Características y debilidades del sistema

institucional de comercio exterior

1.13 El análisis del sistema institucional del comercio exterior del Perú revela marcadas
deficiencias para enfrentar los desafíos mencionados anteriormente. Este sistema se basa en
funciones centrales de formulación de política comercial y negociaciones comerciales en torno
al Vice-Ministerio de Comercio Exterior (VMCE), actualmente uno de los dos vice-ministerios
del recién creado Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) que substituyó el
Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales
(MITINCI). La ley de creación del MINCETUR, publicada el 25 de julio de 2002, asigna al VMCE
la responsabilidad de dirigir, coordinar, ejecutar y supervisar la política de comercio exterior,
integración y promoción de exportaciones.

1.14 Además del VMCE, otros organismos de gobierno tienen competencias específicas en
administrar funciones de comercio exterior. Estos incluyen:

El Ministerio de Relaciones Exteriores (RREE) que coordina un grupo de 14 consejeros

comerciales en embajadas y apoya al VMCE en algunas negociaciones, en particular en la OMC
en Ginebra.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el cual es responsable de elaborar y aplicar la

política arancelaria y aduanera a través de la Superintendencia de Aduanas.

El Ministerio de Agricultura (MAG), con responsabilidades en exportaciones y negociaciones

agrícolas y, a través del Servicio Nacional de Salud Agraria (SENASA), de la aplicación de
medidas sanitarias y fitosanitarias.

La Comisión para la Promoción de Exportaciones (PROMPEX) , adscrita al MINCETUR, la cual

promueve exportaciones, mantiene vínculos con el sector empresarial y analiza la demanda
externa sobre productos peruanos.

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Protección de la Propiedad Intelectual

(INDECOPI) que posee una esfera jurisdiccional de doble instancia para la investigación y
aplicación de medidas de defensa comercial y de la competencia en el mercado interno.

1.15 La relación entre este conjunto de instituciones se caracteriza por un complejo sistema de
toma de decisiones afectado por esa misma multiplicidad de organismos e iniciativas y por la
existencia de competencias y mandatos expresados de un modo genérico en leyes y
reglamentos (por ejemplo, la potencial duplicación de mandato y funciones entre la unidad de
negociaciones internacionales creada por el Ministerio de RREE y el VMCE). Esta ambigüedad y
potencial para conflictos de competencias ha afectado particularmente el desempeño
institucional en la función de promoción comercial con tres organismos (VMCE, PROMPEX y
RREE) operando con muy escasa coordinación. Además, en estas estructuras existen
numerosos órganos colegiados bajo la forma de consejos o comisiones (en muchos casos,
expresión de necesidades coyunturales que luego de cumplir con su papel han permanecido
sin justificación), donde no participan las autoridades políticas con capacidad de decisión.
Entre otros efectos negativos, la superposición de funciones y proliferación de organismos
impide la optimización de los recursos humanos, técnicos y financieros a disposición de las
instituciones.
1.16 Cabe destacar que en el primer semestre del 2002, se creó un Consejo Nacional de
Competitividad (CNC) que, bajo la coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM), tiene como objetivos "elaborar un Plan Nacional de Competitividad, considerando
como áreas prioritarias mejorar la productividad de las empresas, incrementar las
exportaciones, y generar un clima favorable a la inversión". Se espera que el CNC pueda
contribuir a mejorar la coordinación inter-institucional en el sector proveyendo un marco
integrador para las distintas iniciativas y comisiones sectoriales existentes.

1.17 Análisis institucional del VMCE. EL VMCE esta compuesto de cuatro Direcciones
Nacionales (DN). Las dos DN responsables para las negociaciones internacionales existían en la
estructura institucional precedente a la creación del MINCETUR y del VMCE: la DN de
Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales, con competencia técnico-normativa
enfocada en los foros regionales (CAN) y bilaterales; y la DN de Asuntos Multilaterales y
Negociaciones Comerciales Internacionales enfocada en las negociaciones en ALCA, OMC y
APEC.

1.18 Con el establecimiento del nuevo Ministerio, se crearon dos nuevas DN que responden a
las nuevas funciones de promoción comercial, desarrollo de la oferta exportable y
descentralización: la DN de Desarrollo de Comercio Exterior y la DN de Descentralización del
Comercio y Cultura Exportadora. Asimismo, la nueva estructura plantea la creación de una
Oficina General de Estudios Económicos con funciones de análisis, coordinación y evaluación
de la acción del Vice-ministerio. La atribución de estas funciones implicaría las movilización de
recursos humanos y financieros, la creación de capacidades estratégicas y técnicas, y el
establecimiento de procesos organizativos y de planeamiento que permitan a estas nuevas
Direcciones Nacionales (que, en algunos casos, no se han conformado) cumplir con su
mandato.

1.19 Sin embargo, en la práctica, la capacidad del VMCE de responder a estos retos es muy
limitada, y las prioridades y los tiempos en materia de la estrategia de comercio exterior se
terminan apoyando mucho más en decisiones de carácter político que en capacidades,
estudios, procedimientos y estrategias que les avalen. El Vice-ministerio cuenta con un total de
43 funcionarios, un número inadecuado para la complejidad de los temas de negociaciones
que, de modo simultáneo, se vienen realizando en los diferentes foros. Este número se ha ido
incrementando en el segundo semestre del 2002 para lanzar las nuevas DNs, aunque en forma
insuficiente respecto a las necesidades generadas por las nuevas funciones atribuidas al VMCE.
Además, muchos de estos funcionarios tienen una corta experiencia negociadora (que es casi
nula en el tema de promoción comercial) y aproximadamente el 80% se encuentran bajo la
condición de "contratado" . En este sentido, predomina el número de profesionales cuyo
ingreso en el VMCE se produjo en los últimos tres años y el 40% de los profesionales tiene una
antigüedad inferior a los dos años.

1.20 Como ejemplo de estas dificultades, la DN de Comercio Exterior, de acuerdo a la nueva

ley y a su reglamento, está encargada de dirigir, coordinar, elaborar y ejecutar los planes de
desarrollo de promoción de exportaciones. Sin embargo, para cumplir con este amplio e
importante mandato, la DN cuenta actualmente con un equipo de cinco personas, todos
"contratados" y la mayoría de los cuales son jóvenes con corta experiencia laboral. Este
equipo, con un presupuesto muy limitado (el presupuesto total del VMCE en 2002 fue de
US$800,000 y fue dedicado en un 80% a salarios y gastos fijos) debería, en teoría, controlar,
liderar y supervisar el desempeño de PROMPEX (una entidad de 80 profesionales con un
presupuesto de casi US$3 millones en 2001) y articular la relación con la oficina de promoción
comercial del Ministerio de RREE.

1.21 Las limitaciones cualitativas y cuantitativas afectan también a las dos DNs dedicadas a las
negociaciones (DN de Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales y la DN de
Asuntos Multilaterales y Negociaciones Comerciales Internacionales). Ambas direcciones
cuentan con un número reducido de funcionarios que se dedican a tareas de negociación,
supervisión, evaluación y seguimiento exigidas por los acuerdos ya suscritos y por negociar.
Cabe destacar que la inconsistencia entre mandatos y asignaciones presupuestarias es una
característica común al sistema institucional de comercio exterior, con una distribución de
recursos que frecuentemente no refleja el nivel la responsabilidad específica de una institución
en la formulación y ejecución de la política en dicho sector. Las mayores debilidades del VMCE
se concentran en:

Disponibilidad y capacidad de los recursos humanos. Las limitaciones en el personal perjudican

la participación del país en muchas reuniones de negociación y en eventos y cursos de
capacitación realizados al extranjero. El caso más grave es la falta de participación en los
procesos de la OMC en Ginebra, donde el VMCE no cuenta con personal propio encargado de
seguir diariamente los continuos y complejos procesos de negociación. Sin embargo, más allá
del numero adecuado de funcionarios, el desempeño institucional es limitado por las
limitaciones de conocimientos específicos sobre metodologías y técnicas de negociación. Por
ejemplo, la falta de formación especializada en mediación, construcción de alianzas, solución
de disputas y otras metodologías estratégicas para maximizar de los resultados de las
negociaciones limita notablemente la capacidad del VMCE de articular y defender eficazmente
los intereses del país frente a las sofisticadas estrategias utilizadas por los equipos de los países
OECD. Estas fallas son aún más graves para la funciones más incipientes, como la de
promoción comercial, cuyas técnicas y metodologías son desconocidas en la planta de VMCE,
lo que impide un eficaz apoyo al sector privado en temas como análisis e inteligencia de
mercado, apoyo al mercadeo de nuevos productos y desarrollo de la oferta exportable.

Falta de coordinación entre funciones de negociación, de promoción comercial y desarrollo de

la oferta exportable. Esta falla afecta la eficacia de la finalidad última de la función
negociadora, o sea, la suscripción de acuerdos que beneficien la producción nacional
aumentando su acceso a nuevos mercados. Este problema se genera por: (i) la ausencia de
procedimientos claros y mecanismos eficientes de coordinación técnico-estratégica de las
entidades responsables de cada función; (ii) la falta de estudios técnicos y de información
analítica actualizada sobre oferta exportable que sirva como base para la elaboración de
estrategias y posiciones de negociación; y (iii) las debilidades en administrar los tratados
existentes, es decir, en aprovechar los beneficios de acceso a mercado derivados de los
múltiples acuerdos suscritos.

Limitada generación y acceso a información. La información sobre el sector de comercio

exterior así como sobre las oportunidades comerciales es muy limitada, fragmentada y de
difícil acceso. La imposibilidad de información afecta negativamente los procesos de toma
decisiones tanto en tema de políticas públicas como en las estrategias de exportación del
sector privado. También, las deficiencias en la infraestructura informática y de comunicación
limitan el potencial de uso de las nuevas tecnologías para mejorar el desempeño de las
instituciones públicas y de favorecer las decisiones estratégicas y los trámites burocráticos de
los exportadores. Específicamente, el VMCE no cuenta con un sistema de acceso a bases de
datos internacionales, de software de simulación o de sistemas integrados con otras
entidades. A esto se une la ausencia de una facilidad de rápida activación que produzca los
estudios y análisis que desagreguen sectores, productos, mercados, partidas arancelarias, etc.,
y que sirvan de insumo para negociaciones especificas.

1.22 Relación con otras entidades públicas, entidades regionales, sector privado y sociedad
civil. Los resultados del análisis institucional del VMCE reflejan, en buena medida, los
problemas que caracterizan también a otras instituciones que participan con funciones
importantes en el sistema de comercio exterior. Estos problemas surgen de la falta de
conocimientos sobre los temas de comercio exterior, de inconsistencia de normas y
reglamentos, y de la ausencia de mecanismos adecuados de coordinación inter-institucional.

1.23 A estas preocupaciones se suman temas normativos (por ejemplo, posibles conflictos de
interés en los procedimientos antidumping de INDECOPI), temas técnicos (los largos tiempos y
los altos costos para los exportadores agrícolas en cumplir con los procesos de control
sanitarios y fitosanitarios de SENASA), y temas políticos (por ejemplo, aprobación por el
Congreso de leyes en evidente contradicción con los compromisos tomados en acuerdos
internacionales ratificados por el país). Adicionalmente, se destaca la necesidad de mejorar la
coordinación de la política comercial con otras políticas gubernamentales (en particular, la
política industrial y fiscal).

1.24 A esta situación en el sector público, se suman las dificultades para involucrar al sector
privado y la sociedad civil para colaborar constructivamente en la identificación de las
prioridades de la política de comercio exterior. En este contexto, se están realizando algunos
esfuerzos para mejorar esta coordinación como, por ejemplo, en las reuniones de la Secretaría
Técnica del Consejo Empresarial del APEC donde participan tres representantes empresariales
designados por el Presidente de la República. También, con el apoyo de USAID, en 1998, el
sector privado nacional se ha organizado en la Comisión ALCA-PERU, presidida por la Cámara
de Comercio de Lima e integrada por otros gremios empresariales y conformada por grupos de
trabajo como contraparte para cada uno de los equipos de negociación oficial del VMCE.

1.25 A pesar de estas iniciativas, en la estructura institucional del Perú no ha existido una única
entidad multisectorial a través de la cual se pueda establecer formalmente la consulta y
participación del sector privado para todos los aspectos vinculados al comercio exterior. Desde
el final de 2001, se logró un mayor grado de institucionalización al crearse el Consejo Nacional
de Negociaciones Comerciales Internacionales, conformado por entidades públicas y privadas
con la finalidad de coordinar e informar sobre la participación del Perú en los esquemas de
integración y en las negociaciones internacionales. Sin embargo, la participación del sector
privado ha sido limitada, ya que no posee derecho a voto y no influye en la redacción del
estatuto del organismo, actuando como un invitado de segundo nivel en un Consejo que sólo
tiene facultades de información y consulta en la elaboración de políticas. Esta experiencia
refleja las dificultades de diálogo entre los sectores público y privado en temas de comercio
exterior.

1.26 En efecto, no obstante la existencia de las iniciativas y foros mencionados, el diálogo

entre instituciones públicas y privadas es todavía dominado por la falta de comunicación que a
veces se convierte en conflicto abierto. Además, cabe destacar que estos problemas surgen
también en las posiciones distintas de los diferentes gremios del sector privado, que
raramente presentan al interlocutor público posiciones o propuestas unificadas y vuelven no
viables iniciativas promovidas en otros países donde, por ejemplo, negociadores financiados
por el sector privado apoyan y acompañan a los negociadores oficiales en los foros
internacionales. Por otro lado, la ausencia de una clara política de Estado de comercio exterior
dificulta la creación de consenso.

1.27 En este contexto, se encuentra bastante marginalizado el sector académico, que en

muchos países, además de generar estudios y otros productos analíticos sobre el sector, ha
desarrollado un importante rol de mediación neutral y creíble entre los distintos actores e
intereses nacionales. Por otra parte, no existen foros de diálogo, instancias de comunicación y
sensibilización con los restantes actores de la sociedad civil, en particular las ONGs vinculadas
a los temas de comercio, medio ambiente y protección laboral que vienen ganando una
creciente importancia a nivel internacional.

1.28 El problema mencionado anteriormente es aplicable al área metropolitana de Lima, pues

en las otras regiones del país hay un desconocimiento y una desconexión casi total de las
instituciones locales y de las pequeñas y medianas empresas peruanas con los procesos de
integración económica internacional. Esta situación se debe a la falta de una presencia regional
del VMCE o de otra institución que promueva estos temas a nivel descentralizado. También,
cabe señalar que este rol no puede ser tomado por gremios y asociaciones, pues 80% de las
empresas en el Perú no están agremiadas y en su gran mayoría, se trata de empresas
pequeñas y micro-empresas fuera del área metropolitana de Lima.