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2002-2009
© Educación compromiso de todos
Mayo de 2010

Una mirada a las cifras de la educación en Colombia

2002-2009

Autor
Luis Jaime Piñeros Jiménez

Coordinación editorial
Gabriel Torres Vargas
Proyecto Educación Compromiso de Todos

Diseño y armada electrónica

Azoma Criterio Editorial Ltda.
Sandra Barbón

Impresión
Offset Gráfico Editores S. A.

ISBN
978-958-8402-15-4

Proyecto Educación Compromiso de Todos

Calle 111 No. 7C-31
Tel: 483 8080
Bogotá, Colombia

coordinacion@educacioncompromisodetodos.org
www.educacioncompromisodetodos.org
 CONTENIDO

Presentación..................................................................................................................................................5

1 Ha cambiado la forma como se presta el servicio educativo................................................................6

A. La reorganización del sector...............................................................................................................6
B. Certificación de ET...............................................................................................................................8
C. La asignación por alumno: las tipologías..........................................................................................8

2 El acceso y la cobertura.............................................................................................................................10
A. Ampliación de la oferta educativa: la contratación........................................................................10
B. ¿Ha sido suficiente la ampliación de la oferta?...............................................................................12
1. Los cambios poblacionales.........................................................................................................12
2. Tasa de cobertura neta................................................................................................................13
3. Tasa de asistencia........................................................................................................................13
C. Las poblaciones vulnerables.............................................................................................................15

3 Permanencia y tránsito de los estudiantes en el sistema educativo..................................................16

A. Deserción............................................................................................................................................16
B. Repetición...........................................................................................................................................17
C. Extraedad............................................................................................................................................18

4 La calidad de la educación........................................................................................................................22
A. Las Pruebas SABER...........................................................................................................................22
B. Los exámenes de Estado...................................................................................................................23

5 Los docentes................................................................................................................................................26

6 Los recursos han aumentado....................................................................................................................28

A. El Sistema General de Participaciones............................................................................................28
B. El gasto en calidad continúa rezagado............................................................................................29
C. ¿Se alcanzó el sueño de la eficiencia?.............................................................................................30

7 Anotaciones finales....................................................................................................................................33
 PRESENTACIÓN

E l trabajo que aquí presentamos es el resultado del análisis de los indi-

cadores trazadores que se usan en educación y que, con una mirada
comparativa con el año 2002, nos pueden mostrar los resultados en la
gestión política de Gobierno en los últimos años. Este ejercicio lo hicimos
teniendo como referente un trabajo anterior realizado en 2006 con la metodología
propuesta por el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Lati-
na y el Caribe (Preal) que se denomina: Hay avances pero quedan desafíos. Informe
de Progreso Educativo Colombia 2006 y en el cual se maneja una calificación de los
diferentes aspectos a través de unas mesas con expertos.

El proyecto “Educación compromiso de todos” solo presenta los datos estadísticos

con unos referentes y comentarios que sirven de explicación a los cambios, pero
no genera ninguna calificación ni recomendación, para que a través de los deba-
tes y espacios de participación cada quien pueda dar su propia calificación a los
diferentes aspectos.

Esperamos que este instrumento se convierta en una herramienta de debate que

permita construir propuestas de acción para la política pública nacional y local, con
la participación de los diferentes actores que conforman el sistema educativo.

“Educación compromiso de todos1” es un proyecto fruto de una alianza público

privada que busca contribuir a la garantía de la educación como derecho humano en
condiciones de equidad, igualdad y calidad, desde el Estado, la familia y la sociedad, a
través del desarrollo de cuatro estrategias denominadas: sistema de alertas y recomen-
daciones sobre el derecho a la educación, ampliación de vínculos con distintos actores,
más difusión focalizada, seguimiento a la educación en las regiones y reconocimiento
y posicionamiento del proyecto en la opinión pública.

Creemos que documentos como éste son de utilidad y permiten contribuir al análi-
sis y a la toma de decisiones en la política educativa del país para que logremos la
realización del anhelo al pleno goce del cumplimiento del derecho a la educación
que, por su carácter fundamental, permite la promoción de los demás derechos
para un desarrollo más equitativo y perdurable.

1
Sus socios actuales son las Fundaciones Corona, Restrepo Barco, Saldarriaga Concha, Unicef,
la Corporación Región de Medellín, el CIFE (Centro de Investigación y Formación en Educación) de la
Universidad de los Andes y el Observatorio de Educación del Caribe Colombiano de la Universidad
del Norte.

5
1 Ha cambiado la forma
como se presta el servicio educativo
E l inicio del primer periodo del actual
Gobierno significó para el sector edu-
cativo la primera gran transformación
de sus estructuras. En efecto, en el
año 2001 sería promulgada la Ley 715 que modi-
ficaba las reglas del juego que operaban desde
la promulgación de la nueva Constitución, en el
año 1991, y su respectiva reglamentación.
A. La reorganización
del sector
Si bien se inició unos años antes, desde el año
2002 se inició en el país lo que en su momento
se denominó el “proceso de reorganización del
sector educativo” el cual tenía, entre otros, dos
propósitos centrales. El primero apuntaba a
reducir la desarticulación de la oferta educativa,
que dificultaba la transición de los estudian-
tes entre niveles educativos, especialmente
en las zonas rurales. Así, los estudiantes que
terminaban los grados quinto y noveno veían
restringidas sus posibilidades de matricularse
en los grados sexto y décimo, respectivamente.
El segundo propósito consistía en reducir el
tamaño del sistema educativo público que, en-
tonces, estaba conformado por cerca de 45.000
establecimientos educativos.
Puesto que las reformas de carácter estructural,
para ser viables requieren de transformaciones
en los niveles inferiores, incluidas las unidades
prestadoras del servicio, que en nuestro caso
son las escuelas, gran parte de los resultados
de la reforma dependía de lograr la “reorgani-
zación del sistema”. Esta se expresó en una
nueva definición, según la cual, una “institución
educativa es un conjunto de personas y bienes...,
6
cuya finalidad será prestar un año de educación
preescolar y nueve grados de educación básica
como mínimo, y la media” (art. 9º).
La reorganización del sector consistió en la
introducción de una nueva figura, denominada
“institución educativa” que, por lo general, pre-
sentaba dos características: (i) ofrecer todos los
grados, desde transición hasta grado undécimo;
y, (ii) estar conformada por varias sedes. Este
último permitiría reducir el número de unidades,
desde el punto de vista administrativo, lo que
facilitaba la gestión que debían hacer del sector
las secretarías de educación.
La gráfica 1 muestra la evolución de la es-
tructura institucional del sistema educativo
público entre 2002 y 2008, vista desde diferentes
perspectivas. En primer lugar, se hace evidente
la reducción del número de instituciones edu-
cativas, la cual se da con mayor intensidad en
las zonas rurales y entre los años 2002 y 2005,
periodo en el que se adelantó el proceso de
reorganización institucional. Dicho proceso
significó la reducción del número de estable-
cimientos educativos en más de 26.000 en la
zona rural y en más de 3.000 en las urbanas,
entre el inicio y el final del periodo analizado.
En segundo lugar, la evolución del número
de sedes deja ver una reducción cercana a
las 3.500 en la zona rural mientras que, por el
contrario, en las zonas urbanas crece en casi
2.500. En tercer lugar, la evolución del número
de establecimientos y de sedes significó situar
el número promedio de sedes por institución
educativa en 3,5 en la zona rural y en 2,0 en las
urbanas, en el año 2008. Por último, la gráfica
muestra el incremento del tamaño promedio
de las instituciones educativas. En las zonas
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

urbanas la matrícula promedio pasó de 595 a Tabla 1 Sedes por institución

1.087, mientras en la rural pasó de 65 a 260.  Sedes/IE Urbana Rural

Todo lo anterior deja ver una mayor intensidad 1 2.981 5.214
del proceso de reorganización en las zonas 2a3 1.806 1.076
4a5 586 997
rurales, mientras que en las zonas urbanas el
6 a 10 170 1.484
proceso integrador parece revertirse, en cierta 11 a 15 14 440
medida, en la segunda mitad del periodo. 16 a 20 1 114
+ de 20 1 50
Es evidente que, desde la política, la reducción Total 5.559 9.375
del número de unidades prestadoras del servi-
cio, con las que deben interactuar las secreta- medida en que la organización e interlocución
rías de educación, debería significar una mayor con las sedes que integran la nueva institución
eficiencia en la administración del servicio. Esto, educativa pasan a ser su responsabilidad.
sin embargo, se traduce en un incremento de
las responsabilidades que en materia de gestión La tabla 1 muestra el número de sedes por
institucional deben asumir los rectores, en la institución educativa, dejando ver grandes dife-

Gráfica 1 Estructura institucional

Instituciones educativas Sedes

40.000 40.000
35.803 34.532
35.803
32.388
Urbana
30.000 Rural 30.000
Urbana
Rural
20.000 20.000
12.779
9.375
10.000 10.000
11.252
8.795 8.795 8.682
5.559
3.719
0 0
2002 2005 2008 2002 2005 2008

Sedes por IE Matrícula por IE

4,0 1.600 1.567,0

3,5
Urbana
3,0 1.200 1.087,2
Rural 2,7

2,3 Urbana
2,0 800
2,0 595,0 Rural
1,0
1,0 400 260,4
1,0 194,3
65,1

0,0 0
2002 2005 2008 2002 2005 2008

Fuente: DANE, C-600.

7
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
rencias entre las zonas urbana y rural. Las zonas
urbanas se caracterizan por albergar institucio-
nes educativas conformadas en su mayoría por
menos de cuatro sedes. Ello refleja una menor
intensidad del proceso de integración debido a
que en las ciudades la oferta educativa ha esta-
do históricamente constituida por instituciones
de gran tamaño, que ofrecen todos los niveles
educativos. Lo contrario sucede con las zonas
rurales. En primer lugar, la mayoría de los esta-
blecimientos educativos que aparecen con una
sola sede corresponden a centros educativos
con baja matrícula que, por su dispersión, no
pudieron ser integrados a ninguna institución.
En segundo lugar, casi la cuarta parte de las
instituciones educativas están conformadas por
seis sedes o más, encontrándose instituciones
con más de veinte sedes. Aquí vale la pena
preguntarse sobre la lógica misma del proceso
de integración institucional y los retos que en
materia de gestión deben asumir los rectores,
especialmente en las zonas rurales, en donde
las distancias se convierten en un aspecto que
restringe las posibilidades reales de conformar
verdaderas instituciones educativas.
Paralelo a lo anterior, el artículo 37 de la Ley 715
planteaba la necesidad de adelantar la reorga-
nización de las plantas de personal (docentes
y administrativos) de las instituciones educa-
tivas, como elemento central para el control
de los costos de prestación del servicio. Para
ello se profiere el Decreto 3020/02 que fija las
relaciones técnicas (relación alumnos/docente
y tamaño de grupo) que deben cumplir las
entidades territoriales en la definición de las
plantas de personal.
B. Certificación de ET
Algunos años después de promulgada la Ley
60/93, conocida como Ley de Competencias
y Recursos, se hizo evidente la duplicidad de
competencias entre los niveles territoriales.
Cada uno de ellos recibía recursos provenien-
tes de diferentes fuentes y los administraba
8
autónomamente, sin que existiera una política
coordinada para su uso entre departamentos
y municipios. Cada nivel territorial nombraba
docentes y era responsable de la prestación del
servicio educativo.
Otro de los elementos centrales de la reforma
derivada de la promulgación de la Ley 715 de
2001 consistió en la redefinición de las com-
petencias de las entidades territoriales en la
administración y prestación del servicio edu-
cativo público. Además de unificar en una sola
bolsa las fuentes de financiación, en el llamado
Sistema General de Participaciones (SGP), la
Ley redefinió y precisó las competencias de los
diferentes niveles de la administración pública.
Adicionalmente, la Ley 715 introdujo el concepto
de Entidad Territorial Certificada. Además de los
departamentos y distritos, la Ley 715 estableció
que todos los municipios que, según el censo
de 1993, tuvieran más de 100.000 asumirían las
mismas responsabilidades que los distritos.
Igualmente, estableció los procedimientos para
que municipios de menor tamaño asumieran
la administración de la educación en su juris-
dicción, previo cumplimiento de una serie de
requisitos.
La gráfica 2 muestra la evolución del número
de entidades territoriales certificadas. En 2002
solamente los departamentos y distritos tenían
la competencia de administrar el servicio edu-
cativo en su jurisdicción, en 2005 se les suman
42 municipios. En 2009 el número de municipios
certificados llega a 56.
c. La asignación por alumno:
las tipologías
En materia de distribución de recursos, la Ley
715/01 introduce grandes transformaciones a
la Ley 60/93, pasando de un sistema centrado
en la financiación de los costos a otro en donde
son los resultados los determinantes del monto
a recibir por parte de una entidad territorial.
Para ello fija una serie de criterios que deben
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 2 Entidades territoriales certificadas (ETC)

Fuente: MEN.

ser tenidos en cuenta para la distribución de unitarios según el grado de escalafón de la

los recursos: entidad territorial.

• La matrícula. Expresión de la “población aten- • Ruralidad. Implícita en las relaciones técnicas,

dida” y criterio principal que marca el viraje
respecto de la Ley 60/93. Al ser fijada como
principal variable de resultado contrasta con
la concepción anterior en donde predomina-
ban los costos.
se constituye en factor complementario para
la distribución de los recursos.
• NBI. Elemento central para introducir la equi-
dad como criterio de política.

• Relaciones técnicas. Criterio establecido para • Las tipologías. Resultante del agrupamiento de
dimensionar las plantas de personal de las entidades territoriales según grado de simili-
entidades territoriales, determinante principal tud en sus condiciones sociales y educativas,
de los costos. que se traducía en asignaciones por alumno.

• Costos de personal. Conjuntamente con el

tamaño de las plantas, determina los costos

9
2 El acceso
y la cobertura

O tra de las reformas introducidas por

la Ley 715 de 2001 significó la auto-
rización para que, con recursos del
Sistema General de Participaciones
(SGP), las entidades territoriales certificadas
contrataran la prestación del servicio educati-
sector privado. Luego de transcurridos ocho
años, resulta pertinente preguntarse sobre los
resultados de la reforma y su implementación,
en materia de acceso de la población en edad
escolar al sistema educativo.

vo con establecimientos educativos del sector

privado. La introducción de los subsidios permi-
tiría, según el espíritu de la Ley, el incremento
de la oferta en aquellas entidades territoriales
en donde la oferta pública fuera insuficiente,
mediante el aprovechamiento de la capacidad
excedentaria de los establecimientos privados.
Posteriormente, la Nación adoptaría otra moda-
lidad de atención, empleada de tiempo atrás por
el Distrito Capital de Bogotá: los colegios en con-
cesión. Estos colegios, si bien continúan siendo
oficiales, son entregados para su administración
y atención de los estudiantes a entidades del
A. Ampliación de la oferta
educativa: la contratación
La matrícula total, incluidos los sectores público
y privado, muestra un incremento total de 1,3
millones de cupos, entre los años 2002 y 2009.
Este crecimiento, equivalente al 13%, esconde
diferencias importantes relacionadas con su
dinámica, en términos no solo de lo sucedido
entre los dos periodos objeto de análisis, sino
también de las modalidades empleadas para
atender a la población escolar.

Gráfica 3 Evolución de la matrícula por modalidad (2002-2009)

Fuente: MEN.

10
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
Si bien los niveles de crecimiento de la matrícula
en los dos periodos analizados son similares,
726.000 entre 2002 y 2005, 590.000 entre 2005
y 2009, la dinámica por modalidad de atención
registra diferencias importantes.
La matrícula atendida directamente por el sector
oficial muestra, por ejemplo, un dinamismo im-
portante en la primera mitad, cuando crece en
700.000 cupos entre 2002 y 2005. Si se tiene en
cuenta que, el número de instituciones y sedes
educativas se redujo (gráfica 1), las mejoras de
la eficiencia en la prestación del servicio por las
cuales propendía la Ley parecían haberse alcan-
zado. El periodo 2005 -2009 muestra un compor-
tamiento diferente. Por una parte, la creación de
cupos oficiales pierde su dinamismo al crecer
tan solo el 2% en cuatro años (200.000 cupos).
Por otra parte, si bien en las zonas rurales la
reorganización del sector continúa su curso en
las zonas urbanas parece revertirse, al aumentar
el número de instituciones y sedes.
La matrícula privada, por su parte, muestra
una caída de 315.000 cupos entre 2002 y 2009,
equivalente al 14%. Esta caída, sin embargo, se
concentra en su totalidad en la primera mitad
Gráfica 4 Evolución de la matrícula por nivel educativo (2003 – 2008)
Fuente: MEN.
11
del periodo, puesto que su crecimiento entre
2005 y 2009 es prácticamente nulo. En lo que
atañe a la matrícula contratada con estableci-
mientos educativos privados mediante la figura
de subsidios, se observa que estos se multiplica-
ron por 3 entre 2002 y 2009, al pasar de 225.908
a 686.908. Este crecimiento se concentra entre
los años 2002 y 2005, siendo de casi 350.000
nuevos cupos, cifra similar a los perdidos en
el sector privado. En el periodo 2005-2009 los
subsidios privados disminuyen su dinamismo,
creciendo un 20% (114.000 cupos). Por último,
la matrícula contratada para ser atendida en el
sector oficial, que en 2002 era prácticamente
inexistente, en 2009 asciende a 434.000 cupos.
Entre 2005 y 2009 este mecanismo termina su-
perando a la matrícula atendida directamente
por el sector público en dinamismo, al crearse
cerca de 276.000 nuevos cupos contra 195.000
oficiales.
Lo expuesto anteriormente deja ver que, en
buena medida, el dinamismo de la matrícula
ha venido dependiendo, en mayor medida, de
la contratación del servicio con entidades pri-
vadas, bien sea para que estas los atiendan en
sus propias instalaciones o que lo hagan en una
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
infraestructura educativa suministrada por el Es-
tado. Mientras en 2002 la contratación represen-
taba tan solo el 2% de la matrícula total, en 2005
ya llegaba al 7%, y en 2009 se situaba en el 10%.
Luego de analizar la matrícula por sector de
atención, la gráfica 4 presenta su comporta-
miento por nivel educativo en donde se observa
que su aumento se concentró en secundaria y
media. En secundaria se registra un incremen-
to de 541.000 cupos entre 2003 y 2008, lo que
significó un crecimiento anual similar en los
dos periodos, situado alrededor del 3,5%. En
media, el crecimiento de la matrícula asciende
a 251.000 cupos durante el periodo, en donde el
incremento anual resulta ser bastante regular,
ubicándose en 50.000 por año. En primaria y
transición, la matrícula no sufre prácticamente
ningún cambio durante el periodo analizado.
B. ¿Ha sido suficiente la
ampliación de la oferta?
Si bien la dinámica de la matrícula constitu-
ye un elemento para pronunciarse sobre los
resultados alcanzados luego de ocho años de
Gráfica 5 Población por rangos de edad
Fuente: MEN.
12
Revolución Educativa, es necesario abordarlos
desde otras perspectivas. En especial, es ne-
cesario analizarlos frente a las necesidades de
la población, la cual también es un elemento
dinámico. Por lo tanto, resulta de gran valor
determinar si los logros alcanzados en materia
de matrícula han sido o no suficientes para
satisfacer las demandas de la población en
materia de acceso.
1. Los cambios poblacionales
Los últimos años han sido testigos de importan-
tes cambios en la composición de la población
según la edad, no solo en el país sino en todo el
mundo. La pirámide poblacional según edad ha
venido cambiando, lo mismo que ha aumentado
la participación de la población adulta, fenóme-
no que cada vez adquiere mayor relevancia.
La evolución de la población significa y sig-
nificará importantes ajustes para la política
educativa (gráfica 5). La población de 5 años se
ha reducido en 35.000 habitantes entre 2003 y
2009, equivalente al 4%. La población de 6 a 10
años también cae, en cerca de 140.000 habitan-
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
Gráfica 6 Tasa de cobertura neta por nivel educativo
Fuente: MEN-DANE.
tes que equivalen al 3%. La población de 11 a
14 años, por el contrario, crece un 1,6% (57.000
habitantes). Por último, la población de 15 a 16
años registra el mayor dinamismo, con un cre-
cimiento que equivale al 6%, lo que representa
cerca de 100.000 habitantes.
2. Tasa de cobertura neta
El comportamiento de la matrícula y la población
se combinan en los indicadores de asistencia
y cobertura. Suponiendo una estructura etaria
de la matricula constante, un incremento de la
cobertura puede obedecer a un incremento de
la matrícula o a una reducción de la población.
En los últimos años, ¿cuál fue el aporte de cada
uno de esos factores al comportamiento de la
tasa de cobertura neta?
Para el caso de transición, la gráfica 6 deja ver
un aumento de la cobertura neta entre 2003 y
2008 cercano a 9 puntos porcentuales, al pasar
del 54% al 64%, cuando la matrícula tan solo
sube en 13.000 cupos, que representan el 1,6%
del total en 2002. Esto se debe a la disminución
de la población de 5 años en casi 35.000 habi-
tantes, que equivalen al 3,9%. En primaria, al
13
finalizar el periodo la cobertura neta llega al 90%,
significando un incremento de dos puntos por-
centuales. Si bien, la matrícula de primaria crece
tan solo el 0,6% entre 2003 y 2008, la caída de la
población entre 6 y 10 años de edad en 140.000
habitantes (3%) hace posible dicho avance. En
secundaria, el crecimiento de la matrícula, casi
nueve veces superior al de la población, hace
que la cobertura neta se eleve en más de diez
puntos porcentuales, hecho que significa el
avance más importante entre todos los niveles
educativos. Por último, en media, mientras que
la población de 15 y 16 años crece un 6% (98.000
habitantes), un incremento de la matrícula de
250.000 cupos (24%) se traduce en un aumento
de la cobertura neta de 8 puntos porcentuales,
al pasar del 30% al 38%.
3. Tasa de asistencia
Las tasas de asistencia constituyen otra forma
de mirar la capacidad del sistema de responder
a las demandas de la sociedad en materia de
educación. A diferencia de las tasas de cober-
tura, que centran su atención en los niveles
educativos, las de asistencia se concentran en
los rangos de edad de la población. Si bien se
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 7 Tasas de asistencia por rangos de edad

Fuente: MEN.

mantienen los rangos de edad establecidos para
estimar las tasas de cobertura, la asistencia es-
colar mira si un estudiante es atendido, indepen-
dientemente del grado y nivel que esté cursando.
La gráfica 7 deja ver que en el caso de la po-
blación de 5 años, se registra un incremento
importante de la asistencia escolar entre 2003 y
2008, al pasar del 71% al 82%, respectivamente.
Sin embargo, es importante destacar lo sucedi-
do en los dos periodos analizados. En el primero
la asistencia crece hasta el 88% para luego
caer al 82%, al finalizar el 2008. Si se tiene en
cuenta que la Ley de Infancia entró a regir en el
segundo periodo y cambió las modalidades de
atención, cabe preguntarse si ello tuvo alguna
repercusión sobre la matrícula y atención de los
niños y niñas de 5 años.

Gráfica 8 Matrícula poblaciones vulnerables

14
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
En lo que atañe a la población entre 6 y 10 años,
la Gráfica deja ver que prácticamente la totalidad
de los niños y niñas están siendo atendidos. El
problema está en que algunos de estos niños y
niñas están ingresando tardíamente al nivel de
transición, cuando ya deberían estar en prima-
ria, lo que marca las diferencias entre las tasas
de atención y de cobertura neta. En cuanto a
la población entre 11 y 14 años, aquella que
debería estar cursando el nivel de secundaria,
se observa un ligero incremento de la tasa de
asistencia entre 2003 y 2008, de poco más de dos
puntos porcentuales. Sin embargo, es de desta-
car que la asistencia está próxima a alcanzar el
100%, si bien los problemas de extraedad siguen
siendo muy importantes. Estos explican, en gran
medida, que la diferencia entre las tasas de
asistencia y de cobertura neta sean de veintitrés
puntos en 2009. Por último, la gráfica 7 muestra
que aún son grandes los retos por resolver para
elevar, de manera significativa, la asistencia de
la población de 15 y 16 años, la cual también
se ve afectada de manera importante por los
problemas de extraedad.
15
C. Las poblaciones vulnerables
La información existente sobre este segmento
de la población que, por una u otra característica
personal, son vistos de manera diferente respec-
to del resto de la población, aún es limitada. Esta
información es proporcionada por el estudiante
o sus padres, los cuales muchas veces propor-
cionan datos incorrectos u omiten responder a
algunas preguntas, entre las que se cuentan las
relacionadas con condiciones de desfavorabili-
dad, aspecto que lleva a la subestimación de la
población efectivamente atendida. Esta informa-
ción empezó a ser recolectada cinco años atrás.
La gráfica 8 muestra la evolución de la matrícu-
la de atendida de discapacitados, indígenas y
negritudes, entre los años 2005 y 2008, con pre-
sencia de algunos comportamientos diferentes.
La atención de discapacitados muestra un leve
incremento, equivalente al 8%. La matrícula de
indígenas cae en un 8%, mientras la atención
a la población afrocolombiana aumenta en
un 28%.
3 Permanencia y tránsito de los
estudiantes en el sistema educativo
A demás de garantizar el acceso de la
población en edad escolar al sistema,
otro de los grandes retos de la política
educativa consiste en asegurar tanto
la permanencia de los niños y niñas en la escue-
la, como su tránsito entre los diferentes grados
que conforman la escolaridad.
A. Deserción
Disminuir al máximo la deserción escolar cons-
tituye uno de los elementos centrales, no solo
para elevar las tasas de cobertura sino también
para mejorar los niveles de calidad del sistema
educativo en su conjunto. En esta sección se
presenta la evolución de la tasa de deserción
entre los años 2002 y 2007, vista desde dos
perspectivas, derivadas de las modificaciones
introducidas en el reporte de la misma. Mien-
tras que, hasta el año 2002, la matrícula de año
lectivo anterior incluía tres opciones (aprobados,
reprobados y desertores), a partir de ese año se
incluyó una variable adicional, con el objetivo de
corregir posibles sobreestimaciones de la tasa
de deserción: los trasladados. Estos correspon-
dían a los estudiantes que se retiraban de un
establecimiento educativo pero no abandona-
ban sus estudios sino que se trasladaban a otro
establecimiento. Por tal motivo, se presentan los
datos de deserción primero excluyendo y luego
incluyendo la tasa de traslado.
La gráfica 9 muestra la tasa de deserción por
nivel educativo para los sectores oficial y no
oficial, al igual que para los establecimientos
educativos urbanos y rurales del sector oficial.
La gráfica deja ver que por nivel educativo, las
tasas más altas se observan en preescolar,
16
seguido de primaria, secundaria y media. Por
sector y zona, las tasas más altas se dan en los
colegios rurales del sector oficial, luego le sigue
el sector oficial en su conjunto. Posteriormente
se encuentran los establecimientos oficiales ur-
banos y, por último, las tasas más bajas las regis-
tran los establecimientos educativos privados.
Al explorar la evolución de las tasas de deserción
entre 2002 y 2007, el sector no oficial es el que
logra los mejores resultados. Mientras en 2002
las tasas de deserción privadas se ubicaban
entre 4,5% y 2,9%, en el año 2007 bajan para
situarse entre 2,9% y 1,9%. En lo que concierne
al sector oficial, aunque la deserción ha venido
bajando, sus tasas aún se ubican en niveles
altos, especialmente en las zonas rurales. En
este sector, sin embargo, la reducción de la
deserción ha sido modesta durante los cinco
años analizados. A nivel del conjunto, primaria
muestra la mayor disminución aunque tan solo
alcanza dos puntos porcentuales. Visto por zona,
los establecimientos rurales de primaria son
también los que logran reducir en mayor medida
la deserción, al bajar la tasa del 11,4% al 8%.
Otro aspecto que sorprende se relaciona con los
pocos avances que en la materia se alcanzan en
el nivel de media, en donde las tasas de deser-
ción incluso aumentan entre 2002 y 2007.
El panorama descrito anteriormente cambia de
manera sustancial cuando a las tasas de deser-
ción se les suma la tasa de traslado, para los
años 2005 y 2007. Si se tiene en cuenta que para
el año 2002 no se hizo discriminación alguna,
de forma que entre los desertores se contaban
los trasladados, en este segundo escenario se
emplea la misma metodología para el caso de
los años 2005 y 2007.
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 9 Tasa de deserción por nivel educativo

Preescolar Primaria

15% 15%

11,2% 11,4%
10,8%
9,3% 9,4%
10% 10%
7,9% 8,4% 8,0%
7,7%
7,3% 6,9%
6,4%
6,6% 6,6%
5% 5,9% 6,0% 5%
5,4% 5,3%
4,5%
3,3% 3,7%
2,8% 2,7%
2,2%
0% 0%
2002 2005 2007 2002 2005 2007

Superior Media

15% 15%

9,4%
10% 8,7% 10%
8,0%
6,7% 6,3% 6,2%
5,1%
4,9% 4,8%
6,3%
5% 5,8% 5,8% 5%
3,8% 4,3%
4,3% 4,0%
3,4% 2,9% 2,9%
2,2% 1,9%
0% 0%
2002 2005 2007 2002 2005 2007

Fuente: DANE, C-600.

Lo anterior dejaría ver que la deserción escolar
no ha venido cayendo sino que, por el contrario,
aumentando (gráfica 9A). El sector no oficial logra
mantenerla estable, mientras que en el sector
oficial los establecimientos educativos urbanos
ven deteriorar la retención de sus estudiantes
por encima, incluso, de los establecimientos
rurales.
B. Repetición
La gráfica 10 presenta la evolución de la tasa
de repetición entre 2002 y 2008, en donde se
destaca que este problema se concentra en los
niveles de primaria y secundaria, principalmen-
te. De la misma manera, la gráfica muestra dos
momentos en la evolución de la tasa de repe-
tición. En el primer periodo, transcurrido entre
2002 y 2005, se observan importantes avances
al respecto en el sector oficial. En primaria, por
ejemplo, la tasa de repetición cae cinco puntos
porcentuales en las zonas rurales y tres puntos
porcentuales en las urbanas. En secundaria la
reducción es de 3,1 y 3,8 puntos porcentuales
para las zonas rurales y urbanas, respectiva-
mente. En media también disminuyen, aunque
en menor proporción. El segundo periodo,
comprendido entre 2005 y 2008, muestra para
primaria un menor dinamismo en la reducción

17
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 9A Tasas de deserción por nivel educativo (incluyendo traslado)

Preescolar Primaria

15% 15%
12,8%
12,3% 12,0%
11,4% 11,5%
11,2%
9,7% 10,0%
9,3% 9,5%
10% 10%
8,4%
7,9%
8,5%
8,0% 8,1%
7,7%
6,6% 6,6%
5% 5%
5,0%
4,5% 4,5%
3,7% 4,2% 3,8%

0% 0%
2002 2005 2007 2002 2005 2007

Superior Media

15% 15%

10,8% 10,8%
9,4%
10% 8,9% 10%
8,4%
6,7% 7,0%
8,3% 6,1%
7,8%
4,9% 6,1%
6,3% 5%
5%
5,0% 5,3%
4,3% 4,5% 3,8%
2,9% 3,3% 3,1%

0% 0%
2002 2005 2007 2002 2005 2007

Fuente: DANE, C-600.

de la repetición en el sector oficial. Secundaria y
media, por el contrario, muestran una tendencia
al alza de la repetición.
C. Extraedad
La extraedad es el factor que explica las grandes
diferencias que hay entre las tasas de cobertura
bruta y neta, además de constituirse en un factor
asociado a los bajos resultados alcanzados por
el país en evaluaciones internacionales de la
calidad de la educación. La gráfica 11 muestra
la evolución de las tasas de extraedad por grado
entre los años 2002 y 2008, entendida como el
porcentaje de la matrícula cuya edad supera
aquella que deben tener los estudiantes al
cursar cada grado. Los datos son presentados
para los sectores oficial y no oficial, al igual que
para los establecimientos educativos urbanos y
rurales pertenecientes al sector oficial.
De la lectura de la gráfica se desprende que la
extraedad representa un serio problema en el
funcionamiento del sistema educativo colom-
biano, si bien la situación ha venido mejorando
durante los últimos años. En el sector oficial,
alrededor del 50% de los estudiantes tienen una
edad superior a la esperada para su grado, tanto
en primaria como en secundaria. Igualmente, se
observa un gran incremento al pasar de transi-
ción a primero, al pasar de menos del 20% a más

18
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 10 Tasas de repetición por nivel educativo

Preescolar Primaria

10% 10%

5% 5%

0% 0%
2002 2005 2008 2002 2005 2008

Superior Media

10% 10%

5% 5%

0% 0%
2002 2005 2008 2002 2005 2008

O-Urbana O-Rural Oficial No oficial

Fuente: DANE, C-600.

del 50%. Si bien tradicionalmente se ha afirmado
que el problema de la extraedad se deriva de la
deserción escolar y de la repetición, lo cierto
es que el ingreso tardío de los estudiantes a la
básica primaria es el factor que más incidencia
tiene sobre el problema en cuestión. Este hecho
resulta siendo de mayor magnitud en las zonas
rurales: cerca del 60% de los estudiantes supe-
ran la edad de referencia.
Si bien existen las normas que regulan la en-
trada de los estudiantes al sistema educativo,
lo relacionado con la correspondencia grado o
nivel educativo-edad ha sido visto más desde
un punto de vista estadístico, relacionado con
los rangos de edad empleados para calcular
las tasas de cobertura. En los últimos años han
sido varias las ocasiones en que se han modifi-
cado los rangos de edad. Unas veces se fijó en
5 años la edad para entrar a transición. Otras
veces dicha edad se fijó en 6 años. Incluso, se
llegó a utilizar el promedio de la población de
5 y 6 años para estimar las tasas de cobertura
de preescolar y, partiendo de ello, de los demás
niveles educativos.
Para finalizar, la gráfica 11 también muestra los
cambios ocurridos entre 2002 y 2008, en donde
el periodo 2002-2005 muestra mayores avances
que el periodo 2005-2008.

19
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 11 Tasas de extraedad

Oficial No oficial

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11

Urbano Rural

80% 80%

60% 60%

40% 40%

20% 20%

0% 0%
G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11

2002 2005 2008

Fuente: DANE, C-600.

Otra forma de abordad la extraedad se refiere al
promedio de años de retraso que presentan los
estudiantes que se encuentran en extraedad.
Los niños atendidos por el sector oficial que se
matriculan en transición de forma tardía regis-
tran un retraso de 1,8 años, los cuales suben
a más de 2 años cuando ingresan a primero
(gráfica 12). En los establecimientos oficiales
rurales el retraso promedio alcanza a ser de
2,5 años. Un segundo aspecto que destaca la
gráfica es el pico en grado 6 que, si bien se ha
venido aplanando con el tiempo, aún muestra
que entre niveles educativos aumentan las difi-
cultades de acceso al sistema.
La gráfica también destaca los cambios ocurri-
dos durante el periodo analizado. Entre 2002 y
2005 los años de retraso en secundaria logran
una reducción bien importante, cercana a 0,5
años dependiendo del grado. En primaria los
cambios son menos drásticos.

20
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 12 Años promedio de extraedad

Oficial No oficial

2,50 2,50

2,00 2,00

1,50 1,50

1,00 1,00

0,50 0,50

0,00 0,00
G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11

Urbano Rural

2,50 2,50

2,00 2,00

1,50 1,50

1,00 1,00

0,50 0,50

0,00 0,00
G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11 G_0 G_1 G_2 G_3 G_4 G_5 G_6 G_7 G_8 G_9 G_10 G_11

2002 2005 2008

Fuente: DANE, C-600.

21
4 La calidad
de la educación
L os resultados en materia de calidad
de la educación no permiten, por el
momento, hacer un acercamiento
a su evolución, lo que impide hacer
pronunciamientos contundentes sobre el me-
joramiento o deterioro de la calidad educativa.
Por un lado, las Pruebas SABER han sido objeto
de una profunda reestructuración en donde,
con asesoría internacional, fueron adecuados
diferentes aspectos técnicos, metodológicos y
psicométricos que le permitirán al país contar
con una prueba que mida de manera pertinente
y clara la calidad de la educación básica. Por
otra parte, los exámenes de Estado aún pre-
sentan inconsistencias a la hora de medir la
evolución de la calidad educativa.
A. Las Pruebas SABER
En el año 2002 el país dio inicio a la evaluación
censal de la calidad de la educación básica, se-
gún lo ordenado por la Ley 715/01, la cual debía
adelantarse cada tres años. Desde entonces han
sido adelantados tres operativos de evaluación:
2002, 2005 y 2009. El montaje de este sistema
de evaluación, sin embargo, ha estado marcado
por aciertos y desaciertos. Entre los primeros se
cuenta la importancia que la evaluación ha teni-
do sobre los procesos de gestión de los estable-
cimientos educativos, en donde sus resultados
se han afianzado como elementos centrales en
el diseño e implementación de Planes de Mejo-
ramiento de Institucional (PMI). Los desaciertos,
por su parte, han sido producto de un proceso
de aprendizaje en aspectos técnicos, operativos
y metodológicos, que significaron limitaciones
en términos de la comparabilidad y uso de los
22
resultados. Estas restricciones vendrían a ser
superadas en la evaluación 2009, cuyos resul-
tados se presentan a continuación.
La gráfica 13 muestra los puntajes promedio
alcanzados por los estudiantes de los colegios
públicos y privados en las Pruebas SABER
de quinto y noveno grados. Igualmente, se
presentan los resultados por zona de los esta-
blecimientos educativos oficiales. Lo primero a
destacar es que, tanto en quinto como en nove-
no, los establecimientos privados superan por
un amplio margen a los públicos. Este margen
oscila entre 60 y 70 puntos, dependiendo del
área y del grado.
Otro de los resultados entregados en el marco
de SABER 2009 se refiere a la distribución de los
estudiantes por niveles de desempeño (gráficas
14 y 15). En la parte inferior de las gráficas se
presentan los rangos de puntajes que definen
cada nivel de desempeño. En ambos grados
se vuelven a hacer evidentes las diferencias
público-privado. En quinto se hace evidente que
los establecimientos educativos oficiales con-
centran una mayor proporción de la población
en el nivel insuficiente, siendo matemáticas el
caso más alarmante. Allí, dos de cada cinco
estudiantes no logra siquiera el nivel básico de
competencias. Este comportamiento se hace
aún más preocupante en las zonas rurales, en
donde uno de cada dos estudiantes del sector
público se sitúa en el nivel insuficiente. Otro
aspecto que marca la ventaja del sector privado
sobre el público es la capacidad del primero en
situar una proporción mucho más elevada de es-
tudiantes en el nivel de desempeño avanzado.
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 13 Puntajes promedio, SABER 2009

Quinto

Sector Zona

400
350
300
250
200
150 294,0 276,3 293,9 280,0 292,1 283,6

100
50
0
Leng. Matem. C. Nat.
Urbana Rural

Noveno

Sector Zona
400
350
300
250
200
150 291,9 290,6 268,4 290,5 269,9
266,1
100
50
0
Leng. Matem. C. Nat.
Urbana Rural

Fuente: ICFES.

Las cosas no cambian sustancialmente respec- B. Los exámenes de Estado

to de quinto (gráfica 15). Si bien el porcentaje
de estudiantes del sector oficial que se sitúan
en el nivel insuficiente se reduce con respecto
a quinto, sus niveles siguen siendo altos y muy
superiores a los del sector privado. Por otra
parte, el porcentaje de los estudiantes oficiales
que se ubican en el nivel avanzado es práctica-
mente nulo.
En lo que a los Exámenes de estado se refiere,
la única forma de poder explorar la evolución
de los resultados sitúa a la distribución de los
colegios por categoría de rendimiento como
única alternativa (gráfica 16).
Para facilitar la presentación, los colegios de
rendimiento muy inferior fueron sumados a los

23
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

Gráfica 14 Porcentaje de estudiantes por nivel de desempeño (quinto grado)

Oficial No oficial

Lenguaje -19 23 24 18 10 6 Lenguaje -5 10 17 19 19 29

Matemáticas -39 18 16 12 7 8 Matemáticas -15 12 16 15 14 28

C. Naturales -19 29 26 12 7 5 C. Naturales -6 15 23 17 16 23

-40 -20 0 20 40 60 80 100 -40 -20 0 20 40 60 80 100 120

Urbano Rural

Lenguaje -17 22 25 19 11 7 Lenguaje -23 26 24 15 8 4

Matemáticas -36 19 17 13 8 8 Matemáticas -46 17 14 10 6 7

C. Naturales -18 29 27 13 8 5 C. Naturales -23 30 25 11 6 6

-40 -20 0 20 40 60 80 100 -40 -20 0 20 40 60 80 100

100-226 227-270 271-315 316-357 358-399 400-500

Insuficiente Básico Satisfactorio Avanzado

Fuente: ICFES.

Gráfica 15 Porcentaje de estudiantes por nivel de desempeño (noveno grado)

Oficial No oficial

Lenguaje -16 23 26 26 91 Lenguaje -510 16 30 26 14

Matemáticas -22 32 27 13 41 Matemáticas -7 17 24 23 16 14

C. Naturales 14 30 30 17 7 2 C. Naturales -4 13 22 23 19 19

-40 -20 0 20 40 60 80 100 120 -40 -20 0 20 40 60 80 100 120

Urbano Rural

Lenguaje -14 22 26 27 10 1 Lenguaje -24 27 25 19 5 0

Matemáticas -20 32 28 14 51 Matemáticas -32 34 22 9 21

C. Naturales -13 29 30 18 83 C. Naturales -20 34 27 13 51

-40 -20 0 20 40 60 80 100 -40 -20 0 20 40 60 80 100

100-228 229-281 282-334 335-372 373-410 411-500

Insuficiente Básico Satisfactorio Avanzado

Fuente: ICFES.

24
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

de rendimiento inferior. Lo mismo se hizo en el
caso de los colegios de rendimientos superior y
muy superior. Según muestra la Gráfica 16, los
resultados de calidad de la educación media
parecen mejorar de manera continua entre
2002 y 2009.
En el sector oficial, el mejoramiento se reflejaría
en la disminución del porcentaje de colegios
de rendimiento inferior y bajo. Sumados estos
dos pasaron de representar el 60% en 2002
al 45% en 2009. Esta reducción se tradujo
en el aumento de la participación, en orden
de magnitud, de los colegios de rendimiento
alto, superior y medio. Los colegios oficiales
urbanos ven caer el porcentaje de los ubicados
en categoría baja e inferior en dieciséis y tres
puntos porcentuales, respectivamente. Esto se
traduce en el incremento de la participación de
los colegios de rendimiento alto y superior en
once y cinco puntos porcentuales, respectiva-
mente. Por último, los colegios oficiales rurales
de rendimiento inferior y bajo disminuyen su
participación en diez y siete puntos porcentua-
les, respectivamente, para aumentar la de los
de rendimiento medio y alto en nueve y seis
puntos porcentuales, respectivamente.

Gráfica 16 Colegios por categoría de rendimiento

Oficial No oficial

50% 50%
44%
40% 40%
38%
33% 33%
30% 30% 32% 30%
25%

20% 20% 20%

16% 16% 18%
16% 16%
13% 15%
10% 8% 10% 11%
8%
5%
2%
0% 0%
2002 2005 2009 2002 2005 2009

Urbano Rural

50% 60%

42% 50% 49%

40%
35% 42%
33% 40%
30%
28%
30% 30%
28%
20% 20%
20% 20%
19%
13%
10% 9% 10%
10%
7% 8%
2%
2% 0% 1%
0% 0%
2002 2005 2009 2002 2005 2009

Inferior Bajo Medio Alto Superior

Fuente: ICFES.

25
5 Los docentes

U no de los objetivos de la Reforma de

la Ley de Competencias y Recursos
apuntó a garantizar la viabilidad fi-
nanciera del sistema educativo. Ello
requería controlar el tamaño de las plantas
de personal, lo cual debería alcanzarse con la
reorganización de las plantas según lo descrito
anteriormente. Adicional a ello, también se re-
quería controlar los costos del principal insumo
en materia educativa: los docentes. Para ello,
un nuevo estatuto docente entraría a sustituir
al antiguo, vigente desde 1979. El fin último de

Gráfica 17 Docentes por nivel de formación

Oficial No oficial

Urbano Rural

Post. Otro Post. Ped. Prof. Otro Prof. Ped. Tec. Otro Tec. Ped. Bach. Otro Bach. Ped. Primaria

Fuente: DANE, C-600.

26
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
esta reforma, sería controlar la dinámica del
escalafón, y los costos asociados al mismo, que
bajo la jurisdicción del antiguo había terminado
en concentración en los niveles superiores y,
por lo tanto, presionando al alza los costos de
prestación del servicio.
El nuevo escalafón establecía también nuevos
requisitos para el ingreso a la carrera docente,
propendiendo por una mayor profesionaliza-
ción de los docentes. La gráfica 17 muestra los
cambios en la composición de las plantas de
personal docente según su nivel de formación,
en donde se hace evidente que los principales
cambios se dieron entre los años 2002 y 2005.
27
Para el sector oficial en su conjunto, el cambio
se concentra en el aumento de la proporción de
docentes con título de profesional en pedagogía,
al tiempo que cae el porcentaje de normalistas
superiores. En los colegios oficiales urbanos
también sube la participación de los licenciados
en educación, que representan la mitad de los
docentes. También se destaca la importancia
que tienen los docentes con posgrados en
pedagogía. En los establecimientos oficiales
rurales, por su parte, se registra un incremento
importante de la participación de los licenciados
en educación, mientras disminuyen los norma-
listas superiores.
6 Los recursos
han aumentado

L Los recursos destinados a financiar

el servicio educativo han venido cre-
ciendo de manera importante durante
los últimos años. La gráfica 18 indica
la evolución del gasto total destinado a educa-
ción, el cual combina tanto fuentes privadas
to en la segunda mitad. El gasto en educación
básica también muestra tasas de crecimiento
diferentes entre la primera mitad y la segunda,
al pasar del 22% al 33,7%, respectivamente.

La gráfica 19 representa la evolución del gasto

como públicas. Igualmente, presenta el gasto
público y dos de sus componentes: gasto en
educación básica y en educación superior. Los
datos se presentan tanto en pesos corrientes
como constantes.
Tomando como referentes las cifras del gasto en
pesos constantes se puede observar un mayor di-
namismo del gasto educativo en el periodo 2005-
2009. Mientras que entre 2002 y 2005 el gasto total
crece un 12,5%, entre 2005 y 2009 se eleva en
más del 22%. El gasto público alcanza un mayor
dinamismo, pasando del 18,6% que creció en el
periodo 2002-2005 al 32%, su tasa de crecimien-
en educación como porcentaje del PIB. Si bien
el gasto total, sumando el público y el privado,
cae en 0,3% del PIB, el gasto público aumenta
su participación en 0,5% del PIB, producto del
incremento de la participación del gasto público
en educación básica en prácticamente la misma
proporción.
A. El Sistema General de
Participaciones
La participación en los recursos del Sistema
General de Participaciones, principal fuente de

Gráfica 18 Gasto en educación

Gasto en educación (billones de $ corrientes) Gasto en educación (billones de $ constantes de 2010)

40 40 39,10
38,33
31,94
30 30
25,12 28,38
24,00 24,48
18,52
20 18,57 18,99 20 19,37
14,56
15,61
14,49
10,21 11,85
10 11,39 10
7,75 3,71
2,92 4,70 4,80
2,22 3,39
- -
2002 2005 2009 2002 2005 2009

Total Público P. Ed. Básica P. Ed. Superior

Fuente: MEN.

28
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

financiación del orden nacional, muestra, al
igual que en el caso del gasto total descrito en la
sección anterior, mayor dinamismo en el periodo
2005-2009 que en el anterior (2002-2005). Mien-
tras que en el primer periodo los recursos del
SGP, en pesos constantes, crecieron en 6%, en
la segunda mitad lo hicieron a una tasa del 15%.
Los recursos para prestación del servicio crecen
en $1,5 billones durante la segunda mitad, mien-
tras en la primera mitad aumentan en cerca de
$700.000 millones. Todo lo anterior muestra una
mayor liquidez del sistema educativo, desde el
punto de vista de los recursos disponibles.
B. El gasto en calidad
continúa rezagado
La mayor liquidez del sistema educativo, que de
alguna forma se esperaría beneficiara el gasto

Gráfica 19 Gasto en educación como porcentaje del PIB

10%

8% 7,97%
7,70%
7,49%

6%
4,34% 4,82%
4,38%
4% 3,81%
3,33%
3,40%
2%
0,87%
0,95% 0,94%

0%
2002 2005 2009
Total Público Público -Ed. Básica Público -Ed. Sup.

Fuente: MEN.

Gráfica 20 Recursos del SGP

SGP educación (billones de $ corrientes) SGP educación (billones de $ constantes de 2010)

12 12
11,25 11,48
9,93
10 10
9,28
7,81
8 8

6 6,07 6

4 4

2 0,40
0,44 0,74 2 0,67
0,51
0,37 0,47 0,75
0,24 0,33 0,37 0,34
- -
2002 2005 2009 2002 2005 2009

Fuente: DNP, CONPES Sociales.

29
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009

destinado al mejoramiento de la calidad de la reforma de carácter predominantemente presu-

educación, continúa concentrado en financiar la
prestación del servicio en detrimento de la cali-
dad. En efecto, la proporción del SGP destinada
a la calidad no solo no ha mejorado sino que se
ha visto reducida. Mientras en 2002 el 6,5% del
SGP se destinaba al mejoramiento de la calidad,
en el año 2009 ese porcentaje caía al 6%.
puestal, centrada en implementar mecanismos
que permitieran controlar la expansión que venía
presentando el gasto público educativo. El reem-
plazar un sistema centrado en la financiación
de los costos de prestación del servicio por otro
basado en sus resultados, significaba poner la
eficiencia en el centro de la política educativa.

C. ¿Se alcanzó el sueño Puesto que la reforma partía de constatar con-

de la eficiencia? diciones de ineficiencia en la administración
de los recursos públicos dirigidos a educación,
Las transformaciones introducidas por la Ley es de suponerse que los costos unitarios de
715 de 2001 pueden ser consideradas como una prestación del servicio existentes en momentos

Gráfica 21 Distribución del SGP

3,6% 4,3% 2,7%

6,5% 4,7% 6,0%

89,9% 91,0% 91,3%

2002 2005 2009

Población atendida Calidad Otros

Fuente: DNP, CONPES sociales.

Gráfica 22 Evolución SGP por alumno, población atendida

1.200.000

1.000.000

800.000

600.000 1.188.020 1.215.544

1.121.155

400.000

200.000

0
2002 2005 2009

30
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
en que esta se produce, estuvieran por encima
de sus niveles óptimos. La gráfica 22 muestra
la evolución de la asignación promedio por
alumno de los recursos del SGP distribuidos
por población atendida, destinados a financiar
principalmente los costos de personal y de ad-
ministración, en pesos constantes de 2010. La
gráfica deja ver que, durante la primera parte del
periodo estudiado, la asignación por alumno se
reduce casi en un 6%, mientras que en la segun-
da parte crece en un 8%, llegando a superar el
nivel alcanzado al inicio de la reforma.
Otra forma de evaluar la evolución en materia de
eficiencia sitúa en el centro de atención otro de
los componentes de la distribución del SGP por
población atendida. Dadas las disparidades que
presentaban las entidades territoriales respecto
de los costos por alumno de sus plantes de per-
sonal docente, producto de las diferencias en
el escalafón promedio de sus docentes, resultó
necesario introducir un elemento complemen-
tario a la asignación por tipologías educativas:
el complemento de plantas. Si bien, en la ma-
yoría de los casos, según lo concebía la Ley, la
asignación por tipologías debería ser suficiente
para financiar los costos de personal, la asigna-
ción por complemento de plantas constituía un
instrumento excepcional que permitía solventar
Gráfica 23 Evolución distribución SGP, población atendida
31
las limitaciones que significaban las tipologías.
Las mejoras en la eficiencia, y la disminución
de la dinámica de los costos asociados al per-
sonal, producto de la promulgación del nuevo
estatuto docente, permitirían ir reduciendo el
monto de recursos distribuidos por esta vía.
La gráfica 23, sin embargo, muestra un com-
portamiento no del todo igual al descrito an-
teriormente. La asignación por complemento
de plantas crece en más del doble entre 2005
y 2009, pasando del 6% al 10% de los recursos
distribuidos por concepto de población atendi-
da. Si se tiene en cuenta que, en la actualidad, el
complemento se calcula a partir del diferencial
entre los recursos recibidos por concepto de
tipologías y los costos de personal y funciona-
miento de las ETC, se hace evidente la falta de
incentivos para que estas últimas mejoren su
eficiencia.
Mientras las mejoras en eficiencia que puedan
hacer las ETC no puedan ser apropiadas por la
entidad territorial, poco interés tendrá en imple-
mentar reformas que apunten en tal sentido. A
la ETC le dará lo mismo si su planta cuesta 2 o
3 pesos más que lo recibido por tipologías, si
dicha diferencia es pagada por un tercero que
se apropia de las mejoras de eficiencia.
 Una mirada a las cifras de la educación en Colombia 2002-2009
La gráfica 24 muestra el número de ETC en
donde los recursos recibidos del SGP incluyen
el complemento de plantas como fuente de
financiación. Es decir, en donde lo recibido del
SGP tan solo alcanza, o debería alcanzar, para
sufragar los costos relacionados con la admi-
nistración y el personal. Se puede observar que,
Gráfica 24 ETC con complemento de plantas
32
en la actualidad, casi todos los departamentos
reciben complemento de plantas mientras en
2004 eran solamente ocho. Igualmente, todos
los distritos requieren del complemento para
financiar sus plantas, al igual que más de la
mitad de los municipios certificados.
7 Anotaciones
finales
G randes han sido los retos que el sis-
tema educativo oficial colombiano ha
debido afrontar durante la primera dé-
cada del siglo XXI. Década marcada,
necesariamente, por la llamada Revolución Edu-
cativa. Mientras a la administración de Andrés
Pastrana le correspondió adelantar el diseño y
aprobación de la reforma, a la administración de
Álvaro Uribe le correspondió su implementación
e instrumentalización.
Al explorar los resultados presentados en pági-
nas anteriores, dos alternativas surgen a la hora
de interpretar sus progresos o retrocesos. Los
progresos podrían resultar de la combinación de
los aciertos de la reforma y su implementación.
Los retrocesos, por su parte pueden obedecer
a uno solo de los dos: el marco legal o la im-
plementación. Lo anterior hace manifiesta la
necesidad de responder si se han logrado los
objetivos de la reforma.
Luego de ocho años de implementación de la
reforma, un nuevo sistema educativo aparece
en el horizonte. Un sistema marcado por una
mayor simpleza en su funcionamiento y una
mayor eficiencia en sus resultados. La integra-
ción institucional, un nuevo esquema de finan-
ciamiento, una nueva organización territorial y
un nuevo estatuto docentes constituían, entre
otros factores, una nueva forma de concebir la
organización del sistema educativo.
Esa nueva organización, que del espíritu de la
ley pasa a ser concretada mediante decisiones
de orden legal y administrativo, ¿responde a lo
inicialmente pretendido por el legislador? ¿Ha
logrado esa nueva organización institucional
las transformaciones esperadas? Estas y otras
33
preguntas surgen a la hora de interpretar los
resultados presentados en este informe.
Considerada por la Ley como un mecanismo
complementario para ampliar las posibilidades
de acceso de la población, especialmente de
aquella en edad escolar, la contratación de la
prestación del servicio educativo mediante la fi-
gura de subsidios a la oferta ha venido cobrando
cada vez mayor importancia. Una primera mitad
marcada por la expansión de los subsidios con
privados y la segunda por los subsidios en cole-
gios públicos, han marcado la expansión de la
oferta educativa pero también el estancamien-
to del sector público, al tiempo que plantean
interrogantes sobre las posibilidades reales de
mejoramiento de la calidad de la educación.
En la expansión de la oferta educativa se obser-
va que gran parte de la dinámica de la matrícula
se sustenta en la atención de adultos, mientras
desaparecen de los colegios oficiales el pre-
kínder y el kínder. La Ley de Infancia encontró
eco legal, por decirlo de alguna manera, en
lo establecido por la Constitución del 91 que
imponía al Estado la obligación de atender
la población entre 5 y 15 años. A partir de lo
anterior se estableció que el sistema educativo
oficial ofreciera tan solo un año de educación
preescolar: transición.
Un hecho que marca la culminación de un
proceso de aprendizaje lo constituyen los pasos
dados en los últimos años hacia la conforma-
ción de un sistema nacional de evaluación de
la calidad de la educación. El establecimiento
del sistema de evaluación, acompañado por
la transformación del ICFES en el instituto de
evaluación de la calidad, permitirá contar con
 información confiable y pertinente para evaluar
y hacer seguimiento a los planes y políticas de
mejoramiento de la calidad, desde la institución
educativa hasta el orden nacional.
Un último aspecto a tener en cuenta sobre lo
sucedido durante los últimos años, en mate-
ria de educación, se refiere a la importancia
concedida a los sistemas de información y a
la información educativa. Durante los últimos
años, en el marco del proceso de modernización
de las secretarías de Educación, adelantado por
el Ministerio de Educación Nacional, han sido
puestos a disposición de las entidades territo-
34
riales certificadas una serie de herramientas de
software, para apoyar los procesos de gestión:
Simat, Sineb, Spadies, Simpade, Sigce, recursos
humanos, entre otros. La pregunta que surge
al respecto es si estos sistemas han permitido
mejorar el conocimiento que del sector se tie-
ne en la actualidad comparado, por ejemplo,
del que se deriva del C-600 del DANE, para el
caso de la educación básica y media. Si bien
la información que potencialmente puede deri-
varse de los sistemas de información actuales
puede ser mucho más rica, aún son grandes las
deficiencias en materia de calidad, oportunidad
y transparencia.
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