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LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: TRES PROBLEMAS * El esfuerzo por crear una ciencia de ta admi- nistraci6n publica a menudo ha llevado a la formulacién de leyes universales 0, més comunmente, a la afirmacion de que dichas le- yes pueden ser formuladas en administracion publica. En un intento de hacer la ciencia de la administracién publica andloga a las ciencias naturales, las leyes, oleyesen potencia, son despose/das de valores normativos, de las distorsiones causadas por la incorregiblepsique individual y de (os efectos presumiblemente irretevantes del entorno cultural. A menudo se arguye que /os principios de la administracin publica tienen una validez universal indepen- diente, no sélo de los fines morales 0 politicos, sino también de la personalidad frecuente- mente inconformista del individuo y del ambiente social y cultural. Quizds fa expresion mejor conocida de esta clase es la de W. F. Willoughby. Aunque rehuso comprometerse en si era correcto El articulo aparecté originalmente en Public edministra- tion review Vol. Vil, Name. 1-2, 1947. Tradueciéa para @LINAP de Francisco Sampere y Pedro Corsi. ejemplo, F. Merson, “Public administration: @ Public Administration 220 (1923); BW. Walker Watson “The elements of public administration, A dog matic introduction", Public Administration 397 (1932), Papers on the science of administration, ed. by Gulick & Urwiek, UInstitute of Publie Administration 1937); Cyril "Public Administration: Towards a Science”, The Australian Quarterty (Merch 1944), p. 73. Robert Dahl designar a la administracién como ciencia, Willoughby, sin embargo, afirmé que “en administracion hay ciertos principios funda- mentales de aplicaci6n general andlogos a aquellos que caracterizan a cualquier ciencia."? Una afirmacién més reciente, y evidente- mente de igual influencia, es la pretension de L. Urwick que “hay ciertos principios que gobiernan la asociacién, de la misma forma que hay ciertos principios de ingenierfa que gobiernan Ia construccién de un puente."? Otros sélo arguyen que es posible descu- brir principios generales de aplicacién amplia, aunque no necesariamente universal. De seguro, esta evaluacién més modesta del papel de la administracién publica, como estudio, no estd, como afirmaci6n abstracta, abiertaa la controversia. Pero, incluso el descubrimiento de estos principios més limitados, estd impe- dido por los tres problemas basicos de valores, de la personalidad individual y del marco social. 2. Principles of public administration (The Brookings insti tution, (1927), Preface, B. ix. 3. Ver nota 12, infra, para cita y paréfresis completos. 4 Esta es, me parece, la posicién del Prof, Leonard D. White. Ver su "The meaning of principles in public administra: tion", en “The frontiers of public administration”, Uni- versity of Chicago Press, 1936 pp. 13-25. 12 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA Administracién Pblica y Valores Normativos La primera dificultad en construir una ciencia de la administracién publica deriva de la fre- cuente imposibilidad de excluir consideracio- nes normativas, de los problemas de la admi- nistraci6n pUblica. A ta ciencia en cuanto tal, no le concierne el descubrimiento o la aclaracién de valores normativos; por cierto, es aceptado, si bien no universalmente, que la ciencia no puede demostrar valores morales, que la ciencia no puede construir un puente sobre el abismo entre ser y deber ser. Mientras que la talacia naturalista siga siendo un obstdculo para los filésofos, igualmente dificuftard el progreso de tos cient/ficos socia- les. Mucho se podrdé ganar si el contrabando clandestino de valores morales en las ciencias sociales se pudiera convertir en honesto co- mercio abierto, Los que escriben sobre admi- nistraci6n publica a menudo suponen que estén cémodamente aislados de los tormentos de va- lores confrontados; por locomiin, sin embargo, estdn bastante preocupados por los fines en el mismo momento en que profesan no estar preocupados por ellos. La doctrina de la eficiencia es un caso ejemplar; corre como un hijo a medias visible en la tela de la literatura sobre administracién publica, como un objeti- vo dominante de la administracion. Harvey Walker ha afirmado que “el objetivo de la administracién es asegurar el maximo benefi- cioso contemplado por la ley, con el minimo gasto de recursos sociales.”5 EI término recursos sociales es suficientemente ambiguo para permitir casi cualquier interpretaci6n, pero sugiere que el concepto general involu- 5. Public administration. Forrar & Rinehart, 1937.08 crado es el de maximizar el producto mini- mizando el costo. De la misma forma, muchos de los benefi- cios prometidos por la reorganizacion admi- nistrativa de los gobiernos de los Estados, se presume seguirdn de las mejoras propuestas en la eficiencia de la operacién .No obstante, como Charles Hyneman ha observado aguda- mente, haya en un sociedad democrética otros criterios que la simple eficiencia de operacién. Luther Gulick concede que la meta de la efi- ciencia esté limitada por otros valores. En la ciencia de la administracién, sea publica 0 privada, el bien basico es la efi- ciencia. El objetivo fundamental de la ciencia de la adminstracion es la realiza- cién del trabajo entre manos, con el me- nor gasto de recursos humanos y mate- riales. La eficiencia es asi, el axioma nu- mero uno en la escala de valores de la administracién. Esto lleva a la adminis- tracion aun conflicto aparente con ciertos elementos de la escala de valores de la politica, usando este término, sea en su sentido cientifico oen su sentido popular. Pero ambas, la administracion publica y la politica, son ramas de la ciencia poli- tica, de forma tal que al final nos vemos. obligados a mitigar el concepto puro de {a eficiencia a la luz de laescala de valores de la politica y del orden social.”7 El concluye, no obstante, que “ estas interfe- rencias con la eficiencia no eliminan de ninguna forma a la eficiencia como el valor fundamental sobre el que puede erigirse la ciencia de la administracién. Ellas sirven para condicionar y complicar, pero no para cambiar 6 “Administrative Reorganization”, The Journal of Politics, 62-65 (1939). 7 Op. cit. pp. 192.193, DISCIPLINA 13 el Gnico criterio Ultimo de valor en adminis- tracion.”* Estd lejos de ser claro lo que Gulick quiere decir con interferencias con la eficiencia, causadas por valores politicos esenciales que pueden condicionar y complicar, pero no cambian el Gnico criterio iltimo de \a efi- ciencia como el objetivo de la administracion. ¢Es la eficiencia la meta suprema, no sdlo de la administracion privada, sino también de la administracién piblica, como Gulick sostie- ne? Si es asi, 2cdmo puede uno decir, como lo hace Gulick, que “hay. . . arreglos altamente ineficientes como Consejos de ciudadanos 0 pequefios gobiernos de educacion"’? éPor qué hablar de fa eficiencia como el “tinico criterio Ultimo de valor en la administracion’ si no es Ultimo; si, por decir, en un conflicto entre la eficiencia y ef dogma democrético (para usar la expresion de Gulick), éste debe prevalecer? éDebe este dogma prevalecer solamente porque tiene mayor fuerza politica y social detrés de si, que el dogma de la eficiencia? ¢O debe pre- valecer porque tiene, en algiin sentido, mayor valor? éCémo pueden discriminar los adminis- tradores y los estudiantes de administracién publica entre aquelias partes del dogma demo- cratico que son estratégicas y, por tanto, que deben prevalecer en cualquier conflicto con la eficiencia, y aquellas otras que son esencial- mente intrusiones subordinadas, irrevelantes 0 incluso falsas en la hipOtesis democratica?