CONCEPTUALIZACIÓN Y
NORMATIVIDAD DEL PRESUPUESTO
PUBLICO
Finanzas Públicas
AUTOR: Lina Marcela Prada García

 
    

INICIO  

• Introduccción  
• Recomendaciones  académicas  
• Desarrollo  Tematico    
1. Conceptualización  y  normatividad  del  presupuesto  público  
1.1. La  planeación  como  etapa  previa  a  la  presupuestación    
1.2. Antecedentes  de  la  planeación  en  Colombia    
1.3. Marco  normativo  actual  de  la  planeación  en  Colombia    
1.3.1. Principios  de  la  planeación  en  Colombia  
1.3.2. Conformación  de  los  planes  nacionales  de  desarrollo  
1.3.3. Autoridades  e  instancias  nacionales  de  planeación  
1.3.4. Etapas  del  proceso  que  da  origen  al  plan  de  desarrollo  
1.3.5. Las  entidades  territoriales  y  sus  planes  de  desarrollo  
1.4. Definición  y  fines  del  presupuesto  público  
1.5. La  pirámide  normativa  del  presupuesto  
• Referencias  
• Textos  
• Normas  

INTRODUCCIÓN  

Las   finanzas   públicas   desempeñan   un   papel   primordial   en   la   gestión   financiera   pública   que   se  
materializa   en   la   acción   que   se   ejecuta   en   las   entidades   públicas   estatales.   Como   lo   vimos   en   la  
unidad   anterior,   las   finanzas   públicas   tienen   asignados   unos   objetivos   que   deben   estar   en  
concordancia   con   aquellos   objetivos   incluidos   en   la   Constitución   Política   y   definidos   como  
atributos  de  los  estados  modernos,  democráticos  y  capitalistas.    

Aquellos  fines  de  los  que  hablamos  son:  

• Realizar  una  distribución  equitativa  y  adecuada  de  los  recursos  públicos.  

• Redistribuir  dichos  ingresos  con  claros  atributos  de  equidad.  
• Garantizar  que  el  país  registre  una  clara  estabilidad  en  el  crecimiento  de  su  economía.  

2 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 • Elevar  los  niveles  registrados  en  la  calidad  de  vida  de  los  habitantes  del  país  por  medio  
de  la  gestión  efectiva  de  los  recursos  públicos.  

El  cumplimiento  de  estos  objetivos  se  logra  por  medio  de  la  gestión  financiera  pública  en  un  país  
por  parte  del  Estado  mediante  la  ejecución  de  los  ingresos  y  gastos  que  conforman  el  presupuesto  
público.    

De  acuerdo  con  lo  anterior,  vemos  como  el  Estado,  entendido  como  un  ente  en  el  cual  reposa  la  
responsabilidad   de   asignar   eficientemente   los   recursos,   debe   asignar   eficientemente   el   gasto  
público,  de  acuerdo  con  el  plan  de  desarrollo  propuesto  y  por  supuesto  con  elementos  claros  de  
descentralización  territorial;  y  busca  conseguir  la  efectividad  en  el  mejoramiento  de  la  calidad  de  
vida   que   tienen   los   ciudadanos   de   un   país   o   territorio.   Por   medio   de   estas   actividades   que  
componen   el   quehacer   del   Estado   en   el   sector   público,   este   consigue   lograr   los   objetivos  
dispuestos  en  la  Constitución  Política.    

Ahora  bien,  para  que  el  Estado  pueda  garantizar  la  correcta  ejecución  del  presupuesto  público  es  
necesario  tener  en  cuenta  la  normatividad  aplicable  al  tema,  dada  por  el  Estatuto  General  del  
Presupuesto,  Decreto  111  de  1996,  que  recopila  aspectos  tan  importantes  como  los  principios  
que  debe  tener  el  presupuesto,  la  estructura,  las  diferentes  etapas  y  cómo  está  conformado  el  
sistema  presupuestal.  

Por   lo   tanto,   esta   semana   desarrollaremos   una   explicación   breve   acerca   de   todo   aquello   que  
según  la  ley  conforma  el  presupuesto  público  y  de  qué  manera  el  Estado,  mediante  la  ejecución  
del  presupuesto,  logra  operar  y  gestionar  todos  los  recursos  públicos  buscando  eficiencia,  eficacia  
y,   por   su   puesto,   elevar   los   niveles   de   calidad   de   vida   de   la   sociedad.   Asimismo,   haremos   un  
recorrido  por  las  definiciones  que  nos  permitirán  conocer  el  presupuesto  público  y  entender  que  
es  un  valioso  instrumento  de  gestión  financiera  y  de  conducción  económica  que  le  permite  al  
gobierno  obtener  los  objetivos  señalados  por  la  política  económica.    

De  igual  forma  se  realizará  una  detallada  reseña  de  la  normatividad  y  de  asuntos  relacionados  
con   la   actividad   presupuestal   en   Colombia,   entre   ellos   la   planeación,   y   se   verá   cómo   el  
presupuesto   se   considera   como   el   principal   instrumento   de   la   gestión   financiera   en   el   ámbito  
institucional   y   de   la   política   fiscal   en   el   ámbito   macroeconómico,   porque   en   él   se   integran   y  
armonizan  los  ingresos,  gastos  y  deuda  pública.    

RECOMENDACIONES  ACADÉMICAS  

La   idea   que   tienen   los   cursos   virtuales   por   medio   del   desarrollo   de   sus   materiales   es   que   el  
estudiante   pueda   leer   de   una   manera   juiciosa   los   contenidos   que   se   encuentran   en   la   cartilla  
correspondiente  a  cada  semana  de  trabajo.  Esto  obviamente  requiere  de  la  dedicación  necesaria  
y  de  una  revisión  juiciosa  y  del  estudio  de  las  definiciones,  figuras  y  tablas  presentadas.  Luego,  
cuando   ya   se   tienen   estas   bases,   se   recomienda   desarrollar   concienzudamente   los   recursos  

FINANZAS PÚBLICAS 3
    

adicionales  propuestos  en  las  actividades.  Estas  actividades  les  permitirán  reforzar  conocimientos  
vistos  en  las  cartillas.  El  proceso  concluye  con  la  formulación  de  preguntas  que  puedan  existir  por  
medio  de  los  canales  establecidos  (chat,  mensajes  personalizados  y  el  foro  general  del  módulo).  

Para  el  adecuado  desarrollo  de  este  curso,  se  requiere  cumplir  con  las  siguientes  tareas:  

• Revisar,  estudiar  y  leer  de  una  manera  juiciosa  y  profunda  los  materiales  dispuestos  por  
semana.  
• Programar  por  medio  de  los  aplicativos  tecnológicos  o  un  simple  cuadro  en  Excel  los  
horarios  correspondientes  a  la  elaboración  de  análisis,  revisiones  y  demás  actividades  
por   desarrollar   de   acuerdo   con   el   tiempo   con   el   cual   cuente   cada   uno,   y   una   vez  
programado,  tener  un  tiempo  de  dedicación  de  3  horas  diarias  o  más  si  es  posible.  
• Tomar  consciencia  de  que  este  modelo  pedagógico  contenido  en  la  modalidad  virtual  
se  basa  en  procesos  que  buscan  el  aprendizaje  autónomo,  es  decir  que  los  alumnos,  con  
ayuda  de  un  tutor,  tendrán  gran  incidencia  en  su  aprendizaje  personal  y  en  su  respectivo  
avance.  
• Tomar  atenta  nota  y  realizar  un  cronograma  acorde  con  el  calendario  académico  que  se  
ha  planteado,  para  el  adecuado  desarrollo  del  respectivo  material  de  estudio.  

Como  sugerencia  y  nota  de  apoyo  recuerden  que  el  tutor  está  a  su  completa  disponibilidad  ante  
cualquier  inquietud,  por  medio  de  las  modalidades  de  contacto  establecidas  en  la  plataforma.  

4 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
DESARROLLO  TEMÁTICO    

1. Conceptualización  y  normatividad  del  presupuesto  público  

El  presupuesto  se  constituye  como  un  instrumento  centralizador  de  la  gestión  financiera  estatal.  
Trabaja   mancomunadamente   con   las   demás   herramientas   financieras   públicas   y   por   esto   se  
considera   como   el   eje   de   la   gestión   financiera   gubernamental.   Encontramos   el   Plan   Nacional   de  
Desarrollo  como  su  punto  de  partida  y  soporte,  ya  que  al  concretar  los  programas  de  gobierno  
que   de   cuerdo   con   la   ley   son   sometidos   a   un   debate   electoral,   tiene   el   atributo   de   haber   sido   el  
ganador   del   mismo   debate.   Igualmente   los   planes   de   desarrollo   actúan   en   concordancia   con   los  
correspondientes  planes  de  ordenamiento  territorial.    

Como  aduce  la  Constitución,  el  presupuesto,  como  herramienta  de  planificación  y  tal  como  lo  
veremos  más  adelante  en  uno  de  sus  principios,  debe  estar    en  concordancia  con  los  planes  y  
programas  del  gobierno,  aquellos  que  se  encuentran  integrados  en  su  plan  de  desarrollo.  A  su  
vez,   debe   tener   en   cuenta   aquellas   decisiones   integradas   en   otras   herramientas   de   gestión  
pública  financiera,  tales  como  el  Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo.    

Por   esta   razón,   vamos   a   empezar   estudiando   algunas   nociones   referentes   a   la   planeación   en  
Colombia.  

1.1. La  planeación  como  etapa  previa  a  la  presupuestación    

Como  dijimos  anteriormente,  de  acuerdo  con  el  principio  de  planificación,  el  presupuesto  debe  
encontrarse  en  concordancia  con  elementos  incluidos  en  los  planes  y  programas  del  Gobierno.  
Dado  que  no  se  estaba  dando  por  sentada  esta  relación  existente  entre  planeación  y  presupuesto,  
se   dio   le   carácter   constitucional   y   luego   legal,   para   elevarla   a   la   categoría   de   principio  
presupuestal.    

1.2. Antecedentes  de  la  planeación  en  Colombia      

Como   parte   de   Latinoamérica   y   de   los   países   en   vías   de   desarrollo,   Colombia   ha   sido   uno   de   los  
que  han  demostrado  más  historia  en  temas  de  planificación.  Los  primeros  intentos  se  remontan  
a   la   década   de   los   años   veinte.   Estos   primeros   intentos   y   los   subsiguientes   enfrentaron   tanto  
cuestionamientos   como   resistencia   provenientes   de   sectores   conservadores   que   veían   en   las  
actividades   planificadoras   connotaciones   políticas   socializantes,   dadas   las   características   de   la  
Unión   Soviética   Socialista,   que   entre   sus   características   tenía   el   intervencionismo   estatal  
exacerbado,  soportado  primero  que  todo  en  la  planificación  centralizada  e  imperativa  en  campos  
económicos.  

Dichos  cuestionamientos  y  la  búsqueda  de  la  ejecución  de  ideas  capitalistas  donde  gobernara  el  
mercado,  acompañados  de  otros  factores  de  carácter  social,  político,  institucional,  entre  otros,  

FINANZAS PÚBLICAS 5
    

causaron  retrasos  en  el  desarrollo  de  la  planificación.  Sin  embargo,  la  Misión  Kemmerer,  realizada  
en  1923,  nos  ayudó  a  superar  algunos  de  esos  retrasos  y  a  su  vez  contribuyó  a  fortalecer  el  aparato  
estatal  y  su  administración.  No  obstante,  “La  Gran  Depresión”,  que  tuvo  lugar  en  la  década  del  
treinta,   impactó   la   economía   mundial   y   causó   un   replanteamiento   de   la   problemática   del  
desarrollo  económico  y,  por  ende,  de  la  intervención  del  Estado  en  la  economía.    

Acaecidos  estos  acontecimientos,  se  fortalece  una  intervención  generalizada  del  aparato  estatal,  
expresada  en  una  dirección  que  no  mostraba  muchos  tintes  de  planificación.  No  obstante,  los  
dirigentes  tomaron  conciencia  de  la  inconveniencia  de  estos  actos  y  se  empezaron  a  fijar  criterios  
y   parámetros   explícitos   para   racionalizar   la   intervención   del   Estado   en   asuntos   como   el   gasto  
público.    

De  esta  manera,  la  preexistente  reticencia  a  la  planificación  fue  disminuyendo,  también  gracias  a  
varios  sucesos:    

• Los   estudios   económicos   realizados   por   la   Comisión   Económica   para   América   Latina  
(CEPAL),  quien  en  1949  publicó  el  primer  estudio  económico  de  América  Latina.    
• La  influencia  de  la  Declaración  de  Punta  del  Este  (Uruguay)  en  1961,  suceso  que  permitió  
ver   la   planeación   como   instrumento   fundamental   para   superar   los   obstáculos   que  
impiden  el  desarrollo.    
• La   creación   de   un   organismo   de   planificación   en   los   países   latinoamericanos,   gracias   a  
la   asesoría   del   Instituto   Latinoamericano   de   Planeación   Económica   y   Social   (ILPES),  
creado  para  tal  efecto  en  1962.  
• Las   visitas   periódicas   del   Banco   Mundial   para   fortalecer   los   intentos   planificadores;  
aquel   nos   ayudó   entre   otras   cosas   a   dar   creación   al   denominado   Plan   Operación  
Colombia,  soporte  fundamental  del  luego  formal  Plan  “Las  Cuatro  Estrategias”.  

En  nuestro  país,  la  planeación  para  el  desarrollo  económico  y  social  ha  sufrido  un  gran  proceso  
legal   y   constitucional.   Podemos   destacar   la   reforma   constitucional   de   1968,   que   institucionalizó  
la  planeación  como  instrumento  de  desarrollo  económico  y  social,  a  la  vez  que  ratificó  algunos  
otros  preceptos  sobre  la  intervención  del  Estado  en  la  economía  en  cuanto  a:  

• Autorización  de  la  participación  del  Estado  en  la  economía  para  racionarla  y  planificarla.    
• Otorgamiento  de  la  iniciativa  al  Gobierno  en  materia  de  inversiones  públicas  y  privadas.  
• Determinación  de  que  debía  existir  un  Plan  de  Desarrollo  Económico  y  Social  presentado  
por  el  Gobierno  y  adoptado  por  el  Congreso  de  la  República.  
• Establecimiento  de  que  el  presupuesto  de  rentas  y  gastos  debería  reflejar  los  objetivos  
propuestos  en  el  Plan  de  Desarrollo.    

6 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
Como   lo   mencionamos   anteriormente,   y   con   fundamento   en   el   precepto   constitucional  
mencionado  en  el  artículo  208  de  la  Constitución  de  1968,  se  expidió  la  Ley  38  de  1989.    

Algunas  características  o  mandatos  presentados  por  la  Constitución  de  1968  fueron:  

• Se   expresaba   que   como   comisión   permanente   del   Congreso   debía   funcionar   la  

denominada  Comisión  del  Plan,  compuesta  por  veintisiete  miembros  en  representación  
de  los  departamentos,  Distrito  Especial  de  Bogotá  y  los  entonces  Territorios  Nacionales,  
cuya   función   era   la   vigilancia   de   la   ejecución   del   Plan   de   Desarrollo   y   la   evolución   y  
resultados  del  gasto  público.  Por  diversas  razones,  más  que  todo  de  tipo  político,  dicha  
comisión  nunca  funcionó.  
• El   Gobierno   debía   presentar   al   Congreso,   durante   los   primeros   100   días   de   su   período  
constitucional,  las  modificaciones  que  por  circunstancias  económicas,  políticas,  sociales,  
etc.,  ameritara  el  plan  en  su  parte  general.    
• El   Congreso   contaba   con   cien   días   para   aprobar   el   plan   presentado   por   el   Gobierno,   si  
no   lo   hacía,   éste   lo   pondría   en   vigencia   mediante   decretos   leyes   (esto   ocurría   desde  
entonces,  en  efecto,  por  diversas  circunstancias,  entre  ellas  la  no  conformación  de  la  
denominada   Comisión   del   Plan   del   Congreso;   las   circunstancias   hicieron   que   dichos  
planes  fueran  adoptados  por  decreto  después  de  transcurridos  seis  meses  de  haber  sido  
presentados  al  Congreso).  
• El  primer  plan  en  ser  aprobado  formalmente  por  dicha  corporación  fue  el  del  presidente  
Andrés   Pastrana   (1998-­‐2002),   que   luego   fue   declarado   inexequible   por   la   Corte  
Constitucional.    

Algunas  características  o  mandatos  presentados  por  la  Constitución  de  1991  fueron:  

• Se  ratificó  la  obligación  de  elaborar  planes  de  desarrollo.    

• Posteriormente,  mediante  un  acto  legislativo  de  2011  se  ratificó  lo  anterior,  y    además  
se   señaló   que   las   acciones   estatales   deben   estar   de   acuerdo   con   un   marco   de  
sostenibilidad  fiscal.  
• Se  tramitó  la  Ley  152  de  1994,  que  reglamentó  los  aspectos  relativos  a  la  planeación  de  
la   Nación   y   de   las   entidades   territoriales   y   definió   los   principios,   las   etapas,   las  
autoridades  e  instancias  de  planeación.    

De  acuerdo  con  las  características  arriba  mencionadas  podemos  deducir  que  la  planificación  en  
Colombia  antes  de  1991  era:    

• Piramidal,   porque   existía   una   jerarquía   entre   los   planes,   dado   que   los   de   los  
departamentos  debían  ceñirse  al  nacional  y  los  municipales  a  los  de  los  departamentos.    

FINANZAS PÚBLICAS 7
    

• Sectorial,   porque   el   Plan   Nacional   se   elaboraba   a   partir   de   los   diferentes   planes   de  

carácter  sectorial  tales  como  los  de  agricultura,  minería,  educación,  comercio  exterior,  
etc.,  para  cuyos  efectos  existían  las  denominadas  comisiones  de  concertación.    

En   nuestros   días,   los   planes   territoriales   no   tienen   que   adecuarse   obligatoriamente   al   Plan  
Nacional,  aunque  sí  deben  contar  con  una  armonización  que  se  apoye  en  las  políticas  nacionales  
y  las  competencias  de  cada  nivel,  y  conservar  los  principios  de  concurrencia,  complementariedad  
y   subsidiariedad.   Las   entidades   territoriales,   en   consonancia   con   la   Constitución,   elaborarán   y  
adoptarán,  de  manera  concertada  entre  ellas  y  el  Gobierno  Nacional,  planes  de  desarrollo  con  el  
objeto  de  asegurar  el  uso  eficiente  de  sus  recursos  y  el  desempeño  adecuado  de  sus  funciones.  

A  continuación,  presentamos  una  tabla  que  resume  los  planes  de  desarrollo  en  Colombia  con  su  
respectivo  gobernante:  

Tabla  1:  Planes  de  desarrollo  de  Colombia  1962-­‐2018  

Plan  de  desarrollo   Gobernante   Período  

Plan  general  de  desarrollo  económico  y  social     Alberto  Lleras  Camargo     1962-­‐1966    

Planes  trienales     Carlos  Lleras  Restrepo     1966-­‐1970    

Las  cuatro  estrategias     Misael  Pastrana  Borrero     1970-­‐1974    

Para  cerrar  la  brecha     Alfonso  López  Michelsen     1974-­‐1978    

Plan  de  integración  nacional     Julio  César  Turbay  Ayala     1978-­‐1982    

Cambio  con  equidad     Belisario  Betancur  Cuartas     1982-­‐1986    

Economía  social     Virgilio  Barco  Vargas     1986-­‐1990    

Revolución  pacífica     César  Gaviria  Trujillo     1990-­‐1994    

8 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 El  salto  social     Ernesto  Samper  Pizano     1994-­‐1998    

Para  construir  la  paz     Andrés  Pastrana  Arango     1998-­‐2002    

Hacia  un  Estado  comunitario     Álvaro  Uribe  Vélez     2002-­‐2006    

Estado  comunitario:  desarrollo  para  todos     Álvaro  Uribe  Vélez     2006-­‐2010    

Prosperidad  para  todos     Juan  Manuel  Santos     2010-­‐2014    

Todos  por  un  nuevo  país:  paz,  equidad,   Juan  Manuel  Santos   2014-­‐2018  
educación  

Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  la  página  web  del  Departamento  Nacional  de  Planeación  

1.3. Marco  normativo  actual  de  la  planeación  en  Colombia    

La   Ley   152   de   1994   es   la   guía   y   norma   aplicable   a   la   planeación   en   Colombia;   esta   da   los  
lineamientos   necesarios   para   desarrollar   un   proceso   de   planificación   adecuado;   en   cabeza   del  
Departamento   Nacional   de   Planeación   y   en   coordinación   con   otras   áreas   de   la   administración  
pública  se  construye  el  proceso,  el  cual  se  divide  en  varias  partes.  

FINANZAS PÚBLICAS 9
    

A  continuación  se  describirán  los  principios  de  la  planificación  en  Colombia:  

1.3.1. Principios  de  la  planeación  en  Colombia  

La  planeación  tiene  unos  principios  que  veremos  a  continuación:  

Coherenci
Autonomí a Continuad
a ad
Conforma
Participaci ción de los
ón planes de
desarrollo
Ordenació
Prioridad
n de
del gasto
competenc
social
ias

PLANEACIÓN Coordinac
Sostenibili
ión y
dad
consistenc
ambiental
ia

Concurren
Eficiencia
cia
Desarrollo
armónico Compleme
de las ntariedad
regiones Subsidiari Proceso de
edad planeación

Figura  1.  Principios  de  la  planeación  

Fuente:  Elaboración  propia  a  partir  de  la  Ley  152  de  1994  

A  continuación  haremos  una  explicación  de  cada  principio  de  acuerdo  con  la  Ley  152  de  1994:    

a) Autonomía.  De  acuerdo  con  la  Constitución  y  la  presente  norma  orgánica,  tanto  la  Nación  
como  las  entidades  territoriales  podrán  ejercer  libremente  la  planificación  en  sus  territorios.  
b) Ordenación  de  competencias.  Las  decisiones  y  funciones  de  las  autoridades  competentes  en  
cuanto   a   inclusión   de   los   elementos   contenidos   en   los   planes   de   desarrollo   deben   presentar  
criterios  de  concurrencia,  complementariedad  y  subsidiariedad.    
c) Coordinación.  Debe  existir  armonía  y  coherencia  en  cuanto  a  las  actividades  realizadas  por  
las   autoridades   de   planeación   del   orden   nacional,   regional   y   las   entidades   territoriales,   y   las  
demás   instancias   territoriales,   para   efectos   de   la   formulación,   ejecución   y   evaluación   de   sus  
planes  de  desarrollo.  

10 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
d) Consistencia.   Modificado   por   el   art   9,   Ley   1473   del   2011,   busca   asegurar   la   estabilidad  
macroeconómica  y  financiera  en  los  planes  de  gasto  derivados  de  los  planes  de  desarrollo.  
e) Prioridad  del  gasto  público  social.  Se  deben  tener  en  cuenta  unas  pautas  claras  que  permitan  
aumentar  el  bienestar  general  y  el  mejoramiento  de  la  calidad  de  vida  de  la  población,  en  la  
elaboración,  aprobación  y  ejecución  de  los  planes  de  desarrollo  de  la  Nación  y  de  las  entidades  
territoriales.  
f) Continuidad.  Las  respectivas  autoridades  de  planeación  deben  garantizar  la  culminación  de  
los  planes,  programas  y  proyectos  que  se  incluyan  en  los  planes  de  desarrollo  nacionales  y  de  
las  entidades  territoriales.  
g) Participación.  Las  autoridades  garantizarán  la  participación  ciudadana  durante  el  proceso  de  
discusión  de  los  planes  de  desarrollo.    
h) Sustentabilidad   ambiental.   Los   planes   de   desarrollo   deberán   incluir   en   sus   estrategias,  
programas  y  proyectos,  criterios  que  les  permitan  estimar  los  costos  y  beneficios  ambientales  
futuros.  
i) Desarrollo   armónico   de   las   regiones.   Debe   existir   en   los   planteamientos   de   los   planes   de  
desarrollo  una  distribución  equitativa  de  las  oportunidades  y  beneficios  como  factores  básicos  
de  desarrollo  de  las  regiones.    
j) Proceso   de   planeación.   La   planificación   debe   ser   una   actividad   continua   en   los   planes   de  
desarrollo.  
k) Eficiencia.  Se  debe  optimizar  el  uso  de  los  recursos  financieros,  humanos  y  técnicos  necesarios  
en  el  desarrollo  de  los  lineamientos  del  plan  y  en  cumplimiento  de  los  planes  de  acción.  
l) Viabilidad.   Tener   en   cuenta   todo   lo   necesario   para   que   realizar   las   estrategias,   programas   y  
proyectos  del  plan  de  desarrollo  sea  factible.  
m) Coherencia.  Debe  existir  consonancia  entre  los  programas  y  proyectos  del  plan  de  desarrollo  
y  sus  estrategias  y  objetivos.  
n) Conformación  de  los  planes  de  desarrollo.  La  conformación  de  los  planes  de  desarrollo  de  los  
niveles  nacional  y  territorial  será  (1)  una  parte  general  de  carácter  estratégico  y  (2)  un  plan  de  
inversiones  de  carácter  operativo.    

FINANZAS PÚBLICAS 11
    

Una  vez  que  hemos  descrito  brevemente  los  principios  de  la  planeación,  podemos  pasar  a  analizar  
cómo  están  conformados  los  Planes  de  Desarrollo  en  Colombia.  

1.3.2. Conformación  de  los  planes  nacionales  de  desarrollo  

Como   lo   dijimos   anteriormente,   según   la   Ley   152   de   1994:   “los   planes   de   desarrollo   estarán  
conformados   por   una   parte   general   de   carácter   estratégico   y   por   un   plan   de   inversiones   de  
carácter   operativo.   Con   el   fin   de   la   existencia   de   coherencia   y   complementariedad   en   la  
elaboración  de  los  planes  de  inversión,  tanto  la  Nación  como  las  entidades  territoriales  deben  
mantener  actualizados  los  bancos  de  programas  y  de  proyectos”.  

La  parte  general  del  plan  de  la  

Nación  (su  homólogo  en  el  nivel  
territorial  es  la  parte  estratégica) El  plan  de  inversiones  de  las  
entidades  del  orden  nacional (su  
homólogo  en  el  nivel  territorial  es  el  
Objetivos  nacionales  y  sectoriales  a   plan  de  inversiones  a  mediano  y  corto  
mediano  y  largo  plazo.   plazo)  
Metas  nacionales  y  a  mediano  y  largo  
plazo.
Proyección  de  recursos  financieros  
Procedimientos  y  mecanismos   disponibles.
generales.
Descripción  de  los  principales  
Estrategias  y  políticas  en  materia   programas  y  subprogramas.  
económica,  social  y  ambiental.
Presupuestos  plurianuales  y  
Armonización  de  la  planeación   programas  de  inversión.
nacional  con  la  planeación  sectorial,  
regional  y  territorial.

Figura  2.  Contenido  del  plan  de  desarrollo  

Fuente:  Elaboración  propia  a  partir  de  la  Ley  152  de  1994  

12 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 1.3.3. Autoridades  e  instancias  nacionales  de  planeación  

A  continuación  veremos  quiénes  son  las  autoridades  nacionales  de  planeación:  

Figura  3.  Autoridades  nacionales  de  planeación  

Fuente:  Elaboración  propia  a  partir  de  la  Ley  152  de  1994  

FINANZAS PÚBLICAS 13
    

A  continuación  veremos  cuáles  son  las  instancias  nacionales  de  planeación:  

Figura  4.  Instancias  nacionales  de  planeación  

Fuente:  Elaboración  propia  a  partir  de  la  Ley  152  de  1994  

14 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 1.3.4. Etapas  del  proceso  que  da  origen  al  plan  de  desarrollo  

A  continuación  veremos  las  siguientes  etapas  en  el  proceso  de  planeación:  

Figura  5:  Etapas  del  proceso  de  planeación  

Fuente:  Elaboración  propia  a  partir  de  la  Ley  152  de  1994  

FINANZAS PÚBLICAS 15
    

1.3.5. Las  entidades  territoriales  y  sus  planes  de  desarrollo  

Las  etapas  del  proceso  de  planeación,  de  acuerdo  con  la  ley  152  de  1994,  que  se  surten  en  el  nivel  
nacional  son  muy  similares  a  las  desarrolladas  en  el  nivel  territorial.  Los  planes  de  estas  entidades  
están  conformados  por  una  parte  estratégica  y  un  plan  de  inversiones  a  mediano  y  a  corto  plazo  
de   acuerdo   con   la   normatividad   de   las   asambleas   o   concejos,   ya   que   en   este   proceso   dichas  
entidades  gozan  de  autonomía.  

Las autoridades de planeación en esos niveles son:

• Alcalde  o  gobernador  
• Consejos  de  gobierno  
• Secretarías  u  oficinas  de  planeación    
• Demás  secretarías,  departamentos  administrativos  u  oficinas  especializadas  

Y  son  instancias  de  planeación:    

• Asambleas  o  concejos  
• Consejos  territoriales  de  planeación  

Igualmente,   en   cuanto   a   las   etapas   estipuladas   en   los   planes   de   desarrollo,   estas   entidades  
territoriales  se  enmarcan  en  procedimientos  adaptados  de  los  del  nivel  nacional.  

Para  evaluar  la  ejecución  correcta  de  un  programa  de  gobierno  debe  contener  objetivos  y  metas  
delimitadas  y  conmensurables,  de  lo  contrario  la  evaluación  no  será  objetiva.  

Una vez hemos analizado la planeación, su estructura, su conformación, sus autoridades e

instancias, los principios y etapas que lo componen, podemos entender como este proceso hace
parte fundamental de la presupuestación en Colombia. Ambos procesos conforman una sola
unidad, en la cual debe existir una coherencia y armonización, pues son complementarios. Las dos
herramientas deben dirigirse hacia el mismo lado y llevar a cabo todas sus etapas en consonancia
con la constitución y la normatividad aplicable. Además no podemos olvidar que el presupuesto es
la forma de materializar todo aquello que se ha planteado en el Plan de Desarrollo.

A continuación revisaremos y definiremos cómo está conformado el presupuesto en Colombia y

cuáles son sus fines.

16 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 1.4. Definición  y  fines  del  presupuesto  público  

Existen  varias  definiciones  de  presupuesto  público;  la  definición  más  simple  es  considerarlo  como  
la  estimación  de  los  futuros  ingresos  y  gastos  que  tendrá  un  ente  público  o  un  grupo  de  ellos.    

Para  el  desarrollo  de  esta  cartilla  tomaremos  la  definición  dada  por  Mendoza  (2007):    

• Es  un  instrumento  financiero,  administrativo  y  de  manejo  macroeconómico,  formulado  

por   el   gobierno   con   la   participación   de   los   demás   entes   públicos,   aprobado,   por   lo  
regular,  por  una  corporación  de  elección  popular  (congreso,  asambleas,  concejos),  otras  
veces   por   juntas   o   consejos   directivos,   en   el   cual,   y   en   concordancia   con   normas  
anteriores,  un  programa  de  gobierno  (para  el  caso  del  nivel  territorial),  políticas  públicas  
existentes   y   otras   herramientas   económicas   y   financieras,   se   proyectan   los   posibles  
ingresos  que  percibirán  y  a  la  vez  se  estiman  los  montos  de  los  gastos  en  que  incurrirán  
los  entes  públicos  en  una  vigencia  fiscal  (usualmente  un  año),  en  procura  de  proveer  de  
bienes  y  servicios  a  la  comunidad,  redistribuir  el  ingreso,  lograr  la  estabilidad  económica  
y  propender  por  el  bienestar  de  toda  la  población.  

El   presupuesto   no   solamente   se   formula   con   fines   financieros,   también   es   una   herramienta  

administrativa  que  le  sirve  al  gerente  público  para  conocer  el  avance  de  sus  programas,  políticas  
y   proyectos,   y   cuando   sea   del   caso   para   adoptar   las   estrategias   o   introducir   los   correctivos  
pertinentes.   Además   se   constituye   como   el   más   importante   medio   para   ejecutar   el   plan   de  
desarrollo.   Como   lo   hemos   enunciado   anteriormente,   y   como   lo   reiteramos,   la   Constitución  
señala  que  el  presupuesto  debe  reflejar  los  planes  y  programas  vigentes,  y  este  mandato  es  un  
principio   presupuestal;   además   traduce   a   unidades   monetarias   un   programa   de   gobierno   del  
gobernante  de  turno.    

Además,  el  presupuesto  es  un  instrumento  que  hace  parte  de  la  política  fiscal  en  particular  y  de  
la  economía  en  general  y  tiene  como  fin  contribuir  al  logro  de  sus  propósitos.  En  efecto,  si  nos  
remontamos  a  las  anteriores  cartillas,  podemos  recordar  que  la  política  económica  tiene  entre  
sus   instrumentos   las   políticas   fiscal,   monetaria   y   cambiaria,   y   que   la   política   fiscal   tiene   como  
campo   de   estudio   o   de   actuación   los   tributos,   el   gasto   público   y   el   endeudamiento.   Los   tres  
últimos  conceptos  se  consolidan  y  armonizan  en  un  cuarto:  el  presupuesto  público.  De  manera  
que  el  presupuesto  nos  permite  concretar  los  principales  propósitos  gubernamentales  en  materia  
económica,  que  enunciamos  al  principio  del  módulo.  

Aunque   en   el   proceso   presupuestal   participan   todas   las   entidades   públicas,   las   mayores  
responsabilidades  en  la  elaboración  recaen  en  el  Ministerio  de  Hacienda,  quien  además  realiza  el  
control  de  su  ejecución.  

FINANZAS PÚBLICAS 17
    

El   Congreso   de   la   República   aprueba   el   presupuesto   general   de   la   nación   y   sus   homólogos  

territoriales,  las  asambleas  departamentales  y  los  concejos  municipales  y  distritales,  lo  hacen  en  
los   territorios.   Para   el   caso   de   las   empresas   industriales   y   comerciales   del   Estado,   del   nivel  
nacional   y   asimilado   a   estas,   la   ley   ha   previsto   que   si   cumplen   con   ciertos   requisitos,   el   Consejo  
Nacional   de   Política   Fiscal   (CONFIS)   puede   delegar   en   sus   juntas   o   consejos   directivos   la  
aprobación  de  sus  presupuestos.  

Para  hacer  una  precisión,  debemos  decir  que  por  medio  del  presupuesto  no  se  pueden  establecer  
o   decretar   nuevos   tributos   o   gastos.   Solamente   se   incorporan   los   ingresos   y   gastos   que   se  
proyecten  con  anterioridad  en  otras  normas.  Para  que  un  gasto  sea  incorporado  al  presupuesto,  
previamente   ha   debido   existir   una   ley,   decreto   o   mandato   judicial   ordenándolo.   En   el  
presupuesto   se   intentará   equilibrar   los   ingresos   con   los   gastos;   de   existir   déficit,   este   se   cubrirá  
con  endeudamiento,  previo  cumplimiento  de  algunos  requisitos.  

También   debemos   destacar   que   se   deben   tener   en   cuenta   políticas   del   gobernante   de   turno,  
considerando  por  supuesto  la  continuidad  de  las  formuladas  con  anterioridad  o  por  niveles  de  
gobierno   de   mayor   jerarquía.   Así   mismo,   el   presupuesto   debe   guardar   coherencia   con   otros    
instrumentos  de  manejo  financiero,  como  son:  

• El  plan  de  desarrollo,  

• El  programa  macroeconómico,  
• El  plan  financiero,  
• Las  metas  de  superávit  primario,  
• El  marco  de  gasto  de  mediano  plazo,  entre  otros.  

18 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 1.5. La  pirámide  normativa  del  presupuesto  

En  nuestro  país,  la  actividad  presupuestaria  ha  tenido  un  largo  proceso  en  materia  constitucional  
y  legal  que  ha  generado  ciertas  inflexibilidades  que  a  veces  se  traducen  en  una  ejecución  limitada.  
Además,   en   ocasiones,   para   los   organismos   de   control   es   más   importante   la   gestión   de   esos  
procesos  normativos  que  los  resultados  obtenidos.    

Figura  6.  Pirámide  normativa  del  presupuesto  

Fuente:  Elaboración  propia  a  partir  de  Mendoza  (2007)  

Como  se  puede  observar,  en  la  parte  superior  de  la  pirámide  normativa  del  presupuesto  público  
figura   el   título   XII   de   la   Constitución   Política   del   país.   En   concordancia   con   este   precepto   se   han  
expedido  o  reformado  las  leyes  38  de  1989,  179  de  1994  y  225  de  1995  (que  tienen  el  carácter  de  
orgánicas),  las  cuales  se  compilaron  y  organizaron  en  el  Decreto  111  de  1996,  conocido  como  el  

FINANZAS PÚBLICAS 19
    

Estatuto   Orgánico   del   Presupuesto   General   de   la   Nación.   Además   de   estas,   consideramos   como  
normas  orgánicas  del  presupuesto  algunos  artículos  de  la  Ley  617  del  2000,  que  trata  el  tema  del  
saneamiento   fiscal   territorial;   al   igual   que   la   Ley   819   del   2003,   sobre   transparencia   y  
responsabilidad  fiscal,  que  modificó,  en  algunos  casos,  o  adicionó,  en  otros,  aspectos  de  las  leyes  
anteriores.  También  tiene  elementos  de  normas  orgánicas  del  presupuesto  la  Ley  1473  del  2011,  
mediante  la  cual  se  creó  una  regla  fiscal  para  el  gobierno  nacional.    

Algunas   normas   incluidas   en   esta   pirámide   tienen   que   ver   de   manera   directa   con   la   actividad  
presupuestal   son   la   Ley   358   de   1993,   sobre   endeudamiento   territorial;   la   Ley   718   del   2001,   que  
reglamenta  el  funcionamiento  del  fondo  de  compensación  interministerial;  la  Ley  734  de  2002,  
sobre   régimen   disciplinario   de   los   funcionarios   públicos   (que   no   se   considera   una   norma   de  
carácter  presupuestal,  sin  embargo  tiene  algunos  apartes  referidos  a  sanciones  por  el  mal  manejo  
de  la  hacienda  pública),  el  Decreto  115  de  1996,  que  reglamenta  la  actividad  de  las  empresas  
industriales  y  comerciales  del  Estado  del  nivel  nacional.  

La  razón  de  ser  de  las  leyes  orgánicas  es  fijar  el  reglamento  del  Congreso,  reglamentar  el  proceso  
de   elaboración,   ejecución   y   control   del   presupuesto   y   del   plan   de   desarrollo,   y   fijarles  
competencias  a  las  entidades  territoriales.  Estas  leyes  tienen  una  jerarquía  superior  a  las  demás  
y  exigen  para  su  aprobación  unas  mayorías  calificadas.  

El   anterior   listado   normativo   es   muy   breve,   ya   que   la   actividad   presupuestal   que   no   esté  
relacionada   con   las   actuaciones   del   Estado   son   muy   pocas.   Como   veremos   más   adelante,   la  
aprobación  del  presupuesto  anual  se  realiza  por  medio  de  una  ley,  ordenanza  o  acuerdo.  

Las   entidades   del   nivel   territorial   —básicamente   los   departamentos,   distritos   y   municipios—  
fueron  autorizadas  para  expedir  sus  propios  estatutos  presupuestales  siguiendo  los  lineamientos  
del   que   opera   para   el   nivel   nacional;   eso   sí,   adoptándolo   y   adecuándolo   a   sus   particulares  
condiciones  y  competencias.  En  la  actualidad  muchas  de  ellas  se  rigen  por  el  Estatuto  Orgánico  
del  Presupuesto  Nacional,  ya  que  realmente  muy  pocas  cumplieron  con  esta  función  dentro  de  
los   términos   estipulados   y   la   calidad   requerida.   Por   tal   motivo,   no   es   indispensable   el   análisis  
particular   de   la   normatividad   presupuestal   territorial,   no   obstante   mencionaremos   aquellos  
aspectos  que  son  específicos  de  este  nivel  de  gobierno.  

Así  como  en  el  país  se  tienen  estatutos  únicos  en  varios  temas  como  contratación,  contabilidad  y  
disciplina  (aparte  de  la  existencia  de  otras  normas  de  aplicación  por  igual  en  todas  la  entidades  
del   territorio   nacional),   debería   existir   también   un   único   estatuto   presupuestal   de   aplicación  
universal   para   los   entes   nacionales,   territoriales   y   descentralizados   por   servicios   (incluyendo   las  
corporaciones  autónomas  regionales,  universidades,  hospitales,  etc.),  para  evitar  normatividad  
confusa,  impropia  y  con  vacíos.    

En   la   siguiente   cartilla   trataremos   el   sistema   presupuestal,   los   principios   que   lo   conforman,   el  

presupuesto  y  las  diferentes  etapas  que  forman  parte  del  proceso.  

20 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
REFERENCIAS  

Textos  

Mendoza,  J.  (2007).  Gestión  financiera  pública.  Elementos  para  su  estudio  y  aplicación.  Bogotá:  
Universidad  Externado  de  Colombia.  

Ortiz,  A.  (2005).  Fundamentos  de  finanzas  públicas.  Bogotá:  Universidad  Jorge  Tadeo  Lozano.  

Restrepo,  J.  C.  (2006).  El  rescate  de  las  finanzas  territoriales.  Bogotá:  Konrad  Adenauer  Stiftung-­‐
Pensamiento  Siglo  XXI.  (Debate  Político  n.º  14).  

Normas  

Constitución  Política  de  Colombia  (1991).  Asamblea  Nacional  Constituyente.  

Decreto  111  de  1996  (enero  15).  Por  el  cual  se  compilan  la  Ley  38  de  1989,  la  Ley  179  de  1994  y  
la  Ley  225  de  1995  que  conforman  el  estatuto  orgánico  del  presupuesto.  Diario  Oficial  42692.  

Decreto  Ley  4923  del  2011  (diciembre  26).  Por  el  cual  se  garantiza  la  operación  del  Sistema  
General  de  Regalías.  Diario  Oficial  48294.  

Ley  152  de  1994  (julio  15).  Por  la  cual  se  establece  la  Ley  Orgánica  del  Plan  de  Desarrollo.  Diario  
Oficial  41450.  

Ley  617  del  2000  (octubre  6).  Por  la  cual  se  reforma  parcialmente  la  Ley  136  de  1994,  el  Decreto  
Extraordinario  1222  de  1986,  se  adiciona  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto,  el  Decreto  1421  de  
1993,  se  dictan  otras  normas  tendientes  a  fortalecer  la  descentralización,  y  se  dictan  normas  
para  la  racionalización  del  gasto  público  nacional.  Diario  Oficial  44188.  

Ley  734  del  2002  (febrero  5).  por  la  cual  se  expide  el  Código  Disciplinario  Único.  Diario  Oficial  
44699.  

Ley  1473  del  2011  (julio  5).  Por  medio  de  la  cual  se  establece  una  regla  fiscal  y  se  dictan  otras  
disposiciones.  Diario  Oficial  48121.  

FINANZAS PÚBLICAS 21