1.1.1.

Organizarea concursurilor pentru acordarea

serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;
 sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
 Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.
Servicii de bază

Servicii auxiliare
Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
 Serviciile de pompieri;  Finanţele;
 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

1.1.2. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;
 monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.

2
 Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
3
  densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

1.2. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.

1.2.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.
• Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în

4
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.
c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.
• Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
5
 d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

1.2.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.
a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
6
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

1.2.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.

7
 Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

8
Capitolul 2. Baza economică a administraţiei
publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

2.1. Proprietatea administraţiei publice locale.

2.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

9
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

10
 2.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

11
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

2.2. Finanţele publice locale.

2.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.
Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul

12
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

2.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a

organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;
- Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;

13
 - Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;
 Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.

14
 Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;
 Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;

15
  Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

2.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.

16
 Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

17
 2.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.
Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.

18
 Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;
- Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;

19
 - Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

2.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

2.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

2.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
20
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).
Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus
îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor)
care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare
autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor
prestate.
d. Principiul echilibrului real
Acest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune
statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este
finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).
- le suplimentare legate de construcţia spaţiilor
camera domnitorului fiind unul din cei de mai încredere sfetnici ai lui.

21
 Paharnicul – sau leaşnicul – persoana ce avea grija veniturilor de la masa
domnitorului ţării.
Cliucinicul – (de la cuvântul slavon “cliuci”, cheie) ce avea cheile
cămărilor cu provizii.
Comisul – ce se îngrijea de grajdurile pentru caii domneşti.
Treptat au mai apărut al doilea şi al treilea postelnic, paharnic, etc.
Aceştea erau principalii dregători cu funcţii private. Ei la rândul lor, aveau
subordonaţi alţi funcţionari mai mici. De exemplu, slugile marilor dregători
erau vornicii, spătarii, paharnicii, bănişorii, etc., ce aveau în sarcină mobilizarea
locuitorilor la diverse prestaţii.

2.3.2. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.

În perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) Ţara Moldovei îşi extinde
teritoriile de la munţii Carpaţi până la Marea Neagră. Sistemul de administrare
capătă un aspect subteritorial. Constituirea definitivă a sistemului de
administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru cel Bun (1399-
1342) când a avut loc procesul instituţionalizării şi centralizării sistemului
administrativ.
Oraşe şi ocoale. Vechile aşezări urbane din Moldova, târguri sau oraşe,
erau centre în care locuiau negustori şi unii meseriaşi, cu o organizaţie
deosebită de a satelor moşiereşti şi boiereşti. Oraşele vechi moldoveneşti din
principate aveau ca şi satele, pe lângă vatra cu locuinţe, adică oraşul propriu-zis
şi ţarinile oraşului, cultivate de orăşeni. Marginile administrative ale comunilor,
hotarul târgului, nu se opreau la perimetrul regiunii locuite de târgoveţi, ci
cuprindeau moşii adesea întinse de jur împrejur, înglobând sate numeroase.
Oraşul vechi aparte, aşadar, ca o mică organizaţie, cuprinzând un centru
urban înconjurat de moşii şi sate, cu o conducere unică, deosebită de a judeţului
şi a ţinutului. Regiunea dependentă de oraş, care se află în jurul sau se numea în
Moldova ocol, termen care arată că e vorba de o moşie care ocoleşte de jur
împrejur târgul. Satele din ocolul oraşului nu depindeau de administraţia fiscală,
militară sau judiciară a ţinutului în care se aflau, ci se cârmuiau deosebit de
autorităţile orăşeneşti.

22
 Domnul Moldovei, când ia hotărâri privitoare la satele ocolului,
întrebuinţează termenul "atârnător": satul cutare atârnător de ocolul târgului.
Constatăm că oraşul era într-o dependenţă oarecare de curtea domnească
din fiecare târg, adică de autoritatea domnească prin reprezentanţii ei aşezaţi în
târg.
Vechile oraşe erau, deci, nişte moşii mari, cu centrul urban, dar cu
exploatarea agricolă în jur. Spre deosebire de oraşele flamande, potopitul
organizării orăşeneşti în Europa Apuseană, limitate de zidurile lor, ce închideau
un spaţiu relativ strâmt, cele moldoveneşti aveau moşiile lor. Tipul flamand nu
era, însă, general pentru Europa, cele Italiene, de pildă aveau şi ele moşii în
jurui lor. De asemenea oraşele săteşti, din Ardeal, Braşovul, Bistriţa, Sibiul ş.a.,
aveau ţinutul lor dependent. Totuşi era o deosebire: oraşele din Apus, ca şi cele
ardelene erau înconjurate de ziduri, între oraş şi ocol era zidul de despărţire,
care delimita în chip clar terenul urban de cel rural, ultimul fiind o simplă anexă
pentru hrana oraşului, nu o parte integrantă a lui. În schimb oraşul era ne întărit
şi de la casele locuitorilor se trecea în chip firesc, ca într-un sat mare, la ţarinile
cultivate tot de orăşenii plugari, alături de sătenii din satele ocolului.
Forma tradiţională de împărţire administrativă a Moldovei istorice a fost
Judeţul. Concomitent Judeţele moldoveneşti se mai numeau şi ţinuturi,
Domnitorul ţării numea în fruntea lor câte doi pârcălabi ce se mai numeau şi
sudeţi sau staroşti. Ei de rând cu alte atribute aveau şi conducerea militară a
garnizoanelor din cetăţi.
Ţinuturile Moldovei medievale erau administrate de pârcălabi şi erau de
fapt conducătorii ai ţinuturilor şi comandanţii garnizoanelor de cetate, având
atribuţii administrative judiciare şi publice. De exemplu în timp de război, când
era chemată oastea mare, se îngrijea de mobilizare şi formarea steagului de
ţinut. În activitatea paşnică judecă diverse procese civile (cu excepţia litigiilor
funciare) şi unele infracţiuni penale (dar nu cele grave ce sancţionau pedeapsa
cu moartea).
Administraţia oraşelor. Cârmuirea oraşelor în Moldova era întemeiată
de o dublă autoritate, o îngemănare a două drepturi; de o parte, autonomia
orăşenească, de altă, apărarea dreptului proprietarului, adică al domnului.

23
Aceste două drepturi care par opuse în interesele lor erau astfel organizate ca să
poată colabora în chip armonios. Comunitatea orăşenească era autonomă, se
administra singură, avea drept de judecată proprie, venituri proprii şi alegea
singură cârmuitorii. Domnul în schimb, ca proprietar, îşi avea funcţionarii lui
care îi ridicau veniturile, curtea şi scaunul de judecată proprie în oraş.
Un târg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonomă şi
privelegiată, aşezată pe o moşie domnească.
Autoritatea comunei îşi avea organele sale alese în persoana primarului şi
un consiliu comunal, format întotdeauna din numărul invariabil de 12 membrii,
care se întitulau pârgari (de la germanul Bliurger, cetăţeni liberi ai oraşelor). În
Moldova primarul se numea soltuz (de la germanul Scultheis).
Soltuzul cu cei 12 pârgari administrau oraşul încasau veniturile şi hotărau
cheltuielile, aveau drept de judecată asupra oraşelor, hotărau distribuţia
drepturilor de muncă în ţarina oraşului, făceau anchete şi hotărnicii poruncite de
domn. Tot ei se îngrijeau de poliţia oraşului şi a bâlciului, când venea tot felul
de lume străină în oraş, purtau corespondenţă cu oraşele comerciale din Polonia
şi Ungaria, aveau vexi şi o cancelarie cu pecetea târgului, cu scriitori în diferite
limbi, o arhivă şi catastiful târgului.
Alegerea consiliului şi a primarului se făcea de către comunitate, nu se
ştie exact pe cât timp era ales, dar comparând aceste succesive din veacul al
XVII-lea emise de municipalitatea Bârladului, constatăm că în fiecare an avem
alt nume de soltuz, în schimb Andrea, judeţul Câmpulungului, funcţionează
neîntrerupt de la 1659 la 1673 adică 14 ani. Domnul nu se implica în numirea
consiliului.
Pe lângă organizaţia consiliului comunal ales de obştea autonomia
târgoveţilor, în epocile cele mai vechi ale vieţii de Stat în Moldova, în secolul al
XV-lea, aflăm în oraşe un dublu consiliu: sfatul cel mare şi cel mic, ambele
reprezentând comunitatea târgoveţilor şi membrii acestui se numesc în actele
slavone raiţi, termen polono-rutian, care însemna cuvântul sfetnici. Deşi avem
prea puţine date asupra acestor două consilii, căci în vremuri de mai târziu nu
sunt pomenite totuşi putem bănui că sfatul cel mic este consiliul restrâns al
soltuzului şi pârgarilor, pe când cel mare ar reprezenta adunarea generală în

24
piaţa târgului al tuturor orăşenilor, în secolul al XV -lea nu se marginea probabil
ca măi târziu, numai la alegerea pârgarului şi al soltuzului, ce se adună şi cu alt
prilej, când se luau hotărâri mai importante.
Desigur că şi satele aveau în trecut un fel de autonomie cu sfatul lor, dar
pe lângă deosebirea constituită de privilegiile speciale orăşeneşti, trebuie să
ţinem seama că juridiceşte, comunitatea orăşenească avea alte rosturi decât cea
sătească. Comunitatea orăşenească nu era o comunitate nici de moşieri, nici de
şerbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pământ domnesc cu dreptul de a se
strămuta chiar în ţări străine. În treburile orăşeneşti se puneau şi probleme de
drept internaţional, întrucât era vorba de legături cu străinii care veneau cu
negoţul lor în oraş sau de negustori ai târgului care mergeau în ţâri străine.
După aceea erau probleme de drept comercial: depozite, preţurile, vămile,
tranzacţiile, adesea în natură. De aceea autonomia oraşelor, însemna nu numai o
organizaţie cu funcţionări proprii, ci şi o situaţie juridică deosebită de a restului
ţări.
Această comunitate liberă se află aşezată pe pământ domnesc şi de aceia
avea şi domnul organele sale în oraş, care reprezentau drepturile moşierului. Ca
în orice moşie, se afla în curte târg, o curte a stăpânului, curtea domneasca.
Acolo stătea vornicul oraşului, titlu de origine slavonă care derivă din (dvor),
curte şi înseamnă comandatul curţii. Vornicii, fie că erau ai ţării fie că erau ai
oraşelor, erau întotdeauna funcţionari militari, şefii unei garnizoane. Vornicii
încetează să funcţioneze la o dată pe care n-o putem fixa în cursul veacului al
XVII-lea şi sunt înlocuiţi sau dublaţi în Moldova cu un alt funcţionar numit
ureadnic, sau namestnic, termen slav ce s-ar traduce, prin dregător, sau prin
locţiitor.
Înlocuirea vornicului prin ureadnic înseamnă trecerea autorităţii domneşti
din oraşe de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a făcut într-o epocă
în care situaţia militară a domniei a trecut pe planul ai doilea şi nevoile fiscale
erau mai grabnice şi mai apăsătoare.
Atribuţiile ureadnicului erau, în primul rând, fiscalei ei strângeau venitul
cuvenit domnului şi vegheau la încasarea iui.

25
 Dar dreptul domnului în oraş nu se mărginea la reprezentanţii săi în
calitate de proprietar al solului, ci el ţinea în târg şi scaun de judecată.
Privilegiile municipale au existat la noi întocmai ca în apusul şi centrul
Europei, nu putem spune că cele scrise erau regulile generale, că aici toate
oraşele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineînţeles că unele acte s-au
pierdut, dar rămân sigur, multe oraşe fără privilegiu. Aceasta înseamnă că acele
oraşe nu se bucură de anumite scutiri, de anumite venituri, ca vămile ce erau
concediate celor privilegiate. Dar şi acestea aveau sfatul lor judeţean şi pârgari,
aleşi cu drept de administraţie şi judecată, veniturile lor, dreptul la o zi de târg şi
la iarmarocul anual, folosinţa ocolului. Totul se petrece ca şi cum ar exista pe
lângă privilegiile scrise şi în drept un obicei orăşenesc nescris, ab antiquo, care,
de fapt, era şi el un privilegiu. Erau întocmai ca în proprietatea boierească şi
moştenească, oraşe cu hrisov şi alte fără, cu drept nescris.
Pe lângă privilegii de târg oraşul avea, ca urmare acestuia şi dreptul de
vamă. Vămile, în trecutul nostru se petreceau în primul rând la oraşe, cele de
garanţie sau vaduri, care erau de mică importanţă. Vama era a domnului, dar era
de două feluri, cea mare şi cea mică. Ultima se plătea la trecerea pe teritoriul
oraşului, cea mare era vama de târg la desfacerea mărfurilor, ce se plătea de
câtre cumpărători, bineînţeles în natură. Trebui să observăm că sistemul vamal
medieval era tocmai inversul celui contemporan, întemeiat pe mercantelizm şi
protecţionism.
În Evul Mediu se plătea vama pentru export, iar pentru import foarte
puţin sau de loc; de asemenea se plătea vama mare pentru marfa de tranzit.
După concepţia economică a vremii, negustorii străini ce aduc marfă folositoare
trebuie încurajaţi dacă iau însă din mărfurile noastre să plătească pentru a le
avea. Mărfurile de tranzit aduse din ţări depărtate erau obiecte preţioase pentru
care se putea plăti mai mult.
Ca o urmare a sistemului la oraş era şi faptul ne înscris în privilegiile
orăşeneşti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaţia negustorilor străini
de a călători pe un anumit drum, ne putând evita oraşele în care se plătea vama,
obligaţia drumului este una din temeliile comerţului medieval. Cealaltă temelie
dreptul de depozit, dreptul unor oraşe de a monopoliza comerţul unui anumite

26
produse, făcea pe orice negustor ce venea cu acele produse în ţara să se
oprească într-un anume oraş şi să vândă acolo marfă sau s-o depună în
magazinul oraşului cu dreptul de monopol asupra uni produs. Mai departe
localnicii veneau s-a caute negustorii din alte părţi.
Consiliul orăşenesc avea o cancelarie proprie cu câteva dieci, el păstra
catastiful şi sigiliul târgului. În catastiful târgului erau trecute toate tranzacţiile
cu imobil eliberând părţilor contractante documente întărite prin sigiliul
orăşenesc. Şoltuzul împreună cu pârgarii eliberau mărturii pentru vânzări,
schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacţii aplicând pecetea târgui.
Domnia recunoştea sigiliul târgului ca mijloc legal de confirmare a actelor,
emise de organul local.
Ocolul în secolul al XVII-lea erau o totalitate de sate domneşti grupate în
jurul unui oraş. Domnii peregrinând prin ţară aveau curţi în fiecare târg. Pentru
întreţinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.
La general, acesta era sistemul de administrare locală în Moldova
Medievală de şi schimbări radicale de conţinut nu interveneau des.
Printre formele noi apărute mai târziu se evidenţia mai ales vornicia
obştilor, care era un serviciu special în stat, cu începerea din a doua jumătate a
sec. XVIII-lea. Era un consiliu de boieri şi negustori. Curând s-a divizat în
vornicia treburilor din înlăuntru şi vornicia treburilor din afară.
Acest sistem de administrare generală a existat în Moldova de a lungul
secolelor în perioada feudalismului.
Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de următoarele
jaloane principale ale istoriei administraţiei naţionale:
 Constituirea administraţiei în cadrul primelor formaţiuni prestatale şi a
Statului medieval Moldova.
 Evoluţia sistemului de administrare în evul mediu, începând cu
unificarea administrativă a Moldovei din timpul domniei lui Roman 1
şi Alexandrul cel Bun şi terminând cu dezmembrarea teritorială de la
sfârşitul secolului XVIII-lea.
 Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta Prutului în
prima jumătate a secolului al XIX-lea şi cea din stânga de până la 1917.
27
  Democratizarea sistemului de administrare în Basarabia şi Transnistria
în anii 1917-1918.
 Administraţia românească în Basarabia interbelică.
 Instituirea şi evoluţia sistemului sovietic de administrare (RASSM în
anii 1924-1940 şi RSSM 1940-1941 şi 1944-1991).
 Ultima etapă, cea actuală, a administraţiei publice din Republica
Moldova din anii 1991-1997.

2.3.3. Implantarea sistemelor de administrare străine în

Moldova.
În anul 1484 în urma cuceririi de către imperiul otoman a cetăţii Chilia
apoi a Cetăţii Albe pe teritoriul Moldovei î-şi începe apariţia administraţia
străină – otomană.
Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrată a
Imperiului Otoman fiindu-i păstrată Statalitatea, exercitând puterea de Stat în
propriile sale organe. Pe parcurs însă, dependenţa economică susţinută de
administrarea militară permanentă a dus la dependenţa politică cu grave
consecinţe a poporului moldovei.
Atribuţiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost limitate
considerabil. Domnitorul nu putea declara război, participa la vreo alianţă,
încheia tratate, fără permisiunea sultanului. La rândul său sultanul includea în
tratate clauze referitoare la Moldova fără a consulta pe domnitor.
Atribuţiile de politică internă i-au fost lăsate domnitorului, dar sunt cazuri
de amestec şi în aceste chestiuni.
Deci păstrându-se instituţia domniei prerogativele ei au fost limitate, ceea
ce înseamnă servierea suveranităţii ţării. Dominaţia otomană a afectat grav şi
integritatea teritorială a statului deoarece cetăţile din Jurul Cetăţii Albe, Chiliei,
Tighinei au fost transformate de turci în raiale - unităţi administrative ce erau
conduse de musulmani, prin metode musulmane de administrare. O parte din

28
pământurile din imediata apropiere a raialelor au fost cedate de către sultan
tătarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care era, la rândul său vasal a
sultanului turc.
Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lângă domn, de ia mijlocul
secolului al XVI-lea avea o componenţă, în exclusivitate numai din dregători.
Însăşi boierimea devine în consecinţă dregătorie, ceea ce pe deoparte stimula
lupta pentru putere, iar pe de altă parte intensifica rolul sfatului domnesc şi al
membrilor săi în politica ţării. Rolul sfatului domnesc numit şi cu termenul turc
"divan", s-a intensificat fiind o instituţie mai stabilă decât domnia. Deoarece
domnul putea fi oricând mazilit de sultan. De aceea sultanul prezenta garanţii
pentru monarhiştii străini, care acordau ajutor financiar domniei lui, pentru
restituirea creditelor.
Sfatul chiar în absenţa domnitorului emitea acte de confirmare a
tranzacţiilor ce aveau ca obiect pământul.
Vechile denumiri ale dregătorilor care executau puterea executivă la nivel
central, s-au păstrat, dar aparatul centrai s-a perfecţionat în primul rând a avut
loc separarea punctelor publice de cele private, care mai înainte erau întreţinute
de persoanele unuia şi aceluiaşi dregător.
Veniturile şi cheltuielile statului erau administrate de marele vistiernic, iar
cele ale domnitorului de marele cămăraş. Această situaţie s-a menţinut până în
anul 1812.
Administraţia austriacă. Al doilea tip de administrare străină a fost
administrarea austriacă, instituită în nordul Moldovei în urma anexării ei la
Austria în baza tratatului încheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775.
Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat în Bucovina. Administraţia austriacă
s-a menţinut până în toamna anului 1812 când Bucovina s-a unit cu România.
Al treilea sistem de administrare străin a fost cei rusesc în raioanele
Moldovei din stânga Nistrului în urma anexei Transnistriei la Rusia în anul
1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut în 1812 conform tratatului de
pace de la Bucureşti.
În rezultatul anexării Basarabiei la Rusia în anul 1812 pe acest teritoriu a
fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces s-a desfăşurat

29
treptat, iniţial au fost create condiţii favorabile. Populaţia Basarabiei a fost
scutită de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de Basarabie a fost dată în
1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).
Sistemul rusesc de administrare se divizează în câteva perioade:
 1812-1818 - perioada de administrare provizorie;
 1818-1828 - perioada de administrare autonomă;
 1828-1872 - administrarea regională;
 1873-1917 - administrarea gubernială definitiv rusească.
La prima etapă se foloseau în administrare legile şi tradiţii naţionale. În
1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare în
Basarabia" Conform lor Basarabia se împărţea în următoarele ţinuturi: Iaşi,
Lăpuşna, Orhei, Hotărniceni, Bender, Cetatea Albă, Chilia, Izmail, Cahul,
Greceni şi Codru.
Ţinuturile se împărţeau în ocoale, ocoalele în plase (volşti) şi apoi în
comune sau sate. Puterea administrativă a ţinutului era atribuită ispravnicului,
căruia îi erau subordonaţi căpitanii de târg, căpitanii de mazini şi vechilii.
Ocoalele erau administrate de ocolaşi, iar satele de vornici.
În 1818 ţarul Alexandru I a emis un rescript prin care a întărit statul
autonomic al Basarabiei "Aşezământul organizării oblastei Basarabia".
În prima perioadă Basarabia era administrată de un guvernator civil şi
militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de origine
moldovean, crescut în Rusia. A deţinut acest post un an, apoi a fost numit
generalul rus Bahmetiev.
După 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem sau
verhovnâi sovet. Drept puterea executivă erau trei departamente. Basarabia avea
organul de administrare autonomă centrală şi locală.
În componenţa Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toţi erau boieri, iar
în anii 20 ai secolului XIX-lea se începe rusificarea administrării basarabene.
Organele de conducere sunt înlocuite de persoane aduse din Rusia. Până în
1828 funcţionau două limbi de stat: rusă şi moldovenească.
La etapa administrării regionale şi gubernale funcţionau următoarele
organe:
30
 Guvernatorul - care se află în fruntea regiunii. În 1873 există un
gubernator separat al Basarabiei. În ordine descrescândă urmau următoarele
trepte administrative:
Zemstfele - care se afla în fruntea fiecărui judeţ. La acea perioadă existau
şapte judeţe: Bender, Orhei, Chişinâu, Bălţ, Soroca şi Hotin. Zemstva ca formă
de administrare a fost introdusă în Basarabia în 1869 (până atunci erau
ocoalele), dar nu în toate judeţele. Judeţele Cahul, Izmail şi Cetatea Albă,
conform tratatului de pace de la Paris au fost întoarse Moldovei în 1856. În
1878 aceste trei Judeţe au fost reanexate la Rusia, dar s-a lăsat sistemul de
administrare românesc, până în 1917.
Volostele s-au plasele în Basarabia erau în număr de 105. Sate - 1544 la
număr.
Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul,
viceguvernatorul, zemstfa gubernală şi camera de consiliu.
Judeţele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei şi
cancelaria.
Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei şi
cancelaria.
Zemsfele judeţene alegeau organul central al provinciei numit adunarea
zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dată în an pe un termen de
douăzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava zemstfei guberniale,
care compusă din preşedinte, doi-patru membri aleşi pe un termen de trei ani.
Nu aveau drept de vot femeile, bărbaţii până la 25 ani, cei restituiţi din
funcţii publice, cei condamnaţi, străinii care nu aveau jurământ de supuşenie
Rusiei şi evreii.
Administraţia volostei era alcătuită din adunarea volostei, preşedintele
volostiei şi judecătorii de volostie.
Preşedintele volostiei se alegea la adunarea generală, ce se convoca
duminica. Uprava volostei era compusă din preşedinte şi doi-şapte membrii pe
un termen de trei ani. Puteau fi aleşi bărbaţii după 21 ani, ştiutori de carte, să nu
fie rude între ei până la gradul doi.
Sarcina principală a upravei era adunarea impozitelor de două ori pe an.
31
 Comuna era administrată de un primar de doi ajutori ai lui, comandantul
poliţiei, cancelaria statului şi un pisar.
Sistemul de administrare în Basarabia era unic în întreaga Rusie, unica
deosebire era pentru cele trei ţinuturi de la Sud.
Modificări ale sistemului rusesc de administrare s-au produs în primăvara
anului 1917. Guvernul provizoriu în frunte cu cneazul Lvov a emis câteva
decrete privind destituirea guvernatorilor şi înlocuirea lor prin comisari.
La 21 mai 1917 a fost adoptată legea cu privire la realegerea deputaţilor
numiţi glasnic şi începutul pregătirii pentru alegerile constituţionale.

2.4. Administrarea publică contemporană în

Republica Moldova.
Administraţia publică constituie un sistem cu o structură bine
determinată, această structură reprezintă ansamblu conexiunilor dintre toate
elementele sale, ordinea şi poziţia lor ce compun sistemul cu un tot întreg.
Astfel, prin structură subînţelegea modul în care sunt ordonate elementele unui
sistem precum şi relaţiile ce se stabilesc între acestea în procesul realizării
funcţiilor sistemului respectiv de administrare. Sistemul administraţiei publice
se constituie în baza a două criterii principale - teritorial, căruia îi corespunde
structura ierarhică, şi funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. De
aceea întregul sistem ai administraţiei publice este amenajat sub forma unei
structuri mixte, ierarhic funcţionale. Din punct de vedere al competenţei
teritoriale structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei
publice se divizează în două categorii: cea a autorităţilor centrale (Guvernul,
ministerele departamentele şi celelalte organe centrale), competenţa cărora se
extinde asupra întregului teritoriu al ţării şi cea a autorităţilor locale, când
competenţa lor se răsfrânge asupra unei unităţi administrativ-teritoriale sau doar
a unei părţi din teritoriul naţional. De rând cu consiliile locale respective şi
primării, astfel de autorităţi mai sânt de asemenea şi serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate.
Constituirea structurilor autoconducerei locale şi mecanismul activităţii
lor sunt determinate de un cadru legislativ adecvat cerinţelor actuale. În

32
Republica Moldova acest suport juridic este reprezentat de constituţia ţării şi de
următorul set de legi, adoptate de Parlament: Legea privind organizarea
administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind
administraţia publică locală, Legea privind statutul special al Găgăuzei, Legea
privind statutul municipiului Chişinău. Legea serviciului Public, Legea privind
statutul - cadru al satului (comunei) şi oraşului (municipiului).
Constituţia Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994, prin articolele
sale nr.109-113 stabileşte principiile de bază ale administraţiei publice locale,
organizarea administrativ-teritorială, modul de formare şi activitate a
autorităţilor publice săteşti, urbane, raionale precum şi formula legislativă de
atribuire a unor forme şi condiţii speciale de autonomie a localităţilor din stânga
Nistrului şi a unora din Sudul republicii conform statutelor speciale adoptate
prin legi organice.
Structura sistemului administraţiei publice locale sunt determinate prin
legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994 şi promulgată prin decretul
Preşedintelui ţării la 4 ianuarie 1995. Această lege formează cadrul Juridic al
organizării administrativ-teritoriale a ţării noastre, teritoriul căreia se divizează
în următoarele unităţi: raioanele, oraşe şi sate. Statutul fiecăreia din aceste trei
tipuri se stabileşte de către Parlament. Legea respectivă determină principiile
organizării şi unităţile administrativ - teritoriale concrete, modul formării şi
desfiinţării acestor unităţi, precum şi mecanismul modificării hotarelor lor.
Conform art.9 al acestei legi raionul - unitate administrativ - teritorială
alcătuită din sate (comune) şi oraşe, unde prin teritoriu, relaţii economice şi
social - culturale, în centrul căruia este situat sediul consiliului raional ce se
numeşte oraş-reşedinţă şi denumirea raionului poartă numele acestui oraş.
Iniţial legea stabilea 40 raioane, dar foarte curând, doar peste 10 zile au survenit
schimbări de structură în legătură cu adoptarea ulterioară a legii privind statutul
juridic special al Găgăuzei.
În această ordine altă unitate administrativ-teritorială conform art.4 ai
Legii respective este satul care cuprinde populaţia rurală unită prin teritoriu,

33
relaţii economice, social - culturale, tradiţii şi obiceiuri. Două sau mai multe
sate se pot uni şi forma o comună.
Oraşul este o unitate administrativ-teritorială mai dezvoltată decât satul
din punct de vedere economic şi social având datorii edilitar-gospodăreşti cu
funcţie administrativă, industrială, comercială, politică şi culturală, a cărei
populaţie, în mare parte este încadrată în industrie, în sfera deservirii publice şi
în diferite domenii de activitate intelectuală. Oraşele care au un rol deosebit în
viaţa economică, social - culturală, ştiinţifică şi administrativă a ţării primesc
statutul de municipiu. Legea a atribuit acest statut şi au devenit municipii
oraşele Chişinău, Bender, Bălţ şi Tiraspol. Municipiile pot avea în componenţa
lor şi unităţi administrativ - teritoriale autonomi, inclusiv oraşe, sate (comune)
şi alte localităţi rurale.
În limitele teritoriale ale acestor structuri administrative se instituie
autorităţile publice locale. Astfel, Legea privind administrarea publică locală,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994, determină că administraţia publică
locală este autoritatea reprezentativă, organizată, de populaţia unităţii
administrativ-teritoriale pentru soluţionarea problemelor de importanţă locală,
pornind de la interesele şi necesităţile sale, în conformitate cu Constituţia.
În domeniul reformării acestui nivel structural deja s-a acumulat o
anumită experienţă. Sub aspect legislativ reforma administraţiei publice locale
în Republica Moldova are o istorie relativa a sa. Fiind declanşată acum 8 ani
prin adoptarea la 10 iulie 1991 de Parlament a Legii "Cu privire la bazele
autoadministrării locale". concomitent în acelaşi an, Guvernul a adoptat
Regulamentul provizoriu pentru perioada de tranziţie la noua delimitare
administrativ-teritorială. Conform acestor două acte normative fostele soviete
săteşti din perioada regimului sovietic au fost înlocuite prin primării, iar
preşedintele lor au fost numiţi primari. A fost întreprinsă o tentativă de a alege
secretarul primăriei numai din rândul consilierilor. Concomitent s-au lichidat
comitetele executive săteşti ca organe executive, permiţând primarilor să decidă
de sinestătător.
Într-o societate modernă este absolut necesar să se stabilească o structură
optimală a administraţiei publice locale, ce ar permite atât evitarea

34
suprademensionării aparatului administrativ, cât şi subdemensionarea acestui
aparat. Cadrul legislativ nu numai permite, ci şi obligă constituirea unei
structuri administrative progresiste. Conform Constituţiei Republicii Moldova,
administraţia locală să fie realizată prin voinţa poporului executată prin forme
ale democraţiei directe şi reprezentative prin participarea populaţiei la
discutarea şi rezolvarea celor mai importante probleme, inclusiv alegerea
organelor respective, participarea la rezolvarea deciziilor adoptate şi executarea
controlului asupra activităţii organelor administrării locale.
Legea privind administraţia publică locală determină ca autorităţile
autoconducerii locale se instituie în sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane
(judeţe). Toate aceste unităţi administrativ teritoriale sunt persoane juridice.
Autonomia locală se realizează prin următoarele autorităţi ale
administraţiei publice locale: de o parte, consiliile ca autorităţi deliberative şi pe
altă parte - primăriile săteşti (comunale), oraşelor (municipiilor).
Formele tradiţionale moldoveneşti au evoluţionat pe parcursul istoriei. În
prezent consiliile locale sunt organe colegiale de administrare în Republica
Moldova.
Alt principiu de bază, înscris în Constituţie şi în legea respectivă, este
descentralizarea teritorială. Ea are menirea principală să permită colectivităţilor
umane sau serviciilor publice, să se autoadminstreze, dar sub controlul
organelor centrale de specialitate. Esenţa descentralizării administrative constă
în transferarea unor autorităţi în unităţile administrativ - teritoriale pentru ca
problemele care interesează populaţia să fie soluţionate la nivelul acestor unităţi
în condiţiile de oportunitate şi operativitate.
Astfel, descentralizarea înseamnă transmiterea unor funcţii ale organelor
centrale autorităţilor conducerii locale. În scopul descentralizării unor
subdiviziuni teritoriale sau a unor servicii speciale trebuie recunoscută mai întâi
personalitatea lor juridică. Aceasta înseamnă că subdiviziunea sau serviciile
respective iniţial li se recunoaşte disponibilitatea unui patrimoniu distinct de
acel al statului, încât să dispună de mijloacele necesare pentru satisfacerea
intereselor lor locale atribuite lor.

35
 2.5. Sisteme contemporane de administrare publică
locală.
În prezent există trei mari sisteme de administrare publică locală:
 continentala;
 anglo-saxonă;
 mixtă.
Ne vom referi în continuare la faptul că apariţia acestor sisteme se
datorează şi marilor sisteme de drept cunoscute în prezent. Astfel, în lumea
contemporană coexistă trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau
romano-german, la baza căruia se găseşte sistemul de drept francez şi german,
sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic şi sistemul
de drept religios, tradiţional, răspândit, mai ales, în ţările de religie musulmană,
hindusă sau rabinică. La o privire atentă vom putea observa că şi sistemele de
administrare poartă aceleaşi denumiri: sistemul administrativ continental sau
francez, sistemul administrativ anglo-saxon, şi sistemul administrativ mixt. Este
poate necesar să amintim faptul că până nu demult, mai exista un sistem
administrativ socialist sau "de comanda", care a pierit o dată cu prăbuşirea
sistemului politic al URSS, însă este adevărat ca efectele sistemului socialist se
resimt încă destul de puternic şi astăzi. Un exemplu în această privinţă îl
constituie şi faptul că majoritatea fostelor ţări socialiste s-au grăbit să înscrie în
noile lor Constituţii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului
de drept (separaţia puterilor, pluralismul politic, supremaţia legilor, etc.), dar s-
au arătat încă destul de nepregătite pentru a admite implementarea autonomiei
locale si descentralizării serviciilor publice în viaţa comunităţilor locale. Vom
prezenta în continuare o scurtă trecere în revistă a principalelor sisteme de
administrare publica.

2.5.1. Sistemul continental francez de administrare.

Acest sistem de administrare îşi are rădăcinile în sistemul de drept
francez, specificul căruia ţine de aliajul realizat între organele de administrare
elective şi cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un regim de tutelă al
statului în teritoriu. Astfel, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale de

36
nivelul 1 (care poartă denumirea de comună), există numai organe elective de
administrare, iar în cele de nivelul II (districte, departamente, regiuni, provincii,
etc.), există şi organe de administrare, numite de autorităţile centrale, care
exercită pe lângă funcţiile de administrare funcţii de tutelă. Aceasta tutelă nu
trebuie înţeleasă ca un amestec în activitatea organelor locale din partea celor
centrale, deoarece aceasta se exercită doar într-un cadru restrâns, stabilit de
lege. Organele statului în teritoriu sunt cunoscute în diferite ţări sub diferite
denumiri: prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator,
etc. Menţionăm, însă, că în acest sens contează mai puţin denumirile lor, care
diferă de la ţară la ţară, şi mai mult - funcţiile efective pe care acestea, ca
reprezentanţi oficiali ai puterii executive în teritoriu, le exercită. Una din
sarcinile lor directe ţine de administrarea serviciilor publice deconcentrate,
adică cele care nu au fost descentralizate, păstrându-şi subordonarea pe
verticală fără de un minister naţional, iar pe orizontală - subordonându-se
acestui reprezentant al guvernului în teritoriu. O altă sarcină ţine de capacitatea
lor de a exercita funcţii de control asupra activităţii organelor locale de
administrare, dar numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate şi nici de
cum - oportunitatea lor.
Vom mai menţiona aici că prevederile Cartei Europene evită concepţia
clasică a tutelei administrative şi o substituie prin cea de control administrativ,
care poate pondera acţiunile sau actele ilegale, adoptate de către anumite
autorităţi publice locale. Contestarea actelor ilegale poate avea loc numai în
instanţă judecătorească specializată, cum ar fi: Tribunalul Administrativ sau
Judecătoria de Contencios Administrativ. Activitatea organelor de administrare
publica este absolut autonomă de activitatea organelor teritoriale ale statului.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o expresie vie, mai ales, la nivelul
resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,
"colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru
a-şi exercita în mod liber competenţele recunoscute de lege". Există o regulă,
după care, resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite
de lege şi trebuie să provină din următoarele surse de venituri: impozite locale,
stabilite de lege, venituri realizate din activităţi proprii, subvenţii (pe cât posibil,
necondiţionate), acordate în condiţii de repartizare financiară justă. Un alt
37
element al autonomiei locale ţine de dreptul colectivităţilor locale de a se asocia
cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în
condiţiile legii, sau de a coopera pe plan internaţional cu instituţii reprezentative
ale unor colectivităţi locale. Este foarte importantă şi protecţia legală a
autonomiei locale care se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a
recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al
atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi lege.
Realizarea noilor principii de administrare locală a înregistrat progrese vizibile
în majoritatea ţărilor europene. Putem menţiona în acest sens exemplul mai
multor ţări europene care au consacrat în cadrul unor legi exprese principiul
descentralizării administrative (Franţa - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia -
8.06.90). Pentru o mai bună înţelegere, vom prezenta funcţionarea câtorva
modele de administrare în unele ţări europene.
I) Administrarea locală în Franţa. În Franţa, de exemplu, regimul local
este caracterizată prin instituirea a trei nivele de gestionare a problemelor
locale: comuna, departamentul şi regiunea. Unitatea de bază o constituie
comuna, care poate fi urbană sau rurală. Administrarea comunei se înfăptuieşte
printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub numele de consiliu
municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din Franţa reprezintă o forţă
politică majoră, în virtutea căreia se soluţionează nu numai probleme locale, dar
chiar şi unele de interes naţional. Consiliul municipal este ales prin vot direct,
universal pentru un mandat de 6 ani. La prima sa şedinţă, acest consiliu alege,
prin vot secret şi cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, primarul şi
adjuncţii lui. Dacă după primele două tururi de scrutin nu se obţine această
majoritate, primarul este ales cu majoritate relativă de voturi. Primarul şi
adjuncţii săi formează Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fără a
avea pretenţia de a se constitui într-un for sau o instanţă administrativă.
Primarul comunei este reprezentantul statului în comună, şeful administraţiei
comunale şi preşedintele consiliului municipal. În calitatea sa de reprezentant al
statului, primarul are datoria de a publica şi a executa pe teritoriul comunei
legile şi alte acte normative care îi sunt transmise prin intermediul prefectului.
Totodată, primarul îndeplineşte şi funcţiile ofiţerului de stare civilă, este
responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcţionarea poliţiei municipale,
38
a poliţiei rurale şi de punerea în aplicare a deciziilor ce revin acestor organe ale
ordinii publice. În calitatea sa de şef al administraţiei comunale, primarul
trebuie să execute deciziile consiliului municipal, să acorde autorizaţii de
conducere, să elaboreze proiectul de buget şi să îndeplinească funcţia de
ordonator de credite, să semneze contracte, să numească şi să decidă asupra
statutului funcţionarilor comunali şi să reprezinte comuna în justiţie. Adjuncţii
primarului sunt aleşi de către consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dacă
absenta lor este nejustificată mai mult de trei ori sau dacă primarul
demisionează pentru a ridica problema realegerii acestora, adjuncţii primarului
pot fi schimbaţi din funcţie. La rândul lor, adjuncţii sunt responsabili în faţa
primarului de toate activităţile acestora.
Departamentul - reprezintă o colectivitate teritorială, a cărei organizare şi
funcţionare este supusă regulilor privind administrarea treburilor comunale. În
fruntea departamentului se află un Consiliu General, al cărui preşedinte este
şeful executiv al departamentului. Departamentul intervine pe cale indirectă în
probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru
realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal (probleme
sociale, incendii, proiecte intercomunale, etc.)
Regiunea - reprezintă nivelul intermediar între administraţia centrală de
stat, pe de o parte, comune şi departamente, pe de altă parte. Regiunea
reprezintă cea mai nouă creaţie a administraţiei locale franceze (datând cu anul
1786), deşi istoria ei începe încă din secolul XIV -lea. Cele 26 de regiuni ale
Franţei beneficiază de consilii alese, cu un număr de consilieri care variază între
31 şi 197. Consiliul îşi alege un preşedinte şi un birou compus din 4 până la 10
vicepreşedinţi. Preşedintele consiliului regional asigură funcţionarea serviciilor
regionale, elaborează bugetul, este ordonator de credite şi răspunde de
gestionarea domeniului regiunii.
Prefectura franceză, reprezentată de către Prefect, conduce ansamblul
serviciilor exterioare ale administraţiei de stat. Prefectul este reprezentantul
fiecărui minister şi al guvernului în teritoriu pentru a contribui la executarea
legilor şi a celorlalte reglementări, pentru a asigura controlul administrativ şi al
legalităţii actelor comunale, departamentelor şi al stabilimentelor publice din

39
cadrul departamentelor, cât şi pentru anumite intervenţii ale stalului în domenii
strict economice.
II) Administraţia locală în Belgia. Comunele belgiene, din mediul rural
sau urban, dispun de câte un consiliu comunal, în componenţa a 7 membri
(pentru comunele care au mai puţin de 1000 de locuitori) şi a 55 de membri (în
cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale sunt alese pe un
termen de 6 ani, cu începere din 1 ianuarie al anului ulterior datei alegerilor.
Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi aşa-numiţii consilieri
municipali sau consilieri magistraţi, care pot avea rolul de ajutori ai primarului.
Numărul acestor consilieri diferă de la o comună la alta în funcţie de numărul
populaţiei (2 - în comunele sub 1000 de locuitori şi 10 - în cele care au peste
200.000).
Primarul comunei este numit de câtre Regele Belgiei, din numărul
membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de către
consilieri guvernatorului provinciei, trebuind să cuprindă majoritatea
semnaturilor celor aleşi pe lista pe care a figurat în alegeri şi candidatul la
postul de primar. În cazul în care primarul nu poate fi desemnat din rândul
acestor consilieri, el poate fi numit de către regele Belgiei, din rândul altor
alegători care au împlinit 25 de ani, obţinându-se în acest scop avizul special al
delegaţiei permanente a Consiliului de provincie. În cazul în care primarul nu-şi
poate îndeplini obligaţiile de serviciu, Consilierii magistraţi în locul primarului.
În fiecare comună există un Secretar, numit de către consiliul comunal, care
pregăteşte şedinţele Consiliului comunal şi ale Colegiului, format din primar şi
consilieri magistraţi. Secretarul conduce coordonează serviciile comunale în
materie de disciplină, secretarul poate fi suspendat din funcţie de către colegiu
pe o durată maxima de 3 luni şi poate fi revocat de către consiliul comunal.
Comunele dispun de un număr variabil de consilieri, în funciţie de mărimea
acestora, de agenţii fiscali care sunt numiţi de către consiliul local, a căror
intrare în exerciţiul funcţiunii este condiţionată de o depunere a jurământului şi
a unei cauţiuni stabilite printr-o hotărâre regala. Bugetul comunal cuprinde la
partea venituri donaţiile şi legatele, care pol fi operate fără nici o restricţie până
la suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanţelor

40
prevăzute de lege (delegaţia permanenta a consiliului regional sau cu aprobarea
regelui); veniturile obţinute de comună din exploatarea proprietăţii şi a
drepturilor acesteia, impozitele directe către stat şi cote adiţionale, stabilite de
către comune la impozitele câtre stat sau către provincie, ca şi taxele comunale
adiţionale. Cheltuielile bugetare privesc achiziţionarea şi completarea
registrelor de stare civilă, plata abonamentelor pentru publicaţia oficială
"Moniteur belge" şi "Memorial administratif", contribuţiile stabilite pentru,
bunurile comunale, datoriile comunei, retribuirea primarului, a consilierilor
magistraţi, a secretarului, a agentului fiscal şi a funcţionarilor comunali,
cheltuielile biroului administraţiei comunale, plăţile datorate pentru întreţinerea
clădirilor comunale, cheltuielile privitoare la învăţământ, salubritate, drumuri
comunale şi rurale, precum şi alte cheltuieli aflate în sarcina comunei. Serviciile
necesare comunei care poartă un caracter industrial pot fi organizate în cadrul
unei regii autonome, urmând să fie gestionate în afara cheltuielilor datorate
serviciilor generale ale comunei şi suportate de la buget. Beneficiile acestora se
varsă anual în bugetul comunei.

2.5.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.

Acest sistem este cunoscut şi sub denumirea de "self-government" (auto-
administrare). Specificul acestui sistem ţine de absenţa centralizării, lipsa unei
autorităţi regionale de control direct, lipsa autorităţilor de tutelă administrativă
(prefect), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect. Unităţile
administrativ-teritoriale din ţările anglo-saxone pot fi considerate drept
"republici în miniatură" sau adevărate "anclave" ale democraţiei locale.
Sistemul britanic de administrare locală se caracterizează prin recunoaşterea
legală timpurie a identităţii colectivităţilor locale. Acest fapt deosebit de
important s-a produs încă prin secolul al XIX -lea. Ulterior, aceste unităţi
administrativ-teritoriale constituite istoriceşte au primit consacrarea expresă
prin legi speciale, care stabilesc structura, capacitatea juridică, resursele
acestora, asigurându-le principiul fundamental al descentralizării
administrative.
I). Administraţia locală în Marea Britanie. Structura administraţiei
engleze este deosebit de sofisticată, de altfel ca şi sistemul de drept, cunoscut şi

41
sub denumirea de "common law", atât datorită diversităţii colectivităţilor locale,
cât şi datorită relaţiilor care se stabilesc între acestea. Fiecare dintre cele patru
părţi care compun Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (Anglia,
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord) dispune de o organizare locală distinctă,
anumite similarităţi de organizare locală înregistrându-se doar între sistemul
englez şi cel al ţarii Galilor.
Comuna rurală sau parohia - este cea mai mică şi cea mai veche unitate
teritorială locală, datând din evul mediu, iar modul său de organizare stă la
originile Parlamentului britanic. Apariţia parohiei este legată de sosirea pe
pământul Angliei a anglo-saxonilor, care au întemeiat mici colectivităţi locale,
administrate de către o Adunare a persoanelor adulte. Această Adunare locală îşi
desemna patru membri ai săi pentru a fi reprezentată în raporturile cu alte
colectivităţi. Parohiile au conservat o serie de elemente ale organizării
religioase, după convertirea Angliei la catolicism. Evoluţia ulterioară a
parohiilor este legată de disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice
şi de constituirea unor structuri administrative proprii (parish council). În
prezent există peste 10.000 de parohii, conduse de către consilii locale sau de
adunări ale alegătorilor. Astfel, în aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaţie
mai mică de 200 de locuitori, există o adunare a alegătorilor, care se convoacă,
ca pe vremuri, de două ori pe an, participanţii votând anumite chestiuni ţinând
de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de mâini. Consiliul
parohial este format din 5 până la 25 membri aleşi, prin vot secret, pentru o
perioadă de patru ani.
Districtele urbane şi rurale - reprezintă grupări de parohii, constituite în
conformitate cu prevederile legii privind funcţionarea administrării locale (de
după 1948), prin care s-au conferit o serie de atribuţii de ordin sanitar,
competenţele lor lărgindu-se ulterior, mai ales, prin preluarea unor probleme
sociale. Consiliul Districtului este format din consilieri locali, delegaţi câte unul
din partea fiecărei parohii locale şi activând pe baza unui mandat de trei ani.
Burgurile engleze - sunt aglomeraţii urbane, care se bucură de o anumită
importanţă istorică şi care nu sunt incluse în cadrul districtelor urbane,
beneficiind de un statut administrativ distinct, în virtutea unei cereri aprobate de

42
consiliul comitatului sau, dacă există opoziţia fată de această cerere, de către
Parlament. Consiliul burgului este ales pe o perioadă de patru ani, fiecare cartier
desemnând consilieri, care se reunesc anual. Consiliul este format din primar,
consilieri-magistraţi şi consilieri simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau
dintre consilierii-magistraţi, pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce
lucrările consiliului şi joacă, mai ales, un rol de judecător de pace şi maestru de
ceremonii.
Comitatele-burguri - sunt oraşe cu peste 50.000 de locuitori, ale căror
consilii realizează atât atribuţiile consiliului burgului cât şi cele ale consiliului
de comitat.
Comitatele - constituie unităţi administrativ-teritoriale a căror organizare
este asemănătoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate au, însă, un
consiliu compus dintr-un număr de membri stabilit de guvern, un consilier
pentru o circumscripţie electorală parlamentară. Consiliul îşi alege consilierii-
magistraţi şi un preşedinte (chairman). Consilierii nu sunt retribuiţi, dar
beneficiază de un autoturism şi de alte facilităţi care le permit să-şi
îndeplinească atribuţiile mandatului deţinut. Aceste atribuţii sunt extinse asupra
unor probleme de educaţie, şomaj, locuinţe, agricultură, maternitate, drumuri şi
şosele, supravegherea districtelor şi parohiilor.
Reprezentanţa regelui (lord lieutenant) este o persoană a comitatului care
îndeplineşte numai funcţii non-onorifice şi de reprezentare, fără ca să se implice
în procesul de administrare locală.
Londra - capitala Marii Britanii, beneficiază de o organizare specifica în
cadrul cărei circumscripţiile administrative sunt de diverse forme, cele mai
importante fiind: City, Burgurile metropolitane şi comitatul Londrei. City
cuprinde doar o mila pătrată din teritoriul Londrei şi se compune din birouri,
buticuri, bănci, hoteluri şi locuinţe, care nu adăpostesc peste noapte mai mult de
13.000 de locuitori. În fruntea acestei diviziuni administrative se afla un Lord-
primar şi 26 de consilieri magistraţi care formează Consiliul sau Curtea
consilierilor magistraţi. Împreună cu alţi 206 de consilieri, aceştia formează
Curtea Consiliului Comunal, reprezentând, de fapt, Consiliul municipal
propriu-zis şi care, înfăptuieşte administrarea oraşului. Un număr de 28 de

43
burguri metropolitane ale Londrei sunt administrate după aceleaşi reguli ca şi
toate burgurile din ţara. Comitatul Londrei înglobează city-urile londoneze şi
cele 28 de burguri şi a fost condus pana în 1986 de către un Consiliu, compus
din 124 de membri aleşi pe o perioadă de 4 ani, în fruntea căruia se afla un
preşedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinţat în anul 1986, funcţiile
sale fiind repartizate Consiliilor de burg şi Corporaţiei oraşului Londrei.
II) Regimul local în SUA. Cele mai mici colectivităţi locale din Statele
Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la unităţile
britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de avantajele guvernării
directe, care se reduc de cele mai multe ori la convocarea adunării alegatorilor.
Unităţile administrativ-teritoriale, care reprezintă o treaptă intermediara între
comunele rurale şi oraşe (city), dispun de organisme similare celor din
comunele rurale, adăugându-li-se un consiliu al oamenilor de încredere
(trustees) sau un consiliu al localităţilor, compus din 3-7 membri şi un primar
ales prin voi direct de către alegatori. Acestor unităţi de bază li se suprapune o
unitate administrativă mai mare, numită - district. Districtul nu corespunde atât
unei delimitări teritoriale aparte, ci mai degrabă unei organizări teritorial-
funcţionale, în raport cu numărul şi importanţa serviciilor publice de care
dispun. Municipiul (ori - city) reprezintă o unitate administrativ-teritorială, care
se bucură de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de administrare:
 sistemul primarului şi al consilierului municipal;
 sistemul administrării municipiului prin intermediul comisiilor;
 sistemul administratorului municipal (cily manager).
Acestor unităţi administrative li se mai adaugă aşa-numitele Comitate sau
Parohii, formale prin asocierea câtorva colectivităţi locale mici ale unui stat
(împărţindu-le fie în funcţie de mărimea teritoriului, fie în funcţie de numărul
populaţiei). De regulă, Comitatele au fost organizate pe teritorii largi, atingând
suprafeţe de câte 20 de mile pătrate sau 4 milioane de locuitori, în fruntea
acestor Comitate se află un consiliu ales pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care
se întâlneşte în sesiuni trimestriale. Alături de consiliu, se găsesc o serie de
servicii publice ale comitatului sau parohiei, conduse de funcţionari aleşi.

2.5.3. Sistemul de administrare mixt.

44
 I) Regimul local în Italia. Organizarea teritorial-administrativă a Italiei se
înfăptuieşte pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna, provincia şi
regiunea.
Comuna este definită prin lege ca fiind "o instituţie a comunităţii
locale", care îi reprezintă interesele (sub comună se subînţelege atât comuna
rurală, cât şi cea orăşenească). Comunele italiene îşi pot constitui şi
circumscripţii de descentralizare teritorială, dacă dispun de o populaţie mai
mare de 100.000 locuitori. Circumscripţiile descentralizate sunt conduse do
către un consiliu ales (ca şi cel comunal), prin vot direct. Consiliul îşi alege
propriul preşedinte, din rândurile membrilor săi.
Provincia este şi ea o instituţie locală, intermediară între comună şi
regiune, care reprezintă interesele comunităţii provinciale şi promovează
dezvoltarea planificată a acesteia.
Regiunea reprezintă un nivel de organizare administrativă intermediară
între comunităţile locale (comune şi provincii) şi statul italian.
Potrivit prevederilor legislaţiei italiene, comunele şi provinciile
beneficiază de autonomie statutară şi financiară, în cadrul legilor şi a
coordonării naţionale a funcţiilor publice. Spre deosebire de acestea, regiunile
sunt create pentru a organiza exercitarea funcţiilor administrative la nivelul
comunelor şi provinciilor. Organele de administrare a regiunilor sunt Consiliile
regionale. Giuntele regionale şi Preşedinţii regiunilor. Este poate cazul să
subliniem aici şi faptul că regiunile italiene sunt investite cu puterea de a
reglementa prin lege raporturile între comune şi provincii; de a stabili
obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-sociale din teritoriu
şi de a repartiza resursele necesare pentru investiţiile locale. La nivelul comunei
funcţionează un consiliu, giunta şi primarul, asistaţi de către un număr de
asesori, care nu pot depăşi 4 membri (în cazul unei comune cu o populaţie de
până la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (în cazul unor comune cu o populaţie
de peste 500.000 de locuitori), iar la nivelul provinciei, autorităţile
administrative sunt reprezentate de către consiliu, giuntă şi preşedinte. În
componenţa giuntei provinciale intră un preşedinte şi un număr par de asesori,
care nu pot depăşi 1/5 din numărul total al consilierilor care formează consiliul

45
provincial. În ambele cazuri, giunta poate fi formată din rândul consilierilor, dar
şi din rândul cetăţenilor care nu fac parte din consiliu. Atribuţiile specifice ale
primarului sunt determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al
guvernului şi de agent executiv al colectivităţii locale. În calitatea sa de
reprezentat al guvernului în comună, primarul este răspunzător de exercitarea
legii în domeniul ordinii publice, sănătăţii şi igienei, al completării actelor de
stare civilă, realizarea obligaţiilor sale privind serviciul militar şi colectarea
statisticii, precum şi de unele probleme legate de siguranţa publică şi poliţia
judiciară. Cea de-a doua categorie de atribuţii ale primarului ţine de exercitarea
funcţiei sale de reprezentant al colectivităţii locale şi de agent executiv al
consiliului comunal, fiind alese în scopul executării deciziilor acestui organism.
După cum putem observa, modelele de administrare publică locală diferă
de la ţară la ţara. Pentru fiecare dintre aceste ţări, este, însă, cel mai potrivit
modelul, care răspunde unor cerinţe specifice, legate de tradiţii, temperament,
de nivelul de dezvoltare socio-economică, de gradul implementării democraţiei
la nivel local şi de alte condiţii. Remarcăm, totodată, că un principiu comun
pentru toate aceste ţări este respectul pentru realizarea principiilor de
descentralizare administrativă şi teritorială, care permite aplicarea principiului
de autonomie locală, supravegheată de stat doar la compartimentul legalităţii
acţiunilor.

46
 Capitolul 3. Controlul activităţii
administraţiei publice.
3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.
3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.
3.2.1. Controlul politic.
3.2.2. Controlul administrativ.
3.2.3. Controlul judecătoresc.
3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.
3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei
publice.
3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.
3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor
administraţiei publice.

3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei

publice.
În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat
controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor
administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a
administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre
binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din
aceste principii de control.
Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să
afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a
persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în
contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau
colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează
administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale
administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.
Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în
interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la
greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar
putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

47
 Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are
drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice
corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.
Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice
sunt multiple:
 Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor
administraţiei publice;
 Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile
realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;
 Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele
administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul
de utilizare a lor;
 Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile
acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;
 Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării
problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.
Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare
pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în
evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul
administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă
posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea
organelor administrative.
Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă
abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi
să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta
eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de
efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi
vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga
aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.
Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice
aleasă de ţara dată.

48
 În modelul “satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar
arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar
unor reguli “interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat
conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut
abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în
interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi
păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.
În modelul “statului de drept” administraţia este supusă nu numai
regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate
apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină a
administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică se
alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.
În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică
următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor
administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.

Tipurile de control utilizate asupra activităţii administraţiei publice, sunt
diverse şi de multe ori depind de nivelul liberalismului politic, atins în statul dat
şi deseori de tradiţiile juridice ale lui. De obicei deosebim controlul politic,
administrativ şi judecătoresc. Totuşi, pentru o desfăşurare completă a problemei
date trebuie de adăugat încă un factor, care de multe ori condiţionează şi în mod
hotărâtor determină toate aceste tipuri de control, care poate fi numit baza
tuturor tipurilor de control – publicitatea (notorietatea) activităţii
administraţiei publice. Această formă specifică de control de asemenea o vom
cerceta într-un sub-punct aparte.

3.2.1. Controlul politic.

Controlul politic asupra administraţiei publice este efectuat de acele
organe sau persoane, care alcătuiesc direct sau indirect puterea supremă în stat.
Aceste organe pot fi: Parlamentul şi organele reprezentative locale, poporul sau
un partid politic.
Parlamentul şi organele reprezentative locale.
49
 În majoritatea statelor parlamentul ca un organ naţional reprezentativ, are
împuternicirea de a efectua controlul administraţiei publice prin intermediul
prerogativelor sale:
Aprobând bugetul de stat. Bugetul de stat este un document în care
administraţia publică, Guvernul determină planul său de acţiune. Aprobând
bugetul parlamentul efectuează nemijlocit controlul activităţii Guvernului,
deoarece în cazul când consideră că ultimul nu şi-a planificat corect acţiunile
respinge bugetul dat, propunând corectarea lui.
Luarea de cuvânt a deputaţilor. Fiecare deputat este în drept şi obligat în
cazul depistării unor nereguli în activitatea administraţiei publice de a atenţiona
Parlamentul privitor la aceasta.
Adresări scrise către ministere sau miniştri. Atunci când este pusă la
îndoială activitatea unui minister Parlamentul este în drept de a face demersuri
către instituţia dată şi de a impune persoanele cuvenite de a da explicaţiile de
rigoare.
Comitetele parlamentare. În cadrul Parlamentului există diverse comitete
care î-şi desfăşoară activitatea în diferite direcţii. În competenţa comitetelor pe
lângă funcţiile lor specifice le revine şi rolul de a controla activitatea
Guvernului pe direcţii concrete.
Comisiile parlamentare. Atunci când apar întrebări privitor la unele
activităţi concrete ale administraţiei publice, sau îndoieli privind legalitate,
necesitate, utilitatea unor acţiuni ale Guvernului, parlamentul poate crea
comisii. În competenţa comisiilor întră de a cerceta cazurile dubioase care pot
interveni în activitatea administraţiei.
Toate aceste metode de control precum şi altele sunt în competenţa şi
prerogativa Parlamentului. Populaţia unui stat, sau administraţii, au diverse
necesităţi, pentru satisfacerea cărora î-şi creează diverse structuri care le-ar pute
furniza, mai detaliat aceasta este analizat în capitolul structuri ale administraţiei
publice. Parlamentul este un organ reprezentativ care în numele poporului
efectuează controlul administraţiei, privitor la modul cum ea î-şi îndeplineşte
obligaţiile faţă de administraţi.

50
 Într-o formă mai restrânsă tot o formă de control este ce a organelor
reprezentative locale, care efectuează controlul asupra activităţii administraţiei
publice locale.
Uneori însuşi poporul poate exercita controlul asupra administraţiei
publice în mod direct. Cel mai general caz este prin alegerile locale, care au un
caracter atât politic cât şi administrativ. Votând populaţia î-şi exprimă părerea şi
face evaluarea activităţii administraţiei publice locale. În unele ţări această
formă de control poate fi mai profundă, unde locuitori pot demite din post un
funcţionar public. În unele sisteme de management municipal, care mai detaliat
vor fi analizate în alt capitol, populaţia alege nu numai primarul, sau consilierii,
dar sunt aleşi şi funcţionarii care exercită nemijlocit activităţi de interes public.
Această formă de alegeri măreşte responsabilitate funcţionarilor publici şi creşte
posibilitate populaţiei de a controla activitatea administraţiei publice în mod
direct.
Ultimul tip de control politic este controlul efectuat de un partid politic.
Această formă de control este caracteristică statelor autoritare sau în regimurile
unipartide, unde un partid de facto sau conform constituţiei, este delegată cu
toată puterea de stat şi este împuternicită de a efectua controlul asupra activităţii
aparatului administrativ.

3.2.2. Controlul administrativ.

Controlul administrativ este efectuat de însuşi administraţia publică în
interiorul sistemei administrative. Cu alte cuvinte administraţia dispune de un
mecanism intern care î-i permite de aşi controla activitatea proprie. Această
formă de control poate avea diverse aspecte cum ar fi: controlul subalternilor de
către conducătorii lor, diverse inspecţii şi organe de control, etc.
Controlul activităţii subalternilor de către conducătorii lor. Este evident
că una din funcţiile conducătorilor aparatului administrativ este controlul
activităţii subalternilor săi. Conducătorii sunt obligaţi de a verifica legalitate,
calitate, eficacitate lucrului subalternilor. Eficacitatea administraţiei se compune
din eficienţa fiecărui compartiment al ei în parte, de aceea este important modul
cum conducătorii î-şi îndeplinesc obligaţiile sale de control. Pentru o activitate

51
normală conducătorii sunt în drept de a da ordine, de a lua decizii, de a schimba
sau anula deciziile deja primite.
Inspecţiile. Lucrul conducătorilor este completate de activitate diverselor
inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii proprii care
sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale. Îndeplinind funcţia
de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate, eficacitate şi chiar
calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ cât şi a controlului
contabil sau economic.
În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de
conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba
de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la
iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ,
care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a
persoanelor fizice cât şi juridice).
Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe
administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa
conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau
schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare
controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului.
În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri
ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor.
Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a
situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.
În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control
administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai
importate sunt cele expuse mai sus.

3.2.3. Controlul judecătoresc.

Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele
puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două
tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale
administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este
foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate
52
mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor
administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.
Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea
normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii
societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia
publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau
deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este
asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii
acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative
decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de
vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă
asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile
nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control,
supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător,
judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.
Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi
administrativ.
În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se
operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la
aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.
În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu
sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.
În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat
şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a
lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a
cazului pentru a evita greşelile.
În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat,
decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus
tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură
eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor

53
normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură
îndelungată şi costisitoare.

3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.

Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau
indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice.
Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o
condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale
sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau
administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor
administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a
cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De
acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care
asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.
Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar
ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:
Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune
publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele
puterii administrative.
- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative.
Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit
motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru
administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a
propriilor acţiuni.
- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea
persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De
asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în
cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative
care într-o măsură sau afectează persoana dată.

3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor

administraţiei publice.

54
 Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a
primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice
centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin
financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional
transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.
Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu
posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace
de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice
cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema
ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite
găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.

Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea
cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau
eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic
presupune cercetarea următoarelor probleme:
 Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările
organelor de resort;
 Evaluarea eficacităţii controlului intern;
 Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau
preîntâmpinării abuzurilor;
 Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare
şi contabile;
 Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii;
 Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din
bugetul de stat sau judeţean;
 Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a
viitorilor conducători;
 Rezolvarea problemelor ne standarde.

55
 Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la
evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică
activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată
conducerea etc.
Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în
ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este
măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor
administraţiei publice.
Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi
termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei
municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza
rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”.
Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic
este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi
îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.
Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că:
 Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în
sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura
organelor administrative;
 Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului
economic;
 Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc
care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;
 Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii
organelor administrative;
 Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea
publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la
eficienţa activităţii.
Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile
legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece
rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

56
 3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii
organelor administraţiei publice.
După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al
administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori
este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să
fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale
a activităţii cât şi calitatea ei.
 eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte
resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost
obţinute;
 eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce
măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;
 calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a
fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu:
dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de
calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.
Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor administraţiei
publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:
 Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse
în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori
asupra cărora conducerea dată poate influienţa;
 Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a vedea
clar starea de lucruri;
 Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea
compuşi sau extravaganţi;
 Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul
exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;
 Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă
compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut,
perioada trecută, altă organizaţie;

57
  Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date
pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste
cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.
Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie
personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să
dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a
efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe
lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte
ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi
conducători şi funcţionari din administraţia publică.

58
 Capitolul 4. Serviciile publice.
4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.
4.2. Organizarea serviciilor publice.
4.2.1. Serviciile exploatate în regie.
4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.
4.3. Administrarea serviciilor publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.
4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.
4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.
4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
4.4.2. Conţinutul contractului.
4.4.3. Modificările contractului.

4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.

În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un
statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este
chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă
funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea
infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea
deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice
cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea
întregii societăţi.
Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi
la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia
piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile
când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în
oraşe.
În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea
erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri,
poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500
ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din
construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre
59
profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit,
exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.
Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi
rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o
activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale
colectivităţilor.
Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă
funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea
necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele
particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social,
medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.
Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului
public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea
“tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).
Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca
“interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având
fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi”
şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În
sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune
de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un
scop şi un mijloc.
Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie
locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.
Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos
următoarea clasificare a lor:
După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii:
 organe ale administraţiei publice;
 instituţii publice;
 regii autonome de interes public.
După obiectul de activitate, serviciile publice se împart:
 ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;

60
  financiare şi fiscale;
 învăţământ;
 asistenţa socială şi igienă;
 artă şi cultură;
 activităţi economice.
Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se
îndeplinesc, serviciile publice se împart:
 servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului;
 servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale
specifice, locale.
Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem:
 servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii
juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub
regulile tutelei administrative;
 servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice
în opoziţie cu descentralizarea.

4.2. Organizarea serviciilor publice.

Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice
cât şi de persoanele particulare.

4.2.1. Serviciile exploatate în regie.

Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public
dispune de trei posibilităţi :
1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este
exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este
asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar
încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.
Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un
regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.
61
 2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de
autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal
deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :
• adoptă regulamentul interior al regiei ;
• fixează regulile de organizare a serviciului ;
• adoptă bugetul serviciului public ;
• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.
Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,
cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare
funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia.
Aici este ajutat de:
· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ. Membrii
acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.
· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de
administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte
bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.
Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un
agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine,
în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului
public cu excepţia directorului şi a contabilului.
3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de
către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul
municipal exercita. doar trei responsabilităţi :
• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.
• Îi fixează regulamentul interior.
• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.

Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru
a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.
1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea
serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul

62
propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a
concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse
avantaje :
 defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public,
 nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea,
 nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt
suportate de concesionar.
 concesionarul plăteşte o redevenţă.
2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,
serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara
comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de
contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării
activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă
comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în
domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor
reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.
3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca
formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor
publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea
conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona
(productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele
exploatării serviciului respectiv.
Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are
responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.
4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată.
Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce
acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în
funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea
poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.
Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina
serviciului.
63
 5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de
serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului
tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.
Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între
întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

4.3. Administrarea serviciilor publice.

4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,
pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia
economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei
funcţii:
- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii
economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de
trai;
- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii
pentru asigurarea uni nivel minim de trai;
- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar
comunităţilor locale.
Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea
de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în
acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor,
serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce
întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.
Serviciile publice au două proprietăţi distincte:
 utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările
prin alei şi parcuri);
 de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre
exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).
Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur
“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din

64
impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui
poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează
caracterul său public.

4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.

Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica
care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei
publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul
serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la
40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale
sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.
Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie
procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile
administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are
loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile
subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative
şi administrative în vigoare.
Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:
Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea
centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi
serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată
are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii
consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc.
în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a
diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.
Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp
cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea
cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.
Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la
piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile
sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.
Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei
de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în
65
diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-
materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului,
efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca
document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului
local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.
Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie
efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe
compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic
trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data
limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea
mărfii.
Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care
include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de
afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi
furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul
preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.
Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma
concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte
închise; şi concursuri ne formale.
Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice
locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat
pretendentului care propune cel mai mic preţ.
Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi
tehnologii.
Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează
procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se
doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora
preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de
concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp.
Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale.
Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată
concurenţa între furnizori.

66
 Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea
corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care
dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime,
permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a
mărfurilor şi serviciilor procurate.
Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor.
Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către
ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată
administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi
serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract
în corespundere cu procedurile aprobate.

4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea

serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;
 sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii

67
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.
Servicii de bază

Servicii auxiliare
Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
 Serviciile de pompieri;  Finanţele;
 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;

68
  monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.
Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
69
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
 densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.

4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.

70
 • Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.
c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.

71
 • Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

4.4.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.

72
 a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

4.4.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
73
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.
Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

74
Capitolul 5. Baza economică a administraţiei
publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.

5.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

75
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

76
 5.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

77
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

5.2. Finanţele publice locale.

5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.
Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul

78
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a

organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;
- Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;

79
 - Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;
 Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.

80
 Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;
 Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;

81
  Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.

82
 Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

83
 5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.
Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.

84
 Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;
- Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;

85
 - Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

5.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

5.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
86
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).
Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus
îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor)
care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare
autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor
prestate.
d. Principiul echilibrului real
Acest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune
statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este
finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).
- le suplimentare legate de construcţia spaţiilor
mera domnitorului fiind unul din cei de mai încredere sfetnici ai lui.

87
 Paharnicul – sau leaşnicul – persoana ce avea grija veniturilor de la masa
domnitorului ţării.
Cliucinicul – (de la cuvântul slavon “cliuci”, cheie) ce avea cheile
cămărilor cu provizii.
Comisul – ce se îngrijea de grajdurile pentru caii domneşti.
Treptat au mai apărut al doilea şi al treilea postelnic, paharnic, etc.
Aceştea erau principalii dregători cu funcţii private. Ei la rândul lor, aveau
subordonaţi alţi funcţionari mai mici. De exemplu, slugile marilor dregători
erau vornicii, spătarii, paharnicii, bănişorii, etc., ce aveau în sarcină mobilizarea
locuitorilor la diverse prestaţii.

5.3.2. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.

În perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) Ţara Moldovei îşi extinde
teritoriile de la munţii Carpaţi până la Marea Neagră. Sistemul de administrare
capătă un aspect subteritorial. Constituirea definitivă a sistemului de
administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru cel Bun (1399-
1342) când a avut loc procesul instituţionalizării şi centralizării sistemului
administrativ.
Oraşe şi ocoale. Vechile aşezări urbane din Moldova, târguri sau oraşe,
erau centre în care locuiau negustori şi unii meseriaşi, cu o organizaţie
deosebită de a satelor moşiereşti şi boiereşti. Oraşele vechi moldoveneşti din
principate aveau ca şi satele, pe lângă vatra cu locuinţe, adică oraşul propriu-zis
şi ţarinile oraşului, cultivate de orăşeni. Marginile administrative ale comunilor,
hotarul târgului, nu se opreau la perimetrul regiunii locuite de târgoveţi, ci
cuprindeau moşii adesea întinse de jur împrejur, înglobând sate numeroase.
Oraşul vechi aparte, aşadar, ca o mică organizaţie, cuprinzând un centru
urban înconjurat de moşii şi sate, cu o conducere unică, deosebită de a judeţului
şi a ţinutului. Regiunea dependentă de oraş, care se află în jurul sau se numea în
Moldova ocol, termen care arată că e vorba de o moşie care ocoleşte de jur
împrejur târgul. Satele din ocolul oraşului nu depindeau de administraţia fiscală,
militară sau judiciară a ţinutului în care se aflau, ci se cârmuiau deosebit de
autorităţile orăşeneşti.

88
 Domnul Moldovei, când ia hotărâri privitoare la satele ocolului,
întrebuinţează termenul "atârnător": satul cutare atârnător de ocolul târgului.
Constatăm că oraşul era într-o dependenţă oarecare de curtea domnească
din fiecare târg, adică de autoritatea domnească prin reprezentanţii ei aşezaţi în
târg.
Vechile oraşe erau, deci, nişte moşii mari, cu centrul urban, dar cu
exploatarea agricolă în jur. Spre deosebire de oraşele flamande, potopitul
organizării orăşeneşti în Europa Apuseană, limitate de zidurile lor, ce închideau
un spaţiu relativ strâmt, cele moldoveneşti aveau moşiile lor. Tipul flamand nu
era, însă, general pentru Europa, cele Italiene, de pildă aveau şi ele moşii în
jurui lor. De asemenea oraşele săteşti, din Ardeal, Braşovul, Bistriţa, Sibiul ş.a.,
aveau ţinutul lor dependent. Totuşi era o deosebire: oraşele din Apus, ca şi cele
ardelene erau înconjurate de ziduri, între oraş şi ocol era zidul de despărţire,
care delimita în chip clar terenul urban de cel rural, ultimul fiind o simplă anexă
pentru hrana oraşului, nu o parte integrantă a lui. În schimb oraşul era ne întărit
şi de la casele locuitorilor se trecea în chip firesc, ca într-un sat mare, la ţarinile
cultivate tot de orăşenii plugari, alături de sătenii din satele ocolului.
Forma tradiţională de împărţire administrativă a Moldovei istorice a fost
Judeţul. Concomitent Judeţele moldoveneşti se mai numeau şi ţinuturi,
Domnitorul ţării numea în fruntea lor câte doi pârcălabi ce se mai numeau şi
sudeţi sau staroşti. Ei de rând cu alte atribute aveau şi conducerea militară a
garnizoanelor din cetăţi.
Ţinuturile Moldovei medievale erau administrate de pârcălabi şi erau de
fapt conducătorii ai ţinuturilor şi comandanţii garnizoanelor de cetate, având
atribuţii administrative judiciare şi publice. De exemplu în timp de război, când
era chemată oastea mare, se îngrijea de mobilizare şi formarea steagului de
ţinut. În activitatea paşnică judecă diverse procese civile (cu excepţia litigiilor
funciare) şi unele infracţiuni penale (dar nu cele grave ce sancţionau pedeapsa
cu moartea).
Administraţia oraşelor. Cârmuirea oraşelor în Moldova era întemeiată
de o dublă autoritate, o îngemănare a două drepturi; de o parte, autonomia
orăşenească, de altă, apărarea dreptului proprietarului, adică al domnului.

89
Aceste două drepturi care par opuse în interesele lor erau astfel organizate ca să
poată colabora în chip armonios. Comunitatea orăşenească era autonomă, se
administra singură, avea drept de judecată proprie, venituri proprii şi alegea
singură cârmuitorii. Domnul în schimb, ca proprietar, îşi avea funcţionarii lui
care îi ridicau veniturile, curtea şi scaunul de judecată proprie în oraş.
Un târg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonomă şi
privelegiată, aşezată pe o moşie domnească.
Autoritatea comunei îşi avea organele sale alese în persoana primarului şi
un consiliu comunal, format întotdeauna din numărul invariabil de 12 membrii,
care se întitulau pârgari (de la germanul Bliurger, cetăţeni liberi ai oraşelor). În
Moldova primarul se numea soltuz (de la germanul Scultheis).
Soltuzul cu cei 12 pârgari administrau oraşul încasau veniturile şi hotărau
cheltuielile, aveau drept de judecată asupra oraşelor, hotărau distribuţia
drepturilor de muncă în ţarina oraşului, făceau anchete şi hotărnicii poruncite de
domn. Tot ei se îngrijeau de poliţia oraşului şi a bâlciului, când venea tot felul
de lume străină în oraş, purtau corespondenţă cu oraşele comerciale din Polonia
şi Ungaria, aveau vexi şi o cancelarie cu pecetea târgului, cu scriitori în diferite
limbi, o arhivă şi catastiful târgului.
Alegerea consiliului şi a primarului se făcea de către comunitate, nu se
ştie exact pe cât timp era ales, dar comparând aceste succesive din veacul al
XVII-lea emise de municipalitatea Bârladului, constatăm că în fiecare an avem
alt nume de soltuz, în schimb Andrea, judeţul Câmpulungului, funcţionează
neîntrerupt de la 1659 la 1673 adică 14 ani. Domnul nu se implica în numirea
consiliului.
Pe lângă organizaţia consiliului comunal ales de obştea autonomia
târgoveţilor, în epocile cele mai vechi ale vieţii de Stat în Moldova, în secolul al
XV-lea, aflăm în oraşe un dublu consiliu: sfatul cel mare şi cel mic, ambele
reprezentând comunitatea târgoveţilor şi membrii acestui se numesc în actele
slavone raiţi, termen polono-rutian, care însemna cuvântul sfetnici. Deşi avem
prea puţine date asupra acestor două consilii, căci în vremuri de mai târziu nu
sunt pomenite totuşi putem bănui că sfatul cel mic este consiliul restrâns al
soltuzului şi pârgarilor, pe când cel mare ar reprezenta adunarea generală în

90
piaţa târgului al tuturor orăşenilor, în secolul al XV -lea nu se marginea probabil
ca măi târziu, numai la alegerea pârgarului şi al soltuzului, ce se adună şi cu alt
prilej, când se luau hotărâri mai importante.
Desigur că şi satele aveau în trecut un fel de autonomie cu sfatul lor, dar
pe lângă deosebirea constituită de privilegiile speciale orăşeneşti, trebuie să
ţinem seama că juridiceşte, comunitatea orăşenească avea alte rosturi decât cea
sătească. Comunitatea orăşenească nu era o comunitate nici de moşieri, nici de
şerbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pământ domnesc cu dreptul de a se
strămuta chiar în ţări străine. În treburile orăşeneşti se puneau şi probleme de
drept internaţional, întrucât era vorba de legături cu străinii care veneau cu
negoţul lor în oraş sau de negustori ai târgului care mergeau în ţâri străine.
După aceea erau probleme de drept comercial: depozite, preţurile, vămile,
tranzacţiile, adesea în natură. De aceea autonomia oraşelor, însemna nu numai o
organizaţie cu funcţionări proprii, ci şi o situaţie juridică deosebită de a restului
ţări.
Această comunitate liberă se află aşezată pe pământ domnesc şi de aceia
avea şi domnul organele sale în oraş, care reprezentau drepturile moşierului. Ca
în orice moşie, se afla în curte târg, o curte a stăpânului, curtea domneasca.
Acolo stătea vornicul oraşului, titlu de origine slavonă care derivă din (dvor),
curte şi înseamnă comandatul curţii. Vornicii, fie că erau ai ţării fie că erau ai
oraşelor, erau întotdeauna funcţionari militari, şefii unei garnizoane. Vornicii
încetează să funcţioneze la o dată pe care n-o putem fixa în cursul veacului al
XVII-lea şi sunt înlocuiţi sau dublaţi în Moldova cu un alt funcţionar numit
ureadnic, sau namestnic, termen slav ce s-ar traduce, prin dregător, sau prin
locţiitor.
Înlocuirea vornicului prin ureadnic înseamnă trecerea autorităţii domneşti
din oraşe de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a făcut într-o epocă
în care situaţia militară a domniei a trecut pe planul ai doilea şi nevoile fiscale
erau mai grabnice şi mai apăsătoare.
Atribuţiile ureadnicului erau, în primul rând, fiscalei ei strângeau venitul
cuvenit domnului şi vegheau la încasarea iui.

91
 Dar dreptul domnului în oraş nu se mărginea la reprezentanţii săi în
calitate de proprietar al solului, ci el ţinea în târg şi scaun de judecată.
Privilegiile municipale au existat la noi întocmai ca în apusul şi centrul
Europei, nu putem spune că cele scrise erau regulile generale, că aici toate
oraşele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineînţeles că unele acte s-au
pierdut, dar rămân sigur, multe oraşe fără privilegiu. Aceasta înseamnă că acele
oraşe nu se bucură de anumite scutiri, de anumite venituri, ca vămile ce erau
concediate celor privilegiate. Dar şi acestea aveau sfatul lor judeţean şi pârgari,
aleşi cu drept de administraţie şi judecată, veniturile lor, dreptul la o zi de târg şi
la iarmarocul anual, folosinţa ocolului. Totul se petrece ca şi cum ar exista pe
lângă privilegiile scrise şi în drept un obicei orăşenesc nescris, ab antiquo, care,
de fapt, era şi el un privilegiu. Erau întocmai ca în proprietatea boierească şi
moştenească, oraşe cu hrisov şi alte fără, cu drept nescris.
Pe lângă privilegii de târg oraşul avea, ca urmare acestuia şi dreptul de
vamă. Vămile, în trecutul nostru se petreceau în primul rând la oraşe, cele de
garanţie sau vaduri, care erau de mică importanţă. Vama era a domnului, dar era
de două feluri, cea mare şi cea mică. Ultima se plătea la trecerea pe teritoriul
oraşului, cea mare era vama de târg la desfacerea mărfurilor, ce se plătea de
câtre cumpărători, bineînţeles în natură. Trebui să observăm că sistemul vamal
medieval era tocmai inversul celui contemporan, întemeiat pe mercantelizm şi
protecţionism.
În Evul Mediu se plătea vama pentru export, iar pentru import foarte
puţin sau de loc; de asemenea se plătea vama mare pentru marfa de tranzit.
După concepţia economică a vremii, negustorii străini ce aduc marfă folositoare
trebuie încurajaţi dacă iau însă din mărfurile noastre să plătească pentru a le
avea. Mărfurile de tranzit aduse din ţări depărtate erau obiecte preţioase pentru
care se putea plăti mai mult.
Ca o urmare a sistemului la oraş era şi faptul ne înscris în privilegiile
orăşeneşti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaţia negustorilor străini
de a călători pe un anumit drum, ne putând evita oraşele în care se plătea vama,
obligaţia drumului este una din temeliile comerţului medieval. Cealaltă temelie
dreptul de depozit, dreptul unor oraşe de a monopoliza comerţul unui anumite

92
produse, făcea pe orice negustor ce venea cu acele produse în ţara să se
oprească într-un anume oraş şi să vândă acolo marfă sau s-o depună în
magazinul oraşului cu dreptul de monopol asupra uni produs. Mai departe
localnicii veneau s-a caute negustorii din alte părţi.
Consiliul orăşenesc avea o cancelarie proprie cu câteva dieci, el păstra
catastiful şi sigiliul târgului. În catastiful târgului erau trecute toate tranzacţiile
cu imobil eliberând părţilor contractante documente întărite prin sigiliul
orăşenesc. Şoltuzul împreună cu pârgarii eliberau mărturii pentru vânzări,
schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacţii aplicând pecetea târgui.
Domnia recunoştea sigiliul târgului ca mijloc legal de confirmare a actelor,
emise de organul local.
Ocolul în secolul al XVII-lea erau o totalitate de sate domneşti grupate în
jurul unui oraş. Domnii peregrinând prin ţară aveau curţi în fiecare târg. Pentru
întreţinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.
La general, acesta era sistemul de administrare locală în Moldova
Medievală de şi schimbări radicale de conţinut nu interveneau des.
Printre formele noi apărute mai târziu se evidenţia mai ales vornicia
obştilor, care era un serviciu special în stat, cu începerea din a doua jumătate a
sec. XVIII-lea. Era un consiliu de boieri şi negustori. Curând s-a divizat în
vornicia treburilor din înlăuntru şi vornicia treburilor din afară.
Acest sistem de administrare generală a existat în Moldova de a lungul
secolelor în perioada feudalismului.
Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de următoarele
jaloane principale ale istoriei administraţiei naţionale:
 Constituirea administraţiei în cadrul primelor formaţiuni prestatale şi a
Statului medieval Moldova.
 Evoluţia sistemului de administrare în evul mediu, începând cu
unificarea administrativă a Moldovei din timpul domniei lui Roman 1
şi Alexandrul cel Bun şi terminând cu dezmembrarea teritorială de la
sfârşitul secolului XVIII-lea.
 Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta Prutului în
prima jumătate a secolului al XIX-lea şi cea din stânga de până la 1917.
93
  Democratizarea sistemului de administrare în Basarabia şi Transnistria
în anii 1917-1918.
 Administraţia românească în Basarabia interbelică.
 Instituirea şi evoluţia sistemului sovietic de administrare (RASSM în
anii 1924-1940 şi RSSM 1940-1941 şi 1944-1991).
 Ultima etapă, cea actuală, a administraţiei publice din Republica
Moldova din anii 1991-1997.

5.3.3. Implantarea sistemelor de administrare străine în

Moldova.
În anul 1484 în urma cuceririi de către imperiul otoman a cetăţii Chilia
apoi a Cetăţii Albe pe teritoriul Moldovei î-şi începe apariţia administraţia
străină – otomană.
Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrată a
Imperiului Otoman fiindu-i păstrată Statalitatea, exercitând puterea de Stat în
propriile sale organe. Pe parcurs însă, dependenţa economică susţinută de
administrarea militară permanentă a dus la dependenţa politică cu grave
consecinţe a poporului moldovei.
Atribuţiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost limitate
considerabil. Domnitorul nu putea declara război, participa la vreo alianţă,
încheia tratate, fără permisiunea sultanului. La rândul său sultanul includea în
tratate clauze referitoare la Moldova fără a consulta pe domnitor.
Atribuţiile de politică internă i-au fost lăsate domnitorului, dar sunt cazuri
de amestec şi în aceste chestiuni.
Deci păstrându-se instituţia domniei prerogativele ei au fost limitate, ceea
ce înseamnă servierea suveranităţii ţării. Dominaţia otomană a afectat grav şi
integritatea teritorială a statului deoarece cetăţile din Jurul Cetăţii Albe, Chiliei,
Tighinei au fost transformate de turci în raiale - unităţi administrative ce erau
conduse de musulmani, prin metode musulmane de administrare. O parte din

94
pământurile din imediata apropiere a raialelor au fost cedate de către sultan
tătarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care era, la rândul său vasal a
sultanului turc.
Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lângă domn, de ia mijlocul
secolului al XVI-lea avea o componenţă, în exclusivitate numai din dregători.
Însăşi boierimea devine în consecinţă dregătorie, ceea ce pe deoparte stimula
lupta pentru putere, iar pe de altă parte intensifica rolul sfatului domnesc şi al
membrilor săi în politica ţării. Rolul sfatului domnesc numit şi cu termenul turc
"divan", s-a intensificat fiind o instituţie mai stabilă decât domnia. Deoarece
domnul putea fi oricând mazilit de sultan. De aceea sultanul prezenta garanţii
pentru monarhiştii străini, care acordau ajutor financiar domniei lui, pentru
restituirea creditelor.
Sfatul chiar în absenţa domnitorului emitea acte de confirmare a
tranzacţiilor ce aveau ca obiect pământul.
Vechile denumiri ale dregătorilor care executau puterea executivă la nivel
central, s-au păstrat, dar aparatul centrai s-a perfecţionat în primul rând a avut
loc separarea punctelor publice de cele private, care mai înainte erau întreţinute
de persoanele unuia şi aceluiaşi dregător.
Veniturile şi cheltuielile statului erau administrate de marele vistiernic, iar
cele ale domnitorului de marele cămăraş. Această situaţie s-a menţinut până în
anul 1812.
Administraţia austriacă. Al doilea tip de administrare străină a fost
administrarea austriacă, instituită în nordul Moldovei în urma anexării ei la
Austria în baza tratatului încheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775.
Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat în Bucovina. Administraţia austriacă
s-a menţinut până în toamna anului 1812 când Bucovina s-a unit cu România.
Al treilea sistem de administrare străin a fost cei rusesc în raioanele
Moldovei din stânga Nistrului în urma anexei Transnistriei la Rusia în anul
1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut în 1812 conform tratatului de
pace de la Bucureşti.
În rezultatul anexării Basarabiei la Rusia în anul 1812 pe acest teritoriu a
fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces s-a desfăşurat

95
treptat, iniţial au fost create condiţii favorabile. Populaţia Basarabiei a fost
scutită de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de Basarabie a fost dată în
1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).
Sistemul rusesc de administrare se divizează în câteva perioade:
 1812-1818 - perioada de administrare provizorie;
 1818-1828 - perioada de administrare autonomă;
 1828-1872 - administrarea regională;
 1873-1917 - administrarea gubernială definitiv rusească.
La prima etapă se foloseau în administrare legile şi tradiţii naţionale. În
1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare în
Basarabia" Conform lor Basarabia se împărţea în următoarele ţinuturi: Iaşi,
Lăpuşna, Orhei, Hotărniceni, Bender, Cetatea Albă, Chilia, Izmail, Cahul,
Greceni şi Codru.
Ţinuturile se împărţeau în ocoale, ocoalele în plase (volşti) şi apoi în
comune sau sate. Puterea administrativă a ţinutului era atribuită ispravnicului,
căruia îi erau subordonaţi căpitanii de târg, căpitanii de mazini şi vechilii.
Ocoalele erau administrate de ocolaşi, iar satele de vornici.
În 1818 ţarul Alexandru I a emis un rescript prin care a întărit statul
autonomic al Basarabiei "Aşezământul organizării oblastei Basarabia".
În prima perioadă Basarabia era administrată de un guvernator civil şi
militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de origine
moldovean, crescut în Rusia. A deţinut acest post un an, apoi a fost numit
generalul rus Bahmetiev.
După 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem sau
verhovnâi sovet. Drept puterea executivă erau trei departamente. Basarabia avea
organul de administrare autonomă centrală şi locală.
În componenţa Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toţi erau boieri, iar
în anii 20 ai secolului XIX-lea se începe rusificarea administrării basarabene.
Organele de conducere sunt înlocuite de persoane aduse din Rusia. Până în
1828 funcţionau două limbi de stat: rusă şi moldovenească.
La etapa administrării regionale şi gubernale funcţionau următoarele
organe:
96
 Guvernatorul - care se află în fruntea regiunii. În 1873 există un
gubernator separat al Basarabiei. În ordine descrescândă urmau următoarele
trepte administrative:
Zemstfele - care se afla în fruntea fiecărui judeţ. La acea perioadă existau
şapte judeţe: Bender, Orhei, Chişinâu, Bălţ, Soroca şi Hotin. Zemstva ca formă
de administrare a fost introdusă în Basarabia în 1869 (până atunci erau
ocoalele), dar nu în toate judeţele. Judeţele Cahul, Izmail şi Cetatea Albă,
conform tratatului de pace de la Paris au fost întoarse Moldovei în 1856. În
1878 aceste trei Judeţe au fost reanexate la Rusia, dar s-a lăsat sistemul de
administrare românesc, până în 1917.
Volostele s-au plasele în Basarabia erau în număr de 105. Sate - 1544 la
număr.
Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul,
viceguvernatorul, zemstfa gubernală şi camera de consiliu.
Judeţele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei şi
cancelaria.
Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei şi
cancelaria.
Zemsfele judeţene alegeau organul central al provinciei numit adunarea
zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dată în an pe un termen de
douăzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava zemstfei guberniale,
care compusă din preşedinte, doi-patru membri aleşi pe un termen de trei ani.
Nu aveau drept de vot femeile, bărbaţii până la 25 ani, cei restituiţi din
funcţii publice, cei condamnaţi, străinii care nu aveau jurământ de supuşenie
Rusiei şi evreii.
Administraţia volostei era alcătuită din adunarea volostei, preşedintele
volostiei şi judecătorii de volostie.
Preşedintele volostiei se alegea la adunarea generală, ce se convoca
duminica. Uprava volostei era compusă din preşedinte şi doi-şapte membrii pe
un termen de trei ani. Puteau fi aleşi bărbaţii după 21 ani, ştiutori de carte, să nu
fie rude între ei până la gradul doi.
Sarcina principală a upravei era adunarea impozitelor de două ori pe an.
97
 Comuna era administrată de un primar de doi ajutori ai lui, comandantul
poliţiei, cancelaria statului şi un pisar.
Sistemul de administrare în Basarabia era unic în întreaga Rusie, unica
deosebire era pentru cele trei ţinuturi de la Sud.
Modificări ale sistemului rusesc de administrare s-au produs în primăvara
anului 1917. Guvernul provizoriu în frunte cu cneazul Lvov a emis câteva
decrete privind destituirea guvernatorilor şi înlocuirea lor prin comisari.
La 21 mai 1917 a fost adoptată legea cu privire la realegerea deputaţilor
numiţi glasnic şi începutul pregătirii pentru alegerile constituţionale.

5.4. Administrarea publică contemporană în

Republica Moldova.
Administraţia publică constituie un sistem cu o structură bine
determinată, această structură reprezintă ansamblu conexiunilor dintre toate
elementele sale, ordinea şi poziţia lor ce compun sistemul cu un tot întreg.
Astfel, prin structură subînţelegea modul în care sunt ordonate elementele unui
sistem precum şi relaţiile ce se stabilesc între acestea în procesul realizării
funcţiilor sistemului respectiv de administrare. Sistemul administraţiei publice
se constituie în baza a două criterii principale - teritorial, căruia îi corespunde
structura ierarhică, şi funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. De
aceea întregul sistem ai administraţiei publice este amenajat sub forma unei
structuri mixte, ierarhic funcţionale. Din punct de vedere al competenţei
teritoriale structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei
publice se divizează în două categorii: cea a autorităţilor centrale (Guvernul,
ministerele departamentele şi celelalte organe centrale), competenţa cărora se
extinde asupra întregului teritoriu al ţării şi cea a autorităţilor locale, când
competenţa lor se răsfrânge asupra unei unităţi administrativ-teritoriale sau doar
a unei părţi din teritoriul naţional. De rând cu consiliile locale respective şi
primării, astfel de autorităţi mai sânt de asemenea şi serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate.
Constituirea structurilor autoconducerei locale şi mecanismul activităţii
lor sunt determinate de un cadru legislativ adecvat cerinţelor actuale. În

98
Republica Moldova acest suport juridic este reprezentat de constituţia ţării şi de
următorul set de legi, adoptate de Parlament: Legea privind organizarea
administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind
administraţia publică locală, Legea privind statutul special al Găgăuzei, Legea
privind statutul municipiului Chişinău. Legea serviciului Public, Legea privind
statutul - cadru al satului (comunei) şi oraşului (municipiului).
Constituţia Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994, prin articolele
sale nr.109-113 stabileşte principiile de bază ale administraţiei publice locale,
organizarea administrativ-teritorială, modul de formare şi activitate a
autorităţilor publice săteşti, urbane, raionale precum şi formula legislativă de
atribuire a unor forme şi condiţii speciale de autonomie a localităţilor din stânga
Nistrului şi a unora din Sudul republicii conform statutelor speciale adoptate
prin legi organice.
Structura sistemului administraţiei publice locale sunt determinate prin
legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994 şi promulgată prin decretul
Preşedintelui ţării la 4 ianuarie 1995. Această lege formează cadrul Juridic al
organizării administrativ-teritoriale a ţării noastre, teritoriul căreia se divizează
în următoarele unităţi: raioanele, oraşe şi sate. Statutul fiecăreia din aceste trei
tipuri se stabileşte de către Parlament. Legea respectivă determină principiile
organizării şi unităţile administrativ - teritoriale concrete, modul formării şi
desfiinţării acestor unităţi, precum şi mecanismul modificării hotarelor lor.
Conform art.9 al acestei legi raionul - unitate administrativ - teritorială
alcătuită din sate (comune) şi oraşe, unde prin teritoriu, relaţii economice şi
social - culturale, în centrul căruia este situat sediul consiliului raional ce se
numeşte oraş-reşedinţă şi denumirea raionului poartă numele acestui oraş.
Iniţial legea stabilea 40 raioane, dar foarte curând, doar peste 10 zile au survenit
schimbări de structură în legătură cu adoptarea ulterioară a legii privind statutul
juridic special al Găgăuzei.
În această ordine altă unitate administrativ-teritorială conform art.4 ai
Legii respective este satul care cuprinde populaţia rurală unită prin teritoriu,

99
relaţii economice, social - culturale, tradiţii şi obiceiuri. Două sau mai multe
sate se pot uni şi forma o comună.
Oraşul este o unitate administrativ-teritorială mai dezvoltată decât satul
din punct de vedere economic şi social având datorii edilitar-gospodăreşti cu
funcţie administrativă, industrială, comercială, politică şi culturală, a cărei
populaţie, în mare parte este încadrată în industrie, în sfera deservirii publice şi
în diferite domenii de activitate intelectuală. Oraşele care au un rol deosebit în
viaţa economică, social - culturală, ştiinţifică şi administrativă a ţării primesc
statutul de municipiu. Legea a atribuit acest statut şi au devenit municipii
oraşele Chişinău, Bender, Bălţ şi Tiraspol. Municipiile pot avea în componenţa
lor şi unităţi administrativ - teritoriale autonomi, inclusiv oraşe, sate (comune)
şi alte localităţi rurale.
În limitele teritoriale ale acestor structuri administrative se instituie
autorităţile publice locale. Astfel, Legea privind administrarea publică locală,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994, determină că administraţia publică
locală este autoritatea reprezentativă, organizată, de populaţia unităţii
administrativ-teritoriale pentru soluţionarea problemelor de importanţă locală,
pornind de la interesele şi necesităţile sale, în conformitate cu Constituţia.
În domeniul reformării acestui nivel structural deja s-a acumulat o
anumită experienţă. Sub aspect legislativ reforma administraţiei publice locale
în Republica Moldova are o istorie relativa a sa. Fiind declanşată acum 8 ani
prin adoptarea la 10 iulie 1991 de Parlament a Legii "Cu privire la bazele
autoadministrării locale". concomitent în acelaşi an, Guvernul a adoptat
Regulamentul provizoriu pentru perioada de tranziţie la noua delimitare
administrativ-teritorială. Conform acestor două acte normative fostele soviete
săteşti din perioada regimului sovietic au fost înlocuite prin primării, iar
preşedintele lor au fost numiţi primari. A fost întreprinsă o tentativă de a alege
secretarul primăriei numai din rândul consilierilor. Concomitent s-au lichidat
comitetele executive săteşti ca organe executive, permiţând primarilor să decidă
de sinestătător.
Într-o societate modernă este absolut necesar să se stabilească o structură
optimală a administraţiei publice locale, ce ar permite atât evitarea

100
suprademensionării aparatului administrativ, cât şi subdemensionarea acestui
aparat. Cadrul legislativ nu numai permite, ci şi obligă constituirea unei
structuri administrative progresiste. Conform Constituţiei Republicii Moldova,
administraţia locală să fie realizată prin voinţa poporului executată prin forme
ale democraţiei directe şi reprezentative prin participarea populaţiei la
discutarea şi rezolvarea celor mai importante probleme, inclusiv alegerea
organelor respective, participarea la rezolvarea deciziilor adoptate şi executarea
controlului asupra activităţii organelor administrării locale.
Legea privind administraţia publică locală determină ca autorităţile
autoconducerii locale se instituie în sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane
(judeţe). Toate aceste unităţi administrativ teritoriale sunt persoane juridice.
Autonomia locală se realizează prin următoarele autorităţi ale
administraţiei publice locale: de o parte, consiliile ca autorităţi deliberative şi pe
altă parte - primăriile săteşti (comunale), oraşelor (municipiilor).
Formele tradiţionale moldoveneşti au evoluţionat pe parcursul istoriei. În
prezent consiliile locale sunt organe colegiale de administrare în Republica
Moldova.
Alt principiu de bază, înscris în Constituţie şi în legea respectivă, este
descentralizarea teritorială. Ea are menirea principală să permită colectivităţilor
umane sau serviciilor publice, să se autoadminstreze, dar sub controlul
organelor centrale de specialitate. Esenţa descentralizării administrative constă
în transferarea unor autorităţi în unităţile administrativ - teritoriale pentru ca
problemele care interesează populaţia să fie soluţionate la nivelul acestor unităţi
în condiţiile de oportunitate şi operativitate.
Astfel, descentralizarea înseamnă transmiterea unor funcţii ale organelor
centrale autorităţilor conducerii locale. În scopul descentralizării unor
subdiviziuni teritoriale sau a unor servicii speciale trebuie recunoscută mai întâi
personalitatea lor juridică. Aceasta înseamnă că subdiviziunea sau serviciile
respective iniţial li se recunoaşte disponibilitatea unui patrimoniu distinct de
acel al statului, încât să dispună de mijloacele necesare pentru satisfacerea
intereselor lor locale atribuite lor.

101
 5.5. Sisteme contemporane de administrare publică
locală.
În prezent există trei mari sisteme de administrare publică locală:
 continentala;
 anglo-saxonă;
 mixtă.
Ne vom referi în continuare la faptul că apariţia acestor sisteme se
datorează şi marilor sisteme de drept cunoscute în prezent. Astfel, în lumea
contemporană coexistă trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau
romano-german, la baza căruia se găseşte sistemul de drept francez şi german,
sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic şi sistemul
de drept religios, tradiţional, răspândit, mai ales, în ţările de religie musulmană,
hindusă sau rabinică. La o privire atentă vom putea observa că şi sistemele de
administrare poartă aceleaşi denumiri: sistemul administrativ continental sau
francez, sistemul administrativ anglo-saxon, şi sistemul administrativ mixt. Este
poate necesar să amintim faptul că până nu demult, mai exista un sistem
administrativ socialist sau "de comanda", care a pierit o dată cu prăbuşirea
sistemului politic al URSS, însă este adevărat ca efectele sistemului socialist se
resimt încă destul de puternic şi astăzi. Un exemplu în această privinţă îl
constituie şi faptul că majoritatea fostelor ţări socialiste s-au grăbit să înscrie în
noile lor Constituţii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului
de drept (separaţia puterilor, pluralismul politic, supremaţia legilor, etc.), dar s-
au arătat încă destul de nepregătite pentru a admite implementarea autonomiei
locale si descentralizării serviciilor publice în viaţa comunităţilor locale. Vom
prezenta în continuare o scurtă trecere în revistă a principalelor sisteme de
administrare publica.

5.5.1. Sistemul continental francez de administrare.

Acest sistem de administrare îşi are rădăcinile în sistemul de drept
francez, specificul căruia ţine de aliajul realizat între organele de administrare
elective şi cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un regim de tutelă al
statului în teritoriu. Astfel, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale de

102
nivelul 1 (care poartă denumirea de comună), există numai organe elective de
administrare, iar în cele de nivelul II (districte, departamente, regiuni, provincii,
etc.), există şi organe de administrare, numite de autorităţile centrale, care
exercită pe lângă funcţiile de administrare funcţii de tutelă. Aceasta tutelă nu
trebuie înţeleasă ca un amestec în activitatea organelor locale din partea celor
centrale, deoarece aceasta se exercită doar într-un cadru restrâns, stabilit de
lege. Organele statului în teritoriu sunt cunoscute în diferite ţări sub diferite
denumiri: prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator,
etc. Menţionăm, însă, că în acest sens contează mai puţin denumirile lor, care
diferă de la ţară la ţară, şi mai mult - funcţiile efective pe care acestea, ca
reprezentanţi oficiali ai puterii executive în teritoriu, le exercită. Una din
sarcinile lor directe ţine de administrarea serviciilor publice deconcentrate,
adică cele care nu au fost descentralizate, păstrându-şi subordonarea pe
verticală fără de un minister naţional, iar pe orizontală - subordonându-se
acestui reprezentant al guvernului în teritoriu. O altă sarcină ţine de capacitatea
lor de a exercita funcţii de control asupra activităţii organelor locale de
administrare, dar numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate şi nici de
cum - oportunitatea lor.
Vom mai menţiona aici că prevederile Cartei Europene evită concepţia
clasică a tutelei administrative şi o substituie prin cea de control administrativ,
care poate pondera acţiunile sau actele ilegale, adoptate de către anumite
autorităţi publice locale. Contestarea actelor ilegale poate avea loc numai în
instanţă judecătorească specializată, cum ar fi: Tribunalul Administrativ sau
Judecătoria de Contencios Administrativ. Activitatea organelor de administrare
publica este absolut autonomă de activitatea organelor teritoriale ale statului.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o expresie vie, mai ales, la nivelul
resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,
"colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru
a-şi exercita în mod liber competenţele recunoscute de lege". Există o regulă,
după care, resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite
de lege şi trebuie să provină din următoarele surse de venituri: impozite locale,
stabilite de lege, venituri realizate din activităţi proprii, subvenţii (pe cât posibil,
necondiţionate), acordate în condiţii de repartizare financiară justă. Un alt
103
element al autonomiei locale ţine de dreptul colectivităţilor locale de a se asocia
cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în
condiţiile legii, sau de a coopera pe plan internaţional cu instituţii reprezentative
ale unor colectivităţi locale. Este foarte importantă şi protecţia legală a
autonomiei locale care se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a
recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al
atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi lege.
Realizarea noilor principii de administrare locală a înregistrat progrese vizibile
în majoritatea ţărilor europene. Putem menţiona în acest sens exemplul mai
multor ţări europene care au consacrat în cadrul unor legi exprese principiul
descentralizării administrative (Franţa - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia -
8.06.90). Pentru o mai bună înţelegere, vom prezenta funcţionarea câtorva
modele de administrare în unele ţări europene.
I) Administrarea locală în Franţa. În Franţa, de exemplu, regimul local
este caracterizată prin instituirea a trei nivele de gestionare a problemelor
locale: comuna, departamentul şi regiunea. Unitatea de bază o constituie
comuna, care poate fi urbană sau rurală. Administrarea comunei se înfăptuieşte
printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub numele de consiliu
municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din Franţa reprezintă o forţă
politică majoră, în virtutea căreia se soluţionează nu numai probleme locale, dar
chiar şi unele de interes naţional. Consiliul municipal este ales prin vot direct,
universal pentru un mandat de 6 ani. La prima sa şedinţă, acest consiliu alege,
prin vot secret şi cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, primarul şi
adjuncţii lui. Dacă după primele două tururi de scrutin nu se obţine această
majoritate, primarul este ales cu majoritate relativă de voturi. Primarul şi
adjuncţii săi formează Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fără a
avea pretenţia de a se constitui într-un for sau o instanţă administrativă.
Primarul comunei este reprezentantul statului în comună, şeful administraţiei
comunale şi preşedintele consiliului municipal. În calitatea sa de reprezentant al
statului, primarul are datoria de a publica şi a executa pe teritoriul comunei
legile şi alte acte normative care îi sunt transmise prin intermediul prefectului.
Totodată, primarul îndeplineşte şi funcţiile ofiţerului de stare civilă, este
responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcţionarea poliţiei municipale,
104
a poliţiei rurale şi de punerea în aplicare a deciziilor ce revin acestor organe ale
ordinii publice. În calitatea sa de şef al administraţiei comunale, primarul
trebuie să execute deciziile consiliului municipal, să acorde autorizaţii de
conducere, să elaboreze proiectul de buget şi să îndeplinească funcţia de
ordonator de credite, să semneze contracte, să numească şi să decidă asupra
statutului funcţionarilor comunali şi să reprezinte comuna în justiţie. Adjuncţii
primarului sunt aleşi de către consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dacă
absenta lor este nejustificată mai mult de trei ori sau dacă primarul
demisionează pentru a ridica problema realegerii acestora, adjuncţii primarului
pot fi schimbaţi din funcţie. La rândul lor, adjuncţii sunt responsabili în faţa
primarului de toate activităţile acestora.
Departamentul - reprezintă o colectivitate teritorială, a cărei organizare şi
funcţionare este supusă regulilor privind administrarea treburilor comunale. În
fruntea departamentului se află un Consiliu General, al cărui preşedinte este
şeful executiv al departamentului. Departamentul intervine pe cale indirectă în
probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru
realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal (probleme
sociale, incendii, proiecte intercomunale, etc.)
Regiunea - reprezintă nivelul intermediar între administraţia centrală de
stat, pe de o parte, comune şi departamente, pe de altă parte. Regiunea
reprezintă cea mai nouă creaţie a administraţiei locale franceze (datând cu anul
1786), deşi istoria ei începe încă din secolul XIV -lea. Cele 26 de regiuni ale
Franţei beneficiază de consilii alese, cu un număr de consilieri care variază între
31 şi 197. Consiliul îşi alege un preşedinte şi un birou compus din 4 până la 10
vicepreşedinţi. Preşedintele consiliului regional asigură funcţionarea serviciilor
regionale, elaborează bugetul, este ordonator de credite şi răspunde de
gestionarea domeniului regiunii.
Prefectura franceză, reprezentată de către Prefect, conduce ansamblul
serviciilor exterioare ale administraţiei de stat. Prefectul este reprezentantul
fiecărui minister şi al guvernului în teritoriu pentru a contribui la executarea
legilor şi a celorlalte reglementări, pentru a asigura controlul administrativ şi al
legalităţii actelor comunale, departamentelor şi al stabilimentelor publice din

105
cadrul departamentelor, cât şi pentru anumite intervenţii ale stalului în domenii
strict economice.
II) Administraţia locală în Belgia. Comunele belgiene, din mediul rural
sau urban, dispun de câte un consiliu comunal, în componenţa a 7 membri
(pentru comunele care au mai puţin de 1000 de locuitori) şi a 55 de membri (în
cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale sunt alese pe un
termen de 6 ani, cu începere din 1 ianuarie al anului ulterior datei alegerilor.
Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi aşa-numiţii consilieri
municipali sau consilieri magistraţi, care pot avea rolul de ajutori ai primarului.
Numărul acestor consilieri diferă de la o comună la alta în funcţie de numărul
populaţiei (2 - în comunele sub 1000 de locuitori şi 10 - în cele care au peste
200.000).
Primarul comunei este numit de câtre Regele Belgiei, din numărul
membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de către
consilieri guvernatorului provinciei, trebuind să cuprindă majoritatea
semnaturilor celor aleşi pe lista pe care a figurat în alegeri şi candidatul la
postul de primar. În cazul în care primarul nu poate fi desemnat din rândul
acestor consilieri, el poate fi numit de către regele Belgiei, din rândul altor
alegători care au împlinit 25 de ani, obţinându-se în acest scop avizul special al
delegaţiei permanente a Consiliului de provincie. În cazul în care primarul nu-şi
poate îndeplini obligaţiile de serviciu, Consilierii magistraţi în locul primarului.
În fiecare comună există un Secretar, numit de către consiliul comunal, care
pregăteşte şedinţele Consiliului comunal şi ale Colegiului, format din primar şi
consilieri magistraţi. Secretarul conduce coordonează serviciile comunale în
materie de disciplină, secretarul poate fi suspendat din funcţie de către colegiu
pe o durată maxima de 3 luni şi poate fi revocat de către consiliul comunal.
Comunele dispun de un număr variabil de consilieri, în funciţie de mărimea
acestora, de agenţii fiscali care sunt numiţi de către consiliul local, a căror
intrare în exerciţiul funcţiunii este condiţionată de o depunere a jurământului şi
a unei cauţiuni stabilite printr-o hotărâre regala. Bugetul comunal cuprinde la
partea venituri donaţiile şi legatele, care pol fi operate fără nici o restricţie până
la suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanţelor

106
prevăzute de lege (delegaţia permanenta a consiliului regional sau cu aprobarea
regelui); veniturile obţinute de comună din exploatarea proprietăţii şi a
drepturilor acesteia, impozitele directe către stat şi cote adiţionale, stabilite de
către comune la impozitele câtre stat sau către provincie, ca şi taxele comunale
adiţionale. Cheltuielile bugetare privesc achiziţionarea şi completarea
registrelor de stare civilă, plata abonamentelor pentru publicaţia oficială
"Moniteur belge" şi "Memorial administratif", contribuţiile stabilite pentru,
bunurile comunale, datoriile comunei, retribuirea primarului, a consilierilor
magistraţi, a secretarului, a agentului fiscal şi a funcţionarilor comunali,
cheltuielile biroului administraţiei comunale, plăţile datorate pentru întreţinerea
clădirilor comunale, cheltuielile privitoare la învăţământ, salubritate, drumuri
comunale şi rurale, precum şi alte cheltuieli aflate în sarcina comunei. Serviciile
necesare comunei care poartă un caracter industrial pot fi organizate în cadrul
unei regii autonome, urmând să fie gestionate în afara cheltuielilor datorate
serviciilor generale ale comunei şi suportate de la buget. Beneficiile acestora se
varsă anual în bugetul comunei.

5.5.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.

Acest sistem este cunoscut şi sub denumirea de "self-government" (auto-
administrare). Specificul acestui sistem ţine de absenţa centralizării, lipsa unei
autorităţi regionale de control direct, lipsa autorităţilor de tutelă administrativă
(prefect), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect. Unităţile
administrativ-teritoriale din ţările anglo-saxone pot fi considerate drept
"republici în miniatură" sau adevărate "anclave" ale democraţiei locale.
Sistemul britanic de administrare locală se caracterizează prin recunoaşterea
legală timpurie a identităţii colectivităţilor locale. Acest fapt deosebit de
important s-a produs încă prin secolul al XIX -lea. Ulterior, aceste unităţi
administrativ-teritoriale constituite istoriceşte au primit consacrarea expresă
prin legi speciale, care stabilesc structura, capacitatea juridică, resursele
acestora, asigurându-le principiul fundamental al descentralizării
administrative.
I). Administraţia locală în Marea Britanie. Structura administraţiei
engleze este deosebit de sofisticată, de altfel ca şi sistemul de drept, cunoscut şi

107
sub denumirea de "common law", atât datorită diversităţii colectivităţilor locale,
cât şi datorită relaţiilor care se stabilesc între acestea. Fiecare dintre cele patru
părţi care compun Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (Anglia,
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord) dispune de o organizare locală distinctă,
anumite similarităţi de organizare locală înregistrându-se doar între sistemul
englez şi cel al ţarii Galilor.
Comuna rurală sau parohia - este cea mai mică şi cea mai veche unitate
teritorială locală, datând din evul mediu, iar modul său de organizare stă la
originile Parlamentului britanic. Apariţia parohiei este legată de sosirea pe
pământul Angliei a anglo-saxonilor, care au întemeiat mici colectivităţi locale,
administrate de către o Adunare a persoanelor adulte. Această Adunare locală îşi
desemna patru membri ai săi pentru a fi reprezentată în raporturile cu alte
colectivităţi. Parohiile au conservat o serie de elemente ale organizării
religioase, după convertirea Angliei la catolicism. Evoluţia ulterioară a
parohiilor este legată de disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice
şi de constituirea unor structuri administrative proprii (parish council). În
prezent există peste 10.000 de parohii, conduse de către consilii locale sau de
adunări ale alegătorilor. Astfel, în aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaţie
mai mică de 200 de locuitori, există o adunare a alegătorilor, care se convoacă,
ca pe vremuri, de două ori pe an, participanţii votând anumite chestiuni ţinând
de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de mâini. Consiliul
parohial este format din 5 până la 25 membri aleşi, prin vot secret, pentru o
perioadă de patru ani.
Districtele urbane şi rurale - reprezintă grupări de parohii, constituite în
conformitate cu prevederile legii privind funcţionarea administrării locale (de
după 1948), prin care s-au conferit o serie de atribuţii de ordin sanitar,
competenţele lor lărgindu-se ulterior, mai ales, prin preluarea unor probleme
sociale. Consiliul Districtului este format din consilieri locali, delegaţi câte unul
din partea fiecărei parohii locale şi activând pe baza unui mandat de trei ani.
Burgurile engleze - sunt aglomeraţii urbane, care se bucură de o anumită
importanţă istorică şi care nu sunt incluse în cadrul districtelor urbane,
beneficiind de un statut administrativ distinct, în virtutea unei cereri aprobate de

108
consiliul comitatului sau, dacă există opoziţia fată de această cerere, de către
Parlament. Consiliul burgului este ales pe o perioadă de patru ani, fiecare cartier
desemnând consilieri, care se reunesc anual. Consiliul este format din primar,
consilieri-magistraţi şi consilieri simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau
dintre consilierii-magistraţi, pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce
lucrările consiliului şi joacă, mai ales, un rol de judecător de pace şi maestru de
ceremonii.
Comitatele-burguri - sunt oraşe cu peste 50.000 de locuitori, ale căror
consilii realizează atât atribuţiile consiliului burgului cât şi cele ale consiliului
de comitat.
Comitatele - constituie unităţi administrativ-teritoriale a căror organizare
este asemănătoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate au, însă, un
consiliu compus dintr-un număr de membri stabilit de guvern, un consilier
pentru o circumscripţie electorală parlamentară. Consiliul îşi alege consilierii-
magistraţi şi un preşedinte (chairman). Consilierii nu sunt retribuiţi, dar
beneficiază de un autoturism şi de alte facilităţi care le permit să-şi
îndeplinească atribuţiile mandatului deţinut. Aceste atribuţii sunt extinse asupra
unor probleme de educaţie, şomaj, locuinţe, agricultură, maternitate, drumuri şi
şosele, supravegherea districtelor şi parohiilor.
Reprezentanţa regelui (lord lieutenant) este o persoană a comitatului care
îndeplineşte numai funcţii non-onorifice şi de reprezentare, fără ca să se implice
în procesul de administrare locală.
Londra - capitala Marii Britanii, beneficiază de o organizare specifica în
cadrul cărei circumscripţiile administrative sunt de diverse forme, cele mai
importante fiind: City, Burgurile metropolitane şi comitatul Londrei. City
cuprinde doar o mila pătrată din teritoriul Londrei şi se compune din birouri,
buticuri, bănci, hoteluri şi locuinţe, care nu adăpostesc peste noapte mai mult de
13.000 de locuitori. În fruntea acestei diviziuni administrative se afla un Lord-
primar şi 26 de consilieri magistraţi care formează Consiliul sau Curtea
consilierilor magistraţi. Împreună cu alţi 206 de consilieri, aceştia formează
Curtea Consiliului Comunal, reprezentând, de fapt, Consiliul municipal
propriu-zis şi care, înfăptuieşte administrarea oraşului. Un număr de 28 de

109
burguri metropolitane ale Londrei sunt administrate după aceleaşi reguli ca şi
toate burgurile din ţara. Comitatul Londrei înglobează city-urile londoneze şi
cele 28 de burguri şi a fost condus pana în 1986 de către un Consiliu, compus
din 124 de membri aleşi pe o perioadă de 4 ani, în fruntea căruia se afla un
preşedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinţat în anul 1986, funcţiile
sale fiind repartizate Consiliilor de burg şi Corporaţiei oraşului Londrei.
II) Regimul local în SUA. Cele mai mici colectivităţi locale din Statele
Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la unităţile
britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de avantajele guvernării
directe, care se reduc de cele mai multe ori la convocarea adunării alegatorilor.
Unităţile administrativ-teritoriale, care reprezintă o treaptă intermediara între
comunele rurale şi oraşe (city), dispun de organisme similare celor din
comunele rurale, adăugându-li-se un consiliu al oamenilor de încredere
(trustees) sau un consiliu al localităţilor, compus din 3-7 membri şi un primar
ales prin voi direct de către alegatori. Acestor unităţi de bază li se suprapune o
unitate administrativă mai mare, numită - district. Districtul nu corespunde atât
unei delimitări teritoriale aparte, ci mai degrabă unei organizări teritorial-
funcţionale, în raport cu numărul şi importanţa serviciilor publice de care
dispun. Municipiul (ori - city) reprezintă o unitate administrativ-teritorială, care
se bucură de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de administrare:
 sistemul primarului şi al consilierului municipal;
 sistemul administrării municipiului prin intermediul comisiilor;
 sistemul administratorului municipal (cily manager).
Acestor unităţi administrative li se mai adaugă aşa-numitele Comitate sau
Parohii, formale prin asocierea câtorva colectivităţi locale mici ale unui stat
(împărţindu-le fie în funcţie de mărimea teritoriului, fie în funcţie de numărul
populaţiei). De regulă, Comitatele au fost organizate pe teritorii largi, atingând
suprafeţe de câte 20 de mile pătrate sau 4 milioane de locuitori, în fruntea
acestor Comitate se află un consiliu ales pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care
se întâlneşte în sesiuni trimestriale. Alături de consiliu, se găsesc o serie de
servicii publice ale comitatului sau parohiei, conduse de funcţionari aleşi.

5.5.3. Sistemul de administrare mixt.

110
 I) Regimul local în Italia. Organizarea teritorial-administrativă a Italiei se
înfăptuieşte pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna, provincia şi
regiunea.
Comuna este definită prin lege ca fiind "o instituţie a comunităţii
locale", care îi reprezintă interesele (sub comună se subînţelege atât comuna
rurală, cât şi cea orăşenească). Comunele italiene îşi pot constitui şi
circumscripţii de descentralizare teritorială, dacă dispun de o populaţie mai
mare de 100.000 locuitori. Circumscripţiile descentralizate sunt conduse do
către un consiliu ales (ca şi cel comunal), prin vot direct. Consiliul îşi alege
propriul preşedinte, din rândurile membrilor săi.
Provincia este şi ea o instituţie locală, intermediară între comună şi
regiune, care reprezintă interesele comunităţii provinciale şi promovează
dezvoltarea planificată a acesteia.
Regiunea reprezintă un nivel de organizare administrativă intermediară
între comunităţile locale (comune şi provincii) şi statul italian.
Potrivit prevederilor legislaţiei italiene, comunele şi provinciile
beneficiază de autonomie statutară şi financiară, în cadrul legilor şi a
coordonării naţionale a funcţiilor publice. Spre deosebire de acestea, regiunile
sunt create pentru a organiza exercitarea funcţiilor administrative la nivelul
comunelor şi provinciilor. Organele de administrare a regiunilor sunt Consiliile
regionale. Giuntele regionale şi Preşedinţii regiunilor. Este poate cazul să
subliniem aici şi faptul că regiunile italiene sunt investite cu puterea de a
reglementa prin lege raporturile între comune şi provincii; de a stabili
obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-sociale din teritoriu
şi de a repartiza resursele necesare pentru investiţiile locale. La nivelul comunei
funcţionează un consiliu, giunta şi primarul, asistaţi de către un număr de
asesori, care nu pot depăşi 4 membri (în cazul unei comune cu o populaţie de
până la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (în cazul unor comune cu o populaţie
de peste 500.000 de locuitori), iar la nivelul provinciei, autorităţile
administrative sunt reprezentate de către consiliu, giuntă şi preşedinte. În
componenţa giuntei provinciale intră un preşedinte şi un număr par de asesori,
care nu pot depăşi 1/5 din numărul total al consilierilor care formează consiliul

111
provincial. În ambele cazuri, giunta poate fi formată din rândul consilierilor, dar
şi din rândul cetăţenilor care nu fac parte din consiliu. Atribuţiile specifice ale
primarului sunt determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al
guvernului şi de agent executiv al colectivităţii locale. În calitatea sa de
reprezentat al guvernului în comună, primarul este răspunzător de exercitarea
legii în domeniul ordinii publice, sănătăţii şi igienei, al completării actelor de
stare civilă, realizarea obligaţiilor sale privind serviciul militar şi colectarea
statisticii, precum şi de unele probleme legate de siguranţa publică şi poliţia
judiciară. Cea de-a doua categorie de atribuţii ale primarului ţine de exercitarea
funcţiei sale de reprezentant al colectivităţii locale şi de agent executiv al
consiliului comunal, fiind alese în scopul executării deciziilor acestui organism.
După cum putem observa, modelele de administrare publică locală diferă
de la ţară la ţara. Pentru fiecare dintre aceste ţări, este, însă, cel mai potrivit
modelul, care răspunde unor cerinţe specifice, legate de tradiţii, temperament,
de nivelul de dezvoltare socio-economică, de gradul implementării democraţiei
la nivel local şi de alte condiţii. Remarcăm, totodată, că un principiu comun
pentru toate aceste ţări este respectul pentru realizarea principiilor de
descentralizare administrativă şi teritorială, care permite aplicarea principiului
de autonomie locală, supravegheată de stat doar la compartimentul legalităţii
acţiunilor.

112
 Capitolul 6. Controlul activităţii
administraţiei publice.
3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.
3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.
3.2.1. Controlul politic.
3.2.2. Controlul administrativ.
3.2.3. Controlul judecătoresc.
3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.
3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei
publice.
3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.
3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor
administraţiei publice.

6.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei

publice.
În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat
controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor
administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a
administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre
binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din
aceste principii de control.
Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să
afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a
persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în
contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau
colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează
administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale
administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.
Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în
interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la
greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar
putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

113
 Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are
drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice
corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.
Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice
sunt multiple:
 Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor
administraţiei publice;
 Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile
realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;
 Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele
administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul
de utilizare a lor;
 Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile
acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;
 Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării
problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.
Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare
pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în
evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul
administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă
posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea
organelor administrative.
Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă
abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi
să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta
eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de
efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi
vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga
aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.
Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice
aleasă de ţara dată.

114
 În modelul “satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar
arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar
unor reguli “interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat
conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut
abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în
interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi
păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.
În modelul “statului de drept” administraţia este supusă nu numai
regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate
apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină a
administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică se
alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.
În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică
următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor
administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

6.2. Tipurile de control a administraţiei publice.

Tipurile de control utilizate asupra activităţii administraţiei publice, sunt
diverse şi de multe ori depind de nivelul liberalismului politic, atins în statul dat
şi deseori de tradiţiile juridice ale lui. De obicei deosebim controlul politic,
administrativ şi judecătoresc. Totuşi, pentru o desfăşurare completă a problemei
date trebuie de adăugat încă un factor, care de multe ori condiţionează şi în mod
hotărâtor determină toate aceste tipuri de control, care poate fi numit baza
tuturor tipurilor de control – publicitatea (notorietatea) activităţii
administraţiei publice. Această formă specifică de control de asemenea o vom
cerceta într-un sub-punct aparte.

6.2.1. Controlul politic.

Controlul politic asupra administraţiei publice este efectuat de acele
organe sau persoane, care alcătuiesc direct sau indirect puterea supremă în stat.
Aceste organe pot fi: Parlamentul şi organele reprezentative locale, poporul sau
un partid politic.
Parlamentul şi organele reprezentative locale.
115
 În majoritatea statelor parlamentul ca un organ naţional reprezentativ, are
împuternicirea de a efectua controlul administraţiei publice prin intermediul
prerogativelor sale:
Aprobând bugetul de stat. Bugetul de stat este un document în care
administraţia publică, Guvernul determină planul său de acţiune. Aprobând
bugetul parlamentul efectuează nemijlocit controlul activităţii Guvernului,
deoarece în cazul când consideră că ultimul nu şi-a planificat corect acţiunile
respinge bugetul dat, propunând corectarea lui.
Luarea de cuvânt a deputaţilor. Fiecare deputat este în drept şi obligat în
cazul depistării unor nereguli în activitatea administraţiei publice de a atenţiona
Parlamentul privitor la aceasta.
Adresări scrise către ministere sau miniştri. Atunci când este pusă la
îndoială activitatea unui minister Parlamentul este în drept de a face demersuri
către instituţia dată şi de a impune persoanele cuvenite de a da explicaţiile de
rigoare.
Comitetele parlamentare. În cadrul Parlamentului există diverse comitete
care î-şi desfăşoară activitatea în diferite direcţii. În competenţa comitetelor pe
lângă funcţiile lor specifice le revine şi rolul de a controla activitatea
Guvernului pe direcţii concrete.
Comisiile parlamentare. Atunci când apar întrebări privitor la unele
activităţi concrete ale administraţiei publice, sau îndoieli privind legalitate,
necesitate, utilitatea unor acţiuni ale Guvernului, parlamentul poate crea
comisii. În competenţa comisiilor întră de a cerceta cazurile dubioase care pot
interveni în activitatea administraţiei.
Toate aceste metode de control precum şi altele sunt în competenţa şi
prerogativa Parlamentului. Populaţia unui stat, sau administraţii, au diverse
necesităţi, pentru satisfacerea cărora î-şi creează diverse structuri care le-ar pute
furniza, mai detaliat aceasta este analizat în capitolul structuri ale administraţiei
publice. Parlamentul este un organ reprezentativ care în numele poporului
efectuează controlul administraţiei, privitor la modul cum ea î-şi îndeplineşte
obligaţiile faţă de administraţi.

116
 Într-o formă mai restrânsă tot o formă de control este ce a organelor
reprezentative locale, care efectuează controlul asupra activităţii administraţiei
publice locale.
Uneori însuşi poporul poate exercita controlul asupra administraţiei
publice în mod direct. Cel mai general caz este prin alegerile locale, care au un
caracter atât politic cât şi administrativ. Votând populaţia î-şi exprimă părerea şi
face evaluarea activităţii administraţiei publice locale. În unele ţări această
formă de control poate fi mai profundă, unde locuitori pot demite din post un
funcţionar public. În unele sisteme de management municipal, care mai detaliat
vor fi analizate în alt capitol, populaţia alege nu numai primarul, sau consilierii,
dar sunt aleşi şi funcţionarii care exercită nemijlocit activităţi de interes public.
Această formă de alegeri măreşte responsabilitate funcţionarilor publici şi creşte
posibilitate populaţiei de a controla activitatea administraţiei publice în mod
direct.
Ultimul tip de control politic este controlul efectuat de un partid politic.
Această formă de control este caracteristică statelor autoritare sau în regimurile
unipartide, unde un partid de facto sau conform constituţiei, este delegată cu
toată puterea de stat şi este împuternicită de a efectua controlul asupra activităţii
aparatului administrativ.

6.2.2. Controlul administrativ.

Controlul administrativ este efectuat de însuşi administraţia publică în
interiorul sistemei administrative. Cu alte cuvinte administraţia dispune de un
mecanism intern care î-i permite de aşi controla activitatea proprie. Această
formă de control poate avea diverse aspecte cum ar fi: controlul subalternilor de
către conducătorii lor, diverse inspecţii şi organe de control, etc.
Controlul activităţii subalternilor de către conducătorii lor. Este evident
că una din funcţiile conducătorilor aparatului administrativ este controlul
activităţii subalternilor săi. Conducătorii sunt obligaţi de a verifica legalitate,
calitate, eficacitate lucrului subalternilor. Eficacitatea administraţiei se compune
din eficienţa fiecărui compartiment al ei în parte, de aceea este important modul
cum conducătorii î-şi îndeplinesc obligaţiile sale de control. Pentru o activitate

117
normală conducătorii sunt în drept de a da ordine, de a lua decizii, de a schimba
sau anula deciziile deja primite.
Inspecţiile. Lucrul conducătorilor este completate de activitate diverselor
inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii proprii care
sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale. Îndeplinind funcţia
de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate, eficacitate şi chiar
calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ cât şi a controlului
contabil sau economic.
În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de
conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba
de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la
iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ,
care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a
persoanelor fizice cât şi juridice).
Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe
administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa
conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau
schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare
controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului.
În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri
ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor.
Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a
situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.
În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control
administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai
importate sunt cele expuse mai sus.

6.2.3. Controlul judecătoresc.

Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele
puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două
tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale
administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este
foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate
118
mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor
administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.
Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea
normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii
societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia
publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau
deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este
asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii
acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative
decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de
vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă
asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile
nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control,
supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător,
judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.
Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi
administrativ.
În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se
operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la
aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.
În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu
sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.
În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat
şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a
lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a
cazului pentru a evita greşelile.
În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat,
decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus
tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură
eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor

119
normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură
îndelungată şi costisitoare.

6.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.

Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau
indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice.
Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o
condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale
sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau
administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor
administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a
cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De
acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care
asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.
Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar
ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:
Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune
publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele
puterii administrative.
- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative.
Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit
motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru
administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a
propriilor acţiuni.
- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea
persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De
asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în
cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative
care într-o măsură sau afectează persoana dată.

6.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor

administraţiei publice.

120
 Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a
primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice
centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin
financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional
transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.
Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu
posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace
de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice
cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema
ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite
găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

6.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.

Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea
cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau
eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic
presupune cercetarea următoarelor probleme:
 Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările
organelor de resort;
 Evaluarea eficacităţii controlului intern;
 Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau
preîntâmpinării abuzurilor;
 Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare
şi contabile;
 Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii;
 Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din
bugetul de stat sau judeţean;
 Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a
viitorilor conducători;
 Rezolvarea problemelor ne standarde.

121
 Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la
evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică
activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată
conducerea etc.
Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în
ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este
măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor
administraţiei publice.
Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi
termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei
municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza
rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”.
Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic
este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi
îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.
Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că:
 Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în
sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura
organelor administrative;
 Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului
economic;
 Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc
care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;
 Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii
organelor administrative;
 Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea
publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la
eficienţa activităţii.
Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile
legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece
rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

122
 6.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii
organelor administraţiei publice.
După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al
administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori
este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să
fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale
a activităţii cât şi calitatea ei.
 eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte
resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost
obţinute;
 eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce
măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;
 calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a
fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu:
dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de
calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.
Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor administraţiei
publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:
 Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse
în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori
asupra cărora conducerea dată poate influienţa;
 Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a vedea
clar starea de lucruri;
 Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea
compuşi sau extravaganţi;
 Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul
exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;
 Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă
compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut,
perioada trecută, altă organizaţie;

123
  Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date
pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste
cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.
Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie
personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să
dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a
efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe
lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte
ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi
conducători şi funcţionari din administraţia publică.

124
 Capitolul 7. Serviciile publice.
4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.
4.2. Organizarea serviciilor publice.
4.2.1. Serviciile exploatate în regie.
4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.
4.3. Administrarea serviciilor publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.
4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.
4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.
4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
4.4.2. Conţinutul contractului.
4.4.3. Modificările contractului.

7.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.

În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un
statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este
chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă
funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea
infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea
deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice
cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea
întregii societăţi.
Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi
la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia
piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile
când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în
oraşe.
În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea
erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri,
poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500
ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din
construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre
125
profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit,
exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.
Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi
rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o
activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale
colectivităţilor.
Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă
funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea
necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele
particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social,
medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.
Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului
public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea
“tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).
Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca
“interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având
fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi”
şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În
sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune
de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un
scop şi un mijloc.
Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie
locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.
Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos
următoarea clasificare a lor:
După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii:
 organe ale administraţiei publice;
 instituţii publice;
 regii autonome de interes public.
După obiectul de activitate, serviciile publice se împart:
 ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;

126
  financiare şi fiscale;
 învăţământ;
 asistenţa socială şi igienă;
 artă şi cultură;
 activităţi economice.
Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se
îndeplinesc, serviciile publice se împart:
 servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului;
 servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale
specifice, locale.
Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem:
 servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii
juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub
regulile tutelei administrative;
 servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice
în opoziţie cu descentralizarea.

7.2. Organizarea serviciilor publice.

Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice
cât şi de persoanele particulare.

7.2.1. Serviciile exploatate în regie.

Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public
dispune de trei posibilităţi :
1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este
exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este
asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar
încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.
Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un
regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.
127
 2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de
autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal
deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :
• adoptă regulamentul interior al regiei ;
• fixează regulile de organizare a serviciului ;
• adoptă bugetul serviciului public ;
• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.
Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,
cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare
funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia.
Aici este ajutat de:
· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ. Membrii
acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.
· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de
administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte
bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.
Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un
agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine,
în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului
public cu excepţia directorului şi a contabilului.
3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de
către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul
municipal exercita. doar trei responsabilităţi :
• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.
• Îi fixează regulamentul interior.
• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

7.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.

Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru
a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.
1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea
serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul

128
propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a
concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse
avantaje :
 defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public,
 nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea,
 nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt
suportate de concesionar.
 concesionarul plăteşte o redevenţă.
2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,
serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara
comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de
contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării
activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă
comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în
domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor
reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.
3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca
formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor
publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea
conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona
(productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele
exploatării serviciului respectiv.
Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are
responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.
4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată.
Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce
acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în
funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea
poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.
Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina
serviciului.
129
 5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de
serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului
tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.
Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între
întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

7.3. Administrarea serviciilor publice.

7.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,
pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia
economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei
funcţii:
- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii
economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de
trai;
- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii
pentru asigurarea uni nivel minim de trai;
- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar
comunităţilor locale.
Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea
de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în
acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor,
serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce
întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.
Serviciile publice au două proprietăţi distincte:
 utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările
prin alei şi parcuri);
 de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre
exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).
Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur
“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din

130
impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui
poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează
caracterul său public.

7.3.2. Asigurarea tehnico-materială.

Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica
care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei
publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul
serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la
40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale
sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.
Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie
procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile
administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are
loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile
subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative
şi administrative în vigoare.
Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:
Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea
centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi
serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată
are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii
consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc.
în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a
diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.
Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp
cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea
cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.
Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la
piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile
sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.
Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei
de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în
131
diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-
materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului,
efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca
document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului
local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.
Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie
efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe
compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic
trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data
limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea
mărfii.
Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care
include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de
afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi
furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul
preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.
Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma
concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte
închise; şi concursuri ne formale.
Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice
locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat
pretendentului care propune cel mai mic preţ.
Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi
tehnologii.
Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează
procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se
doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora
preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de
concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp.
Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale.
Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată
concurenţa între furnizori.

132
 Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea
corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care
dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime,
permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a
mărfurilor şi serviciilor procurate.
Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor.
Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către
ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată
administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi
serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract
în corespundere cu procedurile aprobate.

7.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea

serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;
 sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii

133
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.
Servicii de bază

Servicii auxiliare
Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
 Serviciile de pompieri;  Finanţele;
 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

7.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;

134
  monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.
Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
135
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
 densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

7.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.

7.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.

136
 • Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.
c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.

137
 • Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

7.4.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.

138
 a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

7.4.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
139
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.
Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

140
Capitolul 8. Baza economică a administraţiei
publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

8.1. Proprietatea administraţiei publice locale.

8.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

141
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

142
 8.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

143
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

8.2. Finanţele publice locale.

8.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.
Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul

144
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

8.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a

organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;
- Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;

145
 - Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;
 Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.

146
 Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;
 Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;

147
  Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

8.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.

148
 Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

149
 8.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.
Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.

150
 Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;
- Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;

151
 - Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

8.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

8.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

8.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
152
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).
Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus
îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor)
care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare
autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor
prestate.
d. Principiul echilibrului real
Acest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune
statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este
finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).
- le suplimentare legate de construcţia spaţiilor

Sisteme contemporane de administrare publică locală.

153
 În prezent există trei mari sisteme de administrare publică locală:
 continentala;
 anglo-saxonă;
 mixtă.
Ne vom referi în continuare la faptul că apariţia acestor sisteme se
datorează şi marilor sisteme de drept cunoscute în prezent. Astfel, în lumea
contemporană coexistă trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau
romano-german, la baza căruia se găseşte sistemul de drept francez şi german,
sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic şi sistemul
de drept religios, tradiţional, răspândit, mai ales, în ţările de religie musulmană,
hindusă sau rabinică. La o privire atentă vom putea observa că şi sistemele de
administrare poartă aceleaşi denumiri: sistemul administrativ continental sau
francez, sistemul administrativ anglo-saxon, şi sistemul administrativ mixt. Este
poate necesar să amintim faptul că până nu demult, mai exista un sistem
administrativ socialist sau "de comanda", care a pierit o dată cu prăbuşirea
sistemului politic al URSS, însă este adevărat ca efectele sistemului socialist se
resimt încă destul de puternic şi astăzi. Un exemplu în această privinţă îl
constituie şi faptul că majoritatea fostelor ţări socialiste s-au grăbit să înscrie în
noile lor Constituţii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului
de drept (separaţia puterilor, pluralismul politic, supremaţia legilor, etc.), dar s-
au arătat încă destul de nepregătite pentru a admite implementarea autonomiei
locale si descentralizării serviciilor publice în viaţa comunităţilor locale. Vom
prezenta în continuare o scurtă trecere în revistă a principalelor sisteme de
administrare publica.

8.3.2. Sistemul continental francez de administrare.

Acest sistem de administrare îşi are rădăcinile în sistemul de drept
francez, specificul căruia ţine de aliajul realizat între organele de administrare
elective şi cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un regim de tutelă al
statului în teritoriu. Astfel, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul 1 (care poartă denumirea de comună), există numai organe elective de
administrare, iar în cele de nivelul II (districte, departamente, regiuni, provincii,
etc.), există şi organe de administrare, numite de autorităţile centrale, care
154
exercită pe lângă funcţiile de administrare funcţii de tutelă. Aceasta tutelă nu
trebuie înţeleasă ca un amestec în activitatea organelor locale din partea celor
centrale, deoarece aceasta se exercită doar într-un cadru restrâns, stabilit de
lege. Organele statului în teritoriu sunt cunoscute în diferite ţări sub diferite
denumiri: prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator,
etc. Menţionăm, însă, că în acest sens contează mai puţin denumirile lor, care
diferă de la ţară la ţară, şi mai mult - funcţiile efective pe care acestea, ca
reprezentanţi oficiali ai puterii executive în teritoriu, le exercită. Una din
sarcinile lor directe ţine de administrarea serviciilor publice deconcentrate,
adică cele care nu au fost descentralizate, păstrându-şi subordonarea pe
verticală fără de un minister naţional, iar pe orizontală - subordonându-se
acestui reprezentant al guvernului în teritoriu. O altă sarcină ţine de capacitatea
lor de a exercita funcţii de control asupra activităţii organelor locale de
administrare, dar numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate şi nici de
cum - oportunitatea lor.
Vom mai menţiona aici că prevederile Cartei Europene evită concepţia
clasică a tutelei administrative şi o substituie prin cea de control administrativ,
care poate pondera acţiunile sau actele ilegale, adoptate de către anumite
autorităţi publice locale. Contestarea actelor ilegale poate avea loc numai în
instanţă judecătorească specializată, cum ar fi: Tribunalul Administrativ sau
Judecătoria de Contencios Administrativ. Activitatea organelor de administrare
publica este absolut autonomă de activitatea organelor teritoriale ale statului.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o expresie vie, mai ales, la nivelul
resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,
"colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru
a-şi exercita în mod liber competenţele recunoscute de lege". Există o regulă,
după care, resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite
de lege şi trebuie să provină din următoarele surse de venituri: impozite locale,
stabilite de lege, venituri realizate din activităţi proprii, subvenţii (pe cât posibil,
necondiţionate), acordate în condiţii de repartizare financiară justă. Un alt
element al autonomiei locale ţine de dreptul colectivităţilor locale de a se asocia
cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în
condiţiile legii, sau de a coopera pe plan internaţional cu instituţii reprezentative
155
ale unor colectivităţi locale. Este foarte importantă şi protecţia legală a
autonomiei locale care se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a
recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al
atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi lege.
Realizarea noilor principii de administrare locală a înregistrat progrese vizibile
în majoritatea ţărilor europene. Putem menţiona în acest sens exemplul mai
multor ţări europene care au consacrat în cadrul unor legi exprese principiul
descentralizării administrative (Franţa - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia -
8.06.90). Pentru o mai bună înţelegere, vom prezenta funcţionarea câtorva
modele de administrare în unele ţări europene.
I) Administrarea locală în Franţa. În Franţa, de exemplu, regimul local
este caracterizată prin instituirea a trei nivele de gestionare a problemelor
locale: comuna, departamentul şi regiunea. Unitatea de bază o constituie
comuna, care poate fi urbană sau rurală. Administrarea comunei se înfăptuieşte
printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub numele de consiliu
municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din Franţa reprezintă o forţă
politică majoră, în virtutea căreia se soluţionează nu numai probleme locale, dar
chiar şi unele de interes naţional. Consiliul municipal este ales prin vot direct,
universal pentru un mandat de 6 ani. La prima sa şedinţă, acest consiliu alege,
prin vot secret şi cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, primarul şi
adjuncţii lui. Dacă după primele două tururi de scrutin nu se obţine această
majoritate, primarul este ales cu majoritate relativă de voturi. Primarul şi
adjuncţii săi formează Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fără a
avea pretenţia de a se constitui într-un for sau o instanţă administrativă.
Primarul comunei este reprezentantul statului în comună, şeful administraţiei
comunale şi preşedintele consiliului municipal. În calitatea sa de reprezentant al
statului, primarul are datoria de a publica şi a executa pe teritoriul comunei
legile şi alte acte normative care îi sunt transmise prin intermediul prefectului.
Totodată, primarul îndeplineşte şi funcţiile ofiţerului de stare civilă, este
responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcţionarea poliţiei municipale,
a poliţiei rurale şi de punerea în aplicare a deciziilor ce revin acestor organe ale
ordinii publice. În calitatea sa de şef al administraţiei comunale, primarul
trebuie să execute deciziile consiliului municipal, să acorde autorizaţii de
156
conducere, să elaboreze proiectul de buget şi să îndeplinească funcţia de
ordonator de credite, să semneze contracte, să numească şi să decidă asupra
statutului funcţionarilor comunali şi să reprezinte comuna în justiţie. Adjuncţii
primarului sunt aleşi de către consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dacă
absenta lor este nejustificată mai mult de trei ori sau dacă primarul
demisionează pentru a ridica problema realegerii acestora, adjuncţii primarului
pot fi schimbaţi din funcţie. La rândul lor, adjuncţii sunt responsabili în faţa
primarului de toate activităţile acestora.
Departamentul - reprezintă o colectivitate teritorială, a cărei organizare şi
funcţionare este supusă regulilor privind administrarea treburilor comunale. În
fruntea departamentului se află un Consiliu General, al cărui preşedinte este
şeful executiv al departamentului. Departamentul intervine pe cale indirectă în
probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru
realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal (probleme
sociale, incendii, proiecte intercomunale, etc.)
Regiunea - reprezintă nivelul intermediar între administraţia centrală de
stat, pe de o parte, comune şi departamente, pe de altă parte. Regiunea
reprezintă cea mai nouă creaţie a administraţiei locale franceze (datând cu anul
1786), deşi istoria ei începe încă din secolul XIV -lea. Cele 26 de regiuni ale
Franţei beneficiază de consilii alese, cu un număr de consilieri care variază între
31 şi 197. Consiliul îşi alege un preşedinte şi un birou compus din 4 până la 10
vicepreşedinţi. Preşedintele consiliului regional asigură funcţionarea serviciilor
regionale, elaborează bugetul, este ordonator de credite şi răspunde de
gestionarea domeniului regiunii.
Prefectura franceză, reprezentată de către Prefect, conduce ansamblul
serviciilor exterioare ale administraţiei de stat. Prefectul este reprezentantul
fiecărui minister şi al guvernului în teritoriu pentru a contribui la executarea
legilor şi a celorlalte reglementări, pentru a asigura controlul administrativ şi al
legalităţii actelor comunale, departamentelor şi al stabilimentelor publice din
cadrul departamentelor, cât şi pentru anumite intervenţii ale stalului în domenii
strict economice.

157
 II) Administraţia locală în Belgia. Comunele belgiene, din mediul rural
sau urban, dispun de câte un consiliu comunal, în componenţa a 7 membri
(pentru comunele care au mai puţin de 1000 de locuitori) şi a 55 de membri (în
cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale sunt alese pe un
termen de 6 ani, cu începere din 1 ianuarie al anului ulterior datei alegerilor.
Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi aşa-numiţii consilieri
municipali sau consilieri magistraţi, care pot avea rolul de ajutori ai primarului.
Numărul acestor consilieri diferă de la o comună la alta în funcţie de numărul
populaţiei (2 - în comunele sub 1000 de locuitori şi 10 - în cele care au peste
200.000).
Primarul comunei este numit de câtre Regele Belgiei, din numărul
membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de către
consilieri guvernatorului provinciei, trebuind să cuprindă majoritatea
semnaturilor celor aleşi pe lista pe care a figurat în alegeri şi candidatul la
postul de primar. În cazul în care primarul nu poate fi desemnat din rândul
acestor consilieri, el poate fi numit de către regele Belgiei, din rândul altor
alegători care au împlinit 25 de ani, obţinându-se în acest scop avizul special al
delegaţiei permanente a Consiliului de provincie. În cazul în care primarul nu-şi
poate îndeplini obligaţiile de serviciu, Consilierii magistraţi în locul primarului.
În fiecare comună există un Secretar, numit de către consiliul comunal, care
pregăteşte şedinţele Consiliului comunal şi ale Colegiului, format din primar şi
consilieri magistraţi. Secretarul conduce coordonează serviciile comunale în
materie de disciplină, secretarul poate fi suspendat din funcţie de către colegiu
pe o durată maxima de 3 luni şi poate fi revocat de către consiliul comunal.
Comunele dispun de un număr variabil de consilieri, în funciţie de mărimea
acestora, de agenţii fiscali care sunt numiţi de către consiliul local, a căror
intrare în exerciţiul funcţiunii este condiţionată de o depunere a jurământului şi
a unei cauţiuni stabilite printr-o hotărâre regala. Bugetul comunal cuprinde la
partea venituri donaţiile şi legatele, care pol fi operate fără nici o restricţie până
la suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanţelor
prevăzute de lege (delegaţia permanenta a consiliului regional sau cu aprobarea
regelui); veniturile obţinute de comună din exploatarea proprietăţii şi a
drepturilor acesteia, impozitele directe către stat şi cote adiţionale, stabilite de
158
către comune la impozitele câtre stat sau către provincie, ca şi taxele comunale
adiţionale. Cheltuielile bugetare privesc achiziţionarea şi completarea
registrelor de stare civilă, plata abonamentelor pentru publicaţia oficială
"Moniteur belge" şi "Memorial administratif", contribuţiile stabilite pentru,
bunurile comunale, datoriile comunei, retribuirea primarului, a consilierilor
magistraţi, a secretarului, a agentului fiscal şi a funcţionarilor comunali,
cheltuielile biroului administraţiei comunale, plăţile datorate pentru întreţinerea
clădirilor comunale, cheltuielile privitoare la învăţământ, salubritate, drumuri
comunale şi rurale, precum şi alte cheltuieli aflate în sarcina comunei. Serviciile
necesare comunei care poartă un caracter industrial pot fi organizate în cadrul
unei regii autonome, urmând să fie gestionate în afara cheltuielilor datorate
serviciilor generale ale comunei şi suportate de la buget. Beneficiile acestora se
varsă anual în bugetul comunei.

8.3.3. Sistemul de administrare anglo-saxon.

Acest sistem este cunoscut şi sub denumirea de "self-government" (auto-
administrare). Specificul acestui sistem ţine de absenţa centralizării, lipsa unei
autorităţi regionale de control direct, lipsa autorităţilor de tutelă administrativă
(prefect), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect. Unităţile
administrativ-teritoriale din ţările anglo-saxone pot fi considerate drept
"republici în miniatură" sau adevărate "anclave" ale democraţiei locale.
Sistemul britanic de administrare locală se caracterizează prin recunoaşterea
legală timpurie a identităţii colectivităţilor locale. Acest fapt deosebit de
important s-a produs încă prin secolul al XIX -lea. Ulterior, aceste unităţi
administrativ-teritoriale constituite istoriceşte au primit consacrarea expresă
prin legi speciale, care stabilesc structura, capacitatea juridică, resursele
acestora, asigurându-le principiul fundamental al descentralizării
administrative.
I). Administraţia locală în Marea Britanie. Structura administraţiei
engleze este deosebit de sofisticată, de altfel ca şi sistemul de drept, cunoscut şi
sub denumirea de "common law", atât datorită diversităţii colectivităţilor locale,
cât şi datorită relaţiilor care se stabilesc între acestea. Fiecare dintre cele patru
părţi care compun Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (Anglia,

159
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord) dispune de o organizare locală distinctă,
anumite similarităţi de organizare locală înregistrându-se doar între sistemul
englez şi cel al ţarii Galilor.
Comuna rurală sau parohia - este cea mai mică şi cea mai veche unitate
teritorială locală, datând din evul mediu, iar modul său de organizare stă la
originile Parlamentului britanic. Apariţia parohiei este legată de sosirea pe
pământul Angliei a anglo-saxonilor, care au întemeiat mici colectivităţi locale,
administrate de către o Adunare a persoanelor adulte. Această Adunare locală îşi
desemna patru membri ai săi pentru a fi reprezentată în raporturile cu alte
colectivităţi. Parohiile au conservat o serie de elemente ale organizării
religioase, după convertirea Angliei la catolicism. Evoluţia ulterioară a
parohiilor este legată de disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice
şi de constituirea unor structuri administrative proprii (parish council). În
prezent există peste 10.000 de parohii, conduse de către consilii locale sau de
adunări ale alegătorilor. Astfel, în aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaţie
mai mică de 200 de locuitori, există o adunare a alegătorilor, care se convoacă,
ca pe vremuri, de două ori pe an, participanţii votând anumite chestiuni ţinând
de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de mâini. Consiliul
parohial este format din 5 până la 25 membri aleşi, prin vot secret, pentru o
perioadă de patru ani.
Districtele urbane şi rurale - reprezintă grupări de parohii, constituite în
conformitate cu prevederile legii privind funcţionarea administrării locale (de
după 1948), prin care s-au conferit o serie de atribuţii de ordin sanitar,
competenţele lor lărgindu-se ulterior, mai ales, prin preluarea unor probleme
sociale. Consiliul Districtului este format din consilieri locali, delegaţi câte unul
din partea fiecărei parohii locale şi activând pe baza unui mandat de trei ani.
Burgurile engleze - sunt aglomeraţii urbane, care se bucură de o anumită
importanţă istorică şi care nu sunt incluse în cadrul districtelor urbane,
beneficiind de un statut administrativ distinct, în virtutea unei cereri aprobate de
consiliul comitatului sau, dacă există opoziţia fată de această cerere, de către
Parlament. Consiliul burgului este ales pe o perioadă de patru ani, fiecare cartier
desemnând consilieri, care se reunesc anual. Consiliul este format din primar,

160
consilieri-magistraţi şi consilieri simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau
dintre consilierii-magistraţi, pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce
lucrările consiliului şi joacă, mai ales, un rol de judecător de pace şi maestru de
ceremonii.
Comitatele-burguri - sunt oraşe cu peste 50.000 de locuitori, ale căror
consilii realizează atât atribuţiile consiliului burgului cât şi cele ale consiliului
de comitat.
Comitatele - constituie unităţi administrativ-teritoriale a căror organizare
este asemănătoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate au, însă, un
consiliu compus dintr-un număr de membri stabilit de guvern, un consilier
pentru o circumscripţie electorală parlamentară. Consiliul îşi alege consilierii-
magistraţi şi un preşedinte (chairman). Consilierii nu sunt retribuiţi, dar
beneficiază de un autoturism şi de alte facilităţi care le permit să-şi
îndeplinească atribuţiile mandatului deţinut. Aceste atribuţii sunt extinse asupra
unor probleme de educaţie, şomaj, locuinţe, agricultură, maternitate, drumuri şi
şosele, supravegherea districtelor şi parohiilor.
Reprezentanţa regelui (lord lieutenant) este o persoană a comitatului care
îndeplineşte numai funcţii non-onorifice şi de reprezentare, fără ca să se implice
în procesul de administrare locală.
Londra - capitala Marii Britanii, beneficiază de o organizare specifica în
cadrul cărei circumscripţiile administrative sunt de diverse forme, cele mai
importante fiind: City, Burgurile metropolitane şi comitatul Londrei. City
cuprinde doar o mila pătrată din teritoriul Londrei şi se compune din birouri,
buticuri, bănci, hoteluri şi locuinţe, care nu adăpostesc peste noapte mai mult de
13.000 de locuitori. În fruntea acestei diviziuni administrative se afla un Lord-
primar şi 26 de consilieri magistraţi care formează Consiliul sau Curtea
consilierilor magistraţi. Împreună cu alţi 206 de consilieri, aceştia formează
Curtea Consiliului Comunal, reprezentând, de fapt, Consiliul municipal
propriu-zis şi care, înfăptuieşte administrarea oraşului. Un număr de 28 de
burguri metropolitane ale Londrei sunt administrate după aceleaşi reguli ca şi
toate burgurile din ţara. Comitatul Londrei înglobează city-urile londoneze şi
cele 28 de burguri şi a fost condus pana în 1986 de către un Consiliu, compus

161
din 124 de membri aleşi pe o perioadă de 4 ani, în fruntea căruia se afla un
preşedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinţat în anul 1986, funcţiile
sale fiind repartizate Consiliilor de burg şi Corporaţiei oraşului Londrei.
II) Regimul local în SUA. Cele mai mici colectivităţi locale din Statele
Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la unităţile
britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de avantajele guvernării
directe, care se reduc de cele mai multe ori la convocarea adunării alegatorilor.
Unităţile administrativ-teritoriale, care reprezintă o treaptă intermediara între
comunele rurale şi oraşe (city), dispun de organisme similare celor din
comunele rurale, adăugându-li-se un consiliu al oamenilor de încredere
(trustees) sau un consiliu al localităţilor, compus din 3-7 membri şi un primar
ales prin voi direct de către alegatori. Acestor unităţi de bază li se suprapune o
unitate administrativă mai mare, numită - district. Districtul nu corespunde atât
unei delimitări teritoriale aparte, ci mai degrabă unei organizări teritorial-
funcţionale, în raport cu numărul şi importanţa serviciilor publice de care
dispun. Municipiul (ori - city) reprezintă o unitate administrativ-teritorială, care
se bucură de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de administrare:
 sistemul primarului şi al consilierului municipal;
 sistemul administrării municipiului prin intermediul comisiilor;
 sistemul administratorului municipal (cily manager).
Acestor unităţi administrative li se mai adaugă aşa-numitele Comitate sau
Parohii, formale prin asocierea câtorva colectivităţi locale mici ale unui stat
(împărţindu-le fie în funcţie de mărimea teritoriului, fie în funcţie de numărul
populaţiei). De regulă, Comitatele au fost organizate pe teritorii largi, atingând
suprafeţe de câte 20 de mile pătrate sau 4 milioane de locuitori, în fruntea
acestor Comitate se află un consiliu ales pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care
se întâlneşte în sesiuni trimestriale. Alături de consiliu, se găsesc o serie de
servicii publice ale comitatului sau parohiei, conduse de funcţionari aleşi.

8.3.4. Sistemul de administrare mixt.

I) Regimul local în Italia. Organizarea teritorial-administrativă a Italiei se
înfăptuieşte pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna, provincia şi
regiunea.
162
 Comuna este definită prin lege ca fiind "o instituţie a comunităţii
locale", care îi reprezintă interesele (sub comună se subînţelege atât comuna
rurală, cât şi cea orăşenească). Comunele italiene îşi pot constitui şi
circumscripţii de descentralizare teritorială, dacă dispun de o populaţie mai
mare de 100.000 locuitori. Circumscripţiile descentralizate sunt conduse do
către un consiliu ales (ca şi cel comunal), prin vot direct. Consiliul îşi alege
propriul preşedinte, din rândurile membrilor săi.
Provincia este şi ea o instituţie locală, intermediară între comună şi
regiune, care reprezintă interesele comunităţii provinciale şi promovează
dezvoltarea planificată a acesteia.
Regiunea reprezintă un nivel de organizare administrativă intermediară
între comunităţile locale (comune şi provincii) şi statul italian.
Potrivit prevederilor legislaţiei italiene, comunele şi provinciile
beneficiază de autonomie statutară şi financiară, în cadrul legilor şi a
coordonării naţionale a funcţiilor publice. Spre deosebire de acestea, regiunile
sunt create pentru a organiza exercitarea funcţiilor administrative la nivelul
comunelor şi provinciilor. Organele de administrare a regiunilor sunt Consiliile
regionale. Giuntele regionale şi Preşedinţii regiunilor. Este poate cazul să
subliniem aici şi faptul că regiunile italiene sunt investite cu puterea de a
reglementa prin lege raporturile între comune şi provincii; de a stabili
obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-sociale din teritoriu
şi de a repartiza resursele necesare pentru investiţiile locale. La nivelul comunei
funcţionează un consiliu, giunta şi primarul, asistaţi de către un număr de
asesori, care nu pot depăşi 4 membri (în cazul unei comune cu o populaţie de
până la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (în cazul unor comune cu o populaţie
de peste 500.000 de locuitori), iar la nivelul provinciei, autorităţile
administrative sunt reprezentate de către consiliu, giuntă şi preşedinte. În
componenţa giuntei provinciale intră un preşedinte şi un număr par de asesori,
care nu pot depăşi 1/5 din numărul total al consilierilor care formează consiliul
provincial. În ambele cazuri, giunta poate fi formată din rândul consilierilor, dar
şi din rândul cetăţenilor care nu fac parte din consiliu. Atribuţiile specifice ale
primarului sunt determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al

163
guvernului şi de agent executiv al colectivităţii locale. În calitatea sa de
reprezentat al guvernului în comună, primarul este răspunzător de exercitarea
legii în domeniul ordinii publice, sănătăţii şi igienei, al completării actelor de
stare civilă, realizarea obligaţiilor sale privind serviciul militar şi colectarea
statisticii, precum şi de unele probleme legate de siguranţa publică şi poliţia
judiciară. Cea de-a doua categorie de atribuţii ale primarului ţine de exercitarea
funcţiei sale de reprezentant al colectivităţii locale şi de agent executiv al
consiliului comunal, fiind alese în scopul executării deciziilor acestui organism.
După cum putem observa, modelele de administrare publică locală diferă
de la ţară la ţara. Pentru fiecare dintre aceste ţări, este, însă, cel mai potrivit
modelul, care răspunde unor cerinţe specifice, legate de tradiţii, temperament,
de nivelul de dezvoltare socio-economică, de gradul implementării democraţiei
la nivel local şi de alte condiţii. Remarcăm, totodată, că un principiu comun
pentru toate aceste ţări este respectul pentru realizarea principiilor de
descentralizare administrativă şi teritorială, care permite aplicarea principiului
de autonomie locală, supravegheată de stat doar la compartimentul legalităţii
acţiunilor.

164
 Capitolul 9. Controlul activităţii
administraţiei publice.
3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.
3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.
3.2.1. Controlul politic.
3.2.2. Controlul administrativ.
3.2.3. Controlul judecătoresc.
3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.
3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei
publice.
3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.
3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor
administraţiei publice.

9.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei

publice.
În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat
controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor
administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a
administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre
binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din
aceste principii de control.
Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să
afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a
persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în
contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau
colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează
administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale
administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.
Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în
interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la
greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar
putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

165
 Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are
drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice
corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.
Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice
sunt multiple:
 Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor
administraţiei publice;
 Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile
realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;
 Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele
administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul
de utilizare a lor;
 Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile
acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;
 Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării
problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.
Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare
pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în
evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul
administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă
posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea
organelor administrative.
Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă
abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi
să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta
eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de
efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi
vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga
aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.
Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice
aleasă de ţara dată.

166
 În modelul “satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar
arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar
unor reguli “interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat
conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut
abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în
interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi
păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.
În modelul “statului de drept” administraţia este supusă nu numai
regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate
apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină a
administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică se
alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.
În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică
următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor
administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

9.2. Tipurile de control a administraţiei publice.

Tipurile de control utilizate asupra activităţii administraţiei publice, sunt
diverse şi de multe ori depind de nivelul liberalismului politic, atins în statul dat
şi deseori de tradiţiile juridice ale lui. De obicei deosebim controlul politic,
administrativ şi judecătoresc. Totuşi, pentru o desfăşurare completă a problemei
date trebuie de adăugat încă un factor, care de multe ori condiţionează şi în mod
hotărâtor determină toate aceste tipuri de control, care poate fi numit baza
tuturor tipurilor de control – publicitatea (notorietatea) activităţii
administraţiei publice. Această formă specifică de control de asemenea o vom
cerceta într-un sub-punct aparte.

9.2.1. Controlul politic.

Controlul politic asupra administraţiei publice este efectuat de acele
organe sau persoane, care alcătuiesc direct sau indirect puterea supremă în stat.
Aceste organe pot fi: Parlamentul şi organele reprezentative locale, poporul sau
un partid politic.
Parlamentul şi organele reprezentative locale.
167
 În majoritatea statelor parlamentul ca un organ naţional reprezentativ, are
împuternicirea de a efectua controlul administraţiei publice prin intermediul
prerogativelor sale:
Aprobând bugetul de stat. Bugetul de stat este un document în care
administraţia publică, Guvernul determină planul său de acţiune. Aprobând
bugetul parlamentul efectuează nemijlocit controlul activităţii Guvernului,
deoarece în cazul când consideră că ultimul nu şi-a planificat corect acţiunile
respinge bugetul dat, propunând corectarea lui.
Luarea de cuvânt a deputaţilor. Fiecare deputat este în drept şi obligat în
cazul depistării unor nereguli în activitatea administraţiei publice de a atenţiona
Parlamentul privitor la aceasta.
Adresări scrise către ministere sau miniştri. Atunci când este pusă la
îndoială activitatea unui minister Parlamentul este în drept de a face demersuri
către instituţia dată şi de a impune persoanele cuvenite de a da explicaţiile de
rigoare.
Comitetele parlamentare. În cadrul Parlamentului există diverse comitete
care î-şi desfăşoară activitatea în diferite direcţii. În competenţa comitetelor pe
lângă funcţiile lor specifice le revine şi rolul de a controla activitatea
Guvernului pe direcţii concrete.
Comisiile parlamentare. Atunci când apar întrebări privitor la unele
activităţi concrete ale administraţiei publice, sau îndoieli privind legalitate,
necesitate, utilitatea unor acţiuni ale Guvernului, parlamentul poate crea
comisii. În competenţa comisiilor întră de a cerceta cazurile dubioase care pot
interveni în activitatea administraţiei.
Toate aceste metode de control precum şi altele sunt în competenţa şi
prerogativa Parlamentului. Populaţia unui stat, sau administraţii, au diverse
necesităţi, pentru satisfacerea cărora î-şi creează diverse structuri care le-ar pute
furniza, mai detaliat aceasta este analizat în capitolul structuri ale administraţiei
publice. Parlamentul este un organ reprezentativ care în numele poporului
efectuează controlul administraţiei, privitor la modul cum ea î-şi îndeplineşte
obligaţiile faţă de administraţi.

168
 Într-o formă mai restrânsă tot o formă de control este ce a organelor
reprezentative locale, care efectuează controlul asupra activităţii administraţiei
publice locale.
Uneori însuşi poporul poate exercita controlul asupra administraţiei
publice în mod direct. Cel mai general caz este prin alegerile locale, care au un
caracter atât politic cât şi administrativ. Votând populaţia î-şi exprimă părerea şi
face evaluarea activităţii administraţiei publice locale. În unele ţări această
formă de control poate fi mai profundă, unde locuitori pot demite din post un
funcţionar public. În unele sisteme de management municipal, care mai detaliat
vor fi analizate în alt capitol, populaţia alege nu numai primarul, sau consilierii,
dar sunt aleşi şi funcţionarii care exercită nemijlocit activităţi de interes public.
Această formă de alegeri măreşte responsabilitate funcţionarilor publici şi creşte
posibilitate populaţiei de a controla activitatea administraţiei publice în mod
direct.
Ultimul tip de control politic este controlul efectuat de un partid politic.
Această formă de control este caracteristică statelor autoritare sau în regimurile
unipartide, unde un partid de facto sau conform constituţiei, este delegată cu
toată puterea de stat şi este împuternicită de a efectua controlul asupra activităţii
aparatului administrativ.

9.2.2. Controlul administrativ.

Controlul administrativ este efectuat de însuşi administraţia publică în
interiorul sistemei administrative. Cu alte cuvinte administraţia dispune de un
mecanism intern care î-i permite de aşi controla activitatea proprie. Această
formă de control poate avea diverse aspecte cum ar fi: controlul subalternilor de
către conducătorii lor, diverse inspecţii şi organe de control, etc.
Controlul activităţii subalternilor de către conducătorii lor. Este evident
că una din funcţiile conducătorilor aparatului administrativ este controlul
activităţii subalternilor săi. Conducătorii sunt obligaţi de a verifica legalitate,
calitate, eficacitate lucrului subalternilor. Eficacitatea administraţiei se compune
din eficienţa fiecărui compartiment al ei în parte, de aceea este important modul
cum conducătorii î-şi îndeplinesc obligaţiile sale de control. Pentru o activitate

169
normală conducătorii sunt în drept de a da ordine, de a lua decizii, de a schimba
sau anula deciziile deja primite.
Inspecţiile. Lucrul conducătorilor este completate de activitate diverselor
inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii proprii care
sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale. Îndeplinind funcţia
de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate, eficacitate şi chiar
calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ cât şi a controlului
contabil sau economic.
În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de
conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba
de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la
iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ,
care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a
persoanelor fizice cât şi juridice).
Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe
administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa
conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau
schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare
controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului.
În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri
ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor.
Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a
situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.
În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control
administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai
importate sunt cele expuse mai sus.

9.2.3. Controlul judecătoresc.

Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele
puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două
tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale
administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este
foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate
170
mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor
administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.
Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea
normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii
societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia
publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau
deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este
asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii
acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative
decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de
vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă
asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile
nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control,
supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător,
judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.
Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi
administrativ.
În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se
operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la
aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.
În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu
sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.
În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat
şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a
lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a
cazului pentru a evita greşelile.
În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat,
decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus
tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură
eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor

171
normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură
îndelungată şi costisitoare.

9.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.

Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau
indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice.
Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o
condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale
sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau
administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor
administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a
cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De
acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care
asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.
Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar
ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:
Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune
publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele
puterii administrative.
- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative.
Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit
motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru
administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a
propriilor acţiuni.
- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea
persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De
asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în
cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative
care într-o măsură sau afectează persoana dată.

9.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor

administraţiei publice.

172
 Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a
primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice
centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin
financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional
transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.
Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu
posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace
de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice
cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema
ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite
găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

9.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.

Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea
cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau
eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic
presupune cercetarea următoarelor probleme:
 Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările
organelor de resort;
 Evaluarea eficacităţii controlului intern;
 Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau
preîntâmpinării abuzurilor;
 Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare
şi contabile;
 Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii;
 Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din
bugetul de stat sau judeţean;
 Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a
viitorilor conducători;
 Rezolvarea problemelor ne standarde.

173
 Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la
evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică
activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată
conducerea etc.
Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în
ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este
măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor
administraţiei publice.
Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi
termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei
municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza
rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”.
Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic
este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi
îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.
Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că:
 Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în
sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura
organelor administrative;
 Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului
economic;
 Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc
care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;
 Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii
organelor administrative;
 Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea
publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la
eficienţa activităţii.
Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile
legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece
rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

174
 9.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii
organelor administraţiei publice.
După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al
administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori
este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să
fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale
a activităţii cât şi calitatea ei.
 eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte
resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost
obţinute;
 eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce
măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;
 calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a
fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu:
dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de
calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.
Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor administraţiei
publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:
 Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse
în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori
asupra cărora conducerea dată poate influienţa;
 Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a vedea
clar starea de lucruri;
 Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea
compuşi sau extravaganţi;
 Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul
exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;
 Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă
compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut,
perioada trecută, altă organizaţie;

175
  Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date
pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste
cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.
Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie
personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să
dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a
efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe
lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte
ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi
conducători şi funcţionari din administraţia publică.

176
 Capitolul 10. Serviciile publice.
4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.
4.2. Organizarea serviciilor publice.
4.2.1. Serviciile exploatate în regie.
4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.
4.3. Administrarea serviciilor publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.
4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.
4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.
4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
4.4.2. Conţinutul contractului.
4.4.3. Modificările contractului.

10.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.

În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un
statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este
chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă
funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea
infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea
deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice
cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea
întregii societăţi.
Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi
la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia
piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile
când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în
oraşe.
În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea
erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri,
poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500
ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din
construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre
177
profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit,
exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.
Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi
rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o
activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale
colectivităţilor.
Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă
funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea
necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele
particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social,
medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.
Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului
public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea
“tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).
Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca
“interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având
fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi”
şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În
sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune
de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un
scop şi un mijloc.
Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie
locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.
Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos
următoarea clasificare a lor:
După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii:
 organe ale administraţiei publice;
 instituţii publice;
 regii autonome de interes public.
După obiectul de activitate, serviciile publice se împart:
 ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;

178
  financiare şi fiscale;
 învăţământ;
 asistenţa socială şi igienă;
 artă şi cultură;
 activităţi economice.
Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se
îndeplinesc, serviciile publice se împart:
 servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului;
 servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale
specifice, locale.
Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem:
 servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii
juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub
regulile tutelei administrative;
 servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice
în opoziţie cu descentralizarea.

10.2. Organizarea serviciilor publice.

Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice
cât şi de persoanele particulare.

10.2.1. Serviciile exploatate în regie.

Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public
dispune de trei posibilităţi :
1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este
exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este
asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar
încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.
Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un
regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.
179
 2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de
autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal
deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :
• adoptă regulamentul interior al regiei ;
• fixează regulile de organizare a serviciului ;
• adoptă bugetul serviciului public ;
• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.
Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,
cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare
funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia.
Aici este ajutat de:
· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ. Membrii
acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.
· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de
administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte
bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.
Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un
agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine,
în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului
public cu excepţia directorului şi a contabilului.
3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de
către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul
municipal exercita. doar trei responsabilităţi :
• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.
• Îi fixează regulamentul interior.
• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

10.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.

Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru
a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.
1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea
serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul

180
propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a
concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse
avantaje :
 defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public,
 nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea,
 nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt
suportate de concesionar.
 concesionarul plăteşte o redevenţă.
2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,
serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara
comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de
contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării
activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă
comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în
domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor
reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.
3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca
formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor
publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea
conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona
(productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele
exploatării serviciului respectiv.
Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are
responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.
4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată.
Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce
acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în
funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea
poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.
Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina
serviciului.
181
 5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de
serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului
tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.
Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între
întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

10.3. Administrarea serviciilor publice.

10.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,
pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia
economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei
funcţii:
- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii
economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de
trai;
- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii
pentru asigurarea uni nivel minim de trai;
- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar
comunităţilor locale.
Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea
de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în
acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor,
serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce
întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.
Serviciile publice au două proprietăţi distincte:
 utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările
prin alei şi parcuri);
 de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre
exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).
Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur
“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din

182
impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui
poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează
caracterul său public.

10.3.2. Asigurarea tehnico-materială.

Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica
care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei
publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul
serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la
40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale
sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.
Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie
procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile
administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are
loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile
subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative
şi administrative în vigoare.
Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:
Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea
centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi
serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată
are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii
consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc.
în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a
diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.
Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp
cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea
cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.
Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la
piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile
sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.
Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei
de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în
183
diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-
materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului,
efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca
document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului
local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.
Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie
efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe
compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic
trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data
limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea
mărfii.
Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care
include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de
afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi
furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul
preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.
Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma
concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte
închise; şi concursuri ne formale.
Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice
locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat
pretendentului care propune cel mai mic preţ.
Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi
tehnologii.
Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează
procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se
doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora
preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de
concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp.
Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale.
Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată
concurenţa între furnizori.

184
 Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea
corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care
dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime,
permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a
mărfurilor şi serviciilor procurate.
Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor.
Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către
ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată
administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi
serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract
în corespundere cu procedurile aprobate.

10.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea

serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;
 sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii

185
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.
Servicii de bază

Servicii auxiliare
Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
 Serviciile de pompieri;  Finanţele;
 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

10.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;

186
  monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.
Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
187
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
 densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

10.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.

10.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.

188
 • Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.
c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.

189
 • Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

10.4.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.

190
 a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

10.4.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
191
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.
Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

192
Capitolul 11. Baza economică a administraţiei
publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

11.1. Proprietatea administraţiei publice locale.

11.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

193
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

194
 11.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

195
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

11.2. Finanţele publice locale.

11.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.
Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul

196
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

11.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a

organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;
- Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;

197
 - Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;
 Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.

198
 Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;
 Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;

199
  Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

11.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.

200
 Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

201
 11.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.
Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.

202
 Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;
- Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;

203
 - Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

11.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

11.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

11.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
204
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).
Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus
îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor)
care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare
autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor
prestate.
d. Principiul echilibrului real
Acest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune
statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este
finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).
- le suplimentare legate de construcţia spaţiilor
camera domnitorului fiind unul din cei de mai încredere sfetnici ai lui.

205
 Paharnicul – sau leaşnicul – persoana ce avea grija veniturilor de la masa
domnitorului ţării.
Cliucinicul – (de la cuvântul slavon “cliuci”, cheie) ce avea cheile
cămărilor cu provizii.
Comisul – ce se îngrijea de grajdurile pentru caii domneşti.
Treptat au mai apărut al doilea şi al treilea postelnic, paharnic, etc.
Aceştea erau principalii dregători cu funcţii private. Ei la rândul lor, aveau
subordonaţi alţi funcţionari mai mici. De exemplu, slugile marilor dregători
erau vornicii, spătarii, paharnicii, bănişorii, etc., ce aveau în sarcină mobilizarea
locuitorilor la diverse prestaţii.

11.3.2. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.

În perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) Ţara Moldovei îşi extinde
teritoriile de la munţii Carpaţi până la Marea Neagră. Sistemul de administrare
capătă un aspect subteritorial. Constituirea definitivă a sistemului de
administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru cel Bun (1399-
1342) când a avut loc procesul instituţionalizării şi centralizării sistemului
administrativ.
Oraşe şi ocoale. Vechile aşezări urbane din Moldova, târguri sau oraşe,
erau centre în care locuiau negustori şi unii meseriaşi, cu o organizaţie
deosebită de a satelor moşiereşti şi boiereşti. Oraşele vechi moldoveneşti din
principate aveau ca şi satele, pe lângă vatra cu locuinţe, adică oraşul propriu-zis
şi ţarinile oraşului, cultivate de orăşeni. Marginile administrative ale comunilor,
hotarul târgului, nu se opreau la perimetrul regiunii locuite de târgoveţi, ci
cuprindeau moşii adesea întinse de jur împrejur, înglobând sate numeroase.
Oraşul vechi aparte, aşadar, ca o mică organizaţie, cuprinzând un centru
urban înconjurat de moşii şi sate, cu o conducere unică, deosebită de a judeţului
şi a ţinutului. Regiunea dependentă de oraş, care se află în jurul sau se numea în
Moldova ocol, termen care arată că e vorba de o moşie care ocoleşte de jur
împrejur târgul. Satele din ocolul oraşului nu depindeau de administraţia fiscală,
militară sau judiciară a ţinutului în care se aflau, ci se cârmuiau deosebit de
autorităţile orăşeneşti.

206
 Domnul Moldovei, când ia hotărâri privitoare la satele ocolului,
întrebuinţează termenul "atârnător": satul cutare atârnător de ocolul târgului.
Constatăm că oraşul era într-o dependenţă oarecare de curtea domnească
din fiecare târg, adică de autoritatea domnească prin reprezentanţii ei aşezaţi în
târg.
Vechile oraşe erau, deci, nişte moşii mari, cu centrul urban, dar cu
exploatarea agricolă în jur. Spre deosebire de oraşele flamande, potopitul
organizării orăşeneşti în Europa Apuseană, limitate de zidurile lor, ce închideau
un spaţiu relativ strâmt, cele moldoveneşti aveau moşiile lor. Tipul flamand nu
era, însă, general pentru Europa, cele Italiene, de pildă aveau şi ele moşii în
jurui lor. De asemenea oraşele săteşti, din Ardeal, Braşovul, Bistriţa, Sibiul ş.a.,
aveau ţinutul lor dependent. Totuşi era o deosebire: oraşele din Apus, ca şi cele
ardelene erau înconjurate de ziduri, între oraş şi ocol era zidul de despărţire,
care delimita în chip clar terenul urban de cel rural, ultimul fiind o simplă anexă
pentru hrana oraşului, nu o parte integrantă a lui. În schimb oraşul era ne întărit
şi de la casele locuitorilor se trecea în chip firesc, ca într-un sat mare, la ţarinile
cultivate tot de orăşenii plugari, alături de sătenii din satele ocolului.
Forma tradiţională de împărţire administrativă a Moldovei istorice a fost
Judeţul. Concomitent Judeţele moldoveneşti se mai numeau şi ţinuturi,
Domnitorul ţării numea în fruntea lor câte doi pârcălabi ce se mai numeau şi
sudeţi sau staroşti. Ei de rând cu alte atribute aveau şi conducerea militară a
garnizoanelor din cetăţi.
Ţinuturile Moldovei medievale erau administrate de pârcălabi şi erau de
fapt conducătorii ai ţinuturilor şi comandanţii garnizoanelor de cetate, având
atribuţii administrative judiciare şi publice. De exemplu în timp de război, când
era chemată oastea mare, se îngrijea de mobilizare şi formarea steagului de
ţinut. În activitatea paşnică judecă diverse procese civile (cu excepţia litigiilor
funciare) şi unele infracţiuni penale (dar nu cele grave ce sancţionau pedeapsa
cu moartea).
Administraţia oraşelor. Cârmuirea oraşelor în Moldova era întemeiată
de o dublă autoritate, o îngemănare a două drepturi; de o parte, autonomia
orăşenească, de altă, apărarea dreptului proprietarului, adică al domnului.

207
Aceste două drepturi care par opuse în interesele lor erau astfel organizate ca să
poată colabora în chip armonios. Comunitatea orăşenească era autonomă, se
administra singură, avea drept de judecată proprie, venituri proprii şi alegea
singură cârmuitorii. Domnul în schimb, ca proprietar, îşi avea funcţionarii lui
care îi ridicau veniturile, curtea şi scaunul de judecată proprie în oraş.
Un târg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonomă şi
privelegiată, aşezată pe o moşie domnească.
Autoritatea comunei îşi avea organele sale alese în persoana primarului şi
un consiliu comunal, format întotdeauna din numărul invariabil de 12 membrii,
care se întitulau pârgari (de la germanul Bliurger, cetăţeni liberi ai oraşelor). În
Moldova primarul se numea soltuz (de la germanul Scultheis).
Soltuzul cu cei 12 pârgari administrau oraşul încasau veniturile şi hotărau
cheltuielile, aveau drept de judecată asupra oraşelor, hotărau distribuţia
drepturilor de muncă în ţarina oraşului, făceau anchete şi hotărnicii poruncite de
domn. Tot ei se îngrijeau de poliţia oraşului şi a bâlciului, când venea tot felul
de lume străină în oraş, purtau corespondenţă cu oraşele comerciale din Polonia
şi Ungaria, aveau vexi şi o cancelarie cu pecetea târgului, cu scriitori în diferite
limbi, o arhivă şi catastiful târgului.
Alegerea consiliului şi a primarului se făcea de către comunitate, nu se
ştie exact pe cât timp era ales, dar comparând aceste succesive din veacul al
XVII-lea emise de municipalitatea Bârladului, constatăm că în fiecare an avem
alt nume de soltuz, în schimb Andrea, judeţul Câmpulungului, funcţionează
neîntrerupt de la 1659 la 1673 adică 14 ani. Domnul nu se implica în numirea
consiliului.
Pe lângă organizaţia consiliului comunal ales de obştea autonomia
târgoveţilor, în epocile cele mai vechi ale vieţii de Stat în Moldova, în secolul al
XV-lea, aflăm în oraşe un dublu consiliu: sfatul cel mare şi cel mic, ambele
reprezentând comunitatea târgoveţilor şi membrii acestui se numesc în actele
slavone raiţi, termen polono-rutian, care însemna cuvântul sfetnici. Deşi avem
prea puţine date asupra acestor două consilii, căci în vremuri de mai târziu nu
sunt pomenite totuşi putem bănui că sfatul cel mic este consiliul restrâns al
soltuzului şi pârgarilor, pe când cel mare ar reprezenta adunarea generală în

208
piaţa târgului al tuturor orăşenilor, în secolul al XV -lea nu se marginea probabil
ca măi târziu, numai la alegerea pârgarului şi al soltuzului, ce se adună şi cu alt
prilej, când se luau hotărâri mai importante.
Desigur că şi satele aveau în trecut un fel de autonomie cu sfatul lor, dar
pe lângă deosebirea constituită de privilegiile speciale orăşeneşti, trebuie să
ţinem seama că juridiceşte, comunitatea orăşenească avea alte rosturi decât cea
sătească. Comunitatea orăşenească nu era o comunitate nici de moşieri, nici de
şerbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pământ domnesc cu dreptul de a se
strămuta chiar în ţări străine. În treburile orăşeneşti se puneau şi probleme de
drept internaţional, întrucât era vorba de legături cu străinii care veneau cu
negoţul lor în oraş sau de negustori ai târgului care mergeau în ţâri străine.
După aceea erau probleme de drept comercial: depozite, preţurile, vămile,
tranzacţiile, adesea în natură. De aceea autonomia oraşelor, însemna nu numai o
organizaţie cu funcţionări proprii, ci şi o situaţie juridică deosebită de a restului
ţări.
Această comunitate liberă se află aşezată pe pământ domnesc şi de aceia
avea şi domnul organele sale în oraş, care reprezentau drepturile moşierului. Ca
în orice moşie, se afla în curte târg, o curte a stăpânului, curtea domneasca.
Acolo stătea vornicul oraşului, titlu de origine slavonă care derivă din (dvor),
curte şi înseamnă comandatul curţii. Vornicii, fie că erau ai ţării fie că erau ai
oraşelor, erau întotdeauna funcţionari militari, şefii unei garnizoane. Vornicii
încetează să funcţioneze la o dată pe care n-o putem fixa în cursul veacului al
XVII-lea şi sunt înlocuiţi sau dublaţi în Moldova cu un alt funcţionar numit
ureadnic, sau namestnic, termen slav ce s-ar traduce, prin dregător, sau prin
locţiitor.
Înlocuirea vornicului prin ureadnic înseamnă trecerea autorităţii domneşti
din oraşe de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a făcut într-o epocă
în care situaţia militară a domniei a trecut pe planul ai doilea şi nevoile fiscale
erau mai grabnice şi mai apăsătoare.
Atribuţiile ureadnicului erau, în primul rând, fiscalei ei strângeau venitul
cuvenit domnului şi vegheau la încasarea iui.

209
 Dar dreptul domnului în oraş nu se mărginea la reprezentanţii săi în
calitate de proprietar al solului, ci el ţinea în târg şi scaun de judecată.
Privilegiile municipale au existat la noi întocmai ca în apusul şi centrul
Europei, nu putem spune că cele scrise erau regulile generale, că aici toate
oraşele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineînţeles că unele acte s-au
pierdut, dar rămân sigur, multe oraşe fără privilegiu. Aceasta înseamnă că acele
oraşe nu se bucură de anumite scutiri, de anumite venituri, ca vămile ce erau
concediate celor privilegiate. Dar şi acestea aveau sfatul lor judeţean şi pârgari,
aleşi cu drept de administraţie şi judecată, veniturile lor, dreptul la o zi de târg şi
la iarmarocul anual, folosinţa ocolului. Totul se petrece ca şi cum ar exista pe
lângă privilegiile scrise şi în drept un obicei orăşenesc nescris, ab antiquo, care,
de fapt, era şi el un privilegiu. Erau întocmai ca în proprietatea boierească şi
moştenească, oraşe cu hrisov şi alte fără, cu drept nescris.
Pe lângă privilegii de târg oraşul avea, ca urmare acestuia şi dreptul de
vamă. Vămile, în trecutul nostru se petreceau în primul rând la oraşe, cele de
garanţie sau vaduri, care erau de mică importanţă. Vama era a domnului, dar era
de două feluri, cea mare şi cea mică. Ultima se plătea la trecerea pe teritoriul
oraşului, cea mare era vama de târg la desfacerea mărfurilor, ce se plătea de
câtre cumpărători, bineînţeles în natură. Trebui să observăm că sistemul vamal
medieval era tocmai inversul celui contemporan, întemeiat pe mercantelizm şi
protecţionism.
În Evul Mediu se plătea vama pentru export, iar pentru import foarte
puţin sau de loc; de asemenea se plătea vama mare pentru marfa de tranzit.
După concepţia economică a vremii, negustorii străini ce aduc marfă folositoare
trebuie încurajaţi dacă iau însă din mărfurile noastre să plătească pentru a le
avea. Mărfurile de tranzit aduse din ţări depărtate erau obiecte preţioase pentru
care se putea plăti mai mult.
Ca o urmare a sistemului la oraş era şi faptul ne înscris în privilegiile
orăşeneşti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaţia negustorilor străini
de a călători pe un anumit drum, ne putând evita oraşele în care se plătea vama,
obligaţia drumului este una din temeliile comerţului medieval. Cealaltă temelie
dreptul de depozit, dreptul unor oraşe de a monopoliza comerţul unui anumite

210
produse, făcea pe orice negustor ce venea cu acele produse în ţara să se
oprească într-un anume oraş şi să vândă acolo marfă sau s-o depună în
magazinul oraşului cu dreptul de monopol asupra uni produs. Mai departe
localnicii veneau s-a caute negustorii din alte părţi.
Consiliul orăşenesc avea o cancelarie proprie cu câteva dieci, el păstra
catastiful şi sigiliul târgului. În catastiful târgului erau trecute toate tranzacţiile
cu imobil eliberând părţilor contractante documente întărite prin sigiliul
orăşenesc. Şoltuzul împreună cu pârgarii eliberau mărturii pentru vânzări,
schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacţii aplicând pecetea târgui.
Domnia recunoştea sigiliul târgului ca mijloc legal de confirmare a actelor,
emise de organul local.
Ocolul în secolul al XVII-lea erau o totalitate de sate domneşti grupate în
jurul unui oraş. Domnii peregrinând prin ţară aveau curţi în fiecare târg. Pentru
întreţinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.
La general, acesta era sistemul de administrare locală în Moldova
Medievală de şi schimbări radicale de conţinut nu interveneau des.
Printre formele noi apărute mai târziu se evidenţia mai ales vornicia
obştilor, care era un serviciu special în stat, cu începerea din a doua jumătate a
sec. XVIII-lea. Era un consiliu de boieri şi negustori. Curând s-a divizat în
vornicia treburilor din înlăuntru şi vornicia treburilor din afară.
Acest sistem de administrare generală a existat în Moldova de a lungul
secolelor în perioada feudalismului.
Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de următoarele
jaloane principale ale istoriei administraţiei naţionale:
 Constituirea administraţiei în cadrul primelor formaţiuni prestatale şi a
Statului medieval Moldova.
 Evoluţia sistemului de administrare în evul mediu, începând cu
unificarea administrativă a Moldovei din timpul domniei lui Roman 1
şi Alexandrul cel Bun şi terminând cu dezmembrarea teritorială de la
sfârşitul secolului XVIII-lea.
 Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta Prutului în
prima jumătate a secolului al XIX-lea şi cea din stânga de până la 1917.
211
  Democratizarea sistemului de administrare în Basarabia şi Transnistria
în anii 1917-1918.
 Administraţia românească în Basarabia interbelică.
 Instituirea şi evoluţia sistemului sovietic de administrare (RASSM în
anii 1924-1940 şi RSSM 1940-1941 şi 1944-1991).
 Ultima etapă, cea actuală, a administraţiei publice din Republica
Moldova din anii 1991-1997.

11.3.3. Implantarea sistemelor de administrare străine în

Moldova.
În anul 1484 în urma cuceririi de către imperiul otoman a cetăţii Chilia
apoi a Cetăţii Albe pe teritoriul Moldovei î-şi începe apariţia administraţia
străină – otomană.
Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrată a
Imperiului Otoman fiindu-i păstrată Statalitatea, exercitând puterea de Stat în
propriile sale organe. Pe parcurs însă, dependenţa economică susţinută de
administrarea militară permanentă a dus la dependenţa politică cu grave
consecinţe a poporului moldovei.
Atribuţiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost limitate
considerabil. Domnitorul nu putea declara război, participa la vreo alianţă,
încheia tratate, fără permisiunea sultanului. La rândul său sultanul includea în
tratate clauze referitoare la Moldova fără a consulta pe domnitor.
Atribuţiile de politică internă i-au fost lăsate domnitorului, dar sunt cazuri
de amestec şi în aceste chestiuni.
Deci păstrându-se instituţia domniei prerogativele ei au fost limitate, ceea
ce înseamnă servierea suveranităţii ţării. Dominaţia otomană a afectat grav şi
integritatea teritorială a statului deoarece cetăţile din Jurul Cetăţii Albe, Chiliei,
Tighinei au fost transformate de turci în raiale - unităţi administrative ce erau
conduse de musulmani, prin metode musulmane de administrare. O parte din

212
pământurile din imediata apropiere a raialelor au fost cedate de către sultan
tătarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care era, la rândul său vasal a
sultanului turc.
Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lângă domn, de ia mijlocul
secolului al XVI-lea avea o componenţă, în exclusivitate numai din dregători.
Însăşi boierimea devine în consecinţă dregătorie, ceea ce pe deoparte stimula
lupta pentru putere, iar pe de altă parte intensifica rolul sfatului domnesc şi al
membrilor săi în politica ţării. Rolul sfatului domnesc numit şi cu termenul turc
"divan", s-a intensificat fiind o instituţie mai stabilă decât domnia. Deoarece
domnul putea fi oricând mazilit de sultan. De aceea sultanul prezenta garanţii
pentru monarhiştii străini, care acordau ajutor financiar domniei lui, pentru
restituirea creditelor.
Sfatul chiar în absenţa domnitorului emitea acte de confirmare a
tranzacţiilor ce aveau ca obiect pământul.
Vechile denumiri ale dregătorilor care executau puterea executivă la nivel
central, s-au păstrat, dar aparatul centrai s-a perfecţionat în primul rând a avut
loc separarea punctelor publice de cele private, care mai înainte erau întreţinute
de persoanele unuia şi aceluiaşi dregător.
Veniturile şi cheltuielile statului erau administrate de marele vistiernic, iar
cele ale domnitorului de marele cămăraş. Această situaţie s-a menţinut până în
anul 1812.
Administraţia austriacă. Al doilea tip de administrare străină a fost
administrarea austriacă, instituită în nordul Moldovei în urma anexării ei la
Austria în baza tratatului încheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775.
Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat în Bucovina. Administraţia austriacă
s-a menţinut până în toamna anului 1812 când Bucovina s-a unit cu România.
Al treilea sistem de administrare străin a fost cei rusesc în raioanele
Moldovei din stânga Nistrului în urma anexei Transnistriei la Rusia în anul
1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut în 1812 conform tratatului de
pace de la Bucureşti.
În rezultatul anexării Basarabiei la Rusia în anul 1812 pe acest teritoriu a
fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces s-a desfăşurat

213
treptat, iniţial au fost create condiţii favorabile. Populaţia Basarabiei a fost
scutită de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de Basarabie a fost dată în
1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).
Sistemul rusesc de administrare se divizează în câteva perioade:
 1812-1818 - perioada de administrare provizorie;
 1818-1828 - perioada de administrare autonomă;
 1828-1872 - administrarea regională;
 1873-1917 - administrarea gubernială definitiv rusească.
La prima etapă se foloseau în administrare legile şi tradiţii naţionale. În
1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare în
Basarabia" Conform lor Basarabia se împărţea în următoarele ţinuturi: Iaşi,
Lăpuşna, Orhei, Hotărniceni, Bender, Cetatea Albă, Chilia, Izmail, Cahul,
Greceni şi Codru.
Ţinuturile se împărţeau în ocoale, ocoalele în plase (volşti) şi apoi în
comune sau sate. Puterea administrativă a ţinutului era atribuită ispravnicului,
căruia îi erau subordonaţi căpitanii de târg, căpitanii de mazini şi vechilii.
Ocoalele erau administrate de ocolaşi, iar satele de vornici.
În 1818 ţarul Alexandru I a emis un rescript prin care a întărit statul
autonomic al Basarabiei "Aşezământul organizării oblastei Basarabia".
În prima perioadă Basarabia era administrată de un guvernator civil şi
militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de origine
moldovean, crescut în Rusia. A deţinut acest post un an, apoi a fost numit
generalul rus Bahmetiev.
După 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem sau
verhovnâi sovet. Drept puterea executivă erau trei departamente. Basarabia avea
organul de administrare autonomă centrală şi locală.
În componenţa Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toţi erau boieri, iar
în anii 20 ai secolului XIX-lea se începe rusificarea administrării basarabene.
Organele de conducere sunt înlocuite de persoane aduse din Rusia. Până în
1828 funcţionau două limbi de stat: rusă şi moldovenească.
La etapa administrării regionale şi gubernale funcţionau următoarele
organe:
214
 Guvernatorul - care se află în fruntea regiunii. În 1873 există un
gubernator separat al Basarabiei. În ordine descrescândă urmau următoarele
trepte administrative:
Zemstfele - care se afla în fruntea fiecărui judeţ. La acea perioadă existau
şapte judeţe: Bender, Orhei, Chişinâu, Bălţ, Soroca şi Hotin. Zemstva ca formă
de administrare a fost introdusă în Basarabia în 1869 (până atunci erau
ocoalele), dar nu în toate judeţele. Judeţele Cahul, Izmail şi Cetatea Albă,
conform tratatului de pace de la Paris au fost întoarse Moldovei în 1856. În
1878 aceste trei Judeţe au fost reanexate la Rusia, dar s-a lăsat sistemul de
administrare românesc, până în 1917.
Volostele s-au plasele în Basarabia erau în număr de 105. Sate - 1544 la
număr.
Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul,
viceguvernatorul, zemstfa gubernală şi camera de consiliu.
Judeţele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei şi
cancelaria.
Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei şi
cancelaria.
Zemsfele judeţene alegeau organul central al provinciei numit adunarea
zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dată în an pe un termen de
douăzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava zemstfei guberniale,
care compusă din preşedinte, doi-patru membri aleşi pe un termen de trei ani.
Nu aveau drept de vot femeile, bărbaţii până la 25 ani, cei restituiţi din
funcţii publice, cei condamnaţi, străinii care nu aveau jurământ de supuşenie
Rusiei şi evreii.
Administraţia volostei era alcătuită din adunarea volostei, preşedintele
volostiei şi judecătorii de volostie.
Preşedintele volostiei se alegea la adunarea generală, ce se convoca
duminica. Uprava volostei era compusă din preşedinte şi doi-şapte membrii pe
un termen de trei ani. Puteau fi aleşi bărbaţii după 21 ani, ştiutori de carte, să nu
fie rude între ei până la gradul doi.
Sarcina principală a upravei era adunarea impozitelor de două ori pe an.
215
 Comuna era administrată de un primar de doi ajutori ai lui, comandantul
poliţiei, cancelaria statului şi un pisar.
Sistemul de administrare în Basarabia era unic în întreaga Rusie, unica
deosebire era pentru cele trei ţinuturi de la Sud.
Modificări ale sistemului rusesc de administrare s-au produs în primăvara
anului 1917. Guvernul provizoriu în frunte cu cneazul Lvov a emis câteva
decrete privind destituirea guvernatorilor şi înlocuirea lor prin comisari.
La 21 mai 1917 a fost adoptată legea cu privire la realegerea deputaţilor
numiţi glasnic şi începutul pregătirii pentru alegerile constituţionale.

11.4. Administrarea publică contemporană în

Republica Moldova.
Administraţia publică constituie un sistem cu o structură bine
determinată, această structură reprezintă ansamblu conexiunilor dintre toate
elementele sale, ordinea şi poziţia lor ce compun sistemul cu un tot întreg.
Astfel, prin structură subînţelegea modul în care sunt ordonate elementele unui
sistem precum şi relaţiile ce se stabilesc între acestea în procesul realizării
funcţiilor sistemului respectiv de administrare. Sistemul administraţiei publice
se constituie în baza a două criterii principale - teritorial, căruia îi corespunde
structura ierarhică, şi funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. De
aceea întregul sistem ai administraţiei publice este amenajat sub forma unei
structuri mixte, ierarhic funcţionale. Din punct de vedere al competenţei
teritoriale structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei
publice se divizează în două categorii: cea a autorităţilor centrale (Guvernul,
ministerele departamentele şi celelalte organe centrale), competenţa cărora se
extinde asupra întregului teritoriu al ţării şi cea a autorităţilor locale, când
competenţa lor se răsfrânge asupra unei unităţi administrativ-teritoriale sau doar
a unei părţi din teritoriul naţional. De rând cu consiliile locale respective şi
primării, astfel de autorităţi mai sânt de asemenea şi serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate.
Constituirea structurilor autoconducerei locale şi mecanismul activităţii
lor sunt determinate de un cadru legislativ adecvat cerinţelor actuale. În

216
Republica Moldova acest suport juridic este reprezentat de constituţia ţării şi de
următorul set de legi, adoptate de Parlament: Legea privind organizarea
administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind
administraţia publică locală, Legea privind statutul special al Găgăuzei, Legea
privind statutul municipiului Chişinău. Legea serviciului Public, Legea privind
statutul - cadru al satului (comunei) şi oraşului (municipiului).
Constituţia Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994, prin articolele
sale nr.109-113 stabileşte principiile de bază ale administraţiei publice locale,
organizarea administrativ-teritorială, modul de formare şi activitate a
autorităţilor publice săteşti, urbane, raionale precum şi formula legislativă de
atribuire a unor forme şi condiţii speciale de autonomie a localităţilor din stânga
Nistrului şi a unora din Sudul republicii conform statutelor speciale adoptate
prin legi organice.
Structura sistemului administraţiei publice locale sunt determinate prin
legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994 şi promulgată prin decretul
Preşedintelui ţării la 4 ianuarie 1995. Această lege formează cadrul Juridic al
organizării administrativ-teritoriale a ţării noastre, teritoriul căreia se divizează
în următoarele unităţi: raioanele, oraşe şi sate. Statutul fiecăreia din aceste trei
tipuri se stabileşte de către Parlament. Legea respectivă determină principiile
organizării şi unităţile administrativ - teritoriale concrete, modul formării şi
desfiinţării acestor unităţi, precum şi mecanismul modificării hotarelor lor.
Conform art.9 al acestei legi raionul - unitate administrativ - teritorială
alcătuită din sate (comune) şi oraşe, unde prin teritoriu, relaţii economice şi
social - culturale, în centrul căruia este situat sediul consiliului raional ce se
numeşte oraş-reşedinţă şi denumirea raionului poartă numele acestui oraş.
Iniţial legea stabilea 40 raioane, dar foarte curând, doar peste 10 zile au survenit
schimbări de structură în legătură cu adoptarea ulterioară a legii privind statutul
juridic special al Găgăuzei.
În această ordine altă unitate administrativ-teritorială conform art.4 ai
Legii respective este satul care cuprinde populaţia rurală unită prin teritoriu,

217
relaţii economice, social - culturale, tradiţii şi obiceiuri. Două sau mai multe
sate se pot uni şi forma o comună.
Oraşul este o unitate administrativ-teritorială mai dezvoltată decât satul
din punct de vedere economic şi social având datorii edilitar-gospodăreşti cu
funcţie administrativă, industrială, comercială, politică şi culturală, a cărei
populaţie, în mare parte este încadrată în industrie, în sfera deservirii publice şi
în diferite domenii de activitate intelectuală. Oraşele care au un rol deosebit în
viaţa economică, social - culturală, ştiinţifică şi administrativă a ţării primesc
statutul de municipiu. Legea a atribuit acest statut şi au devenit municipii
oraşele Chişinău, Bender, Bălţ şi Tiraspol. Municipiile pot avea în componenţa
lor şi unităţi administrativ - teritoriale autonomi, inclusiv oraşe, sate (comune)
şi alte localităţi rurale.
În limitele teritoriale ale acestor structuri administrative se instituie
autorităţile publice locale. Astfel, Legea privind administrarea publică locală,
adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994, determină că administraţia publică
locală este autoritatea reprezentativă, organizată, de populaţia unităţii
administrativ-teritoriale pentru soluţionarea problemelor de importanţă locală,
pornind de la interesele şi necesităţile sale, în conformitate cu Constituţia.
În domeniul reformării acestui nivel structural deja s-a acumulat o
anumită experienţă. Sub aspect legislativ reforma administraţiei publice locale
în Republica Moldova are o istorie relativa a sa. Fiind declanşată acum 8 ani
prin adoptarea la 10 iulie 1991 de Parlament a Legii "Cu privire la bazele
autoadministrării locale". concomitent în acelaşi an, Guvernul a adoptat
Regulamentul provizoriu pentru perioada de tranziţie la noua delimitare
administrativ-teritorială. Conform acestor două acte normative fostele soviete
săteşti din perioada regimului sovietic au fost înlocuite prin primării, iar
preşedintele lor au fost numiţi primari. A fost întreprinsă o tentativă de a alege
secretarul primăriei numai din rândul consilierilor. Concomitent s-au lichidat
comitetele executive săteşti ca organe executive, permiţând primarilor să decidă
de sinestătător.
Într-o societate modernă este absolut necesar să se stabilească o structură
optimală a administraţiei publice locale, ce ar permite atât evitarea

218
suprademensionării aparatului administrativ, cât şi subdemensionarea acestui
aparat. Cadrul legislativ nu numai permite, ci şi obligă constituirea unei
structuri administrative progresiste. Conform Constituţiei Republicii Moldova,
administraţia locală să fie realizată prin voinţa poporului executată prin forme
ale democraţiei directe şi reprezentative prin participarea populaţiei la
discutarea şi rezolvarea celor mai importante probleme, inclusiv alegerea
organelor respective, participarea la rezolvarea deciziilor adoptate şi executarea
controlului asupra activităţii organelor administrării locale.
Legea privind administraţia publică locală determină ca autorităţile
autoconducerii locale se instituie în sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane
(judeţe). Toate aceste unităţi administrativ teritoriale sunt persoane juridice.
Autonomia locală se realizează prin următoarele autorităţi ale
administraţiei publice locale: de o parte, consiliile ca autorităţi deliberative şi pe
altă parte - primăriile săteşti (comunale), oraşelor (municipiilor).
Formele tradiţionale moldoveneşti au evoluţionat pe parcursul istoriei. În
prezent consiliile locale sunt organe colegiale de administrare în Republica
Moldova.
Alt principiu de bază, înscris în Constituţie şi în legea respectivă, este
descentralizarea teritorială. Ea are menirea principală să permită colectivităţilor
umane sau serviciilor publice, să se autoadminstreze, dar sub controlul
organelor centrale de specialitate. Esenţa descentralizării administrative constă
în transferarea unor autorităţi în unităţile administrativ - teritoriale pentru ca
problemele care interesează populaţia să fie soluţionate la nivelul acestor unităţi
în condiţiile de oportunitate şi operativitate.
Astfel, descentralizarea înseamnă transmiterea unor funcţii ale organelor
centrale autorităţilor conducerii locale. În scopul descentralizării unor
subdiviziuni teritoriale sau a unor servicii speciale trebuie recunoscută mai întâi
personalitatea lor juridică. Aceasta înseamnă că subdiviziunea sau serviciile
respective iniţial li se recunoaşte disponibilitatea unui patrimoniu distinct de
acel al statului, încât să dispună de mijloacele necesare pentru satisfacerea
intereselor lor locale atribuite lor.

219
 11.5. Sisteme contemporane de administrare publică
locală.
În prezent există trei mari sisteme de administrare publică locală:
 continentala;
 anglo-saxonă;
 mixtă.
Ne vom referi în continuare la faptul că apariţia acestor sisteme se
datorează şi marilor sisteme de drept cunoscute în prezent. Astfel, în lumea
contemporană coexistă trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau
romano-german, la baza căruia se găseşte sistemul de drept francez şi german,
sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic şi sistemul
de drept religios, tradiţional, răspândit, mai ales, în ţările de religie musulmană,
hindusă sau rabinică. La o privire atentă vom putea observa că şi sistemele de
administrare poartă aceleaşi denumiri: sistemul administrativ continental sau
francez, sistemul administrativ anglo-saxon, şi sistemul administrativ mixt. Este
poate necesar să amintim faptul că până nu demult, mai exista un sistem
administrativ socialist sau "de comanda", care a pierit o dată cu prăbuşirea
sistemului politic al URSS, însă este adevărat ca efectele sistemului socialist se
resimt încă destul de puternic şi astăzi. Un exemplu în această privinţă îl
constituie şi faptul că majoritatea fostelor ţări socialiste s-au grăbit să înscrie în
noile lor Constituţii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului
de drept (separaţia puterilor, pluralismul politic, supremaţia legilor, etc.), dar s-
au arătat încă destul de nepregătite pentru a admite implementarea autonomiei
locale si descentralizării serviciilor publice în viaţa comunităţilor locale. Vom
prezenta în continuare o scurtă trecere în revistă a principalelor sisteme de
administrare publica.

11.5.1. Sistemul continental francez de administrare.

Acest sistem de administrare îşi are rădăcinile în sistemul de drept
francez, specificul căruia ţine de aliajul realizat între organele de administrare
elective şi cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un regim de tutelă al
statului în teritoriu. Astfel, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale de

220
nivelul 1 (care poartă denumirea de comună), există numai organe elective de
administrare, iar în cele de nivelul II (districte, departamente, regiuni, provincii,
etc.), există şi organe de administrare, numite de autorităţile centrale, care
exercită pe lângă funcţiile de administrare funcţii de tutelă. Aceasta tutelă nu
trebuie înţeleasă ca un amestec în activitatea organelor locale din partea celor
centrale, deoarece aceasta se exercită doar într-un cadru restrâns, stabilit de
lege. Organele statului în teritoriu sunt cunoscute în diferite ţări sub diferite
denumiri: prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator,
etc. Menţionăm, însă, că în acest sens contează mai puţin denumirile lor, care
diferă de la ţară la ţară, şi mai mult - funcţiile efective pe care acestea, ca
reprezentanţi oficiali ai puterii executive în teritoriu, le exercită. Una din
sarcinile lor directe ţine de administrarea serviciilor publice deconcentrate,
adică cele care nu au fost descentralizate, păstrându-şi subordonarea pe
verticală fără de un minister naţional, iar pe orizontală - subordonându-se
acestui reprezentant al guvernului în teritoriu. O altă sarcină ţine de capacitatea
lor de a exercita funcţii de control asupra activităţii organelor locale de
administrare, dar numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate şi nici de
cum - oportunitatea lor.
Vom mai menţiona aici că prevederile Cartei Europene evită concepţia
clasică a tutelei administrative şi o substituie prin cea de control administrativ,
care poate pondera acţiunile sau actele ilegale, adoptate de către anumite
autorităţi publice locale. Contestarea actelor ilegale poate avea loc numai în
instanţă judecătorească specializată, cum ar fi: Tribunalul Administrativ sau
Judecătoria de Contencios Administrativ. Activitatea organelor de administrare
publica este absolut autonomă de activitatea organelor teritoriale ale statului.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o expresie vie, mai ales, la nivelul
resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,
"colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru
a-şi exercita în mod liber competenţele recunoscute de lege". Există o regulă,
după care, resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite
de lege şi trebuie să provină din următoarele surse de venituri: impozite locale,
stabilite de lege, venituri realizate din activităţi proprii, subvenţii (pe cât posibil,
necondiţionate), acordate în condiţii de repartizare financiară justă. Un alt
221
element al autonomiei locale ţine de dreptul colectivităţilor locale de a se asocia
cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în
condiţiile legii, sau de a coopera pe plan internaţional cu instituţii reprezentative
ale unor colectivităţi locale. Este foarte importantă şi protecţia legală a
autonomiei locale care se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a
recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al
atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi lege.
Realizarea noilor principii de administrare locală a înregistrat progrese vizibile
în majoritatea ţărilor europene. Putem menţiona în acest sens exemplul mai
multor ţări europene care au consacrat în cadrul unor legi exprese principiul
descentralizării administrative (Franţa - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia -
8.06.90). Pentru o mai bună înţelegere, vom prezenta funcţionarea câtorva
modele de administrare în unele ţări europene.
I) Administrarea locală în Franţa. În Franţa, de exemplu, regimul local
este caracterizată prin instituirea a trei nivele de gestionare a problemelor
locale: comuna, departamentul şi regiunea. Unitatea de bază o constituie
comuna, care poate fi urbană sau rurală. Administrarea comunei se înfăptuieşte
printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub numele de consiliu
municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din Franţa reprezintă o forţă
politică majoră, în virtutea căreia se soluţionează nu numai probleme locale, dar
chiar şi unele de interes naţional. Consiliul municipal este ales prin vot direct,
universal pentru un mandat de 6 ani. La prima sa şedinţă, acest consiliu alege,
prin vot secret şi cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, primarul şi
adjuncţii lui. Dacă după primele două tururi de scrutin nu se obţine această
majoritate, primarul este ales cu majoritate relativă de voturi. Primarul şi
adjuncţii săi formează Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fără a
avea pretenţia de a se constitui într-un for sau o instanţă administrativă.
Primarul comunei este reprezentantul statului în comună, şeful administraţiei
comunale şi preşedintele consiliului municipal. În calitatea sa de reprezentant al
statului, primarul are datoria de a publica şi a executa pe teritoriul comunei
legile şi alte acte normative care îi sunt transmise prin intermediul prefectului.
Totodată, primarul îndeplineşte şi funcţiile ofiţerului de stare civilă, este
responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcţionarea poliţiei municipale,
222
a poliţiei rurale şi de punerea în aplicare a deciziilor ce revin acestor organe ale
ordinii publice. În calitatea sa de şef al administraţiei comunale, primarul
trebuie să execute deciziile consiliului municipal, să acorde autorizaţii de
conducere, să elaboreze proiectul de buget şi să îndeplinească funcţia de
ordonator de credite, să semneze contracte, să numească şi să decidă asupra
statutului funcţionarilor comunali şi să reprezinte comuna în justiţie. Adjuncţii
primarului sunt aleşi de către consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dacă
absenta lor este nejustificată mai mult de trei ori sau dacă primarul
demisionează pentru a ridica problema realegerii acestora, adjuncţii primarului
pot fi schimbaţi din funcţie. La rândul lor, adjuncţii sunt responsabili în faţa
primarului de toate activităţile acestora.
Departamentul - reprezintă o colectivitate teritorială, a cărei organizare şi
funcţionare este supusă regulilor privind administrarea treburilor comunale. În
fruntea departamentului se află un Consiliu General, al cărui preşedinte este
şeful executiv al departamentului. Departamentul intervine pe cale indirectă în
probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru
realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal (probleme
sociale, incendii, proiecte intercomunale, etc.)
Regiunea - reprezintă nivelul intermediar între administraţia centrală de
stat, pe de o parte, comune şi departamente, pe de altă parte. Regiunea
reprezintă cea mai nouă creaţie a administraţiei locale franceze (datând cu anul
1786), deşi istoria ei începe încă din secolul XIV -lea. Cele 26 de regiuni ale
Franţei beneficiază de consilii alese, cu un număr de consilieri care variază între
31 şi 197. Consiliul îşi alege un preşedinte şi un birou compus din 4 până la 10
vicepreşedinţi. Preşedintele consiliului regional asigură funcţionarea serviciilor
regionale, elaborează bugetul, este ordonator de credite şi răspunde de
gestionarea domeniului regiunii.
Prefectura franceză, reprezentată de către Prefect, conduce ansamblul
serviciilor exterioare ale administraţiei de stat. Prefectul este reprezentantul
fiecărui minister şi al guvernului în teritoriu pentru a contribui la executarea
legilor şi a celorlalte reglementări, pentru a asigura controlul administrativ şi al
legalităţii actelor comunale, departamentelor şi al stabilimentelor publice din

223
cadrul departamentelor, cât şi pentru anumite intervenţii ale stalului în domenii
strict economice.
II) Administraţia locală în Belgia. Comunele belgiene, din mediul rural
sau urban, dispun de câte un consiliu comunal, în componenţa a 7 membri
(pentru comunele care au mai puţin de 1000 de locuitori) şi a 55 de membri (în
cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale sunt alese pe un
termen de 6 ani, cu începere din 1 ianuarie al anului ulterior datei alegerilor.
Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi aşa-numiţii consilieri
municipali sau consilieri magistraţi, care pot avea rolul de ajutori ai primarului.
Numărul acestor consilieri diferă de la o comună la alta în funcţie de numărul
populaţiei (2 - în comunele sub 1000 de locuitori şi 10 - în cele care au peste
200.000).
Primarul comunei este numit de câtre Regele Belgiei, din numărul
membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de către
consilieri guvernatorului provinciei, trebuind să cuprindă majoritatea
semnaturilor celor aleşi pe lista pe care a figurat în alegeri şi candidatul la
postul de primar. În cazul în care primarul nu poate fi desemnat din rândul
acestor consilieri, el poate fi numit de către regele Belgiei, din rândul altor
alegători care au împlinit 25 de ani, obţinându-se în acest scop avizul special al
delegaţiei permanente a Consiliului de provincie. În cazul în care primarul nu-şi
poate îndeplini obligaţiile de serviciu, Consilierii magistraţi în locul primarului.
În fiecare comună există un Secretar, numit de către consiliul comunal, care
pregăteşte şedinţele Consiliului comunal şi ale Colegiului, format din primar şi
consilieri magistraţi. Secretarul conduce coordonează serviciile comunale în
materie de disciplină, secretarul poate fi suspendat din funcţie de către colegiu
pe o durată maxima de 3 luni şi poate fi revocat de către consiliul comunal.
Comunele dispun de un număr variabil de consilieri, în funciţie de mărimea
acestora, de agenţii fiscali care sunt numiţi de către consiliul local, a căror
intrare în exerciţiul funcţiunii este condiţionată de o depunere a jurământului şi
a unei cauţiuni stabilite printr-o hotărâre regala. Bugetul comunal cuprinde la
partea venituri donaţiile şi legatele, care pol fi operate fără nici o restricţie până
la suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanţelor

224
prevăzute de lege (delegaţia permanenta a consiliului regional sau cu aprobarea
regelui); veniturile obţinute de comună din exploatarea proprietăţii şi a
drepturilor acesteia, impozitele directe către stat şi cote adiţionale, stabilite de
către comune la impozitele câtre stat sau către provincie, ca şi taxele comunale
adiţionale. Cheltuielile bugetare privesc achiziţionarea şi completarea
registrelor de stare civilă, plata abonamentelor pentru publicaţia oficială
"Moniteur belge" şi "Memorial administratif", contribuţiile stabilite pentru,
bunurile comunale, datoriile comunei, retribuirea primarului, a consilierilor
magistraţi, a secretarului, a agentului fiscal şi a funcţionarilor comunali,
cheltuielile biroului administraţiei comunale, plăţile datorate pentru întreţinerea
clădirilor comunale, cheltuielile privitoare la învăţământ, salubritate, drumuri
comunale şi rurale, precum şi alte cheltuieli aflate în sarcina comunei. Serviciile
necesare comunei care poartă un caracter industrial pot fi organizate în cadrul
unei regii autonome, urmând să fie gestionate în afara cheltuielilor datorate
serviciilor generale ale comunei şi suportate de la buget. Beneficiile acestora se
varsă anual în bugetul comunei.

11.5.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.

Acest sistem este cunoscut şi sub denumirea de "self-government" (auto-
administrare). Specificul acestui sistem ţine de absenţa centralizării, lipsa unei
autorităţi regionale de control direct, lipsa autorităţilor de tutelă administrativă
(prefect), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect. Unităţile
administrativ-teritoriale din ţările anglo-saxone pot fi considerate drept
"republici în miniatură" sau adevărate "anclave" ale democraţiei locale.
Sistemul britanic de administrare locală se caracterizează prin recunoaşterea
legală timpurie a identităţii colectivităţilor locale. Acest fapt deosebit de
important s-a produs încă prin secolul al XIX -lea. Ulterior, aceste unităţi
administrativ-teritoriale constituite istoriceşte au primit consacrarea expresă
prin legi speciale, care stabilesc structura, capacitatea juridică, resursele
acestora, asigurându-le principiul fundamental al descentralizării
administrative.
I). Administraţia locală în Marea Britanie. Structura administraţiei
engleze este deosebit de sofisticată, de altfel ca şi sistemul de drept, cunoscut şi

225
sub denumirea de "common law", atât datorită diversităţii colectivităţilor locale,
cât şi datorită relaţiilor care se stabilesc între acestea. Fiecare dintre cele patru
părţi care compun Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (Anglia,
Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord) dispune de o organizare locală distinctă,
anumite similarităţi de organizare locală înregistrându-se doar între sistemul
englez şi cel al ţarii Galilor.
Comuna rurală sau parohia - este cea mai mică şi cea mai veche unitate
teritorială locală, datând din evul mediu, iar modul său de organizare stă la
originile Parlamentului britanic. Apariţia parohiei este legată de sosirea pe
pământul Angliei a anglo-saxonilor, care au întemeiat mici colectivităţi locale,
administrate de către o Adunare a persoanelor adulte. Această Adunare locală îşi
desemna patru membri ai săi pentru a fi reprezentată în raporturile cu alte
colectivităţi. Parohiile au conservat o serie de elemente ale organizării
religioase, după convertirea Angliei la catolicism. Evoluţia ulterioară a
parohiilor este legată de disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice
şi de constituirea unor structuri administrative proprii (parish council). În
prezent există peste 10.000 de parohii, conduse de către consilii locale sau de
adunări ale alegătorilor. Astfel, în aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaţie
mai mică de 200 de locuitori, există o adunare a alegătorilor, care se convoacă,
ca pe vremuri, de două ori pe an, participanţii votând anumite chestiuni ţinând
de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de mâini. Consiliul
parohial este format din 5 până la 25 membri aleşi, prin vot secret, pentru o
perioadă de patru ani.
Districtele urbane şi rurale - reprezintă grupări de parohii, constituite în
conformitate cu prevederile legii privind funcţionarea administrării locale (de
după 1948), prin care s-au conferit o serie de atribuţii de ordin sanitar,
competenţele lor lărgindu-se ulterior, mai ales, prin preluarea unor probleme
sociale. Consiliul Districtului este format din consilieri locali, delegaţi câte unul
din partea fiecărei parohii locale şi activând pe baza unui mandat de trei ani.
Burgurile engleze - sunt aglomeraţii urbane, care se bucură de o anumită
importanţă istorică şi care nu sunt incluse în cadrul districtelor urbane,
beneficiind de un statut administrativ distinct, în virtutea unei cereri aprobate de

226
consiliul comitatului sau, dacă există opoziţia fată de această cerere, de către
Parlament. Consiliul burgului este ales pe o perioadă de patru ani, fiecare cartier
desemnând consilieri, care se reunesc anual. Consiliul este format din primar,
consilieri-magistraţi şi consilieri simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau
dintre consilierii-magistraţi, pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce
lucrările consiliului şi joacă, mai ales, un rol de judecător de pace şi maestru de
ceremonii.
Comitatele-burguri - sunt oraşe cu peste 50.000 de locuitori, ale căror
consilii realizează atât atribuţiile consiliului burgului cât şi cele ale consiliului
de comitat.
Comitatele - constituie unităţi administrativ-teritoriale a căror organizare
este asemănătoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate au, însă, un
consiliu compus dintr-un număr de membri stabilit de guvern, un consilier
pentru o circumscripţie electorală parlamentară. Consiliul îşi alege consilierii-
magistraţi şi un preşedinte (chairman). Consilierii nu sunt retribuiţi, dar
beneficiază de un autoturism şi de alte facilităţi care le permit să-şi
îndeplinească atribuţiile mandatului deţinut. Aceste atribuţii sunt extinse asupra
unor probleme de educaţie, şomaj, locuinţe, agricultură, maternitate, drumuri şi
şosele, supravegherea districtelor şi parohiilor.
Reprezentanţa regelui (lord lieutenant) este o persoană a comitatului care
îndeplineşte numai funcţii non-onorifice şi de reprezentare, fără ca să se implice
în procesul de administrare locală.
Londra - capitala Marii Britanii, beneficiază de o organizare specifica în
cadrul cărei circumscripţiile administrative sunt de diverse forme, cele mai
importante fiind: City, Burgurile metropolitane şi comitatul Londrei. City
cuprinde doar o mila pătrată din teritoriul Londrei şi se compune din birouri,
buticuri, bănci, hoteluri şi locuinţe, care nu adăpostesc peste noapte mai mult de
13.000 de locuitori. În fruntea acestei diviziuni administrative se afla un Lord-
primar şi 26 de consilieri magistraţi care formează Consiliul sau Curtea
consilierilor magistraţi. Împreună cu alţi 206 de consilieri, aceştia formează
Curtea Consiliului Comunal, reprezentând, de fapt, Consiliul municipal
propriu-zis şi care, înfăptuieşte administrarea oraşului. Un număr de 28 de

227
burguri metropolitane ale Londrei sunt administrate după aceleaşi reguli ca şi
toate burgurile din ţara. Comitatul Londrei înglobează city-urile londoneze şi
cele 28 de burguri şi a fost condus pana în 1986 de către un Consiliu, compus
din 124 de membri aleşi pe o perioadă de 4 ani, în fruntea căruia se afla un
preşedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinţat în anul 1986, funcţiile
sale fiind repartizate Consiliilor de burg şi Corporaţiei oraşului Londrei.
II) Regimul local în SUA. Cele mai mici colectivităţi locale din Statele
Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la unităţile
britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de avantajele guvernării
directe, care se reduc de cele mai multe ori la convocarea adunării alegatorilor.
Unităţile administrativ-teritoriale, care reprezintă o treaptă intermediara între
comunele rurale şi oraşe (city), dispun de organisme similare celor din
comunele rurale, adăugându-li-se un consiliu al oamenilor de încredere
(trustees) sau un consiliu al localităţilor, compus din 3-7 membri şi un primar
ales prin voi direct de către alegatori. Acestor unităţi de bază li se suprapune o
unitate administrativă mai mare, numită - district. Districtul nu corespunde atât
unei delimitări teritoriale aparte, ci mai degrabă unei organizări teritorial-
funcţionale, în raport cu numărul şi importanţa serviciilor publice de care
dispun. Municipiul (ori - city) reprezintă o unitate administrativ-teritorială, care
se bucură de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de administrare:
 sistemul primarului şi al consilierului municipal;
 sistemul administrării municipiului prin intermediul comisiilor;
 sistemul administratorului municipal (cily manager).
Acestor unităţi administrative li se mai adaugă aşa-numitele Comitate sau
Parohii, formale prin asocierea câtorva colectivităţi locale mici ale unui stat
(împărţindu-le fie în funcţie de mărimea teritoriului, fie în funcţie de numărul
populaţiei). De regulă, Comitatele au fost organizate pe teritorii largi, atingând
suprafeţe de câte 20 de mile pătrate sau 4 milioane de locuitori, în fruntea
acestor Comitate se află un consiliu ales pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care
se întâlneşte în sesiuni trimestriale. Alături de consiliu, se găsesc o serie de
servicii publice ale comitatului sau parohiei, conduse de funcţionari aleşi.

11.5.3. Sistemul de administrare mixt.

228
 I) Regimul local în Italia. Organizarea teritorial-administrativă a Italiei se
înfăptuieşte pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna, provincia şi
regiunea.
Comuna este definită prin lege ca fiind "o instituţie a comunităţii
locale", care îi reprezintă interesele (sub comună se subînţelege atât comuna
rurală, cât şi cea orăşenească). Comunele italiene îşi pot constitui şi
circumscripţii de descentralizare teritorială, dacă dispun de o populaţie mai
mare de 100.000 locuitori. Circumscripţiile descentralizate sunt conduse do
către un consiliu ales (ca şi cel comunal), prin vot direct. Consiliul îşi alege
propriul preşedinte, din rândurile membrilor săi.
Provincia este şi ea o instituţie locală, intermediară între comună şi
regiune, care reprezintă interesele comunităţii provinciale şi promovează
dezvoltarea planificată a acesteia.
Regiunea reprezintă un nivel de organizare administrativă intermediară
între comunităţile locale (comune şi provincii) şi statul italian.
Potrivit prevederilor legislaţiei italiene, comunele şi provinciile
beneficiază de autonomie statutară şi financiară, în cadrul legilor şi a
coordonării naţionale a funcţiilor publice. Spre deosebire de acestea, regiunile
sunt create pentru a organiza exercitarea funcţiilor administrative la nivelul
comunelor şi provinciilor. Organele de administrare a regiunilor sunt Consiliile
regionale. Giuntele regionale şi Preşedinţii regiunilor. Este poate cazul să
subliniem aici şi faptul că regiunile italiene sunt investite cu puterea de a
reglementa prin lege raporturile între comune şi provincii; de a stabili
obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-sociale din teritoriu
şi de a repartiza resursele necesare pentru investiţiile locale. La nivelul comunei
funcţionează un consiliu, giunta şi primarul, asistaţi de către un număr de
asesori, care nu pot depăşi 4 membri (în cazul unei comune cu o populaţie de
până la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (în cazul unor comune cu o populaţie
de peste 500.000 de locuitori), iar la nivelul provinciei, autorităţile
administrative sunt reprezentate de către consiliu, giuntă şi preşedinte. În
componenţa giuntei provinciale intră un preşedinte şi un număr par de asesori,
care nu pot depăşi 1/5 din numărul total al consilierilor care formează consiliul

229
provincial. În ambele cazuri, giunta poate fi formată din rândul consilierilor, dar
şi din rândul cetăţenilor care nu fac parte din consiliu. Atribuţiile specifice ale
primarului sunt determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al
guvernului şi de agent executiv al colectivităţii locale. În calitatea sa de
reprezentat al guvernului în comună, primarul este răspunzător de exercitarea
legii în domeniul ordinii publice, sănătăţii şi igienei, al completării actelor de
stare civilă, realizarea obligaţiilor sale privind serviciul militar şi colectarea
statisticii, precum şi de unele probleme legate de siguranţa publică şi poliţia
judiciară. Cea de-a doua categorie de atribuţii ale primarului ţine de exercitarea
funcţiei sale de reprezentant al colectivităţii locale şi de agent executiv al
consiliului comunal, fiind alese în scopul executării deciziilor acestui organism.
După cum putem observa, modelele de administrare publică locală diferă
de la ţară la ţara. Pentru fiecare dintre aceste ţări, este, însă, cel mai potrivit
modelul, care răspunde unor cerinţe specifice, legate de tradiţii, temperament,
de nivelul de dezvoltare socio-economică, de gradul implementării democraţiei
la nivel local şi de alte condiţii. Remarcăm, totodată, că un principiu comun
pentru toate aceste ţări este respectul pentru realizarea principiilor de
descentralizare administrativă şi teritorială, care permite aplicarea principiului
de autonomie locală, supravegheată de stat doar la compartimentul legalităţii
acţiunilor.

230
 Capitolul 12. Controlul activităţii
administraţiei publice.
3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.
3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.
3.2.1. Controlul politic.
3.2.2. Controlul administrativ.
3.2.3. Controlul judecătoresc.
3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.
3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei
publice.
3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.
3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor
administraţiei publice.

12.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei

publice.
În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat
controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor
administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a
administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre
binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din
aceste principii de control.
Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să
afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a
persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în
contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau
colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează
administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale
administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.
Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în
interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la
greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar
putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

231
 Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are
drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice
corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.
Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice
sunt multiple:
 Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor
administraţiei publice;
 Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile
realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;
 Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele
administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul
de utilizare a lor;
 Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile
acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;
 Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării
problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.
Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare
pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în
evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul
administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă
posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea
organelor administrative.
Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă
abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi
să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta
eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de
efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi
vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga
aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.
Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice
aleasă de ţara dată.

232
 În modelul “satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar
arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar
unor reguli “interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat
conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut
abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în
interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi
păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.
În modelul “statului de drept” administraţia este supusă nu numai
regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate
apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină a
administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică se
alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.
În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică
următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor
administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

12.2. Tipurile de control a administraţiei publice.

Tipurile de control utilizate asupra activităţii administraţiei publice, sunt
diverse şi de multe ori depind de nivelul liberalismului politic, atins în statul dat
şi deseori de tradiţiile juridice ale lui. De obicei deosebim controlul politic,
administrativ şi judecătoresc. Totuşi, pentru o desfăşurare completă a problemei
date trebuie de adăugat încă un factor, care de multe ori condiţionează şi în mod
hotărâtor determină toate aceste tipuri de control, care poate fi numit baza
tuturor tipurilor de control – publicitatea (notorietatea) activităţii
administraţiei publice. Această formă specifică de control de asemenea o vom
cerceta într-un sub-punct aparte.

12.2.1. Controlul politic.

Controlul politic asupra administraţiei publice este efectuat de acele
organe sau persoane, care alcătuiesc direct sau indirect puterea supremă în stat.
Aceste organe pot fi: Parlamentul şi organele reprezentative locale, poporul sau
un partid politic.
Parlamentul şi organele reprezentative locale.
233
 În majoritatea statelor parlamentul ca un organ naţional reprezentativ, are
împuternicirea de a efectua controlul administraţiei publice prin intermediul
prerogativelor sale:
Aprobând bugetul de stat. Bugetul de stat este un document în care
administraţia publică, Guvernul determină planul său de acţiune. Aprobând
bugetul parlamentul efectuează nemijlocit controlul activităţii Guvernului,
deoarece în cazul când consideră că ultimul nu şi-a planificat corect acţiunile
respinge bugetul dat, propunând corectarea lui.
Luarea de cuvânt a deputaţilor. Fiecare deputat este în drept şi obligat în
cazul depistării unor nereguli în activitatea administraţiei publice de a atenţiona
Parlamentul privitor la aceasta.
Adresări scrise către ministere sau miniştri. Atunci când este pusă la
îndoială activitatea unui minister Parlamentul este în drept de a face demersuri
către instituţia dată şi de a impune persoanele cuvenite de a da explicaţiile de
rigoare.
Comitetele parlamentare. În cadrul Parlamentului există diverse comitete
care î-şi desfăşoară activitatea în diferite direcţii. În competenţa comitetelor pe
lângă funcţiile lor specifice le revine şi rolul de a controla activitatea
Guvernului pe direcţii concrete.
Comisiile parlamentare. Atunci când apar întrebări privitor la unele
activităţi concrete ale administraţiei publice, sau îndoieli privind legalitate,
necesitate, utilitatea unor acţiuni ale Guvernului, parlamentul poate crea
comisii. În competenţa comisiilor întră de a cerceta cazurile dubioase care pot
interveni în activitatea administraţiei.
Toate aceste metode de control precum şi altele sunt în competenţa şi
prerogativa Parlamentului. Populaţia unui stat, sau administraţii, au diverse
necesităţi, pentru satisfacerea cărora î-şi creează diverse structuri care le-ar pute
furniza, mai detaliat aceasta este analizat în capitolul structuri ale administraţiei
publice. Parlamentul este un organ reprezentativ care în numele poporului
efectuează controlul administraţiei, privitor la modul cum ea î-şi îndeplineşte
obligaţiile faţă de administraţi.

234
 Într-o formă mai restrânsă tot o formă de control este ce a organelor
reprezentative locale, care efectuează controlul asupra activităţii administraţiei
publice locale.
Uneori însuşi poporul poate exercita controlul asupra administraţiei
publice în mod direct. Cel mai general caz este prin alegerile locale, care au un
caracter atât politic cât şi administrativ. Votând populaţia î-şi exprimă părerea şi
face evaluarea activităţii administraţiei publice locale. În unele ţări această
formă de control poate fi mai profundă, unde locuitori pot demite din post un
funcţionar public. În unele sisteme de management municipal, care mai detaliat
vor fi analizate în alt capitol, populaţia alege nu numai primarul, sau consilierii,
dar sunt aleşi şi funcţionarii care exercită nemijlocit activităţi de interes public.
Această formă de alegeri măreşte responsabilitate funcţionarilor publici şi creşte
posibilitate populaţiei de a controla activitatea administraţiei publice în mod
direct.
Ultimul tip de control politic este controlul efectuat de un partid politic.
Această formă de control este caracteristică statelor autoritare sau în regimurile
unipartide, unde un partid de facto sau conform constituţiei, este delegată cu
toată puterea de stat şi este împuternicită de a efectua controlul asupra activităţii
aparatului administrativ.

12.2.2. Controlul administrativ.

Controlul administrativ este efectuat de însuşi administraţia publică în
interiorul sistemei administrative. Cu alte cuvinte administraţia dispune de un
mecanism intern care î-i permite de aşi controla activitatea proprie. Această
formă de control poate avea diverse aspecte cum ar fi: controlul subalternilor de
către conducătorii lor, diverse inspecţii şi organe de control, etc.
Controlul activităţii subalternilor de către conducătorii lor. Este evident
că una din funcţiile conducătorilor aparatului administrativ este controlul
activităţii subalternilor săi. Conducătorii sunt obligaţi de a verifica legalitate,
calitate, eficacitate lucrului subalternilor. Eficacitatea administraţiei se compune
din eficienţa fiecărui compartiment al ei în parte, de aceea este important modul
cum conducătorii î-şi îndeplinesc obligaţiile sale de control. Pentru o activitate

235
normală conducătorii sunt în drept de a da ordine, de a lua decizii, de a schimba
sau anula deciziile deja primite.
Inspecţiile. Lucrul conducătorilor este completate de activitate diverselor
inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii proprii care
sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale. Îndeplinind funcţia
de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate, eficacitate şi chiar
calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ cât şi a controlului
contabil sau economic.
În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de
conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba
de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la
iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ,
care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a
persoanelor fizice cât şi juridice).
Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe
administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa
conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau
schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare
controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului.
În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri
ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor.
Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a
situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.
În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control
administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai
importate sunt cele expuse mai sus.

12.2.3. Controlul judecătoresc.

Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele
puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două
tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale
administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este
foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate
236
mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor
administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.
Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea
normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii
societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia
publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau
deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este
asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii
acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative
decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de
vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă
asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile
nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control,
supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător,
judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.
Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi
administrativ.
În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se
operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la
aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.
În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu
sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.
În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat
şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a
lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a
cazului pentru a evita greşelile.
În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat,
decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus
tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură
eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor

237
normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură
îndelungată şi costisitoare.

12.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.

Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau
indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice.
Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o
condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale
sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau
administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor
administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a
cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De
acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care
asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.
Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar
ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:
Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune
publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele
puterii administrative.
- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative.
Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit
motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru
administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a
propriilor acţiuni.
- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea
persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De
asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în
cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative
care într-o măsură sau afectează persoana dată.

12.3. Auditul economic: evaluarea activităţii

organelor administraţiei publice.

238
 Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a
primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice
centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin
financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional
transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.
Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu
posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace
de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice
cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema
ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite
găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

12.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.

Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea
cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau
eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic
presupune cercetarea următoarelor probleme:
 Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările
organelor de resort;
 Evaluarea eficacităţii controlului intern;
 Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau
preîntâmpinării abuzurilor;
 Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare
şi contabile;
 Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii;
 Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din
bugetul de stat sau judeţean;
 Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a
viitorilor conducători;
 Rezolvarea problemelor ne standarde.

239
 Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la
evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică
activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată
conducerea etc.
Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în
ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este
măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor
administraţiei publice.
Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi
termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei
municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza
rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”.
Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic
este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi
îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.
Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că:
 Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în
sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura
organelor administrative;
 Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului
economic;
 Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc
care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;
 Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii
organelor administrative;
 Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea
publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la
eficienţa activităţii.
Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile
legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece
rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

240
 12.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii
organelor administraţiei publice.
După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al
administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori
este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să
fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale
a activităţii cât şi calitatea ei.
 eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte
resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost
obţinute;
 eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce
măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;
 calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a
fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu:
dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de
calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.
Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor administraţiei
publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:
 Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse
în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori
asupra cărora conducerea dată poate influienţa;
 Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a vedea
clar starea de lucruri;
 Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea
compuşi sau extravaganţi;
 Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul
exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;
 Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă
compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut,
perioada trecută, altă organizaţie;

241
  Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date
pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste
cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.
Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie
personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să
dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a
efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe
lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte
ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi
conducători şi funcţionari din administraţia publică.

242
 Capitolul 13. Serviciile publice.
4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.
4.2. Organizarea serviciilor publice.
4.2.1. Serviciile exploatate în regie.
4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.
4.3. Administrarea serviciilor publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.
4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.
4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.
4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
4.4.2. Conţinutul contractului.
4.4.3. Modificările contractului.

13.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.

În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un
statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este
chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă
funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea
infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea
deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice
cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea
întregii societăţi.
Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi
la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia
piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile
când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în
oraşe.
În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea
erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri,
poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500
ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din
construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre
243
profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit,
exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.
Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi
rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o
activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale
colectivităţilor.
Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă
funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea
necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele
particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social,
medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.
Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului
public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea
“tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).
Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca
“interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având
fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi”
şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În
sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune
de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un
scop şi un mijloc.
Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie
locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.
Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos
următoarea clasificare a lor:
După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii:
 organe ale administraţiei publice;
 instituţii publice;
 regii autonome de interes public.
După obiectul de activitate, serviciile publice se împart:
 ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;

244
  financiare şi fiscale;
 învăţământ;
 asistenţa socială şi igienă;
 artă şi cultură;
 activităţi economice.
Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se
îndeplinesc, serviciile publice se împart:
 servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului;
 servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale
specifice, locale.
Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem:
 servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii
juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub
regulile tutelei administrative;
 servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice
în opoziţie cu descentralizarea.

13.2. Organizarea serviciilor publice.

Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice
cât şi de persoanele particulare.

13.2.1. Serviciile exploatate în regie.

Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public
dispune de trei posibilităţi :
1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este
exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este
asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar
încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.
Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un
regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.
245
 2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de
autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal
deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :
• adoptă regulamentul interior al regiei ;
• fixează regulile de organizare a serviciului ;
• adoptă bugetul serviciului public ;
• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.
Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,
cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare
funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia.
Aici este ajutat de:
· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ. Membrii
acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.
· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de
administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte
bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.
Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un
agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine,
în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului
public cu excepţia directorului şi a contabilului.
3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de
către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul
municipal exercita. doar trei responsabilităţi :
• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.
• Îi fixează regulamentul interior.
• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

13.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.

Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru
a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.
1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea
serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul

246
propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a
concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse
avantaje :
 defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public,
 nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea,
 nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt
suportate de concesionar.
 concesionarul plăteşte o redevenţă.
2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,
serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara
comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de
contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării
activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă
comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în
domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor
reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.
3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca
formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor
publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea
conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona
(productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele
exploatării serviciului respectiv.
Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are
responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.
4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată.
Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce
acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în
funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea
poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.
Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina
serviciului.
247
 5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de
serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului
tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.
Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între
întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

13.3. Administrarea serviciilor publice.

13.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,
pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia
economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei
funcţii:
- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii
economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de
trai;
- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii
pentru asigurarea uni nivel minim de trai;
- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar
comunităţilor locale.
Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea
de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în
acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor,
serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce
întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.
Serviciile publice au două proprietăţi distincte:
 utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările
prin alei şi parcuri);
 de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre
exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).
Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur
“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din

248
impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui
poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează
caracterul său public.

13.3.2. Asigurarea tehnico-materială.

Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica
care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei
publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul
serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la
40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale
sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.
Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie
procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile
administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are
loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile
subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative
şi administrative în vigoare.
Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:
Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea
centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi
serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată
are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii
consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc.
în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a
diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.
Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp
cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea
cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.
Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la
piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile
sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.
Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei
de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în
249
diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-
materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului,
efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca
document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului
local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.
Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie
efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe
compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic
trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data
limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea
mărfii.
Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care
include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de
afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi
furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul
preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.
Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma
concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte
închise; şi concursuri ne formale.
Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice
locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat
pretendentului care propune cel mai mic preţ.
Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi
tehnologii.
Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează
procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se
doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora
preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de
concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp.
Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale.
Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată
concurenţa între furnizori.

250
 Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea
corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care
dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime,
permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a
mărfurilor şi serviciilor procurate.
Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor.
Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către
ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată
administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi
serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract
în corespundere cu procedurile aprobate.

13.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea

serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;
 sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii

251
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.
Servicii de bază

Servicii auxiliare
Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
 Serviciile de pompieri;  Finanţele;
 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

13.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;

252
  monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.
Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
253
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
 densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

13.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.

13.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.

254
 • Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.
c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.

255
 • Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

13.4.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.

256
 a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

13.4.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
257
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.
Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

258
Capitolul 14. Baza economică a administraţiei
publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

14.1. Proprietatea administraţiei publice locale.

14.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

259
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

260
 14.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

261
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

14.2. Finanţele publice locale.

14.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.
Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul

262
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

14.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a

organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;
- Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;

263
 - Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;
 Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.

264
 Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;
 Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;

265
  Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

14.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.

266
 Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

267
 14.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.
Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.

268
 Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;
- Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;

269
 - Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

14.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

14.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

14.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
270
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).
Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus
îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor)
care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare
autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor
prestate.
d. Principiul echilibrului real
Acest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune
statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este
finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).
- le suplimentare legate de construcţia spaţiilor
mera domnitorului fiind unul din cei de mai încredere sfetnici ai lui.

271
 Paharnicul – sau leaşnicul – persoana ce avea grija veniturilor de la masa
domnitorului ţării.
Cliucinicul – (de la cuvântul slavon “cliuci”, cheie) ce avea cheile
cămărilor cu provizii.
Comisul – ce se îngrijea de grajdurile pentru caii domneşti.
Treptat au mai apărut al doilea şi al treilea postelnic, paharnic, etc.
Aceştea erau principalii dregători cu funcţii private. Ei la rândul lor, aveau
subordonaţi alţi funcţionari mai mici. De exemplu, slugile marilor dregători
erau vornicii, spătarii, paharnicii, bănişorii, etc., ce aveau în sarcină mobilizarea
locuitorilor la diverse prestaţii.

14.3.2. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.

În perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) Ţara Moldovei îşi extinde
teritoriile de la munţii Carpaţi până la Marea Neagră. Sistemul de administrare
capătă un aspect subteritorial. Constituirea definitivă a sistemului de
administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru cel Bun (1399-
1342) când a avut loc procesul instituţionalizării şi centralizării sistemului
administrativ.
Oraşe şi ocoale. Vechile aşezări urbane din Moldova, târguri sau oraşe,
erau centre în care locuiau negustori şi unii meseriaşi, cu o organizaţie
deosebită de a satelor moşiereşti şi boiereşti. Oraşele vechi moldoveneşti din
principate aveau ca şi satele, pe lângă vatra cu locuinţe, adică oraşul propriu-zis
şi ţarinile oraşului, cultivate de orăşeni. Marginile administrative ale comunilor,
hotarul târgului, nu se opreau la perimetrul regiunii locuite de târgoveţi, ci
cuprindeau moşii adesea întinse de jur împrejur, înglobând sate numeroase.
Oraşul vechi aparte, aşadar, ca o mică organizaţie, cuprinzând un centru
urban înconjurat de moşii şi sate, cu o conducere unică, deosebită de a judeţului
şi a ţinutului. Regiunea dependentă de oraş, care se află în jurul sau se numea în
Moldova ocol, termen care arată că e vorba de o moşie care ocoleşte de jur
împrejur târgul. Satele din ocolul oraşului nu depindeau de administraţia fiscală,
militară sau judiciară a ţinutului în care se aflau, ci se cârmuiau deosebit de
autorităţile orăşeneşti.

272
 Domnul Moldovei, când ia hotărâri privitoare la satele ocolului,
întrebuinţează termenul "atârnător": satul cutare atârnător de ocolul târgului.
Constatăm că oraşul era într-o dependenţă oarecare de curtea domnească
din fiecare târg, adică de autoritatea domnească prin reprezentanţii ei aşezaţi în
târg.
Vechile oraşe erau, deci, nişte moşii mari, cu centrul urban, dar cu
exploatarea agricolă în jur. Spre deosebire de oraşele flamande, potopitul
organizării orăşeneşti în Europa Apuseană, limitate de zidurile lor, ce închideau
un spaţiu relativ strâmt, cele moldoveneşti aveau moşiile lor. Tipul flamand nu
era, însă, general pentru Europa, cele Italiene, de pildă aveau şi ele moşii în
jurui lor. De asemenea oraşele săteşti, din Ardeal, Braşovul, Bistriţa, Sibiul ş.a.,
aveau ţinutul lor dependent. Totuşi era o deosebire: oraşele din Apus, ca şi cele
ardelene erau înconjurate de ziduri, între oraş şi ocol era zidul de despărţire,
care delimita în chip clar terenul urban de cel rural, ultimul fiind o simplă anexă
pentru hrana oraşului, nu o parte integrantă a lui. În schimb oraşul era ne întărit
şi de la casele locuitorilor se trecea în chip firesc, ca într-un sat mare, la ţarinile
cultivate tot de orăşenii plugari, alături de sătenii din satele ocolului.
Forma tradiţională de împărţire administrativă a Moldovei istorice a fost
Judeţul. Concomitent Judeţele moldoveneşti se mai numeau şi ţinuturi,
Domnitorul ţării numea în fruntea lor câte doi pârcălabi ce se mai numeau şi
sudeţi sau staroşti. Ei de rând cu alte atribute aveau şi conducerea militară a
garnizoanelor din cetăţi.
Ţinuturile Moldovei medievale erau administrate de pârcălabi şi erau de
fapt conducătorii ai ţinuturilor şi comandanţii garnizoanelor de cetate, având
atribuţii administrative judiciare şi publice. De exemplu în timp de război, când
era chemată oastea mare, se îngrijea de mobilizare şi formarea steagului de
ţinut. În activitatea paşnică judecă diverse procese civile (cu excepţia litigiilor
funciare) şi unele infracţiuni penale (dar nu cele grave ce sancţionau pedeapsa
cu moartea).
Administraţia oraşelor. Cârmuirea oraşelor în Moldova era întemeiată
de o dublă autoritate, o îngemănare a două drepturi; de o parte, autonomia
orăşenească, de altă, apărarea dreptului proprietarului, adică al domnului.

273
Aceste două drepturi care par opuse în interesele lor erau astfel organizate ca să
poată colabora în chip armonios. Comunitatea orăşenească era autonomă, se
administra singură, avea drept de judecată proprie, venituri proprii şi alegea
singură cârmuitorii. Domnul în schimb, ca proprietar, îşi avea funcţionarii lui
care îi ridicau veniturile, curtea şi scaunul de judecată proprie în oraş.
Un târg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonomă şi
privelegiată, aşezată pe o moşie domnească.
Autoritatea comunei îşi avea organele sale alese în persoana primarului şi
un consiliu comunal, format întotdeauna din numărul invariabil de 12 membrii,
care se întitulau pârgari (de la germanul Bliurger, cetăţeni liberi ai oraşelor). În
Moldova primarul se numea soltuz (de la germanul Scultheis).
Soltuzul cu cei 12 pârgari administrau oraşul încasau veniturile şi hotărau
cheltuielile, aveau drept de judecată asupra oraşelor, hotărau distribuţia
drepturilor de muncă în ţarina oraşului, făceau anchete şi hotărnicii poruncite de
domn. Tot ei se îngrijeau de poliţia oraşului şi a bâlciului, când venea tot felul
de lume străină în oraş, purtau corespondenţă cu oraşele comerciale din Polonia
şi Ungaria, aveau vexi şi o cancelarie cu pecetea târgului, cu scriitori în diferite
limbi, o arhivă şi catastiful târgului.
Alegerea consiliului şi a primarului se făcea de către comunitate, nu se
ştie exact pe cât timp era ales, dar comparând aceste succesive din veacul al
XVII-lea emise de municipalitatea Bârladului, constatăm că în fiecare an avem
alt nume de soltuz, în schimb Andrea, judeţul Câmpulungului, funcţionează
neîntrerupt de la 1659 la 1673 adică 14 ani. Domnul nu se implica în numirea
consiliului.
Pe lângă organizaţia consiliului comunal ales de obştea autonomia
târgoveţilor, în epocile cele mai vechi ale vieţii de Stat în Moldova, în secolul al
XV-lea, aflăm în oraşe un dublu consiliu: sfatul cel mare şi cel mic, ambele
reprezentând comunitatea târgoveţilor şi membrii acestui se numesc în actele
slavone raiţi, termen polono-rutian, care însemna cuvântul sfetnici. Deşi avem
prea puţine date asupra acestor două consilii, căci în vremuri de mai târziu nu
sunt pomenite totuşi putem bănui că sfatul cel mic este consiliul restrâns al
soltuzului şi pârgarilor, pe când cel mare ar reprezenta adunarea generală în

274
piaţa târgului al tuturor orăşenilor, în secolul al XV -lea nu se marginea probabil
ca măi târziu, numai la alegerea pârgarului şi al soltuzului, ce se adună şi cu alt
prilej, când se luau hotărâri mai importante.
Desigur că şi satele aveau în trecut un fel de autonomie cu sfatul lor, dar
pe lângă deosebirea constituită de privilegiile speciale orăşeneşti, trebuie să
ţinem seama că juridiceşte, comunitatea orăşenească avea alte rosturi decât cea
sătească. Comunitatea orăşenească nu era o comunitate nici de moşieri, nici de
şerbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pământ domnesc cu dreptul de a se
strămuta chiar în ţări străine. În treburile orăşeneşti se puneau şi probleme de
drept internaţional, întrucât era vorba de legături cu străinii care veneau cu
negoţul lor în oraş sau de negustori ai târgului care mergeau în ţâri străine.
După aceea erau probleme de drept comercial: depozite, preţurile, vămile,
tranzacţiile, adesea în natură. De aceea autonomia oraşelor, însemna nu numai o
organizaţie cu funcţionări proprii, ci şi o situaţie juridică deosebită de a restului
ţări.
Această comunitate liberă se află aşezată pe pământ domnesc şi de aceia
avea şi domnul organele sale în oraş, care reprezentau drepturile moşierului. Ca
în orice moşie, se afla în curte târg, o curte a stăpânului, curtea domneasca.
Acolo stătea vornicul oraşului, titlu de origine slavonă care derivă din (dvor),
curte şi înseamnă comandatul curţii. Vornicii, fie că erau ai ţării fie că erau ai
oraşelor, erau întotdeauna funcţionari militari, şefii unei garnizoane. Vornicii
încetează să funcţioneze la o dată pe care n-o putem fixa în cursul veacului al
XVII-lea şi sunt înlocuiţi sau dublaţi în Moldova cu un alt funcţionar numit
ureadnic, sau namestnic, termen slav ce s-ar traduce, prin dregător, sau prin
locţiitor.
Înlocuirea vornicului prin ureadnic înseamnă trecerea autorităţii domneşti
din oraşe de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a făcut într-o epocă
în care situaţia militară a domniei a trecut pe planul ai doilea şi nevoile fiscale
erau mai grabnice şi mai apăsătoare.
Atribuţiile ureadnicului erau, în primul rând, fiscalei ei strângeau venitul
cuvenit domnului şi vegheau la încasarea iui.

275
 Dar dreptul domnului în oraş nu se mărginea la reprezentanţii săi în
calitate de proprietar al solului, ci el ţinea în târg şi scaun de judecată.
Privilegiile municipale au existat la noi întocmai ca în apusul şi centrul
Europei, nu putem spune că cele scrise erau regulile generale, că aici toate
oraşele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineînţeles că unele acte s-au
pierdut, dar rămân sigur, multe oraşe fără privilegiu. Aceasta înseamnă că acele
oraşe nu se bucură de anumite scutiri, de anumite venituri, ca vămile ce erau
concediate celor privilegiate. Dar şi acestea aveau sfatul lor judeţean şi pârgari,
aleşi cu drept de administraţie şi judecată, veniturile lor, dreptul la o zi de târg şi
la iarmarocul anual, folosinţa ocolului. Totul se petrece ca şi cum ar exista pe
lângă privilegiile scrise şi în drept un obicei orăşenesc nescris, ab antiquo, care,
de fapt, era şi el un privilegiu. Erau întocmai ca în proprietatea boierească şi
moştenească, oraşe cu hrisov şi alte fără, cu drept nescris.
Pe lângă privilegii de târg oraşul avea, ca urmare acestuia şi dreptul de
vamă. Vămile, în trecutul nostru se petreceau în primul rând la oraşe, cele de
garanţie sau vaduri, care erau de mică importanţă. Vama era a domnului, dar era
de două feluri, cea mare şi cea mică. Ultima se plătea la trecerea pe teritoriul
oraşului, cea mare era vama de târg la desfacerea mărfurilor, ce se plătea de
câtre cumpărători, bineînţeles în natură. Trebui să observăm că sistemul vamal
medieval era tocmai inversul celui contemporan, întemeiat pe mercantelizm şi
protecţionism.
În Evul Mediu se plătea vama pentru export, iar pentru import foarte
puţin sau de loc; de asemenea se plătea vama mare pentru marfa de tranzit.
După concepţia economică a vremii, negustorii străini ce aduc marfă folositoare
trebuie încurajaţi dacă iau însă din mărfurile noastre să plătească pentru a le
avea. Mărfurile de tranzit aduse din ţări depărtate erau obiecte preţioase pentru
care se putea plăti mai mult.
Ca o urmare a sistemului la oraş era şi faptul ne înscris în privilegiile
orăşeneşti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaţia negustorilor străini
de a călători pe un anumit drum, ne putând evita oraşele în care se plătea vama,
obligaţia drumului este una din temeliile comerţului medieval. Cealaltă temelie
dreptul de depozit, dreptul unor oraşe de a monopoliza comerţul unui anumite

276
produse, făcea pe orice negustor ce venea cu acele produse în ţara să se
oprească într-un anume oraş şi să vândă acolo marfă sau s-o depună în
magazinul oraşului cu dreptul de monopol asupra uni produs. Mai departe
localnicii veneau s-a caute negustorii din alte părţi.
Consiliul orăşenesc avea o cancelarie proprie cu câteva dieci, el păstra
catastiful şi sigiliul târgului. În catastiful târgului erau trecute toate tranzacţiile
cu imobil eliberând părţilor contractante documente întărite prin sigiliul
orăşenesc. Şoltuzul împreună cu pârgarii eliberau mărturii pentru vânzări,
schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacţii aplicând pecetea târgui.
Domnia recunoştea sigiliul târgului ca mijloc legal de confirmare a actelor,
emise de organul local.
Ocolul în secolul al XVII-lea erau o totalitate de sate domneşti grupate în
jurul unui oraş. Domnii peregrinând prin ţară aveau curţi în fiecare târg. Pentru
întreţinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.
La general, acesta era sistemul de administrare locală în Moldova
Medievală de şi schimbări radicale de conţinut nu interveneau des.
Printre formele noi apărute mai târziu se evidenţia mai ales vornicia
obştilor, care era un serviciu special în stat, cu începerea din a doua jumătate a
sec. XVIII-lea. Era un consiliu de boieri şi negustori. Curând s-a divizat în
vornicia treburilor din înlăuntru şi vornicia treburilor din afară.
Acest sistem de administrare generală a existat în Moldova de a lungul
secolelor în perioada feudalismului.
Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de următoarele
jaloane principale ale istoriei administraţiei naţionale:
 Constituirea administraţiei în cadrul primelor formaţiuni prestatale şi a
Statului medieval Moldova.
 Evoluţia sistemului de administrare în evul mediu, începând cu
unificarea administrativă a Moldovei din timpul domniei lui Roman 1
şi Alexandrul cel Bun şi terminând cu dezmembrarea teritorială de la
sfârşitul secolului XVIII-lea.
 Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta Prutului în
prima jumătate a secolului al XIX-lea şi cea din stânga de până la 1917.
277
  Democratizarea sistemului de administrare în Basarabia şi Transnistria
în anii 1917-1918.
 Administraţia românească în Basarabia interbelică.
 Instituirea şi evoluţia sistemului sovietic de administrare (RASSM în
anii 1924-1940 şi RSSM 1940-1941 şi 1944-1991).
 Ultima etapă, cea actuală, a administraţiei publice din Republica
Moldova din anii 1991-1997.

14.3.3. Implantarea sistemelor de administrare străine în

Moldova.
În anul 1484 în urma cuceririi de către imperiul otoman a cetăţii Chilia
apoi a Cetăţii Albe pe teritoriul Moldovei î-şi începe apariţia administraţia
străină – otomană.
Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrată a
Imperiului Otoman fiindu-i păstrată Statalitatea, exercitând puterea de Stat în
propriile sale organe. Pe parcurs însă, dependenţa economică susţinută de
administrarea militară permanentă a dus la dependenţa politică cu grave
consecinţe a poporului moldovei.
Atribuţiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost limitate
considerabil. Domnitorul nu putea declara război, participa la vreo alianţă,
încheia tratate, fără permisiunea sultanului. La rândul său sultanul includea în
tratate clauze referitoare la Moldova fără a consulta pe domnitor.
Atribuţiile de politică internă i-au fost lăsate domnitorului, dar sunt cazuri
de amestec şi în aceste chestiuni.
Deci păstrându-se instituţia domniei prerogativele ei au fost limitate, ceea
ce înseamnă servierea suveranităţii ţării. Dominaţia otomană a afectat grav şi
integritatea teritorială a statului deoarece cetăţile din Jurul Cetăţii Albe, Chiliei,
Tighinei au fost transformate de turci în raiale - unităţi administrative ce erau
conduse de musulmani, prin metode musulmane de administrare. O parte din

278
pământurile din imediata apropiere a raialelor au fost cedate de către sultan
tătarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care era, la rândul său vasal a
sultanului turc.
Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lângă domn, de ia mijlocul
secolului al XVI-lea avea o componenţă, în exclusivitate numai din dregători.
Însăşi boierimea devine în consecinţă dregătorie, ceea ce pe deoparte stimula
lupta pentru putere, iar pe de altă parte intensifica rolul sfatului domnesc şi al
membrilor săi în politica ţării. Rolul sfatului domnesc numit şi cu termenul turc
"divan", s-a intensificat fiind o instituţie mai stabilă decât domnia. Deoarece
domnul putea fi oricând mazilit de sultan. De aceea sultanul prezenta garanţii
pentru monarhiştii străini, care acordau ajutor financiar domniei lui, pentru
restituirea creditelor.
Sfatul chiar în absenţa domnitorului emitea acte de confirmare a
tranzacţiilor ce aveau ca obiect pământul.
Vechile denumiri ale dregătorilor care executau puterea executivă la nivel
central, s-au păstrat, dar aparatul centrai s-a perfecţionat în primul rând a avut
loc separarea punctelor publice de cele private, care mai înainte erau întreţinute
de persoanele unuia şi aceluiaşi dregător.
Veniturile şi cheltuielile statului erau administrate de marele vistiernic, iar
cele ale domnitorului de marele cămăraş. Această situaţie s-a menţinut până în
anul 1812.
Administraţia austriacă. Al doilea tip de administrare străină a fost
administrarea austriacă, instituită în nordul Moldovei în urma anexării ei la
Austria în baza tratatului încheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775.
Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat în Bucovina. Administraţia austriacă
s-a menţinut până în toamna anului 1812 când Bucovina s-a unit cu România.
Al treilea sistem de administrare străin a fost cei rusesc în raioanele
Moldovei din stânga Nistrului în urma anexei Transnistriei la Rusia în anul
1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut în 1812 conform tratatului de
pace de la Bucureşti.
În rezultatul anexării Basarabiei la Rusia în anul 1812 pe acest teritoriu a
fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces s-a desfăşurat

279
treptat, iniţial au fost create condiţii favorabile. Populaţia Basarabiei a fost
scutită de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de Basarabie a fost dată în
1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).
Sistemul rusesc de administrare se divizează în câteva perioade:
 1812-1818 - perioada de administrare provizorie;
 1818-1828 - perioada de administrare autonomă;
 1828-1872 - administrarea regională;
 1873-1917 - administrarea gubernială definitiv rusească.
La prima etapă se foloseau în administrare legile şi tradiţii naţionale. În
1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare în
Basarabia" Conform lor Basarabia se împărţea în următoarele ţinuturi: Iaşi,
Lăpuşna, Orhei, Hotărniceni, Bender, Cetatea Albă, Chilia, Izmail, Cahul,
Greceni şi Codru.
Ţinuturile se împărţeau în ocoale, ocoalele în plase (volşti) şi apoi în
comune sau sate. Puterea administrativă a ţinutului era atribuită ispravnicului,
căruia îi erau subordonaţi căpitanii de târg, căpitanii de mazini şi vechilii.
Ocoalele erau administrate de ocolaşi, iar satele de vornici.
În 1818 ţarul Alexandru I a emis un rescript prin care a întărit statul
autonomic al Basarabiei "Aşezământul organizării oblastei Basarabia".
În prima perioadă Basarabia era administrată de un guvernator civil şi
militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de origine
moldovean, crescut în Rusia. A deţinut acest post un an, apoi a fost numit
generalul rus Bahmetiev.
După 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem sau
verhovnâi sovet. Drept puterea executivă erau trei departamente. Basarabia avea
organul de administrare autonomă centrală şi locală.
În componenţa Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toţi erau boieri, iar
în anii 20 ai secolului XIX-lea se începe rusificarea administrării basarabene.
Organele de conducere sunt înlocuite de persoane aduse din Rusia. Până în
1828 funcţionau două limbi de stat: rusă şi moldovenească.
La etapa administrării regionale şi gubernale funcţionau următoarele
organe:
280
 Guvernatorul - care se află în fruntea regiunii. În 1873 există un
gubernator separat al Basarabiei. În ordine descrescândă urmau următoarele
trepte administrative:
Zemstfele - care se afla în fruntea fiecărui judeţ. La acea perioadă existau
şapte judeţe: Bender, Orhei, Chişinâu, Bălţ, Soroca şi Hotin. Zemstva ca formă
de administrare a fost introdusă în Basarabia în 1869 (până atunci erau
ocoalele), dar nu în toate judeţele. Judeţele Cahul, Izmail şi Cetatea Albă,
conform tratatului de pace de la Paris au fost întoarse Moldovei în 1856. În
1878 aceste trei Judeţe au fost reanexate la Rusia, dar s-a lăsat sistemul de
administrare românesc, până în 1917.
Volostele s-au plasele în Basarabia erau în număr de 105. Sate - 1544 la
număr.
Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul,
viceguvernatorul, zemstfa gubernală şi camera de consiliu.
Judeţele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei şi
cancelaria.
Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei şi
cancelaria.
Zemsfele judeţene alegeau organul central al provinciei numit adunarea
zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dată în an pe un termen de
douăzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava zemstfei guberniale,
care compusă din preşedinte, doi-patru membri aleşi pe un termen de trei ani.
Nu aveau drept de vot femeile, bărbaţii până la 25 ani, cei restituiţi din
funcţii publice, cei condamnaţi, străinii care nu aveau jurământ de supuşenie
Rusiei şi evreii.
Administraţia volostei era alcătuită din adunarea volostei, preşedintele
volostiei şi judecătorii de volostie.
Preşedintele volostiei se alegea la adunarea generală, ce se convoca
duminica. Uprava volostei era compusă din preşedinte şi doi-şapte membrii pe
un termen de trei ani. Puteau fi aleşi bărbaţii după 21 ani, ştiutori de carte, să nu
fie rude între ei până la gradul doi.
Sarcina principală a upravei era adunarea impozitelor de două ori pe an.
281
 Comuna era administrată de un primar de doi ajutori ai lui, comandantul
poliţiei, cancelaria statului şi un pisar.
Sistemul de administrare în Basarabia era unic în întreaga Rusie, unica
deosebire era pentru cele trei ţinuturi de la Sud.
Modificări ale sistemului rusesc de administrare s-au produs în primăvara
anului 1917. Guvernul provizoriu în frunte cu cneazul Lvov a emis câteva
decrete privind destituirea guvernatorilor şi înlocuirea lor prin comisari.
La 21 mai 1917 a fost adoptată legea cu privire la realegerea deputaţilor
numiţi glasnic şi începutul pregătirii pentru alegerile constituţionale.
inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii
proprii care sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale.
Îndeplinind funcţia de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate,
eficacitate şi chiar calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ
cât şi a controlului contabil sau economic.
În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de
conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba
de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la
iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ,
care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a
persoanelor fizice cât şi juridice).
Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe
administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa
conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau
schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare
controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului.
În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri
ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor.
Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a
situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.
În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control
administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai
importate sunt cele expuse mai sus.

282
 14.3.4. Controlul judecătoresc.
Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele
puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două
tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale
administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este
foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate
mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor
administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.
Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea
normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii
societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia
publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau
deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este
asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii
acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative
decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de
vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă
asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile
nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control,
supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător,
judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.
Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi
administrativ.
În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se
operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la
aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.
În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor
administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu
sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.
În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat
şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a

283
lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a
cazului pentru a evita greşelile.
În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat,
decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus
tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură
eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor
normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură
îndelungată şi costisitoare.

14.3.5. Publicitatea activităţii administraţiei publice.

Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau
indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice.
Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o
condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale
sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau
administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor
administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a
cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De
acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care
asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.
Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar
ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:
Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune
publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele
puterii administrative.
- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative.
Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit
motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru
administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a
propriilor acţiuni.
- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea
persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De
asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în
284
 cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative
care într-o măsură sau afectează persoana dată.

14.4. Auditul economic: evaluarea activităţii

organelor administraţiei publice.
Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a
primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice
centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin
financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional
transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.
Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu
posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace
de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice
cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema
ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite
găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

14.4.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.

Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea
cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau
eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic
presupune cercetarea următoarelor probleme:
 Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările
organelor de resort;
 Evaluarea eficacităţii controlului intern;
 Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau
preîntâmpinării abuzurilor;
 Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare
şi contabile;
 Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii;

285
  Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din
bugetul de stat sau judeţean;
 Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a
viitorilor conducători;
 Rezolvarea problemelor ne standarde.
Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la
evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică
activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată
conducerea etc.
Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în
ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este
măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor
administraţiei publice.
Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi
termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei
municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza
rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”.
Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic
este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi
îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.
Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că:
 Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în
sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura
organelor administrative;
 Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului
economic;
 Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc
care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;
 Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii
organelor administrative;

286
  Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea
publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la
eficienţa activităţii.
Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile
legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece
rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

14.4.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii

organelor administraţiei publice.
După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al
administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori
este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să
fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale
a activităţii cât şi calitatea ei.
 eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte
resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost
obţinute;
 eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce
măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;
 calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a
fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu:
dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de
calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.
Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor administraţiei
publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:
 Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse
în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori
asupra cărora conducerea dată poate influienţa;
 Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a vedea
clar starea de lucruri;
 Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea
compuşi sau extravaganţi;

287
  Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul
exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;
 Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă
compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut,
perioada trecută, altă organizaţie;
 Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date
pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste
cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.
Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie
personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să
dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a
efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe
lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte
ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi
conducători şi funcţionari din administraţia publică.

288
 Capitolul 15. Serviciile publice.
4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.
4.2. Organizarea serviciilor publice.
4.2.1. Serviciile exploatate în regie.
4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.
4.3. Administrarea serviciilor publice.
4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.
4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.
4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.
4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.
4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
4.4.2. Conţinutul contractului.
4.4.3. Modificările contractului.

15.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.

În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un
statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este
chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă
funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea
infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea
deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice
cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea
întregii societăţi.
Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi
la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia
piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile
când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în
oraşe.
În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea
erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri,
poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500
ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din
construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre
289
profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit,
exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.
Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi
rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o
activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale
colectivităţilor.
Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă
funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea
necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele
particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social,
medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.
Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului
public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea
“tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).
Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca
“interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având
fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi”
şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În
sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune
de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un
scop şi un mijloc.
Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie
locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.
Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos
următoarea clasificare a lor:
După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii:
 organe ale administraţiei publice;
 instituţii publice;
 regii autonome de interes public.
După obiectul de activitate, serviciile publice se împart:
 ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;

290
  financiare şi fiscale;
 învăţământ;
 asistenţa socială şi igienă;
 artă şi cultură;
 activităţi economice.
Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se
îndeplinesc, serviciile publice se împart:
 servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,
înfăptuite pe întreg teritoriul statului;
 servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau
localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale
specifice, locale.
Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem:
 servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii
juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub
regulile tutelei administrative;
 servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice
în opoziţie cu descentralizarea.

15.2. Organizarea serviciilor publice.

Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice
cât şi de persoanele particulare.

15.2.1. Serviciile exploatate în regie.

Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public
dispune de trei posibilităţi :
1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este
exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este
asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar
încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.
Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un
regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.
291
 2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de
autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal
deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :
• adoptă regulamentul interior al regiei ;
• fixează regulile de organizare a serviciului ;
• adoptă bugetul serviciului public ;
• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.
Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,
cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare
funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia.
Aici este ajutat de:
· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ. Membrii
acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.
· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de
administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte
bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.
Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un
agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine,
în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului
public cu excepţia directorului şi a contabilului.
3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de
către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul
municipal exercita. doar trei responsabilităţi :
• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.
• Îi fixează regulamentul interior.
• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

15.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.

Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru
a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.
1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea
serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul

292
propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a
concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse
avantaje :
 defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public,
 nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi
modul în care se desfăşoară activitatea,
 nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt
suportate de concesionar.
 concesionarul plăteşte o redevenţă.
2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,
serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara
comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de
contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării
activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă
comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în
domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor
reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.
3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca
formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor
publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea
conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona
(productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele
exploatării serviciului respectiv.
Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are
responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.
4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată.
Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce
acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în
funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea
poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.
Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina
serviciului.
293
 5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de
serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului
tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.
Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între
întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

15.3. Administrarea serviciilor publice.

15.3.1. Finanţarea serviciilor publice.
Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,
pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia
economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei
funcţii:
- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii
economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de
trai;
- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii
pentru asigurarea uni nivel minim de trai;
- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar
comunităţilor locale.
Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea
de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în
acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor,
serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce
întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.
Serviciile publice au două proprietăţi distincte:
 utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările
prin alei şi parcuri);
 de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre
exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).
Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur
“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din

294
impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui
poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează
caracterul său public.

15.3.2. Asigurarea tehnico-materială.

Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica
care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei
publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul
serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la
40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale
sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.
Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie
procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile
administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are
loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile
subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative
şi administrative în vigoare.
Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:
Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea
centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi
serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată
are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii
consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc.
în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a
diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.
Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp
cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea
cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.
Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la
piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile
sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.
Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei
de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în
295
diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-
materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului,
efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca
document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului
local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.
Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie
efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe
compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic
trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data
limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea
mărfii.
Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care
include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de
afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi
furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul
preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.
Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma
concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte
închise; şi concursuri ne formale.
Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice
locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat
pretendentului care propune cel mai mic preţ.
Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi
tehnologii.
Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează
procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se
doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora
preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de
concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp.
Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale.
Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată
concurenţa între furnizori.

296
 Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea
corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care
dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime,
permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a
mărfurilor şi serviciilor procurate.
Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor.
Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către
ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată
administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi
serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract
în corespundere cu procedurile aprobate.

15.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea

serviciilor publice.
Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este
strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin
micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor
acordate.
Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între:
 sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între
două sau mai multe organizaţii din sectorul privat;
 sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o
subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private;
 sector public contra sector public. Un departament public concurează
cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit
serviciu.
În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele:
 scade costul serviciilor municipale;
 creşte calitatea lor;
 se îmbunătăţeşte climatul social.
Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:
decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii

297
serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate
de organele publice locale.
Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este
important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a
sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât
centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la
primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive
(la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes
încredinţate sectorului privat.
Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de
bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a
funcţiilor organelor publice.
Servicii de bază

Servicii auxiliare
Funcţii legislative
 Ordinea publică;  Selectarea cadrelor;
 Serviciile de pompieri;  Finanţele;
 Judecătoriile.  Aprovizionarea tehnico-materială.

 Reparaţia străzilor;  Deservirea tehnică a utilajelor;

 Strângerea gunoiului;  Patronajul.
 Apeductele şi canalizaţiile.

Funcţii executive

Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele
din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

15.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice
decurge în cinci etape:
 determinarea scopurilor;
 studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor;
 pregătirea planului şi elaborarea politicii;
 îndeplinirea planului;

298
  monitoringul şi legătura inversă.
În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea
infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape:
 studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul
populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier,
etc.;
 pronosticarea cererii;
 planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru
satisfacerea cererii viitoare.
Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat
de către întreprinderile particulare.
Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de
planuri:
Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării
terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi
comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general
legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi
planuri strategice;
Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor,
sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor,
tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de
recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de
pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării
culturii, dezvoltării industriale.
Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice
precum şi la sectoarele urbei.
Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la
construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri,
aprovizionarea cu apă etc.
Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:
Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.
Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de
299
zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în
anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se
îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune
împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în
cadrul acestor zone:
 utilizarea pământurilor şi a construcţiilor;
 înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă;
 suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă
dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii;
 densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi
numărului de locuinţi;
 stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.
Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land
subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a
zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.
Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică
(capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare
a capacităţii infrastructurii publice.
Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare
dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în
cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

15.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.

15.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .
Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este
concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.
a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în
funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :
• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă
cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este
prea mare pentru comunitate.

300
 • Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în
prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea
acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi
adeseori capacitatea financiară a comunităţii.
După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în
materie de licitaţie deschisă.
b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea
unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje
de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în
revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în
raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :
• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.
• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au
fost în prealabil selecţionate.
• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte
proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar
candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde
acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot
recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de
ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului
însărcinat cu această misiune la nivel comunal.
c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei
locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este
derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:
• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine
un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de
invenţie).
• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de
stocare.
• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în
locul partenerilor de contract falimentari.

301
 • Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se
ruineze).
• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.
• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce
a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la
concurenţă.
• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din
considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot
fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi
folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).
d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru
cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a
încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară.
Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă)
şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau
preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor
bugetare necesită autorizare.
Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume
mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse
alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.
e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare
colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile
în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la
o comisie specializată în domeniu.

15.4.2. Conţinutul contractului.

Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie
publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui
conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a
acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi
contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.

302
 a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este
adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest
document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu
mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de
caiete de sarcini.
• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text
general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este
obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile
privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi
realizare a tranzacţiei.
• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele
tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi
recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia
tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale
fac obligatoriu referire la acestea.
• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile
tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative
particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare
care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul
de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele
pot forma un singur document.
b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o
afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la
expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da
naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor.
Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de
comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor
contractante.

15.4.3. Modificările contractului.

Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.
Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru
unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări
303
publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri
egale cu cheltuielile suportate de contractant.
Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului
de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea
trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care
cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu
obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.
Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în
contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât
pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.
Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă
referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi
cocontractanţi.
Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea
dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-
un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a
acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul
beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii.
Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste
dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei
se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

304
Capitolul 16. Baza economică a administraţiei
publice locale.
5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.
5.1.1. Noţiuni de bază.
5.1.2. Managementul proprietăţii.
5.2. Finanţele publice locale.
5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice
locale.
5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.
5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.
5.3. Bugetul local.
5.3.1. Principiile bugetare.
5.3.2. Formele principale de buget.
5.3.3. Elaborarea bugetului local.
5.4. Managementul finanţelor publice locale.
5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.
5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.
5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea

publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea
organelor publice locale.
Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele
materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care
reprezintă baza lor economică.

16.1. Proprietatea administraţiei publice locale.

16.1.1. Noţiuni de bază.
Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care
aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele
orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

305
 Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi
include:
 Întreprinderile locale;
 Instituţiile publice locale;
 Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii;
 Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale
diverselor societăţi pe acţiuni;
 Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care
au buget propriu;
 Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri
de comunicaţii, etc.;
 Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale;
 Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă
medicală ce aparţine administraţiei publice locale.
Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui
organ specializat, prin ducerea unui registru special.
Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice
locale în următoarele cazuri:
 La decizia organelor publice centrale;
 La decizia organelor publice judeţene;
 La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor;
 La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare;
 În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte
contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.
De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi
aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe
alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică
locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în
arendă.
În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia
pentru lichidarea lui.

306
 16.1.2. Managementul proprietăţii.
Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii
şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea
problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul
administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este
necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie,
profitul căreia poate fi controlat.
Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa
imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor
în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui.
Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi:
administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul
ş.a.
Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte
administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:
 maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de
întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;
 primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a
proprietăţii;
 calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii;
 utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă
şi lărgirea colaborării cu sectorul privat;
 perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate
subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri
imobiliare.
Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:
Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru
crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru
acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;
Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc
planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

307
vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi
edificii;
Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor
proiecte care se află la etapa de realizare.
Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat
funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de
vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:
 utilizator;
 investitor;
 subiect, care asigură necesităţile sociale;
 dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului;
 vânzător de bunuri.
Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca
utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi
caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este
conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin
veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

16.2. Finanţele publice locale.

16.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.
Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin
intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional,
fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a
unităţilor administrative locale.
Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială.
Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează
învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa
organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate
populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.
Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului
economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul

308
unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea
lor.
Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai
importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele
întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se
află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi
organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea
component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

16.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a

organelor publice locale.
Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele
locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea,
adoptarea şi realizarea bugetelor locale.
Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care
ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii
organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între
ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din
teritoriu.
Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în
dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.
Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu
deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie
asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.
Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:
- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind
impozitele şi taxele locale;
- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin
Legea bugetului de stat;
- Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,
municipal;
- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;

309
 - Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor
administrativ – teritoriale;
- Alte încasări prevăzute de lege.
În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în
literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri
regulatorii.
Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin
deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul
de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale,
defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice
locale în cote fixe, reglementate prin lege.
Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele
administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei
locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele
locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată
conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea
bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la
an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:
Veniturile proprii:
 Impozitele pe imobil;
 Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata
de arendă a pământului, etc.;
 Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor
imobile, etc.
Venituri regulatorii:
 Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele;
 Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat;
 Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,
municipale.

310
 Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip
de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care
ne interesează.
Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în
structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o
autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este
mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume
plătesc ei impozit.
Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei,
urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor
bugetelor locale.
Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate
populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină
majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.
Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul
localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific
regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor
bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor
bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.
 Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale:
 Industrie şi construcţii;
 Întreprinderile agricole şi fermierii locali;
 Transportul, gospodăria drumurilor;
 Gospodăria comunală şi locativă.
 Activităţi social – culturale:
 Învăţământul;
 Cultura şi arta;
 Medicina;
 Politica socială, etc.
 Cheltuieli de administrare;
 Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;

311
  Alte cheltuieli.
Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat
de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este
de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice
urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse
prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de
gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste
40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi
orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile
majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă
ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate
ele constituie 60-80%.
O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii
localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă,
etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de
amenajare a teritoriului.

16.2.3. Clasificarea bugetelor locale.

Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui
control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de
asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale
societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare
compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor
locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect
cere ne interesează.
După conţinutul activităţii deosebim:
Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor
publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste
resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii
gospodării municipale.
Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor
utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.

312
 Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei
publice deosebim:
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale
organelor publice locale;
Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au
fost delegate organelor publice locale.
După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3
ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi
pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie
de efectuat planificarea financiară de perspectivă.
Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele
sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate
resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor
bugetare:
Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite
nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni
ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a
obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul
de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate
mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un
potenţial mai mare.
Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile
administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul
organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea
activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.
Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea
muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.).
această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.
Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi
managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele
informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după
care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

313
 16.2.4. Resursele financiare extrabugetare.
Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin
lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul
acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale
conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a
găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de
a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor
extrabugetare.
Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare
ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile
extrabugetare.
Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei.
Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea
necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor
locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea
dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii
întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a
întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii
sociale a localităţii.
Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia
de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face
faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al
întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru:
construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri
necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi
resurse financiare pentru diverse activităţi publice.
Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări
care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc
pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de
soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice
costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de
venituri pentru administraţia publică locală.

314
 Fondurile locale extrabugetare se pot forma din:
 contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru
rezolvarea problemelor de interes comun;
 veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de
importanţă locală, din loteriile locale, etc.;
 alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.
Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice
reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în
bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.
Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a
fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi
întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra
utilizării resurselor fondului.
Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:
- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice
locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;
- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul
activităţii lor;
- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice
locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite
îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;
- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora
participă utilizatorii de servicii;
- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi
întreprinderile din teritoriu;
- Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice
lor;
- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a
lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi
disproporţiilor în interiorul infrastructurii;

315
 - Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale
infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate,
ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;
- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea
serviciilor acordate populaţiei.

16.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

16.3. Bugetul local.

Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,
o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile
şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de
consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul
căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni
financiari, acţiunile întreprinse de comună.
În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În,
executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie
să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).
Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public
şi după o prezentare simplificată.

16.3.1. Principiile bugetare.

Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării
bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba
de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea.
Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este
specific: al echilibrului real.
a. Principiul anualităţii.
Acesta prezintă două aspecte :
• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;
• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a
permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a
316
planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest
principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de
o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri
modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a
dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare
spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.
b. Principiul universalităţii
Acesta se bazează pe două reguli:
• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi
cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;
• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite
venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.
Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai
ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi
legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.
c. Principiul unităţii
Constă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an
bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi
controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de
conturi).
Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus
îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor)
care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare
autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor
prestate.
d. Principiul echilibrului real
Acest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune
statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este
finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).
- le suplimentare legate de construcţia spaţiilor

317