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Génesis y ciclo
EBSCO : eBook Collection (EBSCOhost) - printed on 6/20/2019 10:00 AM via UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD
AN: 1531649 ; Guzman Mendoza, Carlos Enrique, Angarita Escobar, Natali.; Las politicas publicas : cuaderno de notas
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Carlos Enrique Guzmán Mendoza
Natali Angarita Escolar
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Las políticas públicas. Génesis y ciclo
tos que al contener ciertos atributos pue- viene del contacto con la realidad por
den afectar los beneficios, las ideologías parte de un sujeto, o un conjunto de su-
y las creencias y, de esa forma, provocar jetos, de una situación y que entra a for-
cambios en los intereses de los indivi- mar parte de su carácter. Es aquí donde
duos y en la balanza de poder de orga- se perciben expresiones como “algo está
nizaciones e instituciones políticas. Ade- mal”, “algo no funciona bien”.
más, dichos elementos incorporan un
lenguaje técnico y especializado para po- • Situación problémica: La sensación proble-
der ser considerados como instrumentos mática puede convertirse en una situa-
dotados de profundo conocimiento en las ción problémica en función de la grave-
distintas disciplinas. dad de esta y del número de afectados.
Consiste entonces en un cúmulo de expe-
diferenCia entre tema y problema riencias negativas vivenciadas por los in-
dividuos, que se alejan considerablemen-
Muchos individuos podrían estar de acuerdo
te de las condiciones deseables.
en cuanto al tema, pero no en cuanto al pro-
blema; no obstante, un tema puede convertirse • Objetivación del problema: La sensación
en un problema y un problema en tema, de- problémica puede ser definida de mu-
pendiendo de la situación planteada. No todo chas maneras toda vez que va de la mano
asunto es público, y además no todo asunto pú- con los actores afectados. Es por ello que
blico es de competencia del Gobierno nacional, la fase de la objetivación del problema
ya que existen asuntos que deben ser gestiona- consiste en la identificación de estas dife-
dos por la jurisdicción del Gobierno local. Del rentes formas en las que se puede adop-
mismo modo, no todos los problemas públicos tar esta sensación para encontrar así el
son objeto de estudio de las políticas públicas, metaproblema, es decir, “el problema de
ya que solo aquellos que se caracterizan por ser problemas”.
una construcción social serán objeto de estas.
• Formalización: Una vez reconocido un pro-
blema público, se busca que este ingrese
Tema: Movilidad en Barranquilla. a la agenda gubernamental. No obstante,
el hecho de que un problema sea social-
Problema: Trancones constantes en mente construido no significa que este
inmediatamente deba pasar a ella (Roth,
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Definición
Siguiendo a Roth (2009), una forma de definir cho sus creencias o principios. En algu-
un problema público es mediante el análisis de nos casos, no existen refuerzos sociales
preguntas sencillas que pueden ayudar a vis- que puedan movilizarse si uno o varios
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lumbrar la existencia del mismo. Consiste, en- actores lo solicitan (Meny y Thoenig,
tonces, en conocer la naturaleza del problema. 1992).
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y generar condiciones para que estos in- Para estudiar esta etapa, resulta pertinente par-
dividuos proporcionen datos sobre otras tir de la visión institucional que se tiene desde
personas afectadas o interesados en el la ciencia política. En la medida en que es posi-
problema, y así sucesivamente hasta fina- ble, las instituciones políticas generan un cam-
lizar la tarea. bio en la conducta de los actores que participan
en el proceso de formación de la agenda y en
la inclusión de un problema en esta. Easton (ci-
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tado en Casar y Maldonado, 2010) resume esta tan y solo unos pocos alcanzan a llamar
afirmación en siete puntos: la atención de las autoridades. La agenda
gubernamental es, entonces, aquel con-
1. Los actores con capacidad de influir en la junto de problemas, situaciones y asun-
toma de decisiones identifican y postulan tos que han sido tomados en cuenta por
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el problema para que este sea parte de la los gobernantes para ser ordenados en el
agenda. accionar del gobierno; por lo tanto, re-
2. La capacidad de los actores para decidir conocen su competencia para responder
irá de la mano del diseño institucional. ante dicha demanda y así llevar acabo las
acciones pertinentes.
3. Para que una propuesta política se con-
vierta en una política pública debe utili- Si bien solo existen estos dos tipos de agendas,
zar al sistema político. también podemos identificar la agenda coyun-
tural, que permite identificar qué problemas y
4. Las elecciones son el espacio para que las cuestiones puedan introducirse de manera in-
fuerzas políticas expongan a los ciudada- mediata en el accionar de las autoridades como
nos las demandas que serán de priorita- producto de una situación específica.
ria atención de la agenda.
Formación de la agenda
5. Las políticas públicas son objeto central
de la lucha de poder en las democracias. Afirman Elder y Cobb que
6. El poder puede ser definido como la fija- (…) por formación de la agenda se entiende el
ción y realización de la agenda por parte proceso a través del cual problemas y cuestio-
nes llegan a llamar la atención seria y activa del
de un gobernante o un grupo político con
gobierno como asuntos posibles de política pú-
capacidad de hacerlo.
blica. La importancia del proceso se debe bási-
7. Es posible concluir que para lograr un camente a dos hechos. Primero, la capacidad de
análisis de los orígenes, formulación de la atención de los gobiernos es limitada: siempre
hay más asuntos por atender que tiempo para
agenda y el paso a la toma de decisiones,
considerarlos. Segundo, los problemas de una
resultan necesarias las herramientas que política no son datos a priori, sino más bien asun-
brinda la ciencia política. tos por definir. Si una situación específica o un
conjunto de circunstancias constituyen un pro-
Tipos de agenda
blema y, por tanto, son un asunto capaz de des-
pertar la preocupación del público, depende no
• Agenda sistémica: Entendida como el con-
solo de los hechos sino también de las creencias
junto de problemas o cuestiones que son
y valores. (Cobb y Elder, 1984, p. 115, citado por
propios del sistema político, es decir, to- Aguilar Villanueva, 1993, p. 31)
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EL FLUJO DE EL FLUJO DE
LAS PERSONAS LOS PROBLEMAS
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DECISIÓN
Figura 7
1. Que sea objeto de atención amplia o al sino que tiende a ser el producto de un com-
menos de amplio conocimiento del pú- plejo proceso que frecuentemente posee una
blico. estructura formal laxa. El éxito depende de la
2. Que una buena parte del público consi- convergencia apropiada de personas, proble-
dere que se requiere algún tipo de acción. mas, soluciones y oportunidades de elección.”
(Elder y Cobb, 1993, p. 81, citado por Aguilar
3. Que a los ojos de los miembros de la co- Villanueva, 1993)
munidad, la acción sea competencia de
alguna entidad gubernamental. En síntesis, la decisión es en sí el resultado de la
confluencia no causal, sin ser predecible, de las
Formación de la agenda gubernamental cuatro corrientes (Figura 7), en donde “la ve-
hemencia, heterogeneidad y volatilidad de las
La formación de la agenda implica una serie de cuestiones que se presentan en la agenda, todas
elecciones importantes; por ello, resulta perti- compitiendo por llamar la atención y desatar
nente abordarla como un proceso decisional, la iniciativa del gobierno, generan una oportu-
el cual es variable e influenciado permanente- nidad de elección”. (Aguilar Villanueva, 1993,
mente por su contexto. Cohen y otros estudio- p. 39)
sos (Cohen y March, 1974, March y Olson, 1976,
citados por Aguilar Villanueva, 1993, pp. 37-38) Inclusión de un problema en la agenda
han desarrollado el modelo “bote de basura”,
El acceso a la agenda responde, en primer lu-
el cual permite entender la dinámica general de
gar, a la decisión de una autoridad por hacerlo
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ciones para que un problema logre su inscrip- problema y, así mismo, aconsejan a las autori-
ción en la agenda del Gobierno: dades en la toma de decisiones.
1. El tema tiene que ser competencia de las Los medios de comunicación masiva, al tener
autoridades públicas, es decir, que se en su poder la información, contribuyen a la in-
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en general, puesto que estos son los afectados o defensa de aquellos intereses específi-
directos o indirectos, es decir, producen las de- cos que logran movilizar a los ciudada-
mandas. nos. En esta modalidad los recursos mo-
vilizados son en mayor medida el apoyo
En cuanto a la academia, las universidades, los político y la capacidad organizativa de
centros de investigación, etc., también cobran las instituciones participantes, tales como
relevancia durante el proceso de definición del partidos y movimientos políticos.
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• Ponderación: Se comparan las distintas sible el cambio. En primer lugar, deben existir
metas que se cree pueden alcanzar el ob- condiciones sociohistóricas que lo permitan;
jetivo, para así establecer prioridades en segundo, que concurra una personalidad re-
la distribución de los recursos disponi- formadora capaz de soportar la responsabi-
bles. lidad de preparar una decisión, cuya reforma
no afecte sus intereses personales y que goce
• Efectos e indicadores: Resulta necesario te-
de confianza y competencias, y, por último, un
ner claro los posibles efectos que las me-
estilo de decisión que hace referencia a las ca-
tas y objetivos pueden provocar sobre la
racterísticas antes mencionadas.
realidad, ello se logra mediante indicado-
res que facilitan visualizar, en tiempo y Actores
espacio, la dinámica de la decisión.
Partiendo nuevamente de que las políticas pú-
• Legitimación de la solución: Una vez fina- blicas son el resultado de la interacción entre
lizado los procedimientos de tipo legal y varios actores, es necesario estudiar el papel
político, la autoridad pública, dotada de que cumplen estos dentro de la decisión. Al
competencias, decide cuál es la solución igual que en las etapas anteriores, existen ac-
óptima a través de un acto ritual que atri- tores estatales y no estatales. Los primeros son
buye a la decisión una fuerza particular, quienes tienen la competencia para tomar deci-
ya que esta nueva disposición detenta siones, y su autonomía para decidir se encuen-
la “fuerza real y simbólica del Estado” tra limitada por las instituciones y actores que
(Roth, 2009, p. 75). Ha surgido un debate juegan en la arena política. Cabe señalar que
en este punto, específicamente alrededor también existen actores no estatales que, si bien
de la pregunta de quién es verdadera- no tienen competencia, pueden influir en el
mente quien toma la decisión, ya que si proceso. Estos son todos aquelllos actores po-
bien es una autoridad legítima, esta pue- líticos, administrativos, sociales, económicos,
de verse influenciada por factores exter- científicos y morales que entran en el juego po-
nos, como intereses particulares de dis- lítico a pesar de no tener competencia directa
tintos actores no estatales. para la toma de decisiones.
Características de la decisión Las redes
Según Jamous (citado por Meny y Thoenig,
Permiten identificar la estructura de los siste-
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Figura 8
Círculos de decisión
través de unos procesos de conflicto, negocia- gica clientelista (Muller, 2000, p. 113). Además,
ción o coalición (Muller, 2006, p. 83). De mane- se caracterizan por estar constituidos por “un
ra general, podemos identificar los siguientes núcleo duro de actores relativamente perma-
tipos de redes: i) temática; ii) de productores; nentes y por actores que intervienen de manera
iii) intergubernamental; iv) profesional secto- más puntual” (Muller, 2006, p. 73).
rial; v) comunidad de política pública.
el proCeso deCisorio
el medio deCisional Central
De acuerdo con Meny y Thoenig (1992, pp. 144-
Catherine Gremion (en Muller, 2000, p. 111), 149), y como antesala al planteamiento de los
quien introduce la idea de una “máquina de- modelos de actuación para la toma de decisio-
cisional”, señala que esta solo es posible verla nes, resulta relevante tener en cuenta el papel
en el momento en que se pone en marcha y está del contexto como factor influyente en los re-
compuesta por un conjunto de redes de acto- sultados finales. Dentro de estos factores con-
res como “medio de decisión central”. Dicha textuales se encuentran:
máquina está compuesta por un conjunto de
grandes grupos, los cuales son cambiantes en • El papel desempeñado por el decisor tie-
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mas de transmisión, controles, etc.; los siones. Concibe al individuo —quien tomará la
circuitos de comunicación, hacen alusión a decisión— como un actor racional, con valores
la influencia de los intermediarios entre y objetivos claros, que posee la información
los decisores y demandantes para reco- completa y necesaria para la elección. Partien-
lectar información sobre el problema. Es do del modelo racional se considera entonces
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cisiones. Vale señalar que estos, a modo de su- taciones psicológicas (conocimientos limitados,
cesión, se derivan del modelo ideal racional. A información incompleta, capacidad del actor
continuación se presenta cada uno de ellos. limitada en relación a sus competencias), de
valores (las consecuencias de la decisión que se
Modelo racional
toma genera valores positivos o negativos que
Este modelo se basa en una concepción norma- afectan a otro, pues el actor público no actúa en
tiva y representa linealmente la toma de deci- solitario) y de carácter organizativo (limitacio-
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nes que impone la organización o estructura a Asimismo, enfrenta problemas de tipo político,
la que pertenece el actor). ya que establecer un plan necesariamente im-
plica tomar decisiones que favorecen algunos
Modelo del bote de basura intereses en detrimento de otros y, en el marco
de un régimen democrático, este plan puede
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Inicio
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Distribución
del proceso
Elaboración de de recursos Las
de supervisión
lineamientos Planes Instituciones ponen
inspección
de Acción en marcha los
auditoría y
planes
evaluación
Figura 9
Etapas de la implementación como proceso
tos” de la política pública por parte de diferen- de proyectos diseñada y ratificada en la fase de
tes entidades y en distintos lugares implica que implementación”.
la implementación es plural. Así mismo, debe
ser entendida como un proceso complejo a tra- ¿Qué se implementa?
vés del cual los diversos actores involucrados
Si bien no se ha establecido una respuesta con-
ponen en marcha la “conexión causal cristali-
creta para este interrogante, se realizan esfuer-
zada” en el diseño de la política pública (Jaime,
zos para vislumbrar términos que permitan su
Dufour, Alessandro y Amaya, 2013, p. 102).
comprensión. Van Meter y Van Horn (citados
implementaCión y ejeCuCión por Revuelta, 2007) mencionan, por ejemplo,
una ley promulgada, una resolución judicial,
Existe un debate alrededor de lo que se en- decreto o programa, pero sin otorgar distin-
tiende por implementar y ejecutar, puesto que el ción alguna entre cada una de estas. Resulta
término implementar proviene del habla ingle- relevante señalar que la ley por su naturaleza
sa; sin embargo, lo cierto es que no son lo mis- intrínseca es considerada como un instrumento
mo. Ejecutar connota automaticidad (Subirats, más formal frente a otros actos de regulación
1992), mientras que implementar, en el marco que expida una autoridad. Sin embargo, será
del estudio de las políticas públicas, constituye en últimas el decisor de cada país el que dis-
la ejecución de un conjunto de acciones orien- ponga cómo se implementa la naturaleza de la
tadas a materializar los objetivos que la política política.
pública persigue, con base en los planes de ac-
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Fierro (2008, p. 77) plantea la diferencia entre Desde el ámbito en que se desarrollan las po-
ambos términos al señalar que la fase de eje- líticas públicas es necesario comprender que
cución, al contrario de la implementación, se existen dos dimensiones que se conjugan en el
refiere a la implantación y puesta en marcha proceso de implementación: la administración
de la política pública a partir de la “la cartera y la política. La primera, de tipo organizativo y
de coordinación, plantea los pasos internos que
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sigue toda institución de gobierno para imple- que procede a través de tres etapas principales,
mentar una política pública. Para ello, “deben en cada una de las cuales operan imperativos
tener en cuenta la planeación, la regulación, la de carácter legal, racional y consensual.
organización de tiempos, la disposición de ins-
trumentos materiales y financieros y los recur- enfoques de la implementaCión
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Figura 10
Modelo Top Down
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cedimientos, y la persuasión” (citado por Roth, la política, puesto que son quienes pueden in-
2009, p. 122). En últimas, la implementación cidir, ya sea directa o indirectamente, sobre las
responde a condiciones externas, estructurales decisiones finales y, en la mayoría de los casos,
y de tipo social. se hacen partícipes en la implementación de es-
tas.
Actores
Los grupos de presión tienen dos formas de
La burocracia participación: la primera es la injerencia activa
en el proceso decisional a través de la “consulta
La burocracia resulta clave en esta etapa, ya que requerida”, y la segunda forma es durante la
es la que posee la información y el conocimien- ejecución. La administración, en muchos casos,
to para ejecutar las decisiones previamente to- se vale de los grupos de presión como entes de
madas. El papel de esta consiste básicamente en implementación de las políticas: “los grupos
ejecutar dichas decisiones, procurando llevar a de interés sirven como brazos semioficiales del
cabo los objetivos establecidos por quienes to- sistema político en la implementación de algu-
man la decisión. Resulta relevante señalar que nos programas acerca de los cuales se suponen
las acciones de la burocracia no son fieles a las poseen conocimientos y condición de exper-
intenciones iniciales, toda vez que enfrentan tos.” (Peters, 1995, p. 314).
una serie de fenómenos, influencias y circuns-
tancias presentes en el proceso de la política y Partidos políticos
que influyen en los resultados de estas.
La capacidad de los partidos políticos de influir
Los recursos de la burocracia (Peters, 1995) le sobre la burocracia es limitado por cuestiones
permiten ejercer poder y determinan su impor- estructurales (Peters, 1995). Lo anterior, pro-
tancia en la implementación de las políticas. ducto del sistema de méritos propio de la buro-
Estos son: cracia, que rechaza la influencia de ideologías
partidista; por ello, el poder de los partidos so-
• Poder de decisión. bre la burocracia resulta débil, pues la acción
• Interacción directa con los grupos de in- de la administración responde a criterios obje-
terés. tivos, técnicos y de eficiencia.
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los noventa podemos hablar de evaluación des- tituyen en un control de las actividades
de la perspectiva de las políticas cuando resulta realizadas por una institución específica.
necesario limitar al Estado. Y aparece también
el interés de medir la efectividad de los resul- Variables de la evaluación
tados de la acción, es decir, surge la necesidad
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De acuerdo con el Diccionario de políticas públi- • Recursos: Aquello que define el valor de
cas, la evaluación sería la última etapa del ciclo un estudio es el acierto en cuanto al dise-
de las políticas públicas, esto es, si este fuera ño y ejecución del mismo. El valor mone-
visto como un proceso puramente cronológico. tario pasa a un segundo plano frente a la
Sin embargo, como ya hemos establecido que validez de los objetivos alcanzados, pues
debe ser comprendido más como un proceso “la calidad de la evaluación no depende
lógico que cronológico, no podemos considerar de su costo” (Grosshans & Chelimsky,
la evaluación como una etapa de cierre, sino 1991, p. 23).
más bien como el inicio de una nueva dinámica.
Enfoques de la evaluación
Lo que no es evaluación
Siguiendo a Meny y Thoenig (1992, pp. 195-
1. No es análisis: El análisis, de acuerdo con 200) se identifican los siguientes enfoques:
Dunn (citado por Salazar Vargas, 2009),
1. Una ambición de rigor: Posee un alto gra-
es el método mediante el cual se pueden
do de rigurosidad. En esta se inscriben
formular problemas y soluciones, e in-
cuatro actitudes que se presentan a con-
corpora cinco procedimientos generales:
tinuación, de la más sencilla a la más
estructuración de problemas, pronóstico,
compleja: i) Actitud descriptiva: Aquí la
recomendación, monitoreo y evaluación.
función del analista consiste en producir
Si bien en principio la evaluación está
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