LA DESCENTRALIZACIÓN
 

MUNICIPALISTA EN COLOMBIA
 

 
ADMINISTRACION LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL
 
AUTOR: Naidu Duque Cante
 

   
 ÍNDICE  

1. La  descentralización  municipalista  en  Colombia  

1.1. Descentralización  fiscal  
1.2. Descentralización  política  
1.3. Descentralización  administrativa  
2. Inconsistencias  del  diseño  institucional  municipal  en  Colombia  
2.1. Correspondencia   entre   recursos   y   competencias   de   los   municipios  
pequeños  
2.2. Correspondencia  entre  competencias  y  particularidades  municipales  

DESARROLLO  DE  CADA  UNA  DE  LAS  UNIDADES  TEMÁTICAS  

1. La  descentralización  municipalista  en  Colombia  

A  partir  de  los  diferentes  propósitos  planteados  para  la  descentralización,  la  reforma  en  Colombia  
adquirió  durante  los  años  80  un  énfasis  municipalista.  Por  considerarse  el  espacio  natural  para  
garantizar  los  vínculos  entre  el  Estado  y  la  sociedad,  el  municipio  fue  visto  como  la  entidad  con  
las  mayores  posibilidades  para  garantizar  la  prestación  directa  de  bienes  y  servicios  públicos  a  las  
comunidades,  dentro  de  los  estándares  de  calidad  y  cobertura  requeridos.  Bajo  estas  condiciones,  
la   descentralización   municipalista   se   consideró   el   mecanismo   fundamental   para   asegurar  
mayores  niveles  de  eficiencia  y  eficacia  en  la  intervención  pública,  reducir  el  inconformismo  social  
y  recuperar  la  legitimidad  del  Estado.  

La   reforma   se   materializó   mediante   un   paquete   normativo   que   buscaba   optimizar   la  

administración  pública  y  también  generar  una  mejor  articulación  entre  el  Estado  y  la  sociedad,  
contribuyendo,   asimismo,   al   fortalecimiento   del   control   social   en   relación   al   acatamiento   de   los  
propósitos   del   sector   público   establecido   en   los   planes   de   desarrollo.   De   esta   manera,   la  
descentralización,  desde  el  punto  de  vista  filosófico  y  conceptual,  suele  asociarse  con  la  búsqueda  
de  una  asignación  más  eficiente  de  los  recursos,  soportada  en  la  participación  de  las  personas  en  
los  procesos  decisionales  del  Estado.  En  este  sentido,  la  eficiencia  se  entiende  como  la  articulación  
entre   el   suministro   de   bienes   y   servicios   públicos   y   las   necesidades   y   preferencias   de   las  
comunidades  locales  (Ortiz  Cañón,  1997).  

En   un   primer   momento,   el   proceso   de   descentralización   en   nuestro   país   consistió   en   la  

intervención  de  sus  tres  dimensiones:  administrativa,  fiscal  y  política,  a  partir  de  un  conjunto  de  
leyes   que   buscaron   contrarrestar   cien   años   de   centralismo   en   Colombia.   En   materia   fiscal,   la  
reforma   se   orientó   al   fortalecimiento   tanto   de   las   transferencias   mediante   la   Ley   12   de   1986,  
como  de  los  ingresos  propios  a  través  de  la  Ley  14  de  1983.  A  su  vez,  los  mayores  recursos  se  

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 justificaron  trasladando  funciones,  que  antes  se  ubicaban  a  nivel  nacional,  hacia  los  municipios  
(Leyes   11/86,   12/86   y   decretos   reglamentarios   con   la   expedición   de   la   Ley   12   de   1986   y   los  
decretos   que   la   reglamentaron:   77,   78,   80   y   81   de   1987).   Finalmente,   mediante   la   elección  
popular   de   alcaldes   con   el   acto   legislativo   01   de   1986,   se   logró   trasladar   poder   de   decisión   a   los  
municipios,   consolidando   de   esta   forma   una   transformación   trascendental   para   el   diseño  
institucional  de  nuestro  país1.    

1.1. Descentralización  fiscal  

El  marco  normativo  de  la  descentralización  fiscal  tenía  el  propósito  de  prever  una  cantidad  de  
recursos   ajustados   a   las   funciones   que   se   le   asignarían   a   las   entidades   territoriales,   tomando   en  
cuenta   tanto   las   fuentes   internas   como   externas.   En   primer   lugar,   la   Ley   14   de   1983   fue   una  
medida  que  buscó  fortalecer  las  finanzas  territoriales  a  partir  del  fortalecimiento  de  los  ingresos  
propios,  específicamente  en  lo  relativo  a  los  impuestos.  En  lo  correspondiente  al  nivel  municipal,  
esta  norma  introdujo  directrices  sobre  catastro  para  mejorar  el  recaudo  del  impuesto  predial;  
también   definió   ajustes   a   los   impuestos   de   renta   y   complementarios,   de   circulación   y   tránsito   y  
al   impuesto   de   industria   y   comercio.   En   el   caso   de   este   último,   se   incluyó   al   sector   financiero  
como  sujeto  activo.    

En   lo   referente   al   impuesto   predial   esta   ley   señaló   las   tarifas   y   las   sobretasas   municipales  
tomando  en  cuenta  tanto  el  avalúo  catastral,  como  la  destinación  del  predio.  El  rango  para  la  
fijación  de  las  tarifas  se  estableció  entre  el  4  y  el  12  por  mil.  En  cuanto  al  impuesto  de  industria  y  
comercio,   la   norma   estableció   que   la   base   gravable   sería   el   tipo   de   actividad   económica  
desarrollada,   considerando   su   carácter   comercial,   industrial   o   de   servicios.   El   cobro   debería  
considerar,  además,  si  la  actividad  era  permanente  u  ocasional,  si  se  realizaba  en  establecimiento  
comercial  o  no,  y  el  tipo  de  persona,  jurídica  o  natural,  responsable  de  la  actividad.  La  base  de  
cobro  del  impuesto  se  estableció  a  partir  del  promedio  de  ingresos  brutos  de  cada  mes  obtenidos  
en  el  año  anterior.    

El   impuesto   de   circulación   y   tránsito   para   vehículos   se   definió   con   un   techo   del   2   por   mil   con   el  
propósito  de  evitar  que  los  municipios  compitieran  para  atraer  contribuyentes,  pero  buscando  no  
afectar   el   recaudo   municipal.   La   base   de   cobro   se   estableció   a   partir   del   valor   comercial   del  
vehículo.  Esta  norma  también  tenía  el  objetivo  de  agrupar  en  una  sola  ley  las  disposiciones  en  
materia  de  tributación  municipal  y,  asimismo,  consolidar  los  parámetros  orientados  al  recaudo  
de  impuestos  y  aportar  mayor  organización  al  cobro.  Todo  esto  buscaba  principalmente  aumentar  

                                                                                                           
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 Aunque  desde  la  reforma  constitucional  de  1868  los  territorios  ya  habían  sido  objeto  de  medidas  
de   carácter   fiscal   y   administrativo,   fue   la   descentralización   política   el   factor   determinante   del  
proceso  de  descentralización.  

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 la   cantidad   de   recursos   disponibles   para   el   cumplimiento   de   los   propósitos   de   inversión,   en  
particular  de  los  municipios.  

En   segundo   lugar,   la   reforma   fiscal   se   orientó   al   incremento   de   las   transferencias.   Estas,   sin  
embargo,  tuvieron  su  fase  inicial  en  la  década  de  los  años  60  cuando  se  estableció  la  participación  
de  los  municipios  en  el  impuesto  a  las  ventas  (Ley  33  de  1968).  Esta  transferencia,  que  estaba  
orientada  principalmente  al  nivel  local,  fue  objeto  de  varias  medidas  normativas,  una  de  las  más  
importantes,   que   formó   parte   del   paquete   de   reformas   de   la   década   de   los   80,   fue   la   Ley   12   de  
1986,  en  donde  se  le  asigna  la  denominación  de  Impuesto  al  Valor  Agregado  –  IVA.  Esta  norma  
introdujo   varias   modificaciones   al   proceso   de   transferencias.   En   primera   medida   estableció   que  
el   nivel   de   esfuerzo   fiscal   del   municipio   sería   el   criterio   para   asignar   la   transferencia,   también  
redistribuyó  las  funciones  entre  los  tres  niveles  del  Estado  para  la  asignación  de  los  recursos,  y  
estableció  que  los  municipios  de  menos  de  cien  mil  habitantes  recibirían  los  mayores  recursos  
(González  Salas,  1991).    

A  partir  de  la  Constitución  de  1991,  se  elimina  el  IVA  como  base  de  cálculo  para  la  transferencia  
y  es  remplazado  por  los  ingresos  corrientes  de  la  nación.  Para  su  asignación  se  estableció  que  el  
60%   de   los   recursos   se   asignaría   tomando   como   principal   criterio   la   población,   así   como   el   nivel  
relativo  de  pobreza.  El  resto  de  los  recursos  sería  asignado  a  partir  de  la  población  total,  el  nivel  
de  eficiencia  en  términos  fiscales  y  administrativos,  así  como  el  grado  de  avance  en  términos  de  
calidad  de  vida.  La  norma  reglamentaria  fue  la  Ley  60  de  1993,  que  introdujo  las  directrices  para  
la  asignación  de  la  participación  de  los  municipios  en  los  ICN  y  el  situado  fiscal2.  Esta  segunda  
transferencia  estaba  destinada  para  los  departamentos  y  los  distritos.    

Más   adelante   se   expidió   la  Ley   715   de   2001,   a   través   de   la   cual   se   definió   que   las   transferencias  
se  asignarían  tomando  en  cuenta,  en  primera  medida,  el  sector  de  inversión  de  destino  de  los  
recursos  y,  en  segunda,  el  tipo  de  entidad  responsable  de  la  función.  Esta  norma  derogó  la  Ley  60  
de  1993  y,  con  ello,  eliminó  la  denominación  de  las  dos  transferencias  anteriores,  para  establecer  
una   sola   como   Sistema   General   de   Participaciones   (SGP).   Este   sistema   estableció   que   las  
transferencias  tendrían  destinación  específica  para  los  sectores  de  educación  y  salud,  y  determinó  
un   porcentaje   de   los   recursos   para   propósito   general.   El   manejo   de   los   recursos   de   salud   y  
educación   se   le   asignó   a   los   departamentos,   a   los   distritos   y   a   los   municipios   certificados.   La   ley  
certificó   automáticamente   a   los   municipios   con   más   de   cien   mil   habitantes,   y   estableció   la  
posibilidad   para   que   los   demás   municipios   que   cumplan   con   las   condiciones   administrativas,  
técnicas   y   fiscales   también   puedan   hacerlo.   La   participación   de   propósito   general   tiene   como  

                                                                                                           
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 El  situado  fiscal  fue  una  transferencia  dirigida  a  los  departamentos  desde  1968.  Estaba  orientada  
a   los   servicios   de   salud   y   educación,   y   su   base   de   cálculo   fueron   los   recursos   ordinarios   de   la  
Nación.   Con   la   Constitución   Política   de   1991,   tanto   para   el   situado   fiscal,   como   para   la  
participación   de   los   municipios,   se   unificó   la   base   de   cálculo   tomando   en   cuenta   los   ingresos  
corrientes  de  la  Nación.  

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 destinatarios   a   los   municipios,   distritos,   y   el   departamento   Archipiélago   de   San   Andrés   y  
Providencia.    

Dado el tamaño de un gran porcentaje de municipios en Colombia y el escaso nivel de

recaudo que han demostrado históricamente, las transferencias representan una
importante fuente de recursos para el cumplimiento de sus competencias, la cual supera
en gran medida sus recursos propios.  

1.2. Descentralización  política  

La  descentralización  política  se  materializó  mediante  el  acto  legislativo  01  de  1986,  a  través  del  
cual  se  introdujo  por  primera  vez  en  Colombia  la  elección  popular  de  mandatarios  locales.  Esta  
reforma   repercutió   en   la   ruptura   de   las   relaciones   jerárquicas   entre   los   gobernadores   y   los  
alcaldes,   derivadas   del   nombramiento   de   estos   últimos   por   parte   de   los   gobernadores.   Esto  
condujo  a  una  transformación  en  la  lógica  de  rendición  de  cuentas  por  la  gestión  de  los  alcaldes,  
la   cual   se   trasladó   del   gobernador   hacia   la   ciudadanía   como   destinatarios   directos   de   estos  
procesos.  Así  mismo,  la  reforma  eliminó  la  tutela  estricta  que  ejercían  los  gobernadores  frente  a  
los  actos  de  los  alcaldes,  y  con  ello  la  facultad  para  revocarlos.    

La   existencia   de   autoridades   propias   para   los   municipios   y   su   articulación   con   la   eficiencia   y  

eficacia  del  Estado  partió  de  la  base  que  suponía  que  un  individuo  seleccionado  por  la  comunidad,  
cuyo  origen  o  su  experiencia  de  vida  se  ubicaran  temporalmente  en  el  territorio  respectivo,  eran  
la   garantía   para   asegurar   un   proceso   de   toma   de   decisiones   más   ajustado   a   las   necesidades  
sociales.  Este  proceso  debía  ser  reforzado  mediante  la  apertura  de  espacios  de  diálogo  entre  las  
instancias  decisorias  del  Estado  en  el  nivel  local  y  las  comunidades,  con  el  fin  de  garantizar  una  
mejor  focalización  y  asignación  de  los  recursos  públicos.  Con  ello  se  daba  inicio,  en  el  imaginario  
colectivo  y  político,  a  una  fase  caracterizada  por  la  apertura  democrática,  la  eficiencia  estatal  y  el  
control  social  para  garantizar  el  ejercicio  del  poder  de  los  nuevos  gobernantes.  

1.3. Descentralización  administrativa  

La   dimensión   administrativa   fue   transformada   mediante   el   traslado   de   funciones   de   provisión  

directa  de  bienes  y  servicios,  desde  el  nivel  nacional  hacia  los  municipios.  Dentro  del  paquete  
normativo 3  sobresale   la   Ley   12   de   1986,   que   además   de   orientarse   al   incremento   de   la  
participación  de  los  municipios  en  el  IVA,  definió  los  diversos  sectores  y  actividades  de  asignación  
de  estos.  Con  ello,  esta  norma  estaba  llevando  una  gran  cantidad  de  responsabilidades  desde  la  
Nación  hacia  el  nivel  local,  sin  tomar  en  cuenta  como  prioridad  los  niveles  de  capacidad  instalada  
en  los  municipios.  Adicionalmente,  la  transformación  no  planteó  un  proyecto  claro  y  sistemático  
que   orientara   el   desarrollo   de   la   capacidad   institucional   de   los   municipios,   con   miras   al  

                                                                                                           
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 Ley  11  de  1986,  Ley  12  de  1986  y  decretos  reglamentarios  77,  78,  80  y  81  de  1987.  

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 fortalecimiento   de   las   administraciones   municipales   y   con   el   fin   de   adecuarlas   a   los  
requerimientos   de   las   nuevas   condiciones   de   exigencia.   Por   otro   lado,   esta   norma   inició   una  
tradición  de  desarticulación  entre  el  nivel  de  competencias  trasladadas  y  la  cantidad  de  recursos  
asignados   para   hacerles   frente,   ya   que,   por   un   lado,   no   se   tomó   en   cuenta   la   relación   entre  
recursos  a  trasladar  y  el  costo  de  los  bienes  y  servicios  para  cada  contexto,  ni  tampoco  con  los  
niveles  de  recaudo  de  los  municipios.  Por  otro  lado,  ni  la  Ley  12/86  ni  la  Ley  14/83  consideraron  
que  el  traslado  de  competencias  a  nivel  local  debía  acompañarse  de  la  cesión  de  impuestos  desde  
el  nivel  nacional.  Por  el  contrario,  la  Nación  ha  seguido  concentrando  las  fuentes  más  dinámicas  
de  recursos,  como  es  el  caso  del  IVA,  y  las  fuentes  municipales  más  representativas,  como  son  el  
impuesto  predial  y  el  impuesto  de  industria  y  comercio,  que  constituyen  fuentes  inelásticas  y  que  
son   insuficientes,   en   la   práctica,   para   soportar   la   carga   de   responsabilidades   que   han   sido  
asignadas  a  los  municipios.  

Tabla  1.  Funciones  municipales  trasladadas  al  nivel  municipal  en  la  década  de  los  años  80  

SECTOR   COMPETENCIAS   NORMA  

Servicios  
Relativas   a   la   construcción,   ampliación   y   mantenimiento   de  
públicos  
acueductos   y   alcantarillados,   jagüeyes,   pozos,   letrinas,   plantas  
domiciliarios  
de  tratamiento  y  redes.    
 
 
Salud  
Planta  física  y  dotación  de  puestos  de  salud  y  ancianatos.    
 
.    
 
Planta   física   y   dotación   de   los   planteles   educativos   oficiales  
de  primaria  y  secundaria.    
Educación  
  Ley  12  de  1986  
 
Casas  de  cultura.  
   
•  
Cultura  
 Calles,   carreteras   veredales,   caminos   vecinales,   puentes   y  
puertos  fluviales.  Centrales  de  transporte  
 
Plazas  de  mercado  y  plazas  de  ferias.    
Campos  e  instalaciones  deportivas  y  parques.    
Vías    
 
 
También  incluyó  temas  relativos  a:  
Recreación   y  
deporte  
Tratamiento  y  disposición  final  de  basuras.    

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 Extensión   de   la   red   de   electrificación   en   zonas   urbanas   y  
  rurales.    
Programas   de   reforestación   vinculados   a   la   defensa   de  
Transporte     cuencas  y  hoyas  hidrográficas.    

Infraestructura  
urbana  
Servicios  
públicos  
domiciliarios  

  Prestación   de   los   servicios   de   agua   potable,   saneamiento  

básico,  matadero  público,  aseo  público  y  plazas  de  mercado.    
Asistencia     Prestación  de  los  servicios  de  asistencia  técnica  agropecuaria  
Decreto   77   de  
directa  a  pequeños  productores  
1987  
técnica   y   Desarrollo  rural  integrado  
desarrollo  rural   Desarrollo  urbano    
Obras  públicas    
   

Infraestructura  
urbana  

Decreto   78   de  
Vivienda     Otorgamiento  de  permisos  para  vivienda  
1987  

Competencias   relacionadas   con   transporte   público   urbano   y  

Transporte   suburbano:   licencias   y   tarjetas   de   operación,   rutas,   horarios,   Decreto   80   de  
urbano     tarifas,   número   de   taxis,   capacidad   transportadora   de   las   1987  
empresas,  sanciones  y  otras  

Nutrición  

 
Competencias  relacionadas  con  nutrición  e  infraestructura  para   Decreto   81   de  
Niñez    
programas  dedicados  a  niños  y  ancianos   1987  
 

Ancianos  

Fuente:  (elaboración  propia  con  base  en  la  Ley  12  de  1986  y  decretos  reglamentarios)  

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 Más  adelante,  y  como  desarrollo  de  lo  establecido  en  la  Constitución  Política  de  1991,  se  dio  un  
amplio  despliegue  normativo  a  partir  del  cual  se  han  venido  agregando  más  funciones  al  nivel  
local   en   los   sectores   de   cultura,   ordenamiento   territorial,   prevención   y   atención   de   desastres,  
desarrollo  administrativo,  promoción  del  desarrollo  económico,    ambiente,  turismo  y,  juventud,  
entre  otros.  

Tabla  2.  Competencias  de  los  municipios  después  de  la  constitución  de  1991  

SECTOR   COMPETENCIA   NORMA  

Administración municipal de la educación   Ley 115 de 1993  

Prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,

Educación   básica, media en sus distintas modalidades
(certificados).  
Ley 715 de 2001  
Administrar y distribuir los recursos del SGP que se le
asignen para el mejoramiento y mantenimiento de la
calidad (no certificados).  

Acciones orientadas a garantizar el servicio de salud a Ley 100 de 1993  

los habitantes del territorio (certificados).  
Salud   Acciones orientadas a la administración del régimen Ley 715 de 2001  
subsidiado.  
Actividades sobre el tema de salud pública.   Ley 812 de 2003  

Proponer el plan local de deporte, recreación y el

Ley 181 de 1995  
Deporte y aprovechamiento del tiempo libre.  
recreación   Construcción, dotación, mantenimiento y adecuación de Ley 715 de 2001  
escenarios deportivos  

Declaratoria y manejo del patrimonio cultural y de los

Ley 397 de 1997  
bienes de interés cultural.  
Cultura  
Fomentar el acceso a la innovación, la creación y a la
Ley 715 de 2001  
producción artística y cultural  

1. Construcción, conservación y protección de vías Ley 336 de 1996  

Infraestructura y urbanas, suburbanas y veredales; instalaciones
transporte   portuarias, fluviales y marítimas; aeropuertos y Ley 715 de 2001  
terminales de transporte terrestre de su propiedad.  

2. Otorgamiento de licencias ambientales, permisos, Ley 99 de 1993  

concesiones y autorizaciones.  
Medio ambiente  
3. Promover, participar y ejecutar programas y políticas Ley 715 de 2001  
para mantener el medio ambiente sano. Adecuado

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 manejo de los recursos naturales, usos del suelo, control
y preservación del patrimonio ecológico.  
1. Asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
Agua potable y Ley 142 de 1994  
eléctrica y telefonía básica conmutada.  
saneamiento
básico   2. Actividades orientadas a otorgamientos de subsidios, Ley 715 de 2001  
estratificación de inmuebles e infraestructura de servicios
públicos domiciliarios.  

Ordenamiento Formulación y adopción de planes de ordenamiento

Ley 715 de 2001  
territorial   territorial.  

Ley 3 de 1991  

Ley 388 de 1997  

Participar en el sistema nacional de vivienda de interés
social. Promover y apoyar programas y proyectos de
Ley 400 de 1997  
vivienda de interés social, y otorgar subsidios.  
Vivienda  
Definir las normas de urbanización y construcción de
Ley 546 de 1997  
vivienda de interés social. Determinación de necesidades
de VIS.  
Ley 708 de 2001  

Ley 715 de 2001  

Prevención y Prevenir y atender los desastres de su jurisdicción.

atención de Adecuar las áreas urbanas y rurales de alto riesgo y Ley 715 de 2001  
desastres   reubicación de asentamientos.  

Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas

para apoyar el desarrollo empresarial e industrial del
Promoción del municipio y en general las actividades generadoras de
Ley 715 de 2001  
desarrollo   empleo.  
Promover la capacitación, apropiación tecnológica
avanzada y asesoría empresarial.  
Procesos de evaluación institucional y capacitación a la
Fortalecimiento administración local.  
Ley 715 de 2001  
institucional   Procesos de reorganización administrativa.  
Financiación de la actualización del Sisbén,  

Turismo   Elaboración del plan sectorial de desarrollo turístico.   Ley 715 de 2001  

Formulación de planes y programas de inversión.  

Apoyar el funcionamiento de los concejos municipales y
Juventud   Ley 715 de 2001  
distritales de juventud.  
Promover la participación de los jóvenes en su territorio.  

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 Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo
rural.  
Desarrollo
Prestar asistencia técnica agropecuaria.   Ley 715 de 2001  
agropecuario  
Promover asociaciones y alianzas de pequeños y
medianos productores.  

Fuente:  (elaboración  propia  con  base  en  el  marco  normativo  de  competencias  municipales)  

2. Inconsistencias  del  diseño  institucional  municipal  en  Colombia  

Entre  los  defectos  más  importantes  que  se  deben  resaltar  al  analizar  el  diseño  institucional  del  
municipio  en  nuestro  país,  encontramos  que  el  traslado  de  competencias  hacia  el  nivel  local,  que  
se  dio  durante  la  fase  descentralizadora  de  los  años  80:  

• No   vino   acompañado   de   una   cesión   de   impuestos   desde   el   nivel   nacional   hacia   los  
municipios   que   hiciera   posible   su   mejoramiento   en   los   niveles   de   respuesta   y   en   la  
capacidad  administrativa  instalada  a  nivel  local.  
• Este  traslado  ocurrió  al  mismo  nivel  y  cantidad  para  todos  los  municipios  sin  tener  en  
cuenta  las  diferencias  entre  ellos.    

2.1. Correspondencia  entre  recursos  y  competencias  de  los  municipios  

pequeños  

Cuando   se   observa   con   detenimiento   la   lógica   que   subyace   a   la   descentralización,   se   debe  

establecer   una   correspondencia   con   los   planteamientos   del   federalismo   fiscal,   cuyo   “objetivo  
fundamental  es  establecer  una  combinación  óptima  entre  la  centralización  y  la  descentralización  
en  la  asignación  de  competencias  entre  los  diferentes  niveles  de  gobierno”  (Díaz,  2002,  p.5).  Dicha  
asignación  debe  responder  a  las  ventajas  de  cada  uno  de  estos  niveles  en  relación  con  los  mayores  
niveles   de   eficiencia   y   con   la   equidad   que   pueda   ofrecer   en   la   provisión   de   bienes   y   servicios  
públicos.   En   estos   términos,   el   federalismo   fiscal   propende   por   una   fórmula   adecuada   entre  
centralización  y  descentralización,  en  la  que  el  nivel  nacional  debe  reservarse  aquellas  funciones  
que   superan   los   ámbitos   regional   y   local,   y   los   gobiernos   subnacionales   deben   ocuparse   de  
aquellos  asuntos  que  se  ubiquen  en  sus  respectivas  jurisdicciones  territoriales.        

Sin   embargo,   además   de   una   distribución   de   competencias   adecuada,   que   responda   a   una  
fórmula   conveniente   de   asignación   de   funciones   nacionales   y   territoriales,   se   requiere   del  
cumplimiento  de  tres  requisitos  que  Bird  (2001)  considera  necesarios  para  que  se  produzca  el  
“principio  de  correspondencia”,  que  son:  

10 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 • El  área  que  recibe  el  beneficio  cargue  con  los  costos.  
• La  responsabilidad  de  gastar  coincida  con  la  de  recaudar.  
• Exista   una   correspondencia   entre   la   responsabilidad   de   financiamiento   y   la  
responsabilidad  política.  

En  estas  condiciones,  si  una  entidad  territorial  asume  una  competencia  cuyo  impacto  se  ubica  
dentro  de  su  respectivo  territorio,  se  esperaría  que  dicha  entidad  asuma  la  responsabilidad  de  los  
costos  que  origina.  Esta  situación  se  debe  fundar,  a  su  vez,  en  la  condición  previa  que  supone  que  
la   entidad   territorial   debe   contar   con   la   capacidad   de   recaudo   suficiente   para   financiar   las  
necesidades   y   problemáticas   que   se   generan   en   su   propia   jurisdicción.   Finalmente,   y   para   la  
tercera  condición,  se  presume  la  existencia  de  una  relación  entre  las  autoridades  que  toman  las  
decisiones  en  materia  de  financiación  de  bienes  y  servicios  públicos  y  la  respectiva  jurisdicción  
territorial.  

La  mayor  descentralización,  haciendo  referencia  a  una  adecuada  distribución  de  competencias  

fiscales,   lograría   mayor   eficiencia   en   la   asignación   de   los   recursos   públicos   en   la   medida   que   los  
beneficios   no   serían   de   aplicación   universal   sobre   la   población.   Por   el   contrario,   entre   más  
homogéneas  y  pequeñas  sean  las  comunidades,  más  eficiente  será  la  provisión  de  servicios,  lo  
que   permite   responder   de   forma   más   cercana   a   las   preferencias   particulares.   Para   ello,   los  
gobiernos  tendrán  la  oportunidad  de  consultar  las  necesidades,  problemáticas  y  preferencias  de  
la  población  de  forma  más  precisa.  En  estos  términos,  cuando  se  produce  una  mayor  autonomía  
territorial  derivada  de  la  articulación  entre  ingresos  y  provisión  de  bienes  y  servicios  públicos,  es  
más  fácil  que  las  personas  relacionen  los  beneficios  con  el  pago  de  impuesto  que  han  realizado,  
lo  cual  derivaría  en  mayores  niveles  de  recaudo  (Subdere,  2009).    

No   obstante,   el   principio   de   correspondencia,   aunque   supone   un   orden   lógico,     parte   de   la  

existencia  de  condiciones  ideales  que  no  se  producen  del  todo  en  la  realidad  de  los  países,  en  
particular  en  los  del  tercer  mundo.  En  primer  lugar,  la  existencia  de  desequilibrios  interregionales  
constituye  un  obstáculo  para  el  proceso,  en  la  medida  en  que  cualquier  intento  de  profundización  
en  la  descentralización,  tanto  en  materia  de  gastos  como  de  impuestos,  puede  conducir  a  agravar  
tales   desequilibrios.   Sin   embargo,   si   el   propósito   no   es   lograr   mayores   niveles   de   equidad  
interregional,   entonces   es   recomendable   que   se   mantenga   la   correspondencia   entre   gastos   y  
recaudo  (Porto,  2008).  Incluso,  para  Wiesner  (2000),  si  se  quiere  hablar  de  un  verdadero  proceso  
de  descentralización,  el  crecimiento  de  los  ingresos  tributarios  locales  debe  ser  superior  al  de  los  
ingresos  tributarios  nacionales,  lo  cual  no  se  refiere  solo  a  un  incremento  de  las  transferencias  
sino   principalmente   a   un   incremento   de   los   recursos   propios.   En   caso   contrario,   la   búsqueda   de  
la  igualación  entre  las  regiones  conduciría  a  justificar  como  conveniente  y  necesaria  la  existencia  
de  transferencias  intergubernamentales  y  con  ello  la  mayor  concentración  de  impuestos  en  el  
nivel  nacional.  

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ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 11
 El  caso  colombiano  ha  demostrado  la  existencia  de  un  peso  mayor  de  recursos  transferidos  desde  
el   nivel   nacional   frente   a   los   recursos   que   efectivamente   recaudan   los   municipios 4 ,   lo   cual  
evidencia   la   ausencia   del   principio   que   plantea   la   necesaria   correspondencia   entre   gastos   e  
impuestos.  De  acuerdo  con  el  DNP  (2000)  las  transferencias  persiguen  cuatro  objetivos:  

1. Corregir  los  desequilibrios  fiscales  verticales.  

2. Estimular  la  provisión  de  ciertos  servicios  que  generan  externalidades  positivas  (ganancias  
netas  para  una  sociedad)  para  promover  la  expansión  de  dichos  servicios  hacia  los  niveles  
socialmente  deseables.  
3. Corregir  desequilibrios  horizontales  para  llevar  niveles  de  igualdad  a  jurisdicciones  que  se  
encuentran  en  condiciones  de  inferioridad  frente  al  resto.  
4. Garantizar  un  estándar  mínimo  de  servicios  en  todas  las  jurisdicciones.  

La  realidad  de  los  municipios  y  departamentos  en  Colombia  revela,  sin  embargo,  que  aunque  las  
transferencias  intergubernamentales  se  hayan  fundado  en  propósitos  de  equilibrio  interregional,  
estos   están   lejos   de   lograrse,   ya   que   las   cifras   evidencian   que   los   territorios   que   históricamente  
han  sido  más  prósperos  todavía  continúan  manteniendo  una  gran  ventaja  frente  a  los  más  pobres.          

En   esos   términos,   aunque   no   existe   justificación   teórica   ni   práctica   que   permita   soportar   un  
diseño  inadecuado  de  la  descentralización  en  Colombia,  la  situación  de  las  entidades  territoriales  
continúa  manifestando  condiciones  que  de  acuerdo  con  Aghón  (1999)  se  expresan  en:    

1. Una  no  muy  clara  transferencia  de  atribuciones.  

2. El   traslado   de   voluminosos   recursos   conforme   a   las   modalidades   de   transferencias  
intergubernamentales   sin   la   correspondiente   asignación   de   responsabilidades   por   los  
gastos.  
3. Una  estructura  tributaria  inapropiada  que,  unida  a  una  administración  tributaria  débil  en  
los  planos  regional  y  local,  conduce  a  un  diseño  inadecuado  del  sistema  de  transferencias.  
4. Un  excesivo  endeudamiento  de  las  entidades  subnacionales.  

Aunque  los  gobiernos  subnacionales  pasaron  de  ejecutar  el  23%  del  gasto  público  del  país,  en  
1984,  al  40.6%,  en  2005  (DNP,  2009),  el  mayor  recaudo  tributario  continúa  ubicado  en  el  gobierno  
central,   ya   que   para   el   año   2000   aproximadamente   el   80%   de   los   ingresos   tributarios   fueron  
recaudados   por   el   nivel   nacional.   Esto   trajo   como   consecuencia   una   gran   dependencia   de   las  

                                                                                                           
4
 El   bajo   nivel   de   recaudo   municipal   se   justifica   en   la   inelasticidad   de   las   fuentes   de   recursos  
propios.  Las  principales  son:  el  impuesto  predial  y  de  Industria  y  Comercio.  Esta  justificación  es  
contraria  a  la  que  sostiene  la  denominada  “pereza  fiscal”  que  se  ha  querido  introducir  como  válida  
desde  los  organismos  nacionales.      

12 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 transferencias  por  parte  de  los  gobiernos  subnacionales,  las  cuales  representaron,  para  el  mismo  
año,  más  del  50%  de  los  gastos  territoriales  (Bonet,  2006).    

Adicionalmente,  si  bien  en  Colombia  el  esquema  de  transferencias  intergubernamentales  viene  
desde   1968,   todavía   persisten   marcadas   disparidades   regionales   en   la   atención   a   los   servicios  
entre  entidades  territoriales,  siendo  las  más  importantes  las  que  se  relacionan  con  el  acceso  a  los  
servicios   sociales   básicos   como   son   educación,   salud,   agua   potable   y   saneamiento   básico.   No  
obstante,  para  la  mayoría  de  los  departamentos  las  coberturas  en  educación  mejoraron  entre  
2002-­‐2005.  Para  otros,  como  Guaviare,  Vichada  y  Guainía5,  las  coberturas  siguen  siendo  bajas  
(DNP,  2009).  Estos  mismos  resultados  se  observan  en  relación  con  coberturas  de  acueducto  y  
salud,   donde   departamentos   históricamente   rezagados   -­‐como   Chocó-­‐   siguen   manteniendo  
coberturas  demasiado  bajas  si  se  comparan  con  Bogotá  o  con  el  promedio  nacional.  

Aunque   las   transferencias   han   significado   un   incremento   en   los   recursos   de   los   territorios,  
especialmente  desde  la  década  de  los  años  90,  todavía  persisten  las  disparidades,  cuya  principal  
razón  se  encuentra  en  la  desigualdad  de  los  ingresos  tributarios,  ya  que  las  regiones  avanzadas  
concentran  una  mayor  capacidad  de  recaudo.  Adicionalmente,  las  transferencias  no  presentan  
un  patrón  claro  en  su  relación  con  el  nivel  de  desarrollo,  por  lo  que  se  concluye  que  no  cumplen  
con  su  papel  redistributivo  debido  a  que  en  la  práctica  no  corrigen  la  inequidad  horizontal  de  los  
ingresos  tributarios  (Bonet,  2006).  

Estos   defectos   se   han   visto   profundizados,   además,   por   el   manejo   irresponsable   que   la   clase  
política   le   ha   dado   a   los   recursos   públicos.   Entre   los   supuestos   más   importantes   del   discurso   de  
la  descentralización  se  destaca  el  que  planteaba  que  la  elección  de  autoridades  propias  sería  la  
garantía   para   mejorar   la   asignación   de   los   recursos   públicos   al   acercar   las   decisiones   a   las  
verdaderas   necesidades   y   particularidades   del   territorio.   Adicionalmente,   la   descentralización  
partió  de  la  consideración  de  la  existencia  de  una  sociedad  suficientemente  madura  en  términos  
políticos,   capaz   por   ello   de   generar   contrapesos   frente   a   la   gestión   de   sus   mandatarios.   En   la  
práctica,  sin  embargo,  estos  dos  propósitos  no  se  han  cumplido  si  tomamos  en  cuenta  un  gran  
número  de  municipios  en  Colombia.  

La  década  de  los  90  se  caracterizó  por  periodos  crecientes  de  endeudamiento  territorial  tanto  
para  los  departamentos  como  para  los  municipios.  Entre  los  factores  a  los  que  se  le  atribuyó  este  
fenómeno  están  las  expectativas  generadas  por  el  entonces  nuevo  sistema  de  transferencias,  así  
como  por  la  elección  popular  de  gobernadores,  que  los  convirtió  en  sujetos  de  crédito  (Rodríguez,  
1999).  De  manera  complementaria,  la  deuda  adquirida  en  la  mayoría  de  los  casos  no  tenía  fines  
de  inversión,  sino  que  en  un  gran  porcentaje  se  destinó  para  gastos  de  funcionamiento.  Es  decir,  

                                                                                                           
5
 Al   respecto   podría   considerarse   como   factor   determinante   para   los   bajos   niveles   de   cobertura  
en  educación  la  validez  del  modelo  educativo  nacional  frente  a  las  particularidades  culturales  y  
étnicas  de  estos  territorios.  

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ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 13
 que  tanto  municipios  como  departamentos  no  solo  no  estaban  asignando  sus  recursos  propios  
para  cubrir  inversión,  sino  que  tenían  que  endeudarse  para  alcanzar  a  cubrir  el  funcionamiento  
de  sus  aparatos  administrativos,  cuyo  crecimiento  estaba  justificado  en  la  multiplicación  de  los  
sectores  de  intervención.  

En   la   práctica,   sin   embargo,   el   aumento   de   las   plantas   de   personal   a   nivel   territorial,   además   de  
responder  al  incremento  de  competencias  tanto  de  ingreso  como  de  gasto,  puede  fundarse  en  
otros   propósitos.   Entre   estos   se   cuentan   los   intereses   políticos   de   concejales   y   alcaldes   que  
alimentaron   prácticas   clientelistas,   y   la   tendencia   natural   de   los   funcionarios   de   carrera  
administrativa   a   la   ineficiencia,   lo   cual   obligó   a   la   búsqueda   de   personal   suficientemente  
capacitado   y   dispuesto   a   adelantar   tareas   cruciales   para   los   municipios   y   los   departamentos  
(Moreno,  1994).        

Estos   factores   condujeron   al   diseño   de   un   paquete   normativo   orientado   a   solucionar   los  

problemas   derivados   de   la   euforia   descentralista.   La   Ley   617   de   2000   es   una   de   las   normas   más  
importantes  de  este  paquete,  en  tanto  que  estableció  límites  de  gastos  para  los  entes  territoriales  
tomando   en   cuenta   sus   ingresos   corrientes   de   libre   destinación,   con   el   fin   de   presionar   la  
reducción   en   el   tamaño   de   las   estructuras   administrativas,   tanto   de   municipios   como   de  
departamentos.  Dichos  tamaños  deben,  desde  entonces,  ajustarse  al  mínimo  tamaño  posible  que  
garantice   el   cumplimiento   de   sus   funciones,   dependiendo   de   la   categoría   a   la   que   pertenezca   la  
entidad  territorial.  En  el  caso  de  los  municipios  la  ley  estableció  las  siguientes  metas  de  gasto.  

Tabla  3.  Valor  máximo  de  los  gastos  de  funcionamiento  de  los  distritos  y  municipios  

Categoría   Límite  

Especial   50%  

Primera   65%  

Segunda y tercera   70%  

Cuarta, quinta y sexta   80%  

Fuente:  (elaboración  propia  con  base  en  la  Ley  617  de  2000)  

14 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 2.1.  Correspondencia  entre  competencias  y  particularidades  municipales  

Desde  los  albores  de  la  descentralización  en  América  Latina  ya  se  consideraba  como  necesario  
que,   además   de   tomar   en   cuenta   las   particularidades   sociales   y   culturales   de   las   comunidades   -­‐
como   justificación   principal   para   la   descentralización-­‐   y   la   existencia   de   entidades   territoriales  
como   receptoras   del   proceso,   era   necesario   considerar   aspectos   intermedios.   Entre   estos,   se  
consideraba   importante   realizar   un   análisis   detallado   de   las   funciones   que   serían   objeto   de  
descentralización  tomando  en  cuenta  los  niveles  de  capacidad  operativa  mínima  requerida  para  
cada  una  (Borja,  1987;  Moreno,  1994).    

Infortunadamente,   el   aspecto   que   se   consideró   menos   relevante   a   la   hora   de   emprender   el  

proceso  descentralizador,  y  que  debió  tomarse  en  cuenta  como  el  de  mayor  trascendencia  antes  
de  implementarlo,  era  la  definición  de  los  niveles  mínimos  requeridos  de  capacidad  institucional,  
así   como   la   caracterización   de   la   dotación   de   dichas   capacidades   con   la   que   contaban   los  
municipios.   Esto   hubiese   permitido   equiparar   la   asignación   de   competencias   a   las  
particularidades  de  cada  entidad  o  conjunto  de  entidades  territoriales  partiendo  de  similitudes  y  
diferencias  entre  ellas.  En  este  sentido,  se  debió  prever  desde  el  origen  la  definición  de  categorías  
municipales.   Ello   habría   contribuido,   además,   a   la   definición   de   un   proyecto   claro   de  
fortalecimiento   y   desarrollo   institucional,   que   tomara   en   cuenta   niveles   de   priorización   que  
condujeran  a  catalizar  potencialidades  y  dieran  lugar  a  una  capacidad  institucional  progresiva.  

La  categorización  municipal  es  una  deuda  que  todavía  se  mantiene  en  Colombia,  aun  cuando  ya  
ha  formado  parte  de  nuestra  institucionalidad  por  lo  menos  como  propósito  desde  la  reforma  
constitucional  de  1945  (acto  legislativo  01  de  1945).  El  artículo  181  del  acto  reformatorio  de  la  
constitución  autorizaba  a  la  ley  para  establecer  diversas  categorías  de  municipios  tomando  en  
cuenta  los  criterios  de  población,  recursos  fiscales  e  importancia  económica.  Esto  conduciría  a  la  
definición   de   un   régimen   distinto   para   su   administración.   Más   adelante,   dicho   propósito   fue  
recogido   por   la   Constitución   Política   de   1991,   en   su   artículo   320,   el   cual   autoriza   a   la   ley   para   el  
establecimiento   de   categorías   de   municipios   de   acuerdo   con   su   población,   recursos   fiscales,  
importancia   económica   y   situación   geográfica.   A   partir   de   estos   criterios,   las   categorías   de  
municipios  deben  conducir  a  una  diferenciación,  y  por  ende  a  un  régimen  distinto  en  materia  de  
organización,  gobierno  y  administración6.    

En  la  medida  en  que  la  categorización  municipal  no  fue  la  base  del  proceso  ni  se  dimensionaron  
los   efectos   que   su   ausencia   le   generaría,   la   reforma   se   llevó   a   cabo   mediante   el   traslado  

                                                                                                           
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 Aunque   en   la   actualidad   existen   categorías   municipales   (especial,   1ª,   2ª,   3ª,   4ª,   5ª,   y   6ª),  
definidas  a  partir  de  la  Ley  617  de  2000,  las  mismas  sólo  diferencian  a  los  municipios  por  población  
y  recursos,  pero  no  generan  efectos  hacia  la  diferenciación  de  municipios  en  su  diseño  interno  en  
materia  de  gobierno,  administración  y  organización,  como  lo  plantea  la  Constitución  Política  de  
1991.  

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 homogéneo  de  funciones  hacia  los  municipios.  Esta  situación  ha  generado  en  la  práctica  enormes  
presiones,  especialmente  para  los  municipios  más  pequeños  y  con  menor  capacidad  de  recaudo,  
condición   que   a   largo   plazo   ha   conducido   a   un   estado   de   permanente   debilidad   institucional  
(Hernández,  2003).  De  hecho,  no  existe  una  política  estructurada  de  fortalecimiento  institucional  
definida  desde  el  nivel  nacional  que  permita  evidenciar  un  proyecto  claro  de  mejoramiento  de  
capacidades  administrativas  para  los  municipios  en  nuestro  contexto.  

En   estas   condiciones,   y   partiendo   de   la   experiencia,   lo   que   se   prevé   a   largo   plazo   es   que   los  
municipios  pequeños  nunca  lograrán  un  incremento  progresivo  de  su  capacidad  de  respuesta,  
debido   principalmente   a   las   limitaciones   de   recursos   que   les   impiden   atraer   capital   humano  
suficiente  y  con  mayores  niveles  de  formación  y  experiencia  a  sus  administraciones.  Esta  situación  
conducirá   a   que   los   niveles   de   desarrollo   institucional   sigan   experimentando   el   mismo  
comportamiento   cíclico   de   siempre,   expresado   en   periodos   de   crecimiento   de   capacidad   a   lo  
largo  de  los  cuatro  años  de  cada  gobierno,  y  periodos  de  decrecimiento  en  la  transición  de  un  
gobierno   a   otro.   Lo   anterior   se   deriva   de   que   los   funcionarios   mejor   preparados   de   una  
administración  de  un  municipio  pequeño  son  aquellos  que  forman  parte  del  gabinete  de  gobierno  
(Duque,  2007).    

Adicionalmente,  tanto  el  alcalde  municipal  como  los  funcionarios  del  gabinete  en  los  municipios  
pequeños  son  funcionarios  “promiscuos”,  debido  a  que  deben  hacerse  responsables  de  todos  los  
asuntos  asignados  a  la  entidad  a  partir  de  una  estructura  administrativa  bastante  reducida7,  y  con  
el   apoyo   de   funcionarios   de   poca   formación   (Duque,   2007).   Además   de   que   la   capacidad   de  
respuesta  de  estas  entidades  es  bastante  precaria,  su  estructura  administrativa  sufre  presiones  
constantes  debido  tanto  a  la  complejidad  que  encierra  cada  una  de  las  competencias  asignadas,  
como  al  carácter  dinámico  del  marco  normativo,  el  cual  se  transforma  constantemente,  exigiendo  
adaptaciones  y  respuestas  inmediatas  especialmente  en  los  temas  de  contratación,  presupuesto  
y  planeación.    

Sumado a lo anterior, los municipios pequeños se ven afectados por la falta de apoyo
externo que reciben, ya que a pesar de que desde la Ley 3 de 1986 los departamentos
deberían tener la responsabilidad de brindarles asistencia técnica, administrativa y fiscal,
la mayoría de veces los apoyos se reducen a la cofinanciación de proyectos locales. En
materia de asistencia técnica y administrativa la respuesta departamental se enfoca en

                                                                                                           
7
 A  partir  de  la  Ley  617  de  2000,  los  municipios  deben  destinar  un  porcentaje  específico  de  sus  
ingresos  corrientes  de  libre  destinación  a  gastos  de  funcionamiento,  dependiendo  de  la  categoría  
en   la   que   se   encuentren   clasificados;   esto   conduce   a   que   los   municipios   que   tienen   menor  
capacidad  de  recaudo  deban  asumir  todas  las  competencias  municipales  a  partir  de  un  número  
reducido  de  funcionarios  en  sus  plantas  de  personal.  En  términos  generales,  en  los  municipios  
más  pequeños  sus  recursos  propios  son  apenas  suficientes  para  los  gastos  de  funcionamiento,  y  
los  gastos  de  inversión  se  financian  principalmente  a  través  de  transferencias.  

16 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 la oferta de capacitaciones que la mayoría de las veces no consultan la verdadera
necesidad de los municipios y que además dejan de lado el acompañamiento y la
asesoría.  

La falta de atención e importancia que el diseño normativo le ha dado a los municipios

pequeños ha derivado en la pauperización de sus condiciones internas, y en el
desaprovechamiento de las ventajas que cada uno de estos municipios podría ofrecer a
sus poblaciones si enfocara sus esfuerzos en aquellos asuntos para los que se
encuentran mejor preparados. En la actualidad los municipios deben asumir los mismos
asuntos de los que se ocupan las grandes ciudades, lo cual evidencia que el mismo
diseño institucional ha sacrificado lo pequeño dándoles el mismo trato y exigiéndoles los
mismos esfuerzos que a los grandes centros poblados, cuyas complejidades desbordan
de lejos la lógica de las comunidades locales (Hernández, 2003).  

Es evidente que el diseño municipal en Colombia ha seguido un proceso de arriba hacia

abajo, que deja de lado el reconocimiento real de las comunidades y su participación en
los procesos de autogobierno. Si se toma en cuenta la realidad local en varios países
europeos, el origen y la evolución de los municipios se basaron en sociedades con
predominancia rural, con pocas exigencias de infraestructura y de servicios, lo que
condujo a la existencia de sociedades altamente autosuficientes. A medida que
evolucionó el contexto fue evidente que el municipio ya no era viable en las condiciones
tradicionales, lo que llevó a varios países a replantear tanto el número de estas entidades,
así como la diferenciación de clases de municipios dependiendo de la población, los
recursos y su carácter más urbano, y la repercusión de estos factores en las
características de las funciones asignadas (Sawage, 2003).  

A estos factores se suma el hecho de que el funcionamiento en la mayoría de los

municipios pequeños, al depender principalmente de las transferencias que le gira la
Nación, terminan centrando su gestión en lógicas de tipo sectorial, en tanto que los
recursos provenientes de transferencias tienen una destinación específica para ciertos
sectores de intervención pública, definida desde las oficinas ubicadas en la capital de la
República; así, la sectorización se convierte en un instrumento de centralización. En este
sentido, el diseño normativo reduce la interpretación del municipio a la de entidad de
carácter administrativo, y no considera su existencia como la sumatoria de ciudadanos y
familias que lo conforman. Adicionalmente, como entidad administrativa, el municipio se
vuelve un órgano ejecutor en la medida que, al no contar con suficientes recursos propios,
los espacios de participación para el proceso de toma de decisiones son prácticamente
inexistentes.  

A   manera   de   síntesis   podemos   afirmar   que   la   descentralización   aparece   como   uno   de   los  
fenómenos  más  importantes  que  se  derivaron  de  la  transformación  del  Estado  en  América  Latina.  
Dicha   importancia   se   encuentra   fundada   en   las   diferentes   posibilidades   y   expectativas   que  
generaba  para  la  solución  de  una  multiplicidad  de  problemas  a  los  que  se  enfrentaba  el  Estado  
en  el  contexto  de  la  crisis  en  términos  de  gobernabilidad,  legitimidad,  representación  política,  
eficiencia  y  eficacia  y  democracia.  

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 Con   el   fin   de   lograr   estos   propósitos,   el   énfasis   de   la   descentralización   en   Colombia   fue  
municipalista,   al   considerar   al   municipio   como   el   espacio   idóneo   para   la   apertura   de   espacios  
democráticos,   para   el   acercamiento   del   Estado   y   la   sociedad,   la   mejor   identificación   de   las  
necesidades  y  problemáticas  locales,  la  focalización  del  gasto  público  y  el  control  social.  

La  reforma  involucró  la  expedición  de  un  paquete  normativo  bastante  ambicioso  que  introdujo  
cambios  en  materia  fiscal,  al  fortalecer  las  fuentes  de  recaudo  territorial  e  incrementar  el  nivel  de  
transferencias;  también  en  materia  administrativa,  al  trasladar  las  funciones  de  prestación  directa  
de   servicios   desde   la   nación   hacia   los   municipios;   y   en   materia   política   al   autorizar,   por   primera  
vez  en  Colombia,  la  elección  popular  de  alcaldes.  

Sin  embargo,  aunque  el  proceso  de  descentralización  se  fundó  en  propósitos  de  reconocimiento  
y  fortalecimiento  municipal,  en  la  práctica  ha  significado  una  enorme  carga  de  responsabilidad,  
especialmente  para  las  administraciones  locales  más  pequeñas.  Esto,  debido  a  que,  por  un  lado,  
la  asignación  de  mayores  competencias  no  se  acompañó  de  un  traslado  de  fuentes  de  recaudo  
de  la  Nación  hacia  los  municipios.  Por  el  contrario,  la  Nación  ha  preferido  concentrar  la  mayor  
cantidad   de   impuestos   y   ceder   recursos   a   través   de   un   incremento   en   las   transferencias,  
especialmente  durante  la  década  de  los  años  90.  

Por   otro   lado,   el   traslado   de   competencias   no   atendió   a   una   lógica   de   diferenciación   de  

capacidades  entre  entidades  municipales,  por  lo  que  la  descentralización  administrativa  entregó  
competencias  a  todos  los  municipios  en  los  mismos  sectores  de  intervención  y  con  los  mismos  
niveles   de   complejidad   sin   diferenciar   entre   ellos.   Esta   situación   ha   conducido   a   que   sean   los  
municipios   pequeños   los   que   mayores   debilidades   institucionales   manifiestan   en   la   práctica,  
debido   a   que   sus   responsabilidades   desbordan   su   capacidad   de   respuesta   y   a   que   la   falta   de  
claridad  del  proceso  impidió  determinar,  desde  un  comienzo,  los  niveles  requeridos  de  capacidad  
institucional  para  cada  competencia,  y  las  dotaciones  de  dicha  capacidad  con  las  que  contaban  
los  municipios.    

Todos   estos   defectos   en   el   diseño   de   la   descentralización   para   los   municipios   pequeños   ha  

conducido   a   una   situación   permanente   de   falta   de   capacidad   institucional,   con   unos   niveles  
cíclicos   de   crecimiento   y   decrecimiento   de   esta,   y   a   un   desaprovechamieno   de   las   verdaderas  
ventajas  que  puedan  representar  estas  entidades  para  sus  propias  comunidades  y  para  el  país  en  
su  conjunto.  

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 GLOSARIO  DE  TÉRMINOS  

Descentralización   administrativa:   es   una   de   las   tres   dimensiones   de   la   descentralización  

territorial  y  se  refiere  a  la  asignación  de  las  funciones  que  les  corresponde  cumplir  a  las  entidades  
territoriales   en   Colombia,   es   decir,   los   distritos,   los   municipios   y   los   departamentos.   Esta  
asignación   se   realiza   a   través   de   la   Constitución   y   las   diferentes   leyes   que   desarrollan   los  
preceptos  de  la  Carta  Magna  (elaboración  propia).  

Descentralización  fiscal:  es  una  de  las  tres  dimensiones  de  la  descentralización  territorial  y  se  
refiere  a  la  asignación  de  los  recursos  con  que  cuentan  las  entidades  territoriales  en  Colombia:  
los   distritos,   los   municipios   y   los   departamentos.   Estos   recursos   pueden   provenir   de  
transferencias,  que  son  aquellas  que  gira  la  Nación  a  las  entidades  territoriales  para  los  servicios  
de  salud,  educación  y  agua  potable.  También  se  refiere  a  los  recursos  provenientes  de  impuestos  
asignados  a  las  entidades  territoriales.  Esta  asignación  se  realiza  a  través  del  marco  normativo  de  
Colombia  (elaboración  propia).  

Descentralización  política:  es  una  de  las  tres  dimensiones  de  la  descentralización  territorial  y  se  
refiere   a   la   asignación   de   autoridades   propias   de   las   entidades   territoriales   en   Colombia,   los  
distritos,  los  municipios  y  los  departamentos.  Esta  asignación  se  realiza  a  través  de  la  Constitución  
y  las  diferentes  leyes  que  desarrollan  los  preceptos  de  la  Carta  Magna  (elaboración  propia).  

Descentralización   territorial:   es   el   conjunto   de   relaciones   de   diferente   naturaleza   (política,  

administrativa,   jurídica   y   económica)   entre   una   autoridad   centralizada   y   otras   entidades  
descentralizadas  (Hernández,  1999,  p.80).  

Distrito:  los  distritos  son  entidades  territoriales  organizadas  de  conformidad  con  lo  previsto  en  la  
Constitución   Política,   que   se   encuentran   sujetos   a   un   régimen   especial   en   virtud   del   cual   sus  
órganos  y  autoridades  gozan  de  facultades  especiales  diferentes  a  las  contempladas  dentro  del  
régimen  ordinario  aplicable  a  los  demás  municipios  del  país,  así  como  del  que  rige  para  las  otras  
entidades   territoriales   establecidas   dentro   de   la   estructura   político   administrativa   del   Estado  
colombiano  (artículo  2  de  la  Ley  1617  de  2013).  

Entidad  territorial:  de  acuerdo  con  la  Constitución  Política  de  1991,  son  entidades  territoriales  
los   departamentos,   los   distritos   y   los   municipios,   y   deja   en   manos   de   la   Ley   Orgánica   de  
Ordenamiento   Territorial   la   posibilidad   de   darles   el   carácter   de   entidades   territoriales   a   las  
regiones,  las  provincias  y  las  Entidades  Territoriales  Indígenas.  (Constitución  Política,  artículos  286  
y   329).   Las   entidades   territoriales   son   entidades   públicas   con   personería   jurídica,   autoridades  
propias,  autonomía  administrativa  y  fiscal,  que  ejercen  sus  funciones  sobre  un  territorio  y  una  
población  determinados  (elaboración  propia).  

Estado:  1.Forma  de  organización  política,  dotada  de  poder  soberano  e  independiente  que  integra  
la  población  de  un  territorio.    2.  País  soberano,  reconocido  como  tal  en  el  orden  internacional,  
asentado  en  un  territorio  determinado  y  dotado  de  órganos  de  gobierno  propios  (RAE  (s.f.))  

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 REFERENCIAS  

Referencias  Bibliográficas  

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Normatividad  

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2. Decretos  77  de  1987.  Por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los
municipios. Diario Oficial, Año CXXIII. No. 37757. 15 de enero de 1987. p. 1.  

3. Decreto   78   de   1987.   Por   el   cual   se   asignan   unas   funciones   a   entidades   territoriales  

beneficiarias  de  la  cesión  del  Impuesto  al  Valor  Agregado  (I.V.A).  15 de enero de 1987.  
4. Decreto  80  de  1987.  Por  el  cual  se  asignan  unas  funciones  a  los  municipios  en  relación  con  
el  transporte  urbano.  Diario  Oficial  37757  de  enero  15  de  1987.  
5. Decreto  81  de  1987.  Por  el  cual  se  asignan  unas  funciones.  Diario  Oficial  No.  37.757  de  16
de enero de 1987  
6.  
7.  Ley  33  de  1968.  Por  medio  de  la  cual  se  provee  el  fortalecimiento  de  los  fiscos  seccionales  
y   municipales,   se   conceden   unas   facultades   y   se   dictan   otras   disposiciones.   Diario   Oficial  
32667,  15/11/68.  
8. Ley  46  de  1971.  Por  la  cual  se  desarrolla  parcialmente  el  artículo  182  de  la  Constitución  
Nacional.  Diario  Oficial  No.  33.520  de  16  de  febrero  de  1972.  
9. Ley   22   de   1973.   Por   la   cual   se   conceden   facultades   extraordinarias   al   Presidente   de   la  
República  para  expedir  el  Código  de  Recursos  Naturales  y  protección  al  medio  ambiente  y  
se  dictan  otras  disposiciones.   BOE de 24  de  Julio  de  1973.  
10. Ley  14  de  1983.  Por  la  cual  se  fortalecen  los  fiscos  de  las  entidades  territoriales  y  se  dictan  
otras  disposiciones.  Diario  Oficial  36.288,  6/07/1983.  

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 11. Acto   Legislativo   01   de   1986.   Por   el   cual   se   reforma   la   Constitución   Política.   Diario   Oficial  
37304  de  enero  10  de  1986.  
12. Ley  3  de  1986.  Por  la  cual  se  expiden  normas  sobre  la  administración  departamental  y  se  
dictan  otras  disposiciones.  Diario  Oficial  año  CXXII,  N.  37304.  10  de  enero  de  1986.  p.  1.  
13.  
14. Ley  11  de  1986.  Por  la  cual  se  dicta  el  estatuto  básico  de  la  administración  municipal  y  se  
ordena  la  participación  de  la  comunidad  en  el  manejo  de  los  asuntos  locales.  16/10/1986.  
15. Ley   12   de   1986.   Por   la   cual   se   dictan   normas   sobre   la   Cesión   de   Impuesto   a   las   Ventas   o  
Impuesto  al  Valor  Agregado  (I.V.A.)  y  se  reforma  el  Decreto  232  de  1983.  Diario  Oficial  
No.37310  del  17  de  enero  de  1986  y  Diario  Oficial  No.  37553  del  18  de  julio  de  1986.    
16. Ley  10  de  1990.  Por  la  cual  se  reorganiza  el  Sistema  Nacional  de  Salud  y  se  dictan  otras  
disposiciones.  Diario  Oficial  39137  de  enero  10  de  1990.  
17. Ley  3  de  1991.  Por  la  cual  se  crea  el  Sistema  Nacional  de  Vivienda  de  Interés  Social,  se  
establece  el  subsidio  familiar  de  vivienda,  se  reforma  el  Instituto  de  Crédito  Territorial,  
ICT,  y  se  dictan  otras  disposiciones.  Diario  Oficial  39.632  del  15  de  enero  de  1991.  
18. Ley   60   de   1993.   Por   la   cual   se   dictan   normas   orgánicas   sobre   la   distribución   de  
competencias  de  conformidad  con  los  artículos  151  y  288  de  la  Constitución  Política  y  se  
distribuyen   recursos   según   los   artículos   356   y   357     de   la   Constitución   Política   y   se   dictan  
otras  disposiciones.  Diario  Oficial  No.  40987  del  12/08/93.  
19. Ley   715   de   2001.   Por   la   cual   se   dictan   normas   orgánicas   en   materia   de   recursos   y  
competencias  de  conformidad  con  los  artículos  151,  288,  356  y  357  (Acto  Legislativo  01  
de   2001)   de   la   Constitución   Política   y   se   dictan   otras   disposiciones   para   organizar   la  
prestación  de  los  servicios  de  educación  y  salud,  entre  otros.  
20. Ley   812   de   2003.   Por   la   cual   se   aprueba   el   Plan   Nacional   de   Desarrollo   2003-­‐2006,   hacia  
un  Estado  comunitario.  Diario  Oficial  45231  de  junio  27  de  2003.  

Lista  de  tablas  

(s.d.)  Competencias  municipales  asignadas  a  los  municipios  en  la  década  de  los  80.  Elaboración  
del  autor.  

(s.d.)  Competencias  de  los  municipios  después  de  la  constitución  de  1991.  Elaboración  del  autor.  

(s.d.)  Valor  máximo  de  los  gastos  de  funcionamiento  de  los  distritos  y  municipios.  Elaboración  del  
autor.    

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