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Iván Enríquez
Contenido
Introducción…………………..………………………………………….…………………. 3
1. Breve reseña histórica del sistema normativo especial de la carrera docente ................. 7
1.1 El artículo 125 de la Constitución Política ..................................................................... 11
1.2 La década de los noventa ....................................................................................... 14
1.3 Los actos legislativos .................................................................................................. 16
2. Los estatutos docentes ................................................................................................... 18
2.1 Decreto extraordinario 2277 de 1979 (Estatuto Docente) ..................................... 18
Belarmina LLamas Cano - Iván Enríquez Narváez
2.1.1 Ingreso .................................................................................................................. 19
2.1.2 Permanencia.................................................................................................... 20
2.1.3 Ascenso ........................................................................................................... 22
2.1.4 Tiempo de servicio ......................................................................................... 24
2.1.5 Capacitación ................................................................................................... 25
2.1.6 Consolidación del ascenso a la luz del Decreto 2277 de 1979 ....................... 26
2.1.7 Otras condiciones para ascenso ...................................................................... 30
2.1.8 Situaciones administrativas ............................................................................ 32
2.2 Decreto Ley 1278 de 2002 - Estatuto de Profesionalización Docente................... 33
2.2.1 Ingreso .................................................................................................................. 34
2.2.1.1. Decretos 915 de 2016 y 2105 de 2017 ............................................................. 35
2.2.1.2. Requisitos ......................................................................................................... 42
2.3.1 Permanencia.................................................................................................... 49
2.3.2 Período de prueba ........................................................................................... 49
2.3.3 Evaluación periódica anual de desempeño ..................................................... 55
2.3.4 El ascenso en el Decreto Ley 1278 de 2002 ................................................... 62
2.3.5 Evaluación de competencias ........................................................................... 65
2.3.6 Evaluación con carácter diagnóstico formativo (ECDF) ................................ 66
2.3.7 Evaluación con carácter diagnóstico formativo 2016-2017 y subsiguientes .. 70
2.3.8 Situaciones administrativas ............................................................................ 77
2.3.9 Situaciones administrativas especiales ........................................................... 78
2.3.10 Incentivos (mejoramientos salariales grado 2, incentivos por JU- ISCE) ...... 83
3. La Comisión Nacional del Servicio Civil ......................................................................... 87
3.1 Funciones de la CNSC: administración y vigilancia de la carrera docente ................ 88
3.2 Los Acuerdos de convocatoria ............................................................................... 89
3.3. Movilidad laboral ................................................................................................... 90
3.4. Registro Público de Carrera Docente ..................................................................... 93
4. Traslados y otras formas de provisión........................................................................... 96
4.1. Proceso ordinario de traslados ............................................................................... 98
4.2. Traslados no sujetos al proceso ordinario .............................................................. 99
4.3. Traslados por razones de seguridad ..................................................................... 100
4.4. Banco de la excelencia ......................................................................................... 105
4.5. Encargos ............................................................................................................... 110
5. Administración de planta ............................................................................................ 111
Luz Adriana Quintero - Luz Dary Segura - Iván Fernando Enríquez Narváez
5.1. Jornada y asignación académica .......................................................................... 112
5.2. Empleos y cargos ................................................................................................. 114
5.3. Relaciones técnicas y tamaño promedio de los grupos ........................................ 115
5.4. Relaciones técnicas para jornada única................................................................ 119
6. Pueblos indígenas ........................................................................................................ 120
6.1. Ingreso ..................................................................................................................... 122
6.2. Permanencia ......................................................................................................... 129
6.3. Salarios................................................................................................................. 130
7. Referencias .................................................................................................................. 136
Índice de Tablas
Tabla 1. Inscripción al escalafón según el artículo 10 del Estatuto Docente ...................... 20
Tabla 2. Requisitos para el ascenso a los grados 13 y 14 - Decreto 2277 de 1979 .............. 27
Tabla 3. Requisitos para ascenso según Sentencia C-507 de 1997 y los pronunciamientos
del MEN ............................................................................................................................... 29
Tabla 4. Estructura del Concurso de méritos según Decretos 915 de 2016 y 2015 de 2017
.............................................................................................................................................. 36
Tabla 5. Requisitos para ingreso al servicio educativo oficial - Decretos 1278 de 2002, 1075
de 2015 y Manual de requisitos, funciones y competencias................................................. 44
Tabla 6. Aspectos, recursos y procedimientos esenciales del proceso evaluativo (Resolución
1907 de 2012 y CPACA) ...................................................................................................... 51
Tabla 7. Aspectos, recursos y procedimientos esenciales para la evaluación periódica anual
de desempeño - DURSE y CPACA ...................................................................................... 56
Tabla 8. Grados y niveles del escalafón según el Estatuto Docente..................................... 63
Tabla 9. Instrumentos y especificaciones de la evaluación diagnóstica formativa de 2015 68
Tabla 10. Requisitos, condiciones y referentes normativos de la ECDF (Decreto 1657 de
2016 y el CPACA)................................................................................................................ 71
Tabla 11. Salarios para grado 2 según Decreto de salarios 2008 ......................................... 83
Tabla 12. Reforma salarial - Decreto 171 de 2014 ............................................................... 84
Tabla 13. Condiciones y requisitos para la inscripción en el Registro Público de Carrera
Docente ................................................................................................................................. 94
Tabla 14. Etapas del proceso ordinario de traslados ............................................................ 98
Tabla 15. Requerimientos y procedimientos administrativos para traslados por razones de
seguridad ............................................................................................................................. 101
Tabla 16. Requerimientos y procedimientos para reubicación en una entidad territorial
diferente del educador desplazado ...................................................................................... 103
Tabla 17. Criterios y puntajes requeridos para la inscripción al banco de la excelencia según
la Resolución 19135 de 2016 ............................................................................................. 106
Tabla 18. Criterios y puntajes requeridos para la inscripción al banco de la excelencia en la
subregión del Catatumbo según la Resolución 16297 de 2017 .......................................... 109
Tabla 19. Jornada laboral docentes y directivos docentes - Decreto 1075 de 2015 ........... 112
Tabla 20. Asignación académica - Decreto 1075 de 2015 ................................................. 114
Tabla 21. Empleos y cargos según Decreto 2015 de 14 de diciembre de 2017 ................. 115
Tabla 22. Relaciones técnicas según el artículo 2.4.6.1.2.4 del Decreto 1075 de 2015 ..... 116
Tabla 23. Construcción de las relaciones técnicas por nivel .............................................. 117
Tabla 24. Tamaños de los grupos según los lineamientos del MEN .................................. 118
Tabla 25. Construcción de las relaciones técnicas por nivel para jornada única................ 119
Tabla 26. Requisitos para la vinculación de los educadores de la población indígena ...... 128
Tabla 27. Asignaciones comparadas para los grados 1 y 2 de los etnoeducadores indígenas
y los docentes para población mayoritaria ......................................................................... 133
Tabla 28. Tabla salarial 2018 -. etnoeducadores y docentes regidos por el D.L. 1278 de
2002 - .................................................................................................................................. 133
Iván Fernando Enríquez Narváez. Abogado egresado de la Universidad de Nariño,
especialista en derecho contractual y administrativo de la Universidad del Rosario y Magister
en derecho administrativo de la Universidad Militar Nueva Granada.
Luz Dary Segura Jiménez. Licenciada en Educación Básica Secundaria y Media con énfasis
en Matemáticas de la Universidad San Buenaventura, Especialista en Educación Matemática
de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
ISBN: 978-958-48-6130-6
DNDA: 10-777-131
Introducción
En la actualidad, el sistema de carrera docente, como otros tantos temas del derecho
administrativo, se encuentra sujeto a la ingente producción jurídica de las autoridades
administrativas; representada en una multiplicidad de normas, principalmente, de actos
administrativos, que dificultan el conocimiento y la comprensión del régimen del magisterio
tanto de los ciudadanos en general como de los operadores judiciales y administrativos
encargados de aplicarlo. Esta situación se agudiza si se considera que los mismos educadores
se ven compelidos a abordar y sortear un cúmulo de disposiciones y procedimientos en las
múltiples relaciones laborales del magisterio con el Estado.
Es desde este contexto problemático que se construye el presente libro que da a conocer de
forma puntual los fundamentos e instrumentos jurídicos que configuraron el sistema de la
carrera docente a través del tiempo en nuestro país. Para ello, profundiza en los aspectos
característicos que conforman su régimen legal, analizando temas sustanciales como el
mérito, la estabilidad y el escalafón que se constituyen en los verdaderos elementos
definitorios del sistema de carrera docente. Estos aspectos son centrales en el presente
trabajo, aclarando que, si bien presentan diferentes cambios y matices a lo largo del tiempo,
han dado existencia y validez al ordenamiento jurídico que hoy rige la carrera docente.
El estudio inicia con una aproximación en torno a los antecedentes normativos fundamentales
de la carrera administrativa general, su propósito es mostrar cómo se decantó y constituyó un
escenario jurídico sobre la base de decretos con fuerza de ley y decretos reglamentarios que
a la postre dieron vida al régimen que rige hoy a los educadores colombianos. Enseguida, se
dan a conocer los hitos más importantes en el desarrollo de los sistemas de carrera, como son
el artículo 125 de la Constitución Política, y asimismo, los dos estatutos docentes que aún
subsisten junto con sus desarrollos reglamentarios (Decreto legislativo 2277 de 1979 y el
Decreto ley 1278 de 2002). De igual manera, se dedica un capítulo que da cuenta de las
principales funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y de los aspectos
más representativos de la administración de la planta.
Merece una especial atención el capítulo relacionado con los etnoeducadores indígenas, pues
existen múltiples artículos, libros y tesis sobre etnoeducación que si bien en alguna medida
consideran en sus análisis los perfiles de los educadores e incluso sus formas de vinculación;
pese a ello no existen mayores desarrollos referidos a las condiciones administrativas en que
se da su vinculación con el Estado.
Dado el carácter especial del régimen de los educadores colombianos, su análisis tuvo que
sortear las dificultades generadas por el constante y desmesurado cambio de normas a las que
ha estado expuesto este sistema, como ha sido el caso de la misma expedición del Decreto
Único Reglamentario del Sector Educativo. Este inconveniente, sumado a la ausencia de
trabajos especializados en la materia, hacen compleja su unificación y materialización en una
herramienta capaz de aportar y consolidar al entendimiento y aplicación del ordenamiento
jurídico que rige la carrera docente; de tal forma que le permita a la comunidad en general
efectuar un acercamiento más claro y efectivo a unos de los regímenes de administración de
personal más importante que existen en nuestro país.
Esperamos que este rastreo y examen del recorrido normativo que se ha dado en nuestro país
sobre este tema permita a los interesados conocer de manera puntual y efectiva sus logros y
alcances, así como avizorar las tareas pendientes en el marco normativo que redunden en una
mayor y mejor consolidación del ejercicio docente.
Una aproximación al sistema jurídico que regula la carrera docente debe comenzar por el
conocimiento y análisis de las circunstancias particulares que han caracterizado y que
explican el régimen normativo especial que regula el ejercicio de esta profesión en Colombia.
De ahí que, en principio, sea necesario remontarse a la legislación que fundamentó la
creación de dicho régimen y, a partir de allí, hacer un breve rastreo del desarrollo legislativo
alcanzado hasta hoy para comprender las implicaciones que ha tenido en la racionalización,
organización y regulación de la carrera docente a través del tiempo.
Para comenzar, es importante resaltar uno de los primeros antecedentes normativos que se
da a principios del siglo XIX, con la promulgación de la Ley 4 de 1913. En ella, se habla de
la vinculación al servicio público de cualquier ciudadano que, salvo algunas restricciones
legales, solo requería de la anuencia de quien ejercía la facultad de nombrar a una persona
para un cargo público. Precisamente, el artículo 241 de esta ley así lo disponía:
Pueden ser nombrados para los destinos públicos, de mando o jurisdicción, todos los
ciudadanos en actual ejercicio, menos cuando la Constitución o la Ley exijan
determinados requisitos y cualidades o establezcan prohibiciones determinadas.
Para los demás empleos no se necesita otro requisito que el nombramiento por quien
corresponda.
Con posterioridad, la Ley 165 de 1938, en su artículo 2º, estableció el primer concepto de
carrera administrativa en el país, determinando entre sus principales características el derecho
a la estabilidad y el ascenso1 de los empleados administrativos; enunciados que han
permanecido incólumes en los diferentes conceptos de carrera administrativa expresados en
la legislación, y que, aún hoy, hacen parte de la noción contenida en el ordenamiento jurídico
más reciente que regula el empleo público, de manera específica, el artículo 27° de la Ley
909 de 2004.
Unos años más tarde, con el Plebiscito de 1957, vino el reconocimiento constitucional de la
carrera administrativa, sancionado con la Ley 19 de 1958 que adicionó la Ley 165 de 1938.
Dicha ley sentó las bases de una racionalización y “reorganización de la administración
pública” que amplió el campo de acción de la carrera administrativa mediante la definición
y regulación, a partir de varias reglamentaciones, de las disposiciones sobre ingreso,
estabilidad, traslados, procedimientos y recursos, régimen disciplinario, situaciones
administrativas, entre otros elementos y aspectos jurídicos claves para el ejercicio de la
función pública. De este modo, se establecieron los cánones que, en su conjunto, constituyen
en la actualidad un verdadero sistema de carrera administrativa, superando los conceptos
generales de estabilidad y ascenso, contemplados por la legislación anterior.
1
Este derecho garantizaba al empleado no ser removido del cargo, salvo por falta a sus deberes, y asimismo,
tener acceso y ser ascendido para un cargo de mejores condiciones, teniendo en cuenta sus méritos y
competencias.
“ser removidos para mejorarlos, o por causa de mala conducta o de incompetencia
comprobada” (Art. 127, Numeral 24).
Posteriormente, la Ley 2 de 1937, a través del artículo 1º, instituyó un sueldo mínimo para
los maestros de escuela primaria y habilitó de nuevo al Ministerio de Educación Nacional
para establecer categorías en la cuales quedaría clasificado el personal docente. Este hecho
introdujo como condición novedosa la necesidad de que el docente estuviera clasificado en
este registro para poder acceder al ejercicio de la docencia. La implementación normativa
continuó y, en menos de dos años, el Gobierno Nacional autorizó una vez más a la cartera
sectorial, por medio de la Ley 91 de 1938, dictar disposiciones sobre formación del Escalafón
Nacional del Magisterio, y asimismo, modificar aquellas que se encontraban vigentes y
adoptar un nuevo escalafón.
Así, mediante Decreto 1829 de 1938, se expidieron medidas para reclasificar a los educadores
oficiales, determinando un procedimiento para verificar y revisar las categorías en las cuales
se hallaban inscritos los docentes. Con estas medidas se asignó a cada educador una categoría
de cuatro existentes, y se ordenó a los gobernadores efectuar los nombramientos en
consideración a la clasificación contenida en este decreto.
De este modo, durante este periodo de tiempo la regulación del sistema docente se encontró
ajena a la definición en sí misma de un sistema de carrera administrativa; no obstante,
atendiendo las características conferidas al sistema general por la Ley 165 de 1938 y
ampliadas por la Ley 19 de 1958, es innegable que durante este tiempo se fundó, de forma
análoga, un sistema especial de carrera administrativa para los educadores colombianos, cuya
principal característica fue el escalafón. Por medio de esta institución se clasificó a quienes
ejercían la función docente de conformidad con su tiempo de servicio; y, precisamente, a
partir de este mecanismo es que aparece el inescindible vínculo entre la carrera docente y el
escalafón, mecanismo que aún hoy subsiste en el Estatuto de la Profesionalización Docente
expedido en junio de 2002.
Si bien este recuento de los antecedentes normativos más relevantes permite conocer los
principales elementos y conceptos jurídicos que definen el sistema específico de carrera
administrativa del magisterio colombiano; cabe advertir que antes de la aparición del Estatuto
Docente en 1979 se produjeron multiplicidad de normas, entre las cuales se destacan las leyes
97 de 1945, 43 de 1945, 97 de 1945, y los decretos 1488 de 1946, 1641 de 1947, 30 de 1948
y el 1135 de 1952. Este último decreto merece una reseña especial porque fijó a la Junta
Nacional del escalafón, desde hace más de 60 años, la obligación de organizar en cada uno
de los departamentos “un concurso de aspirantes a ingresar al magisterio” (Decreto 1135
de 1952, Art. 16).
Este breve repaso que esboza las condiciones normativas en las cuales se desarrolló el sistema
de carrera de los profesores de nuestro país, permite entender que si bien se han dado avances
importantes con el estatuto expedido en 2002, aún se mantienen algunas condiciones
propiciadas por el régimen establecido en 1979. En buena parte, la dinámica de estos avances
ha dependido del progresivo desmonte de los parámetros fijados por dicho estatuto, de tal
manera que sus lineamientos solo se conservan para aquellos educadores que ingresaron al
sistema de la carrera con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 1278 de 2002.
Estas precisiones permiten entender que el mundo jurídico venía adaptándose a los cambios
que evidentemente se cimentaron con el nacimiento de nuestra Constitución Política. Así, las
reglas para la administración de los recursos humanos al servicio del Estado encuentran su
fundación en un marco de profundo respeto por la igualdad, con prevalencia de la verificación
del mérito y propendiendo por la participación en los cargos públicos de la generalidad de la
población colombiana.
ARTÍCULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los
méritos y calidades de los aspirantes.
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por
violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley.
De esta forma, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, al establecer una nueva
Constitución Política, convirtió la carrera y el mérito en los principios orientadores del
sistema, que han soportado infructuosos intentos de modificación desde el poder legislativo.
Durante la década de los noventa, por ejemplo, las iniciativas parlamentarias buscaron
caminos que reivindicaran los presuntos derechos de los educadores y administrativos
nombrados en provisionalidad mediante excepciones incluidas en leyes de diverso orden,
caso contrario a lo ocurrido durante la primera década del siglo XXI, durante la cual, en la
búsqueda de un camino que evitara el juicio inexorable de la Corte Constitucional, se
aprobaron dos actos legislativos, el 01 de 2008 y el 04 de 2011, que tampoco superaron el
juicio del máximo tribunal constitucional.
1.2 La década de los noventa
PARÁGRAFO 1o. Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios
educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la
carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos
o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de
necesidades y ampliación de la planta de personal. La vinculación de los docentes
temporales será gradual, pero deberá efectuarse de conformidad con un plan de
incorporación que será proporcional al incremento anual del situado fiscal y con
recursos propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis
años contados a partir de la publicación de la presente Ley.
Con esta norma continuaba la vieja práctica de la inscripción automática en la carrera
docente, sin necesidad de ningún proceso de selección más allá de la aprobación del
nominador, hecho que no resultaba ajeno al sistema de carrera administrativa general, que en
la Ley 27 de 1992, en su artículo 22, disponía el ingreso automático, previo cumplimiento de
los requisitos de la Ley 61 de 1987; es decir: encontrarse desempeñando el cargo y cumplir
con los requisitos del mismo.
Los intentos legislativos generados en la materia, a partir del cambio constitucional que trajo
consigo el artículo 125, no tuvieron una fácil implementación. Da cuenta de ello el hecho de
que desde un comienzo los ordenamientos jurídicos señalados fueron declarados
inexequibles por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-555 de 1994. El ente
fundamentó su decisión en la flagrante violación del derecho a la igualdad, dado que no
encontró una argumentación que justificara la diferenciación de trato entre quienes fungían
como contratistas de la administración y el resto de los ciudadanos sin ninguna vinculación
con el Estado. De igual modo, surgieron diversos tropiezos debido a los ingentes esfuerzos
por consolidar ingresos automáticos en carrera, vulnerando de este modo la Constitución e
intentando, mediante toda clase de preceptos, quebrantar el principio del mérito.
Por otra parte, para la Corporación no cabe duda de que el concurso es el sistema
que en un verdadero régimen democrático asegura el acceso al servicio del Estado,
bien sea en el ejercicio de cargos o de funciones públicas, se verifique en verdaderas
condiciones de igualdad. (…)
Es sabido que el concurso público se fundamenta en la igualdad de oportunidades de
acceso y en la selección sobre la base del mérito y de la calificación y aptitud
académica, profesional, ocupacional y ética requeridas para que el aspirante al
servicio público sea un verdadero instrumento de promoción del bienestar colectivo
y de realización de los fines que constituyen la razón de ser de la organización social
y política.
En esta oportunidad, la Corte estimó que la exigencia de concurso de méritos dispuesta en el
artículo 105 de la Ley General de Educación se ajustaba a la Constitución y se instituía como
el medio más adecuado para asegurar el ingreso de los ciudadanos a la función pública.
Si bien hacia finales de los noventa se empezaron a sentar los cimientos de la carrera, no fue
sino con la expedición del Decreto Ley 1278 de 2002 que se terminaron de consolidar y
sistematizar los dispositivos que normativa y jurisprudencialmente había desarrollado el
sistema, encargándose de incorporar, de primera mano, el mérito como fundamento formal
del régimen de los educadores colombianos.
El primero de ellos, el Acto Legislativo 1 de 2008, intentó modificar el artículo 125 obligando
a la Comisión Nacional del Servicio Civil2 (CNSC) a inscribir en carrera administrativa, sin
necesidad de procesos de selección, a los servidores que venían vinculados en
provisionalidad durante un período de 3 años. Este acto se produjo en un escenario en el cual
el organismo rector de la carrera se encontraba desarrollando la Convocatoria 01 de 2005 que
cumplía la disposición transitoria de la Ley 909 de 2004. Esta disposición ordenaba a la
Comisión convocar, al año siguiente a su conformación, todos los empleos provistos
mediante nombramiento provisional o encargo.
La Corte Constitucional en Sentencia C-588 de 2009 declaró inexequible la totalidad del acto
legislativo empleando el juicio de sustitución de la Constitución, indicando que el pretendido
acto admitía el
2
La Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad encargada de administrar y vigilar la carrera de
conformidad con el artículo 130 de la C.P. Así mismo tiene la función, según el artículo 11, literal a, de la Ley
909 de 2004 de establecer los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección, entre
otras disposiciones.
(…) reemplazo del contenido del artículo 125 superior por otro integralmente
distinto, sigue la sustitución de aquellos contenidos constitucionales que, según la
propia jurisprudencia constitucional, tienen relación directa con la carrera
administrativa y, como si esto no bastara, se acaba de demostrar que a esos motivos
inicialmente verificados, se suman la afectación de la supremacía constitucional, del
principio de separación de poderes y de la pretensión de universalidad de las reglas,
evidenciada por la no superación del test de efectividad.
Igual suerte corrió el Acto Legislativo 4 de 2011, que tuvo por objeto establecer un
mecanismo que homologara las pruebas del concurso público de méritos por un número de
años de experiencia en el ejercicio del cargo que, bajo el juicio de sustitución de la
Constitución, fue declarado inexequible en Sentencia C-249 de 2012, por similares razones
a las expuestas en la sentencia mencionada.
Se debe resaltar como antecedente del Decreto 2277 de 1979, la Ley 8 de 1979 por medio de
la cual el Congreso de la República confirió al presidente de la República facultades
extraordinarias para expedir normas para el sector docente, en su artículo 4º establecía, entre
otras potestades:
Expedir las normas sobre Escalafón Nacional para el sector docente público y
privado en los niveles de Ed. Preescolar, básica primaria, básica secundaria, media
vocacional, intermedia profesional y educación superior y las disposiciones que
regulen los derechos, deberes, estímulos, sanciones y demás aspectos del ejercicio
profesional de los educadores al servicio de establecimientos de educación sin
desconocer los derechos que en materia de Escalafón hubieran adquirido antes de la
expedición del Decreto Extraordinario número 128 de 1977 y durante la vigencia de
este.
Con base en las mencionadas prerrogativas surgió el Decreto extraordinario 2277 de 1979,
conjunto de disposiciones conocidas como Estatuto Docente, que constituyen el sistema de
ascenso denominado escalafón, el cual, aparte de algunas modificaciones, ha mantenido más
o menos constantes los requisitos para acceder a un mejor grado, es decir, ascender en la
carrera docente desde hace casi cuarenta años. El hecho de que a pesar de ser un decreto con
fuerza de ley expedido en 1979, este Estatuto Docente continúe teniendo trascendental
importancia, se debe, principalmente, a que a la fecha el sector aún cuenta con más de
150.000 maestros regidos por sus disposiciones.
Es innegable que el Decreto 2277 de 1979 contiene múltiples elementos que consolidan un
verdadero sistema de administración de personal, en la medida en que dispone las
condiciones de ingreso, permanencia y ascenso de los educadores que se vincularon con
anterioridad al año 2002 y que permitieron gestionar durante más de 20 años a la totalidad
del magisterio.
2.1.1 Ingreso
Sobre el ingreso son claros los requisitos determinados por el Estatuto, no obstante, existieron
esfuerzos reglamentarios relacionados con la vinculación mediante procesos de selección
regados en vigencia del estatuto docente. Al respecto, el Ministerio de Educación Nacional,
haciendo referencia al Decreto 1706 de 1989 y la Resolución 20974 de 1989, indicó:
3
Para mayor información ver: MEN Radicación 25515 de 2013.
Uno de los requisitos concurrentes que exige el estatuto docente para adquirir derechos de
carrera era la inscripción previa al escalafón, y asimismo, acorde con el artículo 5 del Decreto
2277 de 1979, dicho trámite se constituía en una condición para ser nombrado en el servicio
educativo oficial. La inscripción implicaba que el educador realizara un procedimiento previo
ante el nominador cuyo resultado era el reconocimiento mediante un acto administrativo de
un grado en el escalafón (máximo hasta el grado 7), conforme a su formación académica.
Así las cosas, la revisión del artículo 10 del Decreto extraordinario 2277 permitió la
inscripción al escalafón en los siguientes grados de acuerdo con el título que en su momento
acreditaban los educadores:
Título Inscripción
Bachiller pedagógico 1
Perito en educación 2
Tecnólogo en educación 5
Profesional 6
Licenciado 7
2.1.2 Permanencia
Otra de las características sustanciales de los sistemas de carrera, que el Estatuto Docente
contempla como un elemento inherente al ejercicio de la profesión, es la estabilidad en el
empleo, aunque, cabe advertir, admitía asimismo posibilidades de exclusión por motivos de
ineficiencia profesional o sanciones disciplinarias. Así pues, a pesar de la primacía de la
estabilidad otorgada por el artículo 28, el Estatuto Docente, para efectos de la eficiencia de
la prestación del servicio educativo oficial, contó en su momento con un completo régimen
de procedimiento disciplinario aplicable a los educadores, que se reglamentó mediante los
Decretos 596 de 1980, 2372 de 1981 y 2480 de 1986.
Como se observa, la estabilidad es el requisito sine qua non y la columna medular del sistema
de carrera administrativa docente garantizada por la égida del Decreto 2277 de 1979, y
responde a postulados que gobiernan los sistemas de carrera administrativa general desde
1938. De este modo, la permanencia es uno de los principales atractivos del régimen del
magisterio y una de sus trascendentales conquistas enarboladas por las organizaciones
sindicales. No obstante, a partir de la Constitución Política de 1991, el cambio de paradigma
traído con el artículo 125 llevó a que el Congreso de la República, en la Ley 715 de 2001,
entregara a la Nación las siguientes competencias:
Resta indicar que la CNSC, a propósito de una consulta del Ministerio de Educación Nacional
sobre la aplicación supletoria de la Ley 909 de 2004, para efectos de evaluar a los maestros
vinculados por el Decreto 2277 de 1979, conceptuó:
2.1.3 Ascenso
El Estatuto Docente en mención, en su artículo 1º, señala el carácter especial del régimen del
magisterio, disponiendo en un solo sistema las normas que regulan “las condiciones de
ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión
docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional,
excepto el nivel superior que se regirá por normas especiales”. En consecuencia, el Decreto
2277 de 1979 es aplicable a los educadores vinculados para la atención del servicio educativo
oficial en los niveles de educación preescolar, básica primaria, secundaria y media.
Es importante señalar que el artículo 4º del mencionado régimen dispuso de manera expresa
la aplicación del estatuto a los educadores que desempeñan sus labores en el sector privado,
posición que se viene sosteniendo a través de diversos conceptos del Ministerio de Educación
Nacional, como el expresado en la Radicación ER007455 de 2016:
Estas precisiones resultan importantes para efectos de establecer los sujetos de aplicación del
Decreto 2277 de 1979, en particular, en lo relacionado con su interacción con los educadores
de los establecimientos educativos de carácter privado, así mismo, permite entender por qué
a la fecha continúan vinculados educadores con títulos como los referidos en el párrafo
precedente.
Uno de los principales requisitos para el ascenso de los educadores es el tiempo de servicio,
el cual se encuentra definido en el artículo 11° del Decreto 2277 de 1979, en los siguientes
términos: “Artículo 11º.- Tiempo de Servicio. Los años de servicio para el ascenso en el
escalafón podrán ser continuos o discontinuos y laborados en establecimientos educativos
oficiales o no oficiales aprobados por el Ministerio de Educación Nacional”.
La anterior disposición fue reglamentada por el artículo 10° del Decreto 259 de 1981,
incorporado actualmente en el artículo 2.4.2.1.2.5 del Decreto Único Reglamentario del
Servicio Educativo (DURSE), en el cual se reiteró lo dispuesto en el Estatuto docente en
cuanto a que los años de servicio pueden ser continuos o discontinuos y que puede ser tenido
en cuenta inclusive el tiempo de servicio laborado en establecimientos educativos privados,
de allí la importancia que en su momento tuvo la inscripción al escalafón de todos los
educadores.
Sobre este tema, y a pesar del tiempo transcurrido, aún persisten dudas relacionadas con la
posibilidad de conservar el tiempo de servicio no utilizado para posteriores ascensos. Al
respecto, cabe advertir que el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación, Decreto
1075 de 2015, que compiló el Decreto 259 de 1981, señala en el inciso segundo del artículo
2.4.2.1.2.2.3 que “En ningún caso el docente perderá el tiempo de servicio laborado”.
2.1.5 Capacitación
El Decreto 2277 de 1979, en principio, denominó cursos a los requisitos de capacitación que
se exigían o se exigen en los grados que así lo requieren; no obstante, es de señalar que en el
sector se utiliza indistintamente la denominación créditos, lo importante es que de cualquiera
forma estos requisitos se encuentran distribuidos por grado (al igual que el tiempo de
servicios) en el artículo 10 de este decreto.
Las condiciones para el ascenso a cada grado se encuentran en el artículo 10 del Decreto
2277 de 1979, sin embargo, se deben complementar con lo establecido en el artículo
2.4.2.1.3.4.7 del DURSE, que dispone los créditos requeridos para el ascenso de los
educadores. Así, para el ascenso a los grados impares, los licenciados, bachilleres
pedagógicos y tecnólogos en educación requieren, además del tiempo de servicio, 5, 6 ó 7
créditos, y para los grados pares solo requieren tiempo de servicio. De similar forma para los
grados pares, los profesionales, expertos y técnicos en educación, demandan, además del
tiempo de servicio, 5, 6 ó 7 créditos, y para los grados impares solo requieren tiempo de
servicio.
Licenciado en Ciencias de la
Educación que no haya sido
sancionado con exclusión del
escalafón docente y que
cumpla con uno de los
14 siguientes requisitos: Título de 2 años en el grado 13
post-grado en educación
reconocido por el Ministerio
de Educación Nacional o
autoría de una obra de carácter
científico, pedagógico o
técnico.
Fuente: elaboración propia, con base en el art. 10 del Decreto 2277 de 1979.
Con posterioridad a dicha sentencia, teniendo en cuenta que los profesionales no licenciados
pueden agotar el número máximo de créditos dispuestos en la reglamentación para acceder
al grado 12° (8-5, 10-6 y 12-7), aunque el estatuto dispone curso para el grado 13, el
Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de una acción de tutela, debió remitir
una comunicación en donde conceptuaba sobre la necesidad de acreditar cinco créditos en
aras de no contravenir las disposiciones de orden legal del estatuto:
Dado que el fallo no hizo mención sobre los requisitos para ascender al grado 13
para los Profesionales no Licenciados, debe entenderse que se aplican los
establecidos para los Licenciados en Ciencias de la Educación, es decir que el
ascenso debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos relacionados en el
Artículo 10° del Decreto 2277 de 1979: Curso y tres (3) años en el grado 12.
El Profesional no Licenciado en Educación que ya ha ascendido los tres (3)4 grados
en los que requería cursos de capacitación, para que pueda ascender al grado 13 del
Escalafón Docente dispuesto en el Decreto 2277 de 1979, deberá aportar como uno
de los requisitos, al menos cinco (5) créditos, como si se tratara de un primer ascenso
tal como lo establece el Artículo 18 del Decreto 709 de 1996”. (MEN, Oficio Circular
26-08-2013)
A su vez, sobre el grado 14, en diversos conceptos la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio
de Educación Nacional precisó su posición frente al requisito del posgrado, de esta manera:
4
Se refiere a los grados 9, 11 y 13.
ascenso, puede ser o no en educación, pero debidamente reconocido por el Ministerio
de Educación Nacional – Viceministerio de Educación Superior. (2010EE22752-05-
04-10). (MEN, Radicación 2010EE72588-98551, 2010)
Es de anotar que el grado 14 del escalafón cuenta con la particularidad de no permitir la
acreditación del tiempo de servicio por estímulo (estudios, obras escritas), de allí que al tenor
del artículo 2.4.2.1.2.3 del Decreto 1075 de 2015 no puede accederse al mismo por vía de los
mejoramientos dispuestos en los artículos 39 y 42 del Decreto 2277 de 1979:
Tabla 3. Requisitos para ascenso según Sentencia C-507 de 1997 y los pronunciamientos
del MEN
Experiencia requerida: 3 años
para todos los grados, excepto en
G: Grado T: Tiempo en años Créditos
los grados
Llega
Título Capacitación Inscripción máximo G T G T G T G T G T Grados
3-5
Bachiller 5-6
pedagógico 1 8 2 2 7 4 7-7
5
Para mayor información ver: Radicación 2010EE67375 – 84418 del MEN.
4-5
Perito en 6-6
educación 2 8 5 4 8 4 8-7
Técnico o 6-5
experto en 8-6
educación 4 10 7 4 10 4 10-7
Tecnólogo 7-5
en 9-6
educación 5 11 8 4 11 4 11-7
Estudios 8-5
pedagógicos 10-6
- no 12-7
Profesional
inferiores a 13 - 5
No un año (antes Sentencia
licenciado 8 créditos) 6 14 12 4 13 3 14 2 C-507/97
9-5
Título de 11-6
Licenciado posgrado 7 14 12 4 13 3 14 2 13-7
Fuente: elaboración propia, con base en la Sentencia C-507 de 1997 y los pronunciamientos
sectoriales.
Como complemento de los requisitos descritos los educadores cuentan con otras
posibilidades adicionales de ascenso, las cuales les permite acceder, en condiciones
diferenciales, a capacitación y tiempo de servicios exigidos por el Decreto 2277 de 1979. En
el caso de la capacitación es importante subrayar que dichos requisitos se encuentran
concebidos, principalmente, con el fin de promover la actualización pedagógica de los
profesionales de la educación.
En igual sentido, el artículo 42 del mismo decreto estableció la posibilidad de homologar dos
años de servicio por obras “didácticas, técnicas o científicas”, y hasta un máximo de 3 obras
que deberían ser evaluadas por el Ministerio de Educación Nacional. Esta función se
encuentra a cargo de las entidades territoriales certificadas en educación, con motivo de los
diferentes procesos de descentralización del sector, y se efectúa según lo dispuesto en el
Decreto 385 de 1998 compilado por el Decreto 1075 de 2015 (artículos 2.4.2.1.2.1.1 al
2.4.2.1.2.1.5) y, asimismo, la Resolución 928 de 1998, instrumentos que presentan serias
deficiencias asociadas a los cambios normativos que ha sufrido el sector en razón de los
procesos de entrega de competencias a los departamentos, distritos y municipios, al igual que
la actual naturaleza jurídica del ICFES
Para acceder a este beneficio los educadores deben radicar ante la respectiva Secretaría de
Educación los certificados de estudio que acrediten su formación de pregrado o postgrado en
educación, atendiendo que dicha acreditación debe producirse mientras el educador se
encuentra cursando sus estudios de conformidad con los conceptos producidos por la cartera
sectorial:
Desde esta perspectiva, para el 2002, y como fruto de las facultades conferidas por el artículo
111 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional expidió el nuevo régimen de carrera docente
de conformidad con la regulación del SGP, y por consiguiente, a partir del 19 de junio de
2002, todos los educadores nuevos quedaron abrigados por las normas del Estatuto de
Profesionalización Docente. Acerca de este instrumento jurídico, al margen de las
discusiones de orden financiero, se debe resaltar la clara incidencia en él del artículo 125 de
la CP, puesto que logró consolidar le evaluación como eje transversal de toda la carrera, lo
cual permeó el ingreso, la permanencia y el ascenso de los docentes.
Si bien el Decreto 2277 de 1979 contenía algunos de los elementos básicos del Sistema de
carrera docente (estabilidad y ascenso), es a partir del Decreto Ley 1278 de 2002 que se
terminan de sistematizar los dispositivos que normativa y jurisprudencialmente requiere
cualquier sistema, esto gracias, principalmente, a la promulgación de la C.P. de 1991. De esta
manera, dicho decreto se encargó de incorporar, de primera mano, el mérito como
fundamento principal de todo el régimen de los educadores. La entrada en vigencia del
Decreto Ley 1278 de 2002, cambió drásticamente las reglas de juego para el ingreso, ascenso
y permanencia en el servicio.
2.2.1 Ingreso
Artículo 8°. Concurso para ingreso al servicio educativo estatal. El concurso para
ingreso al servicio educativo estatal es el proceso mediante el cual, a través de la
evaluación de aptitudes, experiencia, competencias básicas, relaciones
interpersonales y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en
la carrera docente, se determina su inclusión en el listado de elegibles y se fija su
ubicación en el mismo, con el fin de garantizar disponibilidad permanente para la
provisión de vacantes que se presenten en cualquier nivel, cargo o área de
conocimiento dentro del sector educativo estatal.
Es evidente que el avance jurisprudencial del mérito obligó al Estado a desarrollar procesos
de selección reglados, lo cual se constituyó en una característica fundamental de la
administración del personal del sector. Este hecho ha propiciado, por regla general, que la
motivación de los procesos de selección sea la provisión del empleo público con el mejor
aspirante, mediante un procedimiento público, abierto y general. Este procedimiento
comprende una serie de etapas que permiten mantener ajeno el nepotismo en el proceso de
ingreso a la función pública.
Ahora bien, el mismo estatuto de profesionalización determinó, en su artículo 9º, las etapas
que debe seguir el concurso de méritos de este modo:
a) Convocatoria;
b) Inscripciones y presentación de la documentación;
c) Verificación de requisitos y publicación de los admitidos a las pruebas;
d) Selección mediante prueba de aptitudes y competencias básicas.
Tiene por objeto la escogencia de los aspirantes más idóneos que harán parte del
correspondiente listado de elegibles;
e) Publicación de resultados de selección por prueba de aptitud y competencias
básicas;
f) Aplicación de la prueba psicotécnica, la entrevista y valoración de antecedentes;
g) Clasificación. Tiene por objeto establecer el orden en el listado de elegibles, según
el mérito de cada concursante elegible, asignando a cada uno un lugar dentro del
listado para cada clase de cargo, nivel y área del conocimiento o de formación, para
lo cual se tendrán en cuenta los resultados de la prueba de aptitudes y competencias
básicas; la prueba psicotécnica; la entrevista y la valoración de antecedentes. Para
los directivos se calificarán los títulos de postgrado relacionados con las funciones
del cargo y la experiencia adicional;
h) Publicación de resultados;
i) Listado de elegibles por nivel educativo y área de conocimiento, en orden
descendente de puntaje para cada uno de ellos. (Decreto Ley 1278 de 2002 artículo
9)
Es de anotar, en principio, que se han expedido 5 actos administrativos de carácter general,
vinculados con la regulación del concurso y otros aspectos derivados de dicho proceso, entre
ellos, los Decretos 3238 de 2004, 3755 de 2004, 3982 de 2006 y el 915 de 2016, este último
modificado en algunos de sus artículos mediante el Decreto 2105 de 2017, producto del
proceso de negociación con la Federación Colombiana de Educadores (FECODE). Los dos
últimos debidamente incorporados en el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación.
2.2.1.1. Decretos 915 de 2016 y 2105 de 2017
La reglamentación actual cuenta con algunas precisiones que permiten establecer diferencias
con el Decreto ley 1278 de 2002 y, asimismo, dispone de una serie de etapas que deben
surtirse aplicando el principio de colaboración armónica entre la Comisión Nacional del
Servicio Civil (CNSC), el Ministerio de Educación Nacional y las Entidades Territoriales
Certificadas (ETC) en educación con el objetivo de efectuar la provisión de las vacantes
definitivas del sistema de carrera docente.
El Decreto 915 de 2016, que dispuso el procedimiento especial de selección para el sector
educativo oficial, señala que todas las vacantes definitivas deben ser provistas mediante un
proceso de selección, y dispone una clara excepción frente a las vacantes definitivas
requeridas para la atención de población indígena en sus territorios (C-208 de 2007),
excepción que ahora también debe tenerse en cuenta respecto de los pueblos
afrocolombianos, negros, palenqueros y raizales acorde con la Sentencia C-666 de 2016.
Tabla 4. Estructura del Concurso de méritos según Decretos 915 de 2016 y 2015 de 2017
Etapa Responsable Formalidad Términos Referencia
cargo a su
presupuesto
realizados hasta la
actualidad el ICFES
se encargó de la
aplicación.
término para
interponer
reclamaciones.
Resueltas las
reclamaciones se
publica el listado
definitivo de
aspirantes.
La evaluación del
período de prueba se
debe realizar por el
superior al finalizar
el año (rector o
director rural
respecto de los
coordinadores y
docentes y el
gobernador, alcalde
Etapa Responsable Formalidad Términos Referencia
o su delegatario
frente a los rectores
o directores).
Fuente: elaboración del autor, basada en los Decretos 915 de 2016 y 2105 de 2017, compilados en el DURSE.
Otro de los avances importantes, derivados de la aplicación del Decreto 915 de 2016, es la
inclusión, en el proceso de selección, de la inscripción y actualización en el escalafón,
integración que hace que dichas fases queden sujetas al control de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, lo cual pude resultar positivo para los concursos, principalmente, porque se
podría solicitar, inclusive, la intervención de la CNSC para exigir su cumplimiento ante las
Entidades Territoriales Certificadas en educación.
Cabe advertir que el Estatuto de Profesionalización Docente establece un orden distinto para
la aplicación de las etapas del concurso, en particular la etapa denominada “c) verificación
de requisitos y publicación de listados de admitidos” que aparece tercera en el estatuto y con
anterioridad a la aplicación de las pruebas de aptitudes y competencias básicas; orden que la
reglamentación invierte, esencialmente, por razones de economía, pues resultaría muy
oneroso en un proceso con más de 200.000 aspirantes revisar en primer lugar la
documentación que les permita presentar la prueba escrita; aunque ello pueda conllevar
riesgos respecto de la legalidad del acto administrativo que reglamentó el concurso de
méritos.
2.2.1.2. Requisitos
Los requisitos exigidos para ingresar al servicio educativo oficial comienzan a delinearse y
afianzarse desde la promulgación de la Ley General de Educación. El artículo 116 de la Ley
115 de 1994, en su redacción original, permitió el ingreso a la docencia de normalistas
superiores, profesionales licenciados en educación u otros profesionales que contaran con
títulos de posgrado en educación. Más tarde, la Ley 1297 de 2009 modificó la Ley General
de Educación con el fin de buscar una clara concordancia con los dispuesto en el artículo 3°
del Decreto ley 1278 de 2002. Esta modificación permitió el ingreso de profesionales no
licenciados (sin el requisito del posgrado y en franco respeto de lo señalado en la Sentencia
C-507 de 1997), estableció que los títulos habilitados para el ejercicio de la docencia serían:
normalista superior, licenciado, y profesional no licenciado, permitiendo de este modo la
participación directa de los no licenciados y eliminando el posgrado como requisito
habilitante. En el mismo sentido, homologó el título de Tecnólogo en educación con el de
Normalista Superior y determinó que este título permitía el ejercicio de la docencia
únicamente en los niveles de Educación Prescolar y Básica Primaria.
Antes de la expedición del artículo 2.4.6.3.8 del Decreto 490 de 2016, compilado en el
Decreto 1075 de 2015, los títulos habilitados para el ejercicio de la docencia se debían buscar
en el último acuerdo de convocatoria expedido por la CNSC. Dicha situación cambió con el
acto administrativo proferido en 2016, pues para tales fines el Ministerio de Educación
Nacional profirió la Resolución 9317 de 2017, que en dos artículos estableció el manual y su
obligatoriedad incorporando en su anexo I todas las profesionales habilitadas para el ejercicio
de la docencia, así como los requisitos de experiencia. Con posterioridad a esta medida, se
ajustó el manual y para ello se publicó la Resolución 15683 de 2016 que subrogó el citado
anexo y es lo que en la materia se encuentra vigente6.
Los cargos docentes no exigen experiencia puesto que la Ley 1297 de 2009 no dispone
ninguna consideración al respecto y tampoco el Estatuto de Profesionalización Docente,
únicamente se dispuso que los normalistas superiores y tecnólogos en educación pueden
6
A la fecha de publicación de la obra se adicionaron unos títulos habilitantes para el ejercicio de la docencia
mediante la Resolución 235 del 15 de enero de 2019. Se puede consultar en:
https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-380867_pdf.pdf..
ejercer en los niveles de preescolar y básica primaria, razón por la cual es necesario verificar
el manual para analizar en específico cada profesión y su posible habilitación. Para los cargos
directivos, existen los requisitos concurrentes establecidos por el estatuto, los decretos
reglamentarios y el manual que se pueden resumir así:
Tabla 5. Requisitos para ingreso al servicio educativo oficial - Decretos 1278 de 2002, 1075
de 2015 y Manual de requisitos, funciones y competencias
Sobre los requisitos resta mencionar que aún hoy, a pesar de los ingentes esfuerzos de
profesionalización del magisterio, quedan asuntos que suscitan controversia, como por
ejemplo la vinculación de docentes para dictar las áreas de educación religiosa, respecto de
los cuales existen pronunciamientos ministeriales específicos:
Por lo anterior, le manifiesto que desde la entrada en vigencia de la Ley 115 de 1994
(Publicada en el Diario Oficial 41214 el febrero 8 de 1994) las personas que
pretendan vincularse a la docencia Estatal, deben poseer los títulos de Licenciado en
Educación, Profesional diferente a Licenciado, Normalista Superior y el de
Tecnólogo en educación y podrán ejercerla siempre y cuando superen el concurso de
méritos, en el nivel educativo respectivo y en el área de conocimiento de la formación
que adquirieron a la culminación del programa académico en una institución de
educación superior o en normal superior reestructurada; razón por la cual, con el
título de bachiller o el acta de ordenación sacerdotal (ordenación sacerdotal que era
tenida en cuenta para los efectos del Escalafón Docente dispuesto en el parágrafo 1°
del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979) a que usted hace alusión en su solicitud,
no se puede vincular en provisionalidad o propiedad a ninguna persona para ejercer
la docencia. (MEN, Radicación 2009EE21666 – RAD20855, 2009)
Al respecto, el Decreto 915 de 2016, incorporado al Decreto 1075 de 2015, zanjó
definitivamente cualquier discusión, al señalar en el parágrafo del artículo 2.4.1.1.7 que el
certificado de idoneidad referido en el literal j del artículo 6ª, de la Ley 133 de 1994, no
exime al participante de acreditar los requisitos mínimos para el ejercicio de la profesión
docente.
Así mismo, subsisten diferencias frente a la posibilidad de ingresar al servicio con títulos de
maestros, bachilleres, bachilleres pedagógicos, entre otros. En este sentido existen sendos
conceptos del Ministerio de Educación Nacional sobre la materia que proscriben tales
posibilidades:
2.3.1 Permanencia
Al igual que en el Decreto 2277 de 1979 que hace referencia explícita a la permanencia del
personal, este componente también se predica de los servidores de la educación que
ingresaron a partir de 2002, puesto que el Decreto Ley 1278 garantiza la permanencia de los
docentes y directivos docentes, disponiendo como un derecho de los mismos:
El período de prueba, de conformidad con lo expuesto en el aparte anterior, hace parte del
proceso de selección, sin embargo, será tratado aquí porque la consecuencia principal, en
caso de que el aspirante no supere la prueba, es su retiro del servicio y la consecuente
exclusión del escalafón.
Así mismo, mediante Resolución 1907 de 2012, la CNSC aprobó los protocolos para
evaluación en período de prueba de los cargos docentes y el documento con las orientaciones
para desarrollar el procedimiento. En dicho acto administrativo la Comisión adicionó
múltiples aspectos procedimentales que han hecho operativo el proceso evaluativo, por
ejemplo, precisó los recursos procedentes y acogió el procedimiento general establecido en
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para las
actuaciones que no cuentan con un trámite determinado en las disposiciones reglamentarias,
tal como se puede muestra en la Tabla 6:
Si bien la evaluación en período de prueba cuenta con instrumentos que le permiten operar y
garantizar cierta confiabilidad; también se ampara en el Decreto Ley 1278 de 2002, e
inclusive en disposiciones del régimen general de carrera (artículo 40 de la Ley 909 de 2004),
esencialmente, porque el principal intento de nivel reglamentario, la Resolución 2015 de
2005, al ser sometida a la jurisdicción, fue declarada nula en sentencia proferida por el
Consejo de Estado en 20107. La principal razón para dicha declaración fue que el acto
administrativo fundó sus razones de derecho en los artículos 114 de la Ley 115 de 1994 y 5º
de la Ley 715 de 2001, existiendo, frente al primero, una clara falta de contenido material
legislativo que posibilitara expedir tal reglamentación y, frente al segundo, un impedimento
para el ejercicio de la potestad reglamentaria, puesto que para la fecha en que se expidió la
Corte Constitucional había declarado inexequible el numeral 5.8 de la Ley 715 de 20018.
La evaluación anual periódica de desempeño también es uno de los cambios frente al estatuto
del Decreto 2277 de 1979. El educador que supera el proceso de selección, que incluye la
evaluación de período de prueba, continúa siendo sujeto de procesos de evaluación
sistemáticos con el fin de garantizar su permanencia en la carrera docente.
7
Ver texto completo en: Consejo de Estado. Sección Segunda Radicación 11001-03-25-000-2005-00230-
00(9863-05). C.P. Alfonso Vargas Rincón.
8
Ver texto completo en: Corte Constitucional. C-723 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería.
Los artículos 32, 33 y 34 de este estatuto señalan pautas de orden legislativo que viabilizan
la evaluación de desempeño, y, al contrario de lo que ocurre con la evaluación de período de
prueba, con este contenido legislativo se posibilita la reglamentación de este componente. De
esta forma, los artículos mencionados permitieron que para 2007 el gobierno expidiera el
Decreto reglamentario 3782 de 2007, mediante el cual se regulaba “la evaluación anual de
desempeño laboral de los servidores públicos docentes y directivos docentes que se rigen
por el Decreto-ley 1278 de 2002”, hoy compilado en el Decreto Único Reglamentario del
Sector Educativo.
El protocolo de evaluación anual de desempeño debe dar cuenta del proceso efectuado
durante todo el año académico, siempre y cuando el educador haya desempeñado su cargo
cuando menos durante un término de tres (03) meses de manera continua o discontinua
(DURSE, artículo 2.4.1.5.1.5), y se consolida en una sola y única valoración definitiva (los
apartes relacionados con las dos valoraciones fueron declarados nulos por el Consejo de
Estado en fallo de 2010 y ajustados en la versión compilada en el Decreto 1075 de 2015
(Consejo de Estado, Sentencia 11001-03-25-000-2008-00007-000028-08), en una escala
entre uno (01) a cien (100) puntos (1 a 59 insatisfactorio; 60 a 89 satisfactorio; y 90 a 100
sobresaliente) (DURSE, artículo 2.4.1.5.2.6).
Por último, la evaluación anual de desempeño tiene una notoria incidencia en el proceso de
ascenso y en la permanencia de los educadores en el sistema especial de carrera, tema que se
explicará en el capítulo correspondiente, aunque en este punto debemos anticipar que el
numeral 1º del artículo 36º del D.L. 1278 de 2002 dispone la exclusión del escalafón y el
retiro del servicio del educador que obtenga una calificación inferior al 60% durante dos años
consecutivos.
Nivel A
Nivel D
Es con base en estas apreciaciones que el estatuto considera el ascenso de los docentes y
directivos docentes vinculados por el Decreto Ley 1278 de 2002, sin embargo, los verdaderos
cambios después de 2002 se produjeron con motivo del uso de la potestad reglamentaria por
parte del presidente de la República; fue de esta forma como en un primer momento se
reglamentó la evaluación de competencias mediante el Decreto 2715 de 2009.
El artículo 35 del Decreto Ley 1278 de 2002 dispuso que el término máximo para efectuar la
convocatoria a evaluación de competencias por parte de las Entidades Territoriales
Certificadas en educación no debería ser superior a seis (6) años, sin embargo, a pesar de que
el Estatuto de Profesionalización Docente entró en vigencia en junio de 2002 no fue sino
hasta 2009 cuando se reglamentó la evaluación de competencias.
Con motivo del proceso de negociación efectuado en 2011 con la Federación Colombiana de
Trabajadores de la Educación (FECODE) la Nación se vio compelida a disminuir los
términos para el desarrollo de la evaluación de competencias a 6 meses, lo que obligó el
ajuste de los cronogramas hasta la modificación que dio comienzo al desarrollo de la
evaluación con carácter diagnóstico formativo.
Una vez más, al amparo de los procesos de negociación colectiva del sector público, la
Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación (FECODE) propuso, en el marco
del pliego de peticiones radicado el 26 de febrero de 2015, el cambio del modelo de
evaluación consolidado a partir del Decreto 2715 de 2009. En el proceso de concertación con
el Ministerio de Educación Nacional se suscribieron dos acuerdos relacionados con el
ascenso y la reubicación de los educadores vinculados bajo las normas del Estatuto de
Profesionalización Docente.
Para lograr dichos fines y teniendo en cuenta que el Decreto 1075 de 2015 (DURSE) fue
proferido el 26 de mayo, se adicionó un capítulo completo a la compilación, sin derogar de
manera expresa las disposiciones del Decreto 2715 de 2009, que para esa fecha se encontraba
compilado en el DURSE. Así las cosas, se creó transitoriamente un proceso de evaluación
para el ascenso y la reubicación de los maestros del Decreto Ley 1278 de 2002 para la
vigencia 2015.
La modificación principal que trajo el Decreto 1757 fue permitir que los participantes que
concurrieron a los procesos de evaluación por competencias entre 2010 y 2014 y que no
lograron modificar su ubicación en el escalafón, tuvieran una forma de hacerlo. Se dispuso,
mediante el artículo 2.4.1.4.5.2 del Decreto 1075 de 2015, que estos docentes podrían
participar de modo exclusivo en una nueva evaluación. De igual manera, por medio del
artículo subsiguiente, el 2.4.1.4.5.3, se determinó que esta evaluación tendría un carácter
diagnóstico formativo, razón por la cual se centraría en valorar “la práctica educativa,
pedagógica, didáctica y de aula”.
Camarógrafo o Autograbación
Rector o Director Los pares
Reunión con evaluadores deben
docentes desempeñar el mismo
Reunión con cargo del evaluado y
estudiantes deben ser dos:
Directivo
Reunión con padres Regional: trabaja en
docente
el mismo
Video
Coordinador departamento o
Autoevaluación
Reunión con región.
Encuesta
docentes b) Par evaluador
evaluación de
Reunión con Nacional: región
desempeño
estudiantes distinta.
Trabajo con docentes
Talleres con Video
Docente
estudiantes Autoevaluación
orientador
Proyectos Encuesta
transversales Evaluación de
Trabajo con padres desempeño
Los pares
preferiblemente
Docente Video
deben desempeñarse
de aula Grabación de la clase Autoevaluación
en el mismo nivel
(preescolar que imparte el Evaluación de
(preescolar, primaria,
a 3°) docente desempeño
secundaria y media),
área y deben tener un
nivel de formación
equivalente.
Los pares
Grabación de la clase preferiblemente
Docente Video
que imparte el deben desempeñarse
de aula Autoevaluación
docente en el mismo nivel
(4° a 11°) Encuesta
(preescolar, primaria,
Evaluación de
secundaria y media),
desempeño
área y deben tener un
nivel de formación
equivalente.
La ECDF 2015 contempló efectos fiscales diferentes a los que habitualmente producía la
evaluación de competencias; así, para la vigencia mencionada, con el Decreto 1751 del 26
de noviembre de 2016 se reconoció a los educadores efectos fiscales desde el 1 de enero de
2016. Dentro de las consideraciones que tuvo en cuenta este decreto, cabe destacar el especial
énfasis en las dificultades ocasionadas por el cambio del modelo, motivo por el cual
concedió, mediante un acto administrativo de carácter general, el pago correspondiente al
ascenso o la reubicación con efectos retroactivos en contravención de la doctrina
administrativa.
Como última novedad, la ECDF 2015 permitió a los educadores que no obtuvieran un
porcentaje superior al 80% acceder a un curso de capacitación, financiado en un 70% por el
Gobierno Nacional y el 30% restante por el interesado, mecanismo que, una vez superado,
les permitía la reubicación salarial o el ascenso de grado en el escalafón.
Con el Decreto 1657 de 2016 el Gobierno Nacional dio cumplimiento al Acuerdo N.º 2 del
proceso de negociación colectiva con FECODE de 2015. En lo esencial, el acuerdo
determinaba que mientras se consensuaba un Estatuto Único Docente, los educadores
cobijados por el estatuto 1278 de 2002 debían presentar la evaluación diagnóstica formativa
siguiendo los criterios que la comisión conformada por el MEN, FECODE y las facultades
de educación reconocidas fijaran. Así mismo, se señalaban los requisitos y alcances a tener
en cuenta:
El Ministerio de Educación deberá suministrar retroalimentación oportuna y
completa a todos los docentes que presenten esta evaluación, cuyos resultados deben
servir para la definición de planes de formación y mejoramiento. SI el docente no la
aprueba podrá presentarla nuevamente en la siguiente convocatoria, incluso, si esta
se realiza en el mismo periodo anual.
Esta evaluación deberá convocarse al menos anualmente en correspondencia con la
reglamentación que se expida.
Como se infiere, el Decreto 1657 de 2016 consolidó las condiciones que en adelante debían
cumplir los educadores vinculados por el Decreto 1278 de 2002 y que estaban interesados en
un ascenso o reubicación en el escalafón, entendiéndose que se procedía así mientras se
lograba la concertación de un estatuto único de la profesión docente que viabilizara el
mecanismo de evaluación para el ascenso. La fórmula empleada en el decreto evitó
mencionar la evaluación de competencias, para ello se reglamentó el parágrafo del artículo
26 del Decreto 1278 de 2002. Sin embargo, para efectos de los requisitos, resultados y
consecuencias de esta evaluación en el marco del procedimiento desarrollado por el
Ministerio de Educación Nacional, se debió acudir a los artículos 35 y 36 del Estatuto de
Profesionalización Docente.
En este contexto, la nueva ECDF, al igual que la prueba predecesora, buscaba como objetivo
fundamental valorar la práctica de los educadores en el ejercicio de su cargo y para ello, como
se ha mencionado, utilizará 4 instrumentos (Video, Autoevaluación, Encuesta y Evaluación
de desempeño) que requieren el cumplimiento de una serie de requisitos y condiciones que
enseguida enunciaremos junto con sus referentes normativos en la Tabla 10:
Artículo
2.4.1.4.2.1.
Decreto 1075 de
2015 (Decreto
1657 de 2016).
Artículo 65
CPACA
Publicación
Artículo 65
CPACA
Publicación
Requisitos Educador 1. Estar Los que disponga el Artículo
inscripción ejerciendo el cronograma 2.4.1.4.1.3 del
cargo con definido por el Decreto 1075 de
derechos de MEN. 2015 (Decreto
1657 de 2016).
carrera y estar
inscrito en el
Artículo
Escalafón 2.4.1.4.1.6 del
Docente. Decreto 1075 de
2015 (Decreto
2. Haber 1657 de 2016)
cumplido tres (3) contabilización del
años de servicio tiempo de servicio
contados a partir para primer
de la fecha de la movimiento desde
primera la primera
posesión en
posesión en
período de prueba.
período de
prueba. Artículo 20 del
D.L. 1278 de 2002
3. Haber “Después de 3
obtenido una años de servicio”.
calificación
mínima del Artículo 35 D.L.
sesenta por 1278 de 2002
ciento (60%) en inciso 2 “Se hará
las últimas dos con carácter
voluntario para los
evaluaciones
docentes y
anuales de
directivos
desempeño que docentes inscritos
haya presentado. en el Escalafón
Docente que
pretendan
ascender de grado
en el Escalafón o
cambiar de nivel
en un mismo
grado”.
Inscripción Educador Pagar 1,5 El cronograma Artículo 35 del
SMLDV dispuesto por el D.L. 1278 de
Inscripción MEN debe permitir 2002 “Se hará
voluntaria inscripciones con carácter
cuando menos por voluntario”.
15 días hábiles.
Artículo
2.4.1.4.3.3 del
Decreto 1075 de
2015
Así las cosas es importante advertir que el decreto reglamentario de la ECDF vigente, mientras el
Gobierno Nacional y la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación acuerdan el
Estatuto Único Docente, contiene reglas aplicables a los procesos iniciados a partir de 2016; sin
embargo, es claro que los procedimientos siempre serán ajustados mediante regulaciones
sectoriales del Ministerio de Educación Nacional. De allí la importancia de las resoluciones
expedidas para cada proceso, como sucedió, por ejemplo, con carencias en los procedimientos de
la ECDF 2016-2017 que no contemplaron la grabación del video mediante camarógrafo contratado
por la cartera sectorial, y con casos en que se tuvieron que hacer precisiones sobre la no aplicación
de encuestas a los docentes que se desempeñan en aulas multigrado.
El repaso de las modificaciones que sufrió este último proceso y las 9 modificaciones que tuvo la
ECDF 2015 evidencian la necesidad de que la comisión de implementación elabore un rediseño
del proceso, de tal forma que permita establecer y sostener un procedimiento claro y definido para
los educadores, esencialmente, porque al no encontrarse definidas las reglas y procedimientos en
el reglamento presidencial, las sucesivas y repentinas modificaciones generan incertidumbre y
desconfianza en la evaluación que, a pesar de sus dificultades, es el instrumento con el que el
Estatuto de Profesionalización Docente pretende garantizar la calidad de la educación y el ascenso
de los educadores más idóneos.
Inclusive con la amplia producción de actos administrativos que exige la ECDF quedan muchos
asuntos sin resolver. Por ejemplo, el término definido para la contabilización de los 3 años, para lo
cual las áreas técnicas del MEN, al amparo de cada proceso, emiten ciertas orientaciones, depara
dificultades que el Ministerio ha tenido que sortear indicando que “Para el cumplimiento del
periodo de tres años, se tendrá en cuenta como fecha límite el último día de la etapa de
inscripciones”. Este inconveniente lleva a que en cada proceso el educador deba verificar con
anterioridad a su inscripción, cuando sea la primera vez que intenta cambiar de grado o nivel, la
fecha en que se posesionó en período de prueba. Similar situación ocurre con la acreditación de las
evaluaciones anuales de desempeño, motivo por el cual el mismo instructivo estipuló: “Cuando
por situaciones administrativas justificadas y motivadas por la entidad territorial no se hayan
realizado evaluaciones en uno a más años se tomarán las dos últimas evaluaciones que reposen
en la hoja de vida del aspirante”9.
En consecuencia, es de señalar que en estas condiciones el proceso es farragoso y por ello se expone
a criticas constantes, al igual que ocurrió en su momento con la evaluación de competencias,
aunque por otras causas. Del mismo modo, las disposiciones reglamentarias no apoyan su
consolidación pues resulta evidente que en las condiciones descritas no existe ninguna posibilidad
de que el Ministerio de Educación logre culminar el proceso en un término de 6 meses, como lo
establece el inciso 7º del artículo 2.4.1.4.4.2 del Decreto 1075 de 2015, minando así la credibilidad
y fortaleciendo las posiciones que exigen un ascenso por tiempo de servicios y títulos a la usanza
del antiguo Decreto 2277 de 1979.
Las situaciones administrativas de los educadores cobijados por el Decreto Ley 1278 de 2002 se
encuentran determinadas en su artículo 50 y subsiguientes. Este Estatuto de Profesionalización
Docente, a diferencia del estatuto de 1979, definió en un artículo aparte cada situación
administrativa.
De esta manera, por medio del artículo 54 definió la comisión de servicios y le confirió un término
de 30 días prorrogables a 30 días más (días hábiles); sin embargo, en el inciso final dispuso una
excepcionalidad a la duración de esta situación administrativa sujetándola a la decisión de la
autoridad nominadora. Precisamente, con base en esta figura, en la actualidad se encuentran
9
Instructivo para realizar la inscripción al proceso de evaluación de carácter diagnóstico formativa para el ascenso y
la reubicación. Disponible en: http://www.manizales.gov.co/RecursosAlcaldia/201701261948135816.pdf
algunos docentes del Programa Todos a Aprender (PTA) a quienes los ampara dicha situación
administrativa por un año.
Al igual que en el Decreto 2277 de 1979, en el Estatuto de Profesionalización Docente de 2002 los
educadores tienen derecho a licencias ordinarias no remuneradas, pero difieren los términos de
tiempo. Así, mientras en el primero pueden ser solicitadas hasta por 90 días hábiles, en el segundo
estatuto solo pueden ser requeridas por un término máximo de 3 meses anuales (D.L. 1278 de 2002,
artículo 59). Los permisos, también como en el Decreto 2277, pueden ser concedidos por un
término de 3 días hábiles por mes y se encuentran sujetos a la aprobación del superior jerárquico
(para el caso de los docentes y coordinadores el rector o el director rural; los directores de centro y
los rectores deben tramitarlo ante el alcalde o gobernador de la entidad territorial certificada que
generalmente delega esta función en el secretario de educación).
En cuanto a la comisión de estudios, contemplada en el artículo 55, esta disposición exige de las
entidades territoriales la definición de criterios para su otorgamiento10, y pueden tener una duración
hasta por máximo dos años; no obstante, es bien sabido que el Decreto Ley 1278 de 2002 promueve
la obtención de estudios avanzados inclusive a nivel de doctorado. En estas circunstancias y
ajustado a la duración de los estudios, las entidades deben valorar inclusive la necesidad de que los
maestros cursen primero dos años y, de ser preciso, se revise si deben volver a efectuar la comisión,
todo ello sustentado no solo en los artículos 38 y 40 del mismo estatuto, sino en la propia
Constitución que, en su artículo 68, garantiza la profesionalización de la actividad docente.
Existen algunas situaciones administrativas asociadas a las licencias, permisos, vacaciones y otros
derechos de los trabajadores, cuya legislación está presente en los dos estatutos y que, con
independencia de su fecha de vinculación, son comunes a los educadores en su condición de
servidores públicos.
10
Para profundizar sobre el tema ver orientaciones de la Nación: https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-
211476_DirectivaNo27_1.pdf
Licencia deportiva
El artículo 60 del D.L. 1278 de 2002 da la posibilidad a los educadores de dicho régimen de obtener
una licencia deportiva con el amparo de la ley del deporte. A su vez, el D.L. 1228 de 1995 (por
medio del cual se hacen ajustes a la legislación deportiva), en su artículo 29, contempla la
posibilidad de acceder a una licencia remunerada en el evento de que un servidor público (que
puede ser o no docente) requiera una licencia remunerada para representar al país en competiciones
deportivas, con base en estas consideraciones la citada situación administrativa es aplicable a los
docentes y directivos docentes de los dos estatutos.
La Ley 1635 del 11 de junio de 2013 estableció, en su artículo 1º, la posibilidad para todos los
“servidores públicos” de obtener una licencia remunerada de cinco (5) días hábiles “en caso de
fallecimiento de su cónyuge, compañero o compañera permanente o de un familiar hasta el grado
segundo de consanguinidad, primero de afinidad y segundo civil”.
Ahora bien, la licencia de paternidad fue consagrada en el código sustantivo del trabajo mediante
la ley 755 de 2002, que modificó el parágrafo del artículo 256, adicionando el derecho para el
compañero permanente de acceder a 8 días de licencia remunerada en la época de parto.
La Ley 1635 de 2013, cuando se refiere a los servidores públicos, incluye a los educadores, y,
asimismo, el artículo 256 del Código Sustantivo del Trabajo dispone, de manera expresa, que sus
beneficios “no excluyen al trabajador del sector público”.
Permisos sindicales
Una de las situaciones administrativas más controvertidas de la legislación educativa son los
permisos para los directivos sindicales. Al respecto, el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979 alude
a la participación de los educadores en comisiones destinadas a actividades de carácter sindical, y
el D.L. 1278 de 2002, mediante el artículo 58, concede los permisos sindicales a los directivos de
las organizaciones conforme a las disposiciones que reglamentan la materia.
Debemos señalar que los estatutos docentes no contienen mayores regulaciones sobre el permiso
sindical, de allí que deba acudirse a las disposiciones del régimen general para analizar en detalle
aspectos relacionados con lo procedimental y los requisitos. Es así como la Ley 584 de 2000
adicionó el artículo 416A al Código Sustantivo del Trabajo con lo cual posibilitó la obtención de
permisos para las organizaciones sindicales integradas por servidores públicos. Por su parte, el
Decreto 2813 de 2000 reglamentó los asuntos relacionados con los permisos sindicales para los
representantes de los servidores públicos y fue compilado en el Decreto 1072 de 2015 o Decreto
Único Reglamentario del Sector Trabajo. De esta manera, del artículo 2.2.2.5.2 al 2.2.2.5.4 de
dicho decreto se encuentran las normas que permiten el ejercicio de las funciones sindicales de los
directivos de las referidas organizaciones, aplicables sin ninguna distinción a los educadores. Los
permisos sindicales, a la luz del acto administrativo mencionado, los concede el nominador a los
representantes de las organizaciones sindicales de primer, segundo (federaciones) y tercer grado
(confederaciones), y deben incluir la identificación del servidor, su finalidad y duración, y la
garantía para el empleado de sostener los derechos derivados de la carrera docente, así como sus
emolumentos salariales y prestacionales.
Hasta este punto no se vislumbran mayores dificultades para el reconocimiento del permiso
sindical, pero existen diversas circunstancias que obstaculizan la autorización de esta situación
administrativa, en este sentido, vale la pena resaltar que la jurisdicción tiene una postura clara sobre
la duración de los permisos sindicales, que se resume en un pronunciamiento de la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado del 5 de febrero de 1996:
Desde luego, como esta modalidad de comisión no tiene desarrollo legal, su otorgamiento
ha de entenderse con las limitaciones propias que la calidad de empleado público impone,
como es el cumplimiento de las funciones propias del empleo que desempeña. De ahí por
qué se descarta el otorgamiento de comisiones de carácter permanente, por lo menos
mientras no exista regulación legal al respecto. (…)
3. Las implicaciones jurídicas que tiene el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979 que define
las situaciones en las que el educador escalafonado en servicio activo puede ser
comisionado, se refiere a que bajo esta figura pueda realizar temporalmente las actividades
que la norma señala, entre otras, las de carácter sindical.
4. La expresión "puede ser comisionado en forma temporal" indica que la comisión no
puede tener un carácter permanente, como sería si se otorgara para cumplir funciones
sindicales por el período de vigencia de la Junta Directiva de la organización sindical.
(Consejo de Estado, Radicación 780 de 1996)
Este y otros argumentos vertidos tanto en sentencias del mismo Tribunal como de la Corte
Constitucional, sostienen los frecuentes pronunciamientos de las diferentes entidades del Estado
relacionadas con la administración de recursos humanos. Por ejemplo, la CNSC en un
pronunciamiento a propósito del tema manifestó “cabe destacar en primer lugar que los permisos
sindicales que otorgue la entidad a los educadores con fuero sindical no deben perjudicar el
funcionamiento eficaz del servicio educativo que prestan” (CNSC, Radicación 3-02-2011-35286
de 2011). Siguiendo la misma línea argumental, el Ministerio del Trabajo, en Circular 24 del 25 de
mayo de 2012, expresó:
Así las cosas, no es posible pensar en permisos sindicales de carácter permanente, pues el
otorgamiento de los mismos atentaría contra el principio de prevalencia del interés general
señalado también en la Carta Política Colombiana, pues con este tipo de permiso no se
podría garantizar el adecuado funcionamiento de la entidad pública a la que pertenece el
directivo sindical”.
En similar sentido, el Ministerio de Educación Nacional indicó “Así las cosas, el Consejo de Estado
precisó la naturaleza y el carácter de la comisión sindical según el Estatuto Docente de 1979
haciendo la connotación clara de que se trata de una figura eminentemente temporal y nunca
permanente” (MEN, Radicación 2014IE51023, 2014).
La situación se torna más compleja en el caso de los directivos docentes que al mismo tiempo
sostienen cargos de dirección en sus respectivas organizaciones sindicales; principalmente porque
una de las garantías de los permisos sindicales es la posibilidad de continuar devengando los
salarios y prestaciones del cargo que ejercen. Sin embargo, los decretos de salarios de los rectores,
por citar un ejemplo, asocian las asignaciones adicionales al desempeño del cargo en un
determinado tipo de colegio y con una cantidad de jornadas. Esta situación ha suscitado diferencias
entre las entidades territoriales, de tal envergadura que el asunto una vez más debió llevarse a la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que en concepto del 2 de diciembre de
2015 indicó: “La sala concluye que la remuneración adicional prevista para los directivos docente
se deben mantener para quienes se encuentran en permiso sindical” (Consejo de Estado,
Radicación 11001-03-06-000-2015-00045-00, 2015).
Esta situación administrativa, contemplada en los dos estatutos docentes, ha generado múltiples
interpretaciones dependiendo del estatuto del educador y la posición asumida por la entidad
territorial certificada en educación. No obstante, la CNSC emitió un pronunciamiento que precisó
sobre el particular lo siguiente:
i. A los educadores oficiales con derechos de carrera regidos bajo el decreto 2277 de 1979
se les podrá otorgar comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción
hasta por tres (3) años, continuos o discontinuos, con la posibilidad de prórroga por un
término igual. En ningún caso el término de esta situación administrativa podrá superar
los seis (6) años, continuos o discontinuos, en toda la vida laboral del servidor.
ii. a los educadores oficiales con derechos de carrera regidos bajo el decreto 1278 de 2002
se les podrá otorgar comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción
hasta por tres (3) años, continuos o discontinuos, sin posibilidad de prórroga, durante su
vida laboral. (CNSC, criterio unificado, 1 de noviembre de 2016).
2.3.10 Incentivos (mejoramientos salariales grado 2, incentivos por JU- ISCE)
Mediante el Decreto 714 de 200811 el gobierno nacional modificó el decreto de salarios de la citada
anualidad y por primera vez adicionó a la tradicional tabla de salarios que tiene la misma estructura
del artículo 21 del Decreto Ley 1278 de 2002 dos columnas en el grado 2:
A 1.013.132 1.101.206
Licenciado o2
Profesional no B 1.421.428 1.510.735
Licenciado
C 1.660.208 2.000.190
D 1.983.948 2.367.092
Parágrafo 1°. El título de especialización que acrediten los docentes y directivos docentes
de los niveles del grado 2 del escalafón docente deberá corresponder a un área afín a la
de su formación de pregrado o de desempeño docente, o en un área de formación que sea
considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje de los estudiantes.
(Decreto 714 de 2008, art. 1º)
En las circunstancias descritas, los educadores del país pudieron acceder a un reconocimiento
salarial (no se trata de escalafón, porque la especialización no se contempla en ningún numeral del
artículo 21 D.L. 1278 de 2002) durante su permanencia en el grado 2, este reconocimiento se
11
Información respecto a esta categoría en: http://www.funcionpublica.gov.co/sisjur/home/Norma1.jsp?i=29226
12
Decreto 624 de 2008, disponible en: https://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-
155763_archivo_pdf.unknown
mantiene hasta que consiguieran obtener una modificación en su escalafón con motivo de una
evaluación de ascenso al grado 3.
Este incentivo salarial se mantuvo incólume hasta la reforma salarial de 2014, en donde FECODE,
con motivo de una serie de acuerdos celebrados en presencia del presidente de Colombia, el 10 de
septiembre de 2013, consiguió que la reforma salarial de 2014 incluyera una columna adicional en
el grado 2 que reconociera a los educadores sus títulos de maestría y doctorado13. De esta forma el
Decreto 171 de 2014 fijó para los educadores regidos por el Estatuto de Profesionalización Docente
los reajustes salariales que se relacionan en la Tabla 12:
Maestría Doctorado
A 1.623.673 1.835.457
Licenciado o
Profesional no 2 B 2.121.532 2.398.254
Licenciado
C 2.477.921 2.801.128
D 2.961.113 3.347.345
Las principales dudas que genera este mejoramiento salarial se relacionan con la forma de hacer
efectivo dicho reconocimiento, porque el decreto de salarios no hace mayores precisiones a los
procedimientos y términos. En este sentido, es importante señalar que el parágrafo 3 del artículo 1º
del Decreto 316 de 2018 estableció, al igual que los decretos salariales anteriores, estas
prerrogativas:
13
Ver mayor información en
http://www.fecode.edu.co/images/comunicados/2013/acta%20de%20acuerdos%20gobierno%20nacional%20fecode.
pdf
para el grado dos. El reconocimiento que se haga por este concepto constituye una
modificación en la asignación básica mensual y no implica reubicación de nivel salarial ni
ascenso en el escalafón docente. Los efectos fiscales serán a partir de la acreditación legal
del requisito.
La inexistencia de definiciones precisas obliga a acudir a las disposiciones del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, al inciso 3 del
artículo 2º que exige la aplicación del CPACA ante la carencia de procedimientos especiales. En
este caso se debe tramitar la solicitud de reconocimiento como un derecho de petición (artículo 15
del CPACA) y las entidades territoriales cuentan con un término perentorio de 15 días hábiles para
dar respuesta, aceptando la especialización, maestría o doctorado o negando el reconocimiento,
para que el educador ejerza su derecho de contradicción si lo considera pertinente.
Otra de las dudas que generan los mejoramientos salariales en grado 2° se deriva del
reconocimiento a los educadores vinculados en provisionalidad o en período de prueba. A la fecha,
el Decreto 316 de 2018 no hizo mayores precisiones sobre el particular y existen posiciones
encontradas entre el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Administrativo de la
Función Pública.
Lo que significa nivel salarial A y el grado del escalafón de acuerdo al título que presenten
en el momento de la vinculación en provisionalidad (si presenta títulos de normalista
superior (grado 1), licenciado en Ciencias de la Educación o Profesional no Licenciado
(grado 2 con o sin especialidad), Maestría o Doctorado (grado 3)
De otra parte, los docentes y directivos docentes ya vinculados en provisionalidad regidos
por el decreto ley 1278 de 2002, que con posterioridad solicitan modificación del salario
por acreditar un nuevo título diferente al que presentaron al momento del nombramiento
en provisionalidad, le manifiesto que esto no es posible, en atención a que primero deben
inscribirse al escalafón docente… (MEN Radicación 2014EE52921, 2014)
Los dos conceptos guardan la misma estructura y aluden únicamente a la posibilidad de acceder al
reconocimiento de los educadores vinculados en período de prueba o en provisionalidad, esto si
los respectivos títulos son acreditados para la fecha en que se efectúa el nombramiento, sin que
exista la posibilidad de acreditarlos con posterioridad, es decir, cierra la posibilidad de acceder al
mejoramiento una vez se consolida el nombramiento del educador.
De lo anterior se concluye que de acuerdo con el decreto 171 de 2014 a los docentes se les
reconocerá el aumento salarial cuando acrediten el título, no, cuando el mismo haya sido
expedido.
Así mismo, en cuanto a si esos reconocimientos salariales son aplicables a los docentes
vinculados provisionalmente de acuerdo con el decreto 171 de 2014, es claro que el mismo
es aplicable a los docentes que se rigen por el decreto 1278 de 2002, sin discriminar si son
provisionales o de carrera. (DAFP 2014-206-007-007130-2)
Con posterioridad, indicó:
Estos nuevos incentivos salariales se crearon con el Decreto 501 de 2016 y corresponden a un
estímulo para los docentes y directivos docentes cuyos establecimientos educativos obtienen
mejoras en el índice sintético de calidad que se compone de 4 elementos (Progreso, desempeño,
eficiencia y ambiente escolar14), todo ello asociado al cumplimiento de las metas definidas por el
ICFES para cada anualidad.
Si bien las disposiciones del Decreto 501 de 2016 contemplan la creación de un índice similar
asociado al desempeño no de los colegios sino de las entidades territoriales certificadas en
educación, este no ha sido publicado por la cartera sectorial.
La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), fruto del artículo 130 de la Constitución Política
de 1991, es la entidad encargada de administrar y vigilar el régimen de carrera en nuestro país. Su
naturaleza jurídica, derivada del acuerdo constitucional, la erige como una autoridad administrativa
independiente, es decir, una entidad que no se encuentra subordinada a ninguna de las ramas del
poder público, en especial, la ejecutiva, y por tanto puede ejercer sus funciones con total autonomía.
14
Sobre el índice sintético de calidad ver el artículo 2.3.8.8.2.3.1, Decreto 1075 de 2015.
3.1 Funciones de la CNSC: administración y vigilancia de la carrera docente
Durante la década de los noventa, la CNSC tuvo cierto desarrollo legislativo, como fue el caso de
la Ley 443 de 1998, que le permitió la creación de comisiones seccionales del servicio civil, que
no encontraron cabida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, la Ley 909 de
2004, actualmente en vigencia, derogó la legislación precedente y consolidó las funciones de la
CNSC en el artículo 11, relacionadas, esencialmente, con las convocatorias a los procesos de
selección, las anotaciones en el registro público de carrera y la administración de los listados de
elegibles.
Una de las principales discusiones en torno a la CNSC se concentró en definir su alcance frente a
los sistemas de carrera de origen legal, ante lo cual la Corte Constitucional, en Sentencia C-1230
de 2005, resolvió:
Los acuerdos de convocatoria al concurso de méritos deben entenderse como el conjunto de normas
que permiten el desarrollo de un proceso de selección reglado, posibilitando en condiciones
objetivas la selección de los mejores aspirantes para el ejercicio de la función docente y directiva
docente.
Los actos administrativos de contenido general, como el relacionado con el concurso de méritos,
tienen ciertas particularidades derivadas de la aplicación del régimen de carrera administrativa
general y la aplicación del DURSE en las secciones que compilaron los decretos asociados con la
reglamentación expedida por el presidente de la república. En primer lugar, los acuerdos de
convocatoria señalan la imposibilidad de ser modificados, regla que tiene su fundamentación en
los principios de transparencia y publicidad, ambos asociados a cualquier proceso público, porque,
esencialmente, no tiene ninguna justificación el cambio de las reglas una vez los aspirantes han
definido, a partir de la oferta, su inscripción en el proceso de selección. Del mismo modo, ello
redunda en la posibilidad de sostener las condiciones materiales de igualdad para los participantes,
15
Para mayor información revisar las consideraciones de los actos administrativos que convocan al concurso de méritos
docente. Para tal fin véase acuerdos de convocatoria docentes y directivos docentes 339 a 425 de 2016 y 136 a 220 de
2012.
16
Véase Resoluciones 3068 del 01 de octubre y 1933 del 17 de junio de 2010.
puesto que cualquier modificación efectuada con posterioridad podría implicar el cambio en las
decisiones de los aspirantes, aun así, el DURSE de manera expresa contempló esta circunstancia
en el artículo 2.4.1.1.6.
La más reciente modificación del DURSE, efectuada por el Decreto 2105 de 2017, incorporó un
elemento adicional al proceso de inscripción que incluye una nueva etapa de la convocatoria
relacionada con la posibilidad de modificar o actualizar (DURSE, artículo 2.4.1.1.8) la información
registrada al momento inscribirse en la convocatoria.
3.3.Movilidad laboral
La movilidad laboral para los educadores comienza con la posibilidad que tienen los docentes y
directivos docentes de participar en los procesos de selección convocados por la CNSC de manera
abierta con los demás aspirantes que no se encuentran vinculados en carrera docente al magisterio.
En principio, la posición general era que los docentes y directivos docentes debían renunciar al
empleo de carrera del cual eran titulares, lo cual implicaba volver a iniciar el desarrollo de su ciclo
de vida laboral, con graves implicaciones para el ascenso y la reubicación en el escalafón, en
particular, para los educadores cobijados por el Decreto Ley 1278 de 2002, debido a que se perdía
la antigüedad y, en caso de presentarse una convocatoria a evaluación de ascenso o reubicación,
debían reiniciar el conteo de los 3 años para participar, tal como lo establece el artículo 20 del
Estatuto de Profesionalización Docente.
(…) que es viable la declaratoria de vacancia temporal del empleo cuando éste es
desempeñado por un servidor con derechos de carrera y es nombrado en período de
prueba, luego de superar un concurso para proveer otro empleo de carrera. Con la
solicitud de vacancia temporal del empleo se deberá allegar copia del nombramiento
indicando el término de duración del referido período. (CNSC Radicación 2-2008-25622 y
2009-00968-01234)
Con posterioridad, el Ministerio de Educación Nacional se vio compelido a pronunciarse debido a
que en 2009 se reglamentó la evaluación de competencias (Decreto 2715 de 2009), y en
consecuencia el proceso de ascenso y reubicación se traslapó con los concursos de méritos que
venía adelantando la CNSC. En concepto de 2010, sobre los docentes que después de obtener una
reubicación con fundamento en la evaluación de competencias y luego participan en un nuevo
proceso de selección, precisó:
Así las cosas, el docente (que se encuentra vinculado en propiedad) que es vinculado en
período de prueba en entidad territorial diferente a aquella a la cual se encuentra
vinculado en propiedad, debe informar dicha situación para que se declare la vacancia
temporal del cargo, con el fin de que si no supera dicho período, o decide no aceptar el
nombramiento en propiedad que surge como consecuencia de haberlo superado, pueda
regresar al empleo que venía desempeñando antes del concurso y conserve la inscripción
en la carrera administrativa (Escalafón, nivel salarial) de conformidad con lo dispuesto en
la Ley 909 de 2004. (Aplicación de carácter supletorio, por presentarse vacíos en la
normatividad de carrera especial que regula el personal docente).
Con relación a si pierde el derecho de ascenso si cambia de entidad territorial, le
manifiesto que los procesos de vinculación y de ascenso son diferentes; razón por la cual,
el docente que se vincula a entidad territorial diferente a la que venía vinculado en
propiedad, conserva la inscripción en carrera administrativa; razón por la cual la entidad
territorial donde presentó la evaluación de competencias, debe expedirle con el lleno de
los requisitos el acto administrativo de ascenso o de reubicación salarial, y la entidad
territorial que lo recibe debe aplicarlo.
Por último, la Comisión Nacional del Servicio Civil en varios conceptos, cuyo contenido
esta Oficina Asesora comparte, ha señalado que la interpretación y aplicación de la
anterior normativa encuentra claro fundamento en el principio de la movilidad laboral y
salarial en el empleo público entendido como “un derecho de los empleados y trabajadores
que apunta precisamente a valorar la experiencia y por ende a no expulsar sino estimular
y mantener retos de progreso y mejoramiento personal en las dimensiones económicas,
sociales y profesionales del trabajador” agregando que este principio, así como el de
favorabilidad que también resulta aplicable en este caso, están consagrados expresamente
en el artículo 53 de la Constitución Política. 2010EE33622. (MEN, Radicación
2010EE60732)
Con este concepto quedaba claro que el sector recogía la posibilidad contemplada en la Ley 909 de
2004 de declarar la vacancia temporal por efectos de la participación en un nuevo proceso de
selección como lo venía sosteniendo la CNSC, solo que con un cambio trascendental respecto a la
necesidad de renunciar al cargo respecto del cual detentaba derechos de carrera, puesto que ahora
se retiraba dicha posibilidad permitiendo que los educadores conservaran los derechos de carrera
que traían de conformidad con su primer nombramiento, esencialmente, el tiempo de servicio y las
evaluaciones de desempeño.
El último concepto fue acogido por el sector y su aplicación resultó extensiva en las diferentes
secretarías de educación del país. Inclusive la CNSC, ante la multiplicidad de peticiones y quejas
que se venían recibiendo sobre el asunto, decidió, en uso de la función conferida a dicho organismo
por el literal h) del artículo 11, expedir la Circular 07 de 2011 que en términos generales recogía
las indicaciones referidas a la vacancia temporal y su trámite, así como la conservación de los
derechos de carrera de los educadores que participan en un nuevo proceso de selección. Las
indicaciones incluían la posibilidad de continuar devengando el salario que tenían en su cargo en
propiedad durante el período de prueba o acogerse a las indicaciones del decreto de salarios (primer
nivel salarial A del grado en que se inscribirían de conformidad con el título acreditado).
Este recuento permite observar cómo los cambios doctrinarios en las oficinas jurídicas de las dos
entidades relacionadas con el sector inciden directamente en el desarrollo de la carrera de los
educadores. Si bien la CNSC es la entidad encargada de administrar y vigilar la carrera docente,
los conceptos de la oficina jurídica del Ministerio de Educación, de vieja data, orientan la actividad
administrativa del sector, en especial, en los aspectos que tienen que ver con el escalafón.
Luego, con la expedición del Decreto 915 de 2016, se reglamentaron varios de los puntos que antes
se resolvían con la Circular 07 de 2011, y en consecuencia, la CNSC debió proferir la Circular
20171000000017 de 2017, para señalar que únicamente quedaba vigente el literal f de la misma:
La Ley 909 de 2004 estableció en el artículo 11, literal G, en cabeza de la CNSC, la función de
“Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera
administrativa y expedir las certificaciones correspondientes”.
Tabla 13. Condiciones y requisitos para la inscripción en el Registro Público de Carrera Docente
Merecen especial atención las resoluciones sobre el registro público efectuadas por la CNSC: 249
de 2008, 1043 de 2013, 810 de 2014 y 20171700065085 de 201717 (actualmente vigente) que
delegaron las actuaciones derivadas del registro público en las 95 Entidades Territoriales
Certificadas en Educación. Estos actos administrativos en principio invocan el artículo 9º de la Ley
489 de 1998 para delegar en dichas entidades las inscripciones y actualizaciones del instrumento.
Sin embargo, los citados actos administrativos no tuvieron en cuenta que el artículo 14 de la Ley
489 de 1998 de manera expresa dispuso lo siguiente sobre las delegaciones:
“Artículo 14º.- Delegación entre entidades públicas. La delegación de las funciones de los
organismos y entidades administrativos del orden nacional, efectuada en favor de
entidades descentralizadas o entidades territoriales, deberá acompañarse de la
celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades
delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el
funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones
delegadas.
Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los
convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos.
17
La Resolución N.º CNSC - 20171700065085 del 7 de noviembre de 2017 prorroga la delegación para el manejo del
Registro Público del Sistema Especial de Carrera Docente a cargo de los secretarios de educación de las ETCE y la
Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central. Para ver en detalle su contenido consultar:
https://www.cnsc.gov.co/index.php/normatividad/2013-11-14-13-38-28/2013-11-14-13-41-43/category/119-
resoluciones%3Fdownload%3D8694:resolucion-20162000039305#
Como consecuencia de ello, la Comisión Nacional del Servicio Civil, que al margen de su
naturaleza autónoma es una autoridad del orden nacional, no podría efectuar este tipo de
delegaciones en las Entidades Territoriales Certificadas en Educación, porque existen claros
criterios de orden legal que cuestionan este tipo de actuaciones si no existe el correspondiente
convenio interadministrativo que garantiza el respeto por la autonomía de los departamentos,
distritos y municipios.
En este sentido, a propósito de una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 26,
entre otros de la Ley 443 de 1998 (Ley de Carrera Administrativa derogada por la Ley 909 de
2004), la Sentencia C-372 de 1999 indicó que el Registro Público de Carrera Docente “es único y
debe ser llevado por la Comisión Nacional del Servicio Civil”, y consintió también su delegación
a pesar de que en este momento dicha facultad no se efectúa en los términos fijados por la Ley 489
de 1998, y que inclusive no le garantiza a las entidades territoriales ningún tipo de recursos ni
administrativos (no se cuenta con ningún sistema de información) ni financieros para llevar a cabo
la ingente tarea que implica manejar el Registro Público de Carrera Docente, aunado a las
actualizaciones que por el tamaño de la planta docente vinculado según las condiciones del Decreto
Ley 1278 de 2002 convierten esta labor en un verdadero desgaste administrativo.
Resta indicar que las condiciones actuales en que se encuentra delegado el registro y sus
actualizaciones hacen complemente insustancial el instrumento, pues su intencionalidad es llevar
un registro único de todos los educadores de carrera y como queda claro de lo expuesto la CNSC
solo acepta anotaciones sobre los docentes regidos por el Decreto 1278 de 2002, pero deja de lado
a la otra mitad del magisterio que aún se encuentra gobernado por las normas del Decreto 2277 de
1979. De igual forma, la Nación y las entidades cuentan con sistemas de información robustos que
de alguna forma podrían coadyuvar en esta labor, entre ellos el SINEB con el anexo de planta
docente y administrativa (ver Anexo 3A) o el sistema de administración de recursos humanos de
las mismas entidades territoriales certificadas en educación herramientas que podrían facilitar la
recolección de los datos de todos los educadores del país.
La permuta no tiene una definición clara, simplemente se menciona en el Decreto 2277 de 1979
(artículo 61) y en la Ley 715 de 2001, entendiéndose que es un traslado que convienen dos
educadores de carrera mediante el cual intercambian su ubicación dentro de la misma entidad o
entre entidades territoriales, con una puntual restricción que impide su consolidación “si a uno de
los dos solicitantes le faltan cinco (5) años o menos de servicio para alcanzar la edad de retiro
forzoso” (parágrafo 2º del artículo 2.4.5.1.2 DURSE).
Es claro que los traslados y las permutas se constituyen en formas de provisión definitiva de los
empleos de carrera del sector educativo; estas dos situaciones administrativas implican el
cubrimiento de una vacante definitiva y con ellas, en el caso de los traslados, se produce
consecuencialmente la liberación de otra que debe ser cubierta con los mecanismos dispuestos por
la normativa.
4.1.Proceso ordinario de traslados
El artículo 2° del Decreto 3222 de 2003 dispuso la realización de una convocatoria pública para
los traslados solicitados por los educadores y, a su vez, estableció una serie de requisitos que de
alguna manera fueron recogidos después en la reglamentación que derogó dicho acto
administrativo. A continuación, enunciamos las etapas del proceso ordinario de traslados
requeridas por el Decreto 520 de 2010 compilado en el DURSE, con base en el artículo 2.4.5.1.1:
Los traslados no sujetos al proceso ordinario responden a las mismas disposiciones de la Ley 715
de 2001, preceptos que posibilitaron la realización de movimientos discrecionales de personal. Esta
facultad, conferida a los nominadores de las Entidades Territoriales Certificadas en Educación,
permite modificar la ubicación de los maestros según las fluctuaciones de la matrícula oficial.
En principio, con esta modalidad de traslados la administración puede decidir, en cualquier época
del año, mover a un educador entre los Establecimientos Educativos de su jurisdicción. El artículo
2.4.5.1.5 del Decreto 1075 de 2015 contiene una serie de posibilidades para acudir a esta figura
considerando en sus tres numerales causales abiertas que permiten acudir a la misma, aunque en
términos generales se encuentra sujeta a la motivación que decida esgrimir la administración en el
acto administrativo que decide sobre el traslado.
Los traslados no sujetos al proceso ordinario tienen una particularidad relacionada con el pago de
los gastos de traslados que debe efectuar la administración cuando el movimiento le implique al
educador un cambio en su domicilio, contemplado en el artículo 2.4.5.1.6.
4.3.Traslados por razones de seguridad
Al igual que con el proceso ordinario de traslados, el Decreto 3222 de 2003 contenía artículos
referidos a los traslados de los educadores, principalmente, por razones de seguridad motivadas en
amenazas contra su integridad o debido a situaciones de desplazamiento, pero sin desarrollar en
mayor medida los procedimientos necesarios para ejecutar dicha situación administrativa.
Posteriormente, el Decreto 520 de 2010, en el numeral 2 del artículo 5º, permitía no sujetar los
traslados motivados en razones de seguridad al proceso ordinario y en su artículo 9º le otorgó al
Ministerio de Educación Nacional la facultad para regular todo lo relacionado con el
procedimiento, labor que se efectuó mediante la Resolución 1240 de 2010.
Con posterioridad, fruto del proceso de negociación con la Federación Colombiana de Trabajadores
de la Educación, se derogaron en 2011 las disposiciones del Decreto 520, relacionadas con esta
modalidad de traslado. Se expidió entonces el Decreto 1628 de 2012, que luego del proceso de
concertación de 2013 también fue retirado del ámbito jurídico para ser reemplazado por el Decreto
1782 de 2013, de tal manera que esta modalidad de traslado cuenta con disposiciones
reglamentarias propias.
Las normas que rigen las actuaciones administrativas asociadas con los traslados por razones de
seguridad diferencian entre un educador amenazado y en condición de desplazamiento. En este
sentido, la situación de amenaza se encuentra definida en el DURSE, así:
2. Reconocer mediante
acto administrativo la
condición temporal de
amenazado al educador
hasta por un término de 3
meses. Durante este plazo
la UNP deben adelantar el
estudio de nivel de riesgo
y el educador debe ser
sujeto de una comisión de
servicios a otro
establecimiento
educativo e inclusive a la
secretaria de educación,
en el evento que la UNP
no culmine la evaluación
en los 3 meses iniciales se
deberá prorrogar la
comisión de servicios del
educador.
3 Resultado UNP, ETC y Documento emanado 1. Al siguiente día hábil Artículo
de la educador de la UNP y dirigido a posterior al concepto de 2.4.5.2.2.2.5,
evaluación la ETC recomendando la UNP, el educador
DURSE
del nivel de la adopción de debe indicar 5
riesgo medidas. municipios dentro de la
misma ETC a los que
desea ser trasladado u
otras ETC en orden de
prioridad.
2. Si el traslado es a
municipios dentro de la
misma ETC, el mismo
debe producirse en los
siguientes 3 días
hábiles.
3. Si el educador desea
ser traslado a otra ETC,
se debe requerir a la
CNSC dentro de los dos
días hábiles siguientes,
información sobre la
existencia de vacantes
acordes con el
requerimiento del
educador. Una vez la
CNSC responde las dos
ETC, deben suscribir
en los 5 días hábiles
siguientes el convenio
interadministrativo.
Fuente: elaboración propia, a partir del artículo 2.4.5.2.1.1 y subsiguientes del DURSE.
Existe otra posibilidad para acceder a un traslado por razones de seguridad que se encuentra
reservada a educadores con derechos de carrera docente que se vean obligados a desplazarse de su
domicilio principal por motivo de circunstancias derivadas, esencialmente, del conflicto armado.
Para encontrar una definición clara, el mismo DURSE remite a la Ley 387 de 1997 que en su
artículo 1º define qué es un desplazado y las circunstancias en que se produce tal situación. En
seguida, describiremos en la Tabla 16 el procedimiento cuando el educador desplazado debe ser
reubicado en una entidad territorial diferente:
Tabla 16. Requerimientos y procedimientos para reubicación en una entidad territorial diferente
del educador desplazado
2. Recibida la respuesta de
la Unidad, la CNSC en los
siguientes 10 días hábiles
expedirá el acto
administrativo a la ETC la
reubicación del educador.
3. La CNSC comunica su
decisión a las ETC.
3 Convenio ETC emisora Acto administrativo Una vez se surte la Artículo
interadmin y receptora comunicación del acto 2.4.5.2.2.3.2,
istrativo administrativo expedido DURSE
por la CNSC, las
entidades emisora y
receptora tienen 10 días
hábiles para suscribir el
convenio
interadministrativo.
Fuente: elaboración propia a partir del artículo 2.4.5.2.2.3.2 del DURSE.
También es posible que el educador requiera su traslado a otro municipio de la misma entidad
territorial, situación contemplada por el artículo 2.4.5.2.2.3.3 del DURSE, en cuyo caso no
interviene la CNSC. En este evento, el docente radica su solicitud acompañada del listado de los 5
municipios de la misma ETC, en los cuales consideraría su reubicación. Con dicho requerimiento
la entidad territorial debe solicitar en los dos días hábiles siguientes, a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que certifique la inscripción del
educador en el Registro Único de Víctimas y, una vez constatada dicha situación, debe expedir el
acto administrativo de traslado en el término de dos días hábiles de lo cual informará
oportunamente a la CNSC.
Es de resaltar que el Decreto 3982 de 2006 (derogado) en su artículo 18 obligaba a las Entidades
Territoriales Certificadas en Educación pedirle autorización a la CNSC para efectuar
nombramientos provisionales, circunstancia muy discutible en el marco de la autonomía de los
departamentos, distritos y municipios certificados en educación, pero que le permitía a la entidad
encargada de administrar y vigilar la carrera docente contar con la información, por ejemplo, para
ordenar la provisión de una vacancia definitiva para un educador desplazado por la violencia. Esta
disposición en específico no fue contemplada en el Decreto 915 de 2016 que fue compilado en el
DURSE a propósito del ingreso al servicio, no obstante, para subsanar esta falencia la CNSC, en
la Circular 20171000000027 del 9 de febrero de 2017 sobre la provisión de empleos de directivos
docentes mediante la figura del encargo, ordenó a las entidades territoriales reportar un “informe
bimestral de los encargos y nombramientos en provisionalidad realizados por la entidad
territorial” (IV Información a la CNSC, numeral 3).
4.4.Banco de la excelencia
Una situación diferente se presenta frente a las vacantes definitivas (retiro forzoso, renuncia,
muerte) comprendidas en el literal b). Hasta 2016, al igual que con las vacancias temporales, el
nominador podía seleccionar discrecionalmente el candidato que cumpliera con los requisitos para
ejercer la docencia y efectuar su nombramiento en provisionalidad sin ninguna otra consideración.
En 2016 se profirió el Decreto 490 de 2016 que se constituye en el origen jurídico del citado
aplicativo, y que dispuso acerca de su uso lo siguiente: “Tratándose de vacancias definitivas, el
cargo docente será ocupado por una de las personas inscritas en el aplicativo dispuesto por el
18
Véase también el inciso 2 del artículo 2.4.6.3.10 DURSE.
Ministerio de Educación Nacional, que hace parte del sistema de información del sector educativo
previsto en el artículo 5° numeral 5.4, de la Ley 715 de 200119”.
A partir de su entrada en vigencia se dispusieron las condiciones para hacer efectivo este nuevo
proceso. Por ejemplo, se hizo funcional mediante actos administrativos expedidos por el Ministerio
de Educación Nacional, que obligaron a las Entidades Territoriales Certificadas en Educación a
vincular en provisionalidad a los aspirantes que arroja el banco de la excelencia para las vacantes
definitivas. La Resolución 06312 del 07 de abril de 2016 determinó los criterios que debían cumplir
los aspirantes para inscribirse y la asignación del puntaje acorde con criterios objetivos que
incluyen no solo la educación de los aspirantes, sino también su experiencia y el comportamiento
de los mismos en pruebas estandarizadas, en una escala entre 10 y 100. Es necesario indicar que
por contar con uno de los títulos habilitados para el ejercicio de la docencia cada interesado cuenta
con un puntaje de 10, que se adiciona según su hoja de vida como se muestra en la Tabla 17:
Tabla 17. Criterios y puntajes requeridos para la inscripción al banco de la excelencia según la
Resolución 19135 de 2016
Puntaje
Criterios 20
Mínimo Máximo
Una Especialización 15
40
Una Maestría – Doctorado 40
19
Artículo 2.4.6.3.10 DURSE.
20
Artículo 5°, Resolución 06312 de 2016. Los criterios y puntajes de la tabla se reiteran en el artículo 5° de la
Resolución 19135 de 2016 (actualmente vigente).
Total calificación 100
La Resolución 06312 de 2016, modificada por la Resolución 19135 de 2016, adicionó un parágrafo
al artículo 5° que permitió la inactivación de los aspirantes que no cuenten con alguno de los títulos
habilitantes para el ejercicio de la docencia. Así mismo, en el artículo 7° estableció de manera clara
los eventos en los cuales los aspirantes o incluso los seleccionados se verán suspendidos por un
término de 6 meses, ya sea por no presentarse a la Secretaría de Educación para adelantar los
trámites del nombramiento, no soportar los documentos que condujeron a su selección en el
aplicativo (estudios y experiencia) o no aceptar el cargo.
Para 2017, el Decreto 2105 de 2017, que modificó diversas disposiciones relacionadas con jornada
única y el concurso, efectuó un cambio importante que varió las reglas de funcionamiento del
aplicativo, principalmente, porque en el parágrafo 2 del artículo 2.4.6.3.12 ordenó a las autoridades
nominadoras en los eventos de terminación del nombramiento provisional (concurso, evaluación,
sanción disciplinaria y cambio de perfil) encontrar otra vacante para el educador provisional que
se retira sin consultar el banco de la excelencia, consagrando una excepción a esta forma de
provisión que no hace más que garantizar prerrogativas a los docentes nombrados en
provisionalidad sin ninguna justificación más allá de encontrarse desempeñando un cargo en el
sector y de manera poco ortodoxa consiente el traslado de educadores provisionales que cuando al
menos la literalidad de lo dispuesto por el artículo 52 D.L. 1278 de 2002 no permitiría.
Durante la misma vigencia y con motivo de los diferentes procesos sociales en la región del
Catatumbo se consolidó una variación sustancial al aplicativo que permitió a los educadores de 11
municipios de Norte de Santander acceder, en condiciones diferenciales, a una vinculación en
provisionalidad, para tal fin el MEN expidió la Resolución 16297 de 2017:
Tabla 18. Criterios y puntajes requeridos para la inscripción al banco de la excelencia en la
subregión del Catatumbo según la Resolución 16297 de 2017
Puntaje
Criterios
Mínimo Máximo
Una Especialización 10
40
Una Maestría - Doctorado 40
Como se evidencia en la tabla, en los criterios de clasificación las mayores diferencias del
funcionamiento del aplicativo, respecto del resto del país, radican en la preponderancia de la
experiencia docente en los municipios de la subregión del Catatumbo21. El aplicativo por sí mismo
otorga 51 puntos que, sumados al puntaje entregado a la educación formal mínima correspondiente
a 25 puntos, evidentemente cambian la configuración de los posibles candidatos y brindan una
enorme ventaja al personal que se haya desempeñado en dicha zona del país.
21
De acuerdo con el parágrafo 3, artículo 1°, Resolución 16297 de 2017, los 11 municipios de la región del Catatumbo
eran: “Abrego, Convención, El Carmen, El Tarra, Hacarí, La Esperanza, La Playa, San Calixto, Sardinata, Teorama
y Tibú pertenecientes al departamento de Norte de Santander”.
En la parte operativa el banco de la excelencia comenzó a funcionar el 22 de abril de 2016, mediante
la habilitación de la plataforma para el registro de los educadores, iniciando el período de provisión
de los departamentos, distritos y municipios certificados en educación el 10 de mayo de 2016.
Cabe señalar que el aplicativo solo permite la provisión de los cargos en vacancia definitiva de los
cargos docentes (docentes de aula, docente orientador), pues los cargos correspondientes a
directivos docentes (rector, director rural y coordinador) se deben proveer de modo transitorio
mediante la figura del encargo.
4.5.Encargos
El Decreto 2277 de 1979 (artículo 66) y el Decreto Ley 1278 de 2002 (artículo 14), cuentan con
disposiciones que establecen las directrices generales del encargo, sin embargo, el Estatuto de
Profesionalización Docente tuvo mayores precisiones sobre esta situación administrativa, entre
ellas, que esta figura solo se puede predicar de servidores que cuenten con derechos de carrera
docente y que puede mantenerse, en el caso de vacantes temporales, mientras dura la situación
administrativa del titular del cargo, y en las vacantes definitivas, hasta que se provea el cargo
mediante el concurso de méritos.
Luego, el Decreto 2105 del 14 de diciembre de 2017, que hizo aclaraciones al artículo 2.4.6.3.13,
mantuvo la necesidad de efectuar una convocatoria pública, una disposición que es el mayor avance
promovido por el Decreto 490 de 2016. Las reglas para efectuar el encargo se encuentran
determinadas en el artículo en mención del Decreto Único Reglamentario del Sector Educación y
se refieren a las condiciones que debe cumplir quien se postula a la vacante, en lo esencial:
desempeñar el cargo inmediatamente inferior, no tener sanciones disciplinarias durante el último
año y acreditar una evaluación de desempeño satisfactoria para los docentes vinculados bajo las
disposiciones del Estatuto de Profesionalización Docente.
Al igual que con el banco de la excelencia, para el proceso de encargos el parágrafo 2 del artículo
2.4.6.3.13 dispone que cuando no existan postulados a la convocatoria la entidad territorial puede
proceder a encargar de manera directa a cualquier educador que cumpla con los requisitos, y
asimismo permite acudir a esta misma solución en vacancias temporales inferiores a 4 meses.
5. Administración de planta
La Ley 715 de 2001 le entregó a la Nación dos competencias claras en materia de personal:
5.16. Determinar los criterios a los cuales deben sujetarse las plantas docente y
administrativa de los planteles educativos y los parámetros de asignación de personal
correspondientes a: alumnos por docente; alumnos por directivo; y alumnos por
administrativo, entre otros, teniendo en cuenta las particularidades de cada región. (…)
5.18. En caso de ser necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos
que demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal, los
gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno Nacional
para tal fin.
De conformidad con estas disposiciones la Nación cuenta con una competencia exclusiva para
definir los parámetros de asignación del personal que trabaja en los establecimientos educativos
oficiales, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. En uso de esta
competencia, hace más de 15 años, el Gobierno Nacional reglamentó los criterios a los que habrían
de sujetarse las ETC en Educación para organizar la planta de personal docente y directiva docente
(Decreto 3020 de 2002). El procedimiento para reformarlas (Decreto 1494 de 2005), junto con las
disposiciones asociadas a la jornada laboral de los educadores y la jornada escolar de los
estudiantes (Decreto 1850 de 2002), consolidan la estructura normativa que, amparada en el trabajo
de los docentes, directivos docentes y servidores administrativos, presta el servicio educativo en el
país.
Es preciso indicar que la Ley 715 de 2001. en su artículo 5°, numeral 16, le otorgó a la Nación la
competencia para definir la relación técnica de alumno por administrativo, sin que a la fecha el
Gobierno Nacional haya procedido a reglamentar dicha disposición; en consecuencia, debemos
profundizar, fundamentalmente, en los aspectos que gobiernan la administración de la planta
docente y directiva docente.
La jornada laboral de los educadores no tiene un referente legislativo claro, puesto que por ejemplo
ninguno de los estatutos definió el número de horas de jornada laboral de los docentes y directivos
docentes. Con inconvenientes como este, el sector asumió como jornada laboral lo dispuesto en el
artículo 2.4.3.3.3 del Decreto 1075 de 2015, así:
Tabla 19. Jornada laboral docentes y directivos docentes - Decreto 1075 de 2015
Permanencia
mínima
en la
Institución
Jornada Educativa
Empleos Cargos Tipos de cargos laboral (Horas)
Docente de aula Preescolar 6
Docente de
apoyo Docente de apoyo 8
Rector Rector 8
Si bien el DURSE compiló las disposiciones del Decreto 1850 de 2002 sobre jornada laboral y
demás; como lo establece el primer inciso del artículo 2.4.3.3.3 la jornada de los docentes es de 8
horas, y aunque el tiempo de permanencia mínimo es de 30 horas, las dos horas restantes pueden
ser distribuidas por el rector dentro o fuera del Establecimiento Educativo, esto porque por mandato
de la Ley 715 de 2001, el rector cuenta con una función exclusiva relacionada con “Distribuir las
asignaciones académicas, y demás funciones de docentes, directivos docentes y administrativos a
su cargo, de conformidad con las normas sobre la materia.” (art. 10.9). De igual forma, en el
mismo capítulo referido a la jornada el DURSE reitera dicha facultad permitiendo al rector fijar
“el horario de cada docente, distribuido para cada día de la semana, discriminando el tiempo
dedicado al cumplimiento de la asignación académica y a las actividades curriculares
complementarias” (Artículo 2.4.3.2.3).
La asignación académica se encuentra definida en el artículo 2.4.3.2.1 del Decreto 1075 de 2015 y
se corresponde con el tiempo de atención directa a los estudiantes en las aulas de clase. El mismo
artículo establece el número de horas que dependiendo el nivel deben prestar los docentes en el
aula:
Permanencia
mínima
en la Asignación Asignación
Jornada institución académica académica
Cargos Tipos de cargos laboral educativa semanal diaria
Docente de aula Preescolar 6 20 4
Fuente: elaboración propia, basada en artículo 2.4.3.2.1 del Decreto 1075 de 2015.
Las asignaciones académicas son claras y fueron alineadas a los propósitos de la normativa
reglamentaria sobre jornada única en el artículo 2.3.3.6.2.5 del DURSE.
5.2.Empleos y cargos
Los empleos del sistema especial de carrera docente se reglamentaron mediante el Decreto 490 de
2016. En dicho acto administrativo se adicionó un tipo de cargo denominado “docente líder de
apoyo” que tenía unas consideraciones especiales frente a sus funciones y la permanencia mínima
en el Establecimiento Educativo; aunque con posterioridad, fruto de la negociación colectiva con
FECODE del año 201722, dicha estructura se modificó volviendo a los tipos de cargos que existen
desde tiempo atrás (ver Tabla 21), y que se contemplan en el artículo 2.4.6.3.323 del DURSE:
Rector Rector
De acuerdo con el artículo 5.15 de la Ley 715 de 2001 la Nación tiene la competencia para definir
anualmente la asignación por alumno; de esta manera, la matrícula se constituye en la variable
fundamental no solo para la distribución de los recursos sino para determinar los requerimientos
de personal de los establecimientos educativos. Por ende, cualquier cuestión referida al manejo de
la planta de personal se encuentra asociada al número de niños atendidos en los establecimientos
educativos.
En principio, el Decreto 3020 de 2002, compilado entre los artículos 2.4.6.1.1.1 y 2.4.6.1.3.4 del
Decreto 1075 de 2015, contiene las relaciones técnicas o parámetros para la asignación del personal
22
Numeral 7. Acuerdo 2017. Disponible en:
http://fecode.edu.co/images/actas_negociacion_2017/Acta_Acuerdos_FECODE_MEN_2017_FINAL_OFICIAL.pdf.
pdf
23
La modificación se realizó mediante el Decreto 2105 del 14 de diciembre de 2017.
en los establecimientos educativos. De igual modo establece que la planta de personal que viabiliza
la Nación a las Entidades Territoriales Certificadas según el artículo 2.4.6.1.1.2 del DUSRE se fija
de forma global. Las implicaciones de contar con una planta global se resumen en el siguiente
pronunciamiento del Departamento Administrativo de la Función Pública:
Por lo tanto, si se trata de una entidad con planta global, debe tenerse en cuenta que esta
permite que en forma general se determinen los empleos que se requieren en la respectiva
entidad, sin que sean designados a una dependencia en particular, lo que permite que sean
movidos de una dependencia a otra de acuerdo con las necesidades de la entidad, logrando
así una administración más ágil y dinámica con una mejor utilización del recurso humano;
es decir, cuando se cuenta con una planta global resulta viable que se reubique a los
funcionarios que sea necesario, teniendo en cuenta que no se pueden desconocer las
funciones propias de los empleos. (DAFP, 2111031 – 20166000211031,2016)
En la actualidad el Ministerio de Educación Nacional realiza en compañía de las ETC en Educación
el estudio técnico de planta de personal empleando una herramienta de reporte y consulta
denominada “matriz de necesidades docentes por perfil”24. En condiciones regulares, una vez se
establecen el número de grupos a atender de conformidad con lo que se encuentra registrado en el
Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT), se efectúa el cálculo de las necesidades a partir de la
aplicación de las relaciones técnicas dispuestas por el Decreto 3020 de 2002, de la siguiente
manera:
Tabla 22. Relaciones técnicas según el artículo 2.4.6.1.2.4 del Decreto 1075 de 2015
Relación
25Nivel técnica
Preescolar 1
Primaria 1
Secundaria 1,36
Técnica 1,7
Fuente: elaboración propia, basada en el artículo 2.4.6.1.2.4 del Decreto 1075 de 2015.
24
Ver esta matriz en: http://gabo.mineducacion.gov.co/necesidadDocenteMatrizOficial/
25
Artículo 2.4.6.1.2.4 del Decreto 1075 de 2015.
Para construir las relaciones técnicas se deben dividir las intensidades horarias mínimas de los
estudiantes (HSN) que se encuentran definidas en el artículo 2.4.3.1.2 del DURSE y las
asignaciones académicas de los docentes (A.A.D) dispuestas en el artículo 2.4.3.2.1 (antes artículo
5° del Decreto 1850 de 2002), como se describe a continuación en la Tabla 23:
Primaria 25 25 1 1000
Fuente: elaboración propia, basada en los decretos 1850 de 2002 y 3020 de 2002, compilados en el DURSE.
La multiplicación del número de grupos por la relación técnica aplicable dependiendo del nivel nos
arroja el total de docentes necesarios por cada nivel (Grupos * RT aplicable de acuerdo con el nivel
= Docentes), y este ejercicio se realiza por nivel educativo en cada establecimiento permitiendo al
final consolidar una cifra global de docentes que se desagregan por cargo (docentes de aula y
docentes orientadores) y de directivos docentes (rectores, directores rurales y coordinadores).
También se incluyen los cargos que aún subsisten en el sector, como es el caso de directivos
docentes contemplados en el artículo 129 de la Ley 115 de 1994 (Vicerrector, Director de núcleo
del desarrollo educativo y Supervisor de educación).
Sobre estos últimos cargos se debe indicar que subsistirán hasta que se produzca la vacancia
definitiva de los mismos, porque el artículo 2.4.6.1.1.5 ordena la supresión de los cargos vacantes
que no se encuentren contemplados en el Estatuto de Profesionalización Docente, y en el Decreto
Ley 1278 de 2002 únicamente se consideraron los rectores, directores rurales y coordinadores en
26
La división entre las horas semanales de los niños y la asignación académica de los docentes para el nivel técnico
arroja como resultado 1,68; dicha cifra fue aproximada a 1,7 en el decreto reglamentario
la categoría de los empleos de directivos docentes. Solo se mencionaron las relaciones técnicas de
los cargos docentes, porque las que corresponden a los cargos de directivos se indican con claridad
en el DURSE, esto es: Rector (Artículo 2.4.6.1.2.1), Director rural (Artículo 2.4.6.1.2.2) y
Coordinador (Artículo 2.4.6.1.2.3).
Es de advertir que el cargo de docente orientador y los docentes de apoyo para la atención de
necesidades educativas especiales sufrieron la misma suerte que el personal administrativo, en el
sentido de que no existe una relación técnica definida que permita efectuar las asignaciones de este
personal más allá de las posibles disponibilidades presupuestales, ello a pesar de la ley 1620 de
2013 que establece la conformación de un comité de convivencia escolar en los establecimientos
educativos del cual hace parte el docente orientador y la ley 1618 de 2013 que dispone la asignación
de recursos para la atención de personas en condición de discapacidad. .
En términos generales, con las fórmulas antes mencionadas, por un lado, se puede efectuar el
cálculo de las necesidades de docentes para un establecimiento educativo financiado por el Sistema
General de Participaciones para la atención regular de los estudiantes, por el otro, frente a la
persistente inquietud relacionada con el tamaño de los grupos, éstos se pueden determinar a partir
de los lineamientos que usó el Ministerio de Educación Nacional y que están consignados en un
documento guía, del cual se hace una síntesis en la Tabla 24:
Tabla 24. Tamaños de los grupos según los lineamientos del MEN
27
Nivel Urbano Rural
Preescolar 25 20
Primaria 35 35
Secundaria 40 28
Técnica 40 28
27
La Guía del MEN para la presentación de propuestas de modificación de las plantas de cargos docentes, directivos
docentes y administrativos está organizada conjuntamente por la nación y la entidad territorial, financiada con cargo
al Sistema General de Participaciones. Ver este documento en: https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-
89939_archivo_pdf.pdf
Fuente: Guía del MEN para la presentación de propuestas de modificación de las plantas de cargos docentes,
directivos docentes y administrativos.
Con estos tamaños por nivel se realiza un promedio ponderado y luego se aproximan las cantidades.
En este caso el promedio Urbano (31,67%) y Rural (22,08%), permite encontrar el promedio
ponderado de alumnos por docente del que trata el artículo 2.4.6.1.2.4 del DURSE, que
aproximados arroja 32 en la zona urbana y 22 en la zona rural. Cabe anotar que a este mecanismo
se suma el instrumento empleado por el Ministerio de Educación Nacional (matriz de necesidades
docentes por perfil), el cual cuenta con grupos por nivel parametrizados que se incluyeron en el
diseño del formulario.
Si bien los decretos 501 de 2016 y 2105 de 2015 no establecieron unas relaciones técnicas para el
cálculo de las necesidades de docentes en jornada única, dichas relaciones se pueden construir
utilizando la misma metodología que se usa para la atención de la jornada regular. En este caso
resultarían de dividir las intensidades académicas de los niños en un colegio que presta el servicio
en jornada única (HSNJU), intensidades que se indican en el artículo 2.3.3.6.1.6 del DURSE y las
asignaciones académicas de los docentes (A.A.D) que no sufrieron variación alguna, y que se
muestran en la Tabla 25:
Tabla 25. Construcción de las relaciones técnicas por nivel para jornada única
Primaria 30 25 1 1
En general, la carrera docente de los pueblos indígenas contaba con distinciones propias para las
comunidades indígenas desarrolladas desde los años 70, y nunca sujetó a los educadores que
atendían población originaria a regímenes distintos; es más, los dos estatutos docentes en su ámbito
de aplicación incluían a la universalidad del magisterio colombiano. Es así como el Decreto Ley
088 de 1976 permitió expedir el Decreto Reglamentario 1142 de 1978, el cual, desde su parte
considerativa, contenía un amplio espectro de reconocimientos hacía las comunidades indígenas,
pero que en esencia recogió los principales referentes normativos relacionados con la selección,
formación y capacitación de educadores indígenas al servicio del Estado.
Las disposiciones del Decreto 1142 de 1978, Decreto Ley 85 de 1980, Decreto 1217 de 1987, así
como la Resolución 9549 de 1986 (que autorizó procesos de formación especial del cuerpo
profesoral asignado para la atención de comunidades indígenas, admitiendo la oferta de programas
que conducían a la obtención del título de bachiller pedagógico), empezaron a singularizar cuando
menos el ingreso y la capacitación de los educadores que prestaban sus servicios en las
comunidades indígenas. Luego, el Decreto 1706 de 1989, que reglamentó la necesidad de efectuar
concursos de méritos, descartó de este mecanismo los nombramientos necesarios para atender a los
pueblos indígenas. Esta serie de excepciones consiguieron separar de la carrera administrativa
docente a los educadores vinculados para la atención de la población mayoritaria respecto de
quienes servían en los territorios indígenas.
En las discusiones que dieron origen a la nueva Carta Política se evidencia una exigencia más
amplia de los pueblos frente al derecho a la educación. Su significativa reclamación confluye y
tiene cabida a la postre en la actual Constitución Política, traduciéndose en un cambio radical en
las relaciones del Estado con las comunidades indígenas y que derivó en el reconocimiento al más
alto nivel en la jerarquía normativa de “la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”
(C.P., artículo 7°, 1991).
Los avances constitucionales, así como las excepciones desarrolladas en el período comprendido
entre 1970 y 1990, llevaron a emprender las apremiantes transformaciones en la legislación
educativa en este tema. Uno de los principales avances fue la promulgación de la Ley 115 de 1994
o Ley General de Educación (vigente hasta hoy) que, si bien en su exposición de motivos no hizo
alusión a las comunidades indígenas, en su articulado se permearon los principios derivados del
nuevo orden constitucional. En este sentido, la Ley General de Educación, en el Título III capítulo
3, contiene las normas referidas a la educación para grupos étnicos, incluyendo los criterios para la
formación y selección del personal requerido para la prestación del servicio. Su reglamentación a
través del Decreto 804 de 1995, compilado en el DURSE, conservó la exoneración “del requisito
del título de licenciado o de normalista y del concurso” (art. 12) 28, no obstante, los educadores
indígenas vinculados con base en estas disposiciones continuaban cobijados por las reglas del
Estatuto Docente.
Unos años después, se expide el Decreto Ley 1278 de 2002, el cual, al amparo de las discusiones
sobre la sostenibilidad financiera del situado fiscal, creó el Estatuto de Profesionalización Docente.
A partir de este ordenamiento jurídico, se modificaron las condiciones de ingreso, permanencia y
ascenso de los educadores, pero, al igual que en 1979, al incluir en su ámbito de aplicación a todos
los servidores que se vincularan a partir de su entrada en vigencia, no tuvo en cuenta
consideraciones especiales sobre los educadores indígenas, como tampoco las reclamaciones de
los pueblos ancestrales de Colombia que de tiempo atrás han venido reclamando el derecho a una
28
El artículo 12 del Decreto 804 de 1995, corresponde hoy al artículo 2.3.3.5.4.2.8. del Decreto 1075 de 2015.
educación propia, en aplicación de los nuevos postulados constitucionales y, aún más, del Convenio
169 de la OIT, ratificado mediante la Ley 21 de 1991, que les reconoce, en su artículo 27, numeral
3, no solo el derecho a una educación diferencial sino también el manejo de “sus propias
instituciones y medios de educación”.
6.1. Ingreso
El trasegar legal y reglamentario determinó los elementos propios del sistema de carrera de los
educadores colombianos; un proceso que incluyó distinciones para los educadores que atienden
población indígena, pero siempre sujetándolos a uno de los dos regímenes existentes. Esta situación
persistió aun con la entrada en vigencia del Decreto Ley 1278 de 2002, que reglamentó el ingreso
mediante los decretos 3238 de 2004, 3755 de 2004 y 3982 de 2006, y asimismo, habilitó la
organización de los concursos docentes en general, pero con la salvedad de que se expedirían reglas
especiales de concurso aplicables a los pueblos indígenas.
Al respecto, resulta esclarecedor el Decreto 625 de 2008, que es la primera reacción del Gobierno
Nacional, después de la Sentencia C-208 de 2007, el cual prescribió en su artículo 2° que:
Así, los educadores que ingresaron a partir del Decreto salarial proferido en 2008 debían ejercer
sus funciones en provisionalidad y sin estatuto docente, debido a que no se les podían aplicar el
Decreto Ley 1278 de 2002 por expresa disposición de la Corte Constitucional. De este modo, bajo
los lineamientos del Ministerio de Educación Nacional, se suspendió la carrera docente para
quienes brindaban atención educativa en territorios indígenas o a población mayoritariamente
indígena, y quedaron a la expectativa del estatuto que se logre consultar con los pueblos originarios.
Por otra parte, las Altas Cortes, en la primera etapa de este proceso, frente a la aplicación del
concurso general como elemento constitutivo de acceso al empleo público, inclusive para
educadores indígenas, respaldaron el comportamiento jurisprudencial decantado desde la
Constitución de 1991.
(…) la elección de los docentes debe realizarse en concertación con tales grupos, y
prefiriendo escogerlos entre los miembros de las comunidades en ellas radicados; debiendo
verificar además que dichos educadores acrediten formación en etnoeducación y posean
conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua materna,
además del castellano (art. 62). (Corte Constitucional, Sentencia T-917 de 2011)
Esta nueva postura, provocó una profunda complicación, los nombramientos en propiedad en el
sector educativo, tanto en el Decreto 1278 de 2002 como en el Decreto 2277 de 1979, consolidaban
el ingreso al sistema especial de carrera docente con todos sus derechos, y si bien se trata de un
fallo de tutela con efectos inter partes, el mismo realizó carrera en diferentes circuitos judiciales
del país.
A partir de esta providencia, los pueblos indígenas y sus representantes continuaron accionando a
las entidades territoriales certificadas en educación, ocasionando la producción de una
jurisprudencia más amplia que la contenida en la aludida sentencia; la Corte Constitucional
nuevamente tuvo ocasión de revisar un fallo de instancia vinculado al nombramiento en propiedad
de educadores indígenas y en pronunciamiento contenido en la Sentencia T-801 de 2012 ordenó a
la Gobernación del Tolima: “que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación del fallo, profiera una respuesta a los accionantes acorde con los lineamientos
expuestos en la Sentencia T-907 de 2011”, estimando en su decisión que:
La sentencia T-907 de 2011 determinó entonces que hasta tanto no se expidiera esa
normativa especial, el nombramiento en propiedad de los etnodocentes debía hacerse con
base en los criterios consagrados en el artículo 62 de la Ley 115 de 1994] y para ello
realizar (i) una selección concertada entre las autoridades competentes y los grupos
étnicos, (ii) una preferencia de los miembros de las comunidades que se encontraran
radicados en ellas, (ii) una acreditación en formación etnoeducativa y (iv) conocimientos
básicos del respectivo grupo étnico.
Una vez cumplidos tales requisitos, señaló la sentencia, la comunidad indígena y los
docentes tienen el derecho a que se proceda al nombramiento en propiedad. Lo anterior,
como una manifestación de la obligación constitucional de reconocer y proteger la
diversidad étnica y el respeto al derecho a la autonomía de esas comunidades. Indicó el
fallo que, tal como lo dispone la Ley 115 de 1994, el hecho de que dicha decisión se realice
de forma concertada con los miembros de las comunidades impone que la decisión sea
respetada. (Corte Constitucional, Sentencia T-801 de 2012)
Como corolario de lo anterior, en Sentencia T-049 de 2013 se precisó el alcance del nuevo
precedente, incorporando las consideraciones tratadas, la dos anualidades preliminares, y
adicionando un elemento, la consulta previa, en razón a que consideró que la designación de los
educadores en propiedad comportaba una afectación directa de la comunidad susceptible a la
aplicación del Convenio 169 de la OIT, con lo cual se funda un claro precedente para el ingreso de
educadores que atienden población indígena en territorios o población mayoritariamente indígenas.
A pesar de ello, el Gobierno Nacional haciendo caso omiso del precedente judicial de la Corte
Constitucional para el año 2013, expidió el correspondiente Decreto salarial, en el cual nuevamente
fijó su posicionamiento:
Los requisitos para la vinculación de los educadores requeridos para la atención de población
indígena en territorios indígenas deben revisarse en el Decreto de salarios, donde, para la vigencia
2018 y atendiendo las sentencias de la Corte Constitucional, se consolidaron las disposiciones de
la Ley 115 de 1994, artículos 62 y subsiguientes y el precedente judicial:
1. Una selección
1. Elección de
concertada entre las
conformidad con sus
autoridades
1. Preferencia por miembros de la usos y costumbres. competentes y los
misma comunidad. grupos étnicos.
Rector 2. Preferencia por
Director 2. Formación en etnoeducación miembros de la 2. Preferencia
misma comunidad.
Coordinador miembros las
Docente 3. Conocimientos del respectivo comunidades que se
grupo étnico, en especial, de su 3, Bilingüe en el encuentran radicados.
lengua materna, además del evento que la
castellano. comunidad tenga su
3. Acreditación de
tradición lingüística
formación en
propia.
etnoeducación.
4. Conocimientos
básicos del respectivo
grupo étnico,
especialmente de la
lengua materna
además del castellano.
Si bien la Tabla 26 muestra la consolidación de los requisitos que se han dispuesto para la
vinculación del personal que atiende a la población indígena en territorios indígenas, ni la
reglamentación contenida en el Decreto 1075 de 2015 y mucho menos el Decreto salarial que se
expide anualmente, contienen determinaciones claras para elementos como “formación en
etnoeducación” o “conocimientos básicos del respectivo grupo étnico”, por lo tanto, en muchos
casos las Entidades Territoriales Certificadas en Educación deben acudir a las certificaciones que
otorgan las mismas autoridades indígenas para suplir estos requisitos.
6.2.Permanencia
La permanencia como elemento esencial del sistema de carrera docente, en principio no representa
mayores trastornos, puesto que los etnoeducadores indígenas con derechos de carrera amparados
por el Decreto 2277 de 1979 encuentran garantizado este elemento sin ningún tipo de evaluaciones
al igual que sus pares destinados a la atención educativa en poblaciones no indígenas.
En este orden de ideas, antes de reportar las vacantes en cargos de docentes o directivos
docentes en instituciones educativas oficiales que atienden población indígena y población
que no se identifica como perteneciente a una etnia, el departamento, el municipio o el
distrito -según el caso- deberá convocar a una consulta previa a las comunidades indígenas
con presencia en la respectiva entidad territorial con el fin de identificar criterios
temporales para determinar en qué casos estas vacantes deben ser excluidas de los
concursos públicos de méritos del Decreto Ley 1278 de 2002. Sólo una vez hecha la
consulta previa –departamental, distrital o municipal- y definidos los referidos criterios
temporales, estos podrán ser aplicados para determinar cuáles de los cargos vacantes se
reportarán para el concurso público de méritos.
De otra parte, los educadores nombrados en propiedad por los decretos de salarios expedidos a
partir de 2015, y que dadas las orientaciones sectoriales no cuentan con estatuto, tampoco cuentan
con instrumentos que permitan su evaluación. Sin embargo, teniendo en cuenta que el precedente
judicial dispone su nombramiento en propiedad atendiendo a derechos fundamentales como la
autonomía e identidad cultural de los pueblos indígenas, no se puede descartar la posibilidad de
que los docentes y directivos docentes sean evaluados según los usos, costumbres y tradiciones de
las comunidades indígenas, tal y como ocurre para su vinculación en acatamiento a la protección
de la diversidad étnica y cultural establecida en el artículo 7° de la C.P.
6.3. Salarios
La suspensión de la carrera para estos educadores, como era de esperarse derivó en la inaplicación
del escalafón, y por supuesto, trajo consigo las inevitables afectaciones laborales. De ahí que
debamos hacer referencia a los aspectos salariales implicados en la relación legal y reglamentaria
que encierra esta situación. En principio, las disposiciones del primer decreto expedido para
educadores vinculados bajo el Estatuto de Profesionalización Docente y las modificaciones
ocurridas hasta 2007, contenían un parágrafo que aludía en términos generales a los etnoeducadores
indígenas y que ordenaba:
El cambio en lo que atañe al escalafón ocurre con motivo de la Sentencia C-208 de 2007 que ordenó
inaplicar el Decreto Ley 1278 de 2002 y la posición ministerial que determinó, por medio de la
Radicación 2013IE24699, “la inaplicabilidad del Decreto Ley 2277 de 1979”. En este escenario,
ante la falta de escalafón, el Gobierno Nacional decretó una sola asignación básica para los
educadores indígenas y ordenó su vinculación en provisionalidad. De esta manera, a partir del 15
de febrero de 2008, a quienes ingresaron a la docencia oficial en territorios de los pueblos o para
atender población mayoritariamente indígena, se les asignó la siguiente remuneración:
La situación descrita se matizó en alguna medida en 2012, cuando en uno de los llamados Acuerdos
para la prosperidad, el Presidente de la República se comprometió con los pueblos indígenas de la
Amazonía a efectuar una nivelación, profiriéndose para tal efecto el Decreto 1231 de 2012, el
mismo que, a pesar de la orden contenida en Sentencia C-208 de 2007 sobre la inaplicación del
Decreto Ley 1278 de 2002, tomó como referencia las asignaciones correspondientes a los grados
1 y 2 del escalafón y niveló de alguna manera la remuneración de este grupo de servidores como
se observa a continuación, en la Tabla 2729:
29
Elaboración propia a partir del Artículo 1 decreto 1231 de 2012 y el decreto 826 de 2012
Tabla 27. Asignaciones comparadas para los grados 1 y 2 de los etnoeducadores indígenas y los
docentes para población mayoritaria
Bachiller u otro
Tipo de N/A
887.072
formación
Normalista
1.053.537
Superior 1.053.537
Licenciado o
Profesional no 1.325.952
1.325.952
Licenciado
Licenciado o
Profesional no
1.441.220
Licenciado con 1.441.220
posgrado
Fuente: elaboración propia, basada en el artículo 1°, Decreto 1231 de 2012 y Decreto 826 de 2012.
Cabe mencionar que los problemas existentes con la política salarial se trasladan al ascenso, en
principio porque se esgrimen los mismos razonamientos que soportan a la inaplicación de los dos
estatutos; y a pesar de la realización de diferentes espacios de concertación, a la fecha los
educadores indígenas no cuentan con un sistema de carrera que les permita ascender en condiciones
de igualdad a sus homólogos vinculados en cualquiera de los dos estatutos.
En la actualidad, la tabla salarial para 2018 es exactamente igual a la de los docentes y directivos
docentes vinculados con el Decreto Ley 1278 de 2002, hasta la formación correspondiente a
especialización, como se observa a continuación en la tabla 28:
Tabla 28. Tabla salarial 2018 -. etnoeducadores y docentes regidos por el D.L. 1278 de 2002 -
Asignación Salarios D.L. 1278 de
Título básica mensual 2002 - Grado A –
Título
etnoeducadores Decreto 316 de 2018
Bachiller u otro
N/A
tipo de formación 1.286.482
N/A
Normalista Superior o
Normalista
1.506.519 Tecnólogo en 1.506.519
Superior
Educación
Licenciado o
Licenciado o
Profesional no
Profesional no 1.896.063
1.896.063 Licenciado sin
Licenciado
especialización
Licenciado o Licenciado o
Profesional no Profesional no
2.060.890
Licenciado con 2.060.890 Licenciado sin
posgrado especialización
Fuente: elaboración propia, basada en los decretos 316 de 2018 y 319 de 2018
La Tabla 28 evidencia que, a pesar de la postura sectorial sobre la inaplicación de los dos estatutos,
los salarios para los etnoeducadores indígenas continúan siendo una réplica exacta de las
asignaciones básicas de los educadores vinculados por las disposiciones del Decreto Ley 1278 de
2002 hasta la formación correspondiente a especialización. No obstante, en un ejercicio
discrecional de la potestad reglamentaria se les niega el acceso a los niveles de Maestría y
Doctorado, en franca desigualdad con sus homólogos designados para la atención de población
mestiza, lo cual, en la perspectiva del bloque de constitucionalidad, vulnera los derechos colectivos
de los grupos étnicos.
De la misma manera, es claro que si bien la educación para población indígena comporta una serie
de diferencias con la prestación del servicio para la población mayoritaria, el trabajo de los
educadores indígenas debería remunerarse acorde con la Ley 21 de 1991 (aprobatoria del Convenio
169 de la OIT) que exige a los gobiernos “remuneración igual por trabajo de igual valor”
(Artículo 20, numeral 2, literal B), esto porque, primordialmente, el ejercicio de la función docente
comporta similares sacrificios para todos los docentes y directivos docentes. Desde esta posibilidad
interpretativa, y aún sin analizar desde el plano estrictamente hermenéutico la respuesta
gubernamental a la Sentencia C-208 de 2007, el Estado colombiano sería responsable, por lo
menos, de la infracción del Convenio 169 de la OIT, pues la política para la gestión de los recursos
humanos al servicio de las niñas y niños indígenas se encuentra estancada a partir del
pronunciamiento de la Corte Constitucional y la postura doctrinaria del Ministerio de Educación
Nacional.
Es de indicar que la posición del MEN vertida en la Radicación 2013IE24699 y que promulga la
inaplicación del Decreto Ley 1278 de 2002 y también del Decreto extraordinario 2277 de 1979,
desconoce la incorporación del artículo 62 de la Ley 115 de 1994 que integra este último estatuto
a la sentencia, afirmación que se sustenta en la simple revisión gramatical del inciso 2° del citado
artículo que alude expresamente al Estatuto Docente, régimen que data de 1979. Además, el fallo
de constitucionalidad es una sentencia integradora con lo cual la Corte Constitucional entendió que
la incorporación de normas dispuestas en su fallo evitaba “un vacío normativo que lleve a
consecuencias constitucionalmente inadmisibles” (Sentencia C-366 de 2011). No obstante, las
consecuencias que se querían evitar a la población indígena son evidentes, y a diez años del fallo
se puede dar cuenta de las secuelas adversas de no contar con un estatuto pues no solo la ausencia
de ascenso, sino la vinculación y remuneración se han dado en condiciones negativamente
diferenciales al resto de la población, secuelas claras de la falta de un cuerpo normativo que regule
las relaciones del Estado con los etnoeducadores indígenas.
Estos temas revisten singular importancia teniendo en cuenta que en Sentencia C-666 de 2016, con
fundamento en los mismos argumentos vertidos en la Sentencia C-207 de 2008, la Corte
Constitucional declaró exequible el Decreto Ley 1278 de 2002, siempre y cuando “se entienda que
el mismo no es aplicable a los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos
estatales que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras y a aquellas ubicados en sus territorios” (Sentencia C-666 de 2016), lo cual tiene que
derivar en la consulta previa y aprobación de otro estatuto para la población afrocolombiana y que
bajo ninguna circunstancia puede resultar tal y como ocurre en la actualidad con los etnoeducadores
indígenas en la expedición de un decreto de salarios que regula desfavorablemente las condiciones
de vinculación y remuneración.
Finalmente, se debe señalar que en el desarrollo del presente estudio no se hacen mayores
consideraciones sobre las normas relacionadas con el funcionamiento de asuntos tales como el
concurso para la población negra, palenquera, afrocolombiana y raizal, porque a pesar de que
existían cuerpos normativos diferenciales (por ejemplo, el Decreto 3323 de 2005), los mismos
fundaban su existencia en las disposiciones del Decreto Ley 1278 de 2002 y en últimas, a partir de
la Sentencia C-666 de 2016, resultarían inaplicables cuando menos en sus territorios.
7. Referencias