ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA

ENFRENTAR AMENAZAS NATURALES

Rosendo Pujol Mesalles1

Introducción
El ordenamiento territorial es una responsabilidad legal e institucionalmente
asignada a los gobiernos locales. Es un instrumento muy importante para
enfrentar las amenazas naturales, en particular las asociadas a inundaciones y
deslizamientos. Esto aplica a todas las zonas del país y bajo cualquier régimen
de propiedad o responsabilidad institucional.
El ordenamiento territorial es un componente indispensable para enfrentar
exitosamente algunas amenazas naturales pero nunca es suficiente. Su utilidad
dependerá del tipo de amenaza, vulnerabilidad y realidades legales e
institucionales.
Enfrentar las amenazas por eventos naturales y disminuir la vulnerabilidad que
estos generan sobre los asentamientos humanos requiere, además, de otras
políticas complementarias, tales como las estrategias de reducción o corrección
de las acciones antrópicas que amplifican los efectos negativos de un evento
natural no controlable. Ejemplos son: promover la reforestación en las partes
altas de una cuenca, impedir movimientos de tierra en zonas inestables,
aumentar la redundancia de fuentes para un sistema de agua potable y muchos
más.
Casi siempre se pueden planificar el territorio o disminuir riesgos con la
información disponible, pero en muchos casos reducir el impacto de las
amenazas naturales significativamente a largo plazo requerirá datos,
información y conocimiento adicionales.

1
Ingeniero y Planificador Urbano, Profesor Catedrático y Coordinador del Programa de Investigación en Desarrollo Urbano
Sostenible (ProDUS Universidad de Costa Rica. Correo electrónico: ROSENDO.PUJOL@ucr.ac.cr

1
La experiencia costarricense con sus éxitos y deficiencias debe ser fuente de
inspiración en la toma de decisiones urgentes para enfrentar el corto y el largo
plazo. La experiencia internacional, a pesar de las enormes diferencias que
existen, debe ser también fuente de conocimiento y análisis para extraer
lecciones aplicables a los desafíos que enfrenta Costa Rica en este tema. (Banco
Mundial (2010), Glickman et al,(1990) (Bigio, Clichevsky, Mechler, Quarantelli
(2003)), Arnold, (2006), Douglas et al (1982), Programa Estado de la Región
(2011),
Este trabajo discute las diversas formas en que el Ordenamiento Territorial
puede ayudar en Costa Rica a manejar más efectivamente las amenazas
naturales, en particular las inundaciones y deslizamientos. Al final se plantean
conclusiones y recomendaciones.

Diversidad de Amenazas naturales y las oportunidades abiertas

por el Ordenamiento Territorial

Las amenazas por eventos naturales son muy diversas, algunas pueden ser
enfrentadas más efectivamente con políticas de Ordenamiento Territorial. Bajo
una visión antrópica, la susceptibilidad a un evento natural no se convierte en
amenaza natural sino afecta a alguna actividad humana (Lee, et al., 2004).
Algunas amenazas naturales como inundaciones y deslizamientos varían
significativamente con la localización física. Por eso, el ordenamiento territorial
es útil para enfrentarlas. Otras amenazas naturales, como sismos, afectan de
manera más uniforme diferentes lugares del territorio y su impacto depende
más de la calidad de la construcción de las obras civiles que de su localización.
En estos casos la existencia de códigos y monitoreo de su correcta aplicación
son altamente efectivos para disminuir las vulnerabilidades al sismo. Sin
embargo, algunos deslizamientos, consecuencia indirecta de los sismos si
pueden ser confrontados apropiadamente con planificación territorial.
En muchos lugares, el aumento de las amenazas naturales con el tiempo es
consecuencia de la expansión física de los asentamientos y actividades

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humanas. Un desarrollo más compacto ayuda a que las inversiones sean menos
extensas, y por lo tanto abren oportunidades para una mejor calidad de
construcción y mantenimiento.
En particular, el ordenamiento territorial puede disminuir la vulnerabilidad a
las inundaciones producto de intensas lluvias, a veces asociadas a huracanes
impidiendo el crecimiento de los asentamientos humanos en las zonas sujetas a
inundaciones y deslizamientos.

Diversidad de instrumentos de ordenamiento territorial

Dentro de la regulación territorial se pueden usar diversos instrumentos. El

más poderoso es el reglamento de zonificación que puede restringir los usos y
su intensidad en las zonas bajo amenazas. Este se puede reforzar con las
restricciones en el reglamento de fraccionamiento que puede limitar el tamaño
mínimo de las propiedades fraccionadas para facilitar el manejo de las zonas
bajo amenaza importante y disminuir la intensidad de las actividades humanas.
En Costa Rica el reglamento de renovación urbana permite que las
municipalidades dispongan de cinco años para obtener financiamiento y
ejecutar planes que disminuyan la vulnerabilidad a las amenazas naturales de
una zona de asentamientos humanos existentes. No hay restricción al origen de
los fondos por lo que abre enormes posibilidades para el mejoramiento de las
ciudades y pueblos.

La renovación urbana, mejorando viviendas o barrios en lugares bajo serias

amenazas por eventos naturales no es una buena política. Lo mejor es plantear
posibles reubicaciones en lugares más seguros.
Para poder aplicar técnicas de ordenamiento territorial es muy importante tener
una relativa buena descripción de las características y distribución territorial de
la amenaza natural específica. Siempre se puede planificar usando el principio
de precaución pero esto podría implicar falsos positivos que afectarían a
propietarios individuales y bloquearían el desarrollo de alguna zona. En

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consecuencia, entre mayor sea el conocimiento de la amenaza, menor será la
restricción precautoria en ese territorio y menores serán sus costos (Lee, et al.,
2004).
El proceso de urbanización implica los caudales más altos de las quebradas y
ríos que ocurren más rápidamente después de que comienza la lluvia intensa.
En efecto el impacto es mucho mayor, en términos porcentuales, en eventos con
un bajo período de retorno. Para enfrentarlas, los Planes Reguladores pueden
exigir en obras nuevas, e inclusive en ya construidas, la retención de la aguas
pluviales en las propiedades, urbanizaciones y condominios, para disminuir el
impacto del proceso de construcción previa o futura de superficies
impermeables. Adicionalmente, el agua retenida podría ser utilizada para otros
propósitos (limpieza o inclusive procesos industriales para productos no
alimenticios en los períodos de poca lluvia).
Como se indicó los deslizamientos son también un fenómeno natural que puede
enfrentarse con políticas de ordenamiento territorial. Los deslizamientos son
diversos en su origen, dinámica, magnitud y tamaño. Los disparadores de
deslizamientos más comunes son las intensas lluvias o los sismos,
especialmente si los suelos están saturados con agua proveniente de los
aguaceros anteriores. Esto los hace más pesados y disminuye la resistencia al
cortante de los materiales arcillosos.
También, es importante reducir las amplificaciones antrópicas de las amenazas.
El macro deslizamiento de Puriscal y muchas ocupaciones de laderas en ríos
urbanos, se ven acentuados por el mal manejo de las aguas pluviales y servidas
que se infiltran lubricando superficies de deslizamiento potencial.
El ordenamiento territorial también puede ayudar a disminuir el impacto de la
amenaza de licuefacción en zonas costeras evitando construir en las zonas
vulnerables, pero, de nuevo, hacen falta mapas confiables para zonificar.
Finalmente, la legislación costarricense exige restricciones a las construcciones
en las cercanías a fallas activas, aunque no se conozca apropiadamente su
localización. Esto plantea complicados dilemas de planificación, especialmente

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cuando la falla sí existe pero no necesariamente donde los mapas lo indican o
cuando se desconoce si es activa.
En todo caso, la evidencia de daños causados por fallas activas durante
terremotos no es concluyente. Solo parecen ser críticas cuando hay
posibilidades de deslizamientos importantes asociados a las mismas. Por
supuesto, la existencia de infraestructura lineal a lo largo de una falla como
carreteras o líneas de transmisión debe ser evitada a toda costa. Por otro lado,
hay mecanismos estructurales que pueden incorporarse a la construcción, como
uniones flexibles, que permiten que movimientos horizontales en las fallas sean
manejables por una tubería que las cruza.

Creación y uso del Conocimiento

Un buen manejo territorial de las amenazas naturales requiere de conocimiento

sobre sus características específicas que pueden aumentar su peligrosidad, su
magnitud, frecuencia y variabilidades geográficas.

Muchas amenazas hidrológicas no están bien definidas en Costa Rica y hay que
hacer esfuerzos importantes para mejorar los mapas de inundaciones,
diferenciando las lentas de las rápidas. También, es necesario caracterizar los
deslizamientos, aunque varios métodos utilizados en Costa Rica permiten
clarificar parcialmente la amenaza. Tampoco, hay un inventario adecuado de
fallas geológicas activas y zonas de licuefacción. Por lo tanto, es necesario
pensar en un programa de investigación ambicioso, pero paciente, combinado
con estudios de amenazas específicas cuando se desarrollen proyectos de obras
civiles en diferentes lugares. En todo, caso, el ordenamiento territorial puede
servir como estrategia de precaución al menos temporalmente.
En algunos casos se ocupan mejores modelos analíticos, mejor información
básica, en otros, como las fallas activas mayor trabajo de campo. También, en
ocasiones aunque exista la información esta no llega adecuadamente a los
usuarios.

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La información cuesta dinero y alguien tiene que pagarla. Los datos, la
información y el conocimiento que se deriva de la misma se pueden generar
mucho más eficazmente si se hacen proyectos generales de creación de mapas
que cubran áreas muy grandes. Si estos mapas de todo el país o de regiones
grandes y sus análisis asociados se usan extensamente su costo relativo baja
mucho.
Hay que ofrecer respuesta a varias paradojas. En ocasiones, el alto costo de la
información disponible hace que se utilice solo una parte de la misma. El país
no ha invertido lo suficiente en investigación geológica e hidrogeológica básica
de alta calidad y por lo tanto, a la hora de planificar, no hay mapas de una
escala adecuada usables para la toma de decisiones. Lo mismo aplica para
amenazas hidrometereológicas.

En necesario discutir la forma de obtener y pagar por información base

relevante a las amenazas y recursos naturales. La apertura de la privatización
de muchas áreas de la economía cambió esta realidad dramáticamente. Es
necesario crear una institucionalidad fundamentada en un contrato social
específico sobre recolección y uso de información hidrológica y geológica, la
cual es un bien público; pero que tiene enorme utilidad en proyectos privados y
del Estado, en particular en reducción de los impactos de las amenazas
naturales.
Por otro lado, se exigen en los índices de fragilidad ambiental informaciones
muy detalladas, cuya utilidad en la planificación física urbana tradicional es
limitada si se utiliza adecuadamente el principio de precaución en el
ordenamiento territorial. La falta de recursos abundantes para hacer
planificación territorial obliga a desarrollar metodologías aproximadas de bajo
costo que sub optimizan el proceso científico, aunque no necesariamente la
calidad de la planificación fundamentada en ese conocimiento. Por supuesto,
todo proyecto importante debe incluir análisis mucho más detallados a través
de los Estudios de Impacto Ambiental.

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La indefinición existente sobre las amenazas hace inconveniente la creación de
nuevas capas regulatorias como la obligación de hacer análisis económicos de
los impactos del ordenamiento territorial relacionados a las amenazas naturales
cuando no existe suficiente información para hacerla de manera racional (véase
Gaceta 159).

Soluciones estructurales y no estructurales

Cuando una zona sufre un deslizamiento o una inundación, una reacción muy
común de los afectados es sugerir, y con mucha frecuencia exigir que el Estado
construya diques, muros y obras que protejan su propiedad y su actividad para
no verse afectados por eventos futuros. Los políticos locales a veces se suman a
estas peticiones, afectados por la necesidad, pero motivados también por sus
instintos populistas.
La ingeniería y la ciencia pueden proveer soluciones estructurales de control
como taludes, diques o dragados, pero en general, las mismas tienen limitantes
importantes debido a que la magnitud máxima de la amenaza natural no se
conoce de forma suficientemente precisa. Sin embargo, lo más grave es que las
soluciones estructurales implican falsas confianzas que conducen a la
construcción de obras en áreas que nunca debieron ser ocupadas, como bien
explicó el afamado geógrafo estadounidense Gilbert White. Una consecuencia
es inversiones públicas para favorecer a agentes privados que en muchas
ocasiones no tomaron las precauciones adecuadas.
Muchas de estas soluciones estructurales dentro de una zona urbana, casi
siempre de carácter correctivo, son mucho más caras y en el largo plazo mucho
menos eficaces que las asociadas al ordenamiento territorial preventivo.
Además, las crecientes variabilidades de las realidades hidrológicas que
podrían esperarse en escenarios de cambio climático aumentan las
incertidumbres a la hora de diseñar la altura o la longitud de diques.

Diferencias fundamentales entre lo construido y nuevas áreas de

expansión de los asentamientos humanos

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Muchos de los asentamientos humanos existentes tienen partes de su área
construida sujeta a amenazas naturales. Esto es la consecuencia de diversas
situaciones: falta de conocimiento; falta de regulación, aunque existía el
conocimiento; falta de respecto a la regulación existente que no permitía el
construir en zonas vulnerables a inundación, deslizamientos y amenazas
volcánicas. Pero también se debe a un aumento de la amenaza debido a
deforestación y movimientos de tierras en las partes altas de las cuencas y en
algún grado tal vez al cambio climático.
La escasez de medios de la sociedad costarricense, en particular del Estado,
debe implicar un análisis muy cuidadoso de la inversión pública en la
reducción de las vulnerabilidades de la sociedad ante eventos
hidrometeorológicos y de deslizamientos en estas zonas ya construidas. El
Ordenamiento territorial es una solución excelente para evitar la extensión y la
intensificación del uso del suelo en zonas sujetas a amenazas naturales pero sus
posibilidades disminuyen significativamente para las zonas ya construidas en
zona de amenaza. En este caso, es necesario utilizar una variedad de políticas.
Lo más importante para iniciar es determinar las características de la amenaza,
especialmente su peligrosidad en términos de velocidad y altura de la
inundación esperable así como las posibilidades de arrastre de material. Este
análisis puede conducir a la recomendación de una evacuación urgente o
prioritaria.
Sin embargo, en muchas ocasiones la amenaza no es tan grave. Por ejemplo, las
llenas, usualmente asociadas al flujo lento de las aguas (no más de 1 metro por
segundo) en zonas bajas se retiran en unas pocas horas, y por lo tanto no es
necesario exigir y promover una reubicación de la población aunque si una
evacuación temporal. Se debería considerar la posibilidad de que la comunidad
pueda adaptarse a subidas poco graves, anuales o bianuales del nivel de las
aguas. Una posibilidad es autorizar solamente nuevas construcciones o
ampliaciones elevadas, con pilotes u otra tecnología constructiva, para
minimizar significativamente los impactos de estas inundaciones lentas.

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El cantón de Matina presenta un caso particular y dramático. Allí el agua de la
llena no puede salir con rapidez de la zona inundada, con lo que aumenta la
probabilidad de que aparezcan mosquitos propagadores de la malaria.
En ocasiones es imposible, por razones financieras o políticas, reubicar una
zona bajo amenaza latente de inundación muy fuerte, pero que no pone en
peligro vidas humanas. Una posible solución es hacer planificación contingente,
que significa el proponer usos del suelo diferentes para después del evento de
inundación, que impidan de hecho la reocupación similar a la existente antes de
la subida de las aguas. Este nuevo uso debe ser para áreas recreativas de baja
inversión que permitan su uso urbano sin poner en peligro a personas y bienes
valiosos. Como mínimo, la comunidad debe tener un sistema de alerta y de
evacuación con tiempo suficiente para evitar pérdidas humanas y en menor
grado materiales en caso de un nuevo evento.

Oportunidades para la acción efectiva más allá del Ordenamiento

Territorial

Entre otras políticas complementarias de gran importancia se pueden enfatizar

las siguientes:
a. Corregir los estímulos perversos de carácter económico que benefician al
irresponsable con compensaciones después del fenómeno a pesar de que
había claridad pública de la presencia de la amenaza.
b. El mejorar los códigos y las normas de construcción siempre es positivo para
enfrentar en todas las amenazas naturales, en particular sismos y vientos.
Sin embargo, lo más importante es el monitoreo de su aplicación efectiva
por parte de las autoridades y la penalización ejemplarizante de
constructores y profesionales que no los respetan.
c. Inversiones públicas asociadas a planes de renovación urbana que le den un
uso positivo e importante a aquellas áreas de las ciudades que no deben ser
usada para construcciones de viviendas y actividades productivas.

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d. Mejorar la infraestructura urbana en puntos específicos de las ciudades.
Especialmente importante es construir, ampliar y mantener adecuadamente
los alcantarillados pluviales y corregir problemas en esto que provocan
continuamente desbordamientos de aguas pluviales en calles y propiedades.
También, muy importante es un adecuado mantenimiento y construcción de
cunetas, contra cunetas y alcantarillas en las vías urbanas e interurbanas.
e. Promover el uso de evaluaciones económicas para la escogencia de
prioridades de acción. Siempre que los recursos son escasos hay que tomar
decisiones sobre cómo invertirlos. Es importante tomar en cuenta la relación
beneficio a costo de cualquier inversión, o al menos en muchos casos la
efectividad relativa de las alternativas de inversión.
Por supuesto, también es importante mejorar la legislación asociada directa o
indirectamente a las amenazas naturales que se explicará más adelante.
Los sistemas de alerta son un componente importante en reducir el impacto de
las amenazas naturales. Cuatro enlaces son indispensables para los sistemas de
alerta: tener información suficientemente extensa y de calidad sobre la
amenaza, un análisis de los riesgos, generar advertencias oficiales, y activar los
comités locales de emergencia (World Bank, 2010).

Los principios de la economía pueden ayudar a la toma de

decisiones y a la escogencia de Prioridades

En la medida de lo posible, cada persona, familia o empresa debería ser

responsable de su protección y de escoger sitios más seguros para su vivienda y
su lugar de trabajo. Sin embargo, los diferenciales de ingreso y el mercado de
lotes urbanos, casi inevitablemente empuja a los pobres hacia los lugares más
amenazados, porque allí el precio del suelo es menor. El mercado no lo puede
resolver todo, por lo que el Ordenamiento Territorial y muchas otras técnicas y
políticas pueden complementarlo.
La generosidad del Estado tiene límites y debe estar focalizada a lo más
importante y donde puede ser más efectiva. Por lo tanto, es necesario que se

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escoja muy cuidadosamente las prioridades de intervención de todos los actores
que disponen de algún recurso financiero.
Los seguros ante riesgos de origen natural no reducen el riesgo para la sociedad
como un todo, pero si reducen el impacto para las personas específicas al
repartirlo entre todos los asegurados o inclusive toda la población si el Estado
suministra el seguro.
Hacer análisis económicos de ciclo del producto que toman en cuenta sus
impactos a lo largo de toda la vida útil de un proyecto facilitaría tomar mejores
decisiones. En particular, ayudaría a la construcción de infraestructura de
buena calidad, fácil de mantener y capaz de resistir adecuadamente diferentes
amenazas. También, ayudaría a argumentar que los asentamientos humanos no
deben ocupar terrenos sujetos a amenazas naturales, a reforzar la resistencia a
amenazas de las líneas vitales y a concentrar la población en asentamientos
humanos que aunque sean pequeños permiten disminuir los costos de
infraestructura y de protección de las ciudades y pueblos ante las diversas
amenazas naturales.
Por supuesto, también hay que evaluar con mucho cuidado las soluciones
estructurales caras como diques y muros. Un desafío más complejo es evaluar
la necesidad de reasentar por completo una comunidad debido a las amenazas
naturales. Los costos de la intervención deben compararse con la frecuencia,
probabilidad y vulnerabilidad física específica en el asentamiento actual y el
propuesto.

La legislación requiere mejoras

La legislación costarricense, en particular la asociada a ordenamiento territorial,

no es suficientemente sofisticada para detectar las complejidades y la multi
dimensionalidad de las amenazas naturales. Se presentan aquí algunos casos
que requieren discusión y búsqueda de soluciones.
En las amenazas hidrológicas esto es especialmente notable porque al menos
hay tres dimensiones relevantes de la amenaza: la velocidad máxima del agua,

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la altura del nivel del agua y el tiempo que puede durar la inundación. Estas
dimensiones deben combinarse con las tradicionales de amenazas naturales: la
frecuencia y la magnitud. No es posible que la legislación indique solamente
una categorización simplista de si se inunda o no se inunda.
En el caso de deslizamientos hay dos tipos de disparadores: los terremotos y los
picos diarios o horarios de precipitación especialmente cuando los suelos ya
han sido saturados en eventos hidrometeorológicos anteriores. También, en este
caso se requiere mucho más finura para determinar y actuar con diferentes
posibilidades de respuesta a las amenaza. Podría ser necesaria una reubicación,
o solo un sistema de alerta temprana, o un reforzamiento estructural. El
problema es que muchas políticas del Estado solo crean dos posibilidades de sí
o no.
La restricción en las márgenes de los ríos que restringe la construcción a 50
metros cuando la pendiente es de más del 40% tiene como paradoja que los
valores dependen de la precisión de las curvas de nivel y de la longitud del
tramo estudiado, o sea la “precisión legal” se fundamenta en la imprecisión
científica.

Desafíos no resueltos de las instituciones en Costa Rica

La institucionalidad costarricense con sus múltiples y complicados controles en

muchas ocasiones dificulta seriamente la aplicación de las mejores prácticas.
Entre las muchas consecuencias inconvenientes están: (a) Atrasa la aprobación
de Planes Reguladores. (b) Fomenta estudios parciales, ad-hoc, pagados por los
interesados mientras existe un grave vacío de información pública, puesto que
las escalas los mapas geológico e hidrogeológico de todo el país los hacen
prácticamente inservibles para la toma de decisiones local. (c) Al promover que
cada Plan Regulador resuelva separadamente la falta de información, es
inconveniente por los altos costos que esto puede implicar para las
municipalidades involucradas y la falta de homogeneidad en el tipo y calidad
del conocimiento base desarrollado. Hay que recordar que la planificación se

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puede hacer con poca información, aunque será mejor si existe mejor
conocimiento de la realidad física y social.
La participación ciudadana es indispensable para que la prevención y respuesta
a los desastres sea efectiva. El conocimiento fluye en muchas direcciones y los
ocupantes de las zonas amenazadas también pueden contribuir de muchas
maneras. En particular, la participación de la población es esencial para lograr
que zonas afectadas puedan transformarse en áreas recreativas y no sean
reocupadas poco después de los eventos.

El caso de las líneas vitales

Los sistemas más importantes para la sociedad, especialmente después de un

evento de gran magnitud necesitan mayor capacidad de resistir a los eventos,
esto es estar localizados en zonas más seguras y con diseños estructuralmente
más conservadores.
También, son importantes la geometría y características físicas del sistema en la
vulnerabilidad y la propagación de los impactos más allá del punto en que la
amenaza afecta al sistema. Zonas quebradas implican usualmente mayores
riesgos de deslizamientos, las cercanas a los ríos a las inundaciones porque
pueden ser las llanuras de inundación de eventos muy extremos.
Por otro lado una línea vital por definición tiene recorridos muy largos
atravesando zonas de muy diversa vulnerabilidad, pero es tan débil como su
eslabón más débil. En consecuencia, es necesario aplicar dos medidas
estructurales importantes, primero reforzar estructuralmente la línea en las
zonas bajo mayor nivel de amenaza y segundo darle al sistema suficiente
redundancia efectiva para evitar que una falla en la línea paralice por completo
la transmisión de agua, electricidad o vehículos entre dos puntos. Además, se
pueden diseñar sistemas que se adapten mejor a las características de las
amenazas mediante juntas flexibles, como precisamente se indicó.

El impacto adicional del cambio climático

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El cambio climático aumenta los máximos de los eventos hidrometeorológicos
extremos y aumenta la frecuencia de aquellos de magnitud intermedia. Estos
cambios aunque difíciles de diferenciar de la variabilidad propiamente
hidrológica obligan a ser muy prudente con las soluciones estructurales y
aumentan significativamente las alertas y su gravedad en muchas más áreas.

Las recomendaciones de cómo usar el ordenamiento territorial para minimizar

los impactos, adaptación a los eventos hidrometeorológicos y la amplificación
humana a los fenómenos hidrometeorológicos son aplicables igualmente a los
incrementos en las amenazas producto del cambio climático.

Conclusiones

1. Hay una gran diversidad de amenazas por eventos naturales en Costa Rica.
Cada una debe ser analizada separadamente, excepto en algunas
combinaciones peligrosas. Los impactos de largo plazo de algunas pueden
ser enfrentadas muy apropiadamente con mejores políticas de
ordenamiento Territorial. Estas restricciones territoriales serán más efectivas
en la medida que estén basadas en mejor conocimiento, para así evitar
restricciones exageradas sobre el uso productivo del territorio.
2. La ocupación del territorio por actividades humanas implica en algunos
casos el acercarse peligrosamente o inclusive ocupar áreas sujetas a graves
amenazas naturales. En estos procesos, por ejemplo la ocupación de
humedales cerca del aeropuerto de la ciudad de Limón, se producen círculos
viciosos de agravamiento del problema por la ocupación al desaparecer la
posibilidad del amortiguamiento dado por el humedal. Algo similar ocurre
con la ocupación de los cauces y márgenes de los ríos en muchas ciudades
de Costa Rica.
3. Hay muchos ejemplos de buenas prácticas en el pasado reciente de Costa
Rica en el manejo de las amenazas naturales. Algunas de ellas son

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 fácilmente generalizables al resto del territorio nacional por ejemplo, la
compra de tierras que rodean a fuentes de agua para protegerlas pero al
mismo tiempo se aumenta la infiltración y se disminuye la escorrentía; la
creación de parques en las márgenes de los ríos en el cantón de San José y la
limpieza de ocupantes de la Zona Pública de la Zona Marítimo Terrestre que
evitan enormes problemas posteriores en el caso de oleajes fuertes o
maremotos.
4. Las soluciones estructurales como la construcción de infraestructura, en
particular diques y muros, algunas veces pueden reducir la vulnerabilidad
inmediata. Sin embargo, podrían aumentar la vulnerabilidad de largo plazo,
al fomentar un exceso de confianza. La falta de conocimiento sobre los
extremos hidrometeorológicos origina una incertidumbre que podría
aumentar a consecuencia del cambio climático.
5. Hay que tratar de manera diferente lo construido de lo que se permite
construir en zonas vulnerables a amenazas hidrológicas y de deslizamientos.
La gran contribución del ordenamiento territorial está en no permitir
construir en zonas de amenazas y así impedir que aumente aún más la
vulnerabilidad en los asentamientos humanos.
6. A lo largo de la historia costarricense se han cometido muchos errores en la
interacción entre amenazas naturales y regulación, en particular en sus
interacciones con la construcción de obras civiles. Algunos ejemplos
importantes de recordar son: (a) Desvío del río Corredor en ciudad Neily;
(b) Ocupación de los diques en el río Reventado en Taras de Cartago; (c)
Creación de canales en Limón y Filadelfia que ayudan a drenar los cultivos
de banano y caña respectivamente, pero que acentúan la amenaza sobre los
pueblos cercanos; (d) Repetidas reocupaciones de lugares peligrosos
después de un desalojo.
7. Hay un amplio y complejo espectro de vulnerabilidad a las amenazas. Es
necesario diferenciar en la legislación diversos niveles de vulnerabilidad. En
la medida de lo posible debe dejarse a los expertos definir esa
vulnerabilidad tanto a nivel de sitio como de zona regulatoria. No se debe

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 ni se puede parar todo avance regulatorio en la búsqueda de la regulación
perfecta.
8. Hay que darle respuestas a zonas muy vulnerables a inundaciones dentro de
los asentamientos humanos. En las ciudades se debería promover el uso de
esos terrenos en actividades recreativas de baja inversión y fácilmente
evacuables en caso de necesidad.

Recomendaciones

1. Mejorar la recolección de información y promover la investigación que

genera mayor conocimiento que pueda alimentar más apropiadamente
modelos de amenazas y sus características territoriales. Hay que clarificar
poco a poco, pero sin pausa, las diversas amenazas naturales que afectan
cada zona del país y analizar también las posibles interacciones peligrosas
entre las mismas.
2. Hay que usar el sentido de precaución en las incertidumbres pero con
cuidado. Hay que evitar al máximo el hacer incurrir a la sociedad a gastos
enormes o restricciones regulatorias adicionales que distorsionan
inadecuadamente la toma de decisiones con atrasos o con paralizaciones en
la creación de regulación territorial.
3. Mejorar las prácticas de ordenamiento territorial. En particular, no permitir
desarrollos importantes en zonas amenazadas por fenómenos naturales.
Aprovechar esas zonas para la recreación en ciudades y pueblos. Estas áreas,
preferiblemente públicas debería equiparse con instalaciones de baja
inversión y fáciles de evacuar.
4. Flexibilizar la legislación para poder incluir diferenciales en los niveles de
amenaza y cambios en el grado de conocimiento sobre las mismas. Hay que
buscar un modelo similar al Código Sísmico de Costa Rica que permita que
los avances en el conocimiento queden incorporados con mayor rapidez y
eficacia en la regulación.

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5. Mejoras institucionales que permitan mejorar la prevención, avanzar
significativamente en el ordenamiento territorial. Agilizar la revisión por
parte de SETENA y el INVU de los planes reguladores. No complicar más
los procesos de aprobación de Planes Reguladores y su modificación, por
ejemplo repensar el reciente decreto 6277 del viernes 19 de agosto del 2011
para evitar poner una traba más a la aprobación de regulación.
6. Mejor coordinación entre el ordenamiento territorial y otras políticas de
adaptación y mitigación ante las amenazas naturales. En particular es
importante (a) Inversiones públicas en terrenos sujetos a amenazas para
convertirlos en áreas recreativas; (b) premios por la cesión o compra para
uso público de áreas bajo amenazas hidrológicas y (c) crear y fortalecer
organizaciones locales que defiendan estos espacios abiertos dedicados a
recreación y finalmente (d) utilizar el conocimiento sobre las variaciones
espacial de las amenazas para restringir la construcción en zonas bajo
amenazas naturales donde no hay plan regulador que lo impida.
7. Aumentar la transparencia y la divulgación del conocimiento, para que las
decisiones territoriales puedan tomarse con mayor participación efectiva,
que ponga los intereses de largo plazo por encima de intereses sectoriales,
cortoplacistas o de pequeños grupos.
8. Mejorar los procesos políticos asociados a la toma de decisiones, exigiendo
primero, que los responsables del manejo de amenazas e inclusive de la
determinación de la distribución de vulnerabilidades en el territorio tengan
suficiente conocimiento. Un segundo aspecto es aumentar mediante
campañas centradas en el conocimiento y el bien colectivo que los políticos
locales no bloqueen o manipulen políticas de ordenamiento territorial.
Obviamente, la democracia alarga los procesos de regulación e intervención
pero crea un conocimiento compartido que puede fundamentar grandes
acuerdos posteriores.

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Bibliografía
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Bank Hazard Management Unit, Washington
 Bigio, Anthony G. Cities and Climate Change en el libro Building Safer Cities
editado por Kreimer, A., Arnold M., and Carlin, A.
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 Dilley, Maxx et al. (2005) Natural Disaster Hotspots a Global Risk Analysis, The
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 Douglas, Mary y Aaron Wildavsky (1982) Risk and Culture, California
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 Glickman, T. y Michel Gough Editores (1990) Readings in Risk, Resources for
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 La Gaceta, decreto No 6277-MP-Plan del Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica, de La Gaceta 159 del viernes 19 de agosto del
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 Lee, E.M. y D.K.C. Jones (2004) Landslide Risk Assessment, Thomas Telford,
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 Quarantelli, E.L. Urban Vulnerability to Disasters in Developing Countries:
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 The World Bank. (2010) Natural Hazards, UnNatural Disasters,
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