De

Administradores
a Gerentes
Cuarto
Momento
Situación Administrativa
en Guatemala
 Sistema Nacional de Certificación

ÍNDICE

Un sistema mixto ..................................................................... 5

¿Por qué en Guatemala es tan difícil

modernizar la Administración Pública?............................ 7

4 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

 Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

Un sistema mixto

Si asumimos que el modelo burocrático-weberiano clásico, consiste en

tres postulados fundamentales: aislamiento de interferencias externas,
un sistema de reclutamiento por méritos y un sistema amplio de
seguridad laboral y remuneraciones, podemos concluir que ninguno de
ellos ha sido desarrollado plenamente en Guatemala y por esa razón,
como se cita en el Módulo 1, nuestra Administración Pública es un claro
ejemplo de pervivencia del antiguo régimen patrimonialista.
Es muy conocido en los diagnósticos internacionales que la
Administración Pública en Guatemala exhibe rasgos patrimonialistas.
Aquí se practica lo que se conoce como el sistema de botín político
(“spoil system”) por el cual los partidos políticos ganadores tienen
la irrestricta facultad de remover los cuadros administrativos y aún
técnicos, para pagar favores políticos con puestos.
El sistema de empleo público practicado en nuestro país carece de
un sistema de mérito y de una carrera administrativa. A lo anterior se
une la cooptación que algunos sindicatos han hecho de instituciones

Módulo 4: De Administradores a Gerentes 5

 Sistema Nacional de Certificación

importantes, paralizando u obstaculizando los intentos de modernización

y de profesionalización de la función pública.
Sin embargo, en medio de ese mar de empirismo y desorden que
prevalece en la Administración Pública, se pueden reconocer algunas
islas de eficiencia administrativa y espacios públicos en los que se han
puesto en práctica con éxito algunos elementos de modernización
institucional.
Dentro de ellos, se puede mencionar la instauración del Sistema
Integrado de Administración Financiera (SIAF), el Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP), el modelo de Gestión para Resultados, la
implementación de incentivos forestales (Instituto Nacional de Bosques
-INAB-) que combina políticas públicas y mecanismos de mercado, así
como la tercerización de ciertos servicios públicos (carreteras privadas
de peaje, licencias de conducir, pasaportes, etc.).
El subdesarrollo administrativo gubernamental
guatemalteco viene desde muy lejos. Desde
hace más de sesenta años nuestro país ha
tenido la oportunidad de implantar un servicio
civil profesional a partir de la Ley de Servicio
Civil emitida en el año de 1967 que estableció
las bases de una futura carrera administrativa
y creó la Oficina Nacional de Servicio Civil-
ONSEC-.
No obstante, la mencionada ley nunca se
ha aplicado en su totalidad y tuvieron que
transcurrir treinta años después de promulgada,
para que fuera emitido el Reglamento de la Ley
de Servicio Civil durante la administracion del presidente Álvaro Arzú
(1996-2000).
Ahora es evidente que el desarrollo de la Administración Pública quedó
prácticamente estancado durante los treinta y seis largos y dolorosos
años del conflicto armado interno.
Desafortunadamente el arribo del proceso de paz tampoco tuvo
incidencia en la Administración Pública. En los Acuerdos de Paz,
firmados en 1996, el tema de las capacidades técnico-administrativas

6 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

 Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

del Estado se encuentra ausente porque

se sustituyó el pensamiento crítico, que
podría haber conducido a planteamientos
técnicos de reforma administrativa, por
la retórica política. Se imaginó una nueva
realidad y un nuevo país, pero nadie dijo
ni preguntó qué tipo de administración
requerían las politicas públicas reformistas
que contienen los Acuerdos de Paz.

¿Por qué en Guatemala es

tan difícil modernizar la
Administración Pública?
Para varios investigadores, la respuesta se encuentra en la ausencia de
un desarrollo capitalista moderno y por las condiciones de la economía
nacional (oligárquica y agroexportadora) como bien lo señala Edelberto
Torres-Rivas, connotado sociólogo guatemalteco.
A lo anterior puede agregarse, que las clases dominantes nunca tuvieron
necesidad de reformar el empleo público ni fueron objeto de suficiente
presión social para cambiar las estructuras de empleo que, según ellos,

Módulo 4: De Administradores a Gerentes 7

 Sistema Nacional de Certificación

hacían bien su trabajo de recolección de impuestos y “patrullaje social”,

como dice Peter Evans para el caso de los países subdesarrollados.
Pero obviamente no estamos tratando de causas únicas. A estos
factores estructurales hay que añadir algunos antecedentes que
provienen del origen y naturaleza de los Estados Latinoamericanos.
En Primer lugar, los Estados nacieron sin un credo político ni un proyecto
común.
En segundo lugar, el poder tendió a concentrarse en los hombres fuertes
que por méritos propios o mediante conexiones controlaron el poder,
manteniendo una fachada de legalidad. Las leyes, desde la Colonia,
se han acatado, pero no se han cumplido. De esta manera surgió un
Estado administrativo sobrecargado de legislación pero incompetente
para cumplir con lo más elemental de su misión. Las apariencias han
sido bien guardadas.
La sobre regulación de nuestros países le sirve a quienes controlan el
poder para mantenerlo, pero es aceptado tácitamente por la sociedad
que de alguna manera los que gobiernan tienen un poder supremo
sobre las mismas leyes que los rigen (MENDEZ, J.L.1999).1
Entonces, lo que tenemos es una situación paradójica. Consiste en que la
Administración Pública guatemalteca, al igual que la de muchos países
latinoamericanos, por un lado pareciera estar sobre burocratizada ya

1 El desarrollo completo de estas ideas se encuentra en el artículo de Jose Luis Méndez en B. Guy Peters “La Política
de la Burocracia” Fondo de Cultura Económica, México 1999 (págs. 7-61).

8 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

 Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-

que la sobre regulación da la imagen de un sistema completo, pero por

otro, no está suficientemente burocratizada (en el sentido de que no
se cumple a cabalidad con los tres supuestos del modelo weberiano)
pues carece de un sistema de mérito, no se tiene cultura de legalidad y
tampoco está aislada de los intereses sectoriales.
De tal manera que parecería que nuestro sistema administrativo
aparenta encontrarse aquejado simultáneamente por los peores males.
Esto explicaría las dificultades para introducir modernos sistemas
gerenciales como la gestión para resultados, por lo que las pocas
reformas gerenciales que se han implementado han tenido escaso
éxito, al no lograr resolver lo más elemental que es la preexistencia de
una institucionalidad pública profesional, fortalecimiento financiero del
Estado y una cultura de legalidad en las relaciones entre la administración
y los ciudadanos.
Esas condiciones virtuosas de la función pública sirvieron de base y
antecedentes al enfoque gerencial público en los países desarrollados.
Como vimos anteriormente, adoptaron el modelo gerencial público
sobre estructuras institucionales maduras. Nosotros no partimos de
ahí, sino de administraciones enraizadas en las profundidades de la
España del Siglo XVI. En conclusión, lo que ha ocurrido es que hemos
copiado modelos surgidos en otros lugares en avanzados estadios de
desarrollo administrativo sin haber resuelto las tres instituciones más
elementales de la Administración Pública moderna que son el Estado
de Derecho efectivo y vigente, la carrera administrativa basada en el
mérito y la despolitización del empleo público. Por esa razón, no debe
extrañar que nuestras reformas, por bien intencionadas que hayan sido,
no hayan tenido premios hasta ahora.

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