Beneficiary: The General Secretariat of the Government

Project title: Functional Review of the Central Public Administration in

Romania - I

Public Administration Reform: An Overview of

Cross-Cutting Issues

SMIS Code: 19881

Co-financed by the European Social Fund, through the Operational

Program Development Administrative Capacity, during the period July
5th, 2010 - July 4th, 2011

The World Bank

Europe and Central Asia Region  
 Acronyms

AGWP Annual Government Work Plan

ARD Agriculture and Rural Development
CFR SocietateaNationala de CaiFerate (railway infrastructure company)
COG Center of Government
CUPAR Central Unit for Public Administration Reform
DEA Department of European Affairs
DPR Department for Parliamentary Relations
EC European Commission
EU European Union
FR Functional Review
FRL Fiscal Responsibility Law
GDP Gross Domestic Product
GSG General Secretariat of the Government
HRM Human Resources Management
MAI Ministry of Administration and Interior
MARD Ministry of Agriculture and Rural Development
MERYS Ministry of Education, Research, Youth and Sport
MLFSP Ministry of Labor, Family and Social Protection
MOE Ministry of Education
MOH Ministry of Health
MOPF Ministry of Public Finance
MOT Ministry of Transport
NACS National Agency for Civil Servants
NDBE National Data Base of Education
NGOs Non-Governmental Organizations
OECD Organizational for Economic Co-operation and Development
PM Prime Minister
PMO Prime Minister Office
PPD Public Policy Directorate
PPUs Policy Planning Units
RCC Romanian Competition Council
RD Rural Development
RNCMNR Romanian National Company of Motorways and National Roads
ROFs Rules of Functioning
SOEs State Owned Enterprises
UPL Unitary Pay Law

ii 
 
 Table of contents

Executive Summary .............................................................................................. 1

Policy Planning and Coordination …………………………………………………… 5
Budgeting and Strategic Management ……………………………………………… 8
Human Resource Management ……………………………………………………….. 12
Sector Governance and Structure ………………………………………………….. 19
Knowledge Management and Communication ……………………………………… 20
Annex: Sector Specific Reform Recommendations …………………………………. 22

iii 
 
Acknowledgements 

 
This  report  on  cross‐cutting  issues  is  drawn  from  the  findings  of  six  sector  functional  reviews  that  were 
undertaken  by  the  World  Bank  between  March  and  October  2010  on  behalf  of  the  Government  of 
Romania.  The six sectors – Agriculture and Rural Development, Transport, Pre‐university Education, Public 
Finance, Center of Government, and Competition ‐‐ represent the first of two phases of functional reviews 
agreed between the European Commission and the Government of Romania as reflected in their June 2009 
Memorandum  of  Understanding.    The  second  phase  of  functional  reviews  began  in  November  2010  and 
will continue through the end of April 2011; those findings are not included in this report. 
 
The  Romania  functional  reviews  were  coordinated  by  the  Government  through  the  Public  Policy 
Directorate (PPD) of the General Secretariat of the Government (GSG).  The team is especially grateful for 
the support of the General Secretary of the Government, Daniela Nicoleta Andreescu, the Director of the 
Public Policy Department, Mihaela Toader, and Advisor to the Public Policy Department, RaduIacob.   
 
The Bank team coordinating the functional reviews was lead by Bernard Myers (Task Team Leader for the 
Functional  Review).    Sector  team  leaders  included  HolgerKray  (Agriculture  and  Rural  Development), 
Mohammed Essakali (Transport), Mariana Moarcas (Pre‐University Education), Sebastian Eckhardt (Public 
Finance), Bernard Myers (Center of Government), and Donato de Rosa (Competition).  The team worked 
under  the  overall  guidance  of  Mr.  William  Dorotinsky  (Sector  Manager,  Public  Sector  and  Institutional 
Reform, Europe and Central Asia Region) and Mr. François Rantura (Country Manager, Romania). 
 

iv 
 
Executive Summary 
Romanian governments have navigated the country through significant economic and social changes 
over the past two decades.   After the fiscal and debt crisis of the late 1990s, Romania embarked upon a 
full‐fledged transition to a market economy, including liberalization of markets, restructuring and 
privatization of State companies, legal and institutional reforms, and macroeconomic stabilization.  
Major transformations took place in economic sectors such as energy, mining, steel, railways, the 
financial sector, but also in social sectors such health and higher education.  This sustained effort 
culminated in the beginning of EU accession negotiations in 1999.  EU accession brought further reforms 
in the economic and institutional structure of Romania and a period of rapid economic growth from 
2004‐2008. In response to the global fiscal crisis that began in 2009, the Government has taken tough 
decisions to restore fiscal balance and to enhance efficiency and effectiveness in education, financial 
sector, social assistance and pensions, and public finance management. 

Despite the progress over twenty years, fundamental changes in the structure and management of 
the public sector are still needed if Romania is to achieve its aspirations for higher standards of living 
and higher incomes.  Although the EU accession process facilitated political consensus on the direction 
and pace of reforms, now Romania’s political leadership need to forge a new commitment to reform 
that is all their own, driven by Romania’s national interest.  The unsustainable level of economic activity 
of the last decade enabled successive Romanian governments to pass over longstanding problems in the 
structure and management of the public administration.  Dysfunction in the public administration, 
uncertainty in the business climate, and poor quality of public services all loom as permanent threats 
that may progressively restrict the pace of economic recovery and prevent Romania from reaching its 
potential.  As more and more Romanian youth look outside the country for their future, it is vital that 
Romanian leaders accelerate the country’s break with some of the management systems and culture it 
inherited.  

As a whole the functional reviews undertaken by the World Bank paint a picture of a public 
administration characterized by (a) focus on compliance with detailed norms and regulations rather 
than performance, (b) budget resources spread thinly across policy areas without prioritization, (c) a 
lack of public transparency on performance, and (d) out‐dated control systems for managing people 
and budgets.  Taken together these present a heavy yoke that will prevent ministries from performing 
even when the economic crisis ends.  The low level of EU‐funds absorption across the sectors reflects 
the fact that weak operational capacity – and not money – is the primary obstacle to Romania’s long‐
term economic growth.   When benchmarked against the EU27, Romania generally shows up as having 
levels of spending roughly comparable to other member states (as percentage of GDP) but levels of 
performance that tend to be lower (e.g., in agriculture and rural development). 

While institutional strengthening is a long‐term process, the Government could commit itself in the 
short‐term by agreeing on set progress indicators or milestones and establishing accountability for 
monitoring the reforms.Public administration reform requires substantial political will in any country, 
and the political context in Romania offers specific challenges, not least because of the tight inter‐
linkages between the political parties and the State apparatus.   A realistic agenda for reform needs 

1 
 
torise above the partisan political gains and losses so that Romania can align itself with European 
traditions of public sector governance.   A crisis is often needed in a country for bold actions to be taken.  
Romania may need to assure that the current economic crisis does not come and go without the critical 
steps taken to build a foundation for future growth and opportunity. 

The first phase of functional reviews conducted by the World Bank has provided a rich source of 
information on the challenges and opportunities in six sectors.1  The Ministries have responded by 
preparing draft action plans which they have submitted to the EC in December 2010 as an outline of 
their future ambitions to strengthen their ministries and their sectors.  In most cases, Ministers did not 
wait until the conclusion of the Bank’s analysis to begin implementing some of the Bank’s 
recommendations.  The commitment of Ministers during the project was demonstrated by their 
accessibility to the Bank teams, and the high level of collaboration from Ministry officials at all levels.   

While a determined, multi‐year program of public administration reform is critical, Romania can learn 
from agencies which already are piloting important reforms and exemplifying a different management 
culture.  They are implementing modern IT systems, developing personnel evaluation systems, 
flattening hierarchical organization structures, and monitoring results of their work.  The Romanian 
Competition Council is one example where close interaction with EU counterparts has facilitated a more 
performance‐oriented culture.  From this example it is clear that value for money and providing good 
services to taxpayers are not foreign concepts to Romanian institutions—they just need to be replicated 
on a priority basis across the public administration so that Romania may successfully compete in the 
global economy. 

A. Recommendations on Managing the Reform Process 

Romania has had a long experience with plans not followed with implementation.  The sustainability of 
public administration reforms requires both commitment and institutional capacity – e.g., to 
coordinateacross sectors, to communicate effectively to stakeholders, and to monitor and assess interim 
results.  Therefore, the Government should consider as a priority the following:   

• Accountability:  Designate an individual or group withclear accountability and political authority 
for coordinating public administration reform across the public sector 
• Capacity:  Build institutional capacity to support the reform process.  This could include 
establishment of a Department of Public Administration and Modernization – under the 
direction of the Prime Minister –for coordination of strategic human resource policies and 
coordination and monitoring of all public administration reform initiatives that support 
performance 
• Leadership:  Enhance staff support to the Office of the Prime Minister to assure a strategic focus 
and effective follow‐up on priority areas 

                                                            
1
 The six “sectors” were Agriculture and Rural Development, Transport, Pre‐university Education, Public Finance, 
Center of Government, and Competition.  The six sectors were agreed between the EC and the Government of 
Romania.  The second phase of the functional review began in late November 2010 and will conclude in June 2011. 

2 
 
 •
Reporting:  Agree on a small set of high‐level indicators for reporting onreform progress across 
sectors 
• Budgeting:  Refine the budget calendar for 2012 to introduce a top‐down priority setting 
process to align sector commitments with overall fiscal strategies 
• People:  Enhance the incentives for attracting and motivating high‐skilled people to work on 
priority reforms 
 
B. Recommendations on Cross‐Cutting Issues of Public Administration 

While each of the individual sector functional reviews led to the development of detailed action plans, 
there were some cross‐cutting management challenges that emerged as well.  Recommendations to 
address them are discussed in more detail in the body of this report and summarized briefly below: 

Policy Planning and Coordination 

• Strengthen institutional capacity in the Center of Government2 to coordinate policy and 
resource commitments across sectors so that medium‐term budgets and strategies are better 
aligned and more achievable 
• Strengthen the rules of procedures for Government meetings to enhance capacity for strategic 
decision making and to require policy documents (rather than legal drafts) that focus decision‐
making on the policy trade‐offs and potential impacts over the medium term for major policies 
• Develop a detailed Annual Government Work Program to coordinate planning of major policies 
and legal acts, with quarterly reporting against agreed milestones to facilitate accountability 

Budgeting and Strategic Management 

• Expand the institutional mandate and capacities of Ministry of Public Finance from primarily 
fiscal and budgetary control to include assessment of value‐for‐money of public spending 
programs 
• Modernize budget execution processes to facilitate timely and accurate monitoring of program 
performance by line ministries, and progressively incorporate more performance information 
into the budget preparation calendar 
• Rationalize the detailed regulations in financial management that have lead to duplicative and 
unnecessary controls that weaken accountability for performance. 

                                                            
2
 By “Center of Government” we mean primarily the General Secretariat of the Government and the Office of the 
Prime Minister.  Some other state functions such as human resource management should also be coordinated 
within the Center, but do not presently reside within either the GSG or the PM’s Office. 

3 
 
Human Resources Management 

• Significantlyreduce the politicization of the public administration and create a layer of high‐
skilled, professional senior management that assumes responsibility for most operational 
decisions and reduces the bottlenecks of decision‐making that occur at political levels. Raise 
competency standards for entry into senior positions and substantially reduce use of temporary 
appointments. 
• Assign responsibility forstrategic management of human resources across the public 
administration, including an approach to recruitment and remuneration that is built around job 
responsibilities and skill competences and align staffing composition to current business needs. 
Examine the incentives beyond pay that are needed for attracting and keeping key skills within 
the public sector. 
• Integrate lessons from well‐performing agencies and authorities, where they have adopted 
modern management techniques and fostered higher levels of staff performance  

Sector governance and structure 

• Reduce the fragmentation of sector responsibilities that have lead to diffuse accountability and 
poor inter‐sectoral coordination.   Ministries should provide strategic direction and assure that 
subordinated agencies and state companies achieve agreed performance objectives, without 
becoming involved in day‐to‐day operational management. 
• Establish professional boards for state companies (e.g., in Transport) and assure an appropriate 
arms‐length relationship between the ministries and the companies, including transparent 
accounting and auditing of state owned enterprises’ (SOE) performance 

Knowledge Management and Communication 

• Reduce the reliance upon manual, paper‐based procedures by using modern information 
technologies (such as electronic signature) to streamline administrative processes and speed the 
capacity to respond 
• Improve communication with external stakeholders in the development of policy measures and 
drawing upon expertise that is available outside the public sector. 

   

4 
 
Policy Planning and Coordination 
Evidence‐based policy advice is critical for governments to develop well‐designed programs and to 
avoid the tendency toward ad‐hoc decision‐making.  Romania’s public administration in contrast has 
been plagued by over‐reliance upon “emergency ordinances” and a surprising lack of policy documents 
with which to inform debate about policy trade‐offs.  Sample data showed that emergency ordinances 
were used 228 and 111 times in 2008 and 2009 respectively.  Although procedures were introduced in 
2005 to use public policy documents as an initial starting point in the adoption of new laws, the process 
had tepid political support and was non‐existent by 2009 once the fiscal crisis began to surface.  The 
government has therefore reverted back to practices where normative acts are prepared and discussed 
with limited policy substantiation offered.  Instead civil servants who should be focusing on “policy” are 
instead focusing on legal conformity.  A political and administrative culture has developed where 
ministers initiate policy without the benefit of having a firm analytical foundation on which to 
substantiate or defend it before colleagues or opponents.  

Governmentsmust have an effective institutional mechanism by which to set strategic direction, 
facilitate collaboration across state functions, and prioritize among an otherwise limitless list of sector 
needs.  While the Romanian Constitution sets the broad parameters for the functioning of Government, 
within those boundaries one needs a strong Center of Government to balance the interests of 
competing ministries and to assure that Government objectives are pursued collectively.  There is no 
single best model from which to draw globally; however, it works best when there is a close working 
relationship between the head of the government and the minister of finance.  Moreover, the PM’s 
office needs its own strong, permanent institutional apparatus on which to draw for policy support.  
Since the dissolution of the Chancellery, this is now embodied in the General Secretariat of the 
Government.   The critical issue for Romania is whether the GSG is structured and staffed to help the PM 
exercise a stronger executive coordination function.  The conclusion of the functional review is that it is 
not. 

Strengthening the Center of Government is essential for Romania to break a cycle of policy overload, 
conflicting policy mandates, and weak policy implementation.   Stagnant sector performance was a 
persistent issue before the economic crisis, while the growing budgetary arrears are a more recent 
indicator that the policy‐setting process at the Center has not functioned well.   Although line ministers 
may see themselves as losing something to a strong Center, policy prioritization needs to take place by 
looking across sectors and “challenging” individual sectors to do more with the existing resources.  
Neither the Minister of Finance nor the PM is adequately equipped to play this role solely by 
themselves.  The newly implemented Fiscal Responsibility Law implicitly demands a strong role for the 
Center, but it is in the self‐interest of future governments to get better alignment between their policy 
priorities and the “machinery of government” that is supposed to implement them.  In this way, 
ministers can be more confident that the policy commitments that make are likely to be implemented. 

The functional review emphasizes that a strong Center of Government will require reform efforts in 
several areas: 

5 
 
 1. Improve Processes for Policy Planning & Monitoring 
 
Development of a detailed annual government work program, with quarterly progress 
reports, would be a useful starting point for bringing greater discipline into Government’s 
policy coordination processes.  This new process would require ministries to identify in advance 
all significant policy, financial and legal documents to be submitted for Government approval 
over the coming year.  Two components of the annual government work plan (AGWP) are 
important:  deadlines for submitting the priority policy and legal proposals (building on the 
legislative program already prepared by the Department for Parliamentary Relations) and key 
milestones for implementing major policy and financial commitments.  The AGWP would be a 
key instrument to help the GSG and PM monitor compliance by line ministries in preparation 
and implementation of major policies. 3 
 
Romania officials need to integrate the processes for national and European policy and 
planning processes.  Normative acts related to EU policies are considered by officials under a 
separate process than that used for national policies.  Without closer integration into the 
national budget processes, however, neither the national nor European planning processes are 
likely to result in more than a wish list of well meaning policy ideas.   
 
2. Build Policy Expertise in the Center 
 
Policy analysis skills within government will need to be developed over time, and will need to 
be appropriately valued in the job grading hierarchy.  Position descriptions in the Public Policy 
Directorate (PPD) will need to reflect the high level skills needed and responsibility given to the 
department; and the mix of positions should be oriented toward high‐level policy analysis.   
Although the total number of staff appears comparable or even higher than in similar 
organizations in the region, many staff are involved in activities unrelated to policy and 
planning.  On‐the‐job training is an important part of building the capacity, and the Government 
may need to have appropriate compensation systems that enable it to retain the staff who have 
developed these skills.  Improving the linkages to the Prime Minister’s Advisors will also be 
important to building capacity and relevance of PPD’s analysis.  Over the medium term, the 
Government could consider supplementing internal expertise, with advisory services from 
outside consultants. 
 
3. Mainstream Policy Analysis in the Line Ministries 
 
Strategic planning and policy analysis have to be integrated into the core activities of the line 
ministries, and not left as a mere support function.  Although initially conceived to support 
                                                            
3
 The European Commission, for example, produces an annual Commission Work Plan which translates the 
President’s political guidelines into concrete public policy and legal measures.  The work programs are generally 
designed to ensure that the Commission’s policy priorities are advanced.  Deadlines are set and monitored 
throughout the year by the General Secretariat. 

6 
 
 sectoral policy planning and inter‐sectoral coordination, the policy planning units (PPUs) in line 
ministries have been under‐utilized.  Staffed with public managers and others with substantial 
qualifications, the PPUs have not been able to overcome the fact that budget planning and 
strategic planning in ministries tend to be separate processes, and neither is well‐connected to 
the day‐to‐day operational decisions taken by the ministry.   The current focus of many PPUs is 
around managing EU‐financed projects and not performing policy analysis, strategic planning, or 
policy monitoring and evaluation.   Demand for good policy analysis has to start with the 
Minister, and then be reinforced by the PM and the MOPF as part of the broader annual 
budgeting process.   
 
4. Enhance Strategic Decision Making in Government Meetings 
 
Governments meetings cannot effectively fulfill their role in policy coordination and priority‐
setting without reforming the way they are managed.  The amount of time between the 
preparation of the government meeting and the actual meeting (less than two full days) is far 
too short to enable informed discussion among ministers.  Ministers are too often reading 
important briefs only at the meeting itself.  Substantiation notes that accompany the normative 
acts are not an adequate basis for decision‐making on some important policy issues, and staff 
who review the acts have an overwhelming focus on legal conformity rather than policy impact, 
justification, and policy trade‐offs.  The functional review found that the quality of 
substantiation notes was often viewed as deficient.  Greater discipline is needed to limit the 
number of supplementary items that make it to the Government meeting agenda without 
consideration at the preparatory meeting.4  And fiscal impact analysis needs to evolve in both 
quality and importance for decision‐making.  The preparatory meeting should be strengthened 
and administrative items need to be shifted out of the government meeting (as much as legally 
possible) so that time is devoted to strategic issues.   
 
5. Align Institutional Structures for Strategic Planning and Monitoring 

The CoG should devolve itself of many of the disparate agencies/commissions reporting to the 
Prime Minister and/or the GSG.  Many of the authorities and agencies under the Prime Minister 
and GSG do not belong there and should report either to a line ministry or the Parliament 
depending on the particular mandate.  The reporting relationship to the PM does not necessarily 
give them a higher profile in government, but they could be a distraction from the core 
functions of the Center since there is no technical expertise with which to monitor their 
activities.  Some of the agencies/commissions could stay with the CoG, but Government should 
develop a set of criteria to limit these as much as possible. (A potential set of principles with 
which to evaluate the agencies/commissions is found in the CoG report.) 

                                                            
4
 The preparatory meeting, which occurs 2 days prior to the government meeting, provides the venue where 
ministries can announce and review upcoming initiatives. 

7 
 
 The internal apparatus of the GSG should also be restructured to emphasize the policy 
coordination and policy prioritization functions, streamline the responsibilities of the General 
Secretary, and improve the linkages to the Prime Minister’s Advisors.  With 18 direct reports, 
the General Secretary position of the GSG is not structured to enable it to play a genuine 
leadership role in policy planning and coordination; the span of control could be reduced to five 
or six.  The diversity of functions in the GSG is quite broad, and one should examine which 
directorates and departments are important to the core policy and legal coordination mandate 
of the GSG; the others should be shifted elsewhere.   The Public Policy Directorate (PPD) has an 
especially important role to play, but should be structured around six core divisions – four policy 
sectors, one central planning and monitoring unit, and one project management unit to absorb 
the various time‐limited projects that currently distract key staff.  PPD’s effectiveness would also 
be enhanced with formal linkages to the Prime Minister’s Advisors and protocols to regulate the 
ongoing working relationship. 

Budgeting and Strategic Management 
While the Fiscal Responsibility Law (FRL) could bring important improvements over time to Romania’s 
public finance management system, the functional reviews revealed problems that appear to go 
beyond the immediate mandate of the FRL to address.   The FRL is clearly targeted at problems in 
aggregate fiscal discipline that have manifested themselves in recent years.   Weak linkages between 
planning and budgeting, and the inability of Ministry of Public Finance to adequately control aggregate 
expenditures, are at the heart of the rationale behind the FRL.   Yet, ministries also face problems with 
the predictability of budget inflows, managing multi‐year expenditure commitments such as investment 
projects, transparency of information about budget execution, and cumbersome regulations for 
executing the budget.   

The Ministry of Public Finance has primary responsibility for management of public spending, but 
some important sub‐functions are under‐performing relative to what one would see in other EU 
countries.  Qualified and experienced staff are at work in the ministry, but the functions are not 
necessarily organized in a way that promotes performance.  National strategic planning fails to work 
effectively and the MOPF is not structured or staffed to provide substantial policy support; but rather it 
is focused on expenditure management.  Information on expenditures and commitments is improving, 
but is still not well‐mastered by the Treasury in order to have a timely assessment of cash positions.  
Revenue collection as a share of GDP has been weaker than in other countries that have lower tax rates.  
Procedures for executing the budget reflect high levels of controlling regulations, though not all add 
benefit (e.g., the cumbersome monthly credit opening procedures and the tight controls on 
reallocations by second‐tier spending units).  Some important functions, like oversight of SOEs, are 
generally missing altogether. 

Political leaders in Romania will have difficulty delivering on their policy objectives without 
substantial reforms in both the process and the institutional arrangements for managing budgets.  
Budget management is the most effective instrument available to governments in setting strategic 
priorities and managing accountability.   Better service delivery in line ministries will come through 

8 
 
changes in financial management processes and rules.  However, institutional changes are needed 
within MOPF to transform it from being primarily an accounting body to a policy management 
organization and also to help Romania realize its potential for revenue mobilization.  Unlike ministries of 
finance in more advanced countries, Romania’s MOPF lacks both the capacity and the mandate to 
challenge ministries on the value‐for‐money in public programs. 

Three issues should be highlighted among the areas for reform: 

1. strategic planning and budgetingmust be more closely integrated institutionally to manage  
policy trade‐offs and assure policy compliance 
2. information on budget execution needs to be improved to facilitate management in line 
ministries,  
3. control mechanisms need to be evaluated for their effectiveness and streamlined when 
necessary 
 
1. Align Strategic Planning and Budget Processes for Effective Policy Implementation 

Budgeting and strategic management must be integrated for political leaders to have adequate tools 
to direct the bureaucracy and to hold it accountable for performance.  Strategic planning is a vital 
process for the government to engage in, and technical assistance over the past several years was aimed 
at developing techniques for strategic planning by line ministries.  However, as long as strategic planning 
is disconnected from the budget process it will be a time consuming and marginally useful process.  In 
Romania the responsibilities for strategic planning and budget planning have been persistently split and 
poorly coordinated between the GSG and the MOPF.  This assures that neither process will work as well 
as it should.  

Romania needs an institutional structure that enables discussion of policy priorities and trade‐offs in 
greater depth than can be expected in the weekly meeting of the Government.  The arbitrage among 
sectors can only be done in the Center of Government with support from the MOPF.  However,  the 
current institutional arrangements suggest that neither the Prime Minister’s Office, nor the GSG have 
adequate capacity to play this role.  That capacity could be built up intensively by attracting some of the 
best and brightest staff to work in a new policy department located either in the GSG or under the PM.  
The mandate for them to play this role must be worked out through new rules of procedure between 
the PM’s Office and the GSG and through a new budget preparation calendar that better integrates 
budgeting and planning. 

The FRL and the new European Council decisions on budgeting in the Member States will make 
integration of strategic planning and budgeting by the Center an imperative.  Fiscal impact 
assessments will be at the heart of the new process.  New policy initiatives should not be considered 
without having a realistic method for financing the activity over the medium term.   Skills to conduct 
medium term impact assessments need to be progressively developed over time.  Although such 
analysis is done already, its impact on policy has not always been strong.  

9 
 
Strategies developed by line ministries have to be linked to a realistic resource envelope for them to 
have any credibility – in some sectors this may lead to substantial consolidation of their activities.  
Major ministries such as Education, Transport, and Agriculture all have some documents that could be 
presented as strategies, but the link to the medium term budget forecasts was universally missing.  
Strategic planning documents tend to reflect broad visions for sector development and not what can be 
realistically financed – evidence of that is especially strong in the Transport sector, where funding 
requirements for the existing portfolio of investment projects far exceed available resources. Since 
many sectors have persistent and legitimate development needs, this will necessarily mean 
consolidation or contraction in the scope of services that can be provided.  The defacto reality is that 
funding is spread thinly across more activities and programs than can be adequately funded.  As a result 
programs can still be administered but they do not necessarily perform. 

Requiring alignment of the strategic plans with the medium term expenditure framework should be a 
first step for the Government towards a more performance‐oriented management culture.   Since 
most ministries have needs that outstrip budgets, the Government needs to use the budget process to 
encourage ministries to right‐size their policy commitments with the available resource envelope.  Only 
when operational programs reflect realistic funding, can the ministries be held accountable for their 
performance.  By identifying and cutting back on low‐priority activities, the Government would also 
create fiscal space for new initiatives that better reflect their goals.  Over time, the Government could 
introduce performance indicators that reflect the desired outcomes and/or intermediate outcomes that 
the public should expect.  Program evaluations focused on efficiency and effectiveness could be an 
additional tool for periodically restructuring poorly performing or poorly targeted programs. 

2. StrengthenBudget execution  

The Agriculture and Rural Development review highlights the concern of many managers that 
theyneed more useful information on budget execution for effective management and accountability.  
Although the current budget structure complies with the requirements of the finance law and provides 
an adequate basis for accounting purposes, the structure does not make it useful for strategic and 
performance management.  Managers expressed a need to be able see expenditures on a departmental 
and program basis so that they can give feedback on how program implementation is proceeding.5  
Although there have been some attempts coordinated by GSG and MOPF to develop program budgets, 
these are disconnected from the actual day‐to‐day management of the budget, and therefore, come 
across as a one‐off exercise. 

Uncertainty around the quarterly spending levels can undermine effective program management in 
line ministries.  Quarterly spending ceilings do not always take into account the cyclicality of a ministry’s 
funding needs.  For example, in agriculture an especially high level of disbursements needs to occur in 
the second quarter of the year to avoid penalties from the EC, and therefore, allocations that are 
weighted toward the 4th quarter have less usefulness.  Frequent changes in the approved budget, also 

                                                            
5
 A survey carried out during the functional review revealed that only 30 percent of MARD staff know how much 
budget is available for the activities they work on. 

10 
 
create havoc for effective management by program managers, although it is expected that 
implementation of the FRL may help to reduce the need for budget rectifications. 

3. Streamline the control environment for greater effectiveness 

While financial controls are necessary to assure appropriate use of funds, they need to be applied 
wisely so that they facilitate good management rather than undermine it.  Many managers expressed 
frustration that the financial management processes are overly complex and rely on too many manual 
processes.  For example, the process of “credit opening” was cited as problematic in both Agriculture 
and Education sectors because substantial delays result from the large number of checks and 
verifications.  The Agriculture report cites an example where over 40 signatures are required for 
subsidies to a single farmer, with work done on the basis of hardcopies that have to be re‐typed.  The 
transmission of payment order to Treasury is also manual. The Law on Public Finance (500/2002) 
requires spending authorities to bring paper payment orders (ordonantare) to the Treasury branch 
offices. The process is cumbersome and time consuming, involving significant paperwork and many 
signatures. The process could be automated, but problems related to the granting of legal authorization 
for electronic signature are preventing the automation. Other managers felt that more flexibility should 
be given to shifting budgets among chapters, sub‐chapters or titles between quarters, as long as 
expenditures remain within their respective annual appropriation (otherwise, budget rectification 
should continue to be required). 

Although Romania’s public procurement framework is generally sound, the actual procedures 
implemented in ministries tend to be cumbersome and risk‐averse.   The ARD sector provided the most 
in‐depth look at public procurement procedures among the six sectors.  It revealed that MARDand its 
subsidiary organizations had very clear internal procedures, but with too many steps, internal 
documents, and clearances that did not add value.  Each contract is signed by representatives of the 
legal department, procurement department, financial department, preventive control unit (internal and 
external), and the Minister.  While the extensive internal procedures may give a perception of 
transparency and openness, they do not lead to efficiency or cost‐effectiveness in public procurement. 

The external public audit institution was not included in the Functional Reviews, but the role of the 
Court of Accounts and the climate of control that exists in Romania should be part of a future 
assessment.  There was a common perceptionin ministries that some of the control measures that are in 
place are intended to avoid problems with the Court of Accounts.  Procedures are made more detailed 
in order to avoid deviations from the established procedures.  Since inputs are easier to control than 
outputs, the focus is very much on managing inputs.  Multiple clearances, reflected for example, in the 
number of signatures required to process a financial transaction –may not provide value‐added in terms 
of financial control.   

Some areas that have the biggest scope for financial and economic losses – such as state‐owned 
enterprises – largely escape an effective control environment.  The Ministry of Finance, for example, 
exercises no oversight of state‐owned companies and does not establish a financial performance 
framework for such enterprises – though some create quasi‐fiscal deficits by operating at a loss.  What is 

11 
 
more, there is neither an audit requirement on these companies, nor an obligation for those which 
operate in competitive markets (e.g., energy) to sell competitively for improved profitability.  The 
Transport review highlights how one of these companies (railways) generates arrears that manifest 
themselves in other parts of the public and private sectors, including the social security budget. 

Human Resource Management 
Human resource management stands out as one of the most important challenges to performance 
across the six sectors’ functional reviews.  Senior managers consistently point to the difficulties in being 
able to accomplish their objectives because of the rigidities in human resource management, the 
relative scarcity of high skilled professionals, and the difficulty in motivating and retaining those who do 
perform well.  Public sector compensation remains the most high‐profile issue, but the doubling of 
salaries from 2004‐2008 showed that pay alone is not sufficient to address the substantial weaknesses in 
human resource management.  Recent efforts to rationalize the pay system are worthwhile, but they 
should not be mistaken as sufficient to address the core performance challenges.  Although Romania has 
benefited from substantial funding for public administration reform over the past decade, some policies 
and practices stilldistinguish it from more advanced EU member states.   

Though the public administration contains many dedicated and professional staff, the system cannot 
function effectively with the existing human resource policies and institutional framework in place.  
Human resource needs to be looked at comprehensively, because it comprises a broad set of policies 
and practices that have becomebarriers to performance for many ministries.  Romania has put in place 
the legal and regulatory framework for a modern civil service, but the actual implementation falls short 
of the objectives.  Indeed, one of the key challenges to reform in HRM is the lack of a clear institutional 
champion, with primary responsibility to modernize human resource management across the public 
sector.   The second major concern is the high level of political influence over senior civil service 
positions. 

The political leadership of Romania should develop a common vision for the public administration 
that encompasses five broad categories of reform related to HRM:   
1. Professionalization of the senior civil service 
 
2. Strengthening recruitment and promotion to focus on merit and performance 
3.  Updating organizational structures and staffing structures to support business needs 

4.  Rationalizing the pay system and level of employment,  

5.  Building institutional accountability for strategic HRM across the public sector 

12 
 
 
1. Professionalize Senior Management functions 
 
In a modern democratic state overall responsibility for policy, strategy and outcomes rests at the 
political level; however, authority and responsibility for executive and administrative decision‐
makingnormally rests with professional civil servants and managers.  This is to ensure continuity and 
to prevent political interference in day to day technocratic or administrative decision making.  The 
administrative independence and integrity of the Civil Service is seen not only as important for efficiency 
and effectiveness but also as an essential safeguard against corruption.  Romania Civil Service  
Legislation  (Law  188/1999  as  amended  by  Law 252/2006)  aimed to establish  a   classical  unitary 
Civil Service led by a corps of professional, stable and politically neutral managers and administrators.  
This was intended to change the relationship between political and administrative functions.  The reality 
in Romania however is that the CivilService/Public Service falls short of the model of a professional, 
stable Civil Service based on competition and merit. 
 
Staff and public perceptions are that appointments to senior positions depends more on political 
patronage than on merit or ability.  High levels of turnover in senior posts (up to 17%), the doubling of 
temporary appointments at the time of elections, and the large number of displaced or redundant 
‘Higher’ civil servants occupying posts in the corps of government inspectors suggest the validity of this 
perception.  Due to frequent political changes this results in high turnover, disruption and a loss of 
continuity, knowledge and experience in senior posts.  The problem of high turnover exists in many 
areas of the Public Sector including SOE’s.  A small sample of SOE’s indicated a change of General 
Director every year for 6 years.  Political involvement in the selection process is facilitated by the low 
level of experience (5 years) required for entry to senior level positions and by the failure to specify and 
rigorously test for relevant management/technical skills and competencies for entry. 
 
Administrative overload and delay result from the fact that decision making in Ministries and 
Agencies remains concentrated at the ‘political’ level.    Ad hoc decision making predominates (as 
reflected by the high number of emergency ordinances and amendments to legislation).  Centralized 
decision making is due both to the reluctance of politicians to delegate tasks and responsibilities and to 
the reluctance of staff to take responsibility.  The role of senior civil servants and their decision making 
powers is ambiguous, and at least in some ministries, they are outnumbered by political appointees who 
duplicate their functions.6The Government’s recent reduction in the number of State Secretary posts 
improves the situation only marginally, and a much more detailed review of the number and role of 
political appointees (Ministers, State Secretaries, Advisors and Cabinets) needs to be carried out.   
 
Romania’s administrative system lacks a high level non‐political management structure overseeing 
operational management. While there is a Secretary General position in each line ministry, its role and 
responsibility is often marginalized – i.e., focused on administrative support functions ‐ because it 

                                                            
6
In MARD for example, there were 25 political appointees, counting Minister, state secretaries, political advisors, 
and cabinet staff. 

13 
 
lacks line management functions and oversight over operational units. The politically appointed State 
Secretaries often appear to perform fully operational line management functions. Organizational charts 
show Director/Director Generals reporting directly to State Secretaries and even to Ministers.  Less than 
30% of ministerial policy units are reporting directly to the General Secretaries of the ministry, while for 
the EU Affairs units the percentage is even lower.7Moreover, because the organizational structure of the 
ministries can be quite fragmented (see the FR report on MOPF), State Secretaries are effectively 
encouraged to play a larger coordination role than they should.  The relatively low level of professional – 
as opposed to political – engagement in operational decisions is not unique to ministries though.  Even 
SOE’s which should be expected to have a considerable measure of operational independence are 
largely micromanaged at the political level; there is limited delegation to professional staff or 
management autonomy provided to the General Director.   
 
Management culture and the control environment may contribute to the limited delegation and 
bottlenecks in decision‐making. Top managers do not necessarily trust the managers below them and 
their staff, nor do they have time to develop their staff so that they can trust them. Lower level 
managers on the other hand are reluctant to take responsibility, lest they be penalized for mistakes. This 
situation has two consequences. The first is that there are long delays in action; the second, perhaps 
even more importantly, is that high‐level managers, who should focus most of the time on strategic 
issues and communication, focus most of the time on operational issues ‐‐ leaders have little time to 
think, to strategize and to lead.  Lack of accountability and fear of being blamed for mistakes create an 
overall atmosphere in which responsibility and decision making at lower levels in the hierarchy are 
avoided, procedures are lengthened (e.g. large number signatures being required for fairly basic and 
simple actions) and where staff and lower level manager shy away from problematic issues rather than 
engage in joint attempts to find solutions. 
 
Though development a professional cadre of senior civil service managers will require a long‐term 
perspective, there are some immediate actions that the Government can take to begin the process: 
 
a. Setting the framework for clearly distinguishing management/administrative 
roles,responsibilities, and functions, with the aim of pushing greater accountability to the 
senior civil service and enabling ministers to focus more on strategic direction and 
communication.  This would be initiated through revised Management Manuals and Procedures 
(ROFs).   
b. Increasing the technical requirements for entry into Director level and above positions, based 
around a set of job‐related competencies, skills, and relevant experience that must be met. The 
auditing/monitoring of the appointment process should be extended to these positions to 
assure compliance, and future turnover should be analyzed.Political involvement in selection 
should be limited to ‘High Ranking’ civil servants as envisaged by Article 12 Act No. 188/1999. 
c. Limiting the use of “Temporary Appointments”  to prevent the bypassing of entry restrictions 

                                                            
7
 Only 28 percent of public policy units reported to the General Secretary, compared with 36 percent of 
Economic/Budget units and 14 percent of European Affairs Units. 

14 
 
 d. Reducing the number of political appointees in ministriesand strengthening the role of the 
General Secretary.  The General Secretary should be provided with greater decision making 
powers and should also be expected to delegate decision making to subordinates.  All Director 
Generals/Directors should report directly to the Secretary General.  The number of political 
appointees should be reduced ‐ not more than 1 or maximum 2 state secretaries for each 
ministry, acting essentially as deputy‐minister.  Consideration should be given to removing all 
political appointees from Agencies/Institutions which have primarily an executive, 
administrative, or service delivery role and establishing effective accountability and monitoring 
mechanisms. 
 
2. Enhance Merit‐based Recruitment and Promotion of Staff 
 
Recruitment and selection within the public administration is problematic, due to a focus on legalistic 
compliance with regulations and procedures, and insufficient attention to assuring that the necessary 
skills and competences are linked to the institutions’ mandate and functions. The functional review 
reports mention that job descriptions for publicly announced positions are poorly developed – which is 
likely to impact negatively on highly qualified people applying for vacant positions matching their skills 
and expertise. The announcements include insufficient specifics on the required technical and 
management competences, and the tasks to be fulfilled. The request for professional expertise is limited 
to the number of years of general experience in profession.  No specification is given of required skills in 
modern public governance (e.g., strategic planning, policy analysis and design, project management, 
financial analysis).  
 
Although there has been an attempt to introduce performance management principles in the Civil 
Service through the introduction of job descriptions and annual performance appraisal, the lack of 
clear strategic objectives at the organisation level has inhibited its development.  Job descriptions and 
Performance Appraisal documents have tended to be descriptive and fail to focus on key measurable 
results and relevant skills and competencies.  Although training and development needs are identified as 
part of the appraisal process the lack of resources prevents follow up action.  The processes are largely 
seen by management and staff as a time consuming task that adds little value. 
 
Individual performance assessment based on job descriptions is only partially practiced. Performance 
assessment is not so much job‐ and task oriented but generic. The National Agency for Civil Servants 
(NACS) provides standardized templates for carrying out the assessment against the activities described 
in the job descriptions. Since these lack clarity in terms of objectives, tasks, associated activities and 
timelines, the appraisal can provide only limited information on the performance output and therefore, 
is of little use to management. The ministry annual appraisal system is therefore seen more as an 
administrative burden than a tool to assess output and thus, improve job performance. Though results 
are stored, they are barely used for providing feedback to the staff involved or to management, and 
thus rarely lead to action being taken to improve performance. The fact that retrenching unproductive 
staff is extremely difficult may contribute to the lack of interest among managers in more targeted job 
performance assessment. The inadequacy of current performance assessment procedures also means 

15 
 
that when personnel cuts have to be made, there are few or no criteria to retrench staff on the basis of 
their job performance. 
 
The prospect of ‘promotion’ is normally an important feature of any career system , as it serves to 
motivate staff for higher performance and helps the institution identify those ready for greater 
responsibility.The current processes appear to work reasonably well for appointments to junior posts – 
assuring that they are largely based on merit.  However, political involvement in senior appointments 
is perceived to diminish the career prospects of those who do not have political connections. 
 
To make recruitment and promotion of staff more closely linked to specific job experience and 
competencies, there are several actions that the government could take in the short to medium term: 
 
a. Upgrade the mandate and capacity within NACS to shift focus from legal compliance to 
supporting ministries in the advancement of two core HRM objectives: 
i. Attracting and retaining required skills, 
ii. Ensuring meritocratic, depoliticized HRM practices (e.g., in recruitment/selection, 
promotion, and dismissals), and 
b. Roll out a plan for revising job descriptions starting with senior posts 
c. Revise the performance appraisal system to take into account job specific priorities and to 
improve linkage to pay system 
d. Reduce the number of senior civil service posts filled by people recruited from outside the civil 
service.   
 
3. Realign organizational structures and staffing 

The implementation of Government Ordinance 22/2009 and Law 161/2003 – which set universal 
management‐staff ratios8 – hasresulted in dysfunctional structures in ministries.Ministries have 
become very fragmented, overly hierarchical, less effective in coordination, and sometimes duplicative 
in some support functions.  Ministries need to adopt organizational structures that fit their business 
needs rather than be forced to create departments and units to comply with rigid norms on span of 
control.  International experience and management theory shows there are no management‐staff norms 
that can be universally applied.  The key factors in determining ‘span of control’ are the competencies of 
managers and staff, the similarity or dissimilarity of the work being supervised, the levels of problems, 
the existence of clear operating standards and rules, the complexity of the task etc.  Although the 
imposition of ceilings may have been a successful cost control measure to prevent upward grade drift, it 
creates inefficient and ineffective structures.   

Government should remove rigid management‐staff ratios and enable ministries to restructure 
according to business needs.  The government should develop guidance/criteria for ministries on 
restricting that would make it feasible to create flatter, less hierarchical organizational structures.  To 

                                                            
8
 According to the regulation 5 staff required for an office, 7 for a service, 15 for a Directorate, and 25 for a General 
Directorate. 

16 
 
guard against potential abuses, the staffing levels and organization structures should be submitted at 
least annually to MOPF (for financial consistency) and to the institution responsible for overseeing public 
administration modernization for their review and clearance. 

Non‐political management of ministries is highly fragmented because of the multiplication of first tier 
operational units.  In the MOPF there are a total of 35 first‐tier operational units below the secretary 
level.  Policy coordination and prioritization can only be effectively carried out therefore by one of the 
State Secretaries.  While policy prioritization that encompasses all the policy functions of the ministry 
can only be made by the Minister himself.  With this level of fragmentation it is virtually impossible for 
the non‐political management of the ministry to play a significant role in the decision‐making and 
prioritization for the sector as a whole. 

Ministries need to be able to adjust the composition of positions to fit business needs and to value 
technical non‐managerial posts within the organization.  Ministries generally have enough staff overall, 
but they do not necessarily have the right staff in the right positions.  The public administration will 
increasingly need people with unique, highly marketable technical skills to perform jobs.  Career paths 
need to exist within the public administration for those individuals to be recruited and rewarded fairly as 
technical staff.  Creating managerial positions should not be the only way forministries to employ such 
individuals .  Moreover, ministries need to have flexibility to adapt their staffing structures as business 
needs change.  For example, the Ministry of Public Finance’s long‐term transformation into a more 
policy‐oriented and less compliance‐oriented institution, should involve needing fewer entry level 
clerical staff for transactions, and many more mid‐level professional staff with higher‐value added 
responsibilities.  Policy units may need several people who are paid rates that are comparable to senior 
managers, but without the administrative responsibilities of a manager. 

4. Rationalize the pay system and level of employment 

Ministries consistently see the competitiveness of public sector pay as one of the challenges to 
recruiting and retaining quality public sector employees.  Although a Unitary Pay Law (UPL) has been 
approved by the Government to reform the public sector pay system, implementation of the proposed 
new salary levels could take several years depending on the evolution of Government finances.  
Moreover, it is unclear whether the proposed new salaries would be sufficient to enable the public 
sector to recruit and retain those whose skills are the most marketable to the private sector because 
there is no effective benchmarking done to the wider labor market.  Generous payments for seniority 
are one of the historical practices that is retained (with only slight modification) even though they are at 
odds with a more performance‐oriented public administration.   

Internal equity remains a key concern of ministry staff and a barrier to performance.  Many of the 
bonuses and allowances have been consolidated into base pay in the past two years, but the 75 per cent 
top‐up for management of EU funds is still cited as one of the larger distortions, and it is cited as a 
barrier to cooperation across departments.  In addition, the pay system continues to pay generous 
benefits based on number of years experience – regardless of whether that experience is related to the 
job or has any bearing on their current job performance.  Job titles continue to be used as the primary 

17 
 
instrument for setting pay without taking into account the specific content of each job and how the 
weight of responsibility may differ across institutions. 

External competitiveness of pay maybe difficult to address in the long term unless government can 
either significantly increase the revenue levels or decrease public employment.  Blind implementation 
of cross‐the‐board the cuts in employment are rarely productive.  Instead the government should 
consider what areas are either are less efficiently managed or that are lower policy priorities and target 
those with larger average cuts.  Some pockets of the public administration may need additional people.  
Greater yields in revenue collection are possible with application of more modern business processes by 
the tax authorities. 

5. Strengthen Institutional Leadership over HRM 

HRM should be a strategic priority of the Government, but the institutional mechanisms for the 
development and co‐ordination of HR policy across the Public Service are inadequate.  Responsibility 
for the formulation of Human Resource policy is fragmented across various ministries and institutions 
(MAI, NACS, MLFSP, MOPF, MERYS and MoH) and implementation is through different legal 
instruments.  Although the functions, responsibilities and powers of the respective institutions are clear 
in legal terms, in practice problems are caused by overlapping and conflicting responsibilities.  This has 
resulted in inconsistency, policy confusion, and delays in decision making.   Some of the institutions lack 
the authority and status to achieve results whilst others lack capacity and resources.  There are also 
gapsin responsibility for key areas.   Responsible Ministers are also understandably distracted by the 
other major policy issues (e.g. Public Order and Security) within their mandate9.  The fragmentation of 
the HR policy role and supporting legal instruments together with absence of a political champion with 
the dedicated responsibility of taking forward pay reform and other key HR issues in the Government 
meeting, helps to explain the limited success achieved in some areas over the last 18 years and the gaps 
and shortcomings that exist.  
 
Overall responsibility for the formulation and co‐ordination of HR policy across the Public Service 
should rest with a single state institution to ensure consistency and common standards.  This is the 
model adopted by the majority of EU 15 members and has proved particularly successful in Asia and in 
countries going through a period oftransition.The Central Unit should have overall responsibility for the 
formulation of HR policy proposals and the dissemination of best practice.  Areas of policy responsibility 
should include pay and grading, recruitment, selection, career development, training and redeployment 
and the efficient and effective use of resources.  This does not require the micro management of all 
staffing and personnel issues by the Central Unit.  Existing institutions (e.g. Health and Education) would 
remain responsible for formulating their own HR strategies and would continue to submit HR policy 
proposals.  The latter would however need to be endorsed by the central Unit prior to submission for 
government approval.  The role of MOPF would remain unchanged in that all policy proposals would 
also need to be endorsed with regard to ‘affordability’.  MOPF and the central Unit should have joint 
responsibility for the development of IT based personnel and payroll systems. 
                                                            
9
 The National Agency for Civil Service reports to the Ministry of Administration and Interior. 

18 
 
 
Strong central co‐ordination and monitoring arrangements are needed in respect of the broader 
modernisation agenda.  Both cut across institutional and sectoral boundaries.  Action is therefore 
needed to ensure strategies and policies are coherent and complement rather than contradict each 
other, to ensure harmonisation and proper sequencing, to determine priorities and monitor progress 
and to provide the mechanisms for consultation and co‐operation across government. 
 
A Department of Public Administration and Modernization – under the direction of the Prime Minister 
‐‐ could be established with responsibility for both HRM and the co‐ordination and monitoring of all 
major initiatives being pursued under the program for ‘Modernizing’ Public Administration.  The 
responsibilities and staffing of other Ministries and institutions (e.g. MLFSP, MAI, NACS, CUPAR) should 
be adjusted accordingly.  This could be headed by a State Secretary, similar to the Department for 
European Affairs, with dedicated responsibility for HRM and Administrative Reform/Modernization 
issues.  The proposal would involve limited additional cost since existing staff in NACS, MLPSP and 
CUPAR could be used.  Detailed action plans would need to be drawn up with respect to the 
Modernization Program.   

Sector Governance and Structure 
Ministries are not providing the strategic leadership and accountability for sector performance that 
they should be.  In part this is due to lack of clear separation between the roles of purchaser of services 
and provider of services. In both Education and Transport sectors, much of the delivery of services is 
conducted by subordinated institutions.  Yet, the ministries remain involved in operational decisions to 
such an extent that it blurs the clear chain of accountability that must be established.   The involvement 
in operational matters also becomes a distraction from managing sector performance information and 
developing strategic management.   

In areas where intra‐sectoral responsibilities are overlapping amongst institutions, there needs to be a 
more robust framework for coordination.  For example, in the ARDsector some policy areas fall entirely 
outside the scope of the MARD portfolio (e.g., cadastre), while othes are shared between MARD and 
various other line ministries (e.g., forestry, water management and land reclamation).  The split of daily 
tasks and responsibilities between MARDand most other agencies is generally clear, but strategic and 
operational coordination is weak or missing.  In the same vein, clear strategic coordination is needed 
between MADR and the MOPF in the taxation of farmers and agro‐processors. 

The relationship between the Ministry and the subordinated entities needs to be redefined in the 
Transport sector.  There is a particularly pressing need to establish an arms‐length relationship between 
the Ministry of Transport and the operating companies.  The companies are legally structured to operate 
on a commercial basis and their management needs to be protected from the potential political 
interference.  Accountability of the companies would in turn be enhanced through the establishment of 
professional boards of directors, and more transparent standards for reporting.   

19 
 
Policy outcomes in the Agriculture and Transport sectors would benefit from a well‐developed and 
comprehensive strategy for the sector that reflects the opportunities and challenges facing each 
sector within a medium term budget envelope.  Without a consistent strategic framework with which 
to guide policy choices within the sector, ministriescan become over‐extended, beyond their ability to 
deliver.  A similar risk lies in Education, where a “strategy” exists but without the benefit of a costing 
exercise that would enable it to be translated into an operational program.  Across the three sectors, 
strategic plans tend to be vague and disconnected from the operational planning.  Uncertainties around 
medium term budget allocations have played a part in discouraging policy rationalization.  Moreover, a 
performance divide clearly exists between the agencies and the ministries that are to report to them – 
with the latter generally have weaker human resource capacity to draw upon. 

Fragmentation of the public administration is reflected in the quantity of local administrative 
structures that are used.  These add unnecessary overhead costs to the public administration and 
often impede effective service delivery because of the challenges to coordination they present.  An 
extensive network of regional office structures in Agriculture could be consolidated to provide for more 
effective implementation of policy and services to beneficiaries.  In public finance there is an extensive 
network of local offices for Treasury and for Revenue Administration.  These continue to be needed by 
the Ministry because of the heavy reliance on manual processes and the lack of centrally automated 
systems.  In the Education sector, resources go into preserving an extensive network of schools despite 
steadily declining school age populations.   By keeping open little used schools, resources are diverted 
from other pressing needs within the sector that might have a higher impact on educational 
achievement.    

Knowledge Management and Communication 
Critical information needed for policy planning and decision‐making are often unavailable, and some 
information is not used effectively. Although information technology was not a primary focus of the 
functional review, the absence of good systems with which to capture and analyze information was a 
persistent frustration for managers.  At a strategic level, most ministries lack the kind of data needed to 
evaluate performance and to understand the potential causes of poor performance.  In Agriculture the 
ministry’s leadership recognized that it lacks the information needed to see which programs and 
regional offices are working better, and which ones call for corrective action.  In the Education sector as 
well, the Ministry does not take advantage of data on national testing to assess regularly what schools 
are performing well and what factors might contribute to it.  Important financial information is 
sometimes lacking and becomes an impediment to better management.  The Treasury’s cash 
management responsibilities would be strengthened if more routine, transactional procedures could be 
automated, and if the Treasury were to adopt an integrated financial management information system 
that could consolidate data that currently resides in separate systems. 

Yet, the key challenge in Romania is not to build bigger databases; it is that the demand for program 
information or analysis is weak.  As the report on Education pointed out, information is at best seen as 
an administrative or technical asset, but it is not seen as a strategic instrument of policy development or 
communication.  In the Education sector, information is there in the National Data Base of Education 

20 
 
(NDBE) but it has not received resources for updates or maintenance since 2007 and is being serviced 
free of charge by a private sector agency.  High‐level decision‐makers and managers in the sector are 
rarely asking for information unless they have requests for information from Parliament, NGOs, or the 
press.  Some directorates have chosen to develop their own small data bases, further perpetuating a 
fragmentation of information. 

An orientation toward “clients” of services and communication with them on the quality of services is 
missing from much of the public administration.  Public consultation on new laws tends to be done 
formally, but without a genuine commitment to integrate such feedback.  The laws are posted for 30 
days on a website for comment, but genuine consultation with the affected stakeholders is rarely done 
prior to the government decision.   The national budget process is primarily focused on the allocation of 
inputs, with virtually no reporting made on the impact of the activities.  Even within the ministries, 
reporting on performance is rarely required by Ministers unless it is in the context of an EU‐financed 
project or a Parliamentary request.  Ministries do not have the culture of conducting user surveys to 
evaluate how beneficiaries view their services.   

   

21 
 
Annex:  Sector Specific Reform Recommendations 
In addition to reforms that have a cross‐cutting impact on public administration, there are also actions 
that can be taken at the sector level with direct implications for sector performance.  The individual 
sector reports provide a detailed assessment of the challenges and opportunities to improve 
performance.  These reflect a combination of short and medium term actions that should be 
undertaken.  Prioritization of the actions according to their feasibility and potential impact is primarily a 
responsibility of the Ministry concerned.  However, the Bank has offered its own prioritization of actions 
that are the most critical for impacting performance.  This is only a subset of the action plans that were 
presented to ministries for their consideration.  The key areas are presented below. 

Transport 
Objective/Issue  Sequenced Actions  Implemen‐ Responsi‐ Target/Outcome 
tation  bility 
Period 
 
1.1 Strategy &  1.1.1 Prepare and publish a brief  < 6 months MOT Stable sector planning 
Policy  but realistic medium‐term national  framework. 
transport strategy covering  Enhanced 
strategic objectives, policies and  accountability for 
proposed programs for the next 5  sector results. 
years  Transparent costing of 
sector policies. 
1.2 Main State  1.2.1 Privatize CFR Marfă as soon  < 18 months MOT /  Economically viable and 
Institutions for  as possible in a way that will allow  Government  profitable freight 
transport delivery  it the opportunity to successfully  railway industry. 
compete on equal terms in the 
freight transport industry 
1.5  1.5.2  Reorganize the MOT into  < 6 months MOT Consistency in the 
Administrative  more substantial and multi‐modal  MOT’s strategy and 
apparatus  General Directorates that will help  policies. 
reduce gaps and overlaps in  Elimination of gaps and 
functions  overlaps in functions 
within the MOT. 
2.1 Shareholdings  2.1.1 Delegate stewardship of a  < 6 months Government  Better achievement of 
majority of the companies’ shares  (with  the State’s 
to another ministry  proposals  shareholding 
from MOT)  objectives, as opposed 
to the current MOT 
shareholding rights 
dominated by day‐to‐
day political 
consequences of the 
decisions made by 
Boards. 
2.3 Chief  2.3.2 Require that CEOs be selected  < 6 months MOT Higher professionalism 

22 
 
Executive Officers  by a merit‐based process with  and performance of 
defined Board involvement  Management. 
Limited political 
patronage. 
3.3 Company  3.3.2 Make a decision on a smaller  < 18 months Government  Railway infrastructure 
Management CFR  network of higher average traffic  (with  costs contained and 
SA  density that will protect core  proposals  railway infrastructure 
passenger and freight markets, but  from MOT,  funding is efficiently 
give Romania a railway network  CFR SA)  utilized. 
more commensurate with its traffic 
flows 
4.1 Public  4.1.1 Rationalize MOT’s public  < 6 months MOT /  Better rationalization of 
investment  investment program, discard some  Government  investments. 
management  projects and defer others to future  Refocus on EU funded 
years, therefore creating fiscal  investments. 
space for Romanian counterpart  Free budgetary 
funding of EU funded transport  commitments from 
projects, which should be given  programs that are not 
priority  economically justified 
in a time of fiscal crisis. 
4.1.4 Prohibit further pledging of  < 6 months MOT and  Adequate funding for 
Rovignette revenues  RNCMNR  road maintenance and 
management. 
Eliminate discretionary 
decision on the use of 
Rovignette outside the 
normal budgetary 
channels. 
 

Education 
Objective/Issue  Sequenced Actions  Implemen‐ Responsi‐ Target/Outcome 
tation  bility 
Period 

1.1 Reform an  1.1.2 Develop a new organization  < 18 months MoE – Improved focus on core 

inefficient and  structure that will eliminate    Minister,  business by individual 
dysfunctional  functional misalignments, gaps and    Public Policy  units; higher level of 
organizational  overlaps, will be more in line with  Unit, and  operational efficiency, 
structure  program budgeting and will take  Change Mgt.  and a more 
into account the Ministry’s  team.  accountability‐
changing role in the sector once  Ministry of  conducive 
decentralization is fully  Public  organizational 
implemented.  Finance  environment; 
 
 
3.1 Maximize  3.1.1Take steps to improve  < 6 months Ministry [for  Faster project 

23 
 
utilization of  capacity to manage and implement  (a), (b) and  implementation and 
available  current projects and absorb future  (d)];   greater absorption of  
European project  project funds: (a) Shift project  Central  future project funds 
funds  management to a project  Government 
implementation unit (keeping  + EC [for (c)] 
matters of substance in the hands 
of  units in Ministry where the 
projects belong functionally), (b) 
increase number of staff in this 
unit,(c) use external contract staff, 
and (d) train staff in project 
management, procurement and 
disbursement 
 
4.1Optimize the  4.1. Identify schools that need to  < 6 months Ministry,  (a) Increase in average 
number of  be closed and schools that will  together  class and school size;  
schools and  absorb students from them   with 
adjust the size of  4.1.2Rehabilitate, repair, expand  18‐36  (b) Growth rate in 
regional 
the teaching force  the absorbing schools  months  expenditure per 
to better fit the  inspectors 
4.1.3 Provide buses for the  18‐36 student is reduced;  
size and  transportation of children and  months 
dispersion of  close identified schools  (c) school closures do 
school population   4.1.4 Put in place a list of  < 6 months not impair access to 
  “protected schools” whose 
education 
closures would impair access to 
education (because no nearby 
(d) education 
school exists) 
4.1.5 Identify catchment areas and  < 6 months environment of, and 
schools that need to be put  quality of instruction 
together in consortia  received by, students 
4.1.6 Increase the number of  < 18 months from closed schools 
school consortia and provide  improves 
support to improve their 
effectiveness 
4.1.7 Assess the effectiveness of  < 18 months  
school consortia 
4.1.8Continue implementation of  < 18 months Ministry, 
per student financing including the  together 
creation of a funding formula for  with MOPF 
non‐capital financing of schools 
and giving principals spending 
flexibility. 
 

24 
 
 

Agriculture 
Objective/Issue  Sequenced Actions  Implemen‐ Responsi‐ Target/Outcome 
tation  bility 
Period 

1.1 Vision,  Prepare and publish ARD sector  < 18 months MARD Stable sector planning 

Strategy and  strategy and policies including  framework 
Policy  strategic objectives for 2020. 
Formulation 

1.2 Strategy for  Revise restructuring plan < 18 months MARD The institutional setup 

administration  consistent with sector vision and  enables strategy 
restructuring  strategy  implementation 

1.3 Revision of  Initiate programming process for  < 18 month MARD/RD Early preparation to 

NRDP for 2014‐ NRDP 2014‐2020  ease transition to next 
2020  programming period 
programming 
period 

2.1 Improve  Improve MADR internal  < 6 months MARD Clear span of control 

effectiveness of  management structures  and command lines 
MARD and 
subordinated 
agencies 

2.3  Compliance  Prepare the implementation of  < 18 months MARD Prepare for application 

with CAP  cross compliance (statutory  of mandatory 
requirements  management requirements)  compliance in 2012 

Public Finance 
Objective/Issue  Sequenced Actions  Implemen‐ Responsi‐ Target/Outcome 
tation  bility 
Period 

1.1  Implement the provision of FRL for  <6 Months MOPF Realistic and Prudent 

Institutionalize  the  Minister  of  Public  Finance  to  Revenue Estimates are 
Prudent Revenue  attest  to  the  accuracy  and  being used as the basis 
Estimation  completeness  of  the  information  for budget preparation 
provided  in  the  Budget  Policy 
Strategy. 
Promote external validation and  <18 Months MOPF

25 
 
 contestability by increased 
transparency and independent 
review of Macro Fiscal Framework 
by Fiscal Council (as mandated by 
FRL). Enhance independence and 
status of the MOPF Macro‐Fiscal 
Unit by subordinating it directly to 
the Minister of Finance.  
Publish Fiscal Risk Statement, 
including sensitivity analysis. 
1.2     Preserve the MOPF’s right to  <6 Months MOPF Expenditure growth 
Institutionalize  unilaterally adjust spending  conforms to 3 percent 
Top Down  requests of Line Ministries if  Deficit Target 
Budgeting  submissions exceed ceilings. Allow 
Line Ministries to allocate 
resources within the ceiling. 
Institutionalize a Cabinet level  <18 Months MOPF/GSG/
Ministerial Finance Committee  Cabinet 
Process as part of the budget 
process to create collectively 
binding commitments to ceilings 
aligned with Government priorities. 
Integrate the Budget Policy 
Strategy (FRL requirement) with 
the budget process and ensure 
consistent fiscal targets. 
3.2 Improve  Prepare Specifications for  <18 Months MOPF Improved timeliness 
Financial  Computerized General Treasury  and reliability of 
Reporting  Ledger.  financial reporting, 
Capability  Initiate Integration of accounting  <18 Months MOPF including on 
and reporting system with the  commitments 
Treasury payment system.  
Build interface to transfer 
approved budget to the treasury 
data base. Record commitments in 
the central treasury data base. 
Further develop computerized  18‐36 MOPF
treasury general ledger TG/L  Months 
module that accounts for all 
financial transactions related to 
budget, commitments, and cash. 
Automate Reporting Function from 
TG/L 
 

26 
 
Center of Government 
Objective/Issue  Sequenced Actions  Implemen‐ Responsi‐ Target/Outcome 
tation  bility 
Period 

1.1 Integrate  1.1.2Align the Government’s  < 6 months  PMO, GSG,  Ministry Strategic Plans 

Policy and  strategic planning process with the  for initial  MOPF for  are informed by budget 
Financial Planning  Fiscal Strategy and annual budget  measures  adoption by  ceilings; increased 
process by implementing a priority‐ but phased  Government  implementation rate of 
setting process at the beginning of  in over 18‐36  proposed policy 
the planning cycle, unifying the  months  initiatives 
strategic and financial planning 
methodologies,  and streamlining 
the 3‐year ministry strategic plans. 
1.1.3Establish an appropriate  < 6 months PMO, GSG  clear political priorities 
decision‐making body to oversee  for adoption  identified early in the 
both the policy and financial  by Prime  process do not change 
planning processes.  This body  Minister,  substantively at later 
would ensure the substantive  Government  stages; budget ceilings 
engagement of the Prime Minister  are respected during 
and Minister of Public Finance on  the process 
key issues.  A Strategic Planning 
Committee chaired by the Prime 
Minister is recommended. 
1.1.5 Redesign and implement, for  < 18 months,  MOPF, GSG,  reduced incidence of 
both the public policy document  although full  for adoption  normative acts 
and the substantiation note, a  implementat by  proposed by 
multi‐year fiscal impact assessment  ion over 18‐ Government  Government with 
tool to cover all normative acts  36 months  insufficient funding 
with significant multi‐year fiscal 
impacts. 

1.3 Reduce  1.3.1 Prepare an Annual  < 6 months  GSG, DPR,  high % of approved 

Reliance on Ad  Government Work Plan (AGWP),  for initial  DEA, MOPF  government policies 
Hoc Decision  which will require ministries to  measures  for adoption  and normative acts 
Making  identify in advance all significant  but phased  by  identified on AGWP 
policy, financial and legal  in over 18‐36  Government 
documents to be submitted for  months 
Government approval over the 
coming year. 
1.4 Expand  1.4.3 Produce an annual report  18‐36  GSG for  increase, over time, in 
Performance  that indicates achieved versus  months  adoption by  % of items meeting 
Information  planned results for the AGWP;  Government  AGWP deadlines; 
publicly release annual ministry  increased % over time 
reports that indicate achieved  in items achieving 
versus planned results for each  expected strategic plan 
ministry’s strategic plan  targets 

27 
 
Competition 
Objective/Issue  Sequenced Actions  Implemen‐ Responsi‐ Target/Outcome 
tation  bility 
Period 

1.4.Revise RCC’s  1.4.1 Building up of a competition  < 6 months Parliament  Romanian Competition 

legislative  legislative framework, well‐ &RCC  Law reviewed; inclusion 
mandate to  functioning and compatible with  of settlements; SIEC 
promote  EU rules   test for mergers; 
competition  Simplified merger 
procedures; Quarantine 
periods and more 
competitive 
appointment process 
1.4.2 Draft and publish secondary  < 6 months RCC Clear guidance to 
legislation adjusted to the new  businesses about 
Competition Law  application of 
competition law 

2.1. Restructure  2.1.2 Establish dedicated Cartel  < 18 months RCC  

the RCC along  Unit 
business lines   

3.2. Human  3.1.1 Parity of RCC competition  < 6 months GoR Market 

Resources  inspector remuneration to those of  competitiveness of RCC 
Management  magistrates or other core  competition inspectors’ 
economic institutions like national  salaries 
bank, or those overseeing pension   
funds, insurance. 
3.2.1 Adjust staff skills in line with  <18 months RCC Revised job 
business needs: Personal  competencies with 
Development Planning – skills and  education and skills 
resources, appropriate structure,  required for each 
capabilities carefully linked to a  position 
training program   

3.7 Strength  3.7.1 E‐document  < 18 months RCC Electronic case‐

information  management:putting in place and  planning systems to be 
technology support  maintaining  an effective document  fully operational in 
management system so that any  2012 
document connected with the 
RCC's official functions can be 
electronically filed, stored and 
retrieved in any moment 
3.8 Reduce  3.8.1 Establish through legislation  < 6 months RCC &GoR Improved 
potential conflicts  “quarantine” provisions to prevent  accountability reducing 
of interest  staff, managers, or members of the  political influence and 
Board to leave the RCC for  private interests 
positions in the private sector 

28 
 
 directly connected with operations 
with which they are involved 
  3.8.2 Establishing through  < 6 months RCC Better controls in place 
legislation or internal regulation,  when recruiting new 
prohibitions on the hiring of close  staff and introduced a 
relatives and severely limit the  higher level of pre‐
future hiring of relatives of current  employment screening, 
staff, managers, and Board  including checking close 
members  relatives record 
declarations. 
 

29 
 
Project title: Functional Review of the Central Public Administration in Romania - I
Project co-financed by European Social Fund

Date of publication: June 21, 2011

This report does not necessarily represent the position of the European Union and the
Romanian Government.