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Justicia constitucional
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138). En 1992 una nueva reforma constitucional determinó que una sala
constitucional de la Corte Suprema resolvería en última y definitiva ins-
tancia los informes sobre inaplicabilidad que podían presentar otras salas
de la Corte u otros tribunales de última instancia.
Control a posteriori abstracto: en cuanto al control de constitucionali-
dad de la ley, como hemos dicho al examinar el control concreto, la
Constitución de 1945 crea un sistema mixto por el cual el TGC única-
mente podía llegar a la suspensión de una ley basado en la petición de un
juez o tribunal de última instancia que se ve en el dilema de aplicar esta
ley a un caso concreto. No obstante, solo el Congreso podía decidir sobre
esta inconstitucionalidad de forma definitiva. Pese a que el Tribunal sola-
mente podía suspender la ley, la innovación en 1945 radica en incluir a la
ley como objeto de control constitucional puesto que el Consejo de
Estado en la Constitución de 1929 no tenía estas atribuciones, pues, con-
trolaba efectivamente solo normas inferiores a la ley (art. 117, numeral 2).
Aunque parezca paradójico, la Constitución de 1945 debilita respecto
a la Constitución de 1929 el control constitucional de normas inferiores
a la ley. En la Constitución de 1929 el Consejo de Estado podía “declarar,
por acción popular, la nulidad de los Decretos o Reglamentos que dictare
el Poder Ejecutivo, en contravención a la Constitución y a las leyes de la
República” (art. 117, numeral 2) (las cursivas son mías). En contraste, en
1945 el Tribunal de Garantías solamente podía formular observaciones
acerca de esta inconstitucionalidad a la autoridad que haya expedido la
norma, y en caso de no ser aceptadas, publicarlas y someterlas a decisión
del Congreso (art. 160, numeral 2). De la declaratoria de nulidad a la for-
mulación de observaciones hay claramente un debilitamiento de compe-
tencias en esta materia. Nótese que en ambos casos —nulidad y observa-
ciones— el objeto de control no era la ley, sino fundamentalmente nor-
mas inferiores a la ley expedidas por el poder ejecutivo.
La Constitución de 1946 mantiene las atribuciones otorgadas al TGC
en 1945, pero en manos del Consejo de Estado. Sin embargo, despoja a
este del control constitucional de la ley, y, en franca reiteración del prin-
cipio de soberanía parlamentaria, establece en el artículo 189, párrafo
tres, que “sólo al Congreso le corresponde declarar si una ley o Decreto
Legislativo son o no inconstitucionales.”
Otra diferencia importante radica en que según el artículo 146, nume-
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ral 2, las observaciones del Consejo de Estado no alcanzan los fallos emi-
tidos por los organismos de la función judicial, una exclusión que no
consta ni en la Constitución de 1945, ni en la de 1967. Por otra parte, la
Constitución de 1946 en el artículo 76 introduce el control constitucio-
nal formal, pues, asigna a la Corte Suprema la atribución de suspender una
ley por incumplir con las formalidades del proceso de formación de la ley.
No obstante, paradójicamente, la Corte debía poner el asunto en conoci-
miento del propio Congreso, el que tenía la decisión final. En todo caso
este es un antecedente importante de las atribuciones de control consti-
tucional establecidas luego en la Constitución de 1967.
En esta etapa es justamente la Constitución de 1967, artículo 205,
numeral 4, la que marca un hito respecto a este tipo de control al estable-
cer por primera vez en el Ecuador que la Corte Suprema podía y debía
“suspender —total o parcialmente, en cualquier tiempo, de oficio o a
petición de parte— los efectos de una ley, ordenanza o decreto que fuere
inconstitucional por la forma o por el fondo.” Tal medida era luego
sometida a decisión del Congreso. Es decir, se trata claramente de control
constitucional abstracto y a posteriori. Esta fórmula es mucho más precisa
que la de constituciones anteriores en cuanto se refiere exclusivamente a
inconstitucionalidad y no a ilegalidad. Recordemos además que es esta
Constitución (arts. 213 y siguientes) la que crea los tribunales contencio-
so administrativo y fiscal, lo cual ayuda justamente a comenzar a diferen-
ciar el control de la ley del de la Constitución.
La Constitución de 1978 prácticamente no introduce novedades res-
pecto a lo establecido en 1967, pero al ser reformada en 1983 transfiere
de la Corte Suprema al Tribunal de Garantías Constitucionales la facul-
tad de suspender los efectos de preceptos inconstitucionales por el fondo
y por la forma, para que el Congreso decida luego definitivamente (art.
141, numeral 4). Una segunda reforma, en 1992, otorgó tales funciones
a una nueva sala constitucional de la Corte Suprema, mientras que las
decisiones del Tribunal era una suerte de primera instancia. La reforma
debilitó al TGC y lo enfrentó con la Corte. No obstante, un aporte
clave de esta reforma fue la de establecer que “la resolución de la sala
será definitiva y de efectos generales” (art. 146, numeral 1, Constitcuión
de 1998 codificada en 1993); este es un precedente importante de la
reforma de 1996.
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Esta etapa se inicia con las reformas constitucionales de 1995 y 1996 que
declaran al Tribunal Constitucional como instancia final de decisión en
materia de control constitucional y priva de este rol al Congreso. Tal
competencia es ratificada por la Constitución de 1998. Estas reformas al
control constitucional son las más importantes desde el retorno a la
democracia en 1978; incluyen, a más del fortalecimiento del Tribunal
Constitucional, el establecimiento del amparo, el hábeas data y el
Defensor del Pueblo. Innovaciones todas estas que la Constituyente de
1998 simplemente ratifica.
Este período se caracteriza por un mayor desarrollo y estabilidad del
carácter jurisdiccional del Tribunal Constitucional, especialmente en
cuanto a sus atribuciones y composición. En contraste a las constantes
reformas constitucionales y legales que modificaron las atribuciones y
composición del organismo en los períodos anteriores, en esta etapa tales
atribuciones se mantienen y desarrollan. Sin embargo, persiste la politiza-
ción partidaria del organismo debido especialmente a la forma de nom-
bramiento, duración del período y mecanismos de remoción de sus inte-
grantes.
Al igual que en 1945, cuando se creó el Tribunal de Garantías
Constitucionales, los años de estas reformas, 1995 y 1996, están marcados
por un grave conflicto internacional, gran turbulencia social y cierto con-
senso político.29 Si bien ya en 1994 el gobierno de Duran Ballén inicia
esfuerzos de reforma constitucional, apuntalados luego mediante una con-
sulta popular, la coyuntura en que estas reformas se aprobaron se extiende
hasta 1996 y su estudio permite entender mejor su origen y desarrollo.
El gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-1996) inició sus primeros
esfuerzos de reforma constitucional en 1994, una vez que su limitado blo-
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29 Centro Andino de Acción Popular. “El conflicto socio-político: febrero-mayo 1995”. Revista
Ecuador Debate (Quito): 21-27.
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que de diputados quedó aún más reducido luego de las elecciones legisla-
tivas de mayo de 1994. Confrontado el Ejecutivo con un Congreso domi-
nado por la oposición, y en el afán de impulsar su programa de privatiza-
ción económica y reforma política, optó por convocar a consulta popular
para el 28 de agosto de ese año.
Una de las preguntas de la consulta versaba sobre autorizar al
Presidente de la República para remitir al Congreso Nacional un proyec-
to de reformas constitucionales para que las discuta y apruebe en 100
días. Paralelamente, el gobierno había conformado una comisión de nota-
bles para elaborar un proyecto de reformas constitucionales,30 comisión
que recogió además los resultados de la consulta. Es el proyecto de esta
comisión el que incluyó las reformas sobre control constitucional que
aquí nos interesan, las cuales fueron luego discutidas por el Congreso
conforme se decidió en la consulta popular.
Entre enero y abril de 1995 se producen graves enfrentamientos arma-
dos con el Perú, lo cual genera una gran brecha fiscal que el gobierno trata
de cubrir recurriendo a medidas de ajuste con altos costos sociales, entre
ellas el aumento de precios e impuestos para cubrir el déficit. Estas polí-
ticas, a su vez, propician fuertes protestas especialmente de trabajadores
del sector público y sectores urbano-marginales. Frente a todo ello, en
medio de la movilización social y la crisis de los partidos políticos, el
Congreso adopta una actitud inusualmente conciliadora frente al
Ejecutivo,31 lo cual facilita las reformas que estamos estudiando.
Las reformas constitucionales de 1995-1996 no se limitan a fortalecer
el control y las garantías constitucionales, sino que tienen un alcance
mucho mayor que incluye normas sobre derechos laborales de empleados
públicos, seguridad social, descentralización y regulación económica. Los
cambios relativos a control y garantías constitucionales, no obstante, no
pueden explicarse solo como una actualización necesaria32 para la época,
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30 En 1994 el gobierno de Duran Ballén integra una comisión de 14 juristas para preparar un ante-
proyecto de reformas a la Constitución hasta octubre de ese año; esta propuesta es además enri-
quecida mediante una consulta popular. En 1995 el Congreso inicia la reforma en base a tal pro-
puesta de reforma, y finaliza sus debates en enero de 1996. Véase Hernán Salgado, Manual de
Justicia Constitucional, pp. 48-49.
31 Pese a lo cual en octubre de 1995 se desarrolla un juicio político contra el vicepresidente Alberto
Dahik.
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observaciones a las que más adelante se trata de dar fuerza coercitiva median-
te la figura del desacato, luego en los ochenta se le atribuye la facultad de
suspender preceptos inconstitucionales, en todos los casos siempre hasta
que el Congreso —o la Sala Constitucional en 1992— decida definitiva-
mente.
En otras palabras, en Ecuador se ha negado reiteradamente al
Tribunal el rol de intérprete final de la Constitución. Aún en la
Constitución de 1998 se mantuvo cierta incoherencia e imprecisión con-
ceptual en el artículo 276, numeral 1, cuando dispone que el efecto de la
declaratoria de inconstitucionalidad es el de “suspender total o parcial-
mente” los efectos de preceptos inconstitucionales. En esa misma línea el
artículo 284 hace referencia a interpretación legislativa obligatoria de la
Constitución por parte del Congreso. En todo caso, como bien han indi-
cado varios autores,35 la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley por
el Tribunal Constitucional no puede tener jurídicamente el efecto de sus-
pender los efectos de estas normas, sino de declarar la invalidez de las mis-
mas, pues en este último caso quedan expulsadas del sistema jurídico de
forma definitiva.
Control a posteriori concreto: las reformas de 1996 extendieron la atri-
bución de inaplicar leyes inconstitucionales de la Corte Suprema a todos
los tribunales de última instancia,36 volviendo en parte al sistema de 1945.
Pero es la Constitución de 1998 en los artículos 273 y 274 la que amplió
tal facultad y obligación a todos los jueces. La declaración de inaplicabili-
dad, no obstante, tenía efectos solo para la causa en que se pronuncien,
debiendo el juez respectivo presentar un informe sobre la declaratoria de
inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional para que este resuelva
con carácter general y obligatorio. Adicionalmente, la Constitución de
1998 hacía referencia con más precisión técnica a la inaplicación de pre-
ceptos jurídicos y no exclusivamente de preceptos legales como en las refor-
mas de 1996. En definitiva, se evoluciona de un sistema que radicaba este
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35 Véase, por ejemplo, Zavala Egas, Jorge. Derecho Constitucional, t. 1. Guayaquil, Edino, 1999, p.
192. Ávila, Luis. Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad en el Ecuador. Quito,
Corporación de Estudios y Publicaciones, 2004, p. 51.
36 Andrade, Santiago. “La Constitución política y la administración de justicia”. La estructura cons-
titucional del Estado ecuatoriano. Eds. Santiago Andrade, Julio César Trujillo y Roberto Viciano.
Quito, Corporación Editora Nacional, 2004.
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4. Bibliografía
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