Actul administrativ propus spre analiză este Autorizația de Construire

Nr. 84 din 26.05.2017 emisă de primarul comunei Sîntandrei din județul Bihor,
Ioan Mărcuș, ca urmare a cererii adresate de Unitatea Administrativ Teritorială,
Comuna Sîntandrei, prin susnumitul.
Obiectul actului administrativ, astfel cum este menționat și în conținutul
său, îl reprezintă autorizarea executării lucrărilor de construire pentru
completări și extinderi rețele de apă-canal cu branșamente și racorduri, în
Comuna Sîntandrei, județul Bihor.
Rațiunea emiterii acestei autorizații este expusă succint în conținutul actului
administrativ. În decursul anilor precedenți, s-a dispus în cadrul comunei
efectuarea unor lucrări de realizare a rețelelor de distribuție a apei și a rețelelor de
canalizare menajeră. Rețelele de distribuție a apei au fost efectuate în trei etape,
iar cele de canalizare în două. Din cauza executării pe etape, lucrările s-au
prelungit în timp, ceea ce a dus fie la omiterea anumitor străzi, fie la nefinalizarea
lucrărilor. Pentru aceste motive, precum și în vederea finalizării lucrărilor în
conformitate cu proiectul DTAC și cu avizele și acordurile specificate în
Certificatul de Urbanism Nr. 129 din 14.04.2016, a fost emisă autorizația propusă
spre analiză.
Stabilirea naturii juridice a acestui act nu ridică probleme, fiind vorba de
un act administrativ, adică acea formă juridică principală a activitații organelor
administrației publice, care constă într-o manifstare unilaterală și expresă de
voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații, în realizarea
puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanțelor judecătorești.1
Observăm cu ușurință că acesta înglobează toatele trăsăturile unui act
administrativ, astfel cum vom demonstra în cele ce urmează.
Vom începe prin a analiza caracterul unilateral. Prin natura lor, actele
administrative sunt acte ce reflectă o voință juridică unilaterală2, unică, voința
administrației, producându-și efectele independent de voința particularilor. Deși
prezenta autorizație este emisă la cerere și ar putea crea falsa impresie a existenței
a două voințe (cea a beneficiarul ce formulează cererea, repectiv cea a organului

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ Vol. II Ediția 4, Editura All Beck, București, 2005, p.
25.
2
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ Ediția a II-a, Lumina Lex, București, 1999, p.
100.
 administrativ care o emite), ea rămâne un act unilateral. Astfel, cererea prealabilă,
după cum o numește Antonie Iorgovan, are doar valoarea unei condiții cerute de
lege pentru emiterea autorizației și nu de manifestare a două voințe juridice, adică
de consimțământ în sensul dreptului civil3. Teoretic, chiar dacă cererea și
autorizația nu pot fi percepute decât împreună, in concreto, efectele aparțin în
exclusivitate autorizației. Astfel, ipotetic, dacă beneficiarul, comuna Sîntandrei,
ar renunța la dreptul conferit de act, el nu ar deveni automat ineficace, căci voința
sa nu a contribuit la aceste efecte.4 De asemenea, natura administrativă a actului
este dată și de faptul că acesta a fost emis în regim de putere publică, întrucât
nu orice manifestare unilaterală de voință a unui organ administrativ este și un act
administraiv, ci doar acea manifestare ce presupune exercițiul autorității publice,
voința de a da naștere, de a modifica sau de a stinge drepturi și obligații în regim
de putere publică.5 Consecința practică a acestui fapt se reflectă prin caracterul
obligatoriu și executoriu al actului. Din acest punct de vedere autorizația este
obligatorie atât pentru destinatar (comuna Sîntandrei), cât și pentru organul
administrativ emitent (primarul)6, se bucură de prezumția de legalitate7 și se
execută din oficiu, fără a mai fi necesar să intervină instanța judecătorească
pentru a o investi cu titlu executoriu.8
În ceea ce privește clasificările reflectate în doctrină9, prezenta autorizație
este un act administrativ scop, emis de însuși autoritatea administrativă
competentă în exercițiul puterii publice, anume primarul unității administrativ
teritoriale. În aparență, suntem în prezența unui act administrativ simplu, însă la o
analiză mai atentă vom observa faptul că la baza sa nu stă o singură manifestare
de voință, ci două. Anterior emiterii autorizației, a fost emis un aviz din partea
reprezentantului Compartimentului de Urbanism al comunei, care după cum vom
demonstra mai jos, va avea rolul de coautor al acestuia. Momentan ne limităm să

3
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 33.
4
Ovidiu Podaru, Drept administrativ Vol. I Actul administraiv (I) Repere pentru o teorie altfel, Editura
Hamangiu, București, 2010, p. 18-20.
5
Conf. Univ. Dr. Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor I. Budeanu, Tudor Alexandru
Chiuariu, Tratat de drept administrativ român, Editura Junimea, Iași, 2001, p. 331.
6
Ibidem, p. 331.
7
Mircea Preda, op. cit., p. 101.
8
Conf. Univ. Dr. Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor I. Budeanu, Tudor Alexandru
Chiuariu, op. cit., p. 331-332.
9
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 39; Conf. Univ. Dr. Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia,
Tudor I. Budeanu, Tudor Alexandru Chiuariu, op. cit., p. 333; Ovidiu Podaru, op. cit., p. 42, 46-51, 58-61;
Mircea Preda, op. cit., p.104.
 concluzionăm că, întrucât la baza autorizației stau două manifestări de voință,
suntem în prezența unui act administrativ complex. În funcție de modul în care
își produce efectele, acesta este un act administrativ afectat de modalități, și
anume de un termen extinctiv de 12 luni, ce va avea drept efect stingerea
exercițiului drepturilor conferite la momentul împlinirii sale.
Întrucât se urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui
beneficiar, autorizația este un act administrativ individual. Potrivit unei alte
definiții10, un asemenea act creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau
obligații pentru una sau mai multe persoane determinate. Actul indică în mod
expres unitatea administrativ teritorială drept beneficiar, iar anexa ce este parte
integrantă a acestuia (Borderou – Punctul A: Piese Scrise – Obiectul 1 și Obiectul
2) enumeră expres și limitativ străzile asupra cărora se vor efectua in concreto
lucrările ce fac obiectul autorizării. În ceea ce privește subclasificările11 unui act
administrativ individual, în funcție de obiectul actului, suntem în prezența unui
act subiectiv intangibil în conținutul său odată comunicat destinatarului,
indiferent de modificările ulterioare legislative (e.g. modificări ulterioare în
materie de urbanism). Având în vedere faptul că executarea sa materială
reprezintă o modalitate prin care își încetează efectele, însă aceasta presupune
scurgerea unei anumite perioade de timp determinate, suntem în prezenta unui act
ale cărui efecte se epuizează. Nu în ultimul rând, potrivit celei mai importante
subclasificări de ordin practic, prezenta autorizație este un act creator de
drepturi intangibile, bucurându-se de cea mai mare stabilitate.
În continuare ne vom opri asupra unei analize succinte a condițiilor de
valabilitate ale actului administrativ, atât cele interne cât și cele externe după
cum urmează: competență, formă, procedură, obiect și cauză.
Prin competență înțelegem acea calitate pe care trebuie să o aiba autorul de fapt,
astfel încât să fie și autorul de drept al actului12. Legea13 stabilește faptul că intră
în atribuția primarului de a emite autorizațiile date în competența sa prin lege și
alte acte normative pentru ducerea la îndeplinire a atribuțiilor privind serviciile

10
Conf. Univ. Dr. Gheorghe T. Zaharia, Odette Budeanu-Zaharia, Tudor I. Budeanu, Tudor Alexandru
Chiuariu, op. cit., p. 333.
11
Ovidiu Podaru, op. cit., p.69-75.
12
Ibidem, p.83.
13
Art. 63(1) lit. d) coroborat cu art. 63(5) lit. g) din Legea nr. 215/2001, consultată on-line pe:
https://lege5.ro/Gratuit/gezdenryhe/legea-administratiei-publice-locale-nr-215-2001, în data de 25 august 2017,
ora 12:25.
 publice asigurate cetățenilor. Remarcăm astfel faptul că, emiterea acestor acte
este de competența materială a primarului, el fiind autoritatea administrativă care
emite autorizații de construcție potrivit legii14. În ceea ce privește celelalte limite
ale competenței (ratione temporis, ratione locis și ratione personae) și acestea au
fost respectate.
Trecem mai departe și ne oprim asupra următoarei condiții: forma. Chiar dacă
Legea 554/2004 care definește actul administrativ nu prevede obligativitatea
formei scrise ca o condiție ad validitatem, doctrina s-a exprimat în sens contrar15.
Mai mult, în optica domnului profesor Podaru16, lipsa formei scrise atrage însuși
inexistența actului, părere pe care înțelegm să o împărtășim. Prezenta autorizație
respectă însă această formalitate și nu pune probleme din acest punct de vedere. O
altă condiție esențială de formă o reprezintă semnătura autorului actului ce are
drept semnificație stabilirea originii și însușirea conținutului. Analizând un act
administrativ complex, necesitatea semnării se impune cu privire la ambii
coautori, lucru evidențiat la finele autorizației. Deși ștampila nu reprezintă de
regulă o condiție ad validitatem, astfel încât lipsa ei nu atrage nulitatea
autorizației17 (cum atrage în mod evident lipsa semnăturii), ea a fost aplicată, deci
prezumția de veridicitate nu este deloc afectată. În ceea ce privește celelalte
elemente de formă, neesențiale de altfel, anume: antetul, denumirea, numărul de
înregistrare, data și locul emiterii actului, obervăm faptul că ele sunt totuși
prezente. Necesitatea motivării actelor administrative este un subiect care a
suscitat numeroase discuții în doctrină, însă în cazul de față, al emiterii la cerere a
unei autorizații de construire, considerăm superfluuă motivarea, un formalism
exagerat care nu își are rostul. Astfel, lipsa motivării nu atrage nicio consecință de
ordin juridic sau practic. Deoarece limba de redactare este limba română, actul
este în acord cu prevederile constituționale, putând concluziona că toate condițiile
esențiale de formă au fost respectate.

14
Curtea de Apel Brașov, Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, Decizia nr. 460/R din 8 iulie
2008, în Jurindex, Ovidiu Podaru, Drept administrativ Practică judiciară comentată Vol. I. Actul administrativ
(II) Un secol de jurisprudență (1909-2009), Editura Hamangiu, 2010, p. 132-133.
15
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 52-55; Ovidiu Podaru, op. cit., p.133-134.
16
Ovidiu Podaru, op. cit., p.133.
17
Curtea de Apel Pitești, s. com., Contencios Administrativ și Fiscal, Decizia nr. 954/R-C din 17
octombrie 2008, în Jurindex, Ovidiu Podaru, Drept administrativ Practică judiciară comentată Vol. I. Actul
administrativ (II) Un secol de jurisprudență (1909-2009), Editura Hamangiu, 2010, p. 165.
 Din punctul de vedere al procedurii de adoptare, avem o procedură anterioară
de obținere unui aviz din partea reprezentantului Compartimentului de Urbanism.
Este vorba de un aviz conform, care nu trebuie doar cerut ci și respectat 18, astfel
cum prevede și legea19. Într-o asemenea situație nu mai discutăm de o simplă
regulă de procedură, ci una de competență, care a fost respectată. Vorbim așadar
de disjungerea competenței organului nominal (primarul) în două părți: una
transmisă organului care emite avizul (reprezentantul Compartimentului de
Urbanism), care deține puterea de apreciere și cealaltă păstrată de organul
nominal, care îi conferă forță executorie. Astfel, după cum am menționat anterior,
această autorizție este un act administrativ complex, întrucât cele două entități
sunt coautori ai actului, fiecare având puterea de consimțământ-opoziție20. Fiind
vorba de un act individual, divulgarea sa s-a realizat prin comunicare, astfel încât
procedura a fost în totalitate îndeplinită.
Obiectul autorizației a fost prezentat pe scurt în introducere, motiv pentru care
ne vom limita doar la a menționa faptul că acesta este licit, în concordanță cu
legislația națională și cea comunitară în materie de urbanism și mediu.
Cauza este de asemenea licită, după cum urmează: din punct de vedere al
oportunității, actul a fost emis în exercițiul normal al puterii de apreciere al
organului administrativ, neaflându-ne în prezența excesului de putere, iar în ceea
ce privește motivul și scopul, ele au la bază în primul rând interesul public și sunt
în acord cu normele și principiile de drept.
Raportat la momentul la care actul începe să își producă efectele, regula
generală o reprezintă momentul divulgării. Situația prezentă nu face excepție,
motiv pentru care autorizația „intră în vigoare” în momentul comunicării.
În concluzie, pentru toate motivele arătate mai sus, Autorizația de
Construire Nr. 84 din 26.05.2017 emisă de primarul comunei Sîntandrei din
județul Bihor îndeplinește toate condițiile ad validitatem consacrate expres de
lege și tranșate de doctrina recentă.

18
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Științifică, București, 1959, p. 126.
19
Art. 4 lit. e) din Legea nr. 50/1991, consultată on-line pe: https://lege5.ro/Gratuit/gy3dgmju/legea-nr-
50-1991-privind-autorizarea-executarii-lucrarilor-de-constructii, în data de 25 august 2017, ora 12:18.
20
Ovidiu Podaru, op. cit., p. 164.