,_ •...

l
;

El Titulo Minero como

Acto Administrativo Habilitante:

Xennia Forno Castro Pozo**

En el presente articulo la autora retorna a la doctrina y teoria administratiua para

explicar, inicialmente, los alcances de las potestades adrninistratiuas y las restricciones
a su discrecionalidad en la imposicidn de cargas a los particulares. A partir de ella,
desarrolla los inconuenientes que el ejercicio del titulo minero, como acto babilitante,
debe atrauesar a proposito de una serie de disposiciones propias de sectores estatales no
mineros que dificulta» su ejercicio e incluso amenazan can el despojo de su esencia
juridica.

I. INTRODUCCION II. LA INTERVENCION ADMINISTRATIVA EN LA

EIin1eresgeneral del aprovechamiento de los recur-
sos naturales, consagrodo en nuestro Constitucion
Politicovigente, genera 10 necesidad de ormonizarlo
con el interes de los particulares que aprovechon
dichos recursos.
ECONOMiA
La Constitucion Politico del Peru de 1993 redefine
el rol del Estodo en 10 economia reconociendo el
pluralismo economico, seqon el cual dentro de
10 economic pueden coexis1ir diverscs formas de

Circulo de En ese sentido, el ordenamiento juridico preve

goran1izor dicha armonia por medio de 10 tecnico
propiedad y de empresa, permi1iendo que el sector
privodo intervenga en el proceso econornico a troves
de cuolquiero de las diversasformos de propiedad 0
Derecho juridica de los titulos habilitantes que, en el coso de
los recursos minerales, es 10 concesion minera.
de 10 actividod empresarial.

Administrati vo De ese modo, el otorgamiento de derechos de

exploroci6n 0 explotocion sobre recursos minerales
implica 10 inlervencion de 10 Administrccion en 10
economia, a efectos de que el particular pueda
desplegar su derecho de libertad de ernpresc.
En ese sen1ido, es fadible sostener que 10 Consti-
tuclon, en sus poli1icos economicos, consogra 10
seguridad y las libertades en este ambito; cons-
tituyendo un instrumento de control de todo tipo
de poder, tonto del Estado como de los propios
porticulcres':

A pesar de 10 que la doctrina y 10 teoria pueden
establecer la colificocion. caracterfsticas y otribu-
ciones que corresponden 01 acto administrativo
requerido para 10 reolizocion de actividades rni-
neras, 10 realidad y sobre todo, las percepciones
han cambiando 10 naturalezo de tal acto odrni-
nis1rativo para convertirlo en un documento vado
de contenido.
Por ende, en el presente articulo anolizoremos 10
si1uaci6nactual del titulo de concesion minera y su
vigencia como acto administrativo/titulo habilitante
para el desarrollo de cctividcdes de explorocion y
explolocion.
En todo coso, el eonjunto normativo que integra 10
Constitucion buseo disenor unos causes de ordeno-
cion econ6mico que deben ser empleados por los
poderes publkos, en otencion ollogro de los objeti-
vos econ6micos constitucionales, como un conjunto
unitario susceptible de interpretacion que busque
un equilibrio entre los formulas de reconocimiento,
de un omplia morgen de libertod individual de los
agentes econornicos, y de una ocerlodo intervenclon
publico con finolidod econornico social. Son dispo-
siciones sistem6ticos y no un curnulc irrocianal de
preceptos de orientocion diverse y controria, no trata
de ofrecer alternativos de octuccion incompatibles
sino, par el controrio".

La cutoro agradece fo entusiosta colaboraci6n del senor Miguel Angel Sofa en 10 elaboroci6n del presente articulo.
Socia del Estudio Rubio, Leguio, Normand & Asociados.
1 GUTIERREZ CAMACHO, Wolter. En: La Constituci6n Comentodo. Lima: Gaceto Juridica, 2005. p. 791 y 792.
2 BERMEJO VERA, Jose. Derecho Administrotivo: PorteEspecial. Madrid, Civitas: 2001. p. 869.

Circulo de Derecho Adminisrrarivo ..


«El conjunto normativo
que integra la
Consrirucion busca
diseiiar unos causes de
ordenacion econornica
que deben ser empleados
por los poderes publicos,
en arencion allogro de
los objetivos econornicos
constitucionales» .
Por 10 tanto, resulta volldo sostenerque todo sislema
econ6mico ha de estar basado en un determinado
conjunto de directrices y principios que sean una-
nimemente aceptados por los agentes econ6micos,
yo que 10 contra rio supondria el coos. Dichas reglas
y directrices conforman 10 que podriamos lIamar 10
"Constituci6n Econornico", cuya finalidad es sefiolor
los para metros redores de 10 actividod econornico
que hebron de desarrollar, conjuntomenle, Ionia los
particulares como el Estodo'.
A decir de GARciA PELAYO,10 Constituci6n Econ6-
mica representa aquellas "normas bcsicos destine-
das a proporcionar el marco jurfdico fundamental
para 10 estrucfura y funcionamiento de 10 adividad
econornico", conslituyendo los porornetros bosicos
para 10 occion de los agentes economicos",
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha precisado
que 10 Constitucion Economico esto conformado
por "aquellos disposiciones que suponen el esta-
blecimiento de un plexo normativo que liene como
finalidad configurar el ambito juridico en el cual
se desarrollo 10 actividad economico de nuestro
pofs'".
En esle contexto, nuestro Constitucion consogra en
su articulo 580 10 libre iniciativa privada y 10 libertad
de empresa como el sustento de desarrollo de 10
actividad econ6mica; por 10 cual queda clcro que,
a diferencio de 10 Constitucion anterior, los particu-
lares son el motor de 10 economio y los lIamados
a generar 10 riqueza.
De 10 misma forma, es pertinente senalar que 10
segundo regia fijado en el cilado articulo hace
referencia a 10 economia social de mercado, vin-
culandola a 10 iniciativa privada.
3 Ib, p.865.
4 GARCiA PELAYO,Manuel. Considerociones sabre los c/6usulas economicas de
esponalo de 1978. Zaragoza: Libros Portico, 1979. p.31.
5 STC OOOB-2003-AI/TC.
6 GUTIERREZCAMACHO, Wolter Gutierrez. Op. Cit. p.797.
7 STC 000B-2003-Al/TC.
• Circulo de Derecho Adminisnarivo
El Titulo Minero como Aero Adrninisrrarlvo Habilitante
Enese sentido, podemos afirmar que una economia
social de mercado parte de dos convicciones; por
un 10do, 10 creencia de que el mercado es el mejor
inslrumenlo para el desarrollo y funcionamiento
de 10 economia y, por otro, que si bien el mercado
puede ordenar 10 economia, no necesariamente 10
hace con principios de equidad y [usticio",
AI respecto, el Tribunal Constitucional senoia:
"Lo economia social de mercodo es una condicion
importanle del Eslado social y dernocrotico de
derecho. (...) Alai efecto esto caracterizada, funda-
mentalmente, par los fres elementos siguientes:
a) Bienestar social; 10 que debe traducirse en em-
pleos productivos, frabajo digno y reporio justo
del ingreso.
b) Mercado libre: 10 que supone, par un lado, el
respeto a 10 propiedad, a 10 iniciativo privado yo
una libre competencia regida, primo facie, por 10
oferta y 10 demonda en el mercodo; y, por otro,
el com bote a los oligopolios y monopolios.
c) Un Estadosubsidiorio y solido rio, de manera 101
que los acciones estatales directas aparezcan
como auxiliares, complementarios y lemporales.
En sumo, se trata de una economia que busque
gorantizar que 10 productividad individual sea,
por contrapartida, sinonimo de progreso socicl'"
(Subrayado nuestro)
En este punto, cabe precisar que el rol del Eslado
en nuestro modelo econornico es subsidiorio: es
decir, queda proscrito de ingresar 01 mercado como
agente econornico, quedondole reservado un rol
regulador y promotor de 10 inversion, 10 cual marco
10 pauta de 10 relaci6n entre particular y Esfado,
asi como el grado de intervencion de este ultimo
sobre el primero.
De esemodo, 10 subsidiariedadimplica tornbienque el
Estadointervendroen lasadividades de losparticulores
cuondo seaabsolulamentenecesario,siendo 10 regia 10
libre octoocion de tal particular en el mercodo.
Sin embargo, cabe precisar que 10 subsidiariedad
no implica 10 existencia de un Estado debil sino
que alude mas bien 01 hecho de que se requerira
su presencia solo a fin de corregir situociones de
desiguoldod 0 asimetrfa en el mercado y siempre
teniendo como premisa el interes 0 bien comun.
10 COllstifucion. En: Estudios sobre 10 Canstituci6n
Xennia Forno Castro Pozo
Es de resaltar 10 sostenido en 10 enciclica papal
Pacem in Terris:
"Mantenganse siempre a salvo el principle de
que 10 intervencion de los autoridades publicos
en el compo econornico. por dilafado y profunda
que sea, no solo no debe coartar 10 iibre inieiati-
va de los porticulares sino que, por el conlrorio,
ha de garanfizar 10 expansion de esa libre ini-
ciativo salvaguardando, sin embargo, incolurne
los derechos de 10 persona humona".
En esesentido, es perrnitido "justificor medidos inter-
vencionistosdestinodas a asegurar el funcionamiento
de 10 economia depurondolo de factoresque 10 obsta-
culizan, pero elias deben serconformes 01 rnerccdo'",
con el objeto de no desnaturalizarlo y siempre dentro
de los limiles fijados legal y constitucionolmente.
En 10 actuolidad, el concepto de economio social de
mercodo yo no liene como susobjetivos prioritorios
10 libertod econornico y 10 justicia social, sino que
debe hacer frente a nuevos condicionamienlos eco-
nornicos, sociales y politicos; como, por ejemplo,
los temas ecoloqicos.
Respecto 0 10 senolodo en el porroio anterior, "el
paradigma de 10 postmodernidad no esto dispuesto
a hocer de 10 naluralezo una simple mercancfa, ni
explolarla y depredarla, pues de 10 conlrario se
amenaza 10 existencia de un ambiente equilibrado
y adecuado para el desarrollo de 10 vida en todo
el mundo. Ello obliga a promover uno forma de
producci6n viable desde el punto de vista social y
del medio ornbierue'".
Del mismo modo, 10 Conslifuci6n reconoce una
serie de derechos individuales de corocter econ6-
mico, en virtud de los cuales el Eslado esfimula 10
creocion de riqueza. Precisamenle uno de ellos es
el derecho a 10 libertad de empresa que parte de
10 premisa constilucional de que el particular es el
que direcciona y organize el proceso econornico,
correspondiendole 01 Estado 10 creccion de un
marco [urldico que garantice su efectividad.
Sobre el contenido del derecho a 10 libertad de
empresa, el Tribunal Constitucional espanol 10
define como:
8 KRESAUA, Boldo y Cesor, OCHOA. Derecho Constitucionol Economico, Fondo
9 lb. p.357.
10 STC 225/1993.
11 Articulo 59° de 10 Constituci6n: Rol Economico del Estodo.
EI ESlodo estimula 10 creocion de riqueza y gorantiza 10 libertod de trobaro y 10 libertod de empreso, camercio e industria. EI
eiercicio de estos libertodes no debe ser lesivo a 10 moral. ni 0 10 salud ni 0 10 seguridad publicas. EI Estada brinda apartunidod
de superaci6n a los sectores que sufren cuolquier desigualdad; en tol sentido, promueve los pequeiias empresos en todos sus
modolidades. (subrayado nuestro).
12 MARTIN MATEO, Ram6n. Manual de Derecha Administrativo. Navarro: Aronzadi, 2005. p. 70.
"EI de iniciar y sostener en libertad 10 actividad
empresarial. De manera que si 10 Constitvcion
garantiza el inicio y el manlenimiento de de 10
actividad empresarial en libertod, ello entrorio
en el marco de uno economia de mercado,
don de este derecho opera como garantfa ins-
titucionol, el reeonocimienlo a los particulares
de una libertad de decision no solo para crear
empresos y, por tanto, para aeluar en el merca-
do, sino tam bien para eslablecer los objetivos
propios de 10 empresa y dirigir y plonificor su
actividad en atenci6n a sus recursos y a las
condiciones del propio mercado (... )10".
Porotro lado, pese a que se gorantiza 10 efeclividad
de las libertades economiccs, el Estado busea que
el ejercieio de estas libertodes no sea lesivo a 10
moral, a 10 salud yolo seguridad publico (intereses
colectivos}: quedando hobililado 0 imponer deter-
minadas restricciones 11.
Por ello, resulto previsible sostener que el Estado
buscorc ingresar en el mercado a fin de corregir
las desigualdades existentes a troves de distintos
formas de intervenci6n, buscando con ello, orrno-
nizar los inlereses de los particulares con el interes
cornun: mas oun en actividades econornicos que
esten vinculadas 01 aprovechamiento de bienes de
dominio publico y 10 protecci6n del medio ambiente,
como es el coso de 10 explotocion de los recursos
minerales.
De ese modo, 10 Administrocion buscoro veneer
las resislencias que pueda encontrar por porte
de los intereses particulares opuestos 01 interes
general y colectivo que tutela, por 10 cual debe
disponer de armas excepcionales que Ie permi-
tan dominor esos impulsos reconduciendolos 01
interes cornon!".
En ese sentido, 10 doctrino ha venido clcsilicondo
los formas de actuaci6n de 10 Adminisfraci6n del
siguiente modo: (i) mantenimiento del orden pu-
blico (polido), (ii) estimulo (fomentoL (iii) garantia
de prestaciones (servicio publico), (iv) prestocion
mercantil de bienes y servicios (actividad ernpre-
sarial del estado), (v) actividad de solucion de
controversies, (vi) actividad de plcnificocion y (vii)
actividad sancionadora.
Editoriol PUCP. 2009. p. 354.
Circulo de Dcrecho Administrativo •

En esto ocosi6n prestoremos particular otencion a
10 Actividad de Montenimienfo del Orden Publico,
conocida tornbien como Actuoci6n Administrativa
de Ordenaci6n 0 Limifoci6n 0 Polida.
Ill. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE ORDENACION
o LIMITAClON: EL PODER DE POLiciA
En sus inicios, 10 intervenci6n de 10 Administroci6n
en 10 actuoci6n de los particulares se dirigfa a 10
preservocion de 10 seguridod publica, teniendo por
objeto 10 protecci6n dellibre ejercicio de los derechos
y libertades y 10 garantia de 10 seguridad ciudadono
por medio de 10 vigilonda del cumplimiento de los
normos, el auxilio y 10 protecci6n de las personas y
susbienes, 10 vigilancia y profecci6n de instalaciones
y edificios pubhcos en los que sea necesario el mon-
tenimiento y reestablecimiento del orden':'.
Como esde supaner, el desarrollo de las sociedades
ocosiono que la concepcion esbozada en el p6rrafo
precedentequede desfasoda, d6ndose mayor impor-
fonda a los octividades econ6micos de los particula-
res y sus cansecuencias en el entorno social.
En ese sentido, 10 premiso de 10 cual se porte recae
en el hecho de que, si bien constitucianalmente se
reconace 01 particular como motor de 10 actividad
econornico y 01 Esfodo un rol subsidiario, el modelo
de economia social de mercado requiere que se
armonice el interes particular con el colectivo; 10
cuol se reclizoro a troves de ciertos limitaciones a
10 actuaci6n de los particulares.
Ello en virtud de que, 10 afirmaci6n de un derecho
(como forma [urldico de libertcd] 0 de una libertcd
(como forma politico de un derecho), importan,
reciprocamente, 10 existencia de un deber, cargo 0
limitadon a ese derecho a a esa libeliod.
Porende,ante 10 reticenciaa 10 intervenciondel Eslado
mediante 10 regulacion economica, surge 10 exfendida
creencia de que en el campo economico es necesaria
una "nueva regulaci6n". "Un ejemplo de esta ultimo
seencuentra en 10 limitacion ala libertad de empresa.
Estaintervencionde coracter normativo sobre los mer-
codas seha reveladocomo un elemento fundamental
para 10 proteccion, siendo los mecanismos utilizados-
bosicamente de caracter administrativo"14.
SeIrata de intervenciones concretas, cuyos efectos a
veces pueden ser permanentes, que deben tener una
coberfuro legal y can cuyo ejereicio se condieionan
los derechos 0 los intereses de los particulares; 0
13 BERMEJO VERA, Jose. Op. Cit. p. 59.
14 KRESALJA,Boldo y cesar, OCHOA. Op. Cit. p. 371.
15 BERMEJO VERA, Jose. Op. Cil. p. 60.
16 CERVANTESANAYA, Dante A Manual de Derecho Adminislralivo. lima: Rhodos, 2004. p. 139.
17 DROMI, Jose Roberto. Manual de Derecho Admin istrativo. Tomo 2. Buenos Aires: Editorial Astreo, 1987. p.37.39.
18 KRESALJA,Baldo y Cesor, OCHOA. Op. Cit. p. 372.
19 MARTIN MATEO, Ramon. Op. Cit. p. 352.
.. Circulo de Derecho Adminisrrativo
EI Titulo Minero como Acto Adminisrrarivo Habilitanre
sus conductas sufren algun tipo de control de su
ejercicio 0 alguno represion".
Esde resaltar que 10 actuad6n de 10 odrnlnistrocion
se enmarca dentro de Ifmitesconstitucionales; por 10
eual queda habilitada a intervenir en los actividades
de los porticulores, limitando 0 condicionando el
ejercido de susderechos, siempre y cuando no vade
de contenido 0 dichos derechos econornicos.
En consecuencia, dicha actuaci6n se ha venido a
denominar Actuocion de Polida de 10 Administra-
cion, "amado tom bien Actividod de l.imitocion u
Ordenaci6n, par 10 cual el poder estatal impone
reglas para normar los actos de la vida corriente 0
el ejercicio de determinada octividod!".
DROMI precisa que con lo expresi6n "Poder de
Policfa" se hace, en sumo, referenda al poder de
limitar mediante ley los derechos reconocidos por
10 Constitucion en rozon del interes publico. Ella se
enmorco dentro de 10 Iuncion administrativa, repre-
sentando una modalidad de obrar, de contenido
"prohibitivo y limitativo"17.
Cabe resoltar que 10 limitocion [uridico de los dere-
chos subjetivos de los particulares es algo propio de
10 funci6n administrativa; yo que se realizan en virtud
de 10 necesidad publico de reglamentar, regular, or-
denar, limitor e impaner ofras condudas, por razones
del bien comun, con miras a 10 convivencia social.
Por tanto, dicha octuocion se do por intermedio
de disposiciones legales de distinlas jerarqufas, osi
como una serie de actuaciones concretas que 10
Adrninistrocion debe !levar a cabo directamente, por
ejemplo durante 'odo 10 vida de uno empresa.
Sin embargo, debemos precisar que 10 actividad
administrativa de pol ida se proyecto y remite al
mantenimiento de un orden publico economico, es
decir, busca el normal funcionamiento del sistema
econ6mico opoyado en los principios orientadores
del mercado que seron los que, 01 final, determinen
su alcance y contenido18.
Asimismo,algunosautoressostienenque en realidad es
una accion administrativode garantio ya que 10 que la
Adminislracionhace es 1/ fijar el marco de vida colectiva,
estoblecerun orden intencionalde convivencia,goran-
tizar, pues, cuales son los ambitos dentro de los que
se pueden mover las iniciativosprivodos, y cuales los
posiblesconductasde los particulares,definiendo para
ello derechos (... ) 0 imponiendo obligaciones"!9.
Xennia Forno Castro POlO
«En la acrualidad, el
concepto de economia
social de mercado ya no
tiene como sus objetivos
prioritarios la libertad
econornica y la justicia
social, sino que debe
hacer frente a nuevos
condicionamien tos
econornicos, sociales
y politicos; como por
ejemplo los temas
ecologicos».
En sumo, por intermedio de la actividad de pol ida,
10 administraci6n estruclura la vida social garanti-
zando, prirnero, que las inicialivas y acfividades de
los particulares no entroron en conflicto perjudiciol
entre sf y, segundo, que tampoco pugnor6n con los
infereses publicos definidos por politico estotol.
Por otro lodo, es de rescltor que los corrientes aeluo-
les, que redefinen la ac!ividad de policfo, pasondo
de un diseno en el cual se pretendia el desarrollo
de actividades con "peligro cero" a un sistema en
el cual se busca lo gestion de los riesgos que son
inherentes a toda ac!ividad humana.
Esosf que se habla de 10 folerancia frente a "riesgos
permitidos"; es decir, se parte de la premisa de que
es imposible desarrollor actividades exentasde todo
riesgo, por 10 cual, en oros de intereses colectivos y
del bienestor general, es preferible permitirla antes
que prohibirla; claro esto, denlro de delerminados
Ifmites.
AI respecto, ESTEVEPARDO sostiene que "se frata
de optar por, de volofar alternativos y decidir entre
elias, sabiendo que no puede aspirarse a un riesgo
cero, dodo que existeun riesgo permitido con el que
necesariamente ho de convivir 10 sociedad"20.
Un ejemplo didactico resulta ser el coso de las acti-
vidodes extractivas y el media ambiente. Esevidente
de que toda oClividad humana genera impactos
ambienfales en menor 0 mayor escala y mas aun en
10 geslion de recursosnaturales donde existenriesgos
latentes; sin embargo, 10 tecnica ha demostrado que
es posible controlor los impoctos, resulfando inade-
cuado prohibir dichas acfividades, mas aun cuando
se hace una ponderoci6n de la cual resulta evidente
los beneficios y reditos que genera.
20 ESTEVEPARDO, Jose. De 10 poJicio administrativo a la gest;on
119. p.355.
21 DROMI, Jose Roberto. Op. Cit. p. 53.
Las principales caracteristicas de lo octuocion de
policlo son las siguientes:
0) Acfuocion administrativa de control.- Supone un
supuesto de restricci6n de 10 esfero de libertad
de los particulares, que se yen obligados por
el ordenamiento [urfdico, a requerir a 10 Ad-
ministrccion uno decision favorable para llevor
a cabo una determinada acfividad econornico
[lirnitccion 01 derecho de libertod de empresa).
b) Seejerce de forma singulor.- Lacccion de control
administrativo debe reolizarse en forma indivi-
dualizoda, puntual y concreto, por 10 que la in-
tervenci6n administrativo se sujetoro ol principia
de proporcionalidod, ojustando las medidos de
intervencion 0 los motivos y fines [ustificotivos de
dicho intervenci6n, que es el interes general.
c) Es un control de naturalezo transitorio.- La octi-
vidod de Iimitaci6n no ligo permonentemente 0
la Administraci6n con el titular del derecho que
pretende ejercitar.Portonto, el octo administrativo
que resulta de su ejercicio [outorizocion, licencia,
etc.)define de monero definitivay hacia el futuro 10
situocion de odecoccicn del ejercicio del derecho
01 interespublico. Sinembargo, cabe precisarque
ello no supone el decline de 10 Administraci6n en
su Iuncion de fiscalizacion y control posterior.
d) Tiene por finolidod el interes publico.- La lino!i-
dod a 10 que debe dirigirse siempre 10 acfividad
de lirnitccion se refiere, en lerminos generales,
a goranfizar el sometimienio del ejercicio de los
derechos de los ciudodanos a las exigencios del
interes publico.
Asimismo, en virlud de que la regulocion policial
supone una limitocion a los liberfades economicas
de los particulares, aquella est6 sujeta a determi-
nodos "lrmites-garantfa" (razonabilidad, legalidad,
etc.) de relevoncia normativo, en cuanto alcance, y
extension del poder estatal para limitar reglamen-
iariamente los derechos individuales2!.
En ese sentido, si bien muchos de los principios
que mencionaremos a continuacion inspiran todo
actuacion administrativa; la actividod de pol ida
requiere que se haga mayor enfasis, porsu especial
significaci6n a fin de garantizor los derechos de los
administrados, en los siguientes:
a) Principio de legalidad.- La esfera de los dere-
chos y deberes de los ciudadanos constituye por
excelencio una materia "reservada a 10 Ley";
por tonto, toda restriccion a la liberlad y a los
derechos debe tener su origen en una norma
can rango de ley.
de riesgos. En: Revislo espoiiolo de Derecho AdministrativQ N°
Circulo de Derecho Adminiscracivo •

Ello se ve reforzado por 10 premisa de que nadie
esto obligado a hacer 10 que 10 ley no manda,
ni privado de 10 que ella no prohibe.
Por tanto, el establecimiento de condiciones al
ejercicio de derechos no puede ser nunca el
resultado de una simple decision administrativa
sin previo respaldo legaL De este modo se busca
que 10 Acrninistrocion no ejerza sus potestades
can total discrecionalidad.
b) Principia de respeto y garantfa de 10 ecanomia
de mercado.- La cctuocion administrativa no
debe suponer una traba 01 desarrollo de oc-
tividades economicos en un regimen de libre
competencia.
c) Principio de esgecilicacion.- La ley debe indicar
con detalle los supuestos en los cucles 10Adrni-
nistrocion pedro ejercer 10adividad de pol ida;
dodo que habilitaciones qenericcs de octuocion
equivaldrfan a deja I' en monos de la Administra-
cion 10limitocion de los derechos ciudadanos.
d) Principio de proporcionolidad-raz.onabilidad.-
5upone que 10Adrninistrccion tiene el deber de
ajustar las medidas de polida, est como en ge-
neral el contenido de los actos de intervencion, a
los motives y fines que 10[ostifiquen: sin permitir
el ejercicio de uno facultad discrecional.
AI respecto, DROMI preciso que se ha declarado
que para que existo razanabilidad tienen que
concurrir: 1. Fin publico, 2. Circunstancias [ustifi-
centes, 3. Adecuocion del medic 01fin propuesto,
y 4. Ausencia de iniquidad rnonifiesto-".
En ese sentido, este principio "obliga a ponde-
rar con prudencia las consecuencias sociales
de 10decision, para evitar 10arbitroriedad pOl'
prohibiciones injustificadas 0 pOl' excepciones
arbitrarias"23.
e) Principia de no indemnizobilidad.- Dado que, en
principio, las limitaciones no afeclan el conteni-
do esencial del derecho y, asimismo, constituyen
una cargo que su titular debe soporiar, este no
tiene derecho a indemnizacion alguna.
I) Principio de igualdad de trato.- POI'medio de
este principio 10que se pretende es que Irente
a situaciones similares 10 respuesto de 10 Ad-
ministracion debe ser 10misma; pOl' 10cual, 10
actividad de intervencion no admife excepciones
en casos pariiculares; no resultando posible
otorgar privilegios singulares de disposiciones
contenidas en el ordenamiento jurfdico que
tienen vocacion de generolidad.
22 lb.
23 lb.
24 GARCiAPELAYO,Manuel. Las trans(ormadones del Estado cantempor(meo. Madrid: Alianza Editorial, 1980. p. 26.
III Circllio de Derecho Adminiscrarivo
EI Titulo Minero como Aero Adrninistrativo Habilitanre
Un ejemplo de ella constituye 10 igualdad de
trato frente a los inversiones extranjeras y na-
cionales.
En sumo, si bien se reconoce los liberiodes econo-
micas de los particulares y 10Constitucion apunta a
que el despliegue de su actividod sea el motor de 10
economfa, ello no supone 10presencia de un Estodo
insignificante, sino mas bien su octuccion subsidia-
ria a efectos de armonizar el interes particular con
el orden publico y el interes colectivo, a troves de
10irnposicion de cierias limifaciones.
IV. LA TtCNICA JURiDICA DE 'LOS TfTULOS
HASI LlTANTES
Hemos visto que 10Administrocicn erdena 10octivi-
dad economicc, imponiendo determinadas cargos
y restringiendo ciertos derechos, con 10finalidad de
armonizar los intereses particular y celectivo.
Por tanto, el hecho de que la Actividad de Polida
incida sobre 10libertad de empreso supone que las
autoridades administrativas otorguen determinados
tftulos, para el ejercicio de las actividades econorni-
cos, que pretendan realizar los particulores.
De ese modo, en el compo econornico, 10 infer-
vencion de lo pol ida administrativa encuentra su
[ustihcoclon en la necesidad de imponer cargos a
los parficulares para cautelar el bienestar general y
el interes colectivo, como es el caso de los servicios
poblicos 0 10explotccion de recursos naturales.
En el Estado social, democrotico y libre se pretende
hacer mas efectivos los derechos de los pariiculares,
como es el caso de 10 liberfad de empresa, "dan-
doles una base y un contenido material y parfiendo
del supuesto de que individuo y sociedad no son
categorfas aislodas y contradictorias, sino dos ter-
minos en implicacion redproca de tal modo que no
puede realizarse el uno sin el otro"24.
En ese sentido, se pretende armonizar el interes
parficular, que subyoce en el desarrollo de una oc-
tividod economico, con el interes de 10colectividad
(vivir en un ambiente equilibrado, paz, seguridod,
etc.) a fin de generar bienestar. Ello encuentro un
sustento constifucional 01encontramos enmarcados
dentro de un Estado Democratico y Social de De-
recho, en el cuallos derechos del individuo no son
excluyentes de los intereses de 10sociedad.
De ese modo, como formula tfpica del Derecho
Administrativo se encuentra 10fecnica de los Tftulos
Habilitantes (Iicencias, permisos, autorizaciones,
concesiones, etc.), que son siempre una mani-
festacion de la aclividad de polida, propia de 10
Xennia Forno Castro Pozo
[uncion administrativa, en 10medida que sirven de
condicionantes 01 ejercicio de derechos subjetivos
o 10 consolidocion de intereses legftimos de los
ciudadonos.
5i bien 10Adrninistrocion puede establecer restric-
ciones relativos 0 imponer determinadas cargos;
cobe resaltar que las prohibiciones absolutos solo
son justificodas en rczon de de causas especfficcs,
par 10general de seguridad nccionc!".
En ese sentido, los Tftulos Hobilitantes responden 0
un sistema preventivo por el cual se corroboro que
10iniciativa privada del particular (ejercicio de su
liberiod de empreso) cumple con 10normativa vi-
gente a efeclos de poder lIevaria a cabo y, cdernos,
suponen una de las principales formas jurfdicas por
medic del cual se imponen limitaciones, siendo las
principales:
a) Licencia: Esel acto administrativo pOI'media del
cual se crea un derecho a favor de quien se 0101'-
go; consider6ndose que tronsfiere el ejercicio
de determinadas actividades que, en principio,
estuvieron reservadas a 10cdrninistrocion y que,
por el principio de subsidiariedad, pason a la
esfera de 10gestion privoda.
Se establece que la licencia hace referencia a
un octo administrativo que permite el ejercicio
a un pariicular de un derecho personal y sub-
jetivo en otencion a las condiciones propios del
benefici0ri026.
b) Autorizocion: Consisfe en la rernocion de Ifmites
para el ejercicio de derechos de porticulores, es
deci 1', algunos derechos subjetivos necesitan,
para ser ejercidos en plenitud y v61idamente,
el permiso de la administracion publico corres-
pondiente quien antes de otorgarlo, comprueba
que el derecho preexistente se va a ejercitar de
manera odecuada27.
Porfanto, 10Qutorizacion como tecnica adminis-
trativa de control preventivo, supone el ejercicio
de una actividad privada que es consentida por
la Administracion, previa valoracion de 10misma
conforme 01 interes publico que en coda coso
concreto se pretende cautelar.
Ello supone que "existe eJreconocimiento de un
derecho preexistente,pero que no puede ejercer-
se si previa conformidad de 10Administraci6n"28;
25 Articulo 72° de 10Conslituci6n:
La ley puede, 5610par roz6n de seguridad nacional, eslablecer temporolmente restrieciones y prohibiciones especificos para 10
odquisici6n, posesi6n, explotoci6n y transferencio de determinados bienes.
26 CHIRINOS, Carlos y Manuel, RUIZ. Concesiones sobre Recursos Natura/es: Una Oporlunidad para /0 Gesti6n Privada. limo:
SPDA,2002. p. 49.
27 BERMEJOVERA,Jose. Op. Cit. p. 60.
28 DROM!, Jose Roberto. Op. Cit. p.59.
29 BERMEJOVERA,Jose. Op. Cit. p. 60.
30 DROMI, Jose Roberto. Op. Cit. p.59.
pOI' 10cuol no se amplfa 10esfera de derechos
del administrado ni tampoco se transfiere un
derecho privotivo del Estado, sino que tan solo
se Ie permite ejercitarlo can las condiciones
impuestas en rczon del inten3Scolectivo.
La Autorizocion cldsico se denomina reglada,
porque 10cdrninistrocion verificante debe otor-
garla en cuanto el ejercicio previsto del derecho
sea adecuado a los reglas juridicas que 10con-
dicionan. Sin embargo, determinadas formas
de outorizocion parecen mas prohibiciones
qenericos singularmente removibles que simples
verificaciones de ajuste ala legalidad. Dicho de
otro modo, mientras la tecnico de outorizocion
closico vincula a 10administraci6n a 10com pro-
baci6n de ajuste a 10legalidad, las modernas
tecnicos de outorizocion Ie dejan amplio morgen
en cuanto a su otorqcrniento".
Existetcrnblen 10Aotorizocion de corocter dis-
crecional, en 10cual lo Adrninistrocion dispone
de amplias posibilidades de opreciocion como
valorar 10 oportunidad de 10 actividad que se
pretende desde 10optico de los intereses pub!i-
cos, 10de someterla al cumplimienfo de deterrni-
nadas condiciones 0 de un plaza determinado.
AI no encontrarse previamente determinados
todas las condiciones para el ejercicio de una
ac!ividad, la ley remite a una volorccion, por
parte del funcionario, de 10compatibilidad de
10actividad que pretende ejercerse con el interes
publico.
Sin emborgo, 10dicho en el p6rrafo precedente
no es absoluto, toda vez que 10 octuocion de
10Adrninistrccion no debiera tener un amplio
morgen de discrecionalidad, toda vez que se
encuentro sujeta a los principios senalados en
el punto precedente.
c) Permiso.- A diferencia de 10autorizacion, "en el
permiso el particular se beneficia con 10ventaja
que Ie produce un bien com un, pues se tolera
algo que quiebra la igualdad de trato en los
beneficios que cualquiera de 10 colectividad
debe recibir"30.
En esesentido, el permiso constituye un acto ad-
ministrativo por el cual se autoriza a una persona
el ejercicio de un derecho, que en principio est6
prohibido por el ordenamienfo jurfdico; es decir,
posibilito 10remocion de un obstaculo legal.
Circllio de Derecho Adminiscradvo III

En sumo, constituye "una tolerancia precaria
concedido discrecionolmente que no creo nin-
gun derecho subjetivo":" a favor del administra-
do.
d) Concesion administrativo.- Mientras que con
10 autorizoci6n se permite el ejercicio de un
derecho preexislente de forma lieita y con el
permiso se hace uno excepci6n a uno octividod
en principio prohibido, las concesiones operon
a partir de uno previa reservo del sector a los
poderes poblicos,
Par tonto, 10 concesion. entendido como uno
tecnico de intervencion odministrativo en 10
economia, se reserva solo a aquellas situa-
ciones en los que 10Adrninistrocion no puede
ceder totolmente 10octividod 010 libre iniciativo
privodo, en 10 medido que el lnteres publico
sobre 10misma es tal que debe ser garontizado
en forma permanente por el Estodo (servicios
publicos, recursos naturales, etc.). Sin embargo,
se contempla 10posibilidcd de que 10qestion de
una oclividod sea entregada a un particular, sin
perjuicio de los poderes de control y fiscolizocion
que la Adrninistrocion pueda ejercer.
Enese sentido, 10concesi6n administrativa se confi-
gura como una relocion [urldico publica, a trovesde
10cuol el Estodoolorgo la qestion de una determina
octividod manteniendo 10tifularidad de 10misma.
AI respecto, el Tribunal Constitucional sostiene
que:
"En uno economia social de mercado, 10con-
cesion es una tecnico reconocido en el Derecho
Administrativo, mediante 10 cual se atribuyen
a privados derechos para el ejercicio de uno
actividad econornico. Es, en si misma, un Iftulo
que hace nacer en 10esfera juridica de su des-
tinctorio privcdo derechos, facultades, poderes
nuevos hasta entonces inexistentes; es decir,
se trata de un octo administrativo de caracter
favorable 0 ampliatorio para 10esfera jurfdicQ
de! destinatario, e implico 10entrega, solo en
«Ante la reticencia a la
intervenci6n del Estado
mediante la regulaci6n
econ6mica, surge la
extendida creencia
de que en el campo
econ6mico es necesaria
una "nueva regulaci6n"».
31 lb. p.60.
32 Exp. W 05503-2007-PAfTC
.. Circulo de Derecho Adminisrrarivo
EI Titulo Minero como Acto Adrninisrrarivo Habilitanrc
eiercicio temporal, de determinadas funciones
del Estado, estobleciendose uno relaci6n [vrldico
publico subordinada 01interes publico, y no de
corocter sinolcqrnotico. Par ello es el ius impe-
rium de 10voluntod estatal el que establece 10
concesion para un porticular"32 (el subrayado
es nuestro},
Respecfo a 10naturoleza juridica de 10concesi6n,
pueden esbozarse Ires teorfas:
Ieorfo Clcsico 0 de 10 Doble Personolidad del
Esfado.- EI Estado asume una doble perso-
nalidad a efectos de poder contratar con los
pariiculares. De acuerdo con esta concepcion,
el Estodooctoo como un agente privado contra-
tando con los particulares y sornetiendose a las
reglas del derecho cornun. Se niega que en el
octo de concesion pueda existir olgun elemento
de derecho publico.
Teorfa Unilateral.- Esta teo rio sostiene que 10
concesion tiene como fundamento carecer de un
corocter contractual, considerdndoio como un
acto exclusivamente de derecho publico, 10que
supone 10 subordinccion del interes individual
01interes general.
En ese sentido, 10concesion nace de un octo ad-
ministrativo otorgado por 10Administraci6n cons-
tituyendo, a favor del concesionorio, un derecho
subjetivo sin revestir forma de contrato.
Teoria del Acto Mixto a de DobieConfiguraci6n
Juridica.- Se conciben dos facetas del aclo
concesional. Par uno parte, reconoce un octo
de poder publico, en virtud del cual el Estodo se
desprende de uno determinado actividad para
entregarla 01 sector privado pero conservando
los poderes de vigilancia y control en otencion
01interes publico, y, de otro lado, uno faz con-
tractual que se refiere a los deberes que fijon el
concedente y el concesionario por medio del
contrato de concesion administrativa. Eiemplos
daros de este tipo de concesion se dan en 10
gestion de los servicios publicos.
A efectos del presente articulo, acogeremos 10
teorio unilateral, en 10medida que es aquella que
rige el otorgamiento de derechos sabre recursos
minerales.
Cierto sector de 10doctrina no encuentra diferen-
cias entre los permisos, licencias y autorizociones,
considerando su unidad en un solo concepto:
autorizocion, toda vez que 10nota comun en todos
ellos serio el control preventivo de 10Administracion
frente 01fiesgo que conlleva el desarrollo de uno
actividad economica.
Xennia Forno Castro Pozo
Cobe precisor que no comportimos 10 postura olconzor ala Nccion en su conjunto: par ende,
sostenido en el porrofo anterior, dodo que coda se proscribe 5U exclusive y particular goce".
modolidad descrito contiene efectos [urtdicos dis- (EXP.0048- 2204 -AI/TC)
tintos, hecho que muchas veces no es considerado
por 10Adrninistrocion, quien 01momento de otor- Lo citado conlleva 10ideo de que 10Nadon en su
gar Titulos Hobililonles suele dar un tratomiento conjunto tiene derechos sabre estos recursos; sin
inadecuodo a dichas figuras. embargo, 10 Nccion como tal no puede ejercer
efectivamente dichos derechos, por 10 cual se
V MARCO LEGAL PARA EL APROVECHAMIENTO DE organiza en un oparato institucional que 10repre-
LOS RECURSOS NATURALES senta denominado Eslado. Es el quien represento
a 10 Nccion y el que en lo prcctico asume uno
Puede definirse a los recu rsos naturales como II el responsabilidad sobre este potrirnonio'?".
conjunto de elementos que brinda la naturaleza
para safisfacer las necesidades humanas, en per- Por tonto, si bien nuestro Constituci6n no atribuye
ticular; y las bioloqicos, en general. Representan 10 propiedad de los recursos naturales 01 Esto-
aquella parte de 10 naturaleza que tiene alguna d037, 51 10 constituye en garante de los mismos,
ulilidad actual 0 potencial para el hombre:'33. otribuvendole 10 responsabilidad de proteger los
intereses de 10Nocion, 10cual incluye 10mbien el
En ese sentido, nuesfra Constitud6n Polifico del de las generaciones futuros.
Peru de 1993 decloro, en eLarticulo 66°, que los
recursos naturales, renovables 0 no renovobles'", Asimismo, aunque es.determinonte 10importancia
son potrimonio de 10 Naci6n y que el Estado es econornico del aprovechamiento de los recursos
soberono en su aproy.echamiento. naturales, no debe dejorse de lado el hecho de.
que su explotccion. debe ser racional, buscando
Algunos aulores, como Marcial RUBIO, sostienen adem as proteger el medio ornblente, 10naturaleza
que 10 "que se prelende decir es que los recursos y 10diversidad de formas de vida38.
nalurales pertenecen 01 colectivo del pueblo y que
el debe beneficiarse de su explolccion mediante 10 A final de cuentas, sera el Estado quien, en re-
porticipocion que 10ley determineP", presentccion de lodos nosotros, material ice los
derechos sabre los recursos naturales y decida 10
AI respecto, el Tribunal Constitucional se ha pro- gesti6n mas eficiente sobre ellos.
nunciado del siguiente modo:
Por tonto, lIegamos a 10 conclusion que los
"EI articulo 66° de 10Constitucion senoia que recursos naturales son de dominio poblico ", 10
los recursos naturales, in totum, son patrimonio cual implica que los poderes publicos se reservan
de 10Nccion. Ello implica que su explotocion 10 potestad de otorgar los Titulos Habilitantes
no puede ser separada del interes nacional, por necesarios para desorrollar las actividodes de
ser uno universalidad patrimonial reconocida investigaci6n y explotocion de dichos recursos,
para los peruanas de todas las .generaciones. que son lIevodas a cabo principalmente por
Los beneficios derivados de su utilizocion deben porticulcres'".
33 ANDAlUZ WESTREICHER,Carlos. Derecho Ambienlal. Limo: Gr6fica Bellido, 2004_ p. 26.
34 La Orgonizoci6n de los Nociones Unidas (ONU) ha declorado que los recursos naturales son lodos oquellos recursos que el
hombre encuenlra en su ambienle y que puede utilizor en su beneficio. Estos se closificon en:
Recu(sos renovobles: Son oquellos que, a pesor de ser ulilizados, pueden regenerarse y, por ende, no perecen para su posterior
aprovechomiento. Es el coso del suelo, el agua, los plantas y los onimales. En tal sentido, devienen en duroderos y obtienen
permonencia de utilidad. los procesos de autoregenerocion y autodepurocion se denominon resilencia, y solo tienen lugar cuando
el ser humano no excede 10 copocidad de cargo en su oprovechomiento.
Recursosno renovables: Son aquellos que, 01 ser utilizodos, se ogoton irremediablemente. Esel coso de los mineroles, el petr6leo,
el corb6n, el gas natural, etc. Su utilizocion a provecho comporto inexoroblemente 10 extincion de su luente productivo, habido
cuenta de su incapocidad de olcanzor outoregeneraci6n 0 autodepurocion (EXP0048-2004-PlfTC)
35 RUBIO CORREA, Marcial. Esludio de 10 Constitucion Politico del Peru de j 993. Tomo 3. lima: Fondo Editorial de 10 PUCp, 1999.
p.331.
36 CHIRINOS, Carlos y Manuel, RUIZ. Op. Cil. p. 23.
37 Coso contra rio sucedia en 10 Constitucion de 1979, 10 cual sei\olabo que los recursos naturales pertenecion 01 Estado.
38 RUBIO CORREA, Marciol. Op. Cit. 9. p.328.
39 Siguiendo eso misma linea de razonomiento, el Tribunal Conslitucional, en Sentencio recoida en el expediente 004B-2204.AI/
TC ho sefiolado:
"los recursos naturales renovobles y no renovables, 01 ser bienes que integron el dominio publico cuyo titulor es 10 Noci6n -no
son objeto de un derecho real de propiedod en el sentido civi/isto del mismo- configuran 10 que se denomino uno "propiedod
especial". Estase caracteriza por estar sometido a uno normativo especifico de Derecho Publico, que consogro su indisponibilidad,
dodo su noturalezo de inolienable e imprescriptible, a tenor del orticulo 73< de 10 Constitucion Politico del Peru, quedondo, en
consecuencio, exduida del regimen juridico sobre 10 propiedod civil".
40 BERMEJO VERA, Jose. Op_ Cit_ p. 476.
Circulo de Derecho Administrarivo ..

AI respecto, el Tribunal Constitucional argumenta
que el dominio sobre los recursos naturales es
erninente: es decir, "el cuerpo politico liene 10 co-
pacidad jurisdiccional para legislor, administrar y
resolver las controversias que se suscilen en torno
a su mejor cprovechorniento":".
En ese sentido, el articulo 730 de 10 Constiluci6n
establece que los bienes de dominio publico son
inalienobles e imprescriptibles, pudiendo ser con-
cedidos a particulores conforme a ley, para su
aprovechamiento econornico.
A decir de DROMI, 10 que corocleriza 01 dominio
publico no es, precisamente, ni el uso directo ni
10 ofectaci6n a un servicio publico sino 10 afecfa-
cion del bien a una utilidad 0 comodidod comon,
resultando odernos una declorccion legal en tal
sentid042•
Cabe precisar que el dominio publico es un regimen
juridico de utilizccion y profecci6n, una tecnico de
intervenci6n (Actividod de Polida) por 10 cual la
Administrccion se encuentro en capacidod sufi-
ciente de gestionar los bienes de dominio publico
en beneficio de un inleres colectivo (10 naci6n).
No debe confundirse con el derecho de propiedod
reconocido en el C6digo Civil, regimen del cuol
queda excluido.
Por ende, el dominio publico "ni supone ni excluye
el vinculo de opropiocion 0 pertenencia privativa";
sino que es un trtulo jurfdico de intervencion, un
soporfe jurfdico de potestades, en virfud del cual
10 Administraci6n regula y ordena la utilizccion y
aprovechamiento de unos bienes al cumplimiento
de un fin de interes publica"43•
En suma, 10 que en realidad se busco, mas alia de
las tecniccs juridicas empleadas, es no privor a 10
sociedad de los reditos que genere la explataci6n
de los recursos naturales, osl sea Ilevado a cabo
por particulares que buscan la salisfacci6n de in-
tereses propios. Como yo hemos visto, se prelende
armonizor ambos intereses.
En ese sentido, 10 segunda parte del articulo 660 de
nuestro Constituci6n precisa que por ley orqonico
se fijaron las condiciones de sv utilizaci6n y de su
otargamiento a particulares, senolondo ademas
que la concesi6n otorga a su titular un derecho real
sujeto a dicha norma legal.
41 STC0048·2204·AI/TC.
42 DROMI, Jose Roberto. Op. Cit. p. 22.
43 CHINCHilLAMARiN,Cormen. Bienes Potrimon;o/es del Es10do (Conceplo y formos de Adquisicioflporalribuciofl de Ley). Modrid:
Morciol Pons, 2001. p.57.
44 CHIRINOS, Carlos y Monuel, RUll. Op. Cit. p. 26 y 27.
45 Articulo r de 10 LeyOrg6nico pora el Aprovechamienlo Soslenible de los Recursos Noturales.
46 Articulo9° op. Cif.
47 Articulo 100 op. Cit.
48 Articulo 110 op. Cif.
49 Articulo 12° op. Cil.
.. Circulo de Derecho Administrativo
EI Titulo Minero como Acto Administrarivo Habiliranre
r En relocion a ella, el articulo 230 de 10 citada nor-
AI respecto, el articulo de 10 LeyOrqonico para
el Aprovechamiento Sostenible de los Recursas
Naturales, LeyN° 26281, establece que es respon-
sobilidcd del Estado pramover el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales a troves de leyes
especiales sobre 10 materia, las politicos de desa-
rrollo sostenible la generaci6n de infraestructura de
apaya a 10 producci6n, el famenlo del conocimiento
cientifico y tecnol6gico, la libre iniciativa y 10 inno-
vocion productive.
Siguiendo dicha linea, el Tribunal Constitucional
sostiene 10 siguiente:
"( ... ) el papel del Estodo implica 10 defensa del
bien cornon y del interes publico, la explotoci6n
y el usa rocional y sostenible de los recursos na-
turales que como tales pertenecen a 10 Naci6n, y
el desarrollo de acciones orientados a propiciar
10 equidad social. Por ende, tiene la obligaci6n
de ocenluar 10 busqueda del equilibrio entre 10
libertod economico, la eficiencia econ6mica, 10
equidad social y las condiciones dignas de vida
material y espiritual para las actuales y venideras
generaciones." (Resoltado nuestro) (EXP.0048-
2204-AI/TC)
Asimismo, 10 LeyOrqonico define los roles y respon-
sabilidades del Estadofrente 01 aprovechomiento de
los recursos naturales, los cuales se pueden resumir
en las siguientes Iunciones'":
1. Funci6n Prornotorc'": Generaci6n de de infraes-
trudura de opoyo e incentivo a 10 libre iniciativo
privada.
2. Funci6n de Apoyo a 10 Ciencia y Tecnoloqkr":
Desarrollo de medidas destinadas a actividodes
de investigaci6n sabre los recursos naturales.
3. Funci6n de Valoraci6n de los RecursosNatura-
les47: Valorizar los recursas naturales asf como
los servicios ambientales que pueden prestarse.
4. Funci6n Ordenadora de los Recursos Natura-
les48: Supone la responsabilidad del Estado de
ordenar el territorio a troves de 10 creaci6n de
Zonos Ecol6gicas y Econ6micas.
5. Funci6n de Conservaci6n49; Implica 10 pro-
tecci6n de 10 riqueza y patrimonio natural del
pais.
Xennia Forno Castro Pozo
«Es de resalrar que el acto
administrativo que otorga
la concesion minera, no es
discrecional, toda vez que
proviene de un mandato
de la ley; es decir, una vez
cumplido con los requisitos
exigidos no habria forma de
que la autoridad se niegue
a otorgarla. Es, 10 que se
denomina en doctrina
administrativa, un acto
reglado»,
6. Funci6n de Gestion y Manejoso: Coordinaci6n
entre las instituciones estatales competentes en
10 administraci6n de los recursos naturales.
7. Funci6n de Resoluci6n de Conllictos" i cuando
estes surjan en el uso y oprovechamiento de los
recursos naturales.
8. Funci6n de Supervision52 de los actividades de
los particulares de aprovechamienlo de los
recursos naturales.
La soberania del Estadosobre los recursosnaturales
10 legitima a que disponga de susfocultades a efeclo
de decidir como, quien y bajo que condiciones deben
aprovecharse. Dicho poder, sin embargo, se encuen-
tra limitado por el marco constitucional y legal53.
Parende, los recursos naturales pueden closificorse.
en funci6n a su apravechomiento, en dos grupos: (i)
aquellos que 0 los que se puede occeder libremente
y (ii) aquellos a los que se accede a troves de un
uso privativo, excluyente y exclusive.
En relaci6n a los segundos, el articulo 4° de 10 Ley
Org6nico senoia que los recursasnaturales rnonteni-
dos en su fvente son "Potrimonia de 10 Noci6n" i sin
embargo, respectoa los frutos y productos que gene-
ran, preciso que son de dominio de los tituloresde los
derechos concedidos sobre ellos, en 10 medida que
sean obtenidos en 10 forma establecida en 10 ley.
50 Articulo 13° op. Cit.
51 Articulo 15° op. Cit.
52 Articulo 16° op. Cit.
53 CHIRINOS, Corlos y Manuel, RUll. Op. Cit. p. 33.
54 lb. p. 39.
55 AI respedo, el orticulo 240 de 10LeyOrganico de Aprovechamienlo Sosleflible de Recursos Naturales senoia:
los licencios, autorizaciones, permisos, conlrolos de occeso, conlrolos de exploloci6n y olros modolidodes de otorgamienl0 de
derechos sobre recursos noturoles, confenidos en los leyes especiales liene los mismos alconces que los concesiones conlemplodas
en 10 presenle ley,en 10 que les sea oplicoble.
56 STC0048·2004·PI.
57 CHIRINOS, Corlos y Monuel, RUll. Op. Cit.. p. 53 .
ma precisa que 10 concesion otorga a su titular el
derecho poro el oprovechomiento sostenible del
recurso natural concedido (uso y disfrute), en las
condiciones y con los limitaciones que establezca
dicho titulo, y en virtud de ello 10 propiedad de los
Irutos y produdos 0 extraerse.
Portonto, "ninqun particular puede realizar un opro-
vechamiento intensivo de los recursos con fines de
explotaci6n econ6mica, sin 10 aquiescencia previa
de 10 Adrninistrocion: es decir, el Estado"54•
Cabe precisar que, si bien 10 Constituci6n hace
menci6n expresa a 10 concesi6n, este no es el
unico mecanismo a troves del cual se puede Ilevor
a cabo el aprovechamiento de recursos naturales,
existiendo otros trtulos habilitantes tales como: el
permiso, 10 licencia y la outorizocion=.
Pesea ello, a efeclos del presente articulo, pondre-
mos especial enlosis en 10 figura [urfdico de 10 con-
cesi6n, que reviste la finolidad estatal de busquedo
del uso sostenible de los recursos naturoles en aras
del fomento de 10 riqueza y el bienestar general.
Dicha figura impliea el otorgamiento de derechos
nuevos, ornpliondose de ese modo el patrimonio
[urldico del parlicular asi como 10 delimitaci6n de
las facultades conferidas.
Estamosfrente a una situaci6n en 10 que 01 particular
no Ie corresponde ninqun derecha si no es por virtud
de la prapio concesi6n; es decir, antes de que se ce-
lebre el octo de concesion, careda absolutamente de
dicho capacidad 0 derecho, que surge ex novoS6.
Asimismo, 10 concesi6n sabre recursos naturales
tiene un elemento que Ie da identidad propia, el eual
es 10 exclusividcd de aprovechomiento que otorga a
los particulares. "En ese sentido, 10 exclusion implica
que el derecho de aprovechamiento se restringe a
determinado nurnero de beneficiarios, siendo estes
los unicos que pueden obtener los frutos propios de
dicho cprovechomiento'Y.
Cabe resaltar que, en principio, los concesiones
sabre recursos naturales son irrevocables siempre y
cuanda se cumplan con las obligaciones que 10 Ley
Organica y las leyesespeciales impongan a efedas
de mantener su vigencio.
Circulo de Derecho Administrativo &I
 EI Titulo Minero como Acto Administrativo Habilitanre Xerinia Forno Castro POlO

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ho preci- Sostenible de RecursosNaturales, los derechos de de un recurso natural que Ie pertenece en represen- Asimismo, el articulo 8850 del C6digo Civil tam-
sado 10siguiente: exploraci6n y explotaci6n sobre dichos recursos se taci6n de 10colectividad y de 10Naci6n". bien otorga a las concesiones mineras corocter
otorgan a los particulares mediante las rnodolido- inrnobiliorio, 10 cuol Ie confiere 10 posibilidad
"( ... ) si 10 Administraci6n decide dar en con- des previstas en 10legislaci6n especial, que en este Porsu parte, el Tribunal Constitucional ho precisodo de ser inscribible en los Registros Publicos.
cesi6n 10explotoci6n de recursos naturales no coso corresponderio a 10Ley General de Mineri060 10siguiente:
renovobles a un nomero limitodo de odminis- (TUO de LGM). 4. La concesi6n minero otorga un derecho real: EI
trados para que 10indicoda actividad se cumplo "Lo concesi6n minero no es un contrato sino un articulo 100 del TUO de 10LGM senoia que 10
a troves dellitulo de concesi6n, no supone que En ese sentido, el Texto Unico Ordenado de 10Ley acto administrativo, que determina una reloci6n concesi6n minera otorgo a su titular un derecho
queda anulada su injerencia ni que renuncie a General de Mineria establece que 10 concesi6n juridico publica a troves de 10cual el Estadootor- real consistenteen 10sumo de otributos recono-
sus competencias propias y exclusivas de coree- minera olorgo el derecho a explorar y explotor los re- go, par un tiempo, 10explotoci6n de los recursos cidos por 10ley. En ese sentido, dichos otributos
ter indelegable"58. cursos minerales existenles en el area concedido'". naturales,condicionoda 01respeto de los terrninos son el derecho a explorer, desarrollor y explotar
de 10concesi6n y conservondo 10copacidad de 10concesi6n; y, consiguientemente, a extraer los
Par ende, 10sostenido por el Tribunal implica que AI respecto, cabe precisar que nuestro legislaci6n intervenci6n si 10justifica el interes publico. recursosminerolescorwirfiendose en propietorio de
10acci6n estatal no se ogota en el octo de otor- adopto el criteria del"primer solicitante", mediante los mismos.Asimismo, existenderechoscolaterales
gomiento de 10concesi6n sino que se desenvuelve el cuol el derecho de aprovechamiento exclusive de La concesi6n minera debe entenderse como talescomo el derecho a usor el terreno superficial
con especiales formas a 10largo de todo el perfodo recursos naturales ubicados en una determinada un acto juridico de Derecho Publico en virtud de la concesi6n, el derecho a solicitor el uso de
fijodo para el desarrollo de 10adividad (fiscalizo- area es concedido al primer peticioncno=. del cual 10 Administraci6n Publica, sustentcn- terrenos eriozos ubicados fuera de 10concesi6n
ci6n, por ejemplo).
dose en el principia de legolidad, establece el osi como servidumbresde diversa naturaleza.
De monera somera, diremos que el procedimiento regimen jurfdico de derechos y obligociones
En ninqun momento el Estadocede su ius imperium, de otorgamiento de concesi6n minero constituye un en la explotaci6n de los recursos minerales no Asimismo, cabe precisar que son derechos reales
sino que par intermedio de la Administraci6n Ilevara procedimiento administrotivo iniciado de porte, a reoovcbles=". odministrativos de acuerdo a can 10prescrito en
a cabo una intervenci6n legitima sobre los derechos troves de la presentaci6n de un petitorio minerai y el articulo 660 de 10Constituci6n que, es decir,
de quienes se muestron dispuestos y aptos para 10 que concluye, de ser el coso, con un acto adminis- Esde resaltar que el acto administrativo que olorga se diferencia del derecho real civil en el hecho de
explotoci6n efectiva del recurso, con 10 finolidad trativo emitido par 10ouforidad (Instituto Geol6gico 10concesi6n minero, no es discrecionol, tad a vez que se encuentra regido par un regimen [uridico
de csequrorlo'". Minero y Metolurgico - INGEMMET) que resuelve que proviene de un mandato de 10lev: es decir, una especialde Derecho Publico, cuyoscaracteristicas
asignondo el derecho. vez cumplido can los requisites exigidos no hobria son distintos a las que exhibe el Derecho Civil.
Por tanto, 10explotaci6n de recursos noturales se forma de que 10outoridod se niegue a otorgorla.
legitima por media del otorgamienlo de Tltulos Ha- Asimismo, nuestro ordenamiento porte del Sistema Es, 10que se denomina en doctrina administrotiva, 5. Esun acto irrevocable: Seqon Garda MONTUw
bililontes con 10finolidod de armonizor el interes del Dorninlol: es decir, se basa en el principia [urldico un octo reglado. FAR, lila autoridad minero no puede dejar sin
inversionisto, quien despliega su derecho a libertod de que: "el Estado, como representonte politico de efecto el acto odministrativo mediante el cual
de empreso, con los intereses de 10colectividad, a 10colectividad nacional, es el propietorio absoluto Habiendo delimitado 10naturaleza de 10concesi6n otorqo una concesi6n, salvo que se hayo incu-
quien tornbien deben de revertir las ganancias que de 10riqueza minera existente en su territorio y que minera, pasomas a detollar algunas de sus princi- rrido en causal de nulidod prevista en 10ley"66.
se generen producto del aprovechamiento sosteni- investido de esta prerrogativo 0 derecho eminente poles caracteristicas: EITUO de 10LGM esloblece que las concesiones
ble de dichos recursos. olorga en concesi6n, derechos mineros para su son irrevocobles en tonto su titular cumpia can
exploroci6n y explotaci6n"64. 1. Es legal: Ello se refiere a que la ley es quien fija los obligociones que dicho ley establece para
VI. LA CONCESION MINERA
el procedimiento de su otorgomiento asi como manlener su vigencia. 67
Par tonto, podemos definir a 10concesi6n minero los derechos y obligaciones del Titular Minero.
Hobiendo descrito el regimen que enmorco 10 in- como el acto administrativo por medio del cual 6. Esde plaza indefinido: Entanto el Titular Minero
tervenci6n administrativo en 10economia, a troves el Estodo confiere a su titular el derecho real de 2. Esformal: Como hobiomos visto previomente, el cumplo con las obligaciones estoblecidos en el
del despliegue de actuociones de ordenaci6n, como exploror y explotor recursos mineroles dentro de un octo por el cual se otorgo 10concesi6n es regia- ordenamiento, como es el pogo del derecho
es 10tecnico de los Titulos Habilitontes as! como el area determinoda. EItitular de 10concesi6n minera do: es decir, esto regido por un procedimiento de vigencia y 10producci6n minima, no hobria
marco dentro del cuol se otorgan derechos para el es propietario de los recursos minerales que extroe imperotivo que no do a lugar a 10 actuaci6n forma de revocar el acto que, can vococi6n de
aprovechamiento de recursos naturales; resulto va- dentro del area concesionada. discrecionol de la Administraci6n. perpetuidad, otorg6 el derecho minero.
lido dar inicio 01estudio de 10concesi6n minera.
AI respecto, BELAUNDE MOREYRA preciso que 10 En ese sentido, consideromos que 10concesi6n Asimismo, 10Concesion Minera, entendida como un
En primer lugar, cabe precisor que, de acuerdo "concesi6n es un acto unilateral del Estodo y una minera es obligatoria; es decir, una vez que se Tftulo Hobilitante, otorga a su titular determinodos
con el articulo 180 de 10Ley de Aprovechamiento monifestoci6n de su soberania para 10explotccion emiten los dictornenes legal y tecnico favorables, derechoscon 10finalidod de que pueda lIevor a cabo
10outoridad minera competente queda obligo- 10adividod concesionada.
58 STC. 0048-2004-PI. do a otorgar el titulo.
59 lb. Cabe precisor que 10acfividad minera es colificodo
60 EI Texto(Jnico Ordenado de to Leygeneral de Minerfa - TUO de 10 lGM, lue aprobodo por Decreto Supremo 014 .92-EM 3. La concesi6n minera es un inmueble: EIarticulo par el TUO de 10LGM como de utilidad publica; es
61 Articulo 9° del TUO de to LGM, senoia: .
90 del TUO de la LGM precisa que 10concesi6n decir, el desarrollo de 10mismo incide en beneficia
Lo concesi6n minero otorga a su titulor el derecho 0 10 explorocion y explotoci6n de los recursos mineroles concedidos, que se
encuentren denlro de un solido de prolundidod indelinida, timitodo por plonos verticales correspondientes a tos todos de un minero es un inmueble distinto y seporodo del de un colectivo, asi tom bien preciso que 10inversi6n
cuodrodo~ ~ect6ngulo 0 pol.igonol cerrodo, cuyos vertices est6n releridos 0 coordenodos Universal TronsversolMercator (UTM). predio donde se encuentra ubicodo. Ella implica en los actividades mineras es de interes nocional.
Loconceslon mlnero es un Inmueble dlstinlo y seporodo det predio donde se encuenlre ubicodo. que 10concesi6n minero no abarca el terreno
Los,portes integranles y occesorios de to concesion minero siguen su condicion de inmuebte ounque se ubiquen fuera de su superficial, que bien podrfa pertenecer a ofra Ello va acorde con el mandato consfitucionoi de un
penmelro, salvo que par controlo se pacte 10 dilerenciocion de los accesorias.
persona, par 10cuol seria necesorio lIegar a un eficiente aprovechomiento de los recursosnaturales
Son portes inlegrantes de 10 concesion minero, los lobores ejecutodas tendenles 01 oprovechamienlo de toles susloncios. Son
partes accesorios, lodos los bienes de propiedod del concesionorio que esten oplicados de modo permonenle 01 lin economico acuerdo con el titular de dicho terreno a efecfos en beneficio de la Nacion, que es el titular de los
de 10 concesion. de poder lIevar a cabo actividades mineras.
62 BARCHIVELOACHAGA,Luciano. Asignocion y Tronsferencio de (os Derechos de Aprovechomienlo Exclusivo de los Recursos 65 STC 0048-2204-AI/TC.
Mineroles. En: Advocatus 4. p. 144.
66 GARCIAMONT(JFAR,Guillermo y MililzoFRANCISCOVIKINGUNZA.Derecilo Minero. Limo:Gr6fico Horizonte, 2001. p. 64.
63 GUERRAPENALOZA,Jose. Elementosdel derecho m;nero Limo: Radhas, 1996. p. 155. 67 Articulo 90 del TUO de 10 LGM.

II Circulo de Derecho Adminisrrarivo

Circulo de Derecho Adminisnarivo •

mismos. Por tanto, resultarfa vado el otorgamiento
de un derecho minero sin los debidos derechos
conexos que coadyuvon a 10 eficiente gesti6n de
los reeursos mineroles.
Enese sentido, algunos de los derechos que ompo-
ron al Titular Minero, vinculados con el desarrollo
de su octividcd, y que requieren del inicio de un
procedimiento administrativo son los siguientes:
1. Derecho a solicilar servidumbre sobre terrenos
de terceros. - Esuna facultad otorgada 01 Titular
Minero, por el cual queda hobilitado a iniciar
el procedimiento de imposici6n de servidumbre
para uso minero el cual se rige por la Ley N°
26505 - Leyde Tierras, su reglamento el orticulo
7° osf como el TUO de 10 LGM.
Dicho procedimiento obliga 01 Titular Minero a
agotar una vlo previa consistenle en 10 nego-
cioei6n direcla con el propietario de los tierras.
En coso de no haber acuerdo debero seguirse
el mencionado procedimiento administrativo.
La figura [uridico de 10 servidumbre es definida
por 10 doctrina como 10 limitaci6n 01 derecho
de dominio eiercido sobre un predio, a favor del
propietario de otro.
AI respeclo, el artfculo 1035° del C6digo Civil
eslablece que: "10 ley 0 el propietario de un pre-
dio puede irnponerle gravamenes en beneficio
de olro que den derecho 01 duefro del predio
dom inante para practicar ciertos actos de uso
del predio sirviente 0 para impedir 01 duerio de
este el ejercicio de algunos de sus derechos".
Si bien en el Derecho Civil se habla de dos
predios: el dominanle y el sirviente; en la ser-
vidumbre minera 10 que encontraremos es un
predio sirviente y una concesi6n dominanle.
Cabe recalcar que 10 servidumbre minera sub-
siste cualquiera que sea el concesionario, pues
esta afectada al aprovechamiento de un recurso
natural idenlificado dentro de un determinado
territorio. Asimismo, sigue 10 suerte de la con-
cesi6n, de modo que si esta quedo extinta, 10
servidumbre tambien.
2. Derecho de Uso de Aguas.- EIartfculo 37° del
TUO de 10 LGM precisa que el titular minero tie-
ne derecho a usar las aguas que sean necesorias
para el servicio domestico del personal asf como
para las operaciones mineras de la concesi6n;
de conformidad sobre 10 legislacion sectorial, 10
que en nuestro coso es 10 Autoridad Nacional
del Agua 0 troves de los autoridades locales,
la cual otorgaro el titulo habilitante pora eI uso
68 STC0048·2204-AI/TC
• Circulo de Derecho Administrativo
EI Titulo Minero como AC[Q Administrative Habilitante
de los recursos hidricos en coordinccion con el
Consejo Regional 0 Interregional de Cuenca.
Enese sentido, el procedimiento queda sornetido
a uno autoridad no minera que en muchos casos
puede tener uno vision propia de 10 minerfa que
no secondice necesariamentecon uno politico no-
cionol de promocion de la inversi6n sostenible.
3. Vertimiento de Aguas Industriales y Domesticas.-
Sabre este tema podemos precisar que toda
actividad humana e industrial genera desechos
[Iquidos, los cuoles pueden ser vertidos en el
medio natural sin sobrepasar los Ifmites permi-
tides. En ese sentido, los autorizociones para
poder hacerlo son gestionodos ante 10 Direccion
General de Solud - DIGESA.
Para concluir este punta podemos sostener que 10
concesi6n minera es el titulo habilitante que otorga
el derecho exclusive de explorocion y explotaci6n
de recursos minerales en una determinada area.
Sin embargo, para que aquella actividad pueda
lIevarse a cabo se requiere del inicio de procedi-
mienfos administrativos, muchas veces sornetidos a
autoridades no mineros, a fin de poder operar en
su totalidad un proyecto minero.
VII, SITUACION ACTUAL DELTITULARMINERO
Para iniciar este punto vole la pena citar uno senten-
cia del Tribunal Constitucionalla cual senoia:
"( .. ) 10 reserva de titularidad de. recursos esen-
ciales (...), con 10 finolidad ultimo de ordenor 0
regular el uso general-p. ej., 10 pesca en la zona
econornlco- y explotocion de los recursos (p. ej.
las minos), fijando un orden de preferencia (...),
en funcion del interes publico, y de estoblecer
IImites en cuanto 01 posible alcance del derecho
de propiedad privado sobre el suelo, cuando los
recursos se encuentran en el subsuelo (...); no
comporta el desconocimiento de los limites cons-
titucionales a 10 octuoclon de 10 Administracion,
como son los principios del modele economico
contenido en 10 Constitucion, el principio de jus-
ticia social, de igualdad jurfdica y los derechos
y libertades de los administrados"68.
Loargumentado en el porrafo precedente resume de
muy buen modo 10 que hemos venido analizendo
hosta el momento.
AI respeclo, vemos que 10 dlodo porte de 10 premisa
segun 10 cuallos recursos naturales son "Patrimonio
de 10 Nacion", por 10 que su aprovechamiento encie-
rra un inleres general el cual es garontizodo por me-
dio de 10 intervenci6n administrativa en 10 economia
y 10 tecnica juridica de los Titulos Habilitanles.
Xennia Forno Castro POlO
Enesesenlido, el Estado, como ente organizodor de
10 Naci6n, garantiza el aproveehamiento eficiente
y sostenible de los reeursos naturales buseando
armonizor el interes del inversionisto minero con el
interes colectivo, autorizondo el desarrollo de los
actividodes econ6micas del primero, y el ejercicio de
sus libertades, 0 troves de 10 concesi6n minero.
De ese modo, 10 concesi6n minera es entendida
como el tftulo habilitante que permite a su titular
desarrollar 10 actividad de expiorccion y exolotocion
de los recursos minerales sobre e! 6rea concedida.
Por tonto, dicho instrumento se convierte en 10
herramienta por 10 cual el inversionista ejercero su
derecho de libertad de empresa.
Sin embargo, 10 situocion no resulta as! de sencilla.
La concesion minera no represento el unico instru-
menta habililante para el desarrollo de un proyecto
minero, necesitondose uno serie de permisos y
autorizociones requeridos por los ordenamienfos
sectoriales tales como: Licencia de uso de agua,
Cerlificado de inexistencio de restosorqueoloqicos,
Certificaciones ambientales, Certificado de uso de
sustancias controladas, entre muchos otros.
Ello se evidencia en el mismo tftulo de concesion el
cuol precisa que el derecho a explorer y explotar los
recursos mineroles, uno vez obtenido el tftulo de 10
concesi6n, no es otorgado en forma outornolico. Los
personas naturales 0 [uridiccs que reclicen 0 deseen
reolizor estas actividades requieren de cprobocion
previa por autoridad competente.
Esde resoltar que 10 serie de autorizeciones reque-
rides no necesariamente van a ser otorgadas por
una autoridad minera; 10 cual podrio suponer que
en muchos casos los procedimienlos y criterios se
reqiron por directrices seetoriales que no necesaria-
mente se van a condecir con 10 minera.
Pese a ello, resulto razonable que se requieran
trtulos habilitantes odicionales a 10 concesi6n
minera, siempre y cuando sean entendidos como
accesorios, dado que 10 intervencion mas intensa
de 10 administraci6n sobre 10 actividad de particular
se ha evidenciado en el tftulo minero.
Dichos permisos y autorizeciones accesorios res-
ponden 01 desarrollo de uno actividad espedfica y
accesoria, pero a 10 vez necesaria, para empezor
a operar un proyecto minero.
Porlanto resulta valido que sean organismos espe-
cializados de 10 administrocion, los encargados de
habilitar 01 concesionario en 10 gesti6n de dichas
actividades; toda vez que legal mente les ha sido
asignada dichas competencias, como es el coso de
10 Autoridad Nacional de Agua en 10 que respecta
a 10 utilizocion de recursos hfdricos.
69 Obtencion de licencias y permisos paro un Proyeclo de Gron M;nerio en el Peru _ Coso Anlomino. <hHp://www.onlomino.
com/03 _ombiente/docs/licencios _Y_permisos_orequipo2003 _esp. pdf>
«Llegamos al punto en
que la concesion minera,
como titulo habilitante,
ha quedado en la
actualidad seriamente
disminuido; llegando
incluso a despojirsele
de su esencia misma y
contravenir su naturaleza
jurfdica».
A modo de ejemplo, podemos mencionar el coso
del Proyec!o Minero Anlamina el cual requiri6 de
320 tflulos habilitantes, odemcs de 10 concesion
rninero. para iniciar sus operociones'".
A este punto, cabe recolcor que 10 LeyMarco para el
Crecimiento de 10 Inversi6n Privada, Decreto Legisla-
tivo N° 757, senoia que los ministerios, instituciones
u organismos poblicos, y otros entidodes de 10 Admi-
nistraci6n de cualquier naturalezo, yo sean depen-
dientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales
o Locales;est6n obligadas a aprobar normas legales
destinadas Q oniflccr, reducir y slmpliiicor drosticomen-
te tad os los procedimientos y tromites administrativos
que se siguen ante 10 respectivaentidad.
Lo senalado estoblece 10 necesidad de crear venta-
nillos uniccs a fin de que el concesionario presente
en un solo lugar 10 documentaci6n requerida para
obtener todos los permisos y autorizociones ne-
cesarias para empezar a operar su proyecto. Ello
en virtud de evilar decisiones contradictorias que
retrasen 10 actividad del inversionisto.
Sin embargo, dicho mandato legal dista de 10 rea-
lidad, 10 eual conlleva a uno situaci6n en 10 cual
habiendo obtenido un titulo minero no se puede
operar el Proyecfo dodo que uno autoridad no
minera se niega a otorgar el permiso peticionado
por razones subjelivas.
Hemos visto a 10 largo de presente articulo que si
bien el interes general habilila a 10 Administracion
a realizer determinadas restricciones a los liberlades
econ6micas de los particularesi 8sta potestad no
puede ser ilimitada, arbitraria y discrecional.
Lamentablemente 10 que viene sucediendo es esta
ultimo situacion, contraviniendo los Ifmites impues-
tos a 10 Actividod de Polido de 10 Administrocion y,
de ese modo, afectando los derechos constituciona-
les de los pariicu!ores, como es el caso del derecho
a liberlod de empresa.
Circulo de Derecho Adminisu-ativo III

En sumo, si bien 10 normativa minera reconoce
delerminadas derechos a favor del titular minero,
en 10 realidod, muchos de dichos derechos no solo
son modificodos por com bios normotivos, sino
son soslovcdos, disrninuidos 0 eliminodos, por el
ejercicio de 10 octividod de algunos outoridcdes
no mineros.
A modo de ejernplo, podernos desarrollor los si·
guientes casos:
• La Municipolidad Provincial de Celendin emiti6
10 Ordenonza Municipal N° 020·2004·MPCI A,
por 10 cuol decloro como Area de Conservccion
Ambienlol, Zona Intangible, ReservaEcoloqico y
Reservada contra 10 Explotocion Minera y Zona
No Apia para 10 Explotocion Minera, diversas
zonas geograficas que se detallan en dicha
ordenanza.
• Del mismo modo, 10 Ordenanza Municipal N°
051 ·2006·MDBI, emitida por 10 Municipalidad
Distritol de Bonos del Inca-Cajamarca, creo un
Area de Conservccion Municipal denominoda
"Recurso Hidrico de Proteccion de los Rios Qui-
nuorio, Mashcon y Grande de Conservocion
Municipal".
• La Ordenanza N° 001-2007·MSp, de 10 Mu-
nicipalidad Distrital de Son Poblo-Cojcmorco,
decloro intangible los 280 Lagunasde Alto Peru
y EI Pozo Seco de 10 Provincia de Son Pablo.
La Ordenanza Municipal W 012·2000, emifida
par 10 Municipalidod Provincial de Cajamarca,
decloro como Zona Reservada Protegida el
Cerro Quilish y los microcuencas de los rlos
Quilish, Porcon y Grande.
• LaOrdenonza Municipal N° 005-2005, emitida
par 10 Municipalidad de Matara, decloro como
Zona Intangible para actividades mineras toda
10 [urisdiccion territorial del distrito.
• La Ordenanzo Municipal N° 006·2007/A-
MPN, emitida por 10 Municipalidod Provin-
cial de Nazca, dispone cancelor todas las
concesiones mineras existentes, sostiene que
las concesiones se encuentran dentro del
area urbana de 10 ciudad de Marcona, trans·
grediendo las normas de Medio Ambiente y
Proteccion Ambientol.
• En el 2007, el Gobierno Regional de Tacna
emiti6 10 Ordenanza Regional N° 015·2007-
CR, por 10 cual decloro adoptor medidas de
proteccion en 10 utilizocion del recurso hidrico
y cautelar que su consumo tenga relacion con
los necesidades prioritarias de uso poblocional
o de uso agricola, negondose su autorizacion
para uso minero.
• Circulo de Dereeho Adminisrracivo
£1 Titulo Minero como Aero Adrninistrativo Habiliranre
Por ultimo, en los considerandos del Decreto
Supremo N° 070·2009-EM, que declaro areas
de no cdrnision de petilorios mineros, se senoia
que 10 concesion minera no olorga derecho a
10 explotocion de recursos minerales si antes no
se han obtenido las certiiicociones ambiental y
orqueoloqico correspondientes, osf como los
permisos para uso de los terrenos de propiedod
privada en su coso, a pesar de 10 cual deben
dictarse medidas que eviten situaciones que se
perciban como ambientalmente no sostenibles
y generen alarma social.
Resultaironico que seael propio Ministeriode Ener-
gia y Minos,el que declareque sedebe reglamentar
sobresituacionespercibidascomo no sostenibles0
de conilicto social; es decir, se lIeva a su maxima
expresion 10 discrecionalidad de 10 Adrninistrocion,
pudiendo en cualquier momento restringir los de-
rechos otorgados 01 titular minero.
La nota corocterfstica en lodos estos casos es que
se trata de impedir el desarrollo de actividades
mineras, muchas veces por razones politicos, des·
conociendo los derechos conferidos por un titulo
otorgado por el Estado, como es 10 concesion
minero, creondo inseguridad [urldico.
AI respeclo, soslenemos que el ejercicio de las
potestades administrativas se ejecuta como Estado
y no como unidades independientes en coda nivel
de gobierno, por 10 cual, si se ha olorgado un titulo
minero debe ser entendido por 10 odministraci6n en
su conjunto que el particular queda habilitado 0
desarrollar octividcdes de explorccion y explotccion,
focilitcndose 10 ejecuci6n de los mismas.
Ello no quiere decir que se "suovicen" los procedi-
mientos a favor del titular minero, sino mas bien,
que se Ie otorgue seguridad [urldico, restrinqiendose
10 discrecionalidad en los mismos.
Lo que se busca evilor es que por razones de tipo
subjetivo, como es el politico, se reste todo valor 01
tftulo minero; yo que hemos vislo que 10 realidad
ha lIevado a que 10 decision de, por ejempla, una
autoridad no minera poralice todo un proyecto de
inversion, convirfiendo 01 otorgamiento de conce-
sion en un aclo improductivo.
En ese sentido, IIegamos al punto en que 10 conce·
sion minera, como titulo habilitante, ha quedado
en 10 acfuolidad seriomente disminuido; IIegando
incluso a despoj6rsele de su esencia misma y con-
travenir su naluraleza ;uridica.
Por tal motivo, se requiere que 10 Administracion
sea consecuente con sus decisiones, yo que ante
el particular, el Estado es uno solo. Ello sera deter-
minante a fin de devolverle a 10 concesion minera
su verdadero status jurfdico. <D\
Comentarios sobre la
servidumbre en Mineria
Humberro Martinez Aponte"
"Lo mino de Blonco no tenia entrodo propio sino que usobo uno
puerto cornun 0 varios minos 10 que en Hualgoyoc era un hecho frecuente. (... J
En sumo, los propiedades mineros eran psquenos Y se hallabon afectos 0 diversos servidumbres ... ""
El autor empieza pOI' describir las distintas modalidades de seruidumbres con objeto
minero regidaspOI'Lalegislacion minera y civil. Asimismo, su estudio alude el destino de
las mismas en casasde caducidad y cesion para, finalmente, culminar distinguiendola
de otras figuras afines.
cesi6n minera otorgo a su titular un derecho real,
Esnotoria en nuestro octividcd como abogados, 10
folta de comentorios especializados referidos a 10 consistente en 10 sumo de los atribulos que esta Ley
reconoce 01 concesionario. Lasconcesiones son irre-
leqislccion y contrataci6n minera que enriquezcan el
contenido de nuestro reflexion, e ilustren a quienes vocables, en tanto el titular cumpla las obligociones
que esta Ley exige para mantener su vigencia".
deben dar sus primeros pasos en esta especialidad.
Asl, mas de una vez hemos sido testigos de errores
conceptuales contenidos en Resoluciones Adminis- De lasnormos antes glosadas, tenemosque 10 conce-
sion esun bien inmueble, cuya extensionen el subsuelo
tralivas y Judicioles. e incluso en informes legales,
por eslo ausencia de una consolidada doctrina seextiende 01 igual que en el coso del propietario del
nacional. Este breve orticulo solo pretende por terreno superficial, hasta donde Ie sea ulil. Sin em-
bargo, 0 diferencia del derecho de propiedad regido
ello contribuir en un tema puntual no abordodo en
por el Codiqo Civil, en el coso de las concesiones
detalle en otros publicaciones mas ornplios. con
mineras nos encontromos en verdad ante un derecho
algunos comentarios que esperamos, mas colegas
exclusive 01 aprovechamiento de los sustanciasmine-
se animen a proponer a 10 comunidad legal.
rolesexistentesen el suelo y subsuelode 10 concesion,
10 que conlleva como atributo 0 derecho derivado 0
En primer termino, debemos recordar que "todos
supeditado 01 primero, a utilizer en toda su extension
los recursos minerales pertenecen 01 Estado, cuya
propiedad es inalienable e imprescriptible (y que) el subsuelo, en 10 rnedido que sea necesario para el
el aprovechamiento de los recursos minerales se rocional aprovechamiento de lossustanciasminerales
realize a troves de 10 actividad empresarial del ubicadas denlro de 10 concesion.
Estado y de los parficulares, mediante el regimen
de concesiones'".
I. SERVIDUMBRES CON OBJETO MINERO
Enierrninos generales, podemos indicar que respec-
Porotro lado, 10 LeyGeneral de Mineria en su articu-
to a las servidumbres con ob;eto minero, esto es de
lo 9° reconoce que "10 concesi6n minera otorga a su
servidumbres destinadas a facilitar los actividades
titular el derecho a 10 exploracion y explotacion de
mineras, podemos considerar las siguienies, Qunque
los recursos minerales concedidos, que se encuen-
tren dentro de un solido de profundidad indefinida, no todas adquieren formalmente 10 denominacion
limitado por pianos verticales correspondientes a los de servidumbre:
lados de un cuadrado, rect6ngulo 0 poligonol ce·
Servidumbre controctual sobre terrenos superfi-
rrada, cuyos vertices esl6n referidos a coordenadas
Universal Transversal Mercator (UTM). Laconcesion cioles.
• Servidumbre administrativa sobre terrenos suo
minera es un inmueble distinto y separado del predio
donde se encuentre ubicada". perficiales.
• Servidumbrede hecho sobre1errenossuperficioles.
Servidumbre contractual sobre areas subterra-
Es igualmente importante destacar que segun el
articulo 10° de 10 LeyGeneral de Mineria "10 con- neas.
Prolesor de Derecho Minero desde 1985. Rossel!6 Abogados.
CONTRERAS, Carlos. "Los Mineros yel Rey, Los Andes del norte: Huolgayoc 1770-1825". IEP.1995. p. 139.
Articulo II del Titulo Preliminar de 10 Ley General de Minedo.
Circulo de Dereeho Adminisrrariva III