¿Cómo rescatar Haití?

Author(s): Amélie Gauthier

Source: Política Exterior, Vol. 24, No. 134 (MARZO / ABRIL 2010), pp. 115-122
Published by: Estudios de Política Exterior S. A.
Stable URL: https://www.jstor.org/stable/25698923
Accessed: 18-06-2019 21:23 UTC

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 ^Como rescatar Haiti?
Amelie Gauthier

Los escombros han dejado al descubierto los limites de la ayuda internacional. Tras mas de
cinco anos de mision de la ONU y una permanente ayuda exterior, el Estado haitiano sigue
siendo debil y el pais apenas cuenta con recursos propios. iComo construir un mejor Haiti?

El terremoto de Haiti del 12 de enero ha sido una de las may ores

tragedias de la humanidad, ha afectado a millones de personas y
ha conmovido al planeta. Nadie pudo quedar indiferente ante las
imagenes de los medios de comunicacion despues de la catas
trofe natural. Los cuerpos sin vida amontonados, la destruction masiva de
la capital, Puerto Principe, de sus monumentos mas emblematicos como el
Palacio Nacional y la catedral Notre Dame, han sido los efectos mas visi
bles e impactantes de esta tragedia. Sin embargo, ademas de la desespera
cion de la gente, la pobreza y la miseria, el terremoto ha puesto en
evidencia que, pese a la presencia de la comunidad internacional desde
hace mas de cinco anos con fuerte apoyo de las Naciones Unidas y otros
donantes, Haiti continiia teniendo problemas profundos y estructurales que
ahora se han agravado. La ausencia de instituciones y del Estado es mas
evidente en su sustancia que en su forma. La falta de infraestructuras y de
recursos deja al pais en una position aun mas debil y dependiente de la
comunidad internacional.
^,Es realmente posible "construir mejor Haiti"?, se preguntaba Bill
Clinton en un articulo en The Washington Post el 14 de enero. Ese es el
deseo de observadores, politicos, analistas y del conjunto de los haitianos
que han sufrido tantas crisis en su historia. En momentos de terrible dolor
surge la esperanza y aspiration de que el futuro sea mejor. En el caso de
Haiti, es importante identificar las limitaciones y rebajar las expectativas.
Aunque la respuesta internacional ha sido masiva ante la magnitud del terre

Amelie Gauthier es consultora independiente experta en Haiti. La autora agradece los comentarios de
Mariano Aguirre para la elaboracion de este articulo.

Politica Exterior, num. 134. Marzo / Abril 2010

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moto, todavia no esta claro que la comunidad internacional y Haiti esten a la

altura para "construir mejor" el pais.
Desde 2004, Haiti ha tenido un decidido y continuo apoyo de la comu
nidad internacional. Cuando el entonces presidente Jean-Bertrand Aristide
perdio el control, la autoridad y la legitimidad, el pais estaba desestructu
rado y en peligro de guerra civil. Diversos grupos armados estaban enfren
tados entre ellos, la policfa nacional se habia convertido en una especie de
milicia y habia levantamientos populares y de la elite politica y economica
contra Aristide.

La mision de la ONU
El vacio politico que genero la salida de Aristide, democraticamente elegido
en 2000, y la ausencia de cualquier autoridad de gobierno o institucional que
proporcionara un minimo de seguridad, tuvieron como consecuencia el
envio inmediato de una fuerza multinacional, que despues se convirtio en la
Mision de Estabilizacion de la ONU en Haiti (Minustah), autorizada por el
Consejo de Seguridad, y en la que Brasil, Chile y Argentina tuvieron un papel
determinante. La crisis haitiana paso a ser preocupacion regional.
El objetivo de la mision y de los donantes, como Estados Unidos y
Canada, era garantizar la seguridad y la construction o fortalecimiento de
las instituciones dentro de un modelo politico democratico y de "paz liberal"
(en el sentido de fomentar las instituciones tradicionales del Estado
moderno con economia de mercado) que garantizara y protegiera los dere
chos humanos de los ciudadanos. Tanto las resoluciones como los fondos
destinados a Haiti se fueron definiendo segun las necesidades. Se paso de
este modo de un enfoque puramente de seguridad, con operaciones que
implicaban el uso de la fuerza en los barrios marginales de Puerto Principe,
como Cite Soleil, a medidas mas preventivas y un enorme apoyo a la
reforma de la policia nacional de Haiti.
Las politicas se transformaron para que el Estado aumentase sus capaci
dades en el sector de la justicia y en la gestion de las carceles, al igual que en
la administracion y en la politica fiscal, con el fin de aumentar los ingresos
del Estado y darle mayor autonomia economica. Meses antes del terremoto,
los debates se centraban en como generar desarrollo economico en Haiti,
basandose, en parte, en un documento comisionado por la ONU al presti
gioso y controvertido economista Paul Collier. Por su parte, Clinton, como
enviado especial de la ONU para Haiti, hizo un gran esfuerzo en promo
cionar el desarrollo economico y social del pais, llevando una delegation sin
precedentes de 200 empresarios norteamericanos para estimular las inver
siones en el pais.
Los resultados de una estrategia primero enfocada en la seguridad y en
una segunda fase hacia el fortalecimiento del Estado, eran prometedores

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segun muchos observadores. El area donde se veia el mayor progreso, y

tambien el mayor consenso entre actores locales e internacionales, fue la
reforma de la politia. El proceso de depuration, evaluation de los oficiales,
reclutamiento y formation contribuyeron a que antes del terremoto exis
tiese entre la poblacion una opinion general positiva sobre los mas de 10.000
policias haitianos. La reforma tenia evidentemente mucho interes, ya que
lograr una fuerza suficiente para garantizar la seguridad minima de Haiti
significaba, para los paises contribuyentes de tropas, la retirada o la reduc
tion de efectivos en el terreno.
En cuanto a fortalecimiento de las instituciones, los progresos han sido
mucho mas lentos, menos visibles y dificiles de lograr. A menudo, fortalecer
las instituciones como el Parlamento, la justicia o la seguridad requiere
formation, reclutamiento adecuado, mejora de la
cultura de trabajo y de organizacion, y puesta en
marcha de un sistema administrativo. Medir los
resultados y el impacto -algo que preocupa a los La mision de paz
donantes- en estos ambitos es muy dificil, de la ONU no ha
ademas de requerir tiempo para que se institucio
nalicen los cambios. Pero el apoyo sostenido de respondido a
la comunidad internacional combinado con una las necesidades
cierta estabilidad politica haitiana, tuvieron bdsicas de
efectos positivos. Asi, el presidente, Rene Preval,
y el Parlamento permanecieron elegidos, aunque
los haitianos
el gobierno cambio tres veces en la misma legis
latura presidencial.
Sin embargo, a la vez que Haiti se encontraba con menos problemas de
violencia y bandas armadas y aumentaba la seguridad, la ONU y el conjunto
de los donantes han sido incapaces de hacer frente a los problemas
profundos de desarrollo. La mision, denominada "integrada", fue supuesta
mente disenada de manera integral, de modo que todas las agendas de la
ONU trabajan como un actor (el eslogan en ingles act as one) para
responder a las necesidades de construction de la paz o fortalecimiento del
Estado, ademas de las lagunas en el desarrollo humano. Los debates sobre si
una mision de la ONU deberia tener un papel en el desarrollo se han intensi
ficado y han dividido tanto a los actores locales como a los internacionales.
Brasil ha sido particularmente activo a la hora de promocionar el vinculo o
circulo entre la seguridad y el desarrollo en foros internacionales y a nivel
local, apoyando medidas de reduction de la violencia, empleo e inversiones.
Este modelo que pretende construir la paz y fortalecer el Estado -y que
tiene como objetivo que el gobierno asuma su responsabilidad con sus ciuda
danos- ha demostrado ciertos fallos. La mision de mantenimiento de la paz,
cuya responsabilidad es de la ONU, no ha logrado responder a las necesidades
basicas de la poblacion, y ha demostrado su limitation en un Estado fragil a la

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hora de transformar sus dinamicas internas. Segiin el Programa de la ONU

para el Desarrollo, antes del terremoto, mas del 72 por cien de la poblacion
vivia en la pobreza, y el 52 por cien en la extrema pobreza. La esperanza de
vida era de 61 anos y mas del 40 por cien de los haitianos eran analfabetos.

Problemas estructurales del pais

A pesar de los progresos de los liltimos anos, que algunos expertos afir
maron serian la "oportunidad inesperada de Haiti", existen problemas
profundos que se han evidenciado con el terremoto. Haiti sigue siendo un
Estado fragil con grandes deficiencias, muy dependiente de la comunidad
internacional y con pocos recursos propios. El gobierno no controla de todo
su territorio, y esta ausente en zonas remotas del pais y desconectadas de la
capital, denominada ironicamente "Republica de Puerto Principe". Por otra
parte, el Estado no provee los servicios basicos a la poblacion, como educa
tion, servicios de salud y protection, que son proporcionados por las ONG
internacionales o empresas privadas.
Las necesidades de las personas se centran en el dia al dia, en como
sobrevivir, por lo que se ha desarrollado una perception del tiempo de corto
plazo, orientado a la consecution de bienes individuals, muy distinta a
nuestra conception en los paises desarrollados, donde el Estado se cons
truye para el bien colectivo de la poblacion. En general, los haitianos estan
acostumbrados a vivir sin la presencia y los servicios del Estado.
La elite haitiana, politica y economica, se ha aprovechado de los
recursos del pais durante decadas. El ex presidente Jean-Claude Duvalier
(1971-86), calificado por Transparencia Internacional como uno de los
mayores cleptocratas del mundo, malverso entre 300 y 800 millones de
dolares antes de exiliarse. La division implicita de poderes entre una elite
politica negra y otra economica de mayoria mulata esta vigente todavia hoy.
El vinculo elite-Estado-sociedad que pone de manifiesto los ultimos
informes de la Organizacion para la Cooperation y el Desarrollo Economico
(OCDE) como requisito fundamental para incrementar la legitimidad del
Estado y reconstruir el pacto social, es complicado en una sociedad fractu
rada. Los ciudadanos no se sienten responsables de sus obligaciones, por
ejemplo de pagar impuestos, a un Estado que no provee ningun tipo de
servicio a cambio. La imagen y perception es clave para la legitimidad de un
Estado, pero en el caso de Haiti, millones de ciudadanos sencillamente no
contaban hasta antes del terremoto ni con el Estado ni con el gobierno.
Durante las primeras semanas despues del terremoto este problema parece
haberse agravado debido a la casi total ausencia de Preval y su gabinete.
Frente a un Estado ausente y una elite que controla la politica y la
economia, la poblacion ha encontrado otros modos de sobrevivir.

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Principalmente, a traves de las remesas de los aproximadamente dos

millones de haitianos en EE UU, Canada y Francia, asi como los recursos
que deja el narcotrafico procedente de Colombia y Venezuela hacia
Norteamerica. Se estima que unos 6.000 millones de dolares (1.830 millones
en remesas y 4.000 en narcotrafico) se mueven fuera de las areas del
Estado. Estos recursos son la fuente de ingresos y el medio de vida para
muchos haitianos.
La capacidad del Estado para establecer politicas y aplicarlas era muy
limitada antes del terremoto. La falta de capacidad y de voluntad represen
taban los principales obstaculos. Ahora, segiin el primer ministro, Jean-Max
Bellerive, "no hay edificios, no hay funcionarios", pero asegura que el
gobierno funciona, algo que muchos ponen en duda. El gobierno habia conse
guido establecer junto con la comunidad internacional un documento de
Estrategia Nacional para el Crecimiento y la Reduction de la Pobreza, aunque
todavia no se habian establecido estrategias concretas para implementarlo.
En terminos economicos, segun el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, el gobierno haitiano habia conseguido estabilizar el pais en
los ultimos anos, con un crecimiento economico razonable y la contention
de la inflation. Sin embargo, como decia un economista haitiano, "haee 20
anos que estabilizamos Haiti, pero no sabemos disenar e implementar poli
ticas para crecer". La economia en general es muy pobre. Los servicios y la
agricultura, aunque muy basica, son las principales actividades economicas.
Las inversiones son muy escasas en parte por el riesgo de inestabilidad y la
dificultad para invertir en el pais caribeno. Ademas de una economia poco
dinamica y productiva, Haiti es un pais vulnerable debido a su dependencia
de importaciones estrategicas, como alimentos y petroleo, a la volatilidad
de los precios internacionales de las materias primas y por tener las tarifas
aduaneras mas bajas de Latinoamerica. Estos problemas estructurales se
agudizaran ahora, y uno de los desafios para la comunidad internacional es
no solo ayudar, sino cambiar estas reglas de juego.

Limitaciones y oportunidades
El gobierno ha quedado muy afectado por el terremoto, ha sido incapaz de
coordinar la ayuda de multitud de donantes y agencias de la ONU y esta
blecer prioridades. Bellerive se ha mostrado algo mas activo que Preval,
concediendo entrevistas y estando presente en la conferencia de donantes
en Montreal el 25 de enero. Como sostema el New York Times, los donantes
fingen que el gobierno haitiano esta al mando de una operation humanitaria
que, en realidad, es dirigida por actores externos y, con el curso de los dias,
por la ONU, que sufrio la perdida de 61 miembros, incluidos el represen
tante especial del secretario general y su segundo en el mando.

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El Banco Mundial acepto financiar una secretaria de apoyo para

mejorar la coordination, ordenar las ayudas y hacer el seguimiento con los
donantes. Canada, EE UU y la Union Europea han sugerido crear un
espacio administrativo para los ministerios y la presidencia. Tanto los orga
nismos internacionales como el gobierno deben tomar decisiones impor
tantes, que corren prisa. Es muy dificil en ese contexto de muchas priori
dades y necesidades, que las decisiones sean las correctas, sin demasiada
improvisation. Bellerive, por ejemplo, dijo en un momento dado: "hoy se
abren todas las escuelas de Puerto Principe", pero fue imposible, con una
estimation de 1.000 profesores fallecidos, 8.000 escuelas derrumbadas y el
transporte solo parcialmente restablecido. La presion sobre el gobierno y el
conjunto de la comunidad internacional es enorme, y aunque el pueblo
haitiano es paciente, si la ayuda no llega pronto y de manera sostenida, es
muy posible que la situation se vuelva violenta.
Es todavia dificil evaluar lo que requerira la reconstruction de Haiti.
Por ello se ha convocado una cumbre en Nueva York en marzo y otra en
abril en Republica Dominicana. La agenda de reconstruction se basara en
un documento en elaboration que recogera las necesidades. Entre tanto,
donantes como Canada, Brasil, EE UU y Espana siguen apoyando los
esfuerzos humanitarios.
Si bien se habia de una gran oportunidad para que Haiti empiece de
nuevo y se reconstruya mejor, el camino esta lleno de dificultades. La falta
de capacidad del gobierno era antes del terremoto uno de los principales
problemas para los donantes; una contraparte sin capacidad de ejecucion
y decisiones. Entre los haitianos que trabajaban para su pais habia
personas como Micha Gaillard, en la coordination de la reforma judicial, y
Philippe Rouzier, en la direction del Observatorio sobre la Pobreza.
Ambos, desgraciadamente, han fallecido. A estas perdidas se suma el
hecho de que miles de haitianos tratan de salir del pais, gracias a la
ampliation de la politica de reagrupacion familiar en Canada, y mediante
vias para entrar en EE UU.
Los problemas de la comunidad internacional son tambien muy
amplios. En primer lugar, la coordination de la ayuda. La ONU es el centro
de esta coordination, dada su experiencia en el terreno y sus recursos, pero
sobre todo por ser el organismo legitimo que representa los intereses de la
comunidad internacional en su conjunto. Ningun pais quiere ser coordinado
bajo las directivas de otro, y algunos menos, como es el caso de EE UU. Por
otro lado, el despliegue rapido de 16.000 marines estadounidenses genero
una serie de criticas sobre el papel de Washington en Haiti. Al gobierno de
Barack Obama el terremoto le ha permitido mostrar una cara amable hacia
una region que percibe que EE UU ha perdido interes por Latinoamerica. Lo
cierto es que EE UU ha mantenido un elevado nivel de ayuda a Haiti a lo
largo de la ultima decada, y la respuesta actual se encuadraria en el interes

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geopolitico por prevenir una presion migratoria haitiana y frenar el

creciente poder del narcotrafico en el area.
En realidad, cada pais desea tener su propio protagonismo, y todos
quieren liderar los esfuerzos de reconstruction: Brasil, Canada, EE UU y,
por supuesto, el propio Haiti. La ONU actiia en este sentido como el para
guas de los intereses nacionales, con el inconveniente de no ser tan eficaz.
Los instrumentos financieros no estan suficientemente adaptados para
crisis tan graves, ya que se estima que se necesitaran 10.000 millones de
dolares para reconstruir el pais.
Por otra parte, Haiti no tiene capacidad suficiente para gestionar todos
los fondos recibidos, que conllevan gestiones, contratos y acuerdos.
Ademas, la confianza de los donantes en las instituciones haitianas es muy
baja por ser uno de los paises mas corruptos del
mundo. La Organizacion Mundial de la Salud, por
ejemplo, dejo de enviar suministros medicos
debido a que los intermediarios los vendian en Los haitianos
lugar de distribuirlos gratis entre los afectados. deben asumir la
El instrumento del fondo multilateral,
aunque no gustara a los donantes porque pierden responsabilidad
poder de decisiones sobre como y a quien van intelectual de
dirigidos los recursos, es clave para gestionar la la reconstruction
reconstruction, y parte del exito o el fracaso
dependera de ello. Si bien se necesita un de su pais
empujon fuerte tras la crisis, con el fin de
reconstruir infraestructuras basicas, como carre
teras, puertos, escuelas, hospitales y centros gubernamentales, el fondo
deberia servir a otros proyectos a largo plazo. Los fondos acumulados
pueden utilizarse mas adelante para apoyar sectores economicos, estimular
el empleo o la education. Es muy importante articular y disenar un instru
mento financiero que sirva a Haiti -cuya gestion debe recaer en la ONU- y
que responda a las necesidades inmediatas, a la vez que garantice las priori
dades a largo plazo.
Hay que aprovechar este momento para mejorar la mision internacional
y ofrecer a los haitianos un vida mas digna. En primer lugar, como esta
blecio Preval en la cumbre de la Union de Naciones Suramericanas
(Unasur), las prioridades de Haiti son las infraestructuras, la agricultura y la
sanidad. Reconstruir las infraestructuras en este caso es indispensable; pero
la clave esta en como se gestionaran cuando todo se normalice. Carreteras,
puentes y otras infraestructuras han sido construidas ya varias veces por
diversos actores internacionales: el Banco mundial, la Agencia de
Desarrollo de EE UU (Usaid), Canada y la UE. Es decir, el problema no es la
construction, sino el mantenimiento. Es el gobierno quien debe ocuparse de
ellas a largo plazo. Para su reconstruction deberia contemplarse un fondo

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unido a un proceso de rendition de cuentas sobre su gestion, para que no

sean Taiwan o China los proximos donantes que las reconstruyan de nuevo.
La reconstruction deberia incluir tambien un plan de urbanization, asi
como normas para regular las nuevas construcciones. Esto es imprescin
dible en una zona de movimientos tectonicos. La ausencia de una urbaniza
tion responsable y controlada ha provocado el altisimo numero de victimas
en Haiti, en comparacion con lo que ocurre ante catastrofes de este tipo en
Japon, EE UU e incluso Cuba.
La education desempena un papel fundamental en la prevention y
transmision de information sobre como los ciudadanos deberian organi
zarse y reaccionar frente a las crisis naturales. Cuba es un buen ejemplo
sobre como hacer frente a las tormentas tropicales y los huracanes.
Sociedades como la haitiana necesitan estar preparadas y desarrollar capa
cidad de resistencia. Para esto se precisa una comunidad internacional que
entrene y un gobierno nacional que gestione.
La agricultura, como establecio Preval, es una de las prioridades en la
reconstruction del pais y es fundamental que se mantenga como prioridad
durante mucho tiempo. Ya lo fue en 2008 con la crisis alimentaria, como
quedo de manifiesto en la conferencia de donantes sobre Seguridad
Alimentaria y Desarrollo Rural de Haiti, organizada por Espana. Estimular
la agricultura supondria solucionar parcialmente varios problemas:
empleo, migration, seguridad alimentaria, prevention de la erosion de
suelos y reduction de los impactos ambientales. La agricultura debe ir en
dos direcciones: una para satisfacer la demanda alimentaria del pais (antes
del terremoto el 57 por cien de las necesidades eran cubiertas externa
mente); y otra para la exportation, con el objetivo de que Haiti pueda poco
a poco integrarse en el sistema economico internacional, exportando los
excedentes, y tratar de encontrar un nicho en el mercado en los alimentos
ecologicos o biologicos.
Por ultimo, Haiti necesita, ahora mas que nunca, a su diaspora. El pais
se ha quedado sin sus ciudadanos mas cualificados a la hora de hacer frente
a las inmensas necesidades de reconstruction. Las dificultades entre los
haitianos autoctonos y los nacidos en EE UU o Canada, no pueden obstacu
lizar las ayudas, no tanto en dinero sino en capacidad, que es lo que mas se
necesita en este momento. Por ello, es fundamental que los haitianos
asuman una responsabilidad intelectual en la reconstruction de su pais.

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