delictuoso' y las circunstancias que lo califiquen, agraven, atenúen o justifiquen, o influyan en la
punibilidad y la extensión del daño causado (art. 193, C.P.P.). Deberá dirigirse también a
'individualizar a sus autores, cómplices o instigadores', verificando su 'edad, educación,
costumbres, condiciones de vida, medios de subsistencia y antecedentes; el estado y
desarrollo de sus facultades mentales, las condiciones en que actuó, los motivos que lo
hubieran llevado a delinquir y las demás circunstancias que revelen su mayor o menor
peligrosidad' (art. 193, C.P.P.). Estos aspectos necesariamente deberán ser objeto de prueba,
aun cuando no haya controversia sobre ellos', salvo casos excepcionales". CAFFERATA, José
(1998), p. 26.
860
4.1. Concepto
861
Asimismo, existen diversas normas especiales en los procedimientos
administrativos sancionadores que hacen referencia a la apertura de un término
de prueba, como fueron señaladas con anterioridad.
862
entre otras. Lo anterior, con el objeto de establecer una sanción conforme a las
circunstancias concretas del caso, y cuya resolución de término se encuentre
fundada o motivada correctamente.
"[...] Que [...] aparece de manifiesto que la norma legal incumplida fue la del
inciso segundo del artículo 35 tantas veces citado.
863
Telefónica del Sur Servicios Intermedios S.A., de fecha 6 de diciembre de
2006, en la presentación que rola a fojas 37 y siguientes, permite arribar a la
conclusión que existe controversia sobre hechos substanciales y pertinentes,
que debieron ser materia de prueba, para lo cual debió ordenarse la apertura
de un período de prueba1014".
"c) que, el principal argumento de Capital S.A., en este reclamo, este es,
haber infringido el ente fiscalizador el principio del debido proceso, por no
haber abierto un término de prueba que le permitiera acreditar sus
descargos, no es aceptable toda vez que el del decreto ley Nº 3.538 del año
1980 no contempla tal trámite procesal. Por otra parte, si se aplicara en su
silencio la ley Nº 19.880, tampoco habría sido necesario abrir un término de
prueba por cuanto dicha norma, en su artículo 35 dispone que sólo en el caso
que a la Administración no le consten los hechos alegados por los
interesados, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de
prueba, de manera que siendo los hechos alegados de conocimiento
absoluto de la Superintendencia de Valores y Seguros resultaba inútil recibir
la causa a prueba1015".
864
Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo
ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a
treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes.
865
El artículo 10 inciso 1º de la ley Nº 19.880 preceptúa que: "Los interesados
podrán, en cualquier momento del procedimiento, aducir alegaciones y
aportar documentos u otros elementos de juicio".
Una interpretación armónica de esta norma con las antes señaladas, esto es,
los artículos 35 de la misma ley y 22 inciso 5º de la ley Nº 19.913, lleva a
concluir que en el procedimiento administrativo el legislador no contempló la
fijación de puntos de prueba, estableciendo el derecho para producir todas
las pruebas que se estimen conducentes a demostrar la veracidad de las
alegaciones, sin perjuicio del rechazo de las que se estimen improcedentes o
innecesarias.
Nada obsta, para una mayor claridad de la decisión que debe adoptar la
UAF, la fijación de puntos de prueba, pero ello, no puede limitar el derecho
de la sociedad a rendir las pruebas que estime pertinentes a fin de acreditar
otros hechos o circunstancias no comprendidos en la determinación
efectuada por la UAF1016".
5.1. Concepto
866
5.2. Antecedentes normativos
Finalmente, cabe tener presente el artículo 22 inciso segundo del decreto ley
Nº 211, que señala que el Tribunal de la Libre Competencia podrá decretar, en
cualquier estado de la causa y aun después de su vista, cuando resulte
indispensable para aclarar aquellos hechos que aún parezcan oscuros y
dudosos, la práctica de las diligencias probatorias que estime convenientes.
867
procedimiento administrativo deben realizarse dentro de la etapa procesal o
plazo correspondiente, so pena de perder su eficacia.
"Ahora bien, efectuado el análisis del expediente sumarial, se advierte que el aludido servidor
interpuso un recurso de reposición respecto de la resolución exenta Nº 4.230, de 2011, que
aplicó la anotada sanción, el cual fue rechazado por la autoridad, toda vez que, según se
informa en la nota interna 4A/Nº 409, de 2011, incluida en el legajo examinado, el sumariado ya
lo habría deducido con anterioridad, por lo que su ulterior presentación debía tenerse por no
efectuada, al haber operado la preclusión del derecho para ejercer ese medio de impugnación".
Dictamen Nº 76.659/2011.
868
mediante la fórmula de escritos denominados "téngase presente", en cualquier
etapa del procedimiento1018. En este sentido, la doctrina ha señalado:
1018 Decimonoveno: Que en estrecha relación con lo anterior, está la resolución de la SMA
sobre la extemporaneidad del 'téngase presente'. A juicio de este Tribunal, como se dijo recién,
el "téngase presente" de la Compañía fue presentado en ejercicio de su derecho a efectuar
alegaciones, en aplicación directa -no supletoria- del principio de contradictoriedad y de lo
dispuesto en el artículo 17 letra f de la ley Nº 19.880. Por consiguiente, y para este caso en
particular, la acción de la Superintendencia fue ilegal por violación de las disposiciones antes
dichas, lo que a su turno implica una violación de las garantías constitucionales respectivas. El
derecho a defensa en el procedimiento sancionatorio, en otras palabras, no se agota con los
descargos, pues éstos están establecidos en favor del supuesto infractor y no como una
limitación a sus capacidades de defensa". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-
20-2014.
1019 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso (1999), p. 84.
869
anterior, por ejemplo, puede acontecer en una ampliación del término
probatorio, pero es necesario que se acrediten determinadas circunstancias,
como pasaremos a explicar en los próximos apartados.
870
"[...] para que resulte fundada una queja sustentada en una vulneración del
derecho al uso de los medios de prueba es preciso (entre otras condiciones)
que el recurrente haya solicitado su práctica en la forma y momento
legalmente establecidos, pues, al tratarse de un derecho de configuración
legal, su ejercicio ha de acomodarse a las exigencias y condicionantes
impuestos por la normativa1021".
— Cuando se alegare algún hecho nuevo que pueda tener importancia para
la resolución del asunto, ignorado hasta el vencimiento del término de prueba;
871
— Cuando se refiera a medidas o diligencias probatorias que sean adoptadas
por la autoridad administrativa para resolver adecuadamente el asunto
controvertido, ya sea para determinar la sanción o absolución del imputado.
6. Medios de prueba
6.1. Concepto
872
En materia administrativa sancionadora existe libertad de prueba, en tanto la
autoridad administrativa, los interesados y el presunto infractor podrán acreditar
los hechos por cualquier medio de prueba conforme al derecho, tales como los
instrumentos públicos y privados, la declaración de testigos, la inspección de la
autoridad sancionadora u otra autoridad pública, informes administrativos de
órganos o funcionarios expertos, los informes de peritos, las presunciones, etc.
873
corresponda en un procedimiento administrativo, añadiendo que el grado de
convicción de la prueba será apreciado en conciencia por esta última 1025".
874
entendiendo por tales las obtenidas con vulneración de los derechos
fundamentales1028".
"[...] la prueba ilícita es la que infringe cualquier ley (no sólo la fundamental,
sino también la legislación ordinaria), en tanto que la prueba prohibida es la
que surge con violación de las normas constitucionales tuteladoras de los
derechos fundamentales. Éste sería el caso de las pruebas de cargo
obtenidas con violación de los derechos fundamentales del imputado [...]1029".
1030 En este sentido, se señaló que la prueba recabada por Facebook era ilícita: "3º.Que cabe
precisar que 'Facebook' es un sitio web que permite a sus usuarios el poder comunicarse e
intercambiar opiniones entre ellos, para lo cual el interesado debe solicitar autorización expresa
a un tercero para incorporarlos en sus contactos y dicho tercero sólo se integrará a los mismos
luego de consentir expresamente en ello, de lo que se desprende que sólo entre quienes así
han consentido la información y sus comunicaciones es pública, no existiendo habilitación para
que dicha información sea utilizada por otras personas.
4º Que entendiendo que la garantía constitucional puede ser afectada, previa habilitación
legal, por la autoridad competente y siguiendo el procedimiento pertinente, todo sin alterar su
esencia, es pertinente resolver si en la situación de autos que antes se ha descrito, se
encuentra justificada legalmente alguna autorización a la Institución de Carabineros para tal
proceder, circunstancia que corresponde descartar, de modo que ante la inexistencia de tales
habilitaciones que le permitan desarrollar la acción llevada adelante, en orden a acceder a las
publicaciones realizadas por el actor, ésta resulta ilegítima y en consecuencia la autoridad de
Carabineros no podía acceder a ella ni menos utilizarla como fundamento de una sanción
disciplinaria, más aun cuando no se señala en el informe, emitido en su oportunidad, de quien
se obtuvo dicha información, constituyéndose en consecuencia en prueba ilícita y por ende no
susceptible de ser utilizada". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5322-2012.
875
de excluir la prueba, y eventualmente anular todo el proceso. Lo anterior es sin
perjuicio de las facultades de oficio de la autoridad administrativa1031.
"En principio, el acto jurídico unilateral debe hacerse por escrito, lo cual
asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del
órgano1033".
1031 No obstante hay que tener presente lo señalado en el inciso segundo del artículo 22 del
D.L. Nº 211: "Serán admisibles los medios de prueba indicados en el artículo 341 del Código de
Procedimiento Civil y todo indicio o antecedente que, en concepto del Tribunal, sea apto para
establecer los hechos pertinentes. El Tribunal podrá decretar, en cualquier estado de la causa y
aun después de su vista, cuando resulte indispensable para aclarar aquellos hechos que aún
parezcan obscuros y dudosos la práctica de las diligencias probatorias que estime
convenientes".
1032 CORDERO, Luis (2003), p. 64.
876
"Las formalidades del acto administrativo son de dos tipos. Por una parte,
debe cumplir el procedimiento que establece la ley. Este puede ser un
procedimiento especial o el procedimiento común o supletorio que regula la
LBPAOAE.
"Entre estos requisitos obvios y comunes están la fecha, nombre del órgano,
firma del funcionario, la motivación si es expresa, el cumplimiento de
trámites, necesarios como solicitud de conceptos, dictámenes, estudios
previos, publicación de la solicitud o del inicio de la actuación administrativa,
citaciones a terceros, etc.1036".
877
La consecuencia jurídica que corresponde a los vicios muy graves del acto es
la inexistencia1038".
"La firma es un requisito fundamental del acto, pues acredita que la voluntad
efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica. Si falta la firma;
entonces no hay acto: No se trata de un vicio de forma, sino de la
inexistencia de la voluntad administrativa de dictar el acto1039".
878
cumplido los trámites de firma de los convenios por el Subsecretario de Salud
por determinación del ministro del ramo1042".
879
Marina, que deja sin efecto la resolución que indica, por cuanto no viene
firmada por la autoridad que señala1045".
"6) Que, en este caso, este Consejo estima que la información pública que
obra en poder de los órganos de la Administración del Estado puede
solicitarse en original, en copia simple o en copia autorizada. Esto, toda vez
que la autorización de las copias es la única manera de demostrar de manera
indubitada el origen de la información ante terceros [...].
8) Que, por otra parte, el otorgar copia de forma autorizada protege al órgano
requerido de un mal uso de los documentos y a los requirentes, de su validez
frente a terceros1046".
"3) Que, como señaló este Consejo en la decisión recurrida, 'una cosa es
declarar el acceso a una información y otra obligar a la reclamada a emitir
uno de los certificados solicitados', no correspondiendo a este Consejo exigir
la elaboración de estos últimos. No obstante, a efectos de la resolución del
caso, resulta conveniente distinguir entre la solicitud de certificación regulada
por normas especiales y la certificación de la información entregada en virtud
de la Ley de Transparencia. Al respecto, sirven como elementos para esta
distinción, los siguientes antecedentes:
880
en este caso, este Consejo estima que la información pública que obra en
poder de los órganos de la Administración del Estado puede solicitarse en
original, en copia simple o en copia autorizada. Esto, toda vez que la
autorización de las copias es la única manera de demostrar de manera
indubitada el origen de la información ante terceros' (considerando 6º); 'Que,
por otra parte, el otorgar copia de forma autorizada protege al órgano
requerido de un mal uso de los documentos y a los requirentes, de su validez
frente a terceros' (considerando 8º); y, por último, 'Que, además, en el caso
que nos ocupa no se considera que el otorgar una copia certificada de un
solo documento pueda constituir un costo excesivo o un gasto no previsto en
el presupuesto institucional, razón por la cual deberá entregarse la
información de la forma requerida, vale decir, como copia autorizada de dicha
Resolución' (considerando 9º).
881
los archivos de la dependencia o entidad. Este criterio implica que, en el
ámbito de la ley, la certificación se refiere a hacer constar que los
documentos que se entregan son idénticos a aquellos que se encuentran en
el archivo de la dependencia o entidad. No obstante, el Instituto no se ha
pronunciado respecto a la calidad de la copia en tanto prueba documental
ante cualquier autoridad, al estimar que corresponderá debidamente a la
misma, admitir o desecharla. Se ha advertido que los particulares solicitan al
abrigo de la ley documentos que les son de legítima utilidad, en muchos
casos como pruebas en controversias legales; en este sentido, el Instituto
asume con toda responsabilidad la obligatoriedad de las resoluciones o
pronunciamientos que al efecto emita el Poder Judicial1047'".
— Instrumentos;
— Testigos;
— Informes de peritos;
— Actas de inspección;
— Presunciones;
882
En efecto en el proceso sancionador existe la libertad de prueba, de este
modo, el presunto infractor, los interesados y la autoridad administrativa, se
podrán hacer valer de cualquier tipo de prueba que sirva para esclarecer los
hechos dudosos y oscuros del proceso.
Los hechos constatados por los funcionarios a los que se reconocen la calidad de ministro de
fe, y que se formalicen en el expediente respectivo, tendrán el valor probatorio señalado en el
artículo 8º, sin perjuicio de los demás medios de prueba que se aporten o generen en el
procedimiento".
883
contrasta lo afirmado en las actas de inspección o informes periciales, la
autoridad sancionadora, en la resolución de término, tendrá el deber de
hacerse cargo de dichas pruebas, en tanto, la resolución de término le exige
pronunciarse sobre todas las alegaciones y pruebas del presunto infractor e
interesados, y porque las normas de valor probatorio, a saber, sana crítica y
apreciación en conciencia, imponen motivación y fundamentación, en sus
análisis de ponderación probatoria. En este mismo sentido, la doctrina ha
señalado:
884
una imputación penal, a disponer del tiempo razonable para construir la
defensa y los medios de prueba adecuados y a confrontar las pruebas; todo
lo cual priva de racionalidad y justicia a la investigación administrativa y se
comunica al procedimiento judicial que le sigue y la incorpora como medio de
prueba. Y en el mismo sentido, el documento producto de la investigación al
que se atribuye la condición de peritaje, peca de similar insuficiencia, en
cuanto deriva de un funcionario dependiente del único órgano facultado para
ejercer la acción penal, que carece, por ende, de imparcialidad, no
desvirtuando la condición de ser un instrumento emanado de la propia parte
querellante.
885
Por otro lado, en el Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
presentado por Pizza Pizza S.A. respecto de los artículos 166 y 171, inciso
segundo, del Código Sanitario, se obtuvo una sentencia empatada en votos
cuando se analizaba la constitucionalidad del valor probatorio de las actas de
inspección1052. Al respecto, el voto que fundo el rechazo del requerimiento
señaló:
16. Que hay que distinguir dos cosas. Una, es el valor del acta. Ésta puede
llegar a probar los hechos, bajo ciertas condicionantes. Otra cosa es que el
acta quede asentada por falta de pruebas que la controviertan;
886
17. Que el acta no descarta otros medios probatorios. Los tribunales han
considerado que sólo si el acta no es desvirtuada, resulta suficiente para dar
por establecida las infracciones sanitarias (SCA Arica, 56/2010). También ha
sostenido que el acta puede ser desvirtuada por el reclamante durante el
contencioso administrativo (SCS 2543/2013). El acta permite dar por
establecida la infracción, pero no exime al servicio de establecer cuál es ésta
y de fundar su decisión (SCS 5313/2008);
1054 "5º) En efecto, del citado expediente se advierte que a fojas 151 y siguientes en los
descargos la reclamante reconoce la efectividad de lo denunciado, en cuanto a algunas
irregularidades, limitándose a señalar que con posterioridad a esa fiscalización, se adoptaron
las medidas a objeto de subsanar esas deficiencias, pero en caso alguno discute su
procedencia. En especial, cabe destacar que los colectores de derrame sí estaban sucios y con
combustible líquido en su interior; que el caño del SRV estaba inundado con agua y con su
tapa destruida; que el inspector en prevención de riesgos no dejaba constancia de las
deficiencias. Respecto de lo demás observado en la inspección, señala que esas
observaciones no son efectivas, pero la prueba presentada para ese efecto fue insuficiente,
unido ello a que conforme al artículo 3º D de la ley Nº 18.410 los funcionarios de la S.E.C.
tienen la calidad de ministros de fe en la verificación de los hechos constitutivos de infracciones
a la normativa vigente, revistiendo esos hechos establecidos por los funcionarios una
presunción legal.
Así las cosas, al no haberse desvirtuado las anomalías, se mantuvieron los cargos
formulados en contra de la empresa y se cursó la multa, la cual dio motivo a la presente
reclamación". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 8632-2014.
"5º Que respecto de las objeciones alegadas en orden a la forma de inicio del procedimiento,
ha de tenerse en cuenta que los hechos descritos fueron constatados por personal técnico
fiscalizador del órgano público cuyos dichos constituyen presunción legal según el artículo 3 D
de la ley Nº 18.410, estampando los mismos en un Acta de Inspección de Comercio, la cual fue
887
"Quinto: Que la sentencia de primera instancia, confirmada sin
modificaciones por el fallo impugnado, establece que según consta del
Sumario Sanitario 166 43 2014, tenido a la vista, en diversas visitas
inspectivas se constataron deficiencias sanitarias, en las siguientes
dependencias de la empresa fiscalizada: salas de cambios de mecánicos,
salas de cambio de uso general, taller de planta de fusión, taller de bombas,
bodega de embalaje, taller de estructuras, planta de fusión, planta de
osmosis, sector cocina, y el incumplimiento a la exigencia de regularizar la
autorización sanitaria para el uso de ambulancia. Luego de efectuado los
descargos, la autoridad sanitaria arriba a la convicción de que la empresa
incumplió la normativa sanitaria, lo que constituye una infracción a los
artículos 3º, 13, 14, 21, 27, 33, 36, 37, 42, 44, 45, 47, 49, 53 y 54 del
Reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en los
lugares de trabajo, aprobado por decreto supremo Nº 594 de 1999 del
Ministerio de Salud, al constatarse que la empresa se encontraba
funcionando con una serie de deficiencias de índole sanitario, las que se
agregada a estos antecedentes a fojas 64, en cumplimiento de las atribuciones conferidas por
los artículos 12 y 13 del Decreto Nº 119 de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, rol Nº 1363-2011.
888
describen en el acta de inspección del día 10 de junio de 2014, por lo que
resuelve aplicar en definitiva una multa de 100 Unidades Tributarias
Mensuales a la empresa sumariada.
Asentado lo anterior, refiere que atendido el mérito del acta que dio origen al
reclamo sanitario y los antecedentes allegados es posible tener por
establecido que los hechos fiscalizados fueron comprobados en el sumario
sanitario, de acuerdo a las normas especiales establecidas en esta materia,
específicamente el artículo 166 del Código Sanitario en cuanto da valor de
presunción a los hechos que consta en el acta que levante el funcionario del
Servicio en la fiscalización. Así, el acta levantada por la funcionaria
fiscalizadora resulta suficiente para establecer la existencia de dicha
infracción, y esta presunción no logró ser desvirtuada de modo alguno por la
reclamante, pues ninguna prueba rindió en la causa en ese sentido [...].
889
administrativo que motiva la sanción (SCS 5458/2009, 1205/2009,
2056/2009). El Tribunal debe hacer un análisis de la situación debatida y
ponderar las pruebas (SCA Santiago, 8003/2002). En el contencioso
administrativo, el reclamante debe acreditar los supuestos de su acción y que
permitan desvirtuar los hechos comprobados en el sumario sanitario (SCS
11102/2013). De ahí que el Tribunal puede tanto acoger la reclamación como
bajarla (SCS 5458/2009; 3093/2010 y 11488/2011)1056 ".
890
siempre que se den las condiciones exigidas para su procedencia, como se
analizó en el apartado sobre ampliación del término probatorio.
7.1. Concepto
891
afirma que el rechazo de las pruebas solicitadas por el presunto infractor exige
una resolución motivada de la autoridad administrativa. En este sentido,
destaca la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, la Ley
Nº 19.913, que Crea la Unidad de Análisis Financiero, la Ley Nº 19.965, que
establece normas de fiscalización a los casinos de juego, entre otras.
1058Ver sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2013, considerando centésimo
quincuagésimo.
892
ellas resultan útiles, pertinentes y plausibles para esclarecer los sucesos y
para determinar la responsabilidad del inculpado, de lo que es dable inferir
que puede denegar aquéllas que no reúnan esas condiciones1059".
893
sancionatorio pudiese determinar el carácter pertinente y conducente de
ellas1060".
— Oportunidad:
Décimo: Que atento lo expuesto, es posible concluir que el organismo fiscalizador dentro del
procedimiento sancionatorio seguido en contra del Relleno Sanitario Santa Alicia, al momento
de evaluar su pertinencia, adoptó la decisión de no recibir la prueba que genéricamente
enunció la interesada en consideración a las razones vertidas en la resolución exenta Nº
270/2007, actuando al amparo de lo dispuesto en el mencionado artículo 35 de la ley Nº
19.880".
894
de los hechos, y que no son peticiones dilatorias o que pretenden obstruir el
avance del procedimiento administrativo.
— Objeto:
"Con todo, las diligencias probatorias que pueden solicitar las partes, no se
agotan en aquellas destinadas a acreditar las infracciones, sino que además
comprende a aquellas diligencias o antecedentes que permitan ilustrar
respecto a los criterios contenidos en el artículo 40 de la Losma, para la
determinación de las sanciones específicas que en cada caso corresponda
aplicar1062".
— Fundamentación:
Administrativo de España señala: "El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las
pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, mediante resolución motivada".
895
"Según la citada doctrina, el art. 24.2 CE no comprende un hipotético derecho
a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las
partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien
proponer, sino que atribuye sólo el derecho a la recepción y práctica de las
que sean pertinentes, entendida la pertinencia como la relación entre los
hechos probados y el thema decidendi1064".
896
circunstancias aceptadas en los descargos por el presunto infractor; aquellas
que no sirvan para fundar la resolución de término, etc.1068.
1068 Cfr. MATURANA, Cristián (2012), p. 288. En este sentido, "Sexto: Que en cuanto a las
diligencias de prueba solicitadas, éstas fueron desestimadas por el órgano fiscalizador al
estimarlas 'innecesarias e inconducentes', hipótesis que prevé el artículo 17 de la ley Nº
18.410. Efectivamente las pruebas ofrecidas por la actora no resultaban pertinentes, pues
apuntaban, algunas de ellas, a probar hechos que habían sido reconocidos y asumidos por
ésta y, las otras, implicaban que fuera la Superintendencia la que dispusiera la práctica de
informes técnicos tendientes a acreditar las aseveraciones de la parte interesada, en
circunstancias que le corresponde a la inculpada acompañar los antecedentes -documentos,
peritajes, etc.- que sirvan de sustento a su defensa. De modo que no se advierte una
vulneración al derecho procesal de producción de prueba que acusa la recurrente". Sentencia
de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7241-2012.
1069 MATURANA, Cristián (2012), p. 289.
897
introduce por el numeral 14 del artículo 5º del proyecto de ley que modifica la
ley Nº 18.556, un mecanismo probatorio.
Éste se articula sobre los siguientes ejes. Por de pronto, el período probatorio
dura 8 días, se puede usar cualquier medio probatorio admisible en derecho
y la apreciación de la prueba es libre. Enseguida, no hay necesidad de rendir
prueba si no hay hechos controvertidos o éstos son públicos y notorios.
Finalmente, la prueba la aporta el Servicio Electoral o el afectado.
898
la arbitrariedad del Servicio Electoral; y por la otra, facilita la impugnación de
la medida1070".
"Que a luz de los informes evacuados por dichos organismos, las probanzas
ofrecidas por la reclamante fueron consideradas improcedentes desde que la
prueba testimonial ofrecida claramente no tenía la aptitud para desvanecer
las infracciones a la normativa ambiental sustentadas en estudios científicos
emanados de los órganos competentes. A su vez, respecto de la 'prueba
pericial' propuesta por la recurrente, ésta no precisó qué clase de informes
pretendía acompañar, por lo que se desconoce el propósito específico de
éstos.
899
decisión de no recibir la prueba que genéricamente enunció la interesada en
consideración a las razones vertidas en la resolución exenta Nº 270/2007,
actuando al amparo de lo dispuesto en el mencionado artículo 35 de la ley
Nº 19.8801071".
— El rechazo:
900
Que el procedimiento investigativo y sancionatorio a cargo de la Dirección
General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante no sólo debe apuntar a
la determinación del hecho ilícito investigado, como único y exclusivo fin del
mismo, sino que el órgano instructor también debe, con igual celo, ejercer
sus atribuciones con miras a establecer los hechos que determinen la
participación del supuesto infractor y los que acrediten la inocencia del
mismo, de modo tal que la consideración de todos estos fines lo orienten en
el rechazo o admisión de la prueba ofrecida por el interesado1072".
1072 "En lo que se refiere a las actuaciones de la Dirección General del Territorio Marítimo y
de Marina Mercante, ésta instruyó una investigación sumaria derivada de un derrame desde
una planta de ESSAL S.A. ubicada en la comuna de Calbuco, procedimiento que culminó con
la aplicación de una multa a la empresa. En este caso, el reclamo de ESSAL S.A. denuncia que
en el procedimiento en cuestión se rechazaron las pruebas propuestas por el interesado, las
que fueron consideradas improcedentes por el organismo indicado, mediante un acto 'que
carece de fundamentación', estimando infringidos los artículos 35 y 41 de la ley Nº 19.880.
901
Lo anterior ha sido ratificado por la doctrina, que ha indicado:
902
proponerse en el procedimiento debe de realizarla de manera expresa la
autoridad competente en la correspondiente fase procedimental (la fase
probatoria) y no con posterioridad (inadmitiendo inmotivadamente o mediante
el silencio la prueba propuesta en su momento procedimental oportuno, y
trasladando la argumentación sobre su pertenencia ya a la resolución
definitiva al procedimiento), puesto que con tal rechazable práctica se genera
indefensión y se puede incurrir en el riesgo de prejuzgar la cuestión
principal1076".
903
Efectuadas dichas apreciaciones, y teniendo en cuenta que los artículos
recién citados —según lo dispone el artículo 1º, inciso primero, de la referida
ley Nº 19.880, y como lo señalaran los dictámenes Nºs. 20.119, de 2006 y
39.348, de 2007, de este órgano contralor—, se aplican supletoriamente a los
procedimientos administrativos especiales contenidos en leyes, en aquellas
materias en las cuales no se ha previsto regulación específica —como
sucede en relación al tema consultado, con el Estatuto Administrativo—, es
dable mencionar que el cumplimiento eficaz del contradictorio en el
probatorio dependerá, entre otras medidas, de que el inculpado pueda
presenciar la producción de la prueba en el proceso, lo que dada la
naturaleza de las declaraciones de testigos, requiere de su observación en el
momento en que estas se presten.
8. Informes
8.1. Concepto
904
La autoridad administrativa, para solicitar informes, siempre dictará
resolución motivada, que se pronuncie sobre el deber legal o la conveniencia
de la emisión de un informe. Estos informes, por regla general, contarán con un
análisis técnico o pericial, relacionado al objeto del proceso, y tienen por fin
determinar la existencia de una infracción administrativa o el grado de
cumplimiento de la normativa administrativa del presunto infractor. Por otro
lado, estos informes no tienen carácter vinculante, salvo disposición legal
expresa.
1079 El inciso segundo del artículo 24 de la LBPA señala: "Los informes, dictámenes u otras
actuaciones similares, deberán evacuarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la
petición de la diligencia".
905
destaca el artículo 3º letra e) de la Ley de la Superintendencia del Medio
Ambiente, que faculta a la autoridad a solicitar informes a organismos públicos
para el ejercicio de sus facultades1080, y las letras i), j) y k) del mismo artículo 3º
de la ley indicada, que facultan a la Superintendencia a requerir el ingreso al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental a proyectos que se ejecuten sin
su autorización administrativa, siempre que exista un informe previo del
Servicio de Evaluación Ambiental1081.
Así, por un lado, tenemos la facultad de solicitar informes que pueden ayudar
al inicio de una investigación administrativa o en la instrucción del
procedimiento administrativo para esclarecer los hechos que fundan los cargos,
y, por otro lado, informes que servirán no sólo para ejercer potestades, sino
que también fundarán infracciones administrativas, que en el caso concreto, es
ejecutar un proyecto sin contar con la Resolución de Calificación Ambiental.
"e) Requerir de los sujetos sometidos a su fiscalización y de los organismos sectoriales que
cumplan labores de fiscalización ambiental, las informaciones y datos que sean necesarios
para el debido cumplimiento de sus funciones, de conformidad a lo señalado en la presente
ley".
"i) Requerir, previo informe del Servicio de Evaluación, mediante resolución fundada y bajo
apercibimiento de sanción, a los titulares de proyectos o actividades que conforme al artículo
10 de la ley Nº 19.300, debieron someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y
no cuenten con una Resolución de Calificación Ambiental, para que sometan a dicho sistema el
Estudio o Declaración de Impacto Ambiental correspondiente.
j) Requerir, previo informe del Servicio de Evaluación, mediante resolución fundada y bajo
apercibimiento de sanción, a los titulares de Resoluciones de Calificación Ambiental, que
sometan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, las modificaciones o ampliaciones de
sus proyectos o actividades que, conforme al artículo 10 de la ley Nº 19.300, requieran de una
nueva Resolución de Calificación Ambiental.
k) Obligar a los proponentes, previo informe del Servicio de Evaluación Ambiental, a ingresar
adecuadamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental cuando éstos hubiesen
fraccionado sus proyectos o actividades con el propósito de eludir o variar a sabiendas el
ingreso al mismo, sin perjuicio de lo señalado en el inciso segundo del artículo 11 bis de la ley
Nº 19.300".
906
Asimismo, la Ley N1082º 19.013 que Crea la Unidad de Análisis Financiero, la
Ley Nº 20.529 sobre la Superintendencia de Educación, y otras sobre
organismos sancionadores, regulan diversos informes de organismos públicos
para el ejercicio de sus potestades.
"b) La ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los que la ley exige
Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella. Asimismo, el incumplimiento del
requerimiento efectuado por la Superintendencia según lo previsto en las letras i), j), y k) del
artículo 3º".
907
— Individualizar órgano: El acto administrativo que decreta la solicitud de
informe individualizará la autoridad pública, o la división, unidad o sección de
su propio servicio, que emitirá un informe técnico sobre la materia objeto del
proceso;
1083 "En este orden de ideas, según lo ha manifestado esta entidad de control, entre otros, a
través de su dictamen Nº 23.114, de 2007, la dictación de actos que, como ocurre en la
especie, corresponden al ejercicio de potestades discrecionales, exigen un especial y
cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra la Administración en
orden a motivar sus actos, exigencia que tiene por objeto asegurar que los actos de la
Administración no se desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas
atribuciones, que cuenten con un fundamento racional y se encuentren ajustados al
ordenamiento jurídico vigente, lo cual impide, por cierto, establecer diferencias arbitrarias entre
personas que se encuentran en una misma situación, cautelándose de este modo el principio
de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 19, numeral 2, de nuestra Carta
Fundamental". Dictamen Nº 7.444/2011.
908
— Notificación: La Administración comunicará a los interesados la resolución
que decrete la solicitud de un informe. En la notificación constará copia íntegra
de la resolución.
909
análisis, sin perjuicio de estar la Administración habilitada como sujeto de
derecho para resolver por sí sola sus propias situaciones:
1085 Excma. Corte Suprema, rol Nº Nº 10174-2010. Asimismo, "En razón de los antecedentes
expuestos, es posible señalar que las emisiones atmosféricas producto de olores en los
receptores circundantes a la instalación, durante los días 28 y 29 de octubre de 2013,
presentaron rangos de intensidades desde sin presencia a muy leve, con notas caracterizadas
de humo, ceniza y guano, no siendo posible atribuir estas emisiones a la fuente objeto de los
peritajes solicitados por su Ilustrísima Corte. Asimismo, en la caracterización de la fuente (al
910
Finalmente, también se ha señalado que estos informes no hacen plena
prueba, y tienen que ser analizados en razón de otros antecedentes que
formen el procedimiento administrativo:
"Que en lo que dice relación al artículo 1700 del Código Civil, la recurrente de
casación argumenta que tal precepto se violenta al no haber dado el valor de
instrumento público en juicio a los informes técnicos y a las resoluciones
administrativas emanadas de la Dirección General de Aguas, alterando su
valor probatorio. Sin embargo, ello no es así, primeramente por cuanto el
precepto en análisis expresamente dispone que El instrumento público hace
plena fe en cuanto al hecho de haberse otorgado y su fecha, pero no en
cuanto a la verdad de las declaraciones que en él hayan hecho los
interesados. En esta parte no hace plena fe sino contra los declarantes. Las
interior de la instalación), se pudo constatar que las intensidades detectadas variaron desde
medio a fuerte, con notas atribuibles a la fuente, todo lo anterior en función de las condiciones
meteorológicas existentes entregadas al momento de la inspección".
Sexto: Que cabe hacer presente que este último informe reviste la mayor transcendencia
probatoria, puesto que de conformidad a lo dispuesto en la ley Nº 20.417, ley Nº 20.473 y ley
Nº 20.600, la potestad de fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las normas y condiciones
sobre la base de las cuales se aprobó el estudio o se aceptó la declaración de impacto
ambiental corresponde a la Superintendencia del Medio Ambiente.
Octavo: Que en el caso de autos los antecedentes aportados por las partes y los que ha
hecho acompañar el tribunal, principalmente las inspecciones practicadas por la autoridad con
competencia ambiental, ponderados conforme a las reglas de la sana crítica, no son suficientes
para acreditar en esta sede cautelar que la recurrida haya desplegado una conducta arbitraria o
ilegal, puesto que más allá de las deficiencias en el manejo de la instalación, se ha visto que el
funcionamiento del relleno sanitario no produce en la actualidad olores molestos que se
perciban en los inmuebles aledaños. Tampoco se encuentra suficientemente justificado de un
modo objetivo que otra posibles o supuestas falencias del proyecto afecten la vida o la
integridad física o psíquica de las personas que pueden vivir cerca del relleno sanitario, ni que
la situación constatada pueda revertirse por la sola modificación de las condiciones climáticas,
de modo que lo que se sostiene sobre esa base no ha sido debidamente comprobado. Menos
todavía considerando que se evidencia de autos que las autoridades ambientales han tomado
la iniciativa de fiscalizar permanentemente el funcionamiento del relleno sanitario". Sentencia
Excma. Corte Suprema, rol Nº 105-2014.
911
obligaciones y descargos contenidos en él hacen plena prueba respecto de
los otorgantes y de las personas a quienes se transfieran dichas obligaciones
y descargos por título universal o singular. Es decir, el valor está dado por el
hecho de haberse otorgado el instrumento y de su fecha, pero no en cuanto a
la verdad de las declaraciones que en él se contengan, por lo que tratándose
de los informes técnicos evacuados en la causa o de las resoluciones
administrativas, no es posible en este caso que se haya vulnerado el valor de
ellos, máxime cuando el contenido de los mismos emana de funcionarios que
pertenecen a la propia Dirección General de Aguas, por lo que conforme al
texto legal citado, no se hace fe en lo concerniente a la verdad de las
declaraciones, de lo que se infiere que su valor queda entregado a la
apreciación que de ellas hagan los jueces del fondo, que en este caso, no las
estimaron suficientes, de tal modo que la vulneración denunciada no aparece
efectiva1086".
9. La carga de la prueba
9.1. Concepto
912
"Las reglas sobre la carga de la prueba determinan qué hechos tienen que
verificar cada una de las partes en el procedimiento y a quién beneficia la
falta de prueba de los mismos. La carga de la prueba formal es la que
establece la parte que debe probar. La carga de la prueba material es la que
fija la parte que resulta perjudicada por la ausencia de prueba1087".
"La carga de la prueba determina lo que cada parte tiene interés en probar
para obtener éxito en el proceso, es decir, cuáles hechos, entre los que
forman el tema de la prueba en ese proceso, necesita cada una que
aparezcan probados para que sirvan de fundamento a sus pretensiones o
excepciones (sin que se trate de una obligación o deber) y le dice al juez
cómo debe fallar en caso de que esas pruebas falten. Se trata, por lo tanto,
de una noción que es subjetiva, porque contempla la situación que las partes
tienen frente a cada hecho que requiera prueba (aunque ésta puede ser
suministrada por la parte contraria o por el juez oficiosamente; cfr., núm. 126,
punto d); pero que también es objetiva por cuanto consiste en una regla de
juicio que determina el sentido de la decisión cuando falta la prueba; además,
es concreta respeto de las partes, ya que se refiere a hechos precisos, y es
más singularizada que la anterior, pues establece cuáles de los varios
hechos que forman el tema de la prueba en el proceso interesa a cada parte
que sean demostrados para que sirvan de base a sus pretensiones o
excepciones; mas es también abstracta respecto del juez, porque es una
regla de juicio de alcance general sobre la manera como debe decidir el juez
a falta de prueba y no un conjunto de reglas concretas para los diversos
procesos (cfr., núm. 126)1088 ".
913
"En virtud de la presunción de inocencia, la carga de la prueba recae sobre la
acusación y el acusado tiene el beneficio de la duda. No puede suponerse a
nadie culpable a menos que se haya demostrado la acusación fuera de toda
duda razonable. Además, la presunción de inocencia implica el derecho a ser
tratado de conformidad con este principio. Por lo tanto, las autoridades
públicas tienen la obligación de no prejuzgar el resultado de un proceso1089".
914
persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.
Por otro lado, en el Título XXI del Código Civil, que se refiere a la prueba de
las obligaciones, dispone la regla general sobre la carga de la prueba, al
indicar:
915
presumida por la Constitución. Ahora bien, el hecho de que la presunción de
inocencia lo sea iuris tantum posibilita naturalmente que la Administración
pueda desvirtuar su eficacia mediante la práctica de una actividad probatoria
de cargo rodeada de todas las garantías. De este modo, si bien es cierto que
la falta de prueba de cargo perjudica a la Administración, no lo es menos que,
una vez obtenida ésta, la falta de prueba de descargo perjudicará al
administrado sujeto al expediente sancionador1092".
1092 Sentencia del Tribunal Supremo español del 4 de marzo de 2004 (rec. 11.282/1998).
Asimismo, "De entre los contenidos que incorpora el derecho fundamental ahora invocado
(enumerados para el proceso penal, recientemente, en la STC 17/2002, de 28 de enero, FJ 2),
resulta de todo punto aplicable al procedimiento administrativo sancionador la exigencia de un
acervo probatorio suficiente, recayendo sobre la Administración pública actuante la carga
probatoria tanto de la comisión del ilícito como de la participación del acusado, sin que a éste
pueda exigírsele una probatio diabolica de los hechos negativos (por todas, STC 45/1997, de
11 de marzo, FJ 4). Sin perjuicio de lo cual, es obligado recordar que no corresponde a este
Tribunal la revisión de la valoración del material probatorio efectuado por la Administración sino
sólo llevar a cabo una supervisión externa de la razonabilidad del discurso que enlaza la
actividad probatoria con el relato fáctico resultante (por referencia al proceso penal, STC
249/2000, de 30 de octubre, FJ 3) (STC 117/2002, de 20 de mayo, FJ 9 ab initio)". STC España
Nº 131-2003.
1093 Tribunal Tributario y Aduanero de Valdivia, rol Nº 15-9-0001458-6.
916
"La vigencia del derecho fundamental a la presunción de inocencia en el
ejercicio de la potestad sancionadora de la administración implica, en tercer
término, que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción
administrativa y de la responsabilidad en ellos del sujeto pasivo del
procedimiento sancionador recae sobre quien sostiene la imputación de
haberse cometido un ilícito de esta naturaleza; en nuestro caso, obviamente,
la Administración sancionadora1094".
Más aun, cabe destacar que del examen de los antecedentes no es posible
inferir, como lo asegura la autoridad administrativa, que en la especie el
inadecuado proceder de Lipigas haya 'afectado a la generalidad de los
usuarios o clientes abastecidos por el infractor, en forma significativa', ni
mucho menos que el incumplimiento que se le reprocha hubiere "alterado la
regularidad, continuidad, calidad o seguridad del servicio respectivo, más allá
de los estándares permitidos por las normas y afecten a lo menos al 5% de
los usuarios abastecidos por la infractora".
917
En consecuencia, es lo cierto que no existe probanza alguna que demuestre,
precisamente, que en la especie concurren los elementos típicos invocados
por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles para calificar la
conducta de que se trata como una infracción gravísima1095".
918
los tenía, puesto que es un hecho el que efectivamente se produjo el daño
que debió haber evitado1097".
"Decimonoveno: Que, así las cosas, resulta evidente que los sentenciadores
no han incurrido en los errores de derecho que se les imputan y que, por el
contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho
materia de autos, pues, tal como quedó asentado como un hecho de la
causa, inamovible para esta Corte desde que no se comprobó la efectiva
infracción de normas reguladoras del valor de la prueba, los hechos
fundantes de la multa se encuentran plenamente comprobados.
919
reconocimiento formulado por la reclamante, a fs. 4 y 140, acerca de la
ocurrencia de los hechos que se le imputan, sin que dicha parte haya logrado
desvirtuar, mediante la prueba rendida, la presunción establecida en el
artículo 166 del Código Sanitario transcrito más arriba1099".
920
Ambiente de la Región de Coquimbo, cuestión que, a juicio del Ministerio, se
acreditaría con una serie de gestiones ante distintos organismos públicos. En
razón de dicha defensa, el Segundo Tribunal Ambiental establece que el
regulado no pudo acreditar los eximentes de responsabilidad:
921
contenida en la RCA. Es evidente que las circunstancias alegadas por el
MOP como posibles causales eximentes de responsabilidad administrativa no
son tales. Se trata de circunstancias que efectivamente acaecieron, y de ahí
su carácter de objetivas, pero que en ningún caso pueden excluir la
negligencia con que actuó el titular del proyecto1101".
Por otro lado, en materia eléctrica se ha señalado que es carga del regulado
acreditar, ante la existencia de instalaciones precarias de su responsabilidad,
que el inadecuado servicio es producto de otra circunstancia ajena a su
responsabilidad:
922
Finalmente, destaca el "Caso SQM con Seremi de Salud" donde se diferencia
la carga de la prueba en sede administrativa y judicial:
923
la presunción de legalidad establecida en el artículo 3º de la Ley Nº 19.880
de Bases de los Procedimientos Administrativos.
"Quinto: Que en cuanto dice relación con la prueba rendida en estos autos el
tribunal tiene presente que el recurso incoado de ilegalidad no corresponde al
recurso común de apelación, a propósito del cual existe la facultad para esta
Corte para revisar y modificar los hechos que vienen asentados; éste en
cambio como su nombre lo indica tiene por objeto especial exclusivo apreciar
y determinar si la actuación del ente recurrido se encuentra ajustada a la
juridicidad que le es propia.
Sexto: Que, en este sentido, la prueba que ha sido rendida por la recurrente
en esta sede, debidamente apreciada, carece de valor suficiente para
desvirtuar la legalidad con que ha actuado la autoridad recurrida al establecer
los cargos y aplicar las sanciones correspondientes, bastando para ello tener
en consideración que los documentos relacionados en el razonamiento
primero, o emanan de la propia empresa reclamante, o de terceros, y no
guardan relación directa con los hechos investigados1105".
924
Asimismo, la jurisprudencia comparada ha señalado que las defensas del
presunto infractor serán de su cargo acreditarlas, por los medios de prueba que
franquea la ley:
1106 STC español, 129/2003. Asimismo: "El derecho a la presunción de inocencia hace recaer
la carga de la prueba incriminatoria sobre la Administración sancionadora, no existiendo carga
del administrado sobre la prueba de inocencia, que aparece directamente presumida por la
Constitución. Ahora bien, el hecho de que la presunción de inocencia lo sea 'iuris tantum'
posibilita naturalmente que la Administración pueda desvirtuar su eficacia mediante la práctica
de una actividad probatoria de cargo rodeada de todas las garantías. De este modo, si bien es
cierto que la falta de prueba de cargo perjudica a la Administración, no lo es menos que, una
vez obtenida ésta, la falta de prueba de descargo perjudicará al administrado sujeto al
expediente sancionador. Pero es perfectamente posible que pueda evidenciarse dicha
culpabilidad y, ello no obstante, por la concurrencia de circunstancias eximentes de la
responsabilidad, se vea el administrado en la tesitura de tener que afrontar la carga de la
prueba de tales circunstancias si no quiere ser sancionado. En estos casos, a fin de evitarse la
sanción pese a que la presunción de inocencia haya conseguido ser desvirtuada,
corresponderá al administrado la carga de acreditar aquéllos elementos de descargo que, por
no haber sido apreciados de oficio, conlleven una declaración de no exigencia de
responsabilidad administrativa. Lo que en cualquier caso no constituye un atentado al derecho
a la presunción de inocencia, en relación con la carga de la prueba del inculpado de los
elementos tendentes a su exculpación, es el hecho de tener este último que someterse o
925
Lo anterior también ha sido ratificado por la doctrina que ha indicado:
"En nuestra opinión, puede afirmarse con carácter general que la carga de
probar las eximentes pesa sobre el imputado, es decir, que la presunción de
inocencia no cubre los hechos excluyentes o extintivos.
La doctrina expuesta implica pues, que recaiga sobre la Administración la carga de la prueba
de acreditar la falta de ingreso en plazo (elemento objetivo de la infracción) y es a la parte
recurrente a la que le correspondía haber acreditado que dicha omisión se justificaba por
alguna causa de exclusión de la culpabilidad, lo que en el presente caso no ha tenido lugar,
toda vez que, como se ha dicho, no estamos ante un supuesto en que la discrepancia entre el
sujeto pasivo y la Administración se deba a una diferente interpretación de las normas jurídicas
de aplicación, de modo que la realizada por el primero pueda considerarse razonable, a efectos
de exonerarle de responsabilidad". Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2004
(rec. 11.282/1998).
926
referida presunción y, por ende, queda legitimada la irrogación al inculpado
de la correspondiente sanción administrativa.
Por ello, si es bien cierto que la falta de prueba de cargo perjudica única y
exclusivamente a la administración, no lo es menos que, una vez obtenida
esa prueba incriminatoria, la falta de prueba exculpatoria o de descargo,
obviamente, perjudicará al administrativo sujeto al expediente
sancionador1109".
"Ahora bien, acorde con lo indicado en el artículo 102 del Código Penal, la
jurisprudencia administrativa de esta entidad fiscalizadora, contenida, entre
otros, en los dictámenes Nºs. 34.407, de 2008, y 29.603, de 2009, ha
precisado que los organismos de la Administración del Estado no sólo
pueden, sino que deben declarar de oficio la prescripción de esta clase de
acciones, dictando al efecto el acto administrativo que corresponda, en todos
1109
GARBERÍ, José y BUITRÓN, Guadalupe (2016), p. 1150.
1110
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24245-2014. Asimismo, sentencias de la
Excma. Corte Suprema, roles Nº 24233-2014, Nº 24262-2014, Nº 1498-2013.
927
aquellos casos en que concurran los presupuestos que la configuran, como
ha sucedido en la especie1111".
10.1. Concepto
928
persuasiva que se desprende del trabajo de acreditación y verificación
acaecido1113.
Por otro lado, está la sana crítica que dispone de un régimen intermedio de
valoración de la prueba, estando en un extremo la prueba legal o tasada que
aplica nuestro Código de Procedimiento Civil 1116y el de la libre o íntima
convicción1117. Justamente, la sana crítica es la tendencia más reciente sobre
las normas de apreciación de la prueba en materia administrativa
sancionadora. La sana crítica en cuanto a modalidad de valoración y
ponderación de un medio de prueba, se dirige a precisar su eficacia,
pertinencia, fuerza y cuánto pueda producir fe en el órgano sancionador,
1116 Por ejemplo, el CPC chileno en su artículo 384 señala "los tribunales apreciarán la fuerza
probatoria de las declaraciones de los testigos conforme las siguientes reglas [...]".
1117 "Como es sabido, en cuanto a la ponderación de la prueba existe el sistema de la prueba
legal o tasada, en que la ley asigna o fija el valor individual de cada medio de prueba y su
apreciación comparativa, y el de libre convicción o íntimo convencimiento, en que se le entrega
al juez facultades amplias para apreciar, determinar los hechos, sin estar obligado a señalar
expresamente los motivos de su decisión. En un plano intermedio se encuentra la sana crítica,
en que se le confiere al juez la facultad de valorar los medios de prueba establecidos por la ley
de acuerdo con el conocimiento exacto y reflexivo que otorga la razón y la experiencia".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 3210-2011.
929
respecto de su contribución al establecimiento de la verdad de los hechos
controvertidos1118. Sobre la sana crítica se ha señalado:
La sana crítica debe considerar en su análisis tres normas, que son los
principios de la lógica, la máxima de la experiencia y los conocimientos
científicamente afianzados. Sobre las normas, ha señalado la doctrina:
"[...] la sana crítica supone al menos los siguientes elementos para producir
un razonamiento aceptable: razones lógicas, científicas, técnicas y de
experiencia. ¿Qué significa cada una de ellas? Las científicas se refieren a
las que una determinada ciencia o arte acepta como intersubjetivamente
válidas o compulsivamente obligatorias dentro de su área. Se obtienen
típicamente de informes periciales o de expertos en un área determinada.
Las técnicas se emparentan con las científicas y prácticamente son lo mismo.
Se trata de razones que se apoyan en el conocimiento de personas
conocedoras de alguna materia, aunque ésta no sea ciencia en sentido
estricto (un curador de arte, por ejemplo). Las de experiencia, se refieren a
aquellas que pertenecen al acervo o conocimiento común de personas
normales, incluyendo las leyes de la naturaleza. Las razones jurídicas se
refieren a la cita de normas legales, de principios o doctrinas generalmente
aceptadas por la comunidad legal, en la medida que sean aplicables a lo que
se discute. Finalmente, queda por averiguar qué se entiende por razones
lógicas".1120
930
permanentes en cuanto a los principios lógicos en que debe apoyarse la
sentencia"1121.
931
no deba quedar consignado en el acto decisorio los antecedentes o
razonamientos que han conducido a la autoridad a dar por establecidos los
hechos respectivos, toda vez que lo contrario importaría confundir la
discrecionalidad que concede el ordenamiento jurídico con la arbitrariedad.
932
apreciar en conciencia los antecedentes y la prueba rendida en los procesos
sometidos a su conocimiento y resolución, como asimismo, para fallar de
igual manera, vale decir, sin sujeción a las normas reguladoras de la prueba
legal, las sentencias que este Tribunal dicte en el ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales, de acuerdo con esta misma disposición, deben ser fundadas,
por lo que en la especie corresponde que esta Comisión pondere
prudencialmente el mérito de los antecedentes, para los efectos de
determinar la efectividad de las conductas atribuidas a los recurrentes y el
grado de responsabilidad que les incumbe en los hechos materia de las
acusaciones1126".
933
De este modo, no fundar las resoluciones con valoraciones de prueba justifica
su invalidación:
1128 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca, rol Nº 801-2015. Confirmada por
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 9707-2015.
1129 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco, rol Nº 915-2015. Confirmada por
934
Lo anterior, también afecta a las sentencias judiciales:
935
entre las partes'. (Rodrigo Cerda San Martín. Valoración de la prueba sana
crítica, p. 107).
936
variables en el tiempo y en el espacio, pero estables en el pensamiento
humano y la razón. Éste es el contenido de la sana crítica o su núcleo
medular; son los aspectos que no pueden ser desatendidos. La explicitación
en la aplicación de estos parámetros de la sana crítica permite el examen de
las partes y los ciudadanos en general, como el control que eventualmente
pudieran llegar a efectuar los tribunales superiores a través del sistema
recursivo que el procedimiento contemple. Por lo mismo, la inobservancia o
transgresión de aquéllos puede dar origen a la interposición de los recursos
que prevé el legislador [...]".1131
937
audiencia ante un tercero imparcial y, por consiguiente, en que se haya
respetado el derecho de defensa de quien será objeto de una limitación a su
libertad. Y, por otra parte, esta clase de coactividad estatal exige que la
respuesta del Estado emane de una sentencia judicial que cause ejecutoria,
dictada de conformidad al mérito de un justo y racional procedimiento,
debidamente tramitado, tal como exige perentoriamente el artículo 19, Nº 3º,
inciso quinto de la Constitución Política de la República1133".
938
De este modo, consideramos que es más adecuado aplicar el estándar
señalado, considerando las profundas diferencias que existen entre el derecho
administrativo sancionador, y el derecho penal tanto en sus aspectos
sustantivos como adjetivos, que se han tratado latamente en el presente libro.
939
En primer término, cabe recordar que la LBPA en su artículo 15 señala que
las resoluciones de mero trámite sólo serán impugnables cuando causen
indefensión o la imposibilidad de continuar el procedimiento.
940
Tercero, vencido un término probatorio, la autoridad rechaza sin argumentos,
salvo el vencimiento del plazo, nuevas pruebas debidamente fundadas en las
razones esgrimidas en el capítulo sobre ampliación de plazo, es decir, que son
relevantes o se desconocían, entre otras razones; hace procedente el control
administrativo y jurisdiccional por indefensión del presunto infractor.
941
las condiciones de producir indefensión y poner término al procedimiento. Así,
en el "Caso Bocamina" la Corte Suprema señaló:
A mi juicio, la resolución que rechaza la prueba debe ser impugnable por vía
judicial y administrativa como un mecanismo que asegura la garantía del
debido proceso y el derecho de defensa del inculpado e interesados.
942
943
C. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
I. Resolución final
1. Concepto
2. Antecedentes normativos
944
Los requisitos generales son las condiciones que debe cumplir todo acto
administrativo terminal, que se encuentran regulados en los artículos 6º y 7º de
la Constitución Política de la República, el artículo 2º de la LBGAE y los
artículos 3º, 13, y 41 de la LBPA.
Por otro lado, los requisitos especiales hacen referencia a las condiciones
particulares que debe cumplir un acto administrativo terminal de un
procedimiento administrativo sancionador; en este sentido, diversas normas
sectoriales harán mención a los requisitos y condiciones que debe cumplir la
resolución final, como el artículo 22 Nº 7 de la Ley Nº 19.913 que Crea la
Unidad de Análisis Financiero, los artículos 53 y 54 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Medio Ambiente, el artículo 17 de la Ley Nº 18.410 de la
Superintendencia de Electricidad y Combustible, entre otras.
Es así como el artículo 11, inciso segundo, del mencionado cuerpo legal, contiene la
obligación de motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión,
los hechos y los fundamentos de derecho que afecten los derechos de las personas. Por otro
lado, es útil aclarar que el artículo 41, inciso cuarto, primera parte, del aludido texto ordena:
945
a. Requisitos generales de todo acto administrativo terminal
"Que siendo cinco los elementos del acto administrativo, esto es, la
competencia, la forma, el fin, los motivos1139y el objeto, puede existir
ilegalidad del acto administrativo en relación a cualquiera de ellos [...] 1140".
'Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada'". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 17736-2016.
En este mismo sentido: "Sexto: Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte
Suprema -y que recoge una doctrina que ha gozado de general aceptación- son vicios aptos
para provocar la nulidad de derecho público de un acto estatal la desviación de poder, ausencia
de investidura regular, incompetencia del órgano, violación de la ley -ley de fondo- y defectos
de forma". Sentencia de la Excma. Corte Suprema en causa rol
Nº 11216-2011. Asimismo, "Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién
citadas y como reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden
eventualmente provocar la nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura
regular del órgano respectivo, la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo
invocado, la existencia de vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la
violación de la ley de fondo atinente a la materia y la desviación de poder".Sentencia de la
Excma. Corte Suprema en causa rol Nº 10849-2014. "Sexto: Que de acuerdo con la
jurisprudencia sentada por esta Corte Suprema y que recoge una doctrina que ha gozado de
general aceptación la ilegalidad de un acto administrativo, que puede acarrear su anulación,
puede referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de
forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo
aplicable". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 35490-2015.
946
señalar que no se advierte infracción a la normativa constitucional y legal que
se denuncia vulnerada, en particular, a los artículos 1º y 42 del D.F.L. Nº 7
del año 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, desde que en
materia de nulidad de derecho público, tanto la doctrina como la
jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia, se encuentran
contestes en indicar que del artículo 7º de la Constitución Política de la
República, se desprende que la validez de las actuaciones de los órganos del
Estado queda supeditada a la concurrencia de tres esenciales presupuestos:
a) investidura regular del agente, b) que la actividad se desarrolle dentro del
ámbito de su competencia y, c) que se ejecute en la forma que prescriba la
ley [...]1141".
947
Pero a diferencia del procedimiento administrativo general, el procedimiento
administrativo sancionador, tiene ciertas particularidades, desde el momento en
que se le formulan cargos al regulado, la existencia de descargos, y la
necesidad de demostrar la concurrencia de determinadas circunstancias para
poder sancionar, que imponen a la resolución sancionadora, cumplir un
estándar más específico de fundamentación o motivación1142.
1142Ver REBOLLEDO PUIG, Manuel y otros (2010), pp. 753 y ss. Asimismo, "El criterio de la Sala
de instancia se sustenta en una concepción excesivamente formal del acto administrativo que
no se corresponde ni con el sentido funcional o finalista de la motivación, ni con la flexibilidad
en la manifestación de la voluntad del órgano competente para ejercer la potestad
administrativa sancionadora. El requisito de la motivación de la resolución no puede
considerarse cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad del órgano de la
que emana, sino que es necesario que tal declaración vaya precedida de una exposición de los
argumentos que la fundamentan. Este razonamiento expreso es el que permite al destinatario -
en este caso al sancionado- conocer los motivos de la imposición de la sanción, en definitiva de
la privación o restricción del derecho que la resolución sancionadora comporta, permitiendo, a
su vez, el eventual control jurisdiccional de la decisión administrativa. Con ello se cumple la
garantía esencial para el sancionado de que se trata, que hace posible conocer si la sanción
impuesta es consecuencia de una correcta exégesis de la normativa aplicada en el seno de un
procedimiento seguido con las adecuadas garantías". STS España, 19 de noviembre de 2001,
rec. 6690-2000.
948
decisiones que tanto la autoridad administrativa como la judicial adopten en
materia medioambiental, al tratarse de asuntos de interés general, cuyas
consecuencias no se agotan en las partes y los jueces que participan del
proceso1143".
949
además, permita comprobar la razonabilidad de la decisión
administrativa1144".
1144 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
1145 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1119-2015.
950
ii) el número de personas cuya salud pudo afectarse por la infracción, no
genera una variación en el valor de seriedad de las infracción, por cuanto no
existen antecedentes que den cuenta de su concurrencia; iii) el beneficio
económico obtenido con motivo de la infracción, que corresponde a no haber
implementado una solución definitiva que resuelva o maneje adecuadamente
la presencia de drenaje ácido al pie del depósito de estériles, monto que se
determinó en 8.046,79 UTA. Específicamente, se decidió utilizar como valor
de costo retrasado el promedio del presupuesto de las soluciones definitivas
asociadas a los años 2008, 2011 y 2012; iv) la intencionalidad en la comisión
de la infracción, por cuanto la empresa ha demostrado en reiteradas
ocasiones que tiene conocimiento de las obligaciones prescritas en la RCA y
de las consecuencias legales de su incumplimiento, 'en consecuencia, la
graduación de la sanción deberá ser efectuada de un modo más severo
respecto de la infracción Nº 2, aumentando la cuantía de la misma', y, v) la
conducta anterior del infractor, por cuanto había sido objeto de sanciones
anteriores que se encuentran firmes, factor que fue considerado para
aumentar el componente de afectación de la sanción.
951
permite a este Tribunal concluir que el razonamiento que tuvo la SMA es
suficiente para imponer a Anglo American Sur S.A. la clausura temporal y
total del Depósito de Estériles Donoso1146".
1146Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº C-05-2015. En este mismo sentido, en
el "Caso Compañía Minera Española" señaló: "Sexto. Que, en cuanto a las circunstancias a
considerar para la determinación de la sanción específica, contempladas en el artículo 40 de la
Ley Orgánica de la SMA, el Tribunal estima que dicho servicio en el capítulo VIII de la
Resolución sancionatoria, considerandos 183 y siguientes tuvo en cuenta todas las
circunstancias relevantes al caso en concreto.
Séptimo. Que, para imponer la sanción de clausura definitiva y total, la SMA consideró: i) que
no era aplicable la revocación de la RCA, porque en el presente caso nos encontramos frente a
un proyecto sin RCA; y, ii) que la imposición de una multa de acuerdo con el Superintendente
no era suficiente para cumplir el objetivo de disuasión, por cuanto la gravedad de los hechos
hacía necesario tomar acciones para el resguardo del medio ambiente, y que 'un presupuesto
base para que el daño generado tenga el carácter de reparable, es el cese definitivo de las
actividades mineras por parte del infractor' (párrafo 281, Resolución sancionatoria).
952
cualquier momento del procedimiento, pueden aportar los interesados en él,
con miras a la decisión que el órgano administrativo está llamado a emitir.
Del artículo 34 se extrae la idea de que el acto que se pronuncie al cabo del
procedimiento debe basarse en 'datos' y que éstos deben ser determinados,
conocidos y comprobados —reales y verdaderos—, para cuyos efectos
existen los actos de instrucción.
953
en ejercicio aquélla peculiar potestad por la que el Estado puede afectar los
derechos de los sancionados1147".
"De todos los enunciados preceptos, pues, se desprende sin el menor atisbo
de duda que en el ámbito del procedimiento administrativo, en general, y en
el de los expedientes administrativos sancionadores, en particular, las
resoluciones definitivas que culminen y pongan fin a los mismos han de
cumplimentar debidamente, tanto la exigencia o deber de motivación, cuanto
la exigencia o deber de congruencia1149".
954
Desde una perspectiva social, con la motivación se intenta erradicar la
arbitrariedad administrativa, fortaleciendo con ello la confianza de los
ciudadanos en la objetividad y sujeción a derecho de la actividad de la
administración.
955
La resolución de término del procedimiento administrativo no sólo resuelve el
asunto de fondo controvertido, además deberá pronunciarse sobre todas
aquellas materias conexas del procedimiento sancionador que no hayan sido
resueltas con anterioridad.
1152Aunque existen normas que otorgan plena prueba a los actos de la administración o que
indique que esta puede fallar derechamente, como señala el Código Sanitario, la autoridad
siempre debe cumplir con el principio de motivación: "Quinto: Que la Ley Nº 19.880 establece
Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la
Administración del Estado y en su artículo 1º dispone su aplicación supletoria en los casos en
que la ley establezca procedimientos administrativos especiales. Por su parte, el Código
Sanitario en el título II del Libro X regula el sumario sanitario, estableciendo únicamente
respecto de la sentencia, en los artículos 167, 171 y 172 respectivamente, que ésta se dictará
sin más trámite, la posibilidad de reclamar de las sanciones aplicadas y que ésta puede
cumplirse no obstante encontrarse pendiente la reclamación, sin hacer mención alguna
respecto de los requisitos y sin regular la forma en que ésta debe ser otorgada.
Sexto: Que lo anterior importa desde luego que a tal respecto rige en forma supletoria la ley
Nº 19.880, la que en su artículo 41 regula el contenido de la resolución que pone término al
procedimiento, estableciendo que ésta contendrá la decisión, que debe ser fundada. La
obligación de fundamentar la decisión tiene su origen en los principios que inspiran los
procedimientos administrativos que rigen a los órganos de la Administración del Estado,
específicamente los de imparcialidad, transparencia y publicidad a que se refieren los artículos
956
— La resolución deberá indicar cómo se comprobaron los hechos u
omisiones que fundan las infracciones o los fundamentos de la absolución:
957
el acto decisorio los antecedentes o razonamientos que han conducido a la
autoridad a dar por establecidos los hechos respectivos, toda vez que lo
contrario importaría confundir la discrecionalidad que concede el
ordenamiento jurídico con la arbitrariedad1153".
1153 Dictamen Nº 62.113/2006. "Que por muy amplia que sea la discrecionalidad otorgada a un
órgano de la Administración, ella siempre deberá ejercerse de un modo racional y razonado,
esto es, dando debida cuenta de los motivos que fundamentan la decisión adoptada. Ello se
traduce, tal como lo expresa el inciso 3º del artículo 35 de la ley Nº 19.880, en que la
improcedencia o falta de necesidad de la prueba propuesta deberá justificarse en una
resolución motivada". Dictamen Nº 39.348/2007.
1154 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1824-2014.
1155 "11º) Que hay que destacar que, la resolución reclamada es claramente insuficiente en sus
958
— La resolución, en caso que sancione, deberá señalar las circunstancias
que ponderó para determinar el quantum de la sanción que aplica:
959
4. Sobre el proceso lógico y necesario para la determinación de la sanción
administrativa
4.1. Concepto
Sobre lo anterior, debe tenerse presente que, aun cuando la ley determina en
abstracto cuáles son las penas o castigos posibles en la teoría, es la autoridad
administrativa quien debe decidir en el caso particular cuál es la sanción
específica que aplicará al infractor. En la materia, la doctrina ha señalado:
960
— En primer término, la autoridad sancionadora tendrá que establecer cuál
es la infracción administrativa, es decir, cuál es la prohibición, deber u
obligación incumplida.
961
2) Hayan entregado información falseada que pueda afectar el normal
funcionamiento del mercado o de los procesos de regulación de precios;
Y además que:
963
de la Losma para elucidar dos cuestiones fundamentales, a saber: i)
determinar, conforme a los rangos de gravedad precisados en el artículo 39
de la Losma, cuál de las sanciones singularizadas en el artículo 38 de la
citada ley impondrá al caso concreto, y ii) si la sanción escogida es graduable
como sería en el caso de optar por la imposición de una multa o clausura,
determinar cuál será la cuantía específica de la multa, o la temporalidad y
extensión de la clausura.
964
concreto. Así, de manera escueta, examinaremos algunas circunstancias que
pueden ser consideradas por la autoridad administrativa para fijar su sanción
administrativa, y otras que pueden ser argumentadas por los regulados o
infractores, con el objeto de obtener la menor sanción posible, atendida las
atenuantes atribuibles a cada caso.
"Decimoséptimo: Que en lo relativo a las disposiciones del decreto ley Nº 3.538 que
establecen los criterios que deben tenerse en cuenta para la aplicación de la multa, cabe
considerar que para los jueces del fondo la aplicación de una sanción de mayor entidad que la
impuesta por el sentenciador de primer grado está más acorde con la infracción que se tuvo
por configurada, cuya base se encuentra en dar cumplimiento al principio de proporcionalidad
y, además, en la discrecionalidad que dan los preceptos en los que se ha establecido un marco
de sanción, cuya aplicación corresponde al órgano administrativo que la impone como al
órgano jurisdiccional revisor de lo actuado. De allí que parece apropiado indicar que: 'la
discrecionalidad supone que el legislador establezca dos o más posibilidades de actuación
para el órgano a quien le atribuye determinada potestad, pero sólo una es la idónea en el caso
concreto para satisfacer la necesidad pública de que se trata, esto es aquella que aparece
precisamente la oportuna, adecuada y proporcionada, según las circunstancias concretas de
tiempo, lugar y personas que concurren en ese instante, sólo una es el medio preciso, justo,
para obtener el fin (En Derecho Administrativo, Temas Fundamentales, Eduardo Soto Kloss,
Legal Publishing, Abeledo Perrot, página 364). La decisión de los magistrados fue fundada en
ese concepto de discrecionalidad, que en la disposición legal es incluida bajo la expresión 'se
determinará apreciando fundadamente y en torno a los factores de gravedad y las
consecuencias del hecho, la capacidad económica del infractor y si éste hubiere cometido otras
infracciones de cualquier naturaleza en los últimos 24 meses. En tales circunstancias, los
jueces del fondo han tenido particularmente en cuenta los dos primeros criterios en ejercicio de
sus facultades soberanas y en esa perspectiva no han podido incurrir en error de derecho'".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 9136-2011.
965
4.2. La determinación de una prohibición, obligación o deber infringido o de la
infracción administrativa. El deber de subsunción o de calificación jurídica de
los hechos u omisiones infraccionales
Hemos señalado que, dentro del proceso lógico que debe realizar la
administración, la primera etapa es determinar cuál es el tipo infraccional
infringido, vale decir, la prohibición, obligación o deber establecido en el
Ordenamiento Jurídico Administrativo que ha sido presuntamente vulnerada.
La importancia de esta etapa, está en que una vez que ha sido establecido el
tipo administrativo vulnerado, debe realizarse la subsunción de los hechos al
derecho, estableciendo si existe una debida coherencia entre ellos. Sobre lo
anterior, se ha señalado:
966
haber sido, además, comprobado y acreditado previamente en sede
administrativa, por cuanto es ella la primera entidad pública llamada por la
Ley tributaria para determinar la veracidad de la ocurrencia del hecho ilícito y
fijar una sanción. En esto se traduce la potestad sancionadora administrativa
que posee, y sobre la cual ya nos hemos pronunciado1164".
1164
Tribunal Tributario y Aduanero de la Región del Libertador Bernardo O'Higgins, Rit ES-19-
00016-2015.
967
infracción que debió ser tipificada en la letra a) del artículo 35 del citado
estatuto normativo y no en su letra b). La incorrecta tipificación por parte de la
Superintendencia trajo consigo otra consecuencia, el no haber considerado la
concurrencia de alguna de las otras circunstancias indicadas en el artículo
36, que podrían haber modificado la calificación de la infracción1165".
"6º) (...) c) Con fecha 17 de marzo de 2014, la Fiscal formula en contra de (...)
el siguiente cargo: 'Malos tratos, injurias y agresiones verbales que relata la
denunciante en carta en que se funda la investigación'. Se notifica a la
sumariada el 14 de marzo de 2014 y se presentan los descargos dentro de
plazo, se solicitan diligencias probatorias de oficios y testigos, las que se
realizan parcialmente.
968
investigación', finalmente es sancionada y destituida por 'falta de probidad',
causal que consiste en la falta de honradez, integridad y rectitud en el actuar,
en el desempeño de las funciones laborales, aspectos que no guardan
relación con las conductas descritas en el cargo1166".
Los deberes y obligaciones que tienen los sujetos que realizan una actividad
económica, pueden tener diversas fuentes. Desde luego, pueden emanar de
los contratos que celebran. Pero también pueden emanar de la ley. Esta
última puede operar en esta materia de dos maneras. Por una parte, puede
establecer directamente el deber o la obligación. Por la otra, puede entregar
a la Administración singularizar esa situación pasiva. Aquí aparecen las
órdenes.
969
particular. Ello las distingue de las meras intimaciones, en que la
Administración recuerda la existencia de un deber previamente configurado
por la norma, con la intención de facilitar su cumplimiento o con carácter
previo a la utilización de medidas coercitivas (De la Cuétara, Juan Miguel; La
actividad de la Administración; Editorial Tecnos, Madrid, 1983, p. 255).
970
"Cuadragésimo sexto. Que, precisamente, en este sentido, la doctrina y la
jurisprudencia han entendido que tratándose de regulados sujetos a
relaciones especiales de sujeción, la Administración goza de una mayor
libertad interpretativa 'para encuadrar las conductas de los administrados
dentro de los tipos infractores en razón del especial deber de saber de quien
se encuentra en una relación especial de sujeción, pues 'la naturaleza o el
contenido jurídico de la relación (...) permite una más fácil predicción de
aquellas conductas y sanciones'. (Rebollo Puig Manuel y otros, Derecho
Administrativo Sancionador, Editorial Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 175).
971
contienen. Sobre el particular, refiriéndose a la Ley General de Urbanismo y
Construcción, el Tribunal Constitucional ha señalado:
972
Ahí, la autoridad debe determinar qué "tipo" de infracción concretó el
inculpado.
1170 Las que se analizarán en el presente apartado no agotan las posibilidades, por ejemplo,
la Ley Nº 20.529, de la Superintendencia de Educación, señala:
973
Sobre los criterios para determinar las sanciones administrativas, el Tribunal
Constitucional, en la solicitud de la Corte de Apelaciones de Talca para que se
emita un pronunciamiento acerca de la eventual inaplicabilidad de los artículos
6º, letra B Nºs. 3 y 6, 107 y 161 del Código Tributario, señaló que los criterios
para determinar una sanción administrativa son principios que sirven para
determinar sanciones administrativas en un caso concreto:
b) Que no le haya sido impuesta una de las sanciones previstas en la normativa educacional
en los últimos seis años por una infracción grave; en los últimos cuatro, por una menos grave; y
en los últimos dos, por una leve.
Se entenderá que son reiterados aquellos incumplimientos que, en un mismo año calendario,
se repitan en dos o más ocasiones.
c) Haber sido sancionado con antelación en virtud de alguno de los procesos administrativos
previstos en la normativa educacional vigente, en los términos establecidos en la letra b) del
artículo anterior.
En el caso de la letra c) de este artículo, la multa deberá ser aumentada hasta el doble, como
máximo, conforme a los criterios señalados en el artículo 73 letra b)".
974
cooperación prestada, antecedentes todos que le permitirán determinar
adecuadamente la naturaleza de la infracción y sus circunstancias;
975
correspondiente a la causa rol Nº R 6-2013 (considerando centésimo
decimoctavo)1173 ".
976
número de personas afectadas, entre otras consideraciones (arts. 36 y 40
Losma)1174 ".
1174 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
1175 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 35567-2016. Asimismo, sentencias de la
977
pena y en el administrativo, como en este caso, por medio de las infracciones
y sanciones administrativas, estas últimas aplicadas con matices1176".
"En este sentido aparece evidente que el legislador requiere explicar las
consideraciones que motivan la extensión de la multa y si bien podría
estimarse suficiente enunciar los criterios objetivos indicados en la ley,
ciertamente no es eso lo pretendido por él, por lo que no puede sino
considerarse como apropiado que el tribunal haya realizado un esfuerzo
argumentativo destinado a plasmar en su determinación los razonamientos
por los cuales impuso los montos de las multas que en definitiva reguló,
razón suficiente para rechazar la petición de los requeridos de rebajar
sustancialmente su cuantía1177".
"Teniendo presente que la reclamante obró con culpa en los hechos que se le
imputan, la naturaleza de la infracción y considerando además que el monto
de la multa fijada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles
resulta desproporcionado y no se ajusta a los parámetros legales, pues no se
acreditó reincidencia, si hubo beneficio económico para la reclamante, ni si
causó daño o peligro, como tampoco la cantidad de usuarios que se vieron
afectados por el incumplimiento de la obligación de informar, y de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 15, 16, 16 A y 19 de la ley
Nº 18.410, se confirma la sentencia apelada de diez de diciembre de dos mil
quince, escrita a fojas 203, con declaración de que se reduce la multa
impuesta a trescientas (300) Unidades Tributarias Mensuales1178".
978
A continuación, revisaremos en detalle los principales factores o criterios que
debe ponderar la autoridad para la determinación de la sanción.
1179"Sexto: Que, como se advierte, los hechos que originan la multa no sólo se relacionan con
la sospecha de concurrencia de una enfermedad de transmisión alimentaria, como postula la
parte recurrente, sino que la sanción surge fundamentalmente a partir de la constatación de
hechos ciertos o efectivos, como son las graves deficiencias sanitarias halladas en distintas
dependencias del casino de la empresa reclamante, las que fueran reseñadas en el
considerando segundo de esta sentencia, las cuales, atendida la manifiesta falta de higiene
que ellas revelan, provocaron probablemente alguna enfermedad de transmisión alimentaria
que afectó a treinta y cuatro trabajadores que habían consumido alimentos en dicho casino. En
efecto, si bien los fiscalizadores de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de
Antofagasta como ministros de fe deben dejar constancia de los hechos que perciben, no
merece reparo alguno que a partir de las anomalías detectadas puedan anotar la sospecha de
una enfermedad de transmisión alimentaria que necesariamente debe ser corroborada con
estudios posteriores y que, por tanto, no pudo constituir el hecho basal de la multa impuesta".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 32355-2014.
979
"La expresión 'importancia' alude al rango de magnitud, entidad o extensión
de los efectos de la respectiva infracción, que determina la aplicación de
sanciones más o menos intensas1180".
1181 "2. Que atendida la actual amplitud del comercio internacional, en virtud del cual ingresan
al país una cantidad enorme de productos electrónicos, no resulta factible que el público
consumidor conozca las reales calidades y eventuales deficiencias de cada uno de ellos, lo que
influiría en su determinación de compra, por lo que constituye un deber fundamental del
Estado, a través exactamente de la Superintendencia recurrida, velar por la protección de la
ciudadanía, mediante los procedimientos establecidos en la ley, cuales son comprobar que,
precisamente, todas y cada una de las respectivas importaciones que se realicen a través del
tiempo, cumplen con los requisitos de seguridad que exige la normativa nacional". Sentencia de
la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 6361-2010.
Tercero: Que, por lo demás, es necesario tener en cuenta que dicha comercialización
significó ingresar al mercado varios miles de televisores, lavadoras y microondas en esas
condiciones irregulares -específicamente 6.544 unidades en materia de seguridad y 30.811
unidades en materia de eficiencia energética- lo que generó un evidente peligro de daño para
las personas o sus cosas, antecedente al cual es menester agregar, especialmente, que se
trata de artefactos de uso masivo y con presencia en la mayoría de los hogares y oficinas, que
abarca, entre sus usuarios, un amplio espectro de personas, que comprende desde niños hasta
adultos". Sentencia Excma. Corte Suprema, rol Nº 5204-2015.
"8º. Que el certificado invocado por la empresa no ampara el producto que se comercializaba
por cuanto el producto había sido importado desde la República Popular China mientras que
las unidades que se estaban comercializado eran importadas desde la República de Uruguay.
A lo anterior hay que agregar que el certificado que tenía a disposición del público no
980
Algo similar aconteció en el "Caso Calefactores", donde la Corte de
Apelaciones para determinar la sanción administrativa apuntó a la protección
del medio ambiente1182.
"8º. Que, conforme a la resolución exenta Nº 109, de 2 de julio de 1988, del Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción, publicada en el Diario oficial el día 2 de julio de 1988, se
dispuso que los artefactos para el pelo, dentro de los cuales se encuentran las planchas para el
pelo o alisadores de pelo deben contar con el respectivo certificado de aprobación otorgado por
un organismo de certificación autorizado por la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles para su comercialización en el país. En cuanto a que la multa sería excesiva, ya
que no se ha ocasionado daño se tiene presente que el sistema de infracciones y sanciones
administrativas busca proteger la salud de los eventuales usuarios de electrodomésticos y
desalentar la circulación de artefactos eléctricos potencialmente peligrosos". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 2747-2010.
"4º) Que, como puede advertirse del examen de la normativa transcrita, ésta es muy clara, y
de otro lado, los hechos constatados por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles no
sólo están plenamente probados, sino que no fueron discutidos sino reconocidos por quien ha
deducido tan infundado reclamo como el que motiva este fallo. Su defensa consiste
simplemente en que, habiendo encargado la certificación a una empresa del rubro, ésta se
retrasó en el trámite. Más la circunstancia alegada en nada excusa a la empresa reclamante,
pues su obligación, en ausencia de certificación válida, y frente al atraso alegado, era la de
omitir su venta al público, cuestión que no hizo, y por el contrario, colocó diversos productos
eléctricos para su venta de manera irregular, tal como fue constatado por los funcionarios que
realizaron la visita inspectiva". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
2772-2010.
"10º). Que, para los efectos de establecer la entidad de la sanción, resulta conveniente tener
en cuenta que el Mensaje con el que el Presidente de la República dio inicio a la tramitación de
la que llegaría a ser la ley Nº 20.586, señaló que 'en general, se reconoce que las tecnologías
de combustión más antiguas presentan limitaciones de tipo ambiental que las hacen no
sustentables, especialmente en entornos urbanos. Así, las estufas y cocinas tradicionales
presentan emisiones de entre 500 y 5.000 mg/MJ, según se utilice leña seca o húmeda,
respectivamente, y el fogón presenta emisiones de 50.000 mg/MJ. Una estufa avanzada, por
su parte, presenta emisiones de sólo 50 mg/MJ y las calderas de edificios presentan emisiones
de 30 mg/MJ. La eficiencia del recurso, además, es más bajo en aquellos artefactos que emiten
más y viceversa. No cabe duda, por tanto, que el tipo de artefacto que se utiliza impacta
severamente en la calidad ambiental y en la salud de las personas.
981
Con este proyecto de ley se busca que la información antes indicada sobre emisiones y
eficiencia, probablemente no conocida por los usuarios de los artefactos, sea puesta a
disposición de los mismos en el correspondiente certificado del artefacto.
Con el etiquetado del mismo además se buscan al menos los siguientes efectos:
Estimular al usuario a adquirir productos que consumen menos leña y que implican
importantes ahorros de combustible;
En segundo lugar, las emisiones del equipo modificado, según lo reconoció el reclamante
conforme a la fiscalización determinó un porcentaje de emisiones de material particulado
superior a aquel que permite la norma, lo que genera la mantención o tal vez el aumento de los
niveles de contaminación que precisamente pretendía evitar el Ministerio de Medio Ambiente al
establecer el programa de reemplazo en las ciudades y comunas antes señaladas.
En tercer lugar, el tipo de contaminación por uso de leña afecta esencialmente a la salud de
la población, ya que afecta el aire que ella respira. Si ello no fuera así el programa ministerial
no se hubiera desarrollado, y menos aún en las localidades antes mencionadas.
982
De este modo, la circunstancia del daño y peligro1183, exige a la autoridad
administrativa caracterizarla, tomando en cuenta magnitud1184, cantidad,
1183 Instalación inadecuada eléctrica: "Sexto: Que por otra parte del mérito de autos no se
aprecian antecedentes que permitan modificar la sanción impuesta por resolución de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, toda vez que en la especie resulta decisiva la
aplicación de uno de los criterios que señala el artículo 16 de la ley Nº 18.410, esto es la
importancia del peligro ocasionado.
Por otra parte la falta de información veraz al organismo fiscalizador importó que dichas
personas se encontraren permanentemente desprotegidas ante el peligro que ocasionaban las
deficientes conexiones irregulares y la falta de instalación de elementos de protección.
Instalación de calefón falta de daño y peligro: "Décimo: Que si bien la multa impuesta lo ha
sido dentro del margen contenido en el artículo 16 A de la ley Nº 18.410, considerando esta
Corte que, la situación afectó sólo a un usuario, que ella no implicó interrupción del servicio, ya
que el reclamo de éste dice relación con la incapacidad del señalado artefacto de alimentar en
forma simultánea dos duchas, lo que de modo alguno ha puesto en riesgo la seguridad de las
personas, el provecho económico del reclamante y su participación indirecta en los hechos,
procederá a rebajar la sanción en la forma que se indicará en lo resolutivo de esta sentencia,
acogiendo de este modo la petición subsidiaria del reclamante". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 1429-2011.
1184 "Quinto: Que en cuanto al último aspecto del reclamado, relativo a los mínimos usuarios
afectados con la infracción cometida, hay que decir, que potencialmente un gran número de
usuarios que concurrieron el día de los hechos al recinto de propiedad de la reclamante se vio
expuesto a un posible accidente, el que si bien se concretó en sólo una persona, muchas otras
quedaron a merced de sufrir un daño como consecuencia de la deficiente instalación de que
adolecía el sector donde el evento se desarrolló, generando con ello una situación de riesgo o
peligro concreto para todas las personas que asistieron al mismo, no debiendo descartarse,
asimismo, la importancia del daño y peligro ocasionado, circunstancias todas que deben ser
tomadas en cuenta, según lo dispone el artículo 16 de la ley en comento". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 825-2015. Confirmada por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 18460-2015.
983
vulneración de derechos1185, reparabilidad, reiteración, etc.1186. Asimismo, cabe
tener presente que respecto a eventuales daños o peligros a la salud de1186 la
menoscabo moral al ser informados por deudas que no tenían o que excedían de lo
efectivamente adeudado siendo igualmente notificados de cobros indebidos, así como la propia
Isapre reclamante que incumplió la normativa reglamentaria vigente, referida al control que
debía mantener en el proceso de determinación como de notificación de deudas,
correspondiéndole garantizar siempre la exactitud de las mismas, lo que quebrantó y que
conlleva a desestimar en todas sus partes el reclamo interpuesto". Sentencia de la Itma. Corte
de Apelaciones de Santiago, rol Nº 1256-2015. Confirmada por sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 7562- 2015. Asimismo, Sentencia de la Itma. Corte de Apelaciones de
Santiago, rol Nº 1257-2015. Confirmada por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
7565-2015.
1185 Vulneración de derechos de los menores de edad: "Séptimo: Que los antecedentes
allegados a este recurso y lo observado en el programa cuestionado, se ha podido advertir la
existencia de fuertes expresiones de la conductora contra los padres, de atribuirles
responsabilidad sobre ciertas acciones de la hija, desfavoreciendo sus descargos, sin
observarse una actitud de aproximación entre las partes involucradas, exponiéndose a los
padres a una situación conflictiva frente a su hija, recriminándolos sobre las diversas
situaciones planteadas en el programa, sin destacar en momento alguno una posible acción
adecuada de los padres.
Por lo demás debe tenerse en cuenta que los medios de comunicación, entre ellos la
televisión tiene una función educativa social inspirada en los principios que contiene la ley,
tanto como los involucrados en la temática del programa como de aquellos que acceden como
espectadores del programa, atendido además el tipo de servicio que pretende el programa y la
hora de exhibición -en las mañanas-, horario en que puede ser observado por cualquier tipo de
espectador.
Cabe hacer presente, además, que el documento que contenía el programa acompañado al
recurso, -al que los sentenciadores tuvieron acceso-, no se pudo observar la existencia de la
indicación de ser un programa de responsabilidad compartida.
Noveno: Por otra parte, debe hacerse referencia que lo que la ley protege es la formación
espiritual e intelectual de los jóvenes, de suma importancia en el desarrollo de la personalidad
984
persona, la Excma. Corte Suprema ha considerado que basta con acreditar "la
posibilidad" de peligro o daño1187, y respecto a la magnitud ha recurrido al
número de afectados1188.
de los menores de edad, mas aun cuando involucran las relaciones de padres e hijos,
elementos sensibles en los cuales se debe ser muy cauteloso para proteger a los niños y
adolescentes; motivo por el cual ante la existencia de actuaciones que las infrinjan, deben ser
sancionados conforme a las disposiciones legales ya referidas". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Santiago, rol Nº 1770-2011.
Ausencia de vulneración a menores cuando los antecedentes son entregados por la familia:
"6. Que ahora bien, en cuanto al cargo propiamente tal, del texto y contexto del programa
emitido no se divisa vulneración o menoscabo de la menor, atendido el enfoque del reportaje y
dado que las imágenes de la niña fueron proporcionadas por su propia familia materna, sin que
el programa ni sus periodistas las hayan obtenido de manera clandestina, no configurándose
así infracción al artículo 1º de la ley Nº 18.838". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de
Santiago, rol Nº 5621-2011.
1186 Para ver más: Dictuc, Gestión y Política Ambiental, Metodología para la Determinación y
Caracterización del Daño Ambiental y del Peligro de Daño Ocasionado, Estudio solicitado por
la Superintendencia de Medio Ambiente, Santiago, 8 de marzo 2012. La ausencia de
justificación permite a los tribunales establecer que el acto es arbitrario: "2. Que no obstante
ello, la medida de cierre del local por la vía de la 'prohibición de funcionamiento' al estimarse
que la infracción implica la existencia de un riesgo inminente para la salud, aparece como
desproporcionada y por lo mismo arbitraria, toda vez que no hay evidencia cierta de la
concurrencia de elementos que permitan calificar de ese modo tal situación. Por el contrario, en
dichas circunstancias, la falta de medicamentos que el cierre de un local de expendio de los
mismos podría provocar, desde un punto de vista estrictamente lógico puede causar un mayor
peligro para la población, por la limitación de medicamentos que una media así genera".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1609-2015.
1187 El texto de la norma, a juicio de estos sentenciadores, no requiere probar que se haya
afectado la salud de las personas, sino que debe establecerse la posibilidad de la afectación,
cuestión que la SMA realizó en monitoreos nocturnos en que quedó establecido la superación
de los niveles establecidos en el decreto supremo Nº 146 del año 1997". Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 25931-2014.
1188 Que, ahora en lo referente a la pretensión de que la infracción constatada, configurada y no
desvirtuada sea estimada como leve, ello no resulta posible, estimando esta Corte, por el
contrario, que la autoridad ha sido en extremo indulgente con la parte apelante, ya que los
hechos imputados no sólo afectan fondos fiscales, sino que atañen directamente a docentes
que no recibieron oportunamente o simplemente no recibieron parte de los emolumentos a que
tenían derecho, y ello reviste particular gravedad, lo que se ve agravado por lo expuesto en el
reclamo, en cuanto pretende que se trataría de un hecho casi irrelevante, dado los montos
involucrados. A ello cabe replicar que nada es irrelevante cuanto se trata de salarios o
emolumentos o asignaciones que corresponde pagar a los trabajadores, docentes en el
presente caso, las cuales tienen que ser pagadas en forma oportuna y cabal, sin que nada
985
indemnización de perjuicios encubierta. En efecto, se determinará el daño,
incluso en el caso de la multa, monetariamente, y ese daño será parte de la
sanción administrativa. Lo anterior ha sido identificado por la doctrina, que ha
criticado la determinación del daño como un criterio para determinar la sanción
administrativa, ya que se confunde con las medidas resarcitorias1189y puede
implicar un doble pago por parte del presunto infractor de medidas
indemnizatorias. Cabe recordar que, en el derecho nacional, siempre se ha
distinguido entre la responsabilidad penal, administrativa, disciplinaria y civil,
como estadios que determinar distintos tipos de efectos de una conducta
contraria a derecho, como lo indica el artículo 120 del Estatuto Administrativo.
"Que, respecto a la afectación del bien jurídico protegido por la Ley de Pesca,
cabe hacer presente que el artículo 1º B de dicha ley establece el objetivo de
la misma, cual es la conservación y el uso sustentable de los recursos
hidrobiológicos, mediante la aplicación del enfoque precautorio, de un
enfoque ecosistémico en la regulación pesquera y la salvaguarda de los
ecosistemas marinos en que existan esos recursos. Sin embargo, dicho
objetivo no resulta necesario considerarlo para los efectos de configurar la
infracción administrativa por la cual se ha sancionado a la empresa
reclamante, puesto que la no afectación del bien jurídico protegido en la Ley
de Pesca no impide a la autoridad administrativa sancionar como lo hizo.
Ello, concretamente, porque dicha falta de lesión no constituye un elemento,
requisito o presupuesto del tipo infraccional de que se trata, debiendo estarse
el ente sancionador a lo que objetiva y categóricamente señala la ley en
justifique lo contrario, ya que éstos tienen el derecho de recibir en tiempo y forma sus
remuneraciones completas". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 3626-2015.
1189 SUAY, José (1989), pp. 70 y ss.
986
cuanto a la comisión del ilícito infraccional y la aplicación de la respectiva
sanción asociada a éste1190".
"6º) Que, si bien es efectivo que en los días que se visualizó la muestra entre
el 4 y 10 de agosto de 2010, VTR Banda Ancha S.A. no colocó la advertencia
acerca del horario en que podía comenzarse a transmitir películas calificadas
para mayores de 18 años por el Consejo de Calificación Cinematográfica, lo
cierto es que el Consejo debe cuidar por el 'correcto funcionamiento' de los
servicios de televisión, que comprende el permanente respeto, a través de su
987
programación, a los valores morales y culturales propios de la Nación; a la
dignidad de las personas; a la protección de la familia; al pluralismo; a la
democracia; a la paz; a la protección del medio ambiente, y a la formación
espiritual e intelectual de la niñez y la juventud dentro de dicho marco
valórico, y en este caso no se advierte que se haya puesto en peligro esos
bienes, comoquiera que la programación continua de la señal es para una
audiencia infantojuvenil, que por ende, no cambia según el horario. De esta
forma, aunque el hecho de la falta de aviso horario fue debidamente
constatado, no se trata de un hecho que, en la especie, pueda ser
sancionado de acuerdo a la norma del artículo 33 de la ley Nº 18.838, porque
no quebranta el sentido normativo del compendio de normas especiales
dictadas por el Consejo. De lo contrario, la sanción se aplicaría a una omisión
que carece de aptitud vulnerativa1192".
988
ambos. En este sentido, el beneficio económico obtenido por el infractor
puede definirse como la combinación de dos aspectos: el beneficio asociado
a costos retrasados o evitados y el beneficio asociado a ganancias ilícitas
anticipadas o adicionales1193".
989
legislativo en la regulación de las áreas de libre competencia, recaudación
impositiva, cumplimiento ambiental y muchas otras.
BE = CM (l + r) i - CM
1195
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmada por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
990
Respecto a esta materia, es muy útil la clasificación realizada por la
Superintendencia del Medio Ambiente sobre los beneficios económicos por
costos evitados y retrasados, y el beneficio económico por el aumento de los
ingresos, que permite adecuadamente a la autoridad administrativa recabar
objetivamente los beneficios económicos del infractor:
991
Este caso puede corresponder a la realización de una actividad que no
cuenta con los permisos correspondientes por parte de la autoridad, una
operación por sobre la capacidad permitida, una actividad realizada en un
horario, período o circunstancia para la cual existe restricción de operar, una
operación que se encuentra sujeta a una determinada condición que no ha
sido cumplida, entre otras circunstancias.
992
del infractor, conducta posterior y grado de afectación al sistema de control
ambiental, acorde a la letra i) art. 40 Losma)1197 ".
4.4.3. Intencionalidad
993
menos, por la aceptación de que sobrevenga el resultado como consecuencia
de la actuación voluntaria"1199. En cambio, la culpa es la negligencia en el
cumplimiento de sus deberes y obligaciones que demuestra el infractor.
Agrega el autor citado que 'la culpa infraccional supone una contravención de
los deberes de cuidado establecidos por el legislador u otra autoridad con
potestad normativa (en una ley, reglamento, ordenanza, resolución u otra
regulación semejante)'. (Ibíd. pp. 97-98).
994
'Basta acreditar la infracción a la norma para dar por establecida la culpa'.
(Ibíd. p. 91).
995
manera que la construida sobre la base de la protección al usuario —cual la
de la especie— con prescindencia del castigo a la idea de falta, inspiradora
de los Códigos Civiles clásicos, no hace sino reflejar modernas tendencias
del Derecho de Daños contemporáneo, centrado en la víctima más que en el
castigo del autor' (C.S., rol Nº 3468-2008)1201 ".
1201 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24245-2014. Asimismo, las siguientes
sentencias de la Excma. Corte Suprema: roles Nº 24233-2014; Nº 24262-2014; y Nº 1498-
2013.
1202 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1589-2009.
996
Incluso es más determinante el análisis que realiza la Segunda Sala de la
Excma. Corte Suprema, en el entendido de que su especialidad es el derecho
penal:
997
"Centésimo cuadragésimo octavo. Que, al ser el artículo 40 letra d) de la
Losma, una circunstancia para determinar la sanción específica, su
aplicación se traduce en el mayor o menor reproche que la SMA pueda hacer
a la conducta del infractor, la que podrá variar en la medida que haya
actuado con culpa o dolo. Esto permitirá que se pueda considerar la
gradualidad del reproche en la determinación de la sanción final, la que
incluso puede ser utilizada para fundamentar una rebaja en el monto
definitivo, en caso que se opte por una multa, o justificar una sanción de
menor entidad, como es el caso de la amonestación. Lo anterior, por cuanto
no es lo mismo incurrir en una infracción no habiendo previsto lo que debía
preverse o no habiendo evitado lo que debió evitarse (culpa), que incurrir en
ella conociendo y queriendo hacerlo (dolo).
998
Centésimo quincuagésimo primero. Que, por lo señalado precedentemente,
el Tribunal concluye que, por la naturaleza jurídica de las circunstancias del
artículo 40 de la Losma y los efectos del principio de culpabilidad, se debe
realizar una interpretación amplia de la letra d) del citado artículo.
999
dolo, corresponde determinar si la fundamentación desarrollada por la SMA
para considerar la mencionada circunstancia dolo fue suficiente. Sobre el
particular, la SMA señala, entre los considerandos 366 a 380 de la resolución
sancionatoria, que habrá intencionalidad cuando pueda imputarse al sujeto
conocimiento preciso de sus obligaciones, de la conducta que realiza en
contravención a ellas, así como de la antijuridicidad asociada a dicha
contravención. Agrega que, dentro de los regulados en materia ambiental, se
encuentran los sujetos calificados, que son aquellos que 'desarrollan su
actividad a partir de una amplia experiencia en su giro específico, con
conocimiento de las exigencias inherentes que en materia de cumplimiento
de estándares medioambientales exige nuestra legislación [...]. Respecto de
estos regulados, es posible atribuir un pleno conocimiento de las obligaciones
a las que están sujetos, en un grado mayor en relación a aquéllos que no
cuentan con estas características, pues se encuentran en mejor posición
para evitar las infracciones que hubieran cometido'".
1000
"Centésimo decimoséptimo: Que lo expresado es coherente con la distinción
entre incumplimiento y resultados, la que se ve reflejada en la legislación
chilena al momento de tipificar las infracciones ambientales. Así, el artículo
35 de la Losma, opta por dar una mayor preponderancia al incumplimiento
frente al resultado, lo que es coherente con el carácter preventivo del
Derecho Administrativo Sancionador. En términos de la doctrina comparada,
'la infracción administrativa está conectada con un mero incumplimiento, con
independencia de la lesión que con él pueda eventualmente producirse y
basta por lo común con la producción de un peligro abstracto. Y tanto es así
que semánticamente es ese dato del incumplimiento —literalmente
infracción— el que da el nombre a la figura, con la que se identifica' (Nieto,
Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, pp. 343). Esto, sin perjuicio
de la consideración legal de los resultados dañosos al momento de graduar
la gravedad de la infracción, como hacen los números 1 y 2 del artículo 36 de
la Losma. Y, en fin, de la consideración de la intencionalidad en la comisión
de la infracción, como se hace en el artículo 40 letra d) en cuestión.
1206Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por la sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015..
1001
"Teniendo presente dicha finalidad, para dirimir si las normas regulatorias
detentan un contenido suficiente que permite a sus destinatarios el adecuado
conocimiento de sus deberes, es preciso distinguir si se trata de un sujeto
obligado cualquiera o una entidad que participa en un mercado profusamente
regulado, como es el laboral, situación en que se halla la empresa
reclamante, por lo que es razonable presumir que no pudo sino conocer tanto
las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir sus lugares de
trabajo, como sus equipos, maquinarias y demás instalaciones con el fin de
proteger eficazmente la vida y salud de quienes trabajan en ellos, así como
también cuáles son los factores de riesgo que debe eliminar o controlar
debidamente1207".
Por otro lado, destaca el "Caso Proactiva Servicios Urbanos" del año 2011,
en dicho caso la Corte de Apelaciones analiza que el regulado no ha cumplido
con una de las medidas impuestas en una Resolución de Calificación
Ambiental y que la circunstancia que el inculpado haya adoptado todas las
medidas para obtener el cumplimiento, no basta para exculparlo. En este
sentido señala:
1002
Vial', por el que la reclamante pretendía modificar aquél cuyo incumplimiento
dio origen a la multa materia del reclamo;
1210 "Decimosexto: Que el artículo 165 de la ley Nº 18.045, vigente a agosto de 2004,
establecía la prohibición total de adquisición para sí o para terceros de los valores respecto de
los cuales se posea información privilegiada, y su incumplimiento trae como consecuencia la
imposición de las sanciones señaladas en la ley, de esta manera yerran nuevamente los jueces
del fondo al exigir intencionalidad en la conducta de los reclamantes como supuesto necesario
para que proceda la aplicación de una sanción por infracción a la prohibición de adquisición de
acciones haciendo uso de información privilegiada, porque es un requisito que el inciso 1º del
1003
Excma. Corte Suprema que han señalado que la debida diligencia exime de
responsabilidad al presunto infractor1211.
artículo 165 de la ley Nº 18.045 no exige, lo que esta norma establece es un deber de conducta
que persigue la transparencia del mercado de valores como forma de velar por la fe pública".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7340-2012.
1211 "4º) Que el problema planteado puede abordarse desde diversos ángulos. En primer
lugar, cabe señalar que, en general, en nuestra legislación el sistema de responsabilidad por
daños causados, es subjetivo y deriva del dolo o culpa. La responsabilidad objetiva o por el
resultado dañoso, requiere de disposición legal expresa que la contemple, desde que rompe el
sistema antes indicado;
6º) Que, sin embargo de lo dicho, al analizar detenidamente el precepto referido del D.S. Nº
90, se puede comprobar que luego de hacer responsable al propietario u otra persona a cargo
de la operación de las instalaciones, de su seguridad y de la aplicación del 'presente
reglamento', cae en su parte final, en una abierta confusión jurídica, ya que se contienen en
dicha última parte una serie de disposiciones condicionales, poco claras y más que eso,
totalmente ambiguas. En efecto, expresa la norma que 'la persona... deberá controlar,
disminuyendo al máximo y, en lo posible, eliminando los eventuales riesgos que la operación
presente...'. Esto es, la responsabilidad objetiva no existe realmente en este caso, porque la
obligación que se impone es sólo de controlar y disminuir al máximo, así como, en lo posible,
eliminar los riesgos, que a vez son calificados de eventuales. Basta, entonces, con que la
persona presuntamente responsable acredite, como se ha hecho en el presente caso, que se
adoptaron medidas más que razonables durante el proceso de instalación para quedar, así,
exento de responsabilidad;
7º) Que diversas circunstancias, recogidas por el fallo que se revisa, demuestran sin lugar a
dudas que la empresa sancionada hizo lo pertinente para eliminar riesgos y que no obstante
ello, se produjo el siniestro que se le imputa. Aparte de los antecedentes producidos, existen
hechos objetivos que demuestran el cuidado adoptado, como, por ejemplo, la muy escasa
1004
Luego, consideramos que es necesario que exista un avance sobre la
determinación de la intencionalidad como criterio para determinar la sanción
administrativa o posiblemente, un análisis más pormenorizado de los tipos de
infracciones. En efecto, es bastante simple o facilista recurrir a la culpa
infraccional para superar los problemas del estándar de la culpabilidad.
magnitud del daño ocasionado, la circunstancia de que el derrame se produjo por una abertura
de mínimas proporciones, originada por corrosión, corrosión que afectó a la tubería dañada,
desde adentro hacia fuera debido a una pequeña fisura en la cobertura, etc. En fin, todo
demuestra que la empresa no podía hacer más que lo que hizo, y que, pese a todo ello, se
produjo el referido siniestro, el que por lo tanto, escapó por completo a sus posibilidades de
prevención y por ende, ello conforma una circunstancia que la libera de responsabilidad".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 3082-2002.
"13º) Que de lo que se lleva dicho hasta aquí puede manifestarse, a modo de una primera
conclusión, que los jueces del fondo han estimado probada la infracción imputada, y que ésta
consistió en escurrimiento de aguas servidas, lo que como ha quedado expresado, es
constatable sólo con leer el texto de la resolución reclamada;
14º) Que, sin embargo, lo que no ha quedado establecido en autos, al tenor de lo resuelto
por dichos magistrados, es la responsabilidad que respecto de la señalada infracción cabe a la
empresa ESSAT S.A., esto es, que el escurrimiento de aguas servidas se deba efectivamente
a culpa o negligencia de la reclamante;
15º) Que, por el contrario, según lo que se ha establecido por los magistrados a cargo de la
instancia, el señalado escurrimiento se debió a un taponamiento de la cámara del sistema, lo
que ha de entenderse como una obstrucción de los ductos del alcantarillado, debido a que se
arrojó en ella toda suerte de elementos extraños a dicho sistema tales como maderas, mallas y
pañales desechables.
1005
oculta, la entrega de información falsa, el que impide deliberadamente. Ahí, la
autoridad tendrá que acreditar fehacientemente esas características de
intencionalidad, no pudiendo abrigarse en el cómodo estándar de la culpa
infraccional.
1006
Por otro lado, el artículo 16 del Código Penal define a los cómplices como los
que, no hallándose comprendidos en el artículo 15 del Código Penal, cooperan
a la ejecución del hecho por actos anteriores o simultáneos. La doctrina ha
señalado que la complicidad es una figura residual que consiste en la
cooperación tanto material como intelectual en la infracción1213.
1007
autos rola carta del gerente general de la actora, en que informa acerca de
"las acciones que nuestra empresa está realizando para solucionar las
falencias en nuestras instalaciones, de antigua data.
De este modo, la conducta anterior del infractor puede ser considerada una
atenuante o agravante atendiendo si adolece o no de conductas anteriores de
infracciones administrativas. De esta manera habrá que determinar, si
imputado tiene o no una irreprochable conducta anterior o es un caso de
reincidencia o reiteración. En estos dos últimos casos, la autoridad deberá
agravar la sanción administrativa, porque claramente, las anteriores
infracciones no han desincentivado al imputado a seguir cometiéndolas.
1008
"Séptimo: Que por otra parte, en lo relativo a la improcedencia de la multa
aplicada, sólo cabe señalar que el artículo 5º inciso 4º Nº 1 de la ley ya citada
es claro y categórico en tanto expresamente indica: 'La multa podrá elevarse
al doble en caso de constatarse que la emisión de licencias sin fundamento
médico ha sido reiterada'. Situación que precisamente ocurre en la especie,
desde que son dos las licencias otorgadas en las circunstancias antes
anotadas, en fechas distintas, a pacientes diversos, por diagnósticos
diferentes, es decir, se ha repetido la conducta y por lo mismo, cabe
considerarla reiterada. Lo que es diferente de la reincidencia que exige una
sanción o condena anterior por hechos distintos en los que se ha realizado la
misma conducta. Todo lo cual conduce a desestimar la referida
alegación1216".
"Sexto: Que la reclamante aduce que se habría infringido el principio del non
bis in idem, al considerar en la resolución exenta SS/Nº 833 de 24 de junio,
como antecedentes de la reiteración en la determinación de la multa,
elementos de juicio que habían sido objeto de reproches anteriores. En
particular, señala que como fundamento de esa decisión se consideró el
oficio IF/Nº 3349 de 12 de mayo de 2011, la que dio origen a la resolución
exenta IF/Nº 780 de 30 de diciembre de 2011, la que impuso una multa de
UF 400 a la reclamante. No obstante, esa multa fue dejada sin efecto, al
acogerse el recurso jerárquico interpuesto por la afectada.
1009
2011, la que derivó en la resolución exenta IF/Nº 81, la que impuso una multa
de UF 300 a la reclamante, la que también fue pagada por la reclamante.
Séptimo: Que, conforme al inciso 2º del artículo 220 del D.F.L. Nº 1 de 2006,
Salud 'Las multas a que se refiere el inciso anterior, no podrán exceder de mil
unidades de fomento. En el caso de tratarse de infracciones reiteradas de
una misma naturaleza, dentro de un período de doce meses, podrá aplicarse
una multa de hasta cuatro veces el monto máximo antes expresado'.
Segundo: Que, conforme al inciso 2º del artículo 220 del D.F.L. Nº 1 de 2006 de Salud, 'Las
multas a que se refiere el inciso anterior, no podrán exceder de mil unidades de fomento. En el
caso de tratarse de infracciones reiteradas de una misma naturaleza, dentro de un período de
doce meses, podrá aplicarse una multa de hasta cuatro veces el monto máximo antes
expresado'.
1010
La importancia de la conducta anterior como parámetro para la determinación
de la sanción administrativa ha sido fijada por la jurisprudencia que ha indicado:
"Tercero: Que la sentencia apelada consideró que las conductas por las que
se sancionó a la reclamante constituyen una infracción menos grave,
correspondiendo entonces encuadrarla 'en la figura residual del artículo 77
letra c) de la ley Nº 20.529, sancionadas con amonestación y multa; debiendo
aplicarse la mencionada en primer término, atendido que el presente caso, se
ve revestido de un circunstancia atenuante, específicamente la comprendida
en la letra b) del artículo 79 de la misma ley, esto es, no habérsele impuesto
se le ha aplicado una multa que no supera el máximo expresado en la primera parte del inciso
segundo del artículo 220 del D.F.L. antes citado.
1218
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
1011
una sanción prevista en la normativa educacional, en los últimos seis, cuatro
o dos años, por una infracción grave, menos grave o leve,
respectivamente'1219".
1220 La primera, dice relación con la consideración de una conducta anterior negativa referida
a la existencia de procedimientos sancionatorios anteriores a la vigencia plena de la reforma
institucional en materia ambiental y la segunda, el lapso que se debe considerar para estos
efectos.
En cuanto a la primera alegación, ella no será acogida, toda vez que aunque la sanción no
se haya aplicado por la SMA, lo fue por un organismo con competencia en materia ambiental
por una infracción de esta naturaleza, y en cuanto a la segunda argumentación, para aplicar
tanto una circunstancia agravante como una atenuante de responsabilidad relativa a la
conducta anterior, no hay límite de tiempo". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
25931-2014.
1012
agregando que "Tratándose de faltas, el término de la prescripción será de 6
meses1221".
1013
autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional'.
Por tanto, para los efectos de la presente causa, este tribunal entiende que
los actos administrativos sancionatorios anteriores que pesan sobre Endesa
se encuentran firmes una vez que se han agotado los recursos
administrativos o han transcurrido los plazos para su interposición sin que se
hayan interpuesto, independientemente de las acciones jurisdiccionales que
al efecto pueda intentar el afectado, lo que, de por sí, ya es suficiente para
estimar cierto grado de contumacia del titular del proyecto para cumplir los
deberes y obligaciones que impone el ordenamiento jurídico ambiental1222".
1222
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
1014
que se produzcan nuevos daños. En este sentido, el Segundo Tribunal
Ambiental en el "Caso Caserones" indicó:
1015
Por otro lado, la capacidad económica es aquella que trata de determinar
adecuadamente si la sanción administrativa cumplirá su fin de castigar y
disuadir al infractor. En efecto, deberá determinar las "espaldas financieras" de
la persona natural o jurídica para la sanción administrativa que está cursando,
no transformándose las sanciones administrativas, por una parte, en un
incentivo a la quiebra de las personas, pero, por otro lado, tampoco puede
transformarse en una "boleta más" para el infractor, permitiendo incluso que la
infracción sea más atractiva financieramente que el cumplimiento de la
normativa. Sobre lo anterior, se ha señalado que:
1016
"Tercero: Que sin embargo, por otra parte, la reclamante ha presentado
antecedentes que dan cuenta que, a la fecha, se encuentran superadas las
fallas detectadas en su oportunidad por el ente fiscalizador; y considerando
además la calidad de pequeño comerciante que detenta, esta Corte estima
del caso rebajar la multa impuesta en la forma que se dirá, puesto que
resultan configuradas dos de las circunstancias del artículo 16, inciso
segundo de la ley Nº 18.4101226".
Por otro lado, cabe destacar que la Superintendencia del Medio Ambiente,
para determinar la sanción administrativa en razón de la capacidad económica,
ha considerado la clasificación de los distintos tipos de empresas que hace la
1017
ley Nº 20.416, que fija normas especiales para empresas de menor tamaño. La
norma clasifica a las compañías entre microempresas, pequeñas empresas y
medianas empresas1229.
1229Son microempresas aquellas empresas cuyos ingresos anuales por ventas y servicios y
otras actividades del giro no hayan superado las 2.400 unidades de fomento en el último año
calendario;
- Pequeñas empresas, aquellas cuyos ingresos anuales por ventas, servicios y otras
actividades del giro sean superiores a 2.400 unidades de fomento y no exceden de 25.000
unidades de fomento en el último año calendario, y
- Medianas empresas, aquellas cuyos ingresos anuales por ventas, servicios y otras
actividades del giro sean superiores a 25.000 unidades de fomento y no exceden las 100.000
unidades de fomento en el último año calendario.
1018
También ha señalado que aumentar de manera indefinida una multa por el
solo hecho de que el titular del que se trate esté en condición de pagarla,
puede dar origen a un resultado desproporcionado:
1019
las cuales se adiciona la multa impuesta por la SMA'. A renglón seguido,
dice: 'En consecuencia, de acuerdo a los antecedentes analizados, esta SMA
considera procedente la aplicación de un ajuste por «capacidad de pago»,
estableciéndose un límite para la multa total en proporción a los ingresos por
venta del año 2014, sobre la base de un porcentaje que se encuentra en el
rango utilizado en las experiencias comparadas' [...].
1020
Finalmente, la autoridad administrativa sancionadora podrá agregar todas
aquellas circunstancias que sean fundamentales para la fijación de la sanción
administrativa, como pueden ser la cooperación en el procedimiento
administrativo1234, la presentación de programas de cumplimiento, la
autodenuncia, la adopción de medidas correctivas voluntarias1235, etc.1236.
Centésimo vigésimo octavo: Que en la resolución, a fs. 115 vta. la SMA da razones fundadas
de por qué considera la cooperación eficaz en el procedimiento, justifica la inclusión de esta
circunstancia, entre otros aspectos, 'El reconocimiento de esta circunstancia en la
determinación de las sanciones se vincula al principio de eficiencia que debe observar la
Administración en la utilización de los medio públicos más que a la respuesta que merece la
infracción en el caso concreto. En este sentido, esta colaboración debe ser eficaz, esto es, que
la información o antecedentes proporcionados por el infractor debe permitir esclarecer la
existencia, circunstancias o efectos de la infracción, así como la identidad de los responsables,
su grado de participación y el beneficio obtenido con la infracción si corresponde. La eficacia de
esta cooperación, por tanto, se relaciona íntimamente con la utilidad real de la información o
antecedentes, y no con la mera intención colaborativa del infractor' [...].
Centésimo trigésimo segundo: Que con base a que la SMA tiene la potestad para determinar
todo otro criterio relevante para la determinación de sanciones, que la SMA ha determinado
que uno de estos criterios es la colaboración eficaz con posterioridad a la formulación de
cargos, que esta decisión ha sido fundada, que los reclamantes Marisol Ortega y otro basan
sus alegaciones en dos infracciones que se fundan en hechos previos a la formulación de
cargos, y que los mismos reclamantes no ha aportado pruebas que con posterioridad a la
formulación de cargos dejen de manifiesto que la cooperación de Endesa no ha sido eficaz, es
necesario concluir que esta alegación será desechada por falta de mérito". Sentencia del
Tercer Tribunal Ambiental R-6-2014. Confirmado por la Sentencia de la Corte Suprema rol Nº
5838-2015.
1235 Las medidas correctivas son aquellas que tienen por objeto restablecer el orden
quebrantado por la infracción administrativa. Pueden ser preventivas o reparativas. En este
sentido, la jurisprudencia ha considerado la adopción de medidas correctivas y la buena fe
como una forma de rebajar la multa: "Sexto: Que es necesario precisar en forma previa que el
inciso primero del artículo 51 de la ley Nº 19.995 dispone a la letra que: 'El que manipule,
modifique o altere los implementos de los juegos o su desarrollo, en perjuicio o beneficio de los
jugadores o del operador, o sustituya el material con el que se juega con el mismo propósito,
será sancionado con multa de sesenta a ciento cincuenta unidades tributarias mensuales".
1021
allí descrito exige la concurrencia de dolo directo, lo que en la especie no aparece configurado,
aseveración ésta que descansa fundamentalmente en la circunstancia de haber accedido la
Superintendencia de Casinos de Juego a rebajar la multa inicialmente impuesta atendida la
buena fe de la reclamante.
"Cuarto: Que, a mayor abundamiento, si bien la reclamante ha alegado haber subsanado las
observaciones efectuadas por la Superintendencia del ramo, dentro del plazo establecido para
tales efectos, dicha circunstancia en este caso, no permite exonerar a la reclamante de la
sanción impuesta; más sí aquello ya ha sido considerado por la autoridad administrativa al
dictar la resolución impugnada de autos, que recalificó las infracciones cometidas por la actora
1022
como menos graves y rebajó el monto de la multa originalmente impuesta de 547 a 51 UTM".
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 1626-2015.
"De los antecedentes aportados al proceso, se desprende que la sanción aplicada por la
Superintendencia a la reclamante, lo fue en atención a las diversas denuncias formuladas por
afiliados de la Isapre por irregularidades cometidas por ésta, relativas principalmente a que
varios cotizantes habrían sido presionados para que se desafiliaran, o modificaran su plan de
salud fuera del contexto, de un procedimiento de adecuación contractual. La reclamante no ha
desvirtuado suficientemente el mérito de los antecedentes ya señalados, por cuanto los
elementos de prueba que presenta dicen relación más bien con circunstancias posteriores a los
hechos fundantes de la resolución que se reclama y que demostrarían, como se desprende de
lo consignado en el numerando 14º de dicha resolución, que la Isapre ha adoptado las medidas
destinadas en alguna forma a corregir las anomalías denunciadas, situación que conduce a
este Tribunal, procediendo conforme a justicia y equidad, a rebajar prudencialmente el monto
de la multa impuesta". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2569-2005.
Cuarto: Que, en relación al segundo capítulo que motiva la resolución recurrida, esto es, que
el establecimiento con educación especial no cuenta con "registro de planificación y evaluación
PIE o está incompleto", se destaca que al momento de la fiscalización se encontraba
incompleto sin considerar "la información de contenidos y firmas de docentes a cargo del aula,
desde el 28 de agosto hasta el 10 de septiembre de 2013", no fue desvirtuado por la
reclamante, limitándose a decir que han sido subsanados dichos yerros. Sin embargo, denota
desidia y falta de autocontrol o cumplimiento a requerimiento de la autoridad, lo que no es
dable en una institución educacional de las características de la sostenedora que atiende entre
otros a niños y niñas con necesidades educativas especiales, cuya planificación y presencia de
los docentes es imprescindible para acometer dicha responsabilidad. No hacerlo importa
incurrir en las sanciones aplicada por la autoridad administrativa". Sentencia de la Iltma. Corte
de Apelaciones de Santiago, rol Nº 12137-2015.
1023
Medidas correctivas como fundamento de rebaja de sanciones: "Centésimo vigésimo sexto.
Que, en consecuencia, a juicio del Tribunal, lo expuesto por la SMA, principalmente en los
considerandos 390 a 394, permite concluir que la resolución impugnada fundamenta
adecuadamente la concurrencia de la circunstancia 'peligro ocasionado'. Por lo anterior, la
resolución sancionatoria se encuentra suficientemente motivada, por lo que la alegación de la
reclamante será desestimada. En todo caso, cabe hacer mención aquí, que conociendo del
recurso de reposición interpuesto por la empresa en contra de la resolución sancionatoria, el
Superintendente rebajó la multa en atención a la conducta posterior de la empresa, consistente
en la construcción de una cabina de Respel, estimándose la circunstancia respectiva como de
aquellas que disminuía el componente de afectación, rebajando la multa, en relación a dicho
componente, de 44 a 39 UTA [...].
Centésimo trigésimo primero. Que, a juicio del tribunal, atendidas las razones expuestas por
la SMA, y acreditados en el expediente administrativo sancionatorio los hechos que provocaron
la infracción, es claro que se ocasionó un peligro, en particular, el de la generación de residuos
líquidos, al margen de la regularización posterior, circunstancia que, en todo caso, fue
considerada por el órgano fiscalizador al ser analizada la conducta posterior del infractor, como
parte del artículo 40 letra i) de la Losma". Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-
44-2014.
"Tercero: Que sin embargo, por otra parte, la reclamante ha presentado antecedentes que
dan cuenta que, a la fecha, se encuentran superadas las fallas detectadas en su oportunidad
por el ente fiscalizador; y considerando además la calidad de pequeño comerciante que
detenta, esta Corte estima del caso rebajar la multa impuesta en la forma que se dirá, puesto
que resultan configuradas dos de las circunstancias del artículo 16, inciso segundo de la ley Nº
18.410". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Iquique, rol Nº 168-2015.
"Cuarto: Que, a mayor abundamiento, si bien la reclamante ha alegado haber subsanado las
observaciones efectuadas por la Superintendencia del ramo, dentro del plazo establecido para
tales efectos, dicha circunstancia en este caso, no permite exonerar a la reclamante de la
sanción impuesta; más sí aquello ya ha sido considerado por la autoridad administrativa al
dictar la resolución impugnada de autos, que recalificó las infracciones cometidas por la actora
como menos graves y rebajó el monto de la multa originalmente impuesta de 547 a 51 UTM".
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 1626-2015.
1024
circunstancia que en concepto de la reclamante no es atendida, se encuentra tratada en el
considerando Nº 170, en el que se advierte el fundamento por el cual la Superintendencia no la
considera, el que consiste en que la construcción e inicio de operación del proyecto se mantuvo
durante todo el proceso de evaluación ambiental. Por lo que la Superintendencia afirma que 'no
se puede aseverar que existió una conducta para eliminar los efectos de la infracción, ya que la
conducta apropiada hubiese sido la paralización de las obras hasta la obtención de la RCA',
circunstancia esta última no acreditada en el procedimiento sancionador.
En este caso, se aprecia que la Superintendencia expresó las razones para descartar la
aplicación de la circunstancia esgrimida por el reclamante. Asi, para la entidad sancionadora es
relevante la adopción de medidas concretas vinculadas con la infracción y no simplemente su
sometimiento a un procedimiento de regularización. En opinión de estos sentenciadores, dicha
fundamentación cumple con la exigencia legal de motivación, en la medida que se expresa
suficientemente en el acto, y es razonable en la medida en que, si bien se basa en un estándar
distinto que el propuesto por el reclamante, es el mínimo de exigencia para asegurar la eficacia
del sometimiento al sistema de evaluación ambiental. En consecuencia, se debe desestimar lo
alegado por la reclamante". Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-15-2015.
Las medidas correctivas deben ser anteriores a la sanción: "Noveno: Que, en efecto, si bien
es cierto que ha quedado acreditado con la prueba rendida que la actora regularizó la situación
de hecho que motivó el inicio del proceso de que se trata, no lo es menos que sólo logró dicho
objetivo después de dictadas las dos resoluciones impugnadas.
Además, lleva razón el apelante al sostener que el cumplimiento por parte del administrado
de las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico no puede ser considerado, en sí
mismo, como un antecedente que permita disminuir el monto de la sanción a que se ha hecho
merecedor como consecuencia de la inobservancia, precisamente, de esas mismas
disposiciones, puesto que semejante raciocinio supondría privar de sentido y utilidad a la
facultad del ente fiscalizador para castigar desobediencias como la descrita en autos.
Por último, y tal como lo expone el recurrente en su presentación de fs. 125, la conducta
anterior del infractor fue tenida en consideración por la autoridad al fijar el quantum de la multa
1025
4.5. Proporcionalidad
aplicada, tal como se lee, además, en su informe de fs. 61 y en la propia resolución exenta Nº
8.595, agregada a fs. 5". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 22734-2015.
Además, lleva razón el apelante al sostener que el cumplimiento por parte del administrado
de las obligaciones que le impone el ordenamiento jurídico no puede ser considerado, en sí
mismo, como un antecedente que permita disminuir el monto de la sanción a que se ha hecho
merecedor como consecuencia de la inobservancia, precisamente, de esas mismas
disposiciones, puesto que semejante raciocinio supondría privar de sentido y utilidad a la
facultad del ente fiscalizador para castigar desobediencias como la descrita en autos.
Por último, y tal como lo expone el recurrente en su presentación de fs. 125, la conducta
anterior del infractor fue tenida en consideración por la autoridad al fijar el quantum de la multa
aplicada, tal como se lee, además, en su informe de fs. 61 y en la propia resolución exenta Nº
8.595, agregada a fs. 5". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 22734- 2015.
1026
Antes de analizar las circunstancias que sirven para determinar la sanción
administrativa por la autoridad sancionadora,1236 cabe ser enfático en que la
1236 Acatar instrucciones de la autoridad para subsanar infracción: "Sexto: Que, establecida la
responsabilidad de la parte recurrente lo que hizo admisible la aplicación de la multa, y más
aún, ante la circunstancia que no haya reclamado de éstas en sus descargos ni en la
reposición interpuesta administrativamente, la infracción aplicada se mantendrá. En cuanto a la
petición subsidiaria de la parte reclamante, en orden a rebajar la multa de 750 UTM, debe
analizarse la cuantía de esta y si hubo infracción al principio de proporcionalidad invocado por
la reclamante que haga procedente su rebaja y que fue la solicitud efectuada al formular
descargos y en el recurso de reposición interpuesto por esta infracción. Al efecto, al sancionar
a la infractora, la SEC para determinar la naturaleza y cuantía de la sanción, tuvo en cuenta las
consideraciones establecidas en los artículos 15 y 16 de la ley Nº 18.410, en especial las
condiciones de riesgo observadas en la red de distribución, la calidad de suministro deficitaria
del sector regulado y la afectación de clientes del sector, como asimismo otras infracciones de
las que ha sido objeto la empresa, lo que configuró la calidad de grave de la infracción. Entre
estas circunstancias, el artículo 15 de la ley establece como antecedente configurativo de la
gravedad, no acatar las órdenes e instrucciones de la autoridad. En este punto, al notificársele
la infracción, la empresa presentó de inmediato un plan de mantenimiento, informando además
que se había subsanado alguna de las deficiencias constatadas por el organismo fiscalizador,
demostrando una conducta de acatamiento hacia las instrucciones recibidas, lo que hace
admisible rebajar la multa impuesta, accediéndose a la petición subsidiaria". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia, rol Nº 1088-2015.
Que, respecto de este capítulo tal como se ha venido señalando, si bien el procedimiento se
ajustó a la normativa vigente y la multa aplicada dentro del rango permitido por la ley, es
preciso señalar que los argumentos utilizados a la hora de formular los descargos por parte de
la reclamante, el hecho de tratarse de la primera infracción impuesta a la reclamante, el hecho
de haber solicitado aun en fecha posterior a la inspección, a la Secretaría Ministerial de
Educación la posibilidad no impartir la asignatura de religión y, en especial el Ord.
22/28/12/2012 mediante el cual la representante legal de la Escuela de Párvulos 'Nenita'
(reclamante), dirigida a la Secretaría Ministerial de Educación informando que efectuada
encuesta el 21 de diciembre de 2012 a los padres de la mentada escuela, de 30 apoderados
consultados sólo 2 de ellos optaron por seguir con la clase de religión mientras que 28
prefirieron la clase de lenguaje; que si bien lo anterior no son antecedentes que permiten
constituir una excusa absolutoria o bien acoger la reclamación intentada en su integridad, sí
son antecedentes suficientes y poderosos que de acuerdo a lo dispuesto en el inciso final del
artículo 77 de la ley Nº 20.259 permiten aplicar la medida de amonestación.
1027
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso rol Nº 841-2015. Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 9110-2015.
Segundo: Que se puede advertir del propio recurso, que la recurrente admite haber incurrido
en cobros excesivos, aunque los atribuye a problemas administrativos internos, que le habrían
impedido dar cumplimiento oportuno a lo ordenado por la Subsecretaría [...].
Octavo: Que sin perjuicio de las alegaciones relativas a la buena fe, lo cierto es que la propia
recurrente en su escrito, ha reconocido la existencia del incumplimiento -que atribuye a
problemas administrativos internos- de modo que la indefensión que acusa -y que no precisa-
no ha podido incidir en la decisión que impugna". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones
de Santiago, rol Nº 2743-2010.
El rol social que cumple el regulado: "Quinto: Que, en primer término, debe tenerse presente
que el bien jurídico protegido por la Ley General de Telecomunicaciones al sancionar
severamente la alteración de los elementos esenciales de la concesión entre los cuales está la
potencia es evitar que se causen perjuicios a las personas o cosas, o interferencias en otros
sistemas de telecomunicaciones, situaciones que no habrían acaecido en este caso.
Sexto: Que dicho lo anterior, cabe precisar que la recurrente no ha controvertido los hechos
detectados en la fiscalización, ha reconocido su ocurrencia, pero también ha dado las razones
que estima la podrían liberar de la aplicación de la sanción más rigurosa como es la caducidad
de su concesión.
Séptimo: Que revisados los descargos planteados por la reclamante, los que ha intentado
respaldar con las probanzas antes reseñadas, es posible presumir que la falta que se le imputa
no puede ser atribuida a una conducta manifiestamente negligente de su parte ni al propósito
de provocar interferencias perjudiciales en el funcionamiento de los diversos sistemas de
telecomunicaciones. En efecto, resulta probable que dada la mínima entidad del aumento en la
potencia que se constató de 1 a 4 watts, éste haya obedecido a un desajuste en el transmisor
ocasionada al parecer por un golpe, pero que fue luego debidamente reparado para operar
bajo las condiciones autorizadas. De este modo, es razonable descartar que dicho artefacto
electrónico haya sido manipulado para aumentar deliberadamente su capacidad de
transmisión.
Octavo: Que, por otro lado, es importante recalcar que se trata de una radio comunitaria, sin
fines de lucro, que atiende a un significativo sector rural de la comuna de Paine, por lo que es
evidente que la reclamante cumple un importante rol social y de utilidad pública, antecedente
relevante al momento de sopesar los bienes jurídicos en conflicto". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 18621-2015.
1028
doctrina y la jurisprudencia administrativa y judicial son pacíficas en entender
que ante todo evento la sanción administrativa debe ser proporcional, es decir,
que la sanción administrativa debe ser adecuada y razonable, a la infracción
administrativa cometida, la gravedad de ésta y a las circunstancias que ha
considerado la autoridad administrativa para decretarla; de lo contario, es
arbitraria e irrazonable.
"Quinto: Que, por lo demás, la necesidad de que todo castigo sea adecuado
y racional es precisamente el fundamento de los reclamos que concede la
legislación, desde que no sólo se puede incurrir en un acto injusto e ilegal
con la imposición de una sanción, sino también en la determinación de su
envergadura, de manera que corresponde a los tribunales cautelar la equidad
con que se aplican especialmente las normas que tienen carácter represivo o
castigador1237".
1237 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1534-2015. Asimismo, las sentencias de la
Excma. Corte Suprema roles Nº 1757-2013; Nº 4679-2012; Nº 11488-211; Nº 2377-2013; Nº
2376-2013; Nº 5085-2012; Nº 2743-2012, y Nº 2674-2013.
1238 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 10052-2015.
1029
"Por otra parte, si bien el art. 72 lt/b del D.F.L. Nº 1/96 de Educación no
puede considerarse como uno de aquellos casos en que la ley señala hechos
determinados como causal de sanción específica, sino que sólo contempla
hechos generales que deben ser ponderados debidamente por la autoridad
edilicia, igualmente el acto que se dispone por decreto examinado, no se
ajusta a derecho, considerando que, al sancionar a un dependiente la
autoridad debe necesariamente velar por que exista la debida
proporcionalidad entre la infracción administrativa, los hechos establecidos
fehaciente y objetivamente y la magnitud de la sanción impuesta, atendidos
todos los antecedentes que permitan llegar a una conclusión equitativa, y
sustentable, lo que en este caso no se cumple, pues la autoridad alcaldicia
no considero al dictar el acto sancionatorio, los argumentos invocados por
ambos fiscales de la causa, quienes en forma coincidente llegaron a la
conclusión de que se debía poner término a la relación laboral del sumariado,
sin considerar el carácter gravísimo de la falta cometida, las agravantes de
reincidencia y superioridad de fuerzas, y el testimonio uniforme del menor
afectado, lo que hace insuficiente la sanción aplicada a interesad1239".
1239 Dictamen Nº 32.812/1997. Resulta interesante la mención a diversos principios que hace
el presente fallo, a saber, igualdad, razonabilidad y confianza legítima:
"Décimo: Que, por último, en el marco jurídico a que se encuentra sometido el conflicto, debe
tenerse presente un conjunto de principios generales del Derecho que guían la actividad
administrativa. A este respecto el autor Rubén Saavedra Fernández señala: 'Entre los
principios generales frecuentemente señalados por la doctrina administrativa, y con un amplio
reconocimiento jurisprudencial en el derecho comparado, se pueden mencionar los siguientes:
a) Principio de igualdad; b) Principio de razonabilidad o interdicción de la arbitrariedad; c)
Principio de proporcionalidad; d) Principio de buena fe; e) Principio de seguridad jurídica; f)
Principio de confianza legítima'.
1030
"Decimoséptimo. Que a este respecto, cabe destacar que el llamado principio
de proporcionalidad, conforme lo señala la doctrina española, "evoca, en
último término, un criterio de justicia, siempre en clave de garantía de
máxima intangibilidad de la esfera de intereses del individuo frente a la
intervención pública. En su esencia misma se encuentra la valoración de una
ecuación medio fines, de modo que no es de extrañar que se haya convenido
en reconocer su origen, sin perjuicio de antecedentes más remotos
enraizados en el pensamiento clásico occidental, en la formulación misma del
Estado de Derecho, construido conceptualmente sobre la base de la garantía
de la libertad y la propiedad individuales frente al poder público. [...] De ahí,
precisamente, que el principio de proporcionalidad haya encontrado un
escenario natural en el Derecho Penal cuya aplicación misma responde al
principio de intervención mínima como manifestación primigenia de aquél y,
de forma derivada, en el Derecho administrativo sancionatorio [...]"
(Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Los principios jurídicos del Derecho
Administrativo, 1ª Ed., Editorial La Ley, Madrid (2010), pp. 204 y ss.). El
principio de proporcionalidad, entonces, obliga, a todos los operadores del
En cuanto al principio de la buena fe importa señalar que 'constituye una norma de conducta
y límite al ejercicio de los derechos, por cuanto, los principios tienen también como función
imponer una dirección al comportamiento de los hombres en sus relaciones con los demás'
(Discrecionalidad administrativa, AbeledoPerrot, LegalPublishing Chile, año 2011, pp. 124 y
siguientes)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10119-2013.
1031
derecho, en especial, respecto de lo que aquí nos interesa, 'a la jurisdicción
contencioso administrativa a la hora de controlar la garantía por los
mencionados poderes del principio de proporcionalidad, tanto en la
elaboración como en la aplicación de normas' (Santamaría Pastor, Juan
Alfonso, Los principios jurídicos del Derecho Administrativo, p. 206)1240 ".
1032
"Tercero: Que si bien se desprende de los antecedentes que el inculpado
reconoció haber incurrido en un error o equivocación que significó la omisión
de la destrucción de especies y que en el sistema y ante sus superiores las
hizo figurar como destruidas e inexistentes, la sanción se corresponde
porque el funcionario debe tomar conciencia de la falta de acuciosidad en
que incurrió y de las graves consecuencias que pudo haber acarreado si se
hubiese tratado de otro tipo de especies.
Cuarto: Que además las explicaciones dadas no han sido del todo
coherentes, desde que teniendo presente que dentro de las especies había
cuchillos, la destrucción no podría reducirse a una incineración, como
tampoco, juntarlas con aquellas de material plástico que tienen otra forma de
destrucción.
1243
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Antofagasta, rol Nº 272-2009.
1244
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2688-2011. Asimismo, sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 2896-2011.
1033
ajusta a derecho, debe sin embargo, acogerse la petición subsidiaria del
reclamante apelante, esto es, rebajarse, dado que resulta excesiva, pues se
trata de una conducta que tuvo un viso de asidero legal, al estimar que al
despedir al trabajador sin saber que tenía fuero sindical, lo exoneraba de la
obligación de reincorporarlo como lo solicitó el fiscalizador, lo que por cierto,
es un error, pero no puede generar una multa de la entidad aplicada, por lo
que en definitiva este tribunal acogerá la petición subsidiaria del apelante, en
la forma que se dirá en lo resolutivo1245".
1034
mantenga la multa sea ésta rebajada de acuerdo a los principios que inspiran
al derecho administrativo sancionador como lo son la proporcionalidad y la
racionalidad", habiéndose desestimado la procedencia de la petición principal
del presente arbitrio, tras establecerse la infracción normativa cometida por
quien impugna el fallo del tribunal a quo y no habiendo solicitado el
recurrente la imposición de una sanción inferior a la multa, ha de
reflexionarse en torno a la entidad de ella que debiendo atenderse en la
aplicación de una sanción administrativa al principio de proporcionalidad que
con el fin de impedir que la ley autorice y que la autoridad adopte medidas
innecesarias y excesivas, impone a las potestades llamadas, primero, a
establecerla y en su oportunidad a asignarla, un cierto nivel de
correspondencia entre la magnitud de la misma y la envergadura de la
infracción por la cual se atribuye, a través de la observancia de criterios de
graduación basados en diversas razones, incluso derivadas de otros
principios, como son entre otras, la intencionalidad, la reiteración y los
perjuicios causados, debe entonces reflexionarse que conforme a las
consideraciones efectuadas en los motivos que anteceden, se sancionará en
esta oportunidad a la permisionaria de los servicios de televisión mediante la
imposición de la multa que prevé el numeral 2º del artículo 33 de la ley
Nº 18.838, en su rango mínimo1247'".
1035
Por su parte, el Tribunal Constitucional en el requerimiento de inaplicabilidad
por inconstitucionalidad de María Angélica Sánchez Vogel y otros, respecto del
artículo 169 del Código Sanitario, en los autos rol Nº 3073- 2009 sobre recurso
de amparo interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Santiago, señaló:
1036
caso puede exceder esa necesidad" (Mario Garrido Montt, Derecho Penal,
Tomo I, p. 49)1250 ".
1251STC Nº 2045: "Octavo: Que, por otra parte, la proporcionalidad de la pena constituye una
materialización de la garantía de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos.
1037
margen de discrecionalidad que debe tener la autoridad administrativa al
momento de determinar la sanción aplicable por la comisión de un ilícito
administrativo" (Cfr. Eduardo Cordero Quinzacara, "Derecho Administrativo
Sancionador, Bases y Principios en el Derecho Chileno", Thomson Reuters-
La Ley, Santiago, 2014, págs. 259-260) [...].
"Quinto: Que al abordar este asunto, es conveniente resaltar que las atribuciones que
detentan los órganos de la Administración del Estado son conferidas por ley en función directa
de la finalidad u objeto del servicio público de que se trate. El ejercicio legítimo de estas
atribuciones exige, además del respeto a los derechos de las personas, una necesaria
razonabilidad en la decisión de la autoridad". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
1884-2010.
1038
Para evitar lo señalado, la sanción administrativa deberá cumplir con el
principio de ponderación o proporcional de la decisión administrativa 1254. Los
elementos característicos del juicio de ponderación son los siguientes: i)
idoneidad; ii) necesidad, y; iii) proporcionalidad en estricto sentido1255.
1039
la consecución de una finalidad. De este modo, la proporcionalidad en estricto
sentido justifica la intervención de un derecho fundamental a través de un
análisis normativo o jurídico1259.
1040
El último test es el juicio de proporcionalidad en sentido estricto. En palabras
de Sarmiento Ramírez-Escudero, "El acto jurídico impugnado/ además de ser
adecuado y necesario, debe encontrarse en una relación proporcionada con
el fin al que se aspira, una vez ponderados los fines públicos y los intereses
sacrificados" (op. cit., p. 206)1260 ".
"4º) Que, por lo demás, la necesidad que todo castigo sea adecuado y
racional es justamente el cimiento de los reclamos que concede la
legislación, desde que no sólo se puede cometer un acto injusto e ilegal con
la imposición de una sanción, sino también en la determinación de su
envergadura, de manera que concierne a los tribunales cautelar la equidad y
proporcionalidad con que se aplican especialmente las disposiciones de
carácter represivo o castigador1261".
1260 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
1261 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 38004-2015.
1041
'¿Existen medidas menos lesivas al interés individual que cumplan
igualmente los fines que justifican el acto jurídico administrativo?', y (3) '¿Los
resultados del acto jurídico administrativo son desproporcionados en
comparación con los sacrificios sufridos por los destinatarios del mismo?'
(Sarmiento Ramírez-Escudero, op. cit., p. 126). Bermúdez lo plantea como
tres requisitos: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto
(op. cit., p. 347).
1263 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
1264 CAMACHO, Gladys (2010), p. 212.
1042
4.6. Sobre la sanción administrativa procedente
1266 "19º) Que, acorde con lo anterior, lo que ocurrió en el presente caso consiste en que la
Secretaría Regional Ministerial del ramo impuso una sanción en un caso no previsto por la ley,
pues no podía, invocando las circunstancias fácticas ya mencionadas, revocar la autorización
oficial basándose para ello en el referido artículo 32 de la Ley de Tránsito". Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 3189-2005.
1267 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 24563-2014.
1043
La sanción administrativa tiene como finalidad el castigo del administrado, y a
través de ese castigo, persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas
similares, busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden
jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor. Lo anterior ha
sido ratificado con la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema, que ha
señalado:
Una, la penal.
Otra, la administrativa.
1044
sino a una contravención a reglas de ordenación y convivencia otras, ajenas
a la experiencia jurídico-criminógena1271".
1271 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7397-2012. Esto ha sido ratificado por la
jurisprudencia comparada: "Ante todo, ha de señalarse que la suspensión por 15 días de la
concesión es una sanción administrativa en el sentido que generalmente viene siendo admitido.
En primer término, porque es inequívoco -por su terminología y contenido- el designio de las
normas legales y reglamentarias aplicadas de regular un régimen de infracciones y sanciones
equivalente al vigente en multitud de ámbitos del Derecho administrativo -el art. 8.3 de la ya
citada ley Nº 38/1985 establecía que 'mediante normas reglamentarias' se establecería 'el
régimen sancionatorio' en la materia. Y, en segundo lugar, porque tampoco cabe duda de que
en la suspensión de la concesión acordada concurre la 'función represiva, retributiva o de
castigo' (SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 3;132/2001, de 8 de junio, FJ 3), con
restricción de derechos 'como consecuencia de un ilícito' (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9),
que es, en esencia, la característica destacada por la jurisprudencia de este Tribunal como
específica de las sanciones". STC España Nº 26-2005.
"El art. 9 de la Ley Orgánica 6/2002 establece, en sus apartados 2 y 3, los supuestos en los
que 'un partido político será declarado ilegal'. El art. 10.2 de la ley, por su parte, relaciona los
casos en los que 'la disolución judicial de un partido político será acordada por el órgano
jurisdiccional competente'. El Gobierno Vasco basa su impugnación en el presupuesto de que
ambas medidas tienen carácter sancionador y sobre esa base alega una lesión del art. 25 CE.
Es preciso recordar aquí que 'los postulados del art. 25 CE no pueden aplicarse a ámbitos que
no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación
extensiva o analógica, como resulta de las SSTC 73/1982, 69/1983 y 96/1988, a supuestos
distintos o a actos por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el
efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen un verdadero sentido
sancionador' (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2; en el mismo sentido, STC 164/1995, de
13 de noviembre, FJ 4). La ilegalización y disolución de un partido político es, desde luego, una
consecuencia jurídica gravosa para el partido mismo, para sus afiliados y, por extensión,
también para sus simpatizantes y votantes. Ello no las convierte, sin más, en medidas
punitivas, pues en otro caso habría que conceder, como alega el abogado del Estado, que toda
consecuencia jurídica desfavorable o la simple denegación de un beneficio encerraría un
componente sancionador.
1045
No obstante, en el último período también se ha afirmado que la sanción
administrativa cumple un rol regulatorio o en el ciclo regulatorio, en tanto
permite asegurar o incentivar el cumplimiento de la normativa sectorial.
sola pretensión de constreñir al cumplimiento de un deber jurídico (como ocurre con las multas
coercitivas) o de restablecer la legalidad conculcada frente a quien se desenvuelve sin
observar las condiciones establecidas por el ordenamiento para el ejercicio de una determinada
actividad. Es preciso que, de manera autónoma o en concurrencia con esas pretensiones, el
perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal
añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la
imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho. El
restablecimiento de la legalidad infringida deriva siempre en el perjuicio de quien, con su
infracción, quiso obtener un beneficio ilícito, del que se ve privado. El carácter de castigo
criminal o administrativo de la reacción del ordenamiento sólo aparece cuando, al margen de la
voluntad reparadora, se inflige un perjuicio añadido con el que se afecta al infractor en el
círculo de los bienes y derechos de los que disfrutaba lícitamente". STC España Nº 48-2003.
1272 Por su parte, sin negar la dimensión de garantía propia de la luz roja, la sanción
administrativa es vista por el Derecho Administrativo de la luz verde desde una perspectiva
consecuencialista y de prevención general. Conforme a esta concepción, el Derecho
Administrativo Sancionador constituye una dimensión esencial del proceso de ejecución y
aplicación de la ley, particularmente de su cumplimiento efectivo en la realidad. El Derecho
Administrativo Sancionador se analiza, entonces, desde una perspectiva más amplia que
considera el panorama completo del cumplimiento efectivo de la ley (esto es,
del enforcement o compliance de las normas).
Los reguladores deben proceder conforme a estrategias complejas, que incluyan, además de
la sanción, el uso de la persuasión, la negociación y lo que Black denomina 'conversación
regulatoria'. La utilización exclusiva de la sanción es frecuentemente contraproducente. Según
explica Black, la aproximación autoritaria tipo bullying consistente en sancionar cualquier
incumplimiento, 'puede estimular la oposición a la regulación por parte de los regulados, dando
lugar a no-cooperación en las investigaciones y en el proceso de compliance'". MONTT,
Santiago (2010).
1046
De este modo, y en razón de lo señalado, la sanción administrativa es un
perjuicio o mal que se le ocasiona al regulado por infracciones a la normativa
administrativa, con un fin preventivo-represivo, pero también regulatorio, en
tanto incentiva su cumplimiento. Por esto, es fundamental determinar
circunstancias objetivas y concretas que sirvan para determinar la sanción
administrativa, caso a caso, para que la sanción cumpla la finalidad dispuesta
por la doctrina y jurisprudencia.
1047
Que, en este orden de ideas, de ser efectivas las circunstancias esgrimidas
por la empresa, relativas a las circunstancias de contratación del servicio, las
herramientas de que dispone para filtrar los contenidos a que acceden los
menores de edad, la imposibilidad de editar los programas exhibidos y otras
que expone en su escrito de apelación, ellas sólo permitían aplicar, dentro del
rango legal, una multa menor, pero nunca una sanción distinta a la
expresamente establecida por el legislador para este tipo de infracciones, ni
siquiera a pretexto de que ella resulta desproporcionada para el caso
concreto o que así haya sido solicitado por la parte apelante1273".
1048
Nº 18.575 dispone que los órganos de la Administración del Estado actuarán
por propia iniciativa o a solicitud de parte, y porque el artículo 32 de la ley
Nº 19.880 establece que el órgano administrativo podrá adoptar las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la decisión
que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello1274".
1274 Dictamen Nº 60.656/2011. En este mismo sentido: "Con todo, el dictamen Nº 60.656, de
2011, a que alude la autoridad en las resoluciones impugnadas, indicó que la inmediata
ejecutoriedad del acto administrativo cede, en lo que interesa: 1) en los casos que la ley
establezca lo contrario -como ocurre con el anotado artículo 168 del Código Sanitario, en
donde se entiende que el acto está ejecutoriado una vez notificado y transcurrido el plazo de
cinco días hábiles que tienen los infractores para acreditar el pago de la multa-; 2) a petición
fundada del interesado, conforme al inciso final del artículo 57 de la ley Nº 19.880, y 3) de oficio
con el objeto de asegurar la eficacia de la decisión que pudiera recaer, si existiesen elementos
de juicio suficientes para ello, acorde a las medidas provisionales previstas en el artículo 32 de
la ley Nº 19.880". Dictamen Nº 40.245/2015.
1275 Dictamen Nº 78.505-2013. Asimismo, la Excma. Corte Suprema ha señalado:
"Decimosexto: Que en lo que se refiere a las infracciones referidas en el motivo noveno de esta
sentencia, debe señalarse que el Secretario Regional Ministerial de Salud al ordenarle a la
1049
En este mismo sentido la jurisprudencia comparada ha señalado:
empresa recurrente instruir un estudio del suelo contaminado para determinar los niveles de
contaminación, evolución de riesgos y proposición de medidas para revertir la situación,
debiendo ponerlas en ejecución apenas esté concluido el estudio, que deberá ser realizado por
una entidad reconocida e independiente, no se ha excedido en sus facultades. En efecto, de
acuerdo al artículo 67 del Código Sanitario le corresponde velar porque se eliminen o controlen
todos los factores, elementos o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad
y el bienestar de los habitantes en conformidad a las disposiciones de ese cuerpo normativo y
su reglamento, de manera que el estudio ordenado no constituye una sanción sino que importa
una medida para lograr la eliminación o control de tales situaciones". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 6383-2008.
1276
STS, rec. 11388/1998. En este mismo sentido: "[...] así, también, se ha venido a indicar
por este Tribunal Constitucional, para un supuesto en cierto modo análogo, en su
STC 144/1987, en la que se hace referencia, a propósito de un acto administrativo por el que
1050
De este modo, una vez concluido el procedimiento administrativo la autoridad
administrativa podrá adoptar medidas cautelares o correctivas, con el objeto de
resguardar o restablecer la legalidad.
6.1. Concepto
"a) El apercibimiento impuesto no tiene otro sentido que el de hacer saber a la persona de
que se trata las consecuencias que se seguirán de determinados actos u omisiones suyos, que
es uno de los significados usuales del término apercibir y, por consecuencia, del
apercibimiento, como acción y efecto de apercibir. Tal apercibimiento no tiene naturaleza
sancionadora en la normativa específica de que se trata [...].
Tercero. En lo que es más relevante, la sentencia objeto de este recurso de casación llega a
las siguientes conclusiones: a) Los actos administrativos impugnados participan de la
naturaleza de los 'actos de control' o 'de fiscalización' y no suponen imposición de sanción. No
cabe calificar el apercibimiento de que se trata como sanción. b) La naturaleza no
sancionadora no cambia por la circunstancia de que la Administración haya seguido el
esquema formal del procedimiento sancionador para acordar tal apercibimiento". STS rec.
10076/1997.
1051
6.2. Antecedentes normativos
1052
Asimismo, cabe indicar que en materia administrativa no es aplicable el
principio de cosa juzgada. En efecto, los actos administrativos son revisables
siempre que aparezcan circunstancias de hecho y derecho que lo requieran,
como señala la LBPA. Al respecto, la doctrina ha señalado:
1053
1. Planteamiento
2. Abandono
2.1. Concepto
1054
"El abandono —también conocido como la perención administrativa o
caducidad del expediente—, como modo de poner término anormal al
procedimiento administrativo, se encuentra regulado en los arts. 43 y 44
LBPA. El abandono es una sanción que late sobre el interesado que instó por
la iniciación del procedimiento, pero que manifiesta una conducta de
inactividad que repercute en el ritmo de impulsión del procedimiento [...].
1055
Administración declarará abandonado el procedimiento y ordenará su archivo,
notificándoselo al interesado.
1283
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6747-2012. Asimismo, sentencias de la
Excma. Corte Suprema, roles Nº 1205-2010; Nº 2576-2012; Nº 1207-2010; entre otros.
1056
administrativo sancionador se inicia exclusivamente de oficio, en tanto, si bien
se puede iniciar petición de órgano sectorial o por denuncia, estos inicios son
una mera información para el órgano administrativo.
1284
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6747-2012. Asimismo, sentencias de la
Excma. Corte Suprema, roles Nº 1205-2010; Nº 2576-2012; Nº 1207-2010; Nº 6740-2012; Nº
6741-2012; Nº 6742-2012; Nº 6751-2012; y Nº 1310-2010.
1057
3. Desistimiento
3.1. Concepto
1285Esta renuncia se vincula a lo dispuesto en el artículo 12 del Código Civil, aplicándose los
mismos criterios: "Art. 12. Podrán renunciarse los derechos conferidos por las leyes, con tal
que sólo miren al interés individual del renunciante, y que no esté prohibida su renuncia".
1058
Si bien el desistimiento procede en los procedimientos administrativos de
carácter general, entendemos que esta institución no procede en el
procedimiento administrativo sancionador.
1059
requiere un funcionario impulsando por sí mismo el procedimiento y
autogenerándose la información. Por el contrario, se requiere de una
coordinación intercompetencial de órganos administrativos y una coordinación
con entidades privadas, que aseguren, por un lado, que las decisiones
administrativas se tomen con la mayor cantidad de antecedentes, y, por otro,
que la coordinación con órganos administrativos privados y públicos, disminuya
los plazos transaccionales del procedimiento, preservando la deferencia
experta:
1060
Segundo: Que si bien es cierto la ley Nº 19.880 se aplica en forma supletoria
a todos los procedimientos de la administración y considera al desistimiento
como una forma de terminar el procedimiento, no puede dejar de
considerarse que el hecho investigado en esta causa constituye una violación
del ordenamiento eléctrico, comprobado por la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles, de modo que tratándose de normas de orden
público la sanción que la ley prevé por dicha violación no puede quedar
supeditada a la iniciativa unilateral de un particular, aun cuando se trate del
propio denunciante1288".
4.1. Concepto
1061
4.3. Análisis práctico
"Por otra parte, cabe señalar que no resulta procedente lo obrado por la
secretaría regional ministerial aludida mediante la resolución analizada, en
orden a mantener la sanción —definida por la resolución exenta Nº 44, de
2012, del mismo origen— de eliminación del respectivo contratista del
Registro Nacional de Constructores de Viviendas Sociales, Modalidad
Privada y, no obstante ello, hacer presente que no es posible aplicarla por no
encontrarse vigente su inscripción en el mencionado registro, pues la falta de
este último requisito conduce a la terminación del procedimiento, en razón de
la desaparición de un presupuesto normativo indispensable para su
continuación, en conformidad con lo previsto en el artículo 11 del decreto
Nº 63, citado, según el cual podrán ser objeto de sanción los constructores
inscritos en ese registro, y en armonía con lo prescrito en el artículo 40, inciso
segundo, de la ley Nº 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos
Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del
Estado, que consigna que producirá la terminación del procedimiento la
imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes1289".
1062
Por otro lado, la Contraloría también ha señalado que procede el término
anormal del proceso administrativo sancionador por causa sobreviniente, en el
caso de muerte del inculpado persona natural:
No obstante, hay que señalar que si bien la muerte puede ser un medio de
extinguir la responsabilidad y de término del proceso, como señala la doctrina
comparada1291, la autoridad podrá adoptar medidas correctivas con el objeto de
salvaguardar el bien jurídico protegido de la normativa sectorial, y
eventualmente, podrá iniciar un nuevo proceso administrativo sancionador,
ahora en contra de los herederos, cuando fuese procedente.
5.1. Concepto
1063
El decaimiento del procedimiento administrativo es un modo de extinguir el
acto administrativo y los efectos que provoca, por causas sobrevinientes, que
se pueden referir a hechos o derecho, y que afectan el objeto y causa del acto
administrativo, provocando que el acto administrativo resulte estéril, ineficaz, e
incluso contrario a derecho, comprometiendo su extinción. En este sentido, la
doctrina ha definido el decaimiento del procedimiento administrativo:
Asimismo, tal y como se ha indicado por esta misma Corte Suprema, desde
el fallo rol Nº 7502-2009, en la búsqueda de un criterio rector para dar por
establecido el decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso
del tiempo, habrá que estarse a los plazos que el Derecho Administrativo
contempla para situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Bases de los
Procedimientos Administrativos el plazo que tiene la Administración para
invalidar sus actos administrativos es de dos años y si bien la invalidación
procede únicamente por razones de legalidad, resulta lógico sostener que
pasado el plazo de dos años de inactividad de la Administración ésta no
1064
pueda aplicar sanciones al administrado. Transcurrido el plazo de dos años
se produce el decaimiento del procedimiento administrativo. Ahora bien, esto
no ha ocurrido en el caso de autos, en razón de que el procedimiento se
inició con fecha 9 de septiembre de 2010 y se concluyó con la dictación de la
resolución exenta Nº 157, de fecha 9 de marzo de 2011, transcurriendo un
plazo inferior al de dos años que se viene señalando1293".
Por otro lado, en cuanto al decaimiento, el mismo autor señala que 'el acto
administrativo decae cuando desaparecen los presupuestos de hecho y/o de
derecho que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace
inutilizable' (obra citada, p. 302) de lo que se desprende que, efectivamente y
tal como señala el recurrente, los presupuestos materiales de una y otro son
distintos. Sin perjuicio de ello, según ya se adelantó, el tenor de la petición de
la recurrente da cuenta que lo realmente alegado es el decaimiento 1294".
1065
Por otro lado, el artículo 53 del mismo cuerpo normativo consagra el principio
de probidad administrativa.
1066
En razón de estas dilaciones, la jurisprudencia inició la aplicación de la
institución jurídica del "decaimiento" al proceso administrativo sancionador, por
la excesiva tardanza en la resolución final de los expedientes:
Decimotercero. Que, respecto de esta alegación, a juicio del tribunal, debe tenerse presente,
que la doctrina, así como la jurisprudencia administrativa y judicial, han establecido,
con carácter uniforme, que salvo disposición en contrario, los plazos para la Administración no
son fatales, por lo que su incumplimiento no acarrea la nulidad del acto. En efecto, la doctrina
ha expresado que '[...] la regla general es que la Administración no está sujeta a plazos para
cumplir sus obligaciones, aun cuando la ley los fije determinadamente [...]', y que '[...] los actos
de ejecución extemporánea de dichas obligaciones son válidos'. (Cordero Vega, Luis.
Lecciones de Derecho Administrativo, 2ª edición, Editorial Thomson Reuters, Santiago, 2015,
pp. 391 392). Por su parte, la Contraloría General de la República en reiterados dictámenes ha
sostenido que los plazos para la Administración no tienen el carácter de fatales. Así, ha
expresado que: '[...] por regla general, la Administración puede cumplir válidamente sus
actuaciones en una fecha posterior a la preestablecida, atendido que los plazos que la, rigen no
tienen el carácter de fatales, lo que debe entenderse sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa en que puedan incurrir los causantes de tal retardo' (dictámenes Nºs. 34.291,
77.444 y 49.044, de 27 de mayo de 2011, 13 de diciembre de 2012 y 2 de agosto de 2013,
respectivamente). Finalmente, la jurisprudencia judicial ha señalado que '[...] constituye un
principio generalmente aceptado en el Derecho Administrativo, que el cumplimiento de los
plazos fijados a la Administración para resolver solicitudes de los administrados, no tiene
carácter fatal, por lo cual su mero transcurso no invalida la actuación administrativa
extemporánea ni implica la aceptación del requerimiento del interesado, salvo que la ley le
atribuya expresamente alguno de esos efectos' (Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
6025-2004) .
Decimocuarto. Que, más aún, se debe tener presente, que precisamente, la falta de
pronunciamiento de la Administración respecto de impugnaciones o revisiones de actos
administrativos, ha sido regulada por la institución del denominado 'silencio negativo',
establecida en el artículo 65 de la ley Nº 19.880, que al efecto dispone que se entenderá
'rechazada' una solicitud que no sea resuelta dentro de plazo, cuando la Administración deba
pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos, cumplidos que sean,
por cierto, los requisitos que la norma contempla.
1067
"Que el efecto jurídico aludido no puede ser otro que una especie de
'decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio', esto es, su
extinción y pérdida de eficacia.
1297
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6739-2012. Asimismo, sentencias de la
Excma. Corte Suprema roles Nº 7284-2009; Nº 2683-2011; Nº 7502-2009; Nº 8682-2009; Nº
2896-2011; Nº 1205-2010; Nº 516-2011; Nº 38-2009; Nº 2576-2012; Nº 2688-2011; Nº 2577-
2012; Nº 6741-2012; Nº 2727-2011; Nº 6742-2012; Nº 2685/2011, y Nº 5228/2010.
1068
Asimismo, la jurisprudencia señalaba que la excesiva tardanza llevaba a
concretar una sanción que perdía su objeto represor, tornándose inútil, y
contraria a derecho por infringir las normas señaladas con anterioridad en los
antecedentes normativos:
1069
tiempo que la ley previene para la anulabilidad de los actos
administrativos1298".
Para que sea posible la figura del decaimiento como extinción del acto
administrativo o sus efectos es necesario que se den los siguientes
presupuestos:
(b) Que concurra una circunstancia sobreviniente, que puede ser de tres
tipos: (i) de carácter fáctico, que afecta la existencia del supuesto de hecho
que habilita para la dictación del acto; (ii) que afecte el objeto sobre el cual
produce sus efectos el acto administrativo; (iii) de carácter jurídico, es decir,
una alteración sobrevenida a la regulación de los efectos del acto, sea que lo
derogue o que lo modifique sustantivamente.
1298
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2688-2011. Asimismo, sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 2896-2011.
1070
obligaciones) han desaparecido o se han alterado sustancialmente por una
regulación posterior. (Luis Cordero Vega, Lecciones de Derecho
Administrativo. Thomson Reuters, 2ª edición, abril 2015, pp. 303-304).
Sin perjuicio de lo anterior, debemos prevenir que en un reciente fallo del año
2016, la Corte Suprema resolvió en contra de su jurisprudencia previa,
declarando la no procedencia del decaimiento en un caso cuya tramitación
había excedido los tres años. En efecto, en el "Caso Aguas Araucanía" donde
una autoridad administrativa Servicio de Evaluación dejó transcurrir
aproximadamente 3 años y 6 meses para emitir la decisión terminal (desde que
la empresa impugnara las resoluciones sancionatorias por la vía de la
reposición con recurso jerárquico en subsidio), nuestro máximo Tribunal
señaló:
1071
llevar tan sólo a tender o a instar por la pronta terminación del procedimiento
administrativo, sin que pueda estimarse razonablemente que esa
circunstancia le ha de compeler, con carácter definitivo, a concluir tales
procesos sólo y únicamente en los perentorios términos fijados por el
legislador.
1072
Sin embargo, cabe resaltar que es indispensable la existencia de
instituciones jurídicas que aseguren la ausencia de dilaciones indebidas en el
procedimiento sancionador, como lo es el decaimiento del procedimiento.
6. Principio de oportunidad
6.1. Concepto
1073
Sin embargo, el derecho penal sólo puede aspirar a una aplicación limitada y
matizada de dicho principio, dada la gravedad del conflicto que se pone de
manifiesto con el delito1302".
6.2. Fundamento
1074
indebidamente en bagatelas, que puedan finalmente entorpecer la labor
administrativa, e impedir a la autoridad prevenir o evitar peligros o daños a los
bienes jurídicos que protege. En este sentido la doctrina ha señalado:
1075
Cabe destacar también que, el número de funcionarios de la Unidad
encargada de las sanciones administrativas, eran sólo 10 personas1305.
Teniendo presente que por la falta de personal para sustanciar todas las
denuncias, regla en la mayoría de los servicios fiscalizadores, aparece como
razonable que la autoridad se centre en aquellos casos de mayor entidad:
1076
regulatoria'. La utilización exclusiva de la sanción es frecuentemente
contraproducente. Según explica Black, la aproximación autoritaria tipo
bullying consistente en sancionar cualquier incumplimiento, 'puede estimular
la oposición a la regulación por parte de los regulados, dando lugar a no-
cooperación en las investigaciones y en el proceso de compliance'1307".
Otros criterios que podrá utilizar la autoridad para decidir cuándo proceder,
serán la magnitud o gravedad, la reiteración de la eventual infracción, la
reparabilidad del daño o peligro; y, en general, criterios que brinden claridad
sobre el ejercicio de esta potestad. En este sentido se ha señalado:
1077
Finalmente, cabe señalar que esta potestad siempre deberá requerir, junto al
establecimiento de criterios jurídicos y económicos, que la resolución que la
decrete se encuentre debidamente motivada. Lo anterior siempre permitirá que
la propia autoridad administrativa o jurisdiccional pueda controlar el sentido y
alcance de la aplicación del principio de oportunidad, no quedando al arbitrio
personal de la autoridad. En este sentido, se ha señalado:
"Si bien parece claro que debería ser una potestad discrecional de la
Administración, que es la que decide a quién y cuándo inspecciona, sin
embargo, como todo administrativista ya sabe, las potestades no pueden ser
absolutamente discrecionales, pudiendo hallarse siempre elementos reglados
en ellas que facilitan su control mediante diversas técnicas. Ahora bien, no
basta con un control a posteriori del ejercicio de la discrecionalidad
administrativa para garantizar los derechos de los ciudadanos frente a la
arbitrariedad de la Administración, muchas veces es más eficaz reducir la
discrecionalidad a priori, vía configuración normativa o autovinculación
administrativa por la técnica del precedente, por ejemplo. Esta reducción
previa de la discrecionalidad administrativa es una de las funciones que
desempeñan los planes de inspección, técnicamente diseñados tanto por
motivos de eficacia como por razones de garantía del principio de igualdad,
para evitar discriminaciones en la aplicación de la ley (...)"1309.
1078
acudir a la efectividad de las sanciones administrativas. Explicado con un
ejemplo de Günther: si la grúa municipal se lleva mi vehículo incorrectamente
estacionado —medida coactiva de la administración encaminada a proteger
bienes jurídicos—, bien podría entenderse —aunque no parece hacerse
así— que, en algunos casos, no sería necesario acudir a la sanción, en la
medida en que la retirada del vehículo ya consigue el fin de protección
pretendido, aparte de que el pago de las nada baratas tasas de la grúa
sumado a todas las molestias que genera la retirada del vehículo del depósito
municipal cumple los efectos de la prevención especial negativa.
1079
cuando se tratare de un hecho que no comprometiere gravemente el interés
público.
1080
en el inciso primero del artículo 42 mientras no haya iniciado formalmente
una investigación"1312.
1312 Decreto Ley Nº 211 de 1973, del Ministerio de Economía, que "Fija Normas para la
Defensa de la Libre Competencia".
1313 Decreto Ley Nº 3.538 de 1980, del Ministerio de Hacienda, que "Crea la Superintendencia
de Valores y Seguros".
1081
donde un particular exigía el inicio de procesos disciplinarios en contra de
funcionarios del organismo. La Contraloría dictaminó:
Por otra parte, cabe señalar que este Ente Fiscalizador ejerce sus funciones
de control, de acuerdo a planes y programas previamente elaborados, que
abarcan las materias más relevantes en un estricto orden de prioridades
según su trascendencia jurídica, económica y social, cuya preparación y
desarrollo requiere de importantes recursos humanos, financieros y
materiales que, por su escasez, necesariamente deben ser aplicados con
cuidadoso resguardo para asegurar una fiscalización eficiente y eficaz (aplica
dictamen Nº 27.426, de 2010, de este origen).
Finalmente, y en este mismo aspecto, es menester añadir que puesto que la mencionada
potestad se encuentra radicada en la superioridad de cada organismo, y considerando, por una
1082
En razón de este pronunciamiento, es claro que la Contraloría General de la
República considera que resulta aplicable el principio de oportunidad, por
razones de eficiencia y eficacia, y porque toda autoridad administrativa tiene un
margen discrecional para decidir qué investigaciones iniciar.
parte, que de acuerdo a los dictámenes Nºs. 60.136, de 2008 y 37.151, de 2009, la facultad de
esta Contraloría General cuya ejecución requiere la interesada, esto es, incoar una
investigación en un órgano público, posee un carácter discrecional, y se ejerce conforme a
planes y programas previamente elaborados, que abarcan las materias más relevantes en un
estricto orden de prioridades según su trascendencia jurídica, económica y social y, por otra,
que en la especie, no se han aportado elementos que ameriten, en esta oportunidad, recurrir a
aquélla por este organismo fiscalizador, se ha determinado no acceder, por ahora, a la petición
de la recurrente". Dictamen Nº 17.935/2012.
1083
"criterios" mínimos, aunque el fallo no indica de cuáles criterios se trata 1316. Por
tanto, la jurisprudencia aludida es contradictoria.
1084
Reforzando lo anterior, y de acuerdo a lo señalado en el artículo 106 del
Código Tributario, el Director Regional podrá anular las denuncias notificadas
por infracciones que no constituyan amenaza para el interés fiscal u omitir los
giros de las multas que se apliquen en estos casos, de acuerdo a las normas
o criterios de general aplicación que fije el Director'.
1085
No obstante, a mi juicio, debe ser procedente el principio de oportunidad
como un medio de reconocer la discrecionalidad de la autoridad administrativa
de determinar cuáles casos perseguir y cuáles no, de forma de utilizar
adecuadamente los siempre escasos medios públicos, para el cumplimiento de
su política persecutora.
1. Planteamiento
2. Muerte
1086
2.1. Concepto
1087
Esta muerte sólo resultará aplicable al procedimiento sancionador una vez que
la sentencia judicial que la declara se encuentre firme y ejecutoriada.
1º. Por la muerte del responsable, siempre en cuanto a las penas personales,
y respecto de las pecuniarias sólo cuando a su fallecimiento no se hubiere
dictado sentencia ejecutoriada".
1088
Pero el caso más emblemático es un fallo de la Corte Suprema, relativo a la
multa cursada por la Superintendencia de Valores y Seguros a una persona
natural, que falleció en la etapa recursiva jurisdiccional del procedimiento. Al
respecto señaló la Corte:
"Cuarto: Que de los términos expuestos sólo es posible concluir que los
jueces de la instancia no han incurrido en error de derecho al declarar la
extinción de la responsabilidad administrativa de una persona natural
derivada de la muerte del actor durante la tramitación del proceso judicial de
reclamación de aplicación de la multa impuesta por la Superintendencia de
Valores y Seguros. En efecto, teniendo en cuenta que el asunto no encuentra
solución en una disposición legal expresa, resulta apropiado acudir a lo que
se ha indicado en torno a la finalidad y naturaleza de las sanciones
administrativas, como acerca de los principios que inspiran el denominado
Derecho Administrativo sancionador. Tal como se ha señalado por la justicia
constitucional, si bien las sanciones administrativas y las penas difieren en
algunos aspectos, ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora
del Estado —el llamado ius puniendi estatal— y están, con matices, sujetas
al estatuto constitucional establecido en el Nº 3º del artículo 19 de la Carta
Política. Desde luego, en el aspecto analizado y ante el vacío legal, resulta
posible aplicar los principios generales que informan el derecho penal al
ámbito de las sanciones administrativas y es así que el artículo 93 del Código
Penal estatuye que la responsabilidad penal se extingue por la muerte del
responsable, siempre en cuanto a las penas personales, y respecto de las
pecuniarias cuando a su fallecimiento no se hubiere dictado sentencia
ejecutoriada. Por consiguiente, no hay ninguna razón para no aplicar el
principio en que se basa el citado precepto en cuanto la muerte del infractor
constituye una forma de extinción de la responsabilidad que se aplica a las
infracciones y sanciones punitivas de orden administrativo. Por el contrario,
los principios de personalidad de la sanción y de la responsabilidad por el
hecho propio ratifican la conclusión del fallo impugnado, en orden a que la
pena o sanción no se transmite a los herederos, puesto que de acuerdo a
ellos el objetivo de la potestad sancionadora sólo es la persecución de una
conducta personal a la cual el ordenamiento jurídico atribuye una sanción
1089
cuyo fin es represivo y no reparatorio ni compensatorio de algún daño
producido.
Quinto: Que por otra parte no hay falta de aplicación del artículo 51 de la ley
Nº 19.880, puesto que el artículo 30 del D.L. Nº 3.538 contempló
expresamente el derecho a reclamar judicialmente de la aplicación de la
multa, agregando que se suspenderá el plazo para el pago de la misma, por
lo que al no encontrarse ejecutoriada la sentencia y ante la muerte del
infractor se extinguió la responsabilidad administrativa.
1322Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1855-2013. Ministros Sr. Sergio Muñoz G.,
Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge
Baraona G. y Sr. Arturo Prado P.
1090
"Duodécimo: Que de esta manera el acto administrativo que aplicó la multa al
Sr. Mackenna produjo sus efectos de manera inmediata, esto es, en el acto
de su notificación aquél pasó a ser deudor de la multa y tal obligación se
incorporó a su patrimonio, de lo que se sigue que el cumplimiento de la
obligación allí contenida podía —y aún puede— serle exigido a contar del día
de su notificación, a menos que la ley disponga la suspensión de la
exigibilidad de aquella.
1323Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1079-2014. Minoría: Ministros Sr. Rubén
Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S. Mayoría: Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia
Sandoval G., y Sra. Gloria Ana Chevesich R.
1091
deducido por Juan Bautista Cúneo Solari, Juan Benavides Feliú, Gabriel Héctor
Berczely Apor, Eduardo Bellinghausen Pizarro, Alexander Fernández
Montenegro, Jaime Sinay Assael, Pablo Lamarca Claro y Ernesto Labatut
Soffia, con el objeto de dejar sin efecto las resoluciones exentas Nºs. 854, 855,
859, 860 y 861, todas de fecha 31 de diciembre de 2009, de la
Superintendencia de Valores y Seguros, por las cuales se les aplicó una
sanción pecuniaria ascendente a 300 Unidades de Fomento para cada uno, por
la infracción a los artículos 39 y 41 de la Ley Nº 18.046 sobre Sociedades
Anónimas, la Corte profundizó el análisis indicando:
1092
legalidad, tanto en lo formal las normas de tramitación del respectivo
procedimiento como en lo sustancial, en cuanto al cumplimiento de las
garantías que nuestra Constitución y las leyes establecen.
A su vez, el artículo 3º inciso final de la misma ley señala que 'Los actos
administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y
1093
exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia,
autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que
mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa
dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía
jurisdiccional'.
Por otro lado, el decreto ley Nº 3.538, en cuanto norma especial que rige la
materia, indica en su artículo 30, incisos segundo, tercero y final,
respectivamente, que 'El afectado podrá reclamar de la aplicación de la multa
o de su monto ante el juez de letras en lo civil que corresponda, dentro del
plazo de diez días de indicado en el inciso anterior, previa consignación del
25% del monto total de la multa, en la Tesorería General de la República. La
consignación no podrá ser superior al equivalente a 500 unidades de fomento
o a 1.000 unidades de fomento, si la multa se aplicare a una persona natural
o a una persona jurídica, respectivamente, salvo que se trate de infracciones
reiteradas o de aquellas del Título XXI de la ley Nº 18.045 en cuyo caso se
deberá consignar el 25%.
1094
El pago de la multa más los reajustes e intereses a que se refiere el artículo
34 deberán efectuarse dentro de quinto día de ejecutoriado el fallo'.
El artículo 34 del mismo cuerpo legal, señala que 'El retardo en el pago de
toda multa que aplique la Superintendencia, en conformidad a la ley,
devengará los intereses establecidos en el artículo 53 del Código Tributario.
Si la multa no fuere procedente y, no obstante, hubiese sido enterada en
arcas fiscales, la Superintendencia o el Juzgado respectivo, según
corresponda, deberá ordenar se devuelva debidamente reajustada en la
forma que señalan los artículos 57 y 58 del Código Tributario'.
1095
Quincuagésimo primero: Que, por tanto, en el caso sub judice, la multa tuvo
plenos efectos desde el punto de vista de su ejecutividad, a la luz de las
normas administrativas especiales y, por tanto, la obligación se radicó en el
patrimonio del fallecido desde el momento en que fue notificado de la
imposición de la sanción.
En dicho caso, también existe un voto de minoría redactado por don Arturo
Prado Puga, que reitera lo señalado en la primera tendencia jurisprudencial:
"En este caso, la imposición de una pena, multa pecuniaria, sólo hace nacer
un crédito condicional a favor del Estado, pero el acreedor adquiere el
derecho a cobrarla sólo cuando se cumple cabalmente la condición, esto es
cuando la resolución desestimatoria de la reclamación que así lo decide se
encuentra a firme o ejecutoriada y se ha dictado el cúmplase irrevocable
respectivo. En tal caso sí resulta transmisible a los herederos como un
crédito pasivo en contra de la sucesión, lo que en la especie, sin embargo, no
acontece.
1096
Undécimo: Que, en este orden de ideas, aparece razonable estimar que los
herederos no pueden ser responsables por actos que le son ajenos y
contravienen la normativa legal administrativa. En el caso específico,
producto de una conducta supuestamente atentatoria contra obligaciones
dispuestas en la ley Nº 18.046 cometida por quien, en función de su cargo,
realizó el acto que se reprocha. Una conclusión contraria importaría, en
definitiva, desnaturalizar el carácter personal de la sanción, haciéndolos
responsables de una culpa ajena, obligándolos a cargar con una obligación
en suspenso durante la vida del causante y que por lo mismo, atendida su
naturaleza jurídica punitiva, no es exigible a sus herederos.
1097
del verbo reputar en el encabezamiento de la norma subraya el carácter
artificioso de la distinción, pues significa que a tales sanciones no se las
tendrá por penas no obstante que naturalmente lo son' (Derecho Penal, Parte
General, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 2005, p. 107).
1098
3. Disolución de personas jurídicas
3.1. Concepto
1099
3.2. Antecedentes normativos
1100
El artículo 551-2 del Código Civil, introducido por la Ley Nº 20.500 sobre
Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, dispone que, en
el ejercicio de sus funciones, los directores respondan solidariamente hasta de
la culpa leve por los perjuicios que causaren a la asociación.
1101
desaparecen (Juan Esteban Puga. La sociedad anónima. Edit. Jurídica,
p. 619)"1326.
[...]
1102
autoridad podrá reformular los cargos, cambiando la individualización del
presunto infractor a la persona natural o jurídica, que corresponda.
4. La prescripción
4.1. Planteamiento
— bien sea por comparación con las faltas y delitos, 'ya que no sería justo
que sean de peor condición que las tipificadas en el Código Penal' (STS 15
de noviembre de 1988; Ar. 9084; García Estartús);
1103
material sancionador' (STS 14 de diciembre de 1988; Ar. 9390; González
Mallo);
— o bien sea, en fin, porque 'cuando pasa cierto tiempo se carece de razón
para el castigo, porque en buena medida, al modificar el tiempo las
circunstancias concurrentes, la adecuación entre el hecho y la sanción
principal desaparece' (STS 16 de mayo de 1989; Ar. 3694; Rosas)1329 ".
Cabe señalar, que no se debe confundir prescripción con caducidad, son dos
instituciones jurídicas diversas. En este sentido la Corte ha señalado:
1104
4.2. La ausencia de plazo de prescripción
Sexto: Que al no existir una norma especial de extinción de esta clase de acciones, sólo
cabe acudir a las normas generales del derecho común y dentro del ámbito civil y, en ese
entendido, cabe hacer aplicación a la regla general de prescripción extintiva de cinco años a
que se refiere el artículo 2515 del Código Civil, con lo cual, la pena impuesta al infractor por los
hechos denunciados no se halla prescrita.
1333 Por ejemplo, "Quinto: Que el análisis de la materia en referencia debe iniciarse
desestimando toda posición que propugne la imprescriptibilidad de las infracciones y sanciones
administrativas, respecto de aquellas situaciones donde la ley correspondiente no haya
establecido de manera expresa un plazo determinado para que opere la prescripción.
1105
Como lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema, la prescripción extintiva
constituye un principio general de derecho que adquiere presencia plasmándose positivamente
en todo el espectro de los distintos ordenamientos jurídicos, resultando excluid a sólo en
aquellos casos donde por ley o atendida la naturaleza de la materia, se establece la
imprescriptibilidad de las acciones.
Ella representa, en efecto, junto a otras instituciones, como la caducidad, los plazos, el
abandono del procedimiento y la preclusión, una manifestación determinante, en el ámbito de
las relaciones jurídicas, del factor tiempo.
Sexto: Que, aceptándose, entonces, como premisa que, aun en el silencio de la ley tal como
ocurre en el caso de que se trata en estos autos las infracciones y sanciones administrativas
han de someterse a los efectos jurídicos de la prescripción, corresponde determinar la
modalidad del plazo o extensión del tiempo con que cuenta la Administración para ejercer las
acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los ilícitos ubicados en el ámbito de su potestad
represiva;
Octavo: Que, corresponde desestimar, asimismo, la opinión que también suele sustentarse
proclive a aplicar supletoriamente en el derecho administrativo sancionador el plazo de 5 años
establecido en el artículo 2515 del Código Civil para la prescripción de largo tiempo propia de
las acciones ordinarias vinculadas al derecho de las obligaciones, tanto por la distinta
naturaleza que ostentan las acciones relativas al ámbito sancionatorio de indiscutible
pertenencia al campo del Derecho Público y aquellas que sirven para salvaguardar las
acreencias del derecho común, inspiradas en principios jurídicos pertenecientes al orden
privado y reguladas en dicho Código, como si se atiende a los fundamentos sobre los que
reposa el instituto de la prescripción extintiva.
1106
En efecto, para que ésta pueda operar deben conjugarse dos factores: por un lado, el
transcurso del tiempo y, por el otro, la inactividad del acreedor, cuya desidia en la cautela de su
derecho es castigada por el legislador con la prescripción de la acción pertinente.
La conclusión obvia que de ello se sigue no puede ser otra que los agentes fiscalizadores en
lo administrativo deben contar con un régimen general de plazos más exiguos en el ejercicio de
sus funciones de supervisión que los que el ordenamiento reconoce al acreedor común para la
cautela de sus derechos;
Noveno: Que desde la perspectiva con que se ha venido analizando el tema en cuestión, no
resulta jurídicamente acertado postular respecto de las acciones destinadas a
sancionar infracciones administrativas, de clara adscripción al derecho público punitivo, la
aplicación del artículo 2497 del Código Civil, según el cual, las reglas relativas a la prescripción
establecidas en ese cuerpo normativo entre las que se cuenta el artículo 2515 se aplican
igualmente a favor y en contra del Estado, pues, por su ubicación dentro del Código Civil en el
Título XLII con que se clausura su Libro Cuarto, que trata De las Obligaciones en general y de
los Contratos, no cabe duda que el mencionado precepto se encuentra referido únicamente a
las obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por los artículos 1437 con que se
inicia precisamente el Libro Cuarto del Código y 2284, esto es, a las obligaciones que nacen de
los contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos de índole civil y de la ley y que
esencialmente pertenecen al derecho privado o común, como ha tenido oportunidad de
señalarlo esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial del Estado por
actuaciones ilícitas de sus agentes u originadas en declaraciones de nulidad de derecho
público;
1107
Los principales argumentos de los fallos que sostienen la aplicación
supletoria del Código Civil son, en primer lugar, que las normas del Código Civil
se deben aplicar supletoriamente por mandato expreso del legislador dispuesto
en el artículo 2497 del referido cuerpo normativo, que señala "Las reglas
relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del
Estado[...]"; en segundo lugar, que no es razonable aplicar un plazo de
prescripción de 6 meses en razón de los bienes jurídicos que protege el
derecho administrativo sancionador, de lo contrario, puede resultar eludida la
finalidad del legislador de dar eficacia a las actuaciones de la administración en
la represión de los ilícitos y el fin preventivo general de la sanción
administrativa. En tercer lugar, que la sanción administrativa conlleve una
sanción pecuniaria no la transforma per se en una falta penal, porque según el
artículo 21 del Código Penal, ésta es una pena común para los crímenes,
simples delitos y también para las faltas; en cuarto lugar, la prescripción de 6
meses atentaría contra la armonía y coherencia que debe guardar la
legislación, pues no es coherente que la acción disciplinaria por
responsabilidad administrativa prescriba en 4 años y, en cambio, la sanción
administrativa dirigida contra los particulares prescriba en 6 meses, y; en quinto
lugar, el derecho civil es el derecho común por excelencia, a diferencia del
derecho penal y procesal penal que son normas especiales, aplicables a una
limitada porción de situaciones y con una particularísima función social.
Los fallos que sostienen la aplicación supletoria del Código Penal señalan, en
primer lugar, que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal
tienen un origen común en el ius puniendi estatal; en segundo lugar, la diversa
artículo 3º de dicho cuerpo legal (relacionadas con acuerdos colusivos entre agentes
económicos en desmedro de la libre competencia en los mercados);
1108
naturaleza jurídica que ostentan las acciones relativas al derecho público y
aquellas que sirven para salvaguardar las acreencias del derecho común; en
tercer lugar, afirman que no es razonable exigir el mismo grado de diligencia a
un funcionario de la administración del Estado que a los destinatarios del
derecho común, puesto que el primero cuenta con destrezas y recursos que le
imponen el poder-deber de fiscalizar las conductas que trasgreden el
ordenamiento jurídico, y; en cuarto lugar, no se puede dar cabida a los
argumentos que aluden al insignificante plazo de prescripción de 6 meses del
Código Penal, porque se atenta contra el principio de deferencia al legislador
(el principio de deferencia razonada hacia los poderes del Estado está también
en diversas sentencias del Excmo. Tribunal Constitucional: STC roles Nºs.
1361; 498; 503; 551; 522; 790), que reconoce al legislador la opción de
disponer una regla general o una regla especial, como lo hizo respecto a los
ilícitos contra la libre competencia, si estima que los plazos generales
dispuestos en la legislación pudiesen atentar contra la finalidad de la
administración pública.
1109
general del Estado, razón por la cual ha entendido también que los principios
del derecho penal son aplicables al derecho sancionador disciplinario.
La misma tesis ha sido sostenida, entre otros, por Alejandro Nieto (Derecho
administrativo sancionador, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1993) y Juan J.
Zornoza Pérez (Editorial Civitas S.A., Madrid, 1992).
1110
Nº 8, julio 2003, p. 286—, agregan que 'la identidad material o sustantiva
entre las sanciones penales y las administrativas [es] la vía racional y justa
para establecer las reglas básicas a las cuales debe sujetarse tanto el
establecimiento legal como el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración' (p. 288).
1111
En tales condiciones, atendida la inexistencia de una norma especial que
regule la prescripción de las infracciones en la materia a que se refiere la
presentación de la especie, la consideración del principio básico de la
seguridad jurídica y, especialmente, de la garantía constitucional establecida
en el artículo 19 Nº 3 del texto supremo, relativa a la igual protección de la ley
en el ejercicio de los derechos de las personas, esta Contraloría General
debe concluir que para la aplicación de las sanciones que
administrativamente disponga la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles, ese organismo debe tener en consideración las normas
pertinentes sobre prescripción establecidas en el Derecho Penal.
1112
— Las que fijan un plazo de 3 años, como son la Superintendencia del Medio
Ambiente, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, y
1113
duración del efecto cuya modificación o alteración no depende del autor, sino
sólo ha de estarse al momento en que se realizó el delito1337".
1337 POLITOFF, Sergio; MATUS, Jean Pierre, y RAMÍREZ, Mª Cecilia (2005), p. 584.
1338 Cfr. GÓMEZ, Manuel y SANZ, Íñigo (2013), p. 649.
1114
contado desde la ejecución de la conducta atentatoria contra la libre
competencia en que se fundan'.
1115
aplicación de precios pactados entre competidores, lo cual importa concluir
que sólo ha cesado el ilícito de colusión una vez que ha terminado la
voluntad, expresa o tácita, de sus partícipes de permanecer en él y, por ende,
que no puede empezar a correr término de prescripción alguno si las
requeridas han continuado cobrando precios concertados, por cuanto la
conducta abusiva se sigue verificando. En tal sentido, el acuerdo entre
competidores para incrementar artificialmente los precios no se agota con
una decisión de acuerdo, sino que conlleva una serie de actos posteriores
para su implementación y cumplimiento por parte de quienes concurren a él.
Surge entre los competidores de un cartel un vínculo que subsistirá mientras
se siga aplicando el plan que han diseñado para, en este caso, alterar los
precios. Sólo una vez suprimida la situación antijurídica que se ha creado,
comenzará a correr el plazo de prescripción1340".
1116
Por otro lado, está el "Caso Empresa Eléctrica Aysén":
1117
señalando al igual como lo ha hecho en el ámbito penal los elementos
esenciales para su determinación y su efecto en la prescripción. En este
sentido, la excelentísima Corte Suprema señaló lo siguiente en la sentencia
correspondiente al rol Nº 6429-2014, de 20 de abril de 2015: 'Que en
atención a que el ilícito de colusión de precios en la ruta Santiago Curacaví,
objeto del requerimiento, configura una infracción permanente pues el
comportamiento colusorio entre las empresas requeridas implicaba
necesariamente una sucesión de actos en el tiempo destinados a mantener
el acuerdo de precios para así seguir aprovechando los beneficios
esperados, corresponde entender que subsiste tal conducta infraccional, esto
es, que está siendo ejecutada mientras se mantenga la determinación y
aplicación de precios pactados entre competidores, lo cual importa concluir
que sólo ha cesado el ilícito de colusión una vez que ha terminado la
voluntad, expresa o tácita, de sus partícipes de permanecer en él y, por ende,
que no puede empezar a correr término de prescripción alguno si las
requeridas han continuado cobrando precios concertados, por cuanto la
conducta abusiva se sigue verificando [...] Sólo una vez suprimida la situación
antijurídica que se ha creado, comenzará a correr el plazo de prescripción'
(considerando vigésimo). En el mismo sentido, en sentencia rol Nº 7000-
2012, de 14 de enero de 2013, el máximo tribunal, junto con reconocer la
figura de la infracción permanente, se refiere a los efectos en el cómputo de
la prescripción, a saber: 'Que de las normas transcritas precedentemente
aparece con claridad que la facultad otorgada a la Superintendencia de
Pensiones para aplicar multas a un infractor caduca al cabo de cuatro años
contados desde que hubiere 'terminado de cometerse el hecho penado,
expresión que pone de relieve la circunstancia que la conducta sancionada
tiene el carácter de una infracción permanente o, al menos, de ejecución
compleja, de lo que se colige que sólo al momento en que su existencia fue
advertida y, por ende, sólo cuando la misma fue subsanada (en este caso por
instrucciones de la reclamada) se puede entender que aquella ha
«terminado», de modo que recién entonces comienza a correr el plazo
alegado [...]' (considerando octavo).
[...]
1118
Decimotercero. Que el haber iniciado la etapa de operación del proyecto, en
octubre de 2008, sin haber implementado las medidas comprometidas para
desarrollarlo, no implica que el deber de realizarlas haya desaparecido, sino
que únicamente determina el momento en el cual se da inicio al
incumplimiento, que en este caso se configura por la omisión de actuar por
parte del Titular, es decir, de no hacer "completamente" lo que se estableció
en la RCA. Así, mientras no cumpla con las medidas comprometidas, el
deber de ejecutarlas permanece, generándose un estado antijurídico que no
variará mientras el infractor no cumpla con su deber o se modifique conforme
a derecho el compromiso contenido en la RCA. Lo anterior, lleva a este
Tribunal a concluir que, la infracción por la cual el titular del proyecto fue
sancionado, tiene el carácter de permanente. Es justamente en consideración
a los efectos de dicha figura jurídica que, en los considerandos siguientes, se
tratará la competencia de la SMA y la prescripción de la infracción, siguiendo
este mismo orden.
[...]
1119
Finalmente, destaca un caso de la Unidad de Análisis Financiero sobre la
empresa "La Polar1344".
4º Que, así las cosas, no cabe sostener que se trata de una infracción
permanente en el tiempo, se trata de diversas etapas de una obras han
realizarse en fases distintas y con plazos diversos, lo que desnaturaliza la
afirmación de permanencia planteada por la autoridad1345".
1120
importaciones de ácido sulfúrico entre el 1º de agosto de 2007 y el 24 de julio
de 2008, sin haberse inscrito en el señalado registro:
1121
resguardo de los intereses protegidos por el Decreto Supremo Nº 1876 del
Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de
Control de Productos Farmacéuticos, debiendo la misma fiscalizar y
perseguir las conductas que transgreden el ordenamiento administrativo en
procura de su adecuada sanción1349".
1349
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5493-2013.
1350
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2688-2011. Asimismo, sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 2896-2011.
1122
nuevamente crimen o simple delito, y se suspende desde que el procedimiento
se dirige contra él.
Ahora bien, como dentro de las normas sobre prescripción del Código Penal
se contemplan reglas de interrupción y suspensión de la misma, y
considerando lo expuesto en el citado dictamen Nº 28.226, de 2007, resulta
necesario determinar si ellas resultan aplicables en materia sanitaria.
1123
Penal, opera siempre que se cometiere un nuevo crimen o simple delito,
calidad que no revisten las infracciones a la legislación sanitaria, las cuales,
como se expresara, han sido asimiladas a las faltas, de modo que una nueva
infracción a tal normativa no produce el efecto de interrumpir el plazo de
prescripción respecto de las contravenciones que se investiguen en un
sumario en actual tramitación, ni de las sanciones impuestas en
procedimientos ya afinados.
1124
la expresión nuevamente se está indicando que debe cometerse de nuevo
otra vez un crimen o simple delito, de manera que el anterior necesariamente
tiene que ser un crimen o simple delito, no una falta.
Por último, no lleva sino al absurdo entender que la falta cuya prescripción es
de seis meses tenga que suspenderse por un período que en los hechos lo
sextuplica (tres años), para recién, a partir de ese punto, seguir el curso de la
prescripción en el que caso que haya mediado una paralización. Darle una
inteligencia así al precepto carece de toda lógica y se opone al principio de
razonabilidad que debe conducir todo pensamiento humano1353".
1125
De este modo, en ausencia de normas especiales de suspensión e
interrupción de la prescripción se debe considerar que no son aplicables
ninguna de las instituciones señaladas.
"Ahora bien, acorde con lo indicado en el artículo 102 del Código Penal, la
jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre
otros, en los dictámenes Nº 34.407, de 2008, y 29.603, de 2009, ha precisado
que los organismos de la Administración del Estado no sólo pueden, sino que
deben declarar de oficio la prescripción de esta clase de acciones, dictando
al efecto el acto administrativo que corresponda, en todos aquellos casos en
que concurran los presupuestos que la configuran, como ha sucedido en la
especie1354".
1126
En este orden de ideas, cabe precisar que si bien la norma general es que la
prescripción debe ser alegada y no le corresponde a los Tribunales
declararla, existen excepciones a dicho principio siendo la materia tributaria
una de ellas. En efecto, por disposición del artículo 136 del Código Tributario
el juez tributario y Aduanero debe disponer en el fallo la anulación o
eliminación del acto reclamado que correspondan a revisiones efectuadas
fuera de los plazos de prescripción, precepto plenamente aplicable por
disposición del artículo 161 Nº 9 del mismo cuerpo legal.
Dicha norma dispone expresamente que 'Las acciones para perseguir las
sanciones de carácter pecuniario y otras, que no acceden al pago de un
impuesto prescribirán en tres años contados desde la fecha en que se
cometió la infracción'.
1127
c) Sanciones pecuniarias aplicables por delitos tributarios, en casos que se
haya optado por no perseguir la aplicación de pena corporal. Esta situación
se verifica tratándose de las contravenciones que el Código Tributario
sanciona con pena pecuniaria que accede a una pena corporal (delito
tributario), que se tipifican en los números 4, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 18, 22 y 23
del artículo 97 y en el artículo 100 del Código Tributario, cuando el Director,
ejerciendo la facultad que le confiere el inciso tercero del artículo 162 del
mismo cuerpo legal, opta por perseguir únicamente la aplicación de la pena
pecuniaria de conformidad con el procedimiento general para la aplicación de
sanciones a que se refiere el párrafo I del Título IV del Libro Tercero.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 200 del Código
Tributario, las acciones para perseguir la aplicación de la pena pecuniaria,
por el tipo de infracciones descritas en el párrafo anterior, prescribirán en el
plazo de 3 años, contados desde la fecha en que se cometió la infracción.
1128
los mismos por un Jefe de Servicio que resuelva contra lo informado por ésta,
acarreará la responsabilidad de ese funcionario, sea en vía civil,
administrativa o penal, según corresponda. En efecto, prescribe la ley, en
relación a los dictámenes, que son obligatorios para los órganos y
funcionarios sometidos a control, que deben ser especialmente observados
por los 'abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la
Administración Pública', y que son los 'únicos medios' que se pueden hacer
valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias
del órgano contralor1356".
"A su turno, cabe anotar que los dictámenes emanados de este Organismo
Fiscalizador son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su
fiscalización, obligación que encuentra su fundamento en los artículos 6º, 7º y
98 de la Constitución Política de la República; 2º de la Ley Nº 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado;
y 1º, 5º, 6º, 9º, 16 y 19 de la Ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones
de esta entidad fiscalizadora, por lo que su no acatamiento por parte de los
funcionarios municipales y de las autoridades edilicias significa la infracción
de sus deberes funcionarios, comprometiendo su responsabilidad
administrativa (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs. 14.283, de
2009 y 49.909, de 2011)1358 ".
1129
En razón de lo anterior, le corresponde a la autoridad administrativa
determinar y argumentar la procedencia o no de la prescripción administrativa.
5. Indulto
5.1. Concepto
El indulto particular, a diferencia del indulto general que debe realizarse por
vía legal, es una facultad presidencial que corresponde a una petición
garantizada constitucionalmente que realiza el condenado, a través de la
autoridad carcelaria, al Supremo Gobierno, para que éste le suprima la pena
que actualmente cumple o la sustituya por otra de menor intensidad.
1130
Si bien se trata de una causal de extinción de la responsabilidad penal,
contemplada en el artículo 93 del Código Punitivo, ésta no se aplica para el
caso de la responsabilidad administrativa pues se refiere expresamente al
condenado por delitos penales. De esta forma, no se aplica de manera
analógica al procedimiento administrativo sanción.
6. Condonación
6.1. Concepto
1131
pago de la multa que de ella proviene. Con todo, para su ejercicio, el órgano
público debe contar con la expresa facultad para condonar.
1132
tiene la eficacia jurídica propia de tales actos. No constituye un acto
jurisdiccional, ni produce cosa juzgada" (Enrique Sayagués Lazo, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo I, 1998, p. 354). No obstante, aunque se trate
de potestades que no suponen ejercicio de jurisdicción, ciertamente deben
sujetarse a los parámetros propios de un debido proceso, como lo ha
señalado reiteradamente esta magistratura en diversos pronunciamientos.
Adicionalmente, este tribunal ha precisado que 'los principios inspiradores del
orden penal han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo
sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi' (rol
Nº 244/1996, consid. 9º y, más recientemente, en los autos rol Nº 480-2006).
En doctrina, por su parte, se ha discutido acerca de si las contravenciones
tributarias tienen naturaleza civil, administrativa o derechamente penal
(Sergio Endress, "Naturaleza de las infracciones y sanciones tributarias", en
Gaceta Jurídica 190, 1996, pp. 23 y ss.). En todo caso esta Magistratura ha
sujetado las sanciones administrativas al estatuto constitucional del artículo
19 Nº 3, en lo relativo a los principios de legalidad y tipicidad, exigiendo que
el acto administrativo sancionador se imponga en el marco de un debido
proceso, teniendo siempre el afectado derecho a impugnarlo ante los
tribunales de justicia;
1361
STC Nº 725. Asimismo, STC Nº 766, Nº 1183, Nº 1184, Nº 1203, Nº 1205, Nº 1221, Nº
1223, Nº 1229, Nº 1233, y Nº 1245.
1133
permitió a las Municipalidades para que, dentro de un plazo de 12 meses
siguientes a la fecha de publicación de la ley —los que vencieron el día 1º de
abril de 2015— puedan celebrar convenios de pago con los vecinos en razón
de deudas de pago por derechos de aseo. Asimismo, se les permitió condonar
las multas e intereses por dicho concepto.
"En este orden de ideas, es necesario tener presente que la disposición por
la cual se consulta establece una condonación de carácter excepcional, por
lo que conforme al principio de interpretación estricta de las normas de esta
naturaleza, sólo debe aplicarse en los casos expresamente contemplados, no
pudiendo extenderse, sea por similitud o analogía, a otra situación no
prevista en dicha normativa (aplica criterio contenido en los dictámenes
Nºs. 13.369 y 64.585, ambos de 2012).
1134
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, las
municipalidades sólo se encuentran facultadas, de acuerdo con el citado
artículo 11 de la ley Nº 20.742, para que, dentro de los doce meses
siguientes a la fecha de publicación de dicha ley —1 de abril de 2014—, y
previo acuerdo del respectivo concejo, celebren convenios de pago por
deudas por derechos de aseo y condonen las multas e intereses pertinentes,
encontrándose obligadas a cobrar los reajustes que en cada caso sean
procedentes1362".
1135
CAPÍTULO V EL CONTROL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1136
cuyo conocimiento está entregado a los tribunales ordinarios o especiales
establecidos en la ley. Más allá de sus distintas acepciones, las acciones
indicadas pueden ser claramente identificadas por el contencioso
administrativo especial a que dan origen el que tendrá por objeto controlar la
legalidad del acto1363".
"El conjunto de los medios que el derecho crea para cerciorarse de que la
Administración no exceda los marcos de la legalidad, y para garantizar en
debida forma sustantiva y adjetivamente a los particulares el ejercicio de su
1137
derecho a reclamar sobre los excesos del poder de la administración,
constituye, precisamente lo que puede denominarse 'control o contralor
jurídico de la administración'1365".
1138
"9º.- Que de acuerdo al artículo 24 de la Constitución Política, el Presidente
de la República es el encargado del gobierno de la Nación, y, en
consecuencia, le compete la dirección superior de los intereses generales de
ésta, y su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la
conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la
República.
1139
destinado a preservar determinadas garantías constitucionales, sino,
también, —de acuerdo a la modificación que se introdujo al artículo 38 de la
Carta— del reclamo de toda persona que se considere lesionada en sus
derechos por la Administración del Estado; y finalmente, al Tribunal
Constitucional, en cuanto está encargado de velar por la supremacía
constitucional en los términos que lo consagra la Constitución1368".
"[...] En tercer lugar, los servicios públicos son creados y configurados por ley
simple, de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (artículo 65,
inciso cuarto, de la Constitución).
1140
De este modo, es posible afirmar que en Chile existe un "sistema nacional de
control público" ejercido por diversos órganos públicos, en distintas instancias,
por diferentes medios y con disímiles objetos, como pasaremos explicar con
más detalle en los próximos apartados.
Aunque las diversas instancias sean diferentes, y las revisiones puedan tener
objetivos de conformidad a sus fuentes normativas (tales como, la legalidad,
constitucionalidad, el mérito o la conveniencia o la gestión administrativa),
debemos destacar que todos los mecanismos de control tienen el mismo fin,
asegurar el estricto apego de las decisiones de las autoridades al principio de
juridicidad. En este sentido, señala el profesor Silva Cimma:
"Por ahora, y para los efectos de hurgar en la raigambre de lo que debe ser la
filosofía de control, nos parece suficiente con afirmar que el control existe y
debe existir en un Estado de derecho, porque de esa manera se asegura
mejor la subordinación a la norma jurídica, se resguardan los derechos de los
administrados frente a la Administración y se cautela la adecuada inversión
de los dineros públicos, que se recaudan en función de una finalidad de
interés público indubitable, de manera que tal inversión sea, en último
término, no sólo legal, sino que útil y adecuada a la mejor satisfacción de las
necesidades colectivas1370".
1141
En este sentido, la doctrina señala que el sistema de control chileno es
diverso en cuanto al órgano que fiscaliza y el objeto:
"Otro aspecto que se relaciona con la importancia del control, es aquel que
tiene que ver con la frondosa pluralidad de controles existentes y la falta de
sistematización de los mismos. En efecto son numerosos los órganos de
control tanto internos como periféricos que ejercen funciones sobre la
Administración, incluido aquellos propiamente políticos como el de la Cámara
de Diputados y también los jurisdiccionales, que ejercen los Tribunales1373".
Por otro lado, desde una visión política y social, en la actualidad, es posible
asegurar que en los casos de alta connotación que se conocen gracias a la
llamada "agenda pública" y que incidan en la revisión de decisiones de órganos
públicos, pueden participar varios organismos paralelamente del control
público. Por ejemplo, en la decisión de la Superintendencia de Pensiones
referente a la fusión de dos aseguradoras de pensiones —una prexistente y
otra nueva—, la decisión de la autoridad dio origen al control de la Contraloría
1142
General de la República1374, una investigación penal, un contencioso
administrativo especial, y control parlamentario.
1143
"En materia medioambiental, la acción de protección ha sido intensamente
utilizada, en comparación a la presentación de sólo unos cuantos recursos de
casación.
En este último ámbito, se suma además la posibilidad de que las partes estén
dando un uso estratégico al primero de los recursos mencionados,
produciéndose lo que la literatura denomina 'forum shopping': el uso del
ámbito procesal que aparezca como más conveniente a los intereses de
quien lo utiliza1377".
1378 "Que respecto del asunto debatido resulta necesario tener en consideración lo
preceptuado en el artículo 151 letra b) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades,
norma que dispone que los particulares agraviados podrán entablar un reclamo ante el alcalde
por toda resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegal, dentro del plazo de treinta
días, contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o
desde el requerimiento de las omisiones.
1144
De forma similar, respecto a la nulidad de derecho público, la Corte Suprema
ha señalado la improcedencia de dicha sanción cuando han vencido los plazos
de medios de impugnación especial. En efecto, cuando han vencido los plazos
especiales de impugnación de actos administrativos, dicha omisión del
demandante no puede ser subsanada por la nulidad de derecho público 1379.
que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión
ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol Nº 8495-2015.
"Noveno: Que, respecto a lo anterior y del Decreto Nº 2.222 del Ministerio de Defensa
Nacional, sobre Ley de Navegación, de fecha 31 de mayo de 1978 y con vigencia desde el 9 de
diciembre de 2005, en su Título VI, Párrafo Primero, del Orden y Disciplina, artículo 80, se
dispone que las faltas al Orden y a la Disciplina serán sancionadas por el Director y por las
Autoridades Marítimas y que sólo a esta última compete mantener el Orden y la Disciplina en
los Puerto Marítimos, Fluviales o Lacustres, y aplicar las sanciones por las faltas que allí se
cometiere.
Luego, en su inciso tercero, establece expresamente que de las sanciones aplicadas por las
Autoridades Marítimas podrá apelarse ante el Director.
1379 "11º) Que de lo expuesto en el motivo precedente, se advierte que lo que efectivamente
ocurrió es que la demandante no ejerció oportunamente su derecho a reclamo, y tal omisión no
puede ser corregida mediante la presente acción de nulidad de derecho público de un acto
administrativo, la Resolución Nº 41 de la Subsecretaría de Pesca, que la misma recurrente
reconoce como ajustada a derecho, la que por lo demás fue dictada por la autoridad
competente, en el ejercicio de su facultades y en la forma prevista por la ley, por lo que no le
afecta ningún vicio que amerite su anulación". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
3.745-2005.
"Decimoquinto: Que desde otra perspectiva se colige que cuando se resolvió el asunto a
través del procedimiento contemplado en los artículos 36 y 36 A de la Ley General de
1145
No obstante, aún existen en nuestro ordenamiento jurídico, mecanismos o
remedios públicos que pueden efectuarse de manera paralela o que permiten
elección del incumbente, en razón de sus preferencias.
Tal como hemos adelantado, las dos grandes formas de control son la
administrativa y la jurisdiccional. Sobre el control administrativo, analizaremos
los recursos de reposición y jerárquico, en conjunto con la invalidación y la
potestad dictaminante de la Contraloría General de la República. Respecto del
control jurisdiccional se estudiarán los recursos generales, de protección,
nulidad de derecho público e inaplicabilidad, para luego analizar algunos de los
diversos recursos jurisdiccionales especiales que ha generado el legislador en
sede sancionadora. En efecto, el lector advertirá que en Chile existe una gran
dispersión sobre la materia, existiendo casi tantos recursos como potestades
sancionadoras se otorgan a órganos administrativos.
1146
II. Sobre el objeto del sistema de control público
1147
deberes), donde su ejercicio debe enmarcarse dentro de los principios
esenciales sobre los que descansa el ordenamiento jurídico [...]1381".
1148
sus intereses y sancionarlos oportunamente, de modo que aquellos
gobernantes electos que actúen de acuerdo con el interés de los ciudadanos
puedan resultar reelectos y que quienes actúen en sentido contrario a dicho
interés no lo sean. La responsabilidad-representación tiene lugar cuando: 1)
los electores votan para mantener en su cargo al gobernante sólo cuando
éste ha actuado en función de sus intereses, y 2) el gobernante electo
implementa las políticas necesarias para ser reelecto1384".
1149
responsabilidades, se precisa de un conjunto de diversos órganos de control,
con diversas clases de fiscalización y a veces en diversas etapas de la
misma. Ello quiere decir que el sistema comprende desde el control más
tenue, pero muy trascendente: el de los medios de comunicación social,
como otros más completos, como el control administrativo interno y externo, y
aun los importantes controles parlamentarios —incluido el Defensor del
Pueblo—, y finalmente el control jurisdiccional, comprendido el constitucional.
1150
Cada uno de los órganos de fiscalización encargados tendrán objetos
determinados de fiscalización que serán establecidos específicamente en sus
respectivas leyes que les encomendarán la inspección o control de un
determinado elemento u objeto de la actuación pública. Por ejemplo, el artículo
21 A de la Contraloría General de la República fija el sentido y alcance de la
revisión por vía de autorías:
1151
sanción disciplinaria, en el artículo 120 del Estatuto Administrativo. El referido
artículo señala:
1152
"Séptimo: Que, en efecto, el artículo 54 antes citado ha establecido un orden
de prelación del ejercicio de los mecanismos administrativos y
jurisdiccionales de impugnación de los actos administrativos. Dicha
ordenación no tiene un carácter rígido, sino que entrega a los afectados por
la resolución de la Administración la opción de elegir el procedimiento de
impugnación, pero si se va a acudir a la vía administrativa, ésta siempre
operará con anterioridad al conocimiento judicial del conflicto. Dicho de otro
modo, si bien el legislador no exigió el agotamiento de la vía administrativa
como requisito de admisibilidad de la impugnación judicial, ésta se hallará
disponible una vez cerrada la fase administrativa si se la ha de utilizar como
primer camino de reclamo, o desde el inicio si es que se opta directamente
por acudir a la sede judicial.
1153
"La jurisprudencia de la Corte sobre esta materia ha resuelto que 'el recurso
de protección resulta totalmente compatible con el ejercicio de cualquiera otra
acción, jurisdiccional o administrativa, dirigida a enervar los efectos nocivos
de un acto ilegal o arbitrario, compatibilidad que por su establecimiento de
carácter constitucional prevalece respecto de cualquier intento legislativo que
pretenda coartar el ejercicio de esta acción. En consecuencia, en caso
alguno puede considerarse que la interposición de la acción jurisdiccional de
que habla el artículo 54 de la ley Nº 19.880 esté referida al recurso de
protección, porque precisamente el artículo 20 de la Carta Fundamental se
anticipó a declarar que esta acción es sin perjuicio de otros derechos, e
implícitamente prohibió a la ley poner límites al pleno ejercicio de este
arbitrio. En estas condiciones, el aludido artículo 54 no impide que el
afectado por la decisión impugnada pueda impetrar la protección
constitucional'. (Corte Suprema, rol Nº 8567-2012). Por su parte la doctrina,
en consonancia con lo establecido por la jurisprudencia ha sostenido que el
inciso 1º de artículo 54 citado no resulta aplicable cuando la acción que se
interpone es el recurso de protección. Ello se da, en primer lugar, porque el
artículo 20 CPR no establece limitación alguna respecto de la interposición
de dicha acción de amparo, de modo que, si la Constitución no lo hace, mal
podría una norma de rango inferior impedir que se utilice esta garantía frente
a un recurso administrativo. Además, el propio artículo 20 de la Constitución
señala que el recurso es procedente sin perjuicio de los demás derechos que
pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes".
(Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General, Legal
Publishing/Thomson Reuters, tercera edición, Santiago, 2014, pp. 228 y
ss.)1389 ".
1154
IV. Clasificación de los mecanismos de control público
El control público en razón del sujeto que fiscaliza es aquel que analiza el
sistema de control público en razón de la persona natural o jurídica que puede
activar o ejecutar la labor inspectiva. Sobre este tipo de control la doctrina ha
señalado:
— Control jurisdiccional;
— Control parlamentario;
— Control social;
1155
Por otro lado, el control público estudiado desde la óptica de la materia objeto
de la inspección apunta a analizar los propósitos de fiscalización. En este tipo
de control es posible identificar los siguientes mecanismos de revisión:
— Control de constitucionalidad;
— Control de legalidad;
— Control de gestión;
— Control político.
1156
— La toma de razón que ejecuta la Contraloría General de la República
verificando la constitucionalidad y legalidad de los decretos y actos
administrativos conforme al artículo 98 de la Carta Fundamental;
— Entre otros.
Por otro lado, el control a posteriori es aquel que revisa el acto administrativo
o público, una vez que este ha sido dictado y produce plenamente sus efectos.
1157
administrativos gozan de una presunción de legalidad, produciendo el efecto de
ejecutividad y ejecutoriedad. Los actos emanados de los órganos de la
administración del Estado gozan de una presunción de legalidad, imperio y
exigibilidad que los hacen exigibles ante los particulares desde su entrada en
vigencia. En este sentido, el inciso final del artículo 3º y artículo 51 de la LBPA
lo señalan. Por consiguiente, una vez dictado un acto administrativo la
autoridad no puede discutir su ejecución, debe exigir su cumplimiento
atendiendo a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos. Al respecto se ha señalado:
1158
goce de una presunción de legalidad o validez desde su inicio, lo que lleva
aparejado su ejecutividad, ejecutoriedad y aun su ejecución forzosa.
1159
Ferrada1395sobre controles institucionales y no institucionales, señalando como
no institucionales, la prensa escrita y la opinión pública.
1160
B. CONTROL ADMINISTRATIVO
I. Control administrativo
1. Concepto
1161
fiscalización sin forma de juicio y por la vía del conocimiento de recursos
administrativos no contenciosos o de oficio1397".
"Es así como '...Habitualmente se afirma que los recursos administrativos dan
origen a una nueva oportunidad para que el ciudadano pida a la
Administración que revise su decisión, y examine o aporte documentos o
elementos de prueba que han pasado desapercibidos en el procedimiento
previo. De este modo, la interposición de un recurso administrativo da lugar a
la incoación de un procedimiento de esta clase; un procedimiento distinto,
pero vinculado con el que fue instruido para elaborar el acto recurrido, que, al
igual que éste, ostenta un carácter administrativo y se encuentra sujeto, por
ello, a las mismas normas y se halla inspirado en los mismos principios.
Por tal motivo se puede decir que los recursos administrativos son aquellas
reclamaciones que se interponen, tramitan y resuelven ante la propia
Administración, como consecuencia de su deber de velar por que sus actos
se adecuen a Derecho y satisfagan las necesidades públicas, volviendo
sobre ellos si es necesario para tal fin y no persistir en sus errores.
1162
Así, entonces, se define al recurso como la instancia dirigida a obtener la
anulación, la revocación o reforma de un acto administrativo presentada a la
autoridad administrativa por el titular de un interés jurídico, de acuerdo con
determinadas formas y dentro de los plazos señalados por la ley'. (Luis
Cordero Vega, Lecciones de Derecho Administrativo, segunda edición, abril
de 2015, Thomson Reuters, pp. 410 y 411)1398 ".
Estos medios de control pueden ser internos o externos, los internos son
aquellos que se generan ante la misma autoridad que dicta el acto
administrativo contrario a derecho y posee remedios para poder enmendarlo.
Aquí destacan los recursos de reposición, jerárquico, aclaración, extraordinario
de revisión y la potestad invalidatoria. Aunque también puede tener un control
de eficiencia y eficacia, conforme lo señala la LBGAE1399.
Por otro lado, está el control externo que es el ejecutado por la Contraloría
General de la República —analizado en este apartado con fines forenses— o
por la Dirección de Presupuestos, con el objeto de velar por la legalidad y
eficiencia del actuar público, como pasaremos a explicar. Respecto al último,
son instancias de control de gestión que buscarán la reducción de plazos en la
gestión pública, con el objeto de satisfacer a una mayor cantidad de usuarios,
sin renunciar a la calidad1400.
1399Artículo 5º. Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea
administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública.
Artículo 10.- Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los
niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los
organismos y de la actuación del personal de su dependencia.
1400 Para ver más: SILVA CIMMA, Enrique (1994), pp. 165 y ss.
1163
Respecto a lo señalado cabe tener presente lo dictaminado por la Contraloría
General de la República:
"[...] se entiende por control interno la fiscalización que, por vía jerárquica y
con sus propios medios, realiza cada Servicio con el fin de adecuar su
actividad a las normas vigentes y a las condiciones de eficiencia que
técnicamente sean exigibles de acuerdo con sus modalidades de
funcionamiento.
2. Fundamento
1164
Fundamental, que es la combinación de los principios de supremacía
constitucional y de legalidad. En concreto, esto significa que los actos de la
administración del Estado deben ajustarse a la Constitución, las leyes y todo
otro cuerpo normativo vigente, pues de lo contrario adolecerán vicios que
facultan su invalidación. De este modo, el principio de impugnabilidad es una
custodia al principio de legalidad.
1165
3. Antecedentes normativos
4. Estándar de control
1166
Lo anterior, porque en materia administrativa resulta aplicable el principio de
congruencia, entre lo solicitado por el o los interesados en el medio de
impugnación y lo resuelto por la autoridad administrativa en la resolución del
recurso. En este mismo sentido, se ha pronunciado la doctrina administrativa
nacional sobre el principio de congruencia en el procedimiento administrativo:
"En efecto, con él queremos significar que debe existir una conformidad entre
el inicio del procedimiento y la resolución final, de modo que no se resuelvan
en definitiva cuestiones ajenas a las que constan en el procedimiento o a lo
solicitado por los interesados1405".
1405 CORDERO, Luis (2003), p. 81. En este mismo sentido, MORAGA, Claudio (2010), p. 221,
entre otros.
1406 Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental, rol Nº R-44-2014.
1167
aquellas derivadas del expediente administrativo. En este sentido, el jurista
español Eduardo García de Enterría señala:
1168
A partir de la historia fidedigna de la Constitución, la doctrina 1407 ha
identificado como subprincipio del debido proceso, la congruencia de las
resoluciones administrativas y judiciales. En este sentido, el profesor Humberto
Nogueira señala:
5. Actos recurribles
Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión, son los llamados actos administrativos cualificados. Ambos casos
deberán ser calificados por la autoridad correspondiente. Sobre la materia,
En este mismo sentido, EVANS DE LA CUADRA, Enrique (1986), y las Actas de las sesiones
101 y 103 de la Comisión que elaboró el texto constitucional.
1169
resulta interesante lo señalado, por la ley Nº 2/1998, de 20 de febrero, de la
potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad
Autónoma del País Vasco, que establece una presunción de indefensión en las
resoluciones que niegan pruebas:
Los actos del instructor que denieguen la apertura del período probatorio o la
práctica de algún medio de prueba propuesto por las partes, serán
susceptibles de recurso, en el plazo de tres días, ante el órgano competente
para resolver el procedimiento, el cual decidirá, sin más trámite, en el plazo
de tres días, considerándose su silencio desestimatorio".
1170
1.1. Concepto
1171
autoridad administrativa que dictó el acto administrativo lo enmiende conforme
a derecho, modificando, sustituyendo o dejando sin efecto la resolución.
Sexto: Que, y sin que sea un punto menor, es de toda conveniencia para el
administrado disponer del recurso jerárquico para permitir que se solucione
un conflicto en sede administrativa, sin obligarlo a tener que recurrir ante los
tribunales para dejar sin efecto resoluciones administrativas que le
afecten1412".
1172
Por regla general, ambos recursos se encuentran dispuestos en el artículo 59
de la LBPA, no obstante, la mayoría de las reglas especiales regulan sus
medios de impugnación administrativos, vía reposición. De este modo, no
procede aplicar las reglas generales, en tanto priman las reglas generales de
impugnación y control de las reglas especiales, debido que la LBPA actúa de
manera supletoria ante ausencia de normativa. En este sentido la doctrina
nacional y extranjera ha señalado:
1173
existencia de normas especiales de procedimiento, es menester su aplicación
por sobre las reglas generales:
1174
1.3. Análisis práctico
2. Invalidación
2.1. Concepto
1175
La invalidación del acto administrativo es producto de la potestad de
autotutela administrativa, que faculta a la autoridad retirar y apartar de la vida
del derecho, aquellos actos administrativos dictados contra la normativa
vigente, para efectos de reafirmar los principios de supremacía constitucional y
legal. En este sentido la doctrina y jurisprudencia han señalado:
1418 Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 12479-2014. Asimismo: "Noveno: Que la
invalidación ha sido definida como 'la decisión adoptada por la Administración del Estado
consistente en la pérdida de eficacia del acto administrativo por razones de su ilegalidad'
(Derecho Administrativo General. Jorge Bermúdez Soto. Abeledo Perrot, Legal Publishing Chile
y Thomson Reuters, segunda edición actualizada, año 2011, p. 136).
Por último, se ha dicho que es: 'el acto de contrario imperio que dicta la Administración como
consecuencia de un procedimiento administrativo revisor o impugnaticio y por cuya virtud se
anula una medida anterior, que se estima ilegal y para así restablecer el orden jurídico
quebrantado' (Moraga Klenner, Claudio. Tratado de derecho administrativo, Tomo VII, La
actividad formal de la Administración del Estado. Santiago. Editorial Legal Publishing, 2010, p.
263)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8530-2014.
1176
administrativos. Esto ha sido reconocido por la Contraloría General de la
República:
1177
administración, que faculta a la autoridad para retirar y apartar de la vida del
derecho, aquellos actos administrativos dictados contra la normativa vigente,
para efectos de reafirmar los principios de supremacía constitucional y legal.
1178
"De la lectura de la disposición transcrita, se desprende que la invalidación es
aquella sanción aplicable a los actos administrativos ilegales, esto es, que
vulneren el principio de juridicidad establecido en los artículos 6º y 7º de la
Constitución Política de la República y el artículo 2º de la ley Nº 18.575. La
invalidación debe, necesariamente, hacerse cargo en su motivación de las
normas particulares que determinan que ese preciso acto o contrato es nulo.
En el caso de autos, a las normas sobre probidad administrativa, que son las
que en la especie concretizan el mandato de los preceptos ya citados.
"Que los actos administrativos pueden ser dejados sin efecto por la
Administración por razones de legalidad o por mérito, oportunidad o
conveniencia. En el primer caso se denomina invalidación y en el segundo,
revocación1424".
1179
"Que la invalidación está contemplada en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880
sobre Procedimiento Administrativo y consiste en la extinción de un acto
administrativo por razones de legalidad, siendo la propia autoridad
administrativa la que lo deja sin efecto por dicho motivo.
Que, en cambio, si las razones por las que la autoridad deja sin efecto un
acto administrativo son de mérito, oportunidad o conveniencia, estamos en
presencia de lo que se conoce como revocación1425".
1180
2.2. Antecedentes normativos
1427 "A sugerencia del H. Senador señor Viera-Gallo, se agregó en el inciso primero del artículo
52 de la proposición del Ejecutivo, una norma que dispone que la invalidación debe proceder
"de oficio o a petición de parte", admitiendo de este modo la posibilidad de que sea el
administrado o interesado que advierta un vicio en la dictación del acto, el que tenga la
iniciativa para que la Administración lo enmiende". Biblioteca de Congreso Nacional. Historia de
la ley Nº 19.880, p. 89.
1428 "Séptimo: Que bastaría para desestimar el recurso, la simple constatación que el vicio que
se invoca en el libelo, de existir, no es causal suficiente para la invalidación del acto. En efecto,
según se desprende del artículo 53 de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativos, al
utilizar el vocablo 'podrá' reconoce a la Administración la potestad de invalidar o no el acto
administrativo, de manera que aun cuando esta Corte acogiese el arbitrio y ordenare a la
Directora del Servicio de Salud que admita a tramitación la solicitud de invalidación formulada
por los sancionados, ella podría legítimamente no considerar ejercer esa potestad, más aún, si
como ocurre en la especie, según se consignó en el motivo quinto precedente, la sentencia que
rechazó la acción de nulidad intentada en contra de la resolución que impuso la multa se
encuentra firme al no haber sido recurrida". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
3831-2013.
1429"A su turno, es útil señalar, como lo ha manifestado esta Contraloría General, en sus
dictámenes Nºs. 8.099, de 1973 y 9.883, de 2003, que la invalidación del acto administrativo
1181
— Plazo: Dentro del plazo de 2 años, contados desde la notificación o
publicación del acto administrativo1430.
debe ser resuelta por la misma autoridad que dispuso la medida irregular, a través de la
emisión de un nuevo decreto o resolución que ordene dejarla sin efecto, siempre, por cierto,
que la invalidación sea procedente y los vicios de ilegalidad o supuestos erróneos que la
justifiquen, fueren fehacientemente acreditados". Dictamen Nº 17.329/2007. Asimismo: "En
este contexto, es preciso aclarar, en todo caso, que la potestad de la autoridad administrativa
para invalidar sus actos que adolecen de vicios, emana, principalmente de lo dispuesto en el
artículo 6º de la Constitución Política de la República, cuyo texto refundido, coordinado y
sistematizado fue aprobado por el decreto Nº 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General
de la Presidencia, debiendo agregarse que la jurisprudencia administrativa, ha señalado que en
presencia de un acto irregular, a la autoridad no sólo le asiste la facultad sino que se encuentra
en el imperativo de invalidar sus actos contrarios a derecho.
De lo expuesto, es posible colegir, entonces que la invalidación del acto administrativo debe
ser resuelta por la misma autoridad que dispuso la medida supuestamente irregular, a través
de la emisión de un nuevo decreto o resolución que ordene dejarla sin efecto, aun cuando
aquélla haya cumplido con el trámite de toma de razón ante esta Contraloría General, siempre,
por cierto, que la invalidación sea procedente y los errores fueren fehacientemente acreditados.
(Aplica Dictamen Nº 53.146, de 2005)". Dictamen Nº 28.477/2006. Por otro lado: "Quinto: Que
en la especie el alcalde inició, a petición de parte, un proceso administrativo que calificó de
invalidación, en circunstancias que, conforme se razonó precedentemente, dicha autoridad
carece de competencia para ello puesto que no se trataba de la revisión de un acto
administrativo dictado por ella misma y, por lo tanto, no corresponde a una invalidación, por lo
que su actuar resulta ilegal". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7728-2013.
1430 "Séptimo: Que debe considerarse además que la autoridad administrativa no puede
invalidar los actos contrarios a derecho, según la facultad que le confiere el artículo 53 de la ley
Nº 19.880, una vez transcurridos dos años desde la notificación o publicación del acto; en la
especie ese plazo transcurrió en exceso [...]". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº
14809-2013.
1431 "Quinto: Que, sin embargo, los vicios a que ha hecho referencia la recurrente, señalados
sucintamente en el motivo tercero de la sentencia impugnada, no son de aquellos que tengan
la aptitud de invalidar el procedimiento sumario, por cuanto se advierte que ejerció su derecho
a defensa respecto de los cargos formulados en su contra. A lo anterior, se debe agregar que
al notificársele la sentencia que la sancionaba con la medida de término de la relación laboral,
por incurrir en la causal establecida en la letra b) del artículo 72 de la ley Nº 19.070, se le indicó
1182
— Medio de prueba: Procederán todos los medios de prueba que sean
admisibles en derecho, de este modo es improcedente, exclusivamente, la
prueba ilícita. Serán aplicables al procedimiento de invalidación las normas de
los artículos 35 y siguientes de la prueba.
que podía solicitar su reconsideración o reposición dentro del plazo de cinco días, y, en vez de
deducirlo, optó por formular el incidente referido precedentemente.
Sexto: Que lo anterior, conduce a la conclusión que los vicios que se denuncian no tuvieron
una influencia decisiva en el resultado del procedimiento sumario, porque se trataron de
defectos en que se incurrió en su tramitación que no tuvieron la entidad suficiente para invalidar
todo lo obrado en el mismo, y, con ello, el acto administrativo". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol Nº 7076-2013. "Noveno: Que esta Corte concuerda con los magistrados de la
instancia, en el sentido que, si bien se constató el atraso en la notificación del acto que dispuso
el retiro absoluto del demandante, no es posible en su virtud declarar la nulidad del mismo sin
contravenir con ello lo dispuesto en el artículo 13 de la ley Nº 19.880 -norma que consagra el
principio de la no formalización-, pues tal sanción se encuentra reservada a los casos en que el
vicio afecte alguno de sus requisitos esenciales, circunstancia que no concurre en la especie".
Sentencia rol Nº 5758-2012. Asimismo, sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 6369-
2013.
1432 "Como puede advertirse, la aludida norma establece el mecanismo al que deberá
sujetarse la superioridad para ejercer la mencionada potestad invalidatoria y la forma en que
los afectados pueden hacer valer sus alegaciones, ya que en él se prevé una instancia de
participación de los interesados, para que hagan presente cuanto consideren necesario en
defensa de sus derechos". Dictamen Nº 67.666/2014. Asimismo: "Sexto Que, conforme en lo
expuesto, uno de los límites al ejercicio de la potestad de invalidación es el cumplimiento del
requisito consistente en dar audiencia del interesado; exigencia que, en la especie, no fue
satisfecha, pues, atendiendo a la documentación acompañada por la propia entidad edilicia
recurrida, existe un documento, de fecha 16 de febrero del año en curso, dirigido a la
contribuyente en que únicamente se le informa que es necesario 'corregir y regularizar la
situación que aqueja a sus patentes provisorias ya que no cumplen con los requisitos legales
necesarios para ser otorgadas' y se le solicita hacer entrega de los boletines de pago 'para que
se giren nuevamente las patentes'.
Consta asimismo, que se procedió, días después, a la invalidación de las patentes que le
fueran otorgadas a la empresa recurrente. Cabe entonces, señalar que la afectada no fue
1183
debidamente emplazada para ser oída en el procedimiento invalidatorio iniciado por la
Municipalidad, toda vez que la comunicación que se le remitió no precisó los vicios de que
adolecían dichas patentes y que justificaban su revisión ni tampoco se le señaló un plazo para
comparecer.
Resultaba patente de lo expuesto que la remisión del documento antes indicado no satisface,
como lo pretende la entidad recurrida, el trámite de la audiencia del interesado.
A lo anterior, hay que agregar que el decreto alcaldicio impugnado no alude a una posible
citación al interesado antes de resolver la invalidación de que se trata;
"Décimo segundo: Que de tales antecedentes se desprende con toda claridad que la
mencionada resolución Nº 1.492 es un acto invalidatorio y que, por consiguiente, se encuentra
sometido a las disposiciones previstas en el artículo 53 de la ley Nº 19.880, entre las que se
cuenta la obligación que recae sobre el órgano de la Administración Pública de dar audiencia al
interesado, vale decir, de notificar y escuchar a la parte a quien puedan afectar los resultados
de una eventual decisión de invalidar.
1184
— Control administrativo y jurisdiccional: Contra la resolución1433 que rechaza
o aprueba la invalidación, se podrán interponer los recursos administrativos
generales de la LBPA. Asimismo, el acto invalidatorio será siempre impugnable
ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario;
Décimo tercero: Que la jurisprudencia reiterada de esta Corte sostiene que 'la potestad
anulatoria debe someterse a la «audiencia previa» como un trámite necesario para invalidar un
acto administrativo. De esta manera el legislador concreta principios constitucionales del justo y
racional procedimiento (artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental), como expresión o
manifestación del debido proceso, en lo relativo a la actividad de la Administración, y comporta
conferir una oportunidad para que los interesados puedan hacer valer los argumentos y
antecedentes respecto a su procedencia, lo cual es obligatorio' (rol Nº 1416-2013; en el mismo
sentido rol Nº 8996-2012 y rol Nº 10607-2011)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
8534-2014.
1433 "Además, el ejercicio de la potestad invalidatoria implica la dictación del acto administrativo
pertinente por la autoridad competente, es decir por aquella que ha expedido el respectivo
instrumento (aplica criterio sustentado en el dictamen Nº 6.518, de 2011)". Dictamen Nº
42.003/2014.
1434 "Sin perjuicio de ello, corresponde hacer presente que esta entidad de control ha
dictaminado que si bien existe el deber de dejar sin efecto los actos administrativos contrarios a
derecho, el ejercicio de esa potestad tiene límites, siendo necesario, en virtud del principio de
seguridad jurídica, proteger las situaciones consolidadas que se hayan originado bajo su
amparo y los derechos adquiridos de buena fe por terceros. Todo ello sin perjuicio de que el
acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia (aplica criterio del
dictamen Nº 77.851, de 2013)". Dictamen Nº 20.061/2005.
1435 La invalidación tiene efecto retroactivo: "Sexto: Que en lo concerniente al último yerro
formulado en el recurso de nulidad, esto es, la infracción del artículo 52 de la ley Nº 19.880,
referido a las restricciones a que está sujeto el efecto retroactivo de un acto administrativo, sólo
cabe decir, para desechar esta alegación, que tales limitaciones no pueden afectar la facultad
invalidatoria de que está revestida la Administración, pues evidentemente lo que se invalida es
necesariamente anterior. De acogerse la tesis contraria, se haría impracticable ejercer la
potestad que contempla el artículo 53 del mismo cuerpo normativo en orden a posibilitar que
1185
En relación a los efectos de la invalidación, debemos prevenir que una vez
que esta es declarada, provoca una suerte de "efecto dominó" al interior del
procedimiento administrativo. Esto significa que cuando un acto administrativo
determinado ha sido declarado como inválido, todas las actuaciones
posteriores al interior del procedimiento que dependen o son consecuencia
directa del acto declarado como inválido, caen como consecuencia directa de la
declaración de invalidez del acto primitivo, pues se trata de frutos de un árbol
enfermo. Sobre lo anterior, la jurisprudencia ha señalado:
los propios órganos del Estado velen para que sus actos se encuentren conformes con el
ordenamiento jurídico". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 4874-2012.
1186
fiscal, en circunstancias que el acto administrativo terminal en que aquellos
inciden, fue dejado sin efecto por este iltmo. tribunal, en la reclamación rol
Nº 801-2016, individualizado en el 3.-) de la reflexión tercera de este fallo. A
mayor abundamiento, razonar en el sentido que pretende el recurrido,
importa actualmente la existencia de dos fiscales instructores en la pieza
investigativa, pues en la exenta recurrida, se designó en calidad de Fiscal a
don Alberto Huefemann Lara, sin dejar sin efecto expresamente el
nombramiento inicialmente recaído en la persona de don Rodrigo Ríos
Cánepa, que se efectuó en la exenta de 27 de agosto de 2014, dualidad de
persecutores que no tiene sustento jurídico en el procedimiento
administrativo patrio.
Octavo: Que, así las cosas, la resolución exenta objeto de la presente acción
cautelar, al decidir en el Nº 2 de la parte resolutiva 'Retrotráigase el
procedimiento administrativo al establecimiento educacional referido,
mediante resolución exenta Nº 2.014/PA/06/304, de 27 de agosto de 2014,
del encargado regional de fiscalización de la Región del Libertador General
Bernardo O'Higgins a la etapa de instrucción, específicamente al estado de
formulación de cargos', no hace sino desatender o hacer omiso de la resuelto
por este iltmo. tribunal en el recurso de ilegalidad rol Nº 801-2016, por
manera que dicha decisión implícitamente otorga valor a todo lo pesquisado
en la etapa previa de instrucción del procedimiento, finalidad que
expresamente no fue la decidida por este iltmo. tribunal, al invalidar de oficio
el procedimiento que fue objeto de reclamo, sino que muy por el contrario,
dispuso este tribunal de alzada que el señor Director Regional procediera
conforme a las facultades que le confiere la ley, que —en los hechos— no es
otra cosa que ordenar la instrucción de un procedimiento destinado a
detectar la eventual o eventuales infracción o infracciones a la normativa
educacional, a través de una resolución fundada, designando un fiscal
instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los
hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra
diligencia que dé curso al procedimiento, todo ello conforme a lo prescrito en
el artículo 66 de la ley Nº 20.529.
1187
Noveno: Que, en las condiciones descritas en los motivos séptimo y octavo
que preceden, amén de constituir el comportamiento de la recurrida una
abierta desatención por parte de aquella a los términos de una orden
emanada de un Tribunal Superior de Justicia, importan, además, una
infracción al artículo 19 Nº 2 de nuestra Carta Política, esto es, al derecho a
la igualdad ante la ley del recurrente, desde el momento en que el órgano
estatal al dictar la resolución exenta recurrida y obrando por sí y ante sí, esto
es, arbitrariamente, sitúa a la recurrente en una condición de desprotección
y/o desmedro en la defensa de sus derechos, respecto de otros eventuales
sujetos pasivos de investigaciones administrativas, en sede de privación,
perturbación o amenaza, susceptible de ser enmendada a través de la
presente acción constitucional de urgencia. De otro lado, la manifiesta
inconducta de la recurrida materializada en la resolución exenta Nº 0569, de
1 de diciembre de 2016, supone para la recurrente una vulneración a su
derecho al debido proceso, desde que en el procedimiento en que se dicte un
acto terminal en sede administrativa, con ocasión de la exenta recurrida, no
se observó —debiendo hacerlo— el concepto de '...proceso previo
legalmente tramitado...' que consigna nuestra Carta Fundamental en su
artículo 19 Nº 3, como derecho subjetivo e instrumental, de que es titular todo
sujeto de derecho que reside en el país, y que este Iltmo. tribunal ordenó
corregir en la sentencia recaída en la tantas veces citada Reclamación rol
Nº 801-20161436".
1188
3. Recurso extraordinario de revisión
3.1. Concepto
1437 "Lo que sí ha contemplado la ley Nº 16.395 para resguardar los derechos de las
entidades sometidas al control de la Superintendencia, es una instancia para la impugnación de
las medidas de sanción que adopte esta última, como es el procedimiento de reclamación en
contra de las sanciones de multa, suspensión de cargo o revocación de autorización, que ese
texto legal establece en su artículo 58.
1189
Sin perjuicio de lo anterior, corresponde añadir que al respecto rigen también las reglas
sobre recurso de reposición previstas en los artículos 10 de la ley Nº 18.575 y 59 de la ley Nº
19.880 y, en su caso, las del recurso extraordinario de revisión contenidas en el artículo 60 del
último texto legal mencionado, para impugnar las resoluciones de esa superintendencia que
apliquen sanciones.
Pues bien, para determinar si en el caso que interesa concurren los requisitos anotados para
la aplicación supletoria del mencionado artículo 60, tratándose del procedimiento del Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental que prevé la ley sobre Bases Generales del Medio
Ambiente, debe considerarse, en primer término, que el precepto aludido contempla un recurso
que, como aparece de la propia denominación que le da la ley, es de carácter extraordinario y
que, por sus particularidades propias configura un mecanismo de impugnación distinto a los
recursos procesales administrativos previstos en la legislación sobre el sistema de evaluación
de impacto ambiental, tanto en lo relativo a los requisitos y plazos para interponerlo, como,
especialmente, en lo que respecta a las causales que lo hacen procedente.
En cambio, Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en el procedimiento
de evaluación de impacto ambiental sólo establece una vía de reclamación circunscrita por una
1190
— Legitimación activa: Un interesado en el procedimiento sancionador, que
incluye al sancionado.
parte al responsable del proyecto o actividad a quien se le niega lugar a una Declaración de
Impacto Ambiental o se le rechaza o establecen condiciones o exigencias a un Estudio de
Impacto Ambiental, en un plazo de treinta días, y por la otra a las organizaciones ciudadanas y
a las personas naturales directamente afectadas por un proyecto o actividad sujeto a un
estudio de impacto ambiental y cuyas observaciones, a su juicio, no hubiesen sido
debidamente ponderadas en los fundamentos de la respectiva resolución de calificación,
dándoles a éstos la posibilidad de interponer en el plazo de quince días un recurso ante la
autoridad superior para que se pronuncie sobre ese particular, siendo útil añadir que esta
última vía de impugnación no la contempla la ley tratándose de proyectos o actividades sujetos
a Declaración de Impacto Ambiental.
No hay, por consiguiente, dentro del procedimiento especial posibilidad de reclamar, a través
de los medios impugnativos que él considera, sobre las situaciones de que trata el artículo 60
de la ley que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los
Órganos de la Administración del Estado, en términos equivalentes a los previstos en éste.
Por otra parte, tampoco se advierte que la aplicación del señalado recurso extraordinario de
revisión, atendida su naturaleza y características, pueda importar una distorsión o alteración del
procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
1191
— Objeto: En contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el
recurso de revisión ante el superior jerárquico, si los hubiere o, en su defecto,
ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando concurra alguna de las
circunstancias que se indicarán.
4. Recurso de aclaración
4.1. Concepto
1193
razonar del modo que lo hacen, una correcta aplicación de la normativa
pertinente al caso de que se trata1438".
1194
numéricos y, en general, los puramente materiales o de hechos que
aparecieren de manifiesto en el acto administrativo'.
5.1. Concepto
1195
La Contraloría General de la República es un organismo autónomo
Constitucional, que ejerce el control de la legalidad de los actos de la
Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de
las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las
leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo
bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y
desempeñará las demás funciones que le encomiende la Ley Orgánica
Constitucional respectiva, conforme a los artículos 98 y siguientes de la
Constitución y la ley Nº 10.336 que crea la Contraloría General de la República.
1196
íntegra y estable1441. En efecto, es útil afirmar que los dictámenes son
obligatorios a los funcionarios de la administración del Estado, no sólo para el
caso concreto sino para casos similares, al respecto la doctrina ha señalado:
1441
http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Portal/Menu/No
1442 CORDERO, Luis (2015), p. 170.
1444 Sobre el particular, es dable manifestar que de acuerdo con la reiterada jurisprudencia
administrativa -contenida, entre otros, en los dictámenes Nºs. 72.479, de 1976; 31.219, de
1986; 14.448, de 1988; y 20.101, de 2000-, los dictámenes jurídicos que esta entidad
fiscalizadora emite en ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 9º de la
ley Nº 10.336, Orgánica de esta Contraloría General, interpretan la ley administrativa fijando su
exacto sentido y alcance, por lo que la norma interpretada y el dictamen que en ella ha recaído
1197
cambie de interpretación, al contar con nuevos antecedentes y estudios que lo
iluminan sobre la materia en estudio, dichos dictámenes sólo afectarán
situaciones futuras y no cuestiones constituidas y consolidadas durante el
tiempo que estuvo vigente el dictamen1445.
constituyen un todo obligatorio para la autoridad y para los funcionarios a quienes afecta,
produciendo sus efectos desde la fecha de vigencia de la disposición interpretada.
En este último aspecto, conviene precisar que los efectos a que se refiere este criterio
jurisprudencial no son otros que los que la ley ha establecido y que el legislador ha querido
producir, en tanto que el dictamen, atendida su naturaleza meramente interpretativa, se limita
sólo a esclarecerlos, razón por la cual éste rige desde la fecha de la ley que interpreta y se
entiende incorporado a ella.
Por otro lado, conforme lo dispone el artículo 6º de la ley Nº 10.336, a este organismo de
control le corresponde velar por la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que rigen a
los organismos sometidos a su fiscalización -inciso primero-, y sus dictámenes son los únicos
medios constitutivos de la jurisprudencia administrativa -inciso cuarto-, misma que resulta de
obligatorio acatamiento por parte de las entidades que integran la Administración. En tales
condiciones, si la interpretación que contiene un dictamen, pronunciándose acerca de la
correcta aplicación de una norma y dilucidando los efectos que ella ha querido establecer, sólo
fuera aplicable desde la fecha en que fue emitido, se infringiría la antedicha disposición
orgánico constitucional, al impedir el ejercicio de esta potestad correctiva respecto de las
actuaciones acaecidas entre la fecha del precepto interpretado y la del dictamen.
Por todo lo expuesto, no puede entenderse que los dictámenes que conforman la
jurisprudencia administrativa tengan efecto retroactivo -razón por la cual no es aplicable a su
respecto el artículo 52 de la ley Nº 19.880-, puesto que por su naturaleza interpretativa se
limitan a dilucidar los efectos producidos por una norma anterior, y porque son un medio para
velar por la correcta aplicación de las leyes y reglamentos por parte de los organismos de la
Administración". Dictamen Nº 50.185/2007.
1198
La falta de obediencia estricta a la jurisprudencia administrativa de la
Contraloría General de la República genera responsabilidades al funcionario
administrativo. Al respecto:
"A su turno, cabe anotar que los dictámenes emanados de este organismo
fiscalizador son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su
fiscalización, obligación que encuentra su fundamento en los artículos 6º, 7º y
98 de la Constitución Política de la República; 2º de la Ley Nº 18.575,
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado;
y 1º, 5º, 6º, 9º, 16 y 19 de la Ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones
de esta entidad fiscalizadora, por lo que su no acatamiento por parte de los
funcionarios municipales y de las autoridades edilicias significa la infracción
de sus deberes funcionarios, comprometiendo su responsabilidad
administrativa (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs. 14.283, de
2009 y 49.909, de 2011)1446 ".
1199
encomiendan el control de legalidad de los actos de la Administración, y de los
artículos 5º, 6º, 9º y 19 de la Ley Nº 10.336, Orgánica Constitucional de la
Contraloría General de la República1447.
1200
3º Deben decir relación con materias que sean de competencia de la entidad
recurrente o que incidan directamente en el cumplimiento de sus funciones, y
con asuntos específicos y concretos que estos órganos deban resolver.
1201
8º Las de funcionarios públicos que correspondan a reclamos regulados en la
ley, deberán ajustarse a las disposiciones respectivas1448".
1202
argumentos jurídicos que no haya tenido a la vista el órgano contralor, de lo
contrario será declarado improcedente1451. Asimismo, se podrá interponer un
recurso de protección contra el dictamen emitido por el órgano contralor, en
tanto este prive, perturbe o amenace uno o más derechos o garantías
dispuestas en el artículo 20 de la Carta Fundamental. Cabe tener presente que
la Excma. Corte Suprema ha señalado, que procederá el control jurisdiccional
de los dictámenes que sean actos terminales de procedimientos
administrativos, y que el órgano contralor tiene que considerar la jurisprudencia
de los tribunales, lo que es fundamental para el orden institucional y
particularmente válido cuando ésta es uniforme y permanente en el tiempo,
debiendo aplicar los criterios judiciales por sobre los propios1452.
1451 "En mérito de lo expuesto, y considerando que las alegaciones formuladas en esta
oportunidad por el interesado no aportan nuevos antecedentes de hecho o de derecho, o
elementos de juicio que no hubieren sido previamente analizados, y cuya ponderación permita
variar lo ya expresado, se rechaza la petición de reconsideración de la especie y se ratifica en
todas sus partes el oficio Nº 5.157, de 2015, de este origen". Dictamen Nº 77.236-2005.
1452 "Quinto: Que la Contraloría General de la República sostiene, por su parte, un parecer
distinto al de la Corte Suprema sobre la misma materia manifestado a través de sus
dictámenes, que en virtud de lo dispuesto en la Ley Nº 10.336 sobre Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República son obligatorios para los órganos de la
Administración del Estado, entre los que se encuentran las Municipalidades.
Sexto: Que si bien la Contraloría puede sostener opiniones que no concuerden con los fallos
de los tribunales superiores de justicia, es necesario distinguir entre diversos tipos de
dictámenes, como lo ha hecho esta Corte Suprema en sentencia de fecha 12 de enero de 2012
en recurso de protección rol Nº 10.499-2011, en cuyos considerandos quinto y sexto se
expresó: 'Que la cuestión jurídica ventilada en estos autos se refiere en primer lugar a si es
procedente por la vía de un recurso de protección revisar las actuaciones de la Contraloría
General de la República. Al respecto necesario es señalar que en principio no puede quedar
excluida del recurso de amparo de garantías constitucionales la actuación del órgano
fiscalizador, sin perjuicio de formular algunas distinciones y precisiones en cuanto al control
que en esta vía puede ejercerse. En efecto, a través del tiempo se han interpuesto recursos de
protección en contra de las siguientes actuaciones de la Contraloría General de la República:
dictámenes, resoluciones recaídas en sumarios administrativos sustanciados por órganos de la
Administración o por la propia Contraloría, para obtener que se tome razón de un acto o
cuestionando la toma de razón realizada, y por último del trámite de registro, existiendo muy
pocos casos que se refieran a otras materias'.
'Que con respecto a los dictámenes de la Contraloría, y no obstante que la Ley de Bases de
los Procedimientos Administrativos, en su artículo tercero, los califica como actos
administrativos y por lo tanto claramente recurribles por la vía jurisdiccional, puede distinguirse
entre: dictámenes constitutivos de «decisiones», que son verdaderos actos terminales; aquellos
1203
— Asuntos litigiosos: La Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos
que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén
sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la
competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las
atribuciones que, con respecto a materias judiciales, reconoce esta ley al
Contralor, conforme al artículo 6º de la Ley Nº 10.336 Orgánica Constitucional
de la Contraloría General de la República.
que pueden dar lugar a actos administrativos posteriores, que constituyen actos de trámite; y
por último, dictámenes que no son creadores de derecho y que tienen por objeto instruir a la
Administración respecto al alcance o interpretación que debe darse a algún precepto legal, tipo
de dictámenes que no cabe dentro de la definición de acto administrativo de la Ley de
Procedimiento Administrativo, ya que la alusión de su artículo tercero inciso sexto está referida,
cuando habla de «dictámenes o declaraciones de juicio», a actos o dictámenes de naturaleza
particular, y aquellos son equivalentes a verdaderas circulares. Tratándose de estos últimos lo
que puede afectar las garantías constitucionales es la aplicación que cada servicio de la
Administración haga del dictamen, pero éste en sí mismo no produce tal efecto, salvo en
cuanto pueda constituir una amenaza'.
[...]
1204
C. CONTROL JURISDICCIONAL
I. Control judicial
1. Concepto
1453 Cfr. BORDALÍ, Andrés y FERRADA, Juan Carlos (2009). DURÁN, Leonidas (1920). CORDERO,
Luis (2009). SILVA CIMMA, Enrique (1994), pp. 189 y ss.
1454 ZÚÑIGA URBINA, Francisco (2001), pp. 209-257.
1205
En segundo término, los asuntos del procedimiento administrativo
sancionador que son competencia de tribunales especiales, como acontece en
la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente y la ley Nº 20.600
que otorgan competencia al Tribunal Ambiental o las materias del Servicio
Electoral que serán competencia del Tribunal Calificador de Elecciones.
1206
administrativos especiales a órganos administrativos, sometidos en última
instancia sólo a un control político' (Eduardo Aldunate Lizana, 'La evolución
de la justicia administrativa', en La Justicia Administrativa, 2005, p. 15).
Incluso, la jurisprudencia estadounidense no ha estimado como contrario a la
Carta Fundamental el que entidades administrativas puedan conocer ciertos
contenciosos administrativos, exigiendo sí que el ciudadano pueda impugnar
lo resuelto ante los tribunales de justicia (V. Vigoriti, 'Constituzione e Giusticia
Amministrativa negli Stati Uniti D'America', en Rivista trimestrale di Diritto
Pubblico, 1970, cit. por Andrés Bordalí Salamanca, 'Principios de una nueva
justicia administrativa en Chile', en Justicia Administrativa, p. 348). En
Hispanoamérica, por su lado, se observan diversas variantes en el
contencioso tributario, según lo consigna el jurista uruguayo Ramón Valdés
Costa (Instituciones de Derecho Tributario, Depalma, 1992). Así, en primer
lugar, en ciertos países como Argentina, Costa Rica, México, Perú y Chile, se
advierte la existencia de tribunales fiscales administrativos. En Brasil,
Paraguay y Venezuela se han establecido tribunales judiciales especializados
en el seno del Poder Judicial. Del mismo modo, en Bolivia, Ecuador y
Guatemala se han instituido tribunales independientes. Por último, en
Colombia y Uruguay se ha otorgado competencias en estas materias al
Consejo de Estado y al Tribunal Contencioso Administrativo,
respectivamente, como entes autónomos. En tal sentido, debe hacerse
presente que el Código Tributario Modelo para América Latina, insta a que la
función jurisdiccional quede 'reservada a órganos especializados judiciales,
pero todos con la característica común fundamental de ser independientes de
la administración activa'1455".
1207
un tribunal cuando sus derechos han sido lesionados por un acto de la
administración, con el objeto de obtener la revisión del acto impugnado1456".
2. Fundamento
1208
bases elementales e insustituibles del Estado de Derecho, tal como lo
consagran expresamente los artículos 1º, 4º, 5º, 6º y 7º de la Carta
Fundamental1457".
Agregan que: 'Sin tal tutela judicial final el sistema sería de absolutismo puro
y simple, en el estricto sentido jurídico del término'.
1209
Administrativo I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández.
Duodécima edición, 2004. Thomson Civitas, pp. 533-534)1458 ".
Por otro lado, la Historia de la Ley Nº 20.600 que crea los Tribunales
Ambientales, indicó:
1210
Constitución y el ordenamiento jurídico nacional. Lo anterior, junto con proteger
la juridicidad, evita la arbitrariedad y capricho en el actuar público1461.
Por otro lado, la tutela del actuar público a través de los Tribunales tiene
como fundamento la protección de garantías y derechos constitucionales, que
tienen su fuente normativa en los artículos 19 Nº 3 y 76 de la CPR, en armonía
con los artículos 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos1462-1461. En este sentido, el Tribunal Constitucional en el1463control de
"4º.- Que por razón de estructura, tales acción, proceso y sentencia han de reconocer un
órgano al que se adscriban, pues por naturaleza carecen de existencia autónoma y tanto su
causa final como su eficacia esencial se entroncan indisolublemente con un tribunal que ejerza
jurisdicción.
Queda por examinarse, más adelante, si ese tribunal puede ser el que ha conocido en primer
grado o si ha de serlo uno de otra especie;
5º.- Que antes de abordar esa precisa cuestión, es del caso reafirmar, desde otros puntos de
vista, el derecho que se tiene a ejercitar la acción de nulidad de derecho público;
6º.- Que conocido es el tenor del inciso segundo del artículo 5º de la Constitución que hace
recaer sobre los órganos del Estado el deber de respetar los derechos esenciales que emanan
de la naturaleza humana, que están garantizados por la Carta y por los tratados internacionales
ratificados por Chile, que se encuentran vigentes.
1211
constitucionalidad respecto del proyecto de ley que modifica la Ley Nº 19.884,
sobre Transparencia, límite y control del gasto electoral, estableciendo
sanciones y el procedimiento para su aplicación, señaló que la generación de
mecanismos de control jurisdiccional de las decisiones administrativas asegura
la garantía del debido proceso administrativo:
El artículo 14.1 del decreto supremo de Relaciones Exteriores Nº 778 de 1989 o Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, predica que toda persona tiene derecho a ser
oída por un tribunal para la determinación de sus derechos de carácter civil.
El artículo 8.1 del decreto supremo Nº 873 del mismo Ministerio, de 1991 -Convención
Americana sobre Derechos Humanos- también asegura a toda persona el derecho a ser oída
por un juez o tribunal, para la determinación de sus derechos, pero esta vez detalla que éstos
pueden ser, entre otros, de orden civil, 'fiscal o de cualquier otro carácter'.
1212
"Séptimo: Que el numeral 3º del artículo 19 de la Carta Fundamental no
establece de forma expresa el derecho de las personas de acceder
libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos, lo que
obliga, en primer lugar, a determinar si tal derecho se encuentra o no incluido
en el referido precepto constitucional.
1213
Octavo: Que la pregunta antes formulada debe responderse afirmativamente,
si se indaga en el sentido y alcance del numeral tercero del artículo 19.
De igual modo, el derecho a ser juzgado por el tribunal señalado por la ley y
establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho, implica,
necesariamente, un derecho anterior, como es el de ser juzgado, y, para
serlo, se requiere, necesariamente, acceder sin trabas excesivas al órgano
jurisdiccional.
1214
Esta es la compensación constitucional por haberse abolido y prohibido la
autotutela en la solución de los conflictos'1465".
1465STC Nº 792.
1466 STC Nº 946. Asimismo, STC Nº 968 y 1061. Destaca lo señalado en STC Nº 1046:
Vigésimo: Que, en lo que respecta al derecho aplicable, esta Magistratura ha declarado ya en
múltiples sentencias que la Constitución sí incluye el derecho de acceso a la justicia entre las
garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagradas en el
numeral 3º de su artículo 19. Desde luego, porque es uno de los mecanismos que deben
contemplar las reglas procesales para garantizar un justo y racional procedimiento; porque
constituye un supuesto necesario de otras garantías explícitas, como lo son el derecho a la
defensa o al juez natural, y porque ella es un supuesto de la protección de la ley en el ejercicio
de los derechos que se consagra en el inciso primero de la norma en comento. (Así, por
ejemplo, en sentencias de fechas 7 de marzo de 1994, rol Nº 184; 1º de febrero de 1995, rol Nº
205; 28 de octubre de 2003, rol Nº 389; 17 de junio de 2003, rol Nº 376; 8 de agosto de 2006,
rol Nº 478; 4 de junio de 2006, rol Nº 481; 30 de agosto de 2006, rol Nº 536; 17 de noviembre
de 2006, rol Nº 546; 3 de enero de 2008, rol Nº 792, y 1º de julio de 2008, rol Nº 946). No se
repetirán aquí los razonamientos que han fundado tal conclusión, la que ya parece evidente: el
derecho de acceso a la justicia forma parte de la igual protección de la ley en el ejercicio de los
derechos consagrado por la Constitución".
1215
Lo anterior es sin perjuicio de la regla general de control del actuar público,
en el artículo 38 inciso 2º de la Constitución en efecto, "[...] la tutela judicial es
exigible frente a la administración como consecuencia del contenido y
redacción del artículo 38, inciso 2º, del texto constitucional [...]1467".
3. Antecedentes normativos
4. Actos recurribles
1216
indefensión, son los llamados actos administrativos cualificados. Ambos casos
deberán ser calificados por la autoridad correspondiente. Lo anterior ha sido
ratificado en diversas ocasiones por la jurisprudencia, que ha indicado:
1217
Ministerio de Salud, norma que importa la reiteración de lo dispuesto al
respecto por el artículo 54 de la ley Nº 19.8801469".
"Artículo 41 Recursos.
Los actos del instructor que denieguen la apertura del período probatorio o la
práctica de algún medio de prueba propuesto por las partes, serán
susceptibles de recurso, en el plazo de tres días, ante el órgano competente
para resolver el procedimiento, el cual decidirá, sin más trámite, en el plazo
de tres días, considerándose su silencio desestimatorio".
1218
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión, cuestión
que deberá ser analizada a la luz del caso concreto.
5. Estándar de control
5.1. Concepto
Sobre la materia existe un gran debate. Por un lado, aquellos que postulan
que debe existir deferencia de las decisiones que adopte la administración, en
su calidad de experto en aquellas materias que expresamente el legislador le
derivó para su control y custodia, apelando a un respeto de competencia,
decisión regulatoria y experiencia, indicando que el Poder Judicial debe
remitirse a un control de competencia y de procedimiento.
Por otro lado, están aquellos que postulan el control pleno de los Tribunales
de la República, permitiendo a estos no sólo delimitar su control a la legalidad
de la competencia y el procedimiento, sino que además podrán analizar los
temas de fondo técnicos y regulatorios, para evitar decisiones arbitrarias,
1219
ilegales e incluso contrarias al fundamento de eficiencia o eficacia que en
ocasiones se fundan.
1220
Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de
voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública".
1473 "12. Que, se debe precisar que cuando se ejerce el control judicial sobre los actos
discrecionales de la administración, como ocurre tanto con la ponderación de las atenuante y
agravantes, como con la definición especifica de la sanción a aplicar, que en el caso de las
infracciones menos graves va de amonestación a multa, no puede un tribunal cuando existan
varias soluciones razonables, sustituir el criterio adoptado por la administración por el suyo,
aunque no le agrade la opción seguida por el organismo administrativo, ya que la actividad
jurisdiccional es revisora, no sustitutiva de las atribuciones propias del poder administrador. El
tribunal, es llamado en estos casos, sólo controlar que el criterio adoptado por la
Administración, tenga su propio consenso y sustentabilidad, en el marco de la juridicidad.
1221
Dirección General de Aguas1475; caso planta faenadora de cerdos1476; caso
Cruz Barrientos1477; caso Sociedad Protectora de Animales1478; casos de
1474 "Que como se advierte del inciso final de la norma reproducida precedentemente el
'monto de la multa será determinado prudencialmente en consideración a la cantidad de
usuarios afectados y la gravedad de la infracción', esto es, se otorga al órgano que sanciona la
facultad de regular su entidad de conformidad a los criterios que allí se consignan, a la vez que
se le reconoce la atribución de estimar su monto 'prudencialmente'.
1475 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10174-2010: "Noveno: Que, como se
aprecia del fallo cuestionado, la decisión de la Dirección General de Aguas se basó en estudios
técnicos emitidos por sus propios funcionarios para dictar la resolución que motivó la
reclamación de autos, en atención a que se trata del organismo que naturalmente puede y
debe utilizar sus propios recursos profesionales y técnicos para desarrollar sus funciones,
1222
como Servicio integrante de la Administración del Estado, cuya finalidad es promover el bien
común, atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente.
Décimo: Que, en este mismo orden de ideas, es necesario mencionar que la actividad
administrativa, por su naturaleza y fines, debe llevarse a cabo en un sistema posicional de
amplia autotutela en el ámbito jurídico, en el que la Administración está habilitada como sujeto
de derecho para resolver por sí sola sus propias situaciones, sin encontrarse afecta a la
necesidad común a los demás sujetos de recabar previamente la tutela judicial. Esta condición
especial tiene como base el deber de la administración estatal de cumplir el cometido de
atender necesidades colectivas para el logro del bien común, a través del ejercicio de sus
facultades legales y la ejecución de múltiples acciones conducentes a ese fin, con la
oportunidad y eficacia que demandan esos intereses, en el ámbito de su competencia,
presupuesto que como ya se ha expuesto, se ha cumplido en la especie, ya que la Dirección
General de Aguas ha procedido en virtud de potestades que le son propias, de modo que no se
han infringido de ninguna manera las disposiciones imputadas por la recurrente como segundo
grupo de preceptos supuestamente quebrantados'. Asimismo, 'En razón de los antecedentes
expuestos, es posible señalar que las emisiones atmosféricas producto de olores en los
receptores circundantes a la instalación, durante los días 28 y 29 de octubre de 2013,
presentaron rangos de intensidades desde sin presencia a muy leve, con notas caracterizadas
de humo, ceniza y guano, no siendo posible atribuir estas emisiones a la fuente objeto de los
peritajes solicitados por su Ilustrísima Corte. Asimismo, en la caracterización de la fuente (al
interior de la instalación), se pudo constatar que las intensidades detectadas variaron desde
medio a fuerte, con notas atribuibles a la fuente, todo lo anterior en función de las condiciones
meteorológicas existentes entregadas al momento de la inspección' (...) 'En conclusión, en la
pericia practicada por esta Superintendencia no se registraron olores molestos en los
receptores sensibles atribuibles al relleno sanitario Ecomaule S.A., sin perjuicio de la intensidad
detectada en la instalación y a los hechos constatados respecto al manejo del relleno y a otras
fuentes señaladas en la RCA Nº 52/2004 y RCA Nº 277/2007'". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 105-2014.
por sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1767-2002. "[...] en cuanto a los hechos de
carácter técnico en que la recurrente apoyara su recurso, su resolución escapa de los rasgos
de este procedimiento sumarísimo, quedando ella entregada al conocimiento de las instancias
especializadas que la citada ley contempla en sus artículos 20 y 29".
1478 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol Nº 439-2009.
1223
Propiedad Intelectual1479, caso calificación de programación cultural1480; entre
otros. Lo anterior, es sin perjuicio, que la doctrina de la "deferencia" de los
1479 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8161-2011:"'Cuarto: Que, sin embargo, el
rechazo de la oposición resulta de la defectuosa apreciación de los signos en relación con
criterios propios de estas materias, como es el análisis comparativo de los cuños, del conjunto
marcario, de su composición, de los elementos que lo integran, de su naturaleza, coberturas y
mercado en que operan, así como de sus destinatarios, estándares técnicos propios e
inherentes al estudio llamado a efectuar el Instituto de Propiedad Industrial y el Tribunal del
ramo en estos casos'. Asimismo: Tercero: Que tales cuestionamientos, dicen relación con
consideraciones de hecho, y no jurídicas, vinculadas con una materia eminentemente técnica,
por lo que atendida su propia naturaleza, no se divisa cómo es posible vulnerar los principios
de la lógica y de la experiencia al resolver sobre el nivel inventivo de la patente solicitada, en
base a informes periciales, debidamente ponderados por los sentenciadores.
Cuarto: Que de este modo, los reproches que se formulan al fallo, demuestran sólo una
discrepancia del recurrente con el parecer de los sentenciadores, sin que en ellos se pueda
sustentar una verdadera infracción de derecho al resolver la solicitud de autos, particularmente
si se tiene en consideración que la sentencia cuenta con fundamentos que de manera
coherente y racional conducen a lo decisorio del dictamen". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 2847-2012.
1480 "5. Que, no es admisible lo que se sostiene en la apelación de autos por Megavisión en
cuanto a que ese evento noticioso relacionado con aquellos 33 mineros '...resulta altamente
relacionado con programación cultural' por cuanto en su parecer '...al otorgar cobertura a la
noticia del hallazgo en la mina San José, empleó diversos recursos televisivos por la vía de
reportajes, entrevistas, explicación de las labores mineras, etc., de modo tal que asimiló dicha
transmisión al espacio cultural semanal'.
En la especie, no se divisa por esta Corte que ese Consejo haya incurrido en una infracción
al establecer que Megavisión no cumplió el domingo 22 de agosto de 2010 con la obligación
que ella misma se había autoimpuesto de transmitir como programa cultural y en horario de
'alta audiencia' uno de los capítulos de la serie 'Tierra Adentro'.
1224
tribunales a decisiones de órganos "expertos" tiene su origen en la vasta
jurisprudencia, salvo pocas excepciones, de la deferencia que ha tenido el
poder judicial de las decisiones que adopta la Contraloría General de la
República a través de su potestad dictaminante.
tenía de transmitir en el horario ya dicho del domingo 22 de agosto de 2010 ese capítulo de esa
serial cultural.
Ello, porque esa obligación no admite excusas, y tanto es así que todos los otros canales de
televisión abierta cumplieron con la obligación de difundir en esa semana que terminaba el 22
de agosto el programa cultural comprometido". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de
Santiago, rol Nº 1681-2011.
1225
Décimo: Que, en este mismo orden de ideas, es necesario mencionar que la
actividad administrativa, por su naturaleza y fines, debe llevarse a cabo en un
sistema posicional de amplia autotutela en el ámbito jurídico, en el que la
Administración está habilitada como sujeto de derecho para resolver por sí
sola sus propias situaciones, sin encontrarse afecta a la necesidad común a
los demás sujetos de recabar previamente la tutela judicial. Esta condición
especial tiene como base el deber de la administración estatal de cumplir el
cometido de atender necesidades colectivas para el logro del bien común, a
través del ejercicio de sus facultades legales y la ejecución de múltiples
acciones conducentes a ese fin, con la oportunidad y eficacia que demandan
esos intereses, en el ámbito de su competencia, presupuesto que como ya se
ha expuesto, se ha cumplido en la especie, ya que la Dirección General de
Aguas ha procedido en virtud de potestades que le son propias, de modo que
no se han infringido de ninguna manera las disposiciones imputadas por la
recurrente como segundo grupo de preceptos supuestamente
quebrantados1481".
1481 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10174-2010. Asimismo, "En razón de los
antecedentes expuestos, es posible señalar que las emisiones atmosféricas producto de olores
en los receptores circundantes a la instalación, durante los días 28 y 29 de octubre de 2013,
presentaron rangos de intensidades desde sin presencia a muy leve, con notas caracterizadas
de humo, ceniza y guano, no siendo posible atribuir estas emisiones a la fuente objeto de los
peritajes solicitados por su Ilustrísima Corte. Asimismo, en la caracterización de la fuente (al
interior de la instalación), se pudo constatar que las intensidades detectadas variaron desde
medio a fuerte, con notas atribuibles a la fuente, todo lo anterior en función de las condiciones
meteorológicas existentes entregadas al momento de la inspección" (...) "En conclusión, en la
pericia practicada por esta Superintendencia no se registraron olores molestos en los
receptores sensibles atribuibles al relleno sanitario Ecomaule S.A., sin perjuicio de la intensidad
detectada en la instalación y a los hechos constatados respecto al manejo del relleno y a otras
fuentes señaladas en la RCA Nº 52/2004 y RCA Nº 277/2007".
Sexto: Que cabe hacer presente que este último informe reviste la mayor transcendencia
probatoria, puesto que de conformidad a lo dispuesto en la ley Nº 20.417, ley Nº 20.473 y ley
Nº 20.600, la potestad de fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las normas y condiciones
sobre la base de las cuales se aprobó el estudio o se aceptó la declaración de impacto
ambiental corresponde a la Superintendencia del Medio Ambiente.
Octavo: Que en el caso de autos los antecedentes aportados por las partes y los que ha
hecho acompañar el tribunal, principalmente las inspecciones practicadas por la autoridad con
competencia ambiental, ponderados conforme a las reglas de la sana crítica, no son suficientes
1226
"Décimo sexto: Que si bien el riesgo aludido, concerniente al arrastre de
mineral fuera del sector de acopio, en cuanto alude a la posible afectación de
la biota del lugar, excede el ámbito de competencia específico de la Seremi
de Salud, ello no hace desaparecer la posibilidad de ocurrencia de dicha
afectación del medioambiente, denunciada por esta autoridad regional.
para acreditar en esta sede cautelar que la recurrida haya desplegado una conducta arbitraria o
ilegal, puesto que más allá de las deficiencias en el manejo de la instalación, se ha visto que el
funcionamiento del relleno sanitario no produce en la actualidad olores molestos que se
perciban en los inmuebles aledaños. Tampoco se encuentra suficientemente justificado de un
modo objetivo que otra posibles o supuestas falencias del proyecto afecten la vida o la
integridad física o psíquica de las personas que pueden vivir cerca del relleno sanitario, ni que
la situación constatada pueda revertirse por la sola modificación de las condiciones climáticas,
de modo que lo que se sostiene sobre esa base no ha sido debidamente comprobado. Menos
todavía considerando que se evidencia de autos que las autoridades ambientales han tomado
la iniciativa de fiscalizar permanentemente el funcionamiento del relleno sanitario". Sentencia
Excma. Corte Suprema, rol Nº 105-2014.
1227
efectuar el Instituto de Propiedad Industrial y el Tribunal del ramo en estos
casos1483".
1483Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8161-2011. Asimismo: "Tercero: Que tales
cuestionamientos, dicen relación con consideraciones de hecho, y no jurídicas, vinculadas con
una materia eminentemente técnica, por lo que atendida su propia naturaleza, no se divisa
cómo es posible vulnerar los principios de la lógica y de la experiencia al resolver sobre el nivel
inventivo de la patente solicitada, en base a informes periciales, debidamente ponderados por
los sentenciadores.
Cuarto: Que de este modo, los reproches que se formulan al fallo, demuestran sólo una
discrepancia del recurrente con el parecer de los sentenciadores, sin que en ellos se pueda
sustentar una verdadera infracción de derecho al resolver la solicitud de autos, particularmente
si se tiene en consideración que la sentencia cuenta con fundamentos que de manera
coherente y racional conducen a lo decisorio del dictamen". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 2847-2012.
1228
cuestión cuyo establecimiento es atribución soberana de tales entes que
escapa por completo al control jurídico de la presente vía1484".
"12. Que, se debe precisar que cuando se ejerce el control judicial sobre los
actos discrecionales de la administración, como ocurre tanto con la
ponderación de las atenuante y agravantes, como con la definición específica
de la sanción a aplicar, que en el caso de las infracciones menos graves va
de amonestación a multa, no puede un Tribunal cuando existan varias
soluciones razonables, sustituir el criterio adoptado por la administración por
el suyo, aunque no le agrade la opción seguida por el organismo
administrativo, ya que la actividad jurisdiccional es revisora, no sustitutiva de
las atribuciones propias del poder administrador. El tribunal, es llamado en
estos casos, sólo controlar que el criterio adoptado por la Administración,
tenga su propio consenso y sustentabilidad, en el marco de la juridicidad.
Sesin, al referirse a la discrecionalidad, ha señalado que el juez puede
fiscalizar únicamente si la decisión discrecional ha sido adoptada dentro del
universo jurídico, quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno de la
discrecionalidad, justamente porque esa porción de la decisión está
reservada al Poder Administrador (Sesin, Domingo Juan, 'El juez sólo
controla. No sustituye ni administra. Confines del Derecho y la Política', La
ley, 27.08.2003). El mismo autor agrega: 'Lo que no puede revisar ni sustituir
el juez, es el contenido intrínseco, la libertad de apreciación política de la
oportunidad, mérito o conveniencia, ni la posibilidad de elección entre varias
opciones válidas dentro de la juridicidad, porque ello implicaría violentar la
división de poderes y su zona de reserva' (Sesin, Domingo Juan. El contenido
de la tutela judicial efectiva con relación a la actividad administrativa
discrecional, política y técnica. En: El derecho administrativo en reflexión.
Sesín, Juan Domingo. Buenos Aires: Ediciones RAP, 2011, pp. 217-252).
Ahora bien ello, no implica, que no se pueda controlar la motivación,
razonabilidad, y proporcionalidad de la decisión, como los demás aspectos
que determinan la legitiman de lo actuado, pero el efecto en tal caso de
estimarse vulnerados estos principios, no es el de adoptar una decisión
1229
sustitutiva de la voluntad de la administración, sino que la declaración de
nulidad del acto objeto de revisión por no estar ajustada a derecho la misma,
como ha resuelto el Tribunal Supremo de España en sentencias de 3 de
noviembre de 2008, y de 18 de marzo de 2011) indicando, el control judicial
llega también 'al núcleo material de la decisión técnica' y puede suponer la
anulación de los actos que se funden en ella cuando ese juicio técnico, en
función de los hechos acreditados, no es razonable1485".
1230
determinar discrecionalmente la sanción y su monto o cuantía, tratándose de
una sanción pecuniaria, dentro de lo posible y permitido por los artículos 38 y
39 de la Losma. En principio, la sanción específica a aplicar al infractor, no
corresponde que sea sustituida judicialmente, pero aquella —la
Administración del Estado— no está exenta de mantenerse dentro de los
límites de lo jurídico. Estos límites imponen un ejercicio de las atribuciones
conferidas en términos razonables y justificables, debiendo, para ello
considerar o ponderar los criterios que el legislador ha establecido en el
artículo 40 de la Losma. La ley reconoce a la Administración un abanico de
posibilidades legítimas de decisión, las que deben ser respetadas por el juez,
siempre que sean motivadas racionalmente y justificadas suficientemente en
términos razonables, mediante la expresión de los criterios tenidos en
consideración y su ponderación al adoptar la decisión.
1488
Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
1231
En cuarto término, la sentencia del Tribunal Ambiental que no comparte el
alegato de deferencia experto de la Superintendencia del Medio Ambiente, en
tanto los tribunales especializados tienen competencia para conocer todas las
materias que se debaten:
"12. Que, se debe precisar que cuando se ejerce el control judicial sobre los
actos discrecionales de la administración, como ocurre tanto con la
ponderación de las atenuante y agravantes, como con la definición especifica
de la sanción a aplicar, que en el caso de las infracciones menos graves va
1232
de amonestación a multa, no puede un tribunal cuando existan varias
soluciones razonables, sustituir el criterio adoptado por la administración por
el suyo, aunque no le agrade la opción seguida por el organismo
administrativo, ya que la actividad jurisdiccional es revisora, no sustitutiva de
las atribuciones propias del poder administrador. El tribunal, es llamado en
estos casos, sólo controlar que el criterio adoptado por la Administración,
tenga su propio consenso y sustentabilidad, en el marco de la juridicidad.
Sesin, al referirse a la discrecionalidad, ha señalado que el juez puede
fiscalizar únicamente si la decisión discrecional ha sido adoptada dentro del
universo jurídico, quedando vedado al juez penetrar en el fuero interno de la
discrecionalidad, justamente porque esa porción de la decisión está
reservada al Poder Administrador (Sesin, Domingo Juan, 'El juez sólo
controla. No sustituye ni administra. Confines del Derecho y la Política', La
Ley, 27.08.2003). El mismo autor agrega: 'Lo que no puede revisar ni sustituir
el juez, es el contenido intrínseco, la libertad de apreciación política de la
oportunidad, mérito o conveniencia, ni la posibilidad de elección entre varias
opciones válidas dentro de la juridicidad, porque ello implicaría violentar la
división de poderes y su zona de reserva' (Sesin, Domingo Juan. 'El
contenido de la tutela judicial efectiva con relación a la actividad
administrativa discrecional, política y técnica'. En: El derecho administrativo
en reflexión. Sesín, Juan Domingo. Buenos Aires: Ediciones RAP, 2011,
pp. 217-252). Ahora bien ello, no implica, que no se pueda controlar la
motivación, razonabilidad, y proporcionalidad de la decisión, como los demás
aspectos que determinan la legitiman de lo actuado, pero el efecto en tal
caso de estimarse vulnerados estos principios, no es el de adoptar una
decisión sustitutiva de la voluntad de la administración, sino que la
declaración de nulidad del acto objeto de revisión por no estar ajustada a
derecho la misma, como ha resuelto el Tribunal Supremo de España en
sentencias de 3 de noviembre de 2008, y de 18 de marzo de 2011)
indicando, el control judicial llega también 'al «núcleo material de la decisión
técnica» y puede suponer la anulación de los actos que se funden en ella
cuando ese juicio técnico, en función de los hechos acreditados, no es
razonable'".
1233
13. Que, sólo por excepción, ante actuaciones que son expresión de
potestades discrecionales, se acepta que los tribunales puedan substituir la
voluntad de la administración, opción que se plantea cuando ella se impone,
en un sentido determinado, como consecuencia de la anulación de las
actuaciones objetadas. En este sentido García de Enterría y Tomas Ramón
Fernández (García de Enterría E. y Fernández T. R., Curso de derecho
administrativo. Vol. I, 15ª ed., Thomson Civitas, Navarra, 2011, p. 508)
señalan que en ocasiones no es suficiente la anulación de la decisión
administrativa y debe procederse a la sustitución de la decisión si tras
dirimirse la controversia existe una única solución posible. En igual
planteamiento Alfonso Parejo, (Parejo, Alfonso L., Administrar y juzgar: Dos
funciones constitucionales distintas y complementarias: un estudio del
alcance y la intensidad del control judicial a la luz de la discrecionalidad
administrativa, Tecnos, Madrid, 1993, p. 124) reconoce que esa sustitución
es posible en el ejercicio de potestades discrecionales, cuando
excepcionalmente la situación fáctica del caso pueda (por sus características)
determinar una reducción total de la discrecionalidad. Mismo predicamento
de Miguel Sánchez Morón, (Miguel Sánchez Morón. 'Siete tesis sobre el
control judicial de la discrecionalidad administrativa', en Cuadernos de
Derecho Judicial, Consejo General del Poder Judicial, Madrid 1994, pp. 161 y
ss.) quien valida que por razones de economía procesal, el juez declare en la
sentencia el derecho del interesado a una solución determinada y condene a
ésta a emitir el acto respectivo cuando en un caso concreto se comprobara,
sin lugar a dudas, que sólo existe una solución viable para el derecho, en los
supuestos que la doctrina alemana denomina de reducción de la
discrecionalidad1491".
1234
Asimismo, sobre la eventual aplicación de causales de exculpación,
justificación y extinción de la responsabilidad administrativa, siendo los
reclamos contra las sanciones administrativas recursos de plena jurisdicción,
es decir, que permiten el control pleno del actuar de la administración
pública1492.
1492 "Sexto: Que lo que regula el inciso segundo del artículo 171 del Código Sanitario en
cuanto a las condiciones que se deben dar para que el tribunal deseche la reclamación no
puede traer como corolario necesario que, a contrario sensu, sólo se puede acoger una
reclamación y no rebajar la multa impuesta. Considerarlo así y estimar que el tribunal de
segundo grado no puede reducir la multa aplicada, haría que no tuviera sentido la existencia de
una graduación en cuanto a la sanción en este aspecto y dejaría esa decisión sólo en manos
del arbitrio de la autoridad administrativa.
Séptimo: Que, a mayor abundamiento, no es posible admitir la tesis del recurrente por cuanto
lo dispuesto en el artículo 171, además de no constituir una enunciación taxativa de las
circunstancias frente a las cuales el tribunal debe desechar el reclamo, no impide la revisión de
la legalidad del acto administrativo que motiva la sanción, como lo sería por ejemplo la falta de
investidura de la autoridad que aplica la sanción o el haber actuado ésta fuera del ámbito de su
competencia". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5458-2009.
"[...] no existe limitación a las facultades jurisdiccionales que tienen los tribunales de justicia
para revisar, por la vía de la reclamación, las sanciones que imponga la autoridad sanitaria, sea
en cuanto a su procedencia, sea en cuanto a su entidad o monto". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 18936-2014.
"Que los sentenciadores al acoger la petición subsidiaria formulada por la reclamante han
efectuado una correcta aplicación de la normativa atinente al caso de que se trata, por cuanto
no se puede pretender que la judicatura carezca de facultades para rebajar la multa impuesta
por la autoridad de servicios sanitarios cuando el inciso final de la ley Nº 18.902 expresamente
señala que el monto de la multa será determinado prudencialmente en consideración a la
cantidad de usuarios afectados y la gravedad de la infracción y sin que la norma efectúe la
distinción -o más bien la exclusión- pretendida por el recurrente". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 8316-2012.
"Tercero: Que como se advierte del texto del artículo 171 del Código Sanitario, no existe en
él limitación a las facultades jurisdiccionales que tienen los tribunales de justicia para revisar,
por la vía de la reclamación, las sanciones que imponga la autoridad sanitaria, sea en cuanto a
su procedencia, sea en cuanto a su entidad o monto. En efecto, al consignar dicho precepto
que 'De las sanciones podrá reclamarse ante la justicia ordinaria', es posible inferir que se
puede reclamar tanto de la procedencia de las mismas como de la cuantía de ellas. Si se
otorga a los tribunales la facultad de revisión de la sanción impuesta, que constituye lo más,
tienen entonces la facultad de examinar el monto, que es lo menos. Lo que regula el inciso
segundo de la mencionada disposición, en cuanto a las condiciones que deben concurrir para
que el tribunal deseche la reclamación, no trae como corolario necesario que, a contrario
sensu, sólo se puede acoger una reclamación pero no disminuir la multa impuesta. En efecto,
en esta última norma se dispone: 'El tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan
1235
motivado la sanción se encuentran comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las
normas del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las
leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción
cometida'.
Cuarto: Que, por su parte, el artículo 174 del Código Sanitario preceptúa que la infracción de
las disposiciones de ese texto legal o de sus reglamentos, salvo aquellas que tengan una
sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta
mil unidades tributarias mensuales. Luego, si una norma punitiva establece límites entre un
mínimo y un máximo de sanción, la impugnación que se formule no puede excluir, sin que
medie disposición legal expresa, la regulación de su extensión, pues de lo contrario dicha
graduación sólo quedaría al arbitrio de la autoridad administrativa.
Quinto: Que, por lo demás, la necesidad de que todo castigo sea adecuado y racional es
precisamente el fundamento de los reclamos que concede la legislación, desde que no sólo se
puede incurrir en un acto injusto e ilegal con la imposición de una sanción, sino también en la
determinación de su envergadura, de manera que corresponde a los tribunales cautelar la
equidad con que se aplican especialmente las normas que tienen carácter represivo o
castigador.
'9º) Que, por lo demás, la simple lógica y el sentido común dicen que tal forma de apreciar
los preceptos referidos no se aviene con su texto, del que surge que los tribunales tienen la
facultad de revisar tanto la sanción como la extensión de la misma.
Pero no puede aceptarse un criterio restrictivo que propugne que los tribunales puedan tan
sólo revisar si la sanción que se impuso es la que corresponde a la falta y que no puedan
revisar la misma en cuanto a la proporcionalidad de su entidad;
10º) Que, cuando una norma punitiva establece límites entre un mínimo y un máximo de
sanción, la impugnación que se formule no puede excluir -sin que medie disposición legal
expresa- la regulación excesivamente rigurosa de su extensión, en términos que resulte
1236
De este modo, el juez o tribunal podrán realizar un control de los elementos
generales del acto administrativo, competencia, fin, motivación, forma y objeto;
y singulares, hechos, calificaciones jurídicas, determinación de circunstancias
de la sanción o absolución administrativa y causal de justificación, exculpación
"El inciso 1º del artículo 24 (Ley Nº 19.913) consagra que 'Los afectados por resoluciones de
la Unidad que se originen en el procedimiento sancionatorio reglado en esta ley, que estimen
que éstas no se ajustan a derecho, podrán deducir reclamo en contra de las mismas, dentro del
plazo de diez días, contado desde la notificación del acto, ante la Corte de Apelaciones
correspondiente al domicilio del sancionado'. De la lectura del precitado artículo, se destaca el
hecho de que la interposición del presente reclamo debe hacerse sólo cuando el procedimiento
sancionatorio no se ajuste a derecho, esto es, se vulnere lo expuesto en la referida ley en lo
que dice relación con el procedimiento y la sanción impuesta (considerandos tercero y cuarto
sentencia Corte de Apelaciones)". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8800-2012.
"Cuarto: Que el control de legalidad de los actos administrativos por parte del juez,
fundamental para el estado de derecho, consiste en examinar los distintos elementos que lo
integran, a saber: procedimiento o forma, competencia, motivo, objeto y fin del acto.
En cuanto a los motivos, se precisa la revisión de su existencia así como la pertinencia de los
fundamentos invocados, actuación que se vincula con los hechos generadores de la actividad
administrativa.
Como se ha dicho respecto de los antecedentes referidos a los motivos o causa eficiente del
acto, el juez revisa y verifica su existencia, para luego, en un segundo paso y establecido lo
anterior, determinar que la calificación jurídica de los hechos realizada por la autoridad, de ser
ella necesaria, está amparada y guarda directa vinculación con la disposición que autoriza o
regula el proceder administrativo.
Por último, la sola circunstancia de que la autoridad administrativa realice una calificación
jurídica de los hechos dados por acreditados, no autoriza que se acoja el recurso de protección
en su contra". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3174-2012.
1237
y extinción de la responsabilidad. Lo anterior ha sido ratificado por la doctrina,
analizando la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos:
1238
procedimiento de impugnación judicial no está desligado de esta etapa
previa, generada en la administración1495".
1239
los tribunales a petición de parte, ya que tratándose de vicios que afectan la
esencia del acto administrativo, como en este caso, y habiendo desestimado
la Corte de Apelaciones de Santiago la concurrencia de esta deficiencia
procesal, pese a que se encuentra comprobada, es deber de esta Corte
invalidar de oficio la sentencia1498".
1240
control de la legalidad de los actos de la Administración y teniendo en cuenta
además la entidad del vicio señalado que afecta a la esencia misma del acto
que ha sido materia sobre la que ha recaído el fallo en revisión, por lo que
esta Corte habrá de proceder a su invalidación de oficio1501".
"La cuestión no es, por lo demás, meramente teórica ya que sus efectos
prácticos son de peso. El juez, al revisar un administrativo sancionador,
controla su corrección legal y si constata un vicio, lo anula. En rígor —y tal
como sucedía en los orígenes de la jurisdicción contencioso-administrativa,
cuando sólo existía el 'recurso de anulación'— la tarea del juez terminaba
aquí y había de limitarse a devolver las actuaciones a la Administración para
que ésta dictara un nuevo acto: otra cosa hubiera supuesto una intromisión
del Poder Judicial en el Ejecutivo. Posteriormente, sin embargo, cuando
maduró el 'recurso de plena jurisdicción', el juez terminó siendo competente
para dictar directamente un acto que sustituyera al acto administrativo
anulado, sin necesidad de devolver las actuaciones a la Administración. Este
régimen general es aplicable íntegramente al Derecho Administrativo
Sancionador y así nos encontramos con sentencias que imponen una nueva
sanción distinta a la impugnada junto con otras en las que se devuelven las
actuaciones a su lugar de origen ordenando a la Administración que termine
el expediente a partir del acto interlocutorio anulado y, en cualquier caso, que
dicte una nueva sentencia.
[...].
1241
recurso contencioso-administrativo el juez de este orden, si no quiere
limitarse a anular la sanción y devolver el expediente a la Administración de
origen, puede subrogarse en el ejercicio de la potestad, sustituyendo la
sanción administrativa por otra judicial (incluyendo la absolución).
1242
técnicas1504, donde el juez o tribunal debe limitarse a determinar que dichos
aspectos se encuentren debidamente motivados1505. Finalmente, el juez deberá
respetar el principio de congruencia, de este modo, sólo podrá pronunciarse
sobre las materias que hayan sido solicitadas por las partes, no pudiendo
revisar la legalidad de materias excluidas de las solicitudes que han fijado el
objeto de la litis.
1505 " [...] la dictación de actos administrativos que corresponden al ejercicio de potestades
[...] exigen un especial y cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra
la Administración de motivar sus actos, lo que tiene por objeto asegurar que tales actos no se
desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas atribuciones, esto es,
que dichos actos cuenten con un fundamento racional y se encuentren plenamente ajustados a
la normativa constitucional y legal vigente.
Asimismo, "En relación con este asunto, la Contraloría General cree necesario referirse
primeramente a lo que dicho oficio expresa en el sentido de que la representación del decreto
se habría basado fundamentalmente en una evaluación de antecedentes -tales como estudios
científicos e informes técnicos- que estaría vedada al control de legalidad que realiza este
organismo con motivo de la toma de razón, por cuanto 'corresponde a la Administración activa
dentro del ámbito de la discrecionalidad técnica que el ordenamiento le atribuye en el ejercicio
de la potestad de dictar normas de emisión'.
1243
II. Medios de control judicial
2. Control general
1244
acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y la nulidad de derecho
público. Revisaremos cada uno por separado.
2.1.1. Concepto
1245
b) La afectación, expresada en privación, perturbación o amenaza, del
legítimo ejercicio referido a determinados derechos esenciales garantizados
en la misma Constitución y que se indican en el mencionado precepto;
"Tercero: Que resulta pertinente asentar que este tribunal, en forma reiterada
ha señalado que el recurso de protección de garantías constitucionales,
establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República,
constituye jurídicamente una acción destinada a amparar el legítimo ejercicio
de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se
enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben
tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague, o
perturbe ese ejercicio, siendo requisito indispensable de la acción de
protección la existencia de un acto u omisión ilegal —lo que significa que ha
de ser contrario a la ley— o arbitrario —producto del mero capricho de quien
incurre en él— y que provoque alguna de las situaciones que se han
indicado, afectando una o más de las garantías constitucionales protegidas.
Esto es, son variadas las exigencias que deben rodear la presentación y
motivar el acogimiento de una acción de la naturaleza indicada1508".
1246
En cuanto a la arbitrariedad, la jurisprudencia y la doctrina nacionales
coinciden en el significado de esta expresión empleada en el artículo 20 de la
Constitución chilena. Así, esta misma Corte ha explicado que un acto es
arbitrario cuando es 'producto del mero capricho del que incurre en el mismo'
(causa rol Nº 2294-2008, de 29 de diciembre de 2008) o cuando es 'contrario
a la razón y al buen juicio' (causa rol Nº 1304-2010, de 9 de octubre de 2010,
considerando 16º). En el mismo sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago
ha explicado que un acto es arbitrario cuando consiste en 'proceder
caprichoso, contrario a la justicia, o a las leyes, inocuo, antojadizo, infundado
o en último término, despótico o tiránico' (causa rol Nº 5610-2005, de 9 de
agosto de 2006, considerando 4º).
1247
El procedimiento para interponer recursos de protección es sobreabundante,
de este modo, y no siendo el objeto del presente libro analizar cuestiones que
ya se encuentran largamente analizadas, nos remitiremos a lo que se ha
señalado sobre el recurso de protección en la doctrina y jurisprudencia.
1510 Jurisprudencia que determina la legalidad de las calificaciones jurídicas: "Sexto: Que el
artículo 2º del Código del Trabajo, junto con reconocer la función social que cumple el trabajo,
otorga al Estado la misión de amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su
empleo y, además, la de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestación de
los servicios, labor esta última que corresponde cautelar, en representación del Estado, a la
Dirección del Trabajo y en cuya virtud, especialmente en lo que al actual recurso interesa, ésta
debe fiscalizar la aplicación de la ley laboral.
Por otro lado, el artículo 505 del Código precitado prescribe que 'La fiscalización del
cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación corresponde a la Dirección del
Trabajo'.
Séptimo: Que de los antecedentes del recurso aparece claramente que el servicio recurrido,
cumpliendo su labor dentro de un proceso de fiscalización, constató situaciones objetivas, que
importan incumplimiento de las leyes laborales. En efecto, en este caso fue constatado por el
fiscalizador que María Margarita Navarro Arroyo desempeñaba su labor como Coordinadora del
Proyecto Integración, el cual ha tenido continuidad en el tiempo, requiriendo de su parte una
dedicación de tiempo integral y dentro de una jornada laboral.
Octavo: Que debe concluirse que la recurrida al imponer la sanción que se ha reprochado
actuó en el marco de una fiscalización para la cual está expresamente facultada, luego de
constatar hechos que conculcan las leyes laborales, razón por la cual el recurso de protección
debe ser rechazado". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 5264-2015. Asimismo,
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 4.141-2015.
Jurisprudencia que determina la ilegalidad de las calificaciones jurídicas: "Quinto: Que como
puede advertirse de lo expuesto y de los datos del proceso, la Inspección recurrida se
pronunció en el sentido de considerar que cuatro de los trabajadores de la sociedad recurrida
no estaban desarrollando las labores convenidas en sus contratos, ello pese a que el
representante de la recurrente hizo entrega de los instrumentos respectivos, además de hacer
presente que los dependientes aludidos se encontraban en una situación especial, en tanto
efectuaban un trabajo distinto del resto del plantel para los efectos de ponerse a punto
físicamente y así conseguir un nuevo club en el que fichar. Lo anterior integra una modalidad
1248
órganos administrativos, en especial la Inspección del Trabajo, para realizar
calificaciones jurídicas de los hechos que fiscalizan1511;
que queda fuera de la órbita de atribuciones y facultades conferidas a la Inspección del Trabajo
por los artículos 474 y siguientes del Código de esta especialidad, la que corresponde sea
resuelta por la judicatura especial que la ley ha previsto a estos efectos.
Destaca el Voto disidente Ministra Egnem sobre esta materia: "4. Que como puede
advertirse de lo expuesto y de los datos del proceso, la Inspección recurrida desbordó los
márgenes de las facultades que le han sido conferidas por los artículos 474 y siguientes del
Código de esta especialidad, incurriendo en una actuación ilegal en tanto sobrepasó el límite
de las labores que la ley le asigna, lo que vulnera la garantía constitucional contemplada en el
artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Constitución Política de la República, ya que nadie puede ser
juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que señale la ley y que se halle
establecido con anterioridad por ésta, lo que correspondía para dilucidar el conflicto, y no como
se ha hecho, en que la Inspección recurrida asumió en la práctica la función de juzgar al decidir
en los términos ya indicados procediendo a interpretar contratos y fijar sus alcances, lo que, sin
lugar a dudas, corresponde constitucional y legalmente a los tribunales de justicia en el curso
de un proceso jurisdiccional". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 6437-2015.
Asimismo, sentencia de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 5627-2006 y Nº 4692-2010.
1511 Cabe considerar lo que ha señalado el Tribunal Constitucional sobre la materia: "16º:
Que, en segundo lugar, es importante destacar dos aspectos vinculados a la Dirección del
Trabajo. Por una parte, a su rol protector; y, por otra parte, la forma en que el legislador
estructuró el derecho a defensa frente a sus decisiones.
Respecto del primer asunto, este Tribunal tiene asentada la doctrina que el artículo 19 Nº 16º
de la Constitución, garantiza no sólo la libertad de trabajo, sino que también su protección (STC
roles Nºs. 1852/2011, 2086/2012, 2110/2012, 2114/2012, 2182/2012, 2197/2012). La Dirección
del Trabajo enmarca su tarea en ese rol protector, pues le corresponde la fiscalización del
cumplimiento de la legislación laboral y previsional (artículo 505, Código del Trabajo) y también,
en lo que aquí interesa, de las normas de higiene y seguridad en el trabajo (artículo 184,
Código del Trabajo). La relación laboral, entonces, se desenvuelve sujeta al control de
este organismo de la administración. Independientemente de que la relación laboral se origine
en un contrato de trabajo, individual (artículo 7º) o colectivo (artículos 306, 344 y 351), esta
relación es tutelada por dicho organismo. Tanto es así, que si se producen represalias a los
trabajadores por la labor fiscalizadora de este organismo, el legislador considera que ha habido
una lesión de los derechos de éstos, que permite activar el procedimiento de tutela laboral
1249
— La improcedencia de recurrir contra actos de un procedimiento
administrativo sancionador pendiente: La jurisprudencia ha señalado que es
improcedente interponer un recurso de protección contra actos de trámite del
proceso sancionador, a saber, la formulación de cargos, las resoluciones
vinculadas a las pruebas o todo acto administrativo, previo a la decisión
administrativa de aplicar una sanción administrativa o absolver. Lo anterior,
para efectos de no interrumpir las decisiones de mérito de la autoridad1512.
(artículo 485, inciso tercero, Código del Trabajo). Para el cumplimiento de este rol, nuestro
ordenamiento jurídico le da atribuciones de distinto tipo. Así puede dictar normas e
interpretarlas (artículo 505, Código del Trabajo), fiscalizar (artículo 505) y sancionar (artículo
503). En virtud de la facultad fiscalizadora, dicha repartición puede calificar los hechos, sin
perjuicio de su revisión judicial posterior (SCS roles Nºs. 2316/2013, 2523/2013).
Este rol protector vía fiscalización y sanción, para sujetar el ordenamiento jurídico laboral al
empleador, se debe a que la legislación establece medidas que equilibran la relación jurídica
entre el trabajador y éste; también porque las normas aseguran derechos irrenunciables o
cautelan bienes jurídicos de primer orden, como ciertos derechos o la seguridad en el trabajo.
De ahí que se entrega a este organismo velar porque esta normativa se aplique
correctamente". STC Nº 2364.
1512 "Segundo: Que en la especie, han solicitado amparo constitucional por la presente vía
don Carlos Bascuñán y don Manuel Catrifil en contra de doña Marisol Rodríguez Coloma,
quien, en su calidad de fiscal en el sumario administrativo dispuesto por la Dirección Regional
del Trabajo de Valparaíso en contra de dos funcionarios de la Inspección Provincial del
Trabajo, el 27 de abril del año 2009 les negó el ingreso a la audiencia en la que se tomó
declaración a un testigo, impidiéndoles de esta forma su intervención profesional como
abogados de los funcionarios sumariados, pese a que en tal sum ario se les confirió patrocinio
y poder, actuación que oportunamente fue autorizada por la recurrida;
Tercero: Que del tenor del recurso intentado y de los antecedentes agregados a éste,
aparece de manifiesto que la actuación que por esta vía se impugna tuvo lugar en un sumario
administrativo. Se trata, entonces, de situaciones propias de la ritualidad del proceso
administrativo que deben ser planteadas y resueltas en el mismo proceso, razón por la que es
evidente que éste ya está bajo el imperio y regulación del derecho". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 6173-2009.
"Séptimo: Que, de lo que se viene diciendo y de la naturaleza propia del recurso deducido,
resulta evidente que el libelo de autos desborda los límites de la acción constitucional de
protección, desde que, el derecho que se dice vulnerado no se encuentra indubitado, máxime
que se trata de un asunto infraccional, y además, se aprecia que las resoluciones
administrativas que se dicen arbitrarias ya se encuentran sometidas al imperio del derecho,
desde que forman parte de un procedimiento administrativo sancionador, establecido en el
artículo 55 O de la Ley General de Pesca, seguido por y ante el órgano competente de acuerdo
a las reglas generales, resultando en consecuencia improcedente que esta Corte intervenga en
1250
— A la aplicación de sanciones disciplinarias ha impuesto el deber de
motivación y el cumplimiento del debido proceso: ante el surgimiento de
diversas sanciones disciplinarias durante el año 2012 sobre tomas de colegios
y sanciones de instituciones privadas, la Corte estimó necesario exigir un
estándar de motivación y debido proceso, fundado en la contrariectariedad,
para la aplicación de sanciones disciplinarias de instituciones públicas y
privadas1513.
Sexto: Que de esta manera el acto censurado, en cuanto fue desplegado en cumplimiento de
la legislación que rige esta materia y cuya finalidad apunta a dictar el acto administrativo
terminal, consistente en resolver el sumario administrativo y establecer si se sanciona o
absuelve a la funcionaria recurrente, carece de la aptitud necesaria para privar, perturbar o
amenazar el legítimo ejercicio de los derechos y garantías constitucionales cautelados
mediante este recurso, por cuanto debe estarse a la decisión final que adopte la autoridad
competente en conocimiento del reproche de ilegalidad'. Sentencia de la Excma. Corte
Suprema rol Nº 6349-2012. Asimismo, 'Que, de lo que se viene diciendo y de la naturaleza
propia del recurso deducido, resulta evidente que el libelo de autos desborda los límites de la
acción constitucional de protección, desde que, el derecho que se dice vulnerado no se
encuentra indubitado, máxime que se trata de un asunto infraccional, y además, se aprecia que
las resoluciones administrativas que se dicen arbitrarias ya se encuentran sometidas al imperio
del derecho, desde que forman parte de un procedimiento administrativo sancionador,
establecido en el artículo 55 O de la Ley General de Pesca, seguido por y ante el órgano
competente de acuerdo a las reglas generales, resultando en consecuencia improcedente que
esta Corte intervenga en él por la vía del recurso de protección'". Sentencia de la Iltma. Corte
de Apelaciones de Concepción, rol Nº 5234-2015.
1251
— La improcedencia del recurso de protección cuando existen recursos
administrativos y jurisdiccionales especiales en la legislación sectorial: En el
último período la Corte Suprema ha señalado que es improcedente el recurso
de protección cuando existen remedios o mecanismos de control administrativo
o jurisdiccional en las normativas especiales. Lo anterior, como forma de
disminuir su carga de trabajo e imponer una unificación en la tramitación de los
procedimientos administrativos sancionadores, ante los diversas de
mecanismos de control1514.
1514"Tercero: Que sobre el particular, es necesario tener en consideración que el artículo 156
del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, ley Nº 19.883, dispone que: 'Los
funcionarios tendrán derecho a reclamar ante la Contraloría General de la República, cuando
se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren los derechos que les confiere el
presente Estatuto. Para este efecto, los funcionarios tendrán un plazo de diez días hábiles,
contado desde que tuvieren conocimiento de la situación, resolución o actuación que dio lugar
al vicio de que se reclama. Tratándose de beneficios o derechos relacionados con
remuneraciones, asignaciones o viáticos el plazo para reclamar será de sesenta días.
Igual derecho tendrán las personas que postulen a un concurso público para ingresar a un
cargo en la Administración del Estado, debiendo ejercerlo dentro del plazo de diez días contado
en la forma indicada en el inciso anterior.
La Contraloría General de la República deberá resolver el reclamo, previo informe del jefe
superior, Secretario Regional Ministerial o Director Regional de servicios nacionales
desconcentrados, según el caso. El informe deberá ser emitido dentro de los diez días hábiles
siguientes a la solicitud que le formule la Contraloría. Vencido este plazo, con o sin el informe,
la Contraloría procederá a resolver el reclamo, para lo cual dispondrá de veinte días hábiles'.
"Segundo: Que es conveniente señalar que el control que se ejerce por la presente vía no se
encuentra naturalmente destinada a evaluar aspectos de mérito de las actuaciones cumplidas
en un sumario administrativo. Por ello, resulta un planteamiento erróneo del actor el intentar
que por esta instancia jurisdiccional se revise la decisión a la que en definitiva se arriba, ello
sobre la base de los hechos establecidos por el funcionario a cargo de aquella investigación, el
mérito del dictamen evacuado al término de la misma; y finalmente la medida terminal
adoptada. Lo anteriormente indicado no es óbice para que el control judicial de las facultades
disciplinarias de los órganos de la administración abarque la revisión de la legalidad y
1252
razonabilidad de la actuación, pero ello no puede importar -como se postula en la especie- que
por esta vía cautelar se supervisen materias relativas al mérito de las decisiones adoptadas en
el marco y en el ejercicio de las facultades del recurrido". Sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 47635-2016.
"Quinto: Que, el recurso de protección no resulta ser la vía idónea para determinar si se ha
cometido o no la infracción que motivó la instrucción del sumario sanitario.
En efecto, el planteamiento del presente recurso, no deja sino entrever alegaciones sobre la
procedencia o improcedencia de la actuación de la Autoridad Sanitaria en el marco de un
Sumario Sanitario originado en la incautación de mariscos contaminados con marea roja, de
cuya resolución no es posible colegir para los recurrentes una afectación cierta y actual al
menos en el supuesto de amenaza en el ejercicio legítimo de las garantías constitucionales y la
afectación que pudiere esgrimir el socio Cristian Ortloff Vidal por la aplicación de una multa en
el Sumario Sanitario, corresponde que sea planteada en el procedimiento que se ha seguido
conforme con lo establecido en el Libro X del Código Sanitario". Sentencia de la Iltma. Corte de
Apelaciones de Puerto Montt, rol Nº 11-2012.
"Que respecto del asunto debatido resulta necesario tener en consideración lo preceptuado
en el artículo 151 letra b) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, norma que
dispone que los particulares agraviados podrán entablar un reclamo ante el alcalde por toda
resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegal, dentro del plazo de treinta días,
contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o
desde el requerimiento de las omisiones.
1253
alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 8495-2015.
"Noveno: Que, respecto a lo anterior y del Decreto Ley Nº 2.222 del Ministerio de Defensa
Nacional, sobre Ley de Navegación, de fecha 31 de mayo de 1978 y con vigencia desde el 9 de
diciembre de 2005, en su Título VI, Párrafo Primero, del Orden y Disciplina, artículo 80, se
dispone que las faltas al orden y a la disciplina serán sancionadas por el Director y por las
Autoridades Marítimas y que sólo a esta última compete mantener el Orden y la Disciplina en
los Puerto Marítimos, Fluviales o Lacustres, y aplicar las sanciones por las faltas que allí se
cometiere.
Luego, en su inciso tercero, establece expresamente que de las sanciones aplicadas por las
Autoridades Marítimas podrá apelarse ante el Director.
"6.- Que, por otra parte, los reparos que de alguna forma hace la recurrente a la
investigación administrativa, aun cuando hipotéticamente pudiera estimarse que ellos fueran
efectivos, carecen de relevancia toda vez que, como todo procedimiento administrativo, éste
consiste en una sucesión de actos trámite vinculados entre sí que tiene por finalidad producir
un acto administrativo terminal, y no cabe confundirla, por lo tanto, con el acto administrativo
terminal mismo (decisional), -idóneo para conculcar los derechos constitucionales que indica-,
toda vez que la investigación en que se ha dictado la medida expulsiva no se encuentra
finalizada, ella es esencialmente revocable al concluir definitivamente la citada investigación,
pues depende de su desenlace, y, además, susceptible de ser enmendada por la vía de los
recursos contenidos en el ordenamiento jurídico administrativo, que es precisamente lo que
ocurre en la especie, toda vez que la actora impugnó la sanción impuesta ante la Contraloría
General de la República". Sentencia de la Iltma Corte de Apelaciones de Concepción rol Nº
679-2009. Confirmada por Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 443-2010.
1254
Con relación a las irregularidades durante la substanciación del procedimiento sumarial, era
la recurrente quien debió reclamar en la instancia correspondiente en el momento de formular
los cargos o, eventualmente, en el fundamento del recurso de reposición, sin que por esta vía
los tribunales puedan entrometerse en un proceso administrativo, legalmente tramitado y que
no invoca la ausencia de un presupuesto esencial que justifique la presencia de una acción u
omisión que pudiere privar, perturbar o amenazar concretamente alguno de los derechos
protegidos por la Constitución Política de la República, más aún si no se reclamó, argumentó o
señaló alguna circunstancia relacionada con el artículo 19 Nº 3 inciso cuarto, es decir,
Comisiones Especiales que generan por sí mismas arbitrariedad". Sentencia de la Iltma. Corte
de Apelaciones de Antofagasta rol, Nº 729-2008.
"12º) Que sabido es que la acción o recurso de protección que concede el artículo 20 de la
Constitución Política tiene por objeto reprimir, del modo más pronto posible, situaciones de
hecho que en un momento determinado sean alteradas o amenazadas de serlo por un tercero,
en perjuicio de la persona que lo entabla, sin otros requisitos que deducirlo dentro del plazo de
15 días contados desde el acto u omisión arbitrario o ilegal, y siempre que a consecuencia de
ello se afecte alguna de las garantías especialmente protegidas por la disposición
constitucional citada.
14º) Que la naturaleza excepcional de este arbitrio impide entonces que pueda esta acción
emplearse para renovar una discusión fáctica y jurídica que ha tenido lugar en un proceso
afinado, en la especie el sumario administrativo instruido respecto de los recurrentes, más
cuando aparece de los antecedentes sumariales tenidos a la vista que aquellos fueron
ponderados debidamente por un fiscal instructor designado e instalado de manera regular; que
los cargos que les fueron imputados se respondieron por todos ellos; que se les dio
oportunidad para rendir prueba y ejercer los recursos pertinentes, y que la decisión de aquel
sustanciador se encuentra adecuada y razonadamente fundada.
15º) Que admitir, por lo tanto, que en sede de protección pudiera reabrirse un debate que
tuvo lugar en el proceso administrativo referido significaría crear una nueva instancia
desnaturalizando, con ello, la finalidad y el sentido propio de esta acción constitucional, la que
sólo está reservada para el caso que en dicho procedimiento se hubiere conculcado
abiertamente algún elemento o presupuesto del debido proceso, esto es, que no se hubiere
emplazado y escuchado debidamente al funcionario imputado; que se le hubiere negado la
prueba por él ofrecida; que la decisión del Fiscal Instructor no se fundamente en los
antecedentes que obren en el sumario, y que ella carezca de los razonamientos lógicos en que
toda decisión de un órgano que ejerce jurisdicción debe sustentarse, nada de lo cual, como se
1255
dijo, se observa respecto de ninguno de los recurrentes". Sentencia de la Iltrma. Corte de
Apelaciones de Santiago, rol Nº 6569-2002. Confirmada por sentencia de la Excma. Corte
Suprema, rol Nº 2269-2003.
En tal virtud, el recurso de protección no puede ser usado como sustituto jurisdiccional y así
pretender impugnar la aplicación de una multa impuesta por los órganos laborales
competentes.
14. Que los tribunales reiteradamente han resuelto que el recurso de protección no es la vía
idónea para reclamar de la aplicación de multas impuestas por la autoridad administrativa del
orden laboral, puesto que no fue concebido como un sustituto procesal de acciones y
procedimientos ordinarios existentes en la legislación, para dirimir conflictos como el que se ha
propuesto a la decisión de esta Corte.
15. Que la Excma. Corte Suprema, al respecto, ha sostenido que "teniendo el recurrente el
derecho de reclamar de la multa... por la vía administrativa que contemplan los artículos 481 y
482 del Código del Trabajo y por la vía judicial prevista en el inciso final de esta última
disposición, suspendiéndose, en ambos casos, la aplicación de la multa mientras no se
resuelva la impugnación, no puede admitirse un recurso como el de protección para ser usado
en reemplazo de las formas que la ley contempla para reclamar de una sanción pecuniaria"
(Corte de Apelaciones de Concepción, sentencia de 14.01.2002, confirmada por Corte
Suprema, 27.02.2002, rol Nº 390-2002).
También ha establecido como doctrina que el recurso de protección no puede ser utilizado
como un sustituto jurisdiccional, y de ese modo, pretender impugnar la aplicación de una multa
impuesta por la Inspección del Trabajo. La legislación laboral contempla vías especiales y
determinadas para impugnar, judicialmente, dichas multas, ajustándose a derecho la resolución
que rechaza la acción de protección intentada (Corte de Apelaciones de Concepción, sentencia
de 15.11.2001, confirmada por Corte Suprema, sentencia de 31.12.2001, rol 4662-2001)".
Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 1494-2004. Confirmada por sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 4060-2004.
1256
2.2. Recursos de inaplicabilidad e inconstitucionalidad
2.2.1. Concepto
1257
2.2.2. Antecedentes normativos
1258
copia de las piezas principales del respectivo expediente, indicando el nombre
y domicilio de las partes y de sus apoderados.
1518"De la sola lectura de esta norma se desprende que las inconstitucionalidades que se
pueden derivar de esta disposición, sólo deben sustentarse en los 'preceptos legales' que
afecten la esencia de los derechos, lo que no podría aplicarse a los decretos supremos, pues
éstos no tienen tal calidad. En mérito de lo anterior no es posible sostener la
inconstitucionalidad del decreto supremo del Ministerio de Obras Públicas, Nº 327, de
diciembre de 1992, en sus números 3º y 4º, basada en esta causal, pues es evidente que sus
normas no son preceptos legales sino disposiciones de carácter administrativo.
Idéntico reparo debe formularse si, conforme también se lee en su petitorio, mediante el
requerimiento se persigue que esta Magistratura, al margen de sus competencias, 'deje sin
efecto' la resolución judicial que se menciona". STC Nº 777. "Que, en este caso, ello no ocurre,
toda vez que lo que se solicita, según el tenor expreso del requerimiento de la especie, es la
declaración de inaplicabilidad del artículo 44 de la resolución Nº 341, de 2005, de la Dirección
1259
resolución de término de un procedimiento sancionador u otra, y contra una
resolución judicial1520, en tanto el Tribunal Constitucional no resuelve conflictos
de hermenéutica normativa1521.
General de Aguas -que deja sin efecto la Resolución DGA Nº 186, de 1996, y establece nuevo
texto de resolución que dispone normas de exploración y explotación de aguas subterráneas-,
esto es, lo que se impugna es un acto administrativo y no un precepto legal como lo exige el
artículo 93, inciso primero, Nº 6, e inciso undécimo de la Constitución, para deducir la acción de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad ante este Tribunal Constitucional.
1520 Que de todo lo señalado se desprende que no le corresponde a esta magistratura revisar
sentencias judiciales, sino declarar inaplicables preceptos legales cuya aplicación pueda
resultar contraria a la Constitución en una gestión pendiente ante un tribunal ordinario o
especial, conforme lo dispone el numeral 6º y el inciso 11 del artículo 93". STC Nº 680.
Asimismo, STC Nº 1214 y Nº 531.
1521 "Que, sin perjuicio de lo expuesto, cabe tener presente que el requerimiento se estructura
1522 "4º. Que la requirente -Educcar Consultora Limitada- impugna en autos parcialmente el
artículo 73 de la ley Nº 20.529, en la parte que permite al Director Regional respectivo,
comprobada una infracción a la normativa educacional, aplicar multas que, en la especie, por
una infracción calificada como menos grave, se circunscriben a un rango de entre 51 UTM a
500 UTM.
Asimismo, estima que se conculcaría del derecho a la educación de los alumnos del
establecimiento, pues la retención afectaría el funcionamiento del establecimiento educacional;
1260
— Oportunidad procesal: El requerimiento podrá interponerse respecto de
cualquier gestión judicial en tramitación, y en cualquier oportunidad procesal en
que se advierta que la aplicación de un precepto legal que pueda ser decisivo
en la resolución del asunto resulta contraria a la Constitución. No es gestión
judicial la etapa administrativa de un procedimiento sancionador, ante la
autoridad sancionadora1523, pero sí las gestiones judiciales ante tribunales
especiales1524 u ordinarios.
6º. Que, sin embargo, como aduce la Superintendencia de Educación al evacuar el traslado
acerca de la admisibilidad de la acción entablada, ésta pretende -por la vía de la
inaplicabilidad- 'dejar sin efecto la sanción de multa y, en definitiva, que la entidad sostenedora
no se vea afectada por la aplicación de ninguna sanción administrativa por la inobservancia de
la normativa educacional' (fojas 36). A lo anterior agrega la Superintendencia que el
requerimiento adolece de un error, pues no impugna el artículo 73 de la ley Nº 20.529 en la
parte que permite la privación de la subvención, para efectos del pago de la multa (fojas 36).
7º. Que, en el mismo sentido, esta Sala concluye que en su acción deducida a fojas uno, la
actora no impugna en realidad la multa que le ha sido cursada -de acuerdo al precepto que
impugna-, sino su forma de pago, a través de la retención o descuento de la subvención,
conforme ordenan los preceptos legales aludidos en el motivo precedente, que no impugnó.
1523 "Que, con el mérito de los antecedentes tenidos a la vista, resulta evidente que el
requerimiento deducido en autos no cumple con la exigencia según la cual éste debe incidir en
'una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial'. En efecto, la Tesorería General de
la República en este caso no actúa como órgano jurisdiccional, sino como órgano
administrativo". STC Nº 1381.
1524 Que, en relación al primer requisito, en el requerimiento de autos se solicita la
1261
De este modo, el recurso de inaplicabilidad es una acción constitucional que
en una gestión judicial pendiente tendrá por objeto determinar si un precepto
legal en el caso concreto, contraviene las normas Constitucionales. La
inaplicabilidad no puede ser utilizada para impugnar actos administrativos del
procedimiento sancionador, ni tampoco puede ser interpuesta en la etapa
administrativa del procedimiento.
2.3.1. Concepto
1262
"En efecto, la referida acción de nulidad de derecho público ha sido
conceptuada como la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos
actos de los órganos del Estado en los que faltan algunos de los requisitos
que el ordenamiento establece para su existencia y validez. Este enunciado
evidencia con nitidez el rol que dentro de nuestro ordenamiento corresponde
a esta institución jurídica destinada a garantizar la vigencia del principio de
legalidad, de acuerdo al cual los órganos del Estado deben someterse, en el
desarrollo de sus actividades, a lo preceptuado en la Constitución Política de
la República y en las leyes dictadas conforme a ella1526".
1526 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 32831-2014. "Que es menester dejar
asentado que la nulidad de derecho público ha sido concebida dentro de nuestro ordenamiento
jurídico como un mecanismo instrumental adscrito al principio de juridicidad en que se deben
inspirar las actuaciones de los órganos del Estado, de acuerdo con lo prescrito en los artículos
6º y 7º de la Carta Fundamental y 2º de la Ley Nº 18.575 de 1986, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, cuya consecuencia se traduce en la
ineficacia de lo obrado en contravención a ese criterio orientador de la actividad estatal".
Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10849-2014. Asimismo, sentencia de la Excma.
Corte Suprema roles Nº 14247-2013 y Nº 11216-2011.
1527 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 35.490-2015.
1528 JARA SCHNETTLER, Jaime (2004). SOTO KLOSS, Eduardo (1996). ARÓSTICA MALDONADO, Iván
1263
dispuestos por la jurisprudencia, que son fundamentales tener presente, en el
evento de utilizarla como mecanismo de control del procedimiento sancionador.
1529 Cfr. Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 10849-2014. "Una de las condiciones
de procedencia de toda acción jurisdiccional es la de la existencia de un interés para accionar,
interés que, por lo demás, ha de estar rodeado de ciertas características en las que no viene al
caso detenerse.
Entonces, es propio del juicio jurisdiccional ocuparse, una vez superado el tamiz de
proponibilidad, de la comparecencia o no del mentado interés jurídico para actuar, que va de la
mano, casi a modo de corolario con el tema, ya más adjetivo, de la titularidad actoral, pues ésta
sólo puede radicarse en quien conduzca el interés en comento.
Será titular activo quien exhiba pertinencia directa e inmediata a su respecto, de la acción
que deduce.
Cierto es que el ejercicio de la acción es un derecho a todos garantizado. Tan cierto como
que debe asumírselo en el marco jurídico preestablecido por norma, doctrina y costumbre.
1264
Nada impedirá que quien sea requiera la intervención de un tribunal; lo hará amparado por
normativa inclaudicable. Nada impedirá que el tribunal desmerezca el intento, cuando manado
de quien causalmente ajeno.
Así, por ejemplo, cualquier chileno podrá alzarse contra la validez de determinada
normación, pero el juez requerido revisará si algo en ésta la vincula directa e inmediatamente
con el pretendiente, pues de no ser así echará de menos el interés y la titularidad para
blandirla". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 673-2011. Asimismo: "[...] interés
legítimo no es similar o equivalente a la legitimación activa. En efecto, tal como lo ha sostenido
esta Corte en las causas roles Nºs. 3011-2006, 1428-2007 y 5553-2007, el interés jurídico
como requisito esencial de la acción deducida en estos autos corresponde a intereses
personales y directos amparados por el ordenamiento jurídico, relativos a la esfera personal del
actor y que el acto administrativo afecta de manera directa y determinante lesionando un
derecho, como señala el artículo 38 inciso segundo de la Constitución Política de la República.
Si bien un interés individual o colectivo cualquiera, legítimo, puede ser suficiente para otorgar la
calidad de interesado en un procedimiento administrativo, y también en algunas acciones
judiciales contempladas por la ley, como el denominado reclamo de ilegalidad municipal, para
ser titular de la acción dirigida a obtener tutela jurisdiccional dicho interés debe ser de tal
envergadura que pueda considerarse que el acto recurrido lesiona un derecho". Sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2033-2010.
1265
— Procedimiento: Como hemos señalado anteriormente, en Chile no existen
tribunales contenciosos administrativos, de este modo la acción de nulidad de
derecho público será conocida por los tribunales civiles a través de un
procedimiento ordinario de lato conocimiento1530.
reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden eventualmente provocar la
nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura regular del órgano respectivo,
la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de
vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de fondo
atinente a la materia y la desviación de poder". Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol, Nº
10849-2014. Asimismo, sentencias de la Excma. Corte Suprema roles Nº 1163-2012 y Nº
11216-2011.
1266
posible declarar la nulidad del acto. En efecto, las peticiones patrimoniales se
sujetan a las reglas generales, independientemente de ser solicitadas en
conjunto a la acción constitucional de nulidad de derecho público, porque
realmente las que prescriben son las peticiones patrimoniales1532.
Es por ello que más allá de lo que pueda sostenerse respecto de la nulidad de derecho
público, lo que realmente prescribe, y es atingente a lo medular aquí debatido, es la acción
declarativa de derechos a favor del particular. Efectivamente, la naturaleza misma de los
derechos cuyo reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial y privado, aun
cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho público, y como tal se hallan sujetos
a la posibilidad de extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a un
estatuto particular los efectos de un acto administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la
esfera patrimonial particular de un individuo debe regirse por las normas comunes generales
existentes al respecto, y éstas son las contenidas en el Código Civil". Sentencia de la Excma.
Corte Suprema, rol Nº 715-2015. Asimismo, sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº
10849-2014; Nº 1203-2006; Nº 864-2008 y Nº 8867-2012.
1533 "Que, a su vez, uno de los principios que informan la nulidad de derecho público es el de
conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el carácter de remedio
excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, ella sólo será procedente si el vicio
es grave y esencial. Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del
Derecho como la confianza legítima que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el
respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica. Efectivamente, no cualquier
irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino cuando dicha anomalía
conculque las garantías de los administrados". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
5.815-2011. Asimismo, Sentencia dela Excma. Corte Suprema, rol Nº 11216-2011.
1267
dicha omisión del demandante, no puede ser subsanada por la nulidad de
derecho público1534.
3. Control especial
1534 "11º) Que de lo expuesto en el motivo precedente, se advierte que lo que efectivamente
ocurrió es que la demandante no ejerció oportunamente su derecho a reclamo, y tal omisión no
puede ser corregida mediante la presente acción de nulidad de derecho público de un acto
administrativo, la Resolución Nº 41 de la Subsecretaría de Pesca, que la misma recurrente
reconoce como ajustada a derecho, la que por lo demás fue dictada por la autoridad
competente, en el ejercicio de su facultades y en la forma prevista por la ley, por lo que no le
afecta ningún vicio que amerite su anulación". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
3745-2005.
"Decimoquinto: Que desde otra perspectiva se colige que cuando se resolvió el asunto a
través del procedimiento contemplado en los artículos 36 y 36 A de la Ley General de
Telecomunicaciones se ejerció la acción encaminada a dejar sin efecto la resolución
sancionatoria, vale decir, operó la preclusión por consumación o agotamiento del derecho. Por
efecto de dicha preclusión no pudo volver a discutirse lo mismo que en el procedimiento de
carácter general aunque se invocara una nulidad de derecho público. Ello significa que la
cuestión de la transacción y el finiquito debió discutirse en el contencioso especial". Sentencia
de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7530-2009.
1268
tribunales ordinarios y especiales. Lo anterior, como señala el profesor Carlos
Carmona1535, ha generado sistema carente de uniformidad y coherencia en el
contencioso administrativo y por cierto en el control judicial de las decisiones
del procedimiento sancionador, que impiden un estudio sistematizado, que
genere criterios en su tramitación y resolución. En efecto, hay ausencia de
uniformidad en tanto se dan, por ejemplo, las siguientes circunstancias:
1269
unificado de recursos administrativos, con el objeto de dar cumplimiento a los
principios de contrariectariedad, transparencia e impugnabilidad, pero por sobre
todo, generar un sistema normativo unívoco y coherente, que permita un
adecuado y expedito acceso a la justicia.
1270
respectivas causas de acuerdo al procedimiento de ilegalidad municipal
contemplado por el artículo 151 letras d) a i) del D.F.L. Nº 1/2006, del
Ministerio del Interior, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado
de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades".
1271
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