Sistematización PISI 20091130

Sistematización de la
implementación de la Plataforma de
Información Social Integrada
(PISI), Guatemala
Félix Alvarado 1
INDICE
INTRODUCCIÓN 2
1. ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA INICIATIVA DE LA PISI 4
1. ANTECEDENTES I: SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EDUCACIÓN 4

2. ANTECEDENTES II: SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN SALUD 5
3. ANTECEDENTES III: SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN FINANZAS 7
4. DESARROLLO DE LA PLATAFORMA DE INFORMACIÓN SOCIAL INTEGRADA 7
BUSINESSOBJECTS Y EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN 7
LA INICIATIVA SE EXPANDE: INCORPORACIÓN DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA Y DEL INSTITUTO
NACIONAL DE ESTADÍSTICA 11
CREACIÓN DE LA PLATAFORMA INTEGRADA: INCORPORACIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD 12
ACCESO AMPLIADO Y RETOS EN LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA PLATAFORMA 13
2. JUSTIFICACIÓN 16
1. PARA QUÉ INTEGRAR INFORMACIÓN: GERENCIA, TRANSPARENCIA Y DEMOCRACIA 16

2. POR QUÉ INTEGRAR INFORMACIÓN: EL POTENCIAL DE LAS REDES 17
3. CÓMO INTEGRAR INFORMACIÓN: INTELIGENCIA DE NEGOCIOS E INTELIGENCIA EN RED 20
4. LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y LA INTELIGENCIA DE RED EN EL SECTOR PÚBLICO 21
3. IMPLEMENTACIÓN 23
1. PREPARACIÓN POLÍTICA 24
2. PROPÓSITO DE LA IMPLEMENTACIÓN 25
3. DISEÑO DE LA PLATAFORMA Y ADECUACIÓN DE BUSINESSOBJECTS 25
4. DESARROLLO DE LA IMPLEMENTACIÓN 28
IDENTIFICACIÓN DE LOS DATOS 28
INTEGRACIÓN DE LOS DATOS 28
1
Asesor en Educación y Salud, AED (falvarado@aed.org).
1
sistematización pisi 20091130 | impreso 12/1/2009 4:32 PM
CREACIÓN DE UN UNIVERSO ÚNICO DE DATOS 30
DESARROLLO DE UNA INTERFAZ DE USUARIO 31
CONSTRUCCIÓN DE CAPACIDAD DEL PERSONAL 32
5. EL PAPEL DE LA ASISTENCIA TÉCNICA 32
4. USO DE LA PLATAFORMA 33
1. EL ACCESO FACILITA PROCESOS PERO NO GARANTIZA EL ANÁLISIS 33

2. EL USO DESTACA LAS DEBILIDADES 35
3. EL USO REQUIERE DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE LAS PERSONAS Y LAS
INSTITUCIONES 36
4. EL USO TIENE IMPLICACIONES Y CONDICIONES POLÍTICAS 38
5. EL FUTURO DE LA PISI: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE DESARROLLO

40
1. RECTORÍA Y ORGANIZACIÓN 41
2. INSTITUCIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD 42
3. NORMAS Y DOCUMENTACIÓN 44
4. FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD ANALÍTICA 45
5. FORTALECIMIENTO DE LA CALIDAD DE LOS DATOS 46
6. EXPANSIÓN DE LA PLATAFORMA 47
7. GARANTÍAS DE TRANSPARENCIA 47
6. CONCLUSIÓN: LECCIONES Y PRECAUCIONES 48
ANEXOS 51
Introducción
Desde 2006 hasta la fecha, la administración pública guatemalteca ha estado
experimentando con una innovación radical en el uso de la tecnología y sistemas de
información. Con apoyo del proyecto USAID/Diálogo para la Inversión Social y de otros
donantes, los ministerios de educación y salud, y más recientemente otras instituciones
públicas, han estado desarrollando una Plataforma de Información Social Integrada –
PISI –. Mediante la aplicación de tecnologías desarrolladas en el sector comercial
internacional, estas instituciones han reunido en una interfaz unificada y de acceso fácil
a través de la Internet, enormes cantidades de información en educación, salud,
demografía, fianzas públicas y planificación a las que antes sólo podía accederse de
forma separada y con dificultad.
El potencial analítico de este recurso es inmenso, pero no carente de complejidad.
Mientras que las limitaciones tecnológicas a la integración de información de múltiples
entidades públicas han ido cediendo terreno sistemáticamente, ello sólo ha hecho más
evidente que los retos mayores son de orden humano, institucional, cultural y político. Al
2
ganar acceso irrestricto a la información se ha hecho evidente que buena información
no es igual a buenos análisis, si las personas encargadas del manejo y uso de la
información no cuentan con las capacidades o no saben cómo y para qué analizarla.
Igualmente, la buena voluntad de los funcionarios y técnicos ayuda a instalar
computadoras, programas y compartir información, pero sin presupuestos establecidos,
normas sancionadas y manuales de operación es difícil asegurar la continuidad de los
servicios. Igualmente, compartir información no es simplemente un problema de reunir
archivos de datos en un sólo sitio. Es necesario que las personas estén dispuestas a
cambiar sus formas de trabajo y preparadas a ceder control sobre la información.
Finalmente los agentes políticos necesitan asegurarse que el compartir información no
irá en detrimento de su poder e influencia. Como lo han experimentado quienes
promueven el libre acceso a la información pública, no bastan las leyes para asegurar
cambios en el acceso, pues la información ha sido vista tradicionalmente como un
recurso de poder, y su control como llave de acceso al mismo.
Con todo y lo anterior, la experiencia guatemalteca sugiere que las ventajas pueden ser
mayores que las desventajas, y los beneficios más que los riesgos, al integrar y ampliar
el acceso a la información institucional. Sin embargo, hay también muchas lecciones
que ya se han aprendido acerca de cómo hacerlo, y de lo que se debe tener en cuenta
al emprender un esfuerzo de integración de información.
Este documento combina dos funciones. Por una parte, procura contar la historia de la
implementación de la PISI en Guatemala, extrayendo de allí algunas lecciones,
precauciones y retos pendientes. Por la otra, detalla lineamientos de implementación
para quienes quieran emprender una iniciativa similar. Esta combinación es
reconocimiento de que aquí no ha sido dicho todo. Las preguntas sin responder son aún
muchas más que las respuestas correctas, e intentar dar una “receta” única sería
pretencioso y sobre todo, dañino.
El documento está compuesto de 6 secciones principales. En la primera sección se
detallan algunos eventos que sentaron las bases para la rápida implementación y
expansión de la PISI, y se hace una revisión cronológica del desarrollo de la PISI como
ayuda para entender los elementos descriptivos y analíticos posteriores. La segunda
sección profundiza en algunos de los aspectos teórico-conceptuales que sostienen (y en
algunos casos ayudan a explicar) el desarrollo de la PISI. La tercera sección se detiene
en los aspectos prácticos de la implantación e implementación inicial de la PISI,
mientras que la sección cuarta explora las implicaciones para el uso de la información
que se unifica y hace accesible a través de la misma. La quinta sección discute el futuro
de la plataforma, mientras que en la sexta sección se discuten las lecciones más
evidentes de esta experiencia. El documento se acompaña de anexos que detallan las
fuentes de información y sujetos entrevistados.
Como la PISI misma, este documento es fruto del aporte de muchas personas. De
manera particular, aprovechamos aquí para extender nuestro agradecimiento a Carlos
Pérez-Brito, Horacio Alvarez, Sergio Somerville, Ramiro Martínez, Ricardo Valladares,
Werner Figueroa, [a y b Planificación], [Julia Richards, Fernando Rubio…]
3
Confiamos que este esfuerzo resulte de utilidad, y desde ya invitamos a los lectores a
compartir con nosotros sus reacciones y experiencias. Sólo así todos podremos
aprender más acerca de la democratización de la información.2
1. Antecedentes y Desarrollo de la Iniciativa de la PISI

“Si he logrado ver más lejos ha sido porque he subido a hombros de gigantes.”
Isaac Newton
Cuando se alcanzan logros extraordinarios, es frecuente que los mismos sean

atribuidos al esfuerzo inmediato, dando un valor casi mítico a quienes cosechan dichos
logros. Como Newton explicaba a Hook en el texto que hace de acápite, los resultados
nada despreciables de la implementación de la PISI en los últimos 13 años se explican
por construir sobre el esfuerzo que muchas personas hicieron a lo largo de los 15 años
previos. En esta historia se destacan tres relatos de desarrollo de los sistemas de
información pública en Guatemala: la consolidación de la Unidad de Informática del
Ministerio de Educación (MINEDUC), el desarrollo de la Unidad y el Sistema de
Información Gerencial en Salud (SIGSA) del Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social (MSPAS), y el desarrollo del Sistema Integrado de Administración Financiera
(SIAF) en el Ministerio de Finanzas.
1. Antecedentes I: Sistemas de información en educación

A final de la década de 1980 el MINEDUC comenzó a modernizar sus sistemas de
información, como un esfuerzo por reducir el plazo de casi 2 años que tardaba entre la
recolección de datos del censo anual de matrícula y su publicación. Hasta 1988 el
procesamiento de datos era realizado en un Centro de Cómputo dentro de la Unidad
Sectorial de Planificación e Investigación Educativa (USIPE)3. Sin embargo, la multitud
de funciones asignadas a esta entidad no le permitían desempeñarse con eficiencia, y
el Centro de Cómputo fue independizado como Unidad de Informática (UDI).
Con apoyo inicial de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID) a través de su Proyecto de Fortalecimiento de la Educación Básica (BEST, por
sus siglas en inglés), y más tarde del Banco Mundial, la década de 1990 vio al
MINEDUC consolidar progresivamente a la UDI y ampliar la aplicación de tecnologías
de bases de datos y vinculación en redes para sus oficinas centrales y direcciones
departamentales. Esto llevó al almacenamiento sistemático y regular de información
detallada sobre matrícula, promoción, planilla magisterial y administrativa y otros datos
desde 1992 (cuando se publicó el primer censo de matrícula procesado
electrónicamente4), hasta la fecha. El plazo entre la recolección y la publicación
disminuyó a menos de un año y la calidad de los datos mejoró consistentemente. Sin
embargo, las bases de datos eran desarrolladas independientemente para cada unidad
2 Le invitamos a ponerse en contacto con nosotros en: informacion@proyectodialogo.org. El

autor está disponible en: falvarado00@gmail.com.
3 Entrevista E1, 12/08/2009.
4 Se recogieron datos de matrícula en 1991 pero estos no se publicaron por presentar

debilidades significativas. Fernando Rubio, comunicación personal.
4
institucional y la falta de comunicación y desconfianza entre estas llevaba a que se
recabaran datos sobre los mismos fenómenos más de una vez.
Una consecuencia de la instalación de la Unidad de Informática y del desarrollo de las

bases de datos fue que esta unidad asumió cada vez mayores funciones de análisis
estadístico. Por una parte, tenía en su poder las bases de datos necesarias para el
análisis. Por la otra, los técnicos en informática poseían el conocimiento experto
necesario para realizar las consultas necesarias en las bases de datos. Como ocurrió en
general en los sistemas informáticos, los técnicos informáticos se tornaron cada vez en
mayor medida en mediadores entre los analistas y la información y los datos en las
bases.
2. Antecedentes II: Sistemas de información en salud

La historia del uso de los sistemas de información electrónicos en el Ministerio de Salud
en su forma actual puede trazarse a la década de 1980, cuando se comienza a
introducir el uso de las computadoras a la institución5. Ya para entonces el MSPAS
contaba prácticamente con dos sistemas paralelos de captación y procesamiento de
información, a saber, el sistema de registros médicos, que recogía información sobre
enfermedades y provisión de servicios con una periodicidad mensual, y el sistema
epidemiológico, que reportaba casos de cinco enfermedades definidas como de
notificación obligatoria con una periodicidad semanal. Esta división se consagró con la
creación del Sistema Único de Información en Salud (SUIS), que recogía de los
servicios de distrito y área boletas en que los servicios reportaban datos en tablas
cruzadas. Estas boletas eran trasladadas al nivel central, donde se ingresaban a una
base de datos. Con todo, el sistema tardaba aún más de dos años en producir reportes
integrados finales a nivel nacional. Mientras tanto, el sistema epidemiológico, que
operaba de forma independiente desde la Unidad de Epidemiología, privilegiaba el
reporte y la respuesta rápida, antes que el registro, y continuó usando sistemas
manuales con el envío de telegramas6, en esas fechas aún el medio más rápido de
reporte. Además de estos dos sistemas se contaba con un mecanismo de supervisión
que visitaba los servicios y cotejaba datos en registros clínicos aproximadamente tres
veces al año por servicio.
Adicionalmente, los llamados “programas verticales” que promovían intervenciones
específicas para diversas entidades mórbidas también desarrollaron sus propios
sistemas de registro, procesamiento y reporte de casos y servicios7. A medida que tales
programas se multiplicaron, crecieron también las demandas de llenado de reportes al
personal de los servicios, cada uno organizado en torno a los ciclos de planificación de
los donantes que los financiaban.
El resultado neto fue la creación de una cultura institucional de producción local de
datos que formalmente suponía que el reporte de casos era una función onerosa al
5 Entrevista E2 17/09/2009.
6 Entrevista E3 16/09/2009.
7 El más antiguo de estos fue el Sistema Nacional de Erradicación de la Malaria, seguido más
notablemente por el Programa Ampliado de Inmunizaciones, la distribución de sales de
rehidratación oral para el manejo de diarreas y el manejo de infecciones respiratorias agudas
(por sus siglas: PAI, TRO e IRA, respectivamente).
5
personal de campo que debía ser minimizada por medio de tablas cruzadas que
sintetizaban, pero a la vez perdían el detalle de la información, y donde paradójicamente
“todo mundo pide información al gerente local”8, pero sin consumo de información para
la interpretación "objetiva" de la realidad de salud local”.
Durante el gobierno de Vinicio Cerezo (1986-1990) se estableció el Sistema Integrado
de Información en Salud (SIIS), que reconoció que el sistema único había evolucionado
como múltiples sistemas en paralelo que, más que unificarse, debían producir
información integrada por niveles. A partir de esta visión se comenzaron a desarrollar
módulos informáticos específicos (recursos humanos, suministros, servicios), cada uno
de ellos en un programa de base de datos distinto y con sus propios donantes y
asistencia técnica específica. Notablemente, en esa época la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) comenzó también a promover la introducción de un
Sistema de Información Gerencial (SIG), específicamente para hospitales. Este sistema,
al adaptarse al contexto de los servicios de área en el marco de los SILOS (Sistemas
Integrados Locales en Salud) ya en tiempos del gobierno de Jorge Serrano se tradujo
en la creación del SIGLO (Sistema Integrado de Gestión Local), una ambiciosa
herramienta que procuraba integrar todas las funciones de gestión. SIGLO nunca logro
realizar su propósito, en buena medida por la resistencia del personal responsable del
ingreso y procesamiento de las papeletas de reporte convencional9.
Con la suscripción de la paz firme y duradera (1996) cobró creciente importancia el
seguimiento a los compromisos en salud incluidos en los Acuerdos de Paz,
especialmente en materia de ampliación de cobertura, disponibilidad de medicamentos
y gasto en salud. Todos estos eran aspectos que dependían fundamentalmente de
contar con información actualizada, y en este contexto se da la instalación del nuevo
SIGSA (Sistema Integrado de Gerencia en Salud) como parte de la Unidad Sectorial de
Planificación en Salud(USPS)10.
A partir de ello se inicia la estandarización y automatización de una variedad de
formularios de reporte demográfico, epidemiológico y de servicios, una iniciativa que se
refleja en la estandarización del nombre de los formularios (SIGSA-1, SIGSA-2, etc.) y
también en la multiplicación de los mismos. Estas aplicaciones fueron desarrolladas en
SQL, una plataforma más robusta de manejo de bases de datos. Es de destacar que la
introducción de sistemas informáticos en ese momento y hasta más recientemente se
orientó a la automatización de formularios de ingreso, más que al diseño de procesos y
sistemas integrales de información11. Como en el pasado, estos formularios reducen la
información al condensarla en tablas cruzadas, en vez de conservar los datos de
identificación y localización de los pacientes12.
8 Entrevista E2, 17/09/2009.
9 La evidencia más dramática del caos de la información fue la suspensión por dos años del
reporte de información de salud por huelga, sin que ello interrumpiera la gestión del Ministerio
de Salud. (Entrevista E2, 17/09/2009).
10 La USPS era la unidad ejecutora de un préstamo del BID para la reforma sectorial, y un
poderoso apoyo a la ejecución del ministro de salud en esa época.
11 Entrevista E3, 16/09/2009.
12 Entrevista E2, 16/09/2009
6
A final de 2006 USAID, a través del proyecto USAID/Calidad en Salud inicia una
asistencia técnica al SIGSA. La nueva dirección del SIGSA se propuso un ambicioso
programa de modernización de procesos y sistemas orientado a captar información en
los procesos de servicio y como parte de la atención, más que como actividades
separadas del servicio. La primera etapa, que se concretara entre octubre de 2006 y
octubre de 2007, consiguió que cada Jefatura de Área de Salud tuviera computadora y
que el ingreso de datos se realizara allí mismo. También se les dotó de equipo para
videoconferencia, acceso a Internet y capacitación de estadígrafos para el manejo de la
tecnología y el análisis y presentación de datos. No se logró la segunda fase, orientada
a establecer una intranet en el MSPAS que garantizara la conectividad de todos los
servicios e ideas más ambiciosas de vinculación con las municipalidades para el registro
de estadísticas vitales y de automatización de la captura de datos en los servicios.
3. Antecedentes III: Sistemas de información en finanzas

Un tercer antecedente de desarrollo tecnológico e institucional fue la creación del
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) en el Ministerio de Finanzas
Públicas (MFP). Esta iniciativa se realizó en el marco de la asistencia técnica facilitada
por el Banco Mundial para la modernización de la gestión fiscal a partir de 199613. El
sistema sirve las áreas de presupuesto, tesorería y contabilidad, además de dar apoyo
a un sistema de compras en línea (Guatecompras). Tanto el SIAF como Guatecompras
han sido reconocidos como ejemplares de buena práctica en el manejo de información
pública a nivel regional. Como resultado de la implementación del SIAF, el MFP cuenta
con una base de datos relacional que detalla todas las operaciones financieras
registradas14 para todas las instituciones del sector público central y descentralizado no
financiero – incluyendo los ministerios de educación y salud –, ordenados de 1998 a la
fecha. Esta base se traduce, entre otras herramientas, en un sistema para ingreso de
datos por las instituciones del sector público (Sistema integrado de Contabilidad
Gubernamental–SICOIN) y en un portal de acceso público por vía de la Internet para
divulgación de información fiscal en formato interactivo (el “Portal de Transparencia”15).
Más recientemente el MFP inició la incorporación de las Municipalidades del país como
proveedores y usuarios de información del SIAF. En 2009 son ya [XX] las
municipalidades que reportan al SIAF.
4. Desarrollo de la Plataforma de Información Social Integrada

BusinessObjects y el Ministerio de Educación
La mayoría de las personas consultadas convienen en que la PISI se inició con el reto
que la entonces Ministra de Educación, María del Carmen Aceña, lanzara a su equipo
de asistencia técnica en información y planificación:
13 Guatemala - Improving Management of Public Funds in Guatemala. Disponible en:

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/GUATEMALAEXTN/0,,
contentMDK:20902385~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:328117,00.html [Acceso
14 de Septiembre de 2009].
14 eGovernment for Development - eTransparency Case Studies: Portales de Transparencia -

Delivering Public Financial Information to Citizens in Five Latin American Countries.
Disponible en: http://www.egov4dev.org/transparency/case/laportals.shtml [Acceso 14 de
Septiembre de 2009].
15 El portal de transparencia puede consultarse en: http://transparencia.minfin.gob.gt
7
¿Cómo asegurarse de tener acceso en línea al mismo dato acerca de un
fenómeno cualquiera, no importando la unidad del MINEDUC que fuera
consultada, de forma inmediata y en cualquier parte de la institución?
En este reto se perfilaron varias características de una visión que serviría luego para
orientar el diseño e implementación iniciales de la PISI:
Unidad: los datos generadores de la respuesta a cualquier consulta serían siempre
los mismos;
Acceso: los datos podrían ser consultados con facilidad desde cualquier localidad y
por cualquier usuario; y
Inmediatez: estaba implícito en el reto que la respuesta a cualquier consulta se daría
de forma inmediata o en un plazo muy breve.
Los principales encargados de responder a este reto fueron dos asesores de la ministra,
uno a cargo de planificación educativa (Horacio Álvarez) y otro de tecnología (Rodrigo
Arias). En el planteamiento del reto y su subsiguiente abordaje se dio una coincidencia
feliz de factores, que vale la pena tomar en cuenta como elementos necesarios y
conducentes a un buen resultado en la introducción de tecnología en las instituciones:
• La ministra, con su formación de ingeniera en sistemas, tenía interés,
conocimiento y, sobre todo liderazgo para impulsar la iniciativa;
• Se articuló una misión constructiva para la Dirección de Planificación, a la cual
se le asignó la responsabilidad por las estadísticas, el análisis y la información.
Esta misión se diferenció claramente del mandato de la Unidad de Informática, a
cargo de las tecnologías: sistemas, redes, software y bases de datos;
• Se contaba con casi dos décadas de recolección y custodia sistemática y
cuidadosa de datos por la Unidad de Informática;
• A nivel global la tecnología pertinente para la integración, conocida como
Inteligencia de Negocios o Inteligencia en Red16 había llegado ya al punto de
madurez necesario para adquirirse en el mercado e instalar de forma
relativamente fácil;
• La madurez de la tecnología se veía correspondida en el MINEDUC por la
madurez institucional de la Unidad de Informática, que contaba con el
equipamiento (incluyendo redes y sistemas), el personal y los procesos para
mantener la infraestructura de la PISI;
• La coincidencia en que una plataforma integrada de información podía satisfacer
intereses diversos de manera simultánea: a) la ministra esperaba ver satisfecho
su interés por contar con una ficha informativa por escuela, b) la unidad de
planificación podría dar seguimiento a los indicadores de acuerdos políticos
realizados en el proceso de Visión Educación (un acuerdo político entre el
gobierno y diversos intereses políticos y sociales en torno a la reforma
educativa), y c) el donante (USAID y su implementador, AED17) podían contar
con un componente novedoso dentro del proyecto que impulsaban en apoyo al
16 “Business intelligence” o “web intelligence”, como se le conoce en inglés.
17 Ver: www.aed.org.
8
MINEDUC (conocido como proyecto Diálogo para la Inversión Social en
Guatemala); y
• La conjunción de recursos financieros y técnicos de cooperación de varias
fuentes que permitieron suplir los recursos del propio ministerio en momentos
clave de la implementación.
USAID, a través del proyecto Diálogo, apoyaba ya esfuerzos en el MINEDUC para
fortalecer la macroplanificación y la microplanificación, que requerían de datos
integrados a lo ancho del sector educativo. En este marco vino a Guatemala Sergio
Somerville, consultor del proyecto Diálogo, que luego tendría un papel fundamental en
el diseño e implementación de la PISI.
La ministra de educación visitó Colombia y conoció la iniciativa del identificador único
por estudiante. Esto con la intención de mejorar la calidad de los datos desde el ingreso,
ya que se pensaba que toda la información debía organizarse en función del alumno
individual.
Por su parte Rodrigo Arias, siendo especialista en tecnología informática, conocía de las
herramientas de “Business Intelligence” y propuso su aplicación para la integración de
datos. Esto fue bien recibido por el equipo de la unidad de informática y Sergio
Somerville, quienes veían muy facilitada su tarea de preparación de un “cubo de
datos”18 que contuviera los datos de matrícula, docentes e infraestructura en una fase
inicial, tarea por lo contrario sumamente laboriosa.
Se evaluaron tres herramientas: Proclarity, BusinessObjects, y COGNOS. De estas se
seleccionó BusinessObjects (BusinessObjects). Aunque todas las herramientas hacían
esencialmente lo mismo, BusinessObjects presentaba como ventajas la facilidad de
conexión a las bases de datos en diversos formatos, su diseño orientado por objetos,
que facilita el uso a los no-expertos19, y la flexibilidad del proveedor local que facilitó
licencias de evaluación para los esfuerzos de desarrollo inicial de la plataforma.
La implementación de BusinessObjects dentro del MINEDUC empezó en torno a la UDI,
en la simplificación de las tareas de procesamiento de bases de datos. El primer escollo
enfrentado fue la limitación de recursos. Aunque en el MINEDUC se estima que el
grueso de los costos totales de la implementación corrió por cuenta del MINEDUC
mismo20, la implementación inicial fue financiada por el proyecto Diálogo,
particularmente en lo que respecta a la asistencia técnica. Sin embargo, los recursos
disponibles para esta actividad eran pocos y el donante no veía aún el potencial de la
intervención.
18
El “cubo de datos” o “cubo OLAP se refiere a un conjunto de datos categorizados en múltiples
dimensiones. Mientras que las aplicaciones convencionales de bases de datos preparan
múltiples tablas de dos entradas, que luego se vinculan entre ellas a través de una sola clave,
en un cubo hay múltiples puntos de enlace entre datos. Esto permite realizar consultas a
bases de datos muy grandes en poco tiempo, así como manipular los datos usando cualquier
dimensión como punto de referencia.
19
Entrevista E4 16/09/2009. El informante da cuenta que la experiencia previa con Excell y otros
programas de la suite de Microsoft® Office facilitan la primera experiencia con
BusinessObjects, cuya interfaz responde a una lógica similar a aquellos.
20
Especialmente contabilizado como tiempo de personal y procesos de mantenimiento.
Entrevista G1, 11/08/2009.
9
Por fortuna, la Unidad de Planificación contaba con apoyo coincidente del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). La negociación con el BID permitió en ese momento
la compra de licencias de BusinessObjects en complemento a las adquiridas por
USAID-AED y el propio MINEDUC. El BID también financió costos de asistencia técnica,
y la adquisición de equipo de cómputo para la UDI y las 22 Direcciones
Departamentales, mientras el Banco Mundial adquirió servidores para correr
BusinessObjects y mantener las bases de datos.21
Es importante destacar que la inversión fue conducida por la DIPLAN. Aunque no había
una coordinación formal entre donantes, la DIPLAN tenía control sobre los recursos
provenientes de dos de ellos (BID, Banco Mundial), y ejercía influencia sobre las
decisiones del tercero (USAID). Esto le permitió alinear de forma constructiva los
recursos de las diversas fuentes entre sí y con los del MINEDUC.22
Una vez realizada esta inversión inicial comenzaron a verse los frutos de la integración
de información. En este contexto USAID accede a financiar una “licencia universal” de
BusinessObjects, que daría acceso irrestricto a la herramienta tanto dentro del
MINEDUC (a través de su intranet) como fuera del mismo (a través de la Internet).
El segundo escollo fue conseguir que las diversas unidades institucionales accedieran a
compartir sus datos e información. Históricamente cada unidad del MINEDUC había
preparado y mantenido sus propios recursos de información, con asesoría y soporte
técnico de la UDI en materia de bases de datos y herramientas informáticas. Sin
embargo, en el período en que comenzó a considerarse el uso de BusinessObjects el
proyecto Diálogo desarrollaba también un modelo de simulación para la planificación
educativa usando la herramienta iThink23. La elaboración de este modelo de simulación
requería conversaciones y negociación entre la DIPLAN y una diversidad de unidades
para que compartieran información acerca de los procesos que les unían, y esto creó un
clima de conversación constructivo a lo ancho del MINEDUC.
Por su parte, la UDI mostró la madurez necesaria para abrirse a compartir las bases de
datos y ceder el control sobre el análisis estadístico. Esta era una posición razonable al
reconocer que la cesión de las responsabilidades estadísticas y analíticas a la DIPLAN
liberaba tiempo de los programadores de la UDI para tareas que les eran más
interesantes y pertinentes24. Como consecuencia, el 10 de mayo de 2006 se trasladan
los datos estadísticos de la UDI a la entonces llamada DIGEPE25. A este cambio de
responsabilidades se siguió un cambio de funciones, pues algunas de las personas que
21
Cabe destacar que casi 3 años después aún no se ha saturado la capacidad del equipo
adquirido. La aplicación tiene una “huella” pequeña. (Entrevista G1, 11/08/2009).
22
Entrevista E1 12/08/2009.
23
Ver: http://www.proyectodialogo.org/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=74&Itemid=55
24
Cuenta un entrevistado en el MINEDUC que al ver la demostración de BusinessObjects hecha
por el distribuidor local, los programadores de la UDI “se quedaron estupefactos: 'no es justo
que haga en 2 minutos lo que a nosotros nos toma 3 días!'” (Entrevista G1, 11/08/2009)
25
La UPE (Unidad de Planificación Educativa) pasó a conocerse como DIGEPE (Dirección
General de Planificación Educativa) y luego esta se transformó en la DIPLAN (Dirección de
Planificación).
10
previamente operaban como procesadores de información en la UDI se transforman en
analistas en la DIPLAN.26
El tercer escollo fue superar los patrones establecidos de uso de herramientas para el
manejo y análisis de la información. Cuando se inició la implementación de
BusinessObjects en el MINEDUC, las diversas unidades ya tenían procesos bien
establecidos de colección, procesamiento, publicación, consulta y uso de los datos. Si
bien la herramienta no obliga al abandono de otras formas de análisis de la información,
en algunos casos fue percibida como competidora con ellas. Más aún, su introducción
sobrepasó algunas “lealtades” tecnológicas: por ejemplo, la DIPLAN pidió a un
proveedor de soluciones informáticas el desarrollo de una aplicación que vinculara los
datos reunidos por la plataforma con Google Earth®, una aplicación gratuita de
presentación de información geográfica27. Esta propuesta fue inicialmente resistida por
los asesores técnicos, más acostumbrados al uso de instrumentos como ArcGIS, un
sofisticado paquete de software para información geográfica28. Este escepticismo inicial
fue superado al ver los resultados.
Como resultado del esfuerzo persistente de DIPLAN, el proyecto Dialogo y los diversos
actores mencionados, la iniciativa prendió en el MINEDUC, al menos en términos del
alcance de las bases de datos incorporadas. Lo que comenzó con la integración de
información de matrícula ha llegado ahora al punto de incluir todos los datos de
matrícula, aulas y docentes de 1992 a la fecha (que comprende lo que hasta 2007 eran
escuelas regulares y escuelas Pronade29), la planilla de recursos humanos
administrativos y docentes del mismo período para todo el MINEDUC, y el censo de
infraestructura más reciente (2005) con sus actualizaciones.
La iniciativa se expande: incorporación de la información financiera y del

Instituto Nacional de Estadística
El potencial analítico que se abrió con la integración de múltiples bases de datos del
MINEDUC fue inmenso. A la vez, tempranamente se reconoció que, en el marco de la
administración pública sería poco lo que podría hacerse en términos de planificación, si
la información de recursos reales (humanos y materiales) y de producción no se
vinculaba a la información financiera del Ministerio de Educación.
Como se señala en los antecedentes, para octubre de 2006 el Ministerio de Finanzas
Públicas (MFP) contaba ya con un sistema de manejo de información financiera
reconocido como ejemplar a nivel regional. El MINEDUC se vinculaba al mismo a través
de su Unidad de Administración Financiera (UDAF). Sin embargo, los datos financieros
no son oficiales hasta ser sancionados por el SIAF, y como tal, antes que captarlos de la
UDAF convenía obtenerlos del SICOIN (Sistema de Contabilidad Integrado) del propio
SIAF. Fue así que en ese mismo mes la DIPLAN entra en contacto con la dirección del
SIAF para procurar la integración de la información financiera del MINEDUC
26
27
Ver: http://earth.google.com/intl/es/.
28
Ver: www.esri.com/software/arcgis. Entrevista E1 12/08/2009.
29
El Programa Nacional de Autogestión de la Educación fue clausurado en 2008 y sus escuelas
y maestros incorporados al régimen ordinario del MINEDUC.
11
directamente con los datos manejados por el BusinessObjects. Ante la audaz solicitud y
la explicación de la operación de la herramienta y sus usos30, Erick Coyoy, entonces
Director del SIAF, accede a compartir con el MINEDUC la base de datos histórica del
SIAF, luego del cierre que se realiza cada mes.
De tal cuenta, un mes más tarde el SIAF comenzó a enviar al MINEDUC en formato de
correo electrónico un archivo actualizado mes a mes que se incorpora como un universo
de presupuestos que incluye la formulación, ejecución y modificación del gasto del
MINEDUC para todos los años desde 1998 a la fecha. Desde marzo de 2009 este
proceso ocurre de forma automatizada y, como se verá más adelante, incluye la
información del gasto del Ministerio de Salud (MSPAS).
Adicionalmente, el MINEDUC tenía ya en su poder las bases de datos de los censos de
Población y Vivienda de 1994 y 2002, así como las proyecciones de población
derivados del Censo del 2002, las encuestas de Condiciones de Vida de 2000 y 2006,
todos publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE), con lo que incorporarlos
a la Plataforma fue una tarea relativamente sencilla. Otro tanto ocurrió con la base de
macroindicadores económicos del Banco de Guatemala, que simplemente fueron
descargados en formato Exel (.xls) del sitio Web de dicha institución31.
Creación de la Plataforma Integrada: incorporación del Ministerio de Salud

Ya para marzo de 2007 USAID había reconocido que algunas iniciativas que apoyaba
en el MINEDUC podían ser de beneficio para otros sectores en que prestaba asistencia
técnica y financiera. De tal suerte, al proyecto Diálogo para la Inversión Social en
Guatemala de USAID y AED se le encarga entrar en contacto con la Dirección de la
Unidad del SIGS en el MSPAS y el proyecto USAID/Calidad en Salud, que le apoyaba,
para desarrollar pilotos de aplicación de BusinessObjects y iThink en dicha entidad. Esto
tuvo como resultados la “traducción” a iThink de un modelo de simulación de costos de
medicamentos realizado en Microsoft Excell32 y, más pertinente para el desarrollo de la
PISI, la incorporación de una base de datos del SIGSA a la plataforma de
BusinessObjects del MINEDUC, como un ejemplo demostrativo. En el SIGSA se
reconoció que BusinessObjects era la herramienta que podía satisfacer dos
necesidades sentidas: a) integrar la información de las múltiples bases de datos que se
habían desarrollado a lo largo de la fragmentada historia de los sistemas de información
del MSPAS sin tener que modificar las propias bases, y b) presentar la información en
formatos útiles al nivel de los servicios locales (Jefaturas de Área).33
En Octubre de 2007, dio inicio el nuevo proyecto USAID/Dialogo para la Inversión
Social34. A diferencia de su antecesor inmediato, este proyecto incluía como mandato
30
“El no ya lo teníamos ganado, así que no había nada que perder con preguntar” ha afirmado
Somerville.
31
Ver: www.banguat.gob.gt. Es importante notar cómo la transparencia y publicidad de la
información potencia su alcance: dada que la información del Banco de Guatemala ya estaba
disponible libremente, su difusión a otras audiencias a través de la PISI se amplió sin
dificultad.
32
El modelo de simulación original fue desarrollado por la empresa Bitrán y Asociados bajo el
proyecto PHRplus de USAID.
33
34
Orden de trabajo EDH-I-02-05-00024-00, ejecutada por AED.
12
específico la aplicación de BusinessObjects en el MSPAS. Las actividades se iniciaron
con la demostración del trabajo realizado en el MINEDUC y los pilotos desarrollados
con el SIGSA al nuevo Ministro de Salud, Dr. Eusebio del Cid. El seguimiento a la
iniciativa fue relativamente lento, y no fue sino hasta Junio de 2008 que se pudo
concretar con la incorporación de las bases de datos de los formularios SIGSA-1
(nacimientos), SIGSA-2 (defunciones) y SIGSA-7 (morbilidad) a BusinessObjects en el
MINEDUC como un nuevo piloto. Esto llevó a USAID a preparar una iniciativa
coordinada de apoyo de los tres proyectos que funcionaban en el sector salud35 para
asegurar la implementación de BusinessObjects en el MSPAS.
El proyecto USAID/Calidad en Salud apoyó la compra e instalación de licencias de
BusinessObjects, mientras que los proyectos PNUD GUA 05/027 y USAID/Diálogo
contribuyeron con asistencia técnica en sistemas de información, planificación y
políticas de salud. El proyecto USAID/Diálogo aportó también con el pago de un enlace
dedicado de Internet de alta velocidad para el servidor de BusinessObjects. Esta
división de trabajo, si bien permitió movilizar una riqueza de recursos, también tuvo
como desventaja que no le dejaba claro al SIGSA a quién debía pedir qué apoyos.
Para entonces el MSPAS ya contaba con los servidores y redes mínimos necesarios
para hacer viable la implementación, y esta procedió de forma efectiva, contándose con
una instalación funcional de BusinessObjects para enero de 2009. La experiencia previa
en el MINEDUC permitió que ya para febrero de 2009 se hubieran ingresado las bases
de datos SIGSA-1 (nacimientos), SIGSA-2 (muertes), SIGSA-7 (morbilidad) y SIGSA-6
(producción de servicios) y se establecieran compromisos para la administración de la
plataforma y el mantenimiento del enlace dedicado de Internet.
En el segundo trimestre de 2009 se inició la capacitación de personal del SIGSA, el
Centro Nacional de Epidemiología y diversos programas del MSPAS. El resultado
logrado fue presentado al ministro de salud el 15 de abril de 2009 y recibió la
aprobación para su ampliación.
Acceso Ampliado y retos en la evolución reciente de la Plataforma

Con la extensión del uso de BusinessObjects al MSPAS se reconocieron dos puntos
importantes:
La iniciativa ya no trataba simplemente de la inclusión de herramientas de Web
Intelligence en el armamento institucional de manejo de la información pública, sino
más bien de la conformación de una plataforma que integraba información multi-
institucional con recursos tecnológicos.
El MSPAS había pasado ya por varias iteraciones (exitosas y menos exitosas) de
integración de “sistemas de información” que hacía inconveniente usar el término
“sistema” para referirse a esta iniciativa, que podía interpretarse como un intento por
borrar los logros a la fecha.
Como consecuencia se propuso el nombre de “Plataforma Integrada de Información
Social”, más tarde “Plataforma de Información Social Integrada” (PISI) para reflejar la
naturaleza multi-institucional de la iniciativa y, sobre todo, que el énfasis no estaba en el
35 USAID/Calidad en Salud (ejecutado bajo el contrato TASC2 de Salud Global), PNUD GUA
05/027 “Apoyo para la Administración de la Donación de USAID para la Provisión de Servicios
Básicos de Salud por PSS y ASS” (http://gua05027.org) y USAID/Diálogo para la Inversión
Social (orden de trabajo EDH-I-02-05-00024-00) (www.proyectodialogo.org).
13
uso de una herramienta comercial específica, sino en facilitar el acceso, análisis y
presentación de información integrada del sector social. Este cambio de nombre reflejó
más que un juego semántico, pues con él se aspiraba a poner el foco más en lo que se
puede hacer con la información – mejorar la toma de decisiones, transparentar la
información pública y fortalecer la democracia – que en las tecnologías de información
por sí mismas.
Desde el último trimestre de 2008 y a la fecha el proyecto USAID/Diálogo ha promovido
varias iniciativas para el desarrollo de la nueva Plataforma. Por una parte, se emprendió
una agenda intensiva de capacitación de usuarios, incluyendo personal de 42
instituciones del sector público (incluyendo MSPAS y MINEDUC), ONG, centros de
investigación y universidades, proyectos de cooperación internacional y periodistas.
Como resultado, entre enero y septiembre de 2009 se capacitaron más de 400
personas, a quienes se les dio una clave de acceso a la plataforma.
También en este período se concretó la producción de varias publicaciones de la
información en línea y en formato impreso que ilustran el potencial de divulgación y
acceso a información que ofrece la PISI, pero particularmente la posibilidad de elaborar
reportes interactivos que combinan información de diversas fuentes de manera
relativamente sencilla. Ejemplos sobresalientes fueron el informe del Índice de Avance
Educativo Municipal, que combina datos de matrícula y terminación escolar del
MINEDUC con datos de marginación municipal de la Secretaría de Planes y Programas
de la Presidencia (SEGEPLAN) y la Ficha de Información Municipal, que combina y
presenta información de educación, salud, demografía y vivienda por municipio. En los
anexos se describe en mayor detalle una muestra de productos generados a partir de la
PISI.
En 2009 también se sumó la SEGEPLAN de lleno a la iniciativa de la PISI. A partir de
junio se comenzó la incorporación de bases de datos del Plan Nacional de Inversión
Pública y se adquirió con recursos del proyecto USAID/Diálogo una licencia de
BusinessObjects para uso específico de dicha institución. Así también se incluyó
personal de la Unidad de Informática y [qué unidad] en las capacitaciones regulares del
proyecto y se les proporcionó asistencia técnica específica.
El crecimiento acelerado del volumen de información disponible, el número de
instituciones involucradas y de la base de usuarios con acceso ha hecho más visible la
fragilidad de la PISI, especialmente ante la falta de institucionalización de su rectoría y
de la regulación del acceso y uso de la misma (ver recuadro 1). El vencimiento de
algunas cuentas de acceso, y la dificultad para determinar quién tiene la autoridad para
reactivarlas subrayan también la necesidad de aclarar el marco normativo de la
Plataforma. Por otra parte, el alto nivel de sensibilidad de los usuarios a los cambios en
la PISI destaca el potencial de la iniciativa para la auditoría social y la rendición de
cuentas.
Recuadro 1: Riesgos de la apertura: ¿cómo se afrontan?
El Doctor Celso Cerezo asumió como Ministro de Salud el 16 de julio de 2009 en sustitución del Dr.
Eusebio del Cid, y fue destituido el 9 de septiembre de 2009. En el marco de la creciente crítica a su
gestión por los medios de comunicación, el MSPAS decidió anticiparse, y a fines de agosto limitó el acceso
de usuarios extra-institucionales de la PISI a las bases de datos del SIGSA, bajo el argumento válido de
que la Plataforma requiere aún de normas para su funcionamiento y acceso, pero como motivo más
cuestionable buscando evitar que se hicieran evidentes los errores que no habían sido subsanados en los
datos.
14
La repuesta de rechazo fue inmediata. Usuarios en la SEGEPLAN, organizaciones de la sociedad civil y
usuarios individuales notaron la falta de acceso y comenzaron a pedir explicaciones. El tema llegó a los
medios de comunicación, y el día 1 de septiembre de 2009 se publicó una nota al respecto en uno de los
principales periódicos matutinos36. A la fecha no se ha re-establecido el acceso a los datos del SIGSA para
los usuarios externos, aún luego del nombramiento del sustituto del Dr. Cerezo.
La ausencia de un marco normativo e institucional fijo también subraya la fragilidad en
las transiciones en las autoridades políticas y administrativas de las instituciones
públicas. Aunque el uso de BusinessObjects en el MINEDUC ya sobrevivió a la
transición de gobierno en enero de 2008, ello no se dio sin dificultad. Los
cuestionamientos acerca de la validez de los datos, la pérdida de personal capacitado y
comprometido con la iniciativa en la Dirección de Planificación, y el resurgimiento de
sistemas paralelos de colección de información todos conspiran contra la sostenibilidad
de la iniciativa y han requerido un esfuerzo permanente de promoción y defensa por
parte de algunas personas dentro del MINEDUC37. También se comenta que el respaldo
de USAID como donante ha sido fundamental para garantizar la continuidad del
esfuerzo en momentos de cuestionamiento38. En Septiembre de 2009 fueron sustituidos
los ministros de Salud y de Educación, lo que plantea un nuevo reto de transición
institucional a la PISI en ambos sectores.
El poder del ejemplo: aplicaciones de inteligencia en red en nuevos contextos

Uno de los beneficios colaterales de la experiencia de Guatemala ha sido la aplicación
de las lecciones derivadas de la implementación de tecnologías de Inteligencia en Red
en el sector público a otros países. De forma específica, en 2008 AED inició la
implementación de BusinessObjects en el Ministerio de Educación de El Salvador. Dicha
implementación fue resultado de la promoción hecha por USAID gracias a la
comunicación entre sus oficinas en Guatemala y El Salvador, en el marco fortuito de un
proyecto implementado parcialmente por AED en dicho país, que permitió contar con los
recursos necesarios. La implementación incluyó demostraciones de la experiencia
guatemalteca y visitas de estudio para personal del Ministerio de Educación de El
Salvador a sus homólogos en Guatemala, asistencia técnica, la compra e instalación de
software y la capacitación y asistencia a personal de informática y planificación, tanto in
situ como a distancia. La intervención enfrentó los mismos retos de resistencia a
compartir información y redefinición de roles, pero como resultado de la experiencia
obtenida en Guatemala, la intervención completa, desde la primera demostración hasta
el lanzamiento público de una interfaz pública en Internet pudo realizarse en apenas 10
meses, con sólo 10 semanas de asistencia técnica. Esto ilustra el grado en que la
instalación inicial puede acelerarse y regularizarse, si bien no debe menospreciarse el
trabajo pendiente de incorporación del uso de la información en los procesos
institucionales regulares.
36
“Salud cierra acceso a sus datos: la Comisión de Transparencia podría enderezar acciones en
contra de la cartera”. ElPeriódico 1 de septiembre de 2009. Disponible en:
http://www.elperiodico.com.gt/es/20090901/pais/112026/ [Último acceso el 16 de septiembre
de 2009].
37
38
15
Más recientemente y como parte de la colaboración entre USAID y el Banco Mundial en
Guatemala ha comenzado a considerarse una implementación más extensa de la
Plataforma en el marco del Ministerio de Finanzas, mientras que también el Banco
Mundial y AED comienzan a desarrollar una colaboración para una implementación en
dos estado de Brasil.
2. Justificación
1. Para qué integrar información: gerencia, transparencia y
democracia
Como ilustra la descripción de la evolución de la Plataforma de Información Social
Integrada desde 2006 hasta la fecha, son múltiples las razones para integrar
información social entre sectores e instituciones. Sin embargo, ellas pueden
considerarse en tres categorías principales39:
• Razones de gerencia: para mejorar la toma de decisiones y la eficiencia
institucional;
• Razones de transparencia: para mejorar el acceso de los ciudadanos a la

información y la rendición de cuentas sobre el quehacer de las instituciones; y
• Razones de democracia: para mejorar las condiciones en que los ciudadanos

participan en el diálogo de políticas públicas.
Las razones de gerencia son las más fáciles de percibir, y generalmente las primeras en
recibir atención. La toma de decisiones y el día-a-día institucional se facilita cuando hay
información completa, pertinente y actualizada. En el caso de la PISI, el hecho
generador de la iniciativa original en el MINEDUC fue el reto de la ministra Aceña, que
buscaba resolver un problema de gerencia: acceder a información confiable, actualizada
y unificada en línea. El tráfico de comunicaciones entre la gerencia superior de un
ministerio del sector social, el Congreso de la República, el Ministerio de Finanzas y la
prensa se hace más fácil y rápido cuando hay información detallada disponible
inmediatamente al nivel del micro-dato.
De manera similar, los procesos de análisis y planificación institucional se facilitan con la
integración de las bases de datos. De hecho, los principales avances reportados a la
fecha en el MINEDUC tienen que ver con hacer más automáticas y expeditas las
publicaciones estadística que históricamente han sido responsabilidad de la DIPLAN y
otras unidades institucionales40. Igualmente, el motor para la integración de nuevas
unidades institucionales y nuevas instituciones es la oportunidad de acceder a la
información propia y de otros con facilidad.
Las razones de transparencia son también bastante evidentes, aunque más
complicadas de atender. Para el caso de Guatemala, resalta como factor coincidente la
39
Ver: Alvarado, F. y S. Somerville (2009). “Análisis de Política No. 6: Información, Toma de
Decisiones y Diálogo.” Serie Análisis de Política, Proyecto USAID/Diálogo para la Inversión
Social, Guatemala.
40
Entrevista G1, 11/08/2009; Entrevista E5, 11/08/2009.
16
recién aprobada Ley de Acceso a la Información Pública41 que manda garantizar la
disponibilidad de oficio de cierta información institucional y la resolución perentoria por
los funcionarios y las instituciones de las demandas de información que hagan los
ciudadanos. En este marco contar con acceso rápido, fácil e integrado a la información
es útil para quien debe proporcionar la respuesta a las demandas ciudadanas y, más
interesante aún, permite a los ciudadanos mismos resolver sus dudas mediante el
acceso directo a la PISI.
En materia de rendición de cuentas cobra especial relevancia la integración de
información y el uso de herramientas de Inteligencia en Red para la formulación y
seguimiento de indicadores e índices que puedan dar cuenta del desempeño, ya no sólo
de las instituciones, sino igualmente de las políticas públicas. La información integrada y
presentada en reportes sintéticos e interactivos puede facilitar el trazado del progreso
en los indicadores de políticas nacionales de Estado (tales como los Acuerdos de Paz) y
de gobierno42, y en los compromisos internacionales adquiridos por el Estado (como
puede ser el caso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio o la calificación para la
Cuenta del Reto del Milenio del Gobierno de los EEUU).
Las razones de democracia se construyen sobre las anteriores dos, pero son a su vez
las más complejas, de implicaciones más extensas y, desde el punto de vista del uso de
las tecnologías de información en el sector público, las más importantes43. Ellas parten
del supuesto de que un diálogo informado contribuye a la construcción de la
democracia, y que los sistemas de información pueden, no sólo contribuir a dicho
diálogo informado, sino también hacerlo más empoderado y competente44. De manera
particular, la facilidad de acceso a la información a través de la PISI puede reducir las
desigualdades de información entre actores que se involucran en el debate sobre las
políticas públicas.
2. Por qué integrar información: el potencial de las redes

La implementación de tecnologías de Inteligencia en Red para el manejo de información
pública fue posible, no sólo por la intención y necesidad de las instituciones públicas,
sino también por el estado de maduración de la propia tecnología. Desde la creación de
la Internet y de forma particular en la última década, la intención de manejar información
41
Decreto Ley 57-2008 del Congreso de la República, emitido el 23 de Septiembre de 2008.
42
Ver: Unidad Nacional de la Esperanza (2008): Plan de la esperanza: plan de gobierno.
Guatemala; Gobierno de Guatemala (s.f.): Indicadores estratégicos a lograr. Guatemala.
Descargado en http://www.segeplan.gob.gt/index.php?option=com_remository&Itemid=41&func=fileinfo&id=326
[último acceso 14 de septiembre de 2009].
43
Alvarado, F (2009): Advancing information systems in decision making and democracy for
health. Presentación en el congreso anual de la Asociación Internacional para el Desarrollo de
la Sociedad de la Información (IADIS), Carvoiro, Portugal, 21 a 23 de Junio.
44
“El diálogo informado se construye con evidencia, más que simplemente con regateo de
posiciones; en el diálogo empoderado los actores se encuentran en condiciones de
equivalencia en poder; y diálogo competente es aquel en que las partes son capaces de
involucrarse en una conversación que afirma sus intereses pero incorpora los de sus
contrapartes.” Alvarado, F. y S. Somerville (2009). “Análisis de Política No. 6: Información,
Toma de Decisiones y Diálogo.” Serie Análisis de Política, Proyecto USAID/Diálogo para la
Inversión Social, Guatemala. Pág. 1. (Cursivas en el original).
17
en redes se ha hecho cada vez más real. Lo que comenzó como vinculación de equipos
se siguió como vinculación de datos y bases de datos, vinculación de páginas de la
Internet y, al menos en la intención, como vinculación de información y conocimiento en
redes semánticas. Como señala Tim Berners-Lee, creador de la Internet:
“La Red fue diseñada como un espacio de información, cuyo propósito era que
fuera útil no sólo para la comunicación entre humanos, sino también que las
máquinas pudieran participar y ayudar. Uno de los obstáculos mayores para esto
ha sido el hecho que la mayoría de la información en la Red está diseñada para
consumo humano, y aún si fuera derivada de una base de datos con significados
bien definidos (al menos en algunos de sus términos) para sus columnas, esa
estructura de los datos no es evidente para un robot que navega por la red.
Dejando aparte el problema de inteligencia artificial de entrenar máquinas para
comportarse como humanos, el abordaje de la Red Semántica en vez desarrolla
lenguajes para expresar información en forma procesable para las máquinas.”45
Aunque el propósito de crear una red semántica, en que la información pueda ser
“entendida” y manipulada directamente por las computadoras no se ha concretado a
gran escala, ha dado lugar a una variedad de opciones para articular información de
forma más inteligente. La Inteligencia en Red es una de tales opciones. Sin embargo,
antes de considerar en detalle a qué se refiere este concepto, vale la pena examinar
algunos de los retos y cambios que impone la integración de información a través de
una red.
La integración de información en redes no es un ejercicio mecánico que simplemente
“pega” las diversas fuentes entre sí, sino que las modifica sustancialmente. En primera
instancia, a medida que crecen las redes se hacen “porosas”: la multitud de vínculos
crea múltiples puntos de entrada a la red, de modo que se hace cada vez más difícil
limitar el acceso y más necesario regular el uso46.
En el contexto del sector público, la preocupación con el acceso a la información tiene
dos vertientes particulares. Por una parte está la consideración del secreto burocrático.
Este argumento se ha visto paulatinamente erosionado en aras de la transparencia. En
Guatemala el derecho de libre acceso a la información, salvo razones calificadas, se
consagró recientemente en la Ley de Acceso a la Información Pública47. Por la otra está
la preocupación con la privacidad y la confidencialidad de los individuos representados
por los datos. Los casos recientes de pérdida masiva de registros individuales en
instituciones públicas subrayan la gravedad de esta inquietud48. Normar la vinculación
45
Berners-Lee, T. (1998). An attempt to give a high-level plan of the architecture of the Semantic
WWW. Borrador para comentarios. Semantic Web roadmap. Disponible en:
http://www.w3.org/DesignIssues/Semantic.html [Ultimo acceso: 19 de septiembre de 2009]
(traducción nuestra).
46
Weitzner, Daniel J., Harold Abelson, Tim Berners-Lee, Joan Feigenbaum, James Hendler y
Gerald Jay Sussman (2007). Information accountability. Computer Science and Artificial
Intelligence Laboratory Technical Report MIT- CSAIL-TR-2007-034. 13 de Junio de 2007.
47
Decreto 57-2008 del Congreso de la República.
48
“Lost medical records force urgent security review: Health department confirms 140 data
breaches in the NHS, involving the records of tens of thousands of people” (Registros
médicos perdidos fuerzan una revisión urgente de seguridad: el Departamento de Salud
confirma 140 violaciones de datos en el Servicio Nacional de Salud, que involucran los
18
de datos, el acceso y sobre todo el uso lícito, las formas de verificación del mismo y la
responsabilidad por la custodia de la información se torna en una agenda ineludible en
la promoción de una mayor integración de redes de información.
Como segundo aspecto, la apertura de los sistemas y la coincidencia de información de
múltiples fuentes hace más visibles los contrastes y “disonancias” entre información de
fuentes distintas sobre los mismos objetos. Por ende, se facilita la identificación de los
vacíos, limitaciones y errores en los datos y en la información, no sólo porque antes no
hubiera acceso a ellos, sino porque las discrepancias se hacen más obvias. Con esto se
desata una enorme presión por mejorar la calidad de los datos, casi tanta como la
tendencia a cerrar el acceso a los mismos por incertidumbre acerca de su calidad.
Al respecto se plantea un dilema entre mejorar la calidad antes de ampliar el uso, y
ampliar el uso para mejorar la calidad. La experiencia sugiere que la primera opción es
atractiva a los funcionarios, pero inalcanzable, ya que los recursos institucionales nunca
son suficientes para perfeccionar los datos. La creciente ola de soluciones colaborativas
en línea (de las cuales Wikipedia49 es un ejemplo sobresaliente, pero no único) destaca
el valor de movilizar una comunidad de usuarios para resolver problemas en los datos50,
incluyendo su depuración, la creación de índices y la documentación. Sin embargo, esto
requiere un cambio en actitudes ante la tenencia de los datos, la construcción de
credibilidad institucional y el establecimiento de reglas de juego en torno al manejo de
los errores51, todos los cuales redundan en la disposición a abrir las bases de datos y
los sistemas de información al escrutinio público. La experiencia en Guatemala apoya
esta visión. En el caso del MINEDUC se reporta que la calidad de los datos mejoró con
trasladar las funciones estadísticas y analíticas de la Unidad de Informática (UDI) a la
Dirección de Planificación (DIPLAN), ya que hizo más directamente visibles los datos a
quienes los producen y los usan52.
Por el lado de la producción de nueva información también se plantea la necesidad de
cambios para mejorar la calidad. Los sistemas convencionales de captura de datos
pueden mejorarse, pero la tecnología hace posible reducir el rango de error, por ejemplo
introduciendo formularios en línea con validación, y haciendo que la recolección de
datos sea parte de los procesos de servicio, no una actividad separada y adicional53.
Finalmente, las redes hacen posible (o necesario) configurar “inteligencia” intrínseca en
su estructura. Esto, que constituye el punto de partida para pensar en una red
registros de decenas de miles de personas). Guardian.co.uk 25 de mayo de 2009. Disponible

en: http://www.guardian.co.uk/society/2009/may/25/medical-records-security-breach [Ultimo
acceso: 20 de septiembre de 2009].
49
www.wikipedia.com
50
Ver: Clay Shirky on institutions vs. collaboration (2005). Disponible en:
http://www.ted.com/talks/lang/eng/clay_shirky_on_institutions_versus_collaboration.html
[Ultimo acceso: 20 de septiembre de 2009]. (Vídeo, subtítulos en español)
51
Esta preocupación no es banal: si la prensa descubre errores en datos antiguos, ¿cuál es el
alcance de la responsabilidad de los funcionarios actuales sobre ellos?
52
53
Entrevista E2 18 de Septiembre de 2009.
19
semántica, no modifica los datos mismos, pero sí delimita su significado: los sistemas
de validación de los datos pueden predefinir qué cosas “tienen sentido” en gran escala,
no ya sólo a nivel de una base de datos única. Sin embargo, esto no es automático y, a
medida que crece la escala, no es nada fácil, lo que remite nuevamente a la necesidad
de usar soluciones colaborativas.
3. Cómo integrar información: inteligencia de negocios e

inteligencia en red
La Inteligencia de Negocios se refiere a una categoría de aplicaciones desarrolladas
desde inicios de la década de 1990 para facilitar el acceso inteligente (con perspicacia o
visión) a volúmenes considerables de información en bases de datos empresariales54.
El motor económico de este desarrollo lo dio la globalización de los mercados en esa
década, que hicieron necesario para las corporaciones transnacionales acceder a
información dispersa de forma ágil. El motor tecnológico lo dieron, entre otros factores:
la expansión de técnicas de mejora de procesos empresariales55 que se reflejó en
aplicaciones de “Planificación de Recursos Empresariales”56; la generalización del uso
de la PC como herramienta de trabajo y su inserción en sistemas cliente-servidor
(donde la PC es apoyada por un servidor); y el desarrollo de la Internet, que hizo factible
la interconexión sin atención a la localización geográfica de la información, abriendo al
análisis una cantidad inmensa de recursos.
La Inteligencia en Red lleva el abordaje de la Inteligencia de Negocios directamente a la
interfaz del navegador de la red. En el fondo es un término usado para referirse a un
rango de aplicaciones informáticas que buscan introducir sentido a la estructura de la
información depositada en la Red Global (“World Wide Web”). Sin embargo, se presta a
alguna confusión, ya que su significado va desde una interpretación limitada, como
herramientas de acceso a múltiples bases de datos dispersas y accesibles a través de
la Red, hasta una interpretación ligada a la construcción de redes semánticas. Para
describir lo hecho hasta aquí en el caso de Guatemala es más relevante el extremo
limitado del rango y vinculado a una herramienta específica (BusinessObjects)57.
En este sentido la Inteligencia en Red se desarrolla como una categoría de aplicaciones
de software que, a través de un navegador de la Red, permiten: a) establecer vínculos
con bases de datos en formatos muy distintos, b) articular datos e información
definiendo campos y códigos comunes y c) desarrollar consultas y reportes flexibles, en
que el usuario técnico interactúa con los datos y la información de manera directa, sin
mediación del especialista en tecnologías de información58.
54
Howson, C. (2006). BusinessObjects XI: The complete reference. McGraw-Hill.
55
Tales como la reingeniería de procesos y la gestión de calidad total.
56
“Enterprise Resource Planning” o ERP.
57
Sin embargo, la aplicación de BusinessObjects en Guatemala de hecho se inserta en un
contexto político, social e institucional en el que el significado de la información es crítico,
mucho más allá de la simple articulación entre los datos, lo que desde ya le plantea una
agenda de desarrollo de Inteligencia en Red en el sentido más amplio.
58
Howson, C. (2006). BusinessObjects XI: The complete reference. McGraw-Hill
20
4. Los sistemas de información y la Inteligencia de Red en el sector
público
Tendemos a pensar en la informática como un conjunto de tecnologías
predominantemente propias del sector comercial y empresarial. Sin embargo, las
administraciones públicas han sido desde siempre algunos de los usuarios y promotores
más significativos en el desarrollo de la informática. Empezando con los esfuerzos
británicos durante la segunda guerra mundial para desarrollar sistemas informáticos que
descodificaran los códigos secretos alemanes59 y los posteriores esfuerzos
norteamericanos por desarrollar sistemas de navegación de misiles, la inversión pública
en tecnología informática ha sido enorme.
Adicionalmente, la administración pública es un productor de datos e información de
primer orden. Ya Max Weber reconocía que “la gestión de la oficina moderna se basa en
documentos escritos ('los archivos') que se preservan en su forma original o de
borrador”60. Antes de la expansión de la gran empresa comercial, las administraciones
públicas ya coleccionaban enormes cantidades de información, y lo siguen haciendo. El
problema, sin embargo, ha sido siempre cómo acceder a ella cuando se necesita. La
falta de una buena respuesta históricamente llevó a centrar la toma de decisiones en la
gestión pública en su dimensión política, más que informática.
Sin embargo, el arco de la historia se ha tendido desde la práctica de una gestión
pública basada en “corazonadas” políticas a una gestión pública de “managers” técnicos
y, más recientemente de vuelta a la preocupación con la dimensión ética de la
gestión61,62. Este tránsito se refleja igualmente en el manejo de la información para el
quehacer público, desde el registro manual, pasando por la simple automatización de
procesos manuales63, hasta el estado actual en que la gestión exige un uso inteligente
o estratégico de la información ya disponible en medios digitales.
Sin embargo, la particularidad del uso de la información en la administración pública no
radica en su volumen ni en la precocidad de la adopción de tecnologías informáticas.
Más bien, el rasgo característico aquí es que la informática se inserta en un sistema
institucional de propósitos y funcionamiento eminentemente político y público. Definir las
formas bajo las cuales se implementarán tecnologías de información en el sector
59
Randell, B. (1972). “On Alan Turing and the Origins of Digital Computers” en: Machine
Intelligence, 7, Meltzer, B. and Michie, D. (eds.), páginas 3-20. Edinburgh University Press.
Como ironía histórica, cabe señalar el anuncio reciente que un mensaje en clave de Enigma
que permanecía irresuelto desde fin de la Segunda Guerra Mundial fue finalmente
descodificado usando cómputo distribuido, es decir, combinando de forma virtual el poder de
muchas computadoras personales a través de la Internet. Un auspicio positivo para el poder
de la inteligencia en red. (Ver: Graeme Wearden. “Distributed computing cracks Enigma
code”. Cnet news.com 27/2/2006. Disponible en: http://news.cnet.com/2100-1029_3-
6043572.html [Último acceso 21 de septiembre de 2009]).
60
Weber, M. Wirtschaft und Gesellschaft, part III, cap. 6
61
Kliksberg, Bernardo (1994). “El Rediseño del Estado para el Desarrollo Socioeconómico y el
Cambio. Una Agenda Estratégica para la Discusión.” RAP 86(enero-junio)1996:811-834.
62
Kliksberg, Bernardo (2004). Más Ética, Más Desarrollo. Temas, Buenos Aires.
63
Esto lo ilustra bien la historia del desarrollo de los sistemas de información en el MSPAS,
predicado sobre todo en la automatización de formularios.
21
público es, en primera instancia, descifrar cómo se sostienen los propósitos de política y
se alimentan los debates políticos con apoyo de dichas tecnologías.
Refiriéndose al comercio electrónico, Moore señala una secuencia de escalamiento en
la complejidad de las aplicaciones de un sitio Web:64
• Sitio Web con información corporativa,
• Sitio Web con información de productos y servicios,
• Apoyo al cliente a través de la Red,
• Procesamiento de pagos electrónicos (tarjetas de crédito),
• Acceso a información de pedidos,
• Procesamiento de pagos y pedidos, y
• Mercados basados en la red.
Igualmente puede considerarse un escalamiento en las aplicaciones de la Red en el

sector público, desde la mera información institucional, la prestación de servicios y el
manejo de transacciones de los ciudadanos, hasta el intercambio en la arena política
democrática. El reto descansa en que, así como en el sector comercial cualquier
implementación de tecnología debe contribuir a la rentabilidad, en el sector público la
informática debe hacerse operativa en el marco de los propósitos públicos.
Un concepto que puede ser relevante aquí es el de “sistemas de soporte basados en la
Red”, que se refiere a extensiones de las prácticas humanas basadas en la
tecnología65. En este marco se concreta la tarea de hacer operativa la tríada de
información para la toma de decisiones, información para la rendición de cuentas e
información para la democracia66. En el marco de la administración pública es usual el
esfuerzo por desarrollar sistemas de soporte específicos para las decisiones, y el caso
de Guatemala no es una excepción en ello67.
Sin embargo, la administración pública es, más que simplemente un aparato de
gerencia, un instrumento del quehacer político. Ello induce a pensar en el desarrollo de
sistemas de soporte para rendir cuentas públicas y para facilitar y fortalecer el diálogo
democrático. La relación entre propósitos de la información, prácticas humanas
establecidas y posibles sistemas de soporte basados en red se ilustra en el cuadro
siguiente.
64
Citado en: Web Intelligence: Yao, Yiyu (Y.Y.) (s.f.). New Frontiers of Exploration. Department of
Computer Science, University of Regina, Saskatchewan, Canada S4S 0A2. Disponible en:
www.cs.uregina.ca/~yyao/PAPERS/amt05.pdf [Ultimo acceso: 20 de septiembre de 2009]
(traducción nuestra).
65
Web Intelligence: Yao, Yiyu (Y.Y.) (s.f.). New Frontiers of Exploration. Department of Computer
Science, University of Regina, Saskatchewan, Canada S4S 0A2. Disponible en:
www.cs.uregina.ca/~yyao/PAPERS/amt05.pdf [Ultimo acceso: 20 de septiembre de 2009]
66
Alvarado, F. y S. Somerville (2009). “Análisis de Política No. 6: Información, Toma de
Decisiones y Diálogo.” Serie Análisis de Política, Proyecto USAID/Diálogo para la Inversión
Social, Guatemala.
67
El reto de la Ministra Aceña fue ante todo una invitación a desarrollar un sistema efectivo de
soporte a las decisiones del despacho ministerial.
22
Propósitos de la
Prácticas Humanas (“reales”) Sistemas de Soporte Basados en Red
Información
• Información para • Gestión de los recursos • Información sobre los problemas
la toma de • Gestión de las instituciones • Información sobre la producción y los
decisiones • Gestión de las políticas servicios
• Gestión política • Información sobre los resultados y el
logro de metas
• Información sobre los actores políticos
• Información para • Reportes “de oficio” (por ejemplo, • Reportes electrónicos como base de
la rendición de reportes anuales, memorias de reportes impresos
cuentas labores) • Información “en línea”
• Reportes a otros organismos del • Reportes electrónicos estáticos
Estado (por ejemplo, rendición de • Reportes electrónicos interactivos
cuentas del Ejecutivo al Congreso)
• Reportes a la prensa y al público
• Reportes a grupos de interés y presión
específicos
• Información para • Resúmenes y análisis de política en • Acceso compartido a reportes
la democracia publicaciones especializadas y medios electrónicos estáticos o interactivos
masivos • Diálogo asistido por reportes
• Negociación política interactivos
Cuadro 1: Relación entre propósitos de la información, prácticas humanas y uso de sistemas de soporte basados en
red.
De las tres filas de contenido es la primera la que se encuentra más desarrollada.
Mientras tanto, en la línea de rendición de cuentas son sólo algunos sistemas de
soporte los que se han construido, especialmente aquellos que llevan a la producción
de documentos impresos y el uso de reportes estáticos para divulgar información. En el
caso de la información para la democracia es poco lo que puede reconocerse aún como
logro en el desarrollo de los sistemas de soporte basados en red.
Sin embargo, la división entre estos tres niveles no es rígida, sino más bien permeable:
los reportes electrónicos que son previstos como recursos de transparencia pueden
rápidamente promoverse como instrumentos para el diálogo. Así, el “portal de
transparencia” del Ministerio de Finanzas68, que sirve reportes interactivos detallados
sobre el presupuesto nacional de Guatemala, usado con pericia, puede fácilmente
convertirse en un instrumento de discusión del presupuesto entre municipalidades y
gobierno central, más aún, en base para construir argumentos políticos y de política.
Transitar de la fila 1 hacia la fila 3 es la agenda de democracia, en lo que respecta a los
sistemas de información pública, y parte del esfuerzo que refleja – en sus fortalezas y
en sus debilidades – la experiencia de la PISI.
3. Implementación
En esta sección se describen los puntos de implementación que deben considerarse al
emprender una iniciativa de plataforma de información integrada como la PISI. Aunque
no es un catálogo exhaustivo, procura ordenar las lecciones de implementación exitosa
derivadas de la experiencia guatemalteca.
68
http://transparencia.minfin.gob.gt/
23
1. Preparación política
Ya es bastante conocida la necesidad de contar con liderazgo y “espacio” político para
las iniciativas de tecnología de información69. Tanto más se hace necesario esto cuando
la dinámica misma de la organización es política, como sucede en la administración
pública.
Esta preparación política tiene al menos dos objetivos: el primero es un objetivo de
viabilidad, ya que el apoyo político es necesario para iniciar la integración de
información y para mantener la aplicación, los sistemas y la integración una vez se han
implementado. En esto cabe diferenciar la promoción continua en un ambiente
favorable, y la defensa en un ambiente contrario, pues cada uno requiere argumentos
específicos y distintos. El segundo es un objetivo de aplicación, ya que el apoyo político
es necesario para asegurar que la Plataforma sea usada en el día-a-día y que la
información integrada sea aplicada a las decisiones, la gestión y la negociación.
Recuadro 2: Una transición de gobierno
En enero de 2008 fue inaugurada la administración del ingeniero Alvaro Colom como Presidente de la
República de Guatemala. Bajo su mando recibió la administración del Ministerio de Educación la licenciada
Ana de Molina. De Molina había sido ya Ministra de Finanzas en la década de 1990 y era Coordinadora
para el Diálogo del proyecto USAID/Diálogo para la Inversión Social. Esto auguraba una buena perspectiva
para la PISI de cara a la nueva administración. Los resultados fueron mixtos. Por una parte, la nueva
ministra tenía gran interés en contar con información para su gestión. Por la otra, consideraba que los
registros históricos que ofrecía la PISI no servían a sus necesidades de información coyuntural. Algunos
consideran que su decisión de incorporar nuevamente la gestión de la infraestructura escolar – su más alta
prioridad de política – dentro de la DIPLAN distrajo recursos necesarios para la planificación estratégica
educativa en asuntos de logística y gestión de proyectos. Con todo, los responsables de la PISI dentro de
la DIPLAN lograron convencer al nuevo equipo de gestión superior del MINEDUC acerca de la importancia
de la Plataforma.
En cuanto al objetivo de viabilidad, es necesaria la identificación de quien dará el
respaldo político e institucional necesario para movilizar los recursos (dinero, pero
también tiempo de personal, recursos materiales y credibilidad técnica) para el diseño e
implementación. Para el caso de Guatemala, fue indispensable para el inicio de la
plataforma el respaldo de la Ministra de Educación. Por su formación como ingeniera en
sistemas no sólo actuó como “madrina política” de la iniciativa, sino que aportó la
credibilidad técnica necesaria para su implementación.
Aclarar el alcance de lo que se puede y quiere hacer al inicio y en cada hito del
desarrollo de la Plataforma también reduce la incertidumbre y ayuda a concentrar los
esfuerzos en los resultados con más réditos políticos. En el caso de la PISI en
Guatemala, el énfasis en responder a la demanda por información para las decisiones
del despacho ministerial de educación garantizó el impulso político inicial a la PISI. Más
adelante, la capacitación de un grupo amplio de usuarios desarrolló una base extensa
de interesados que reclamaron su disponibilidad cuando el MSPAS decidió desconectar
sus bases del acceso en línea. La experiencia ilustra la necesidad de mantener una
69
Brown, Susan A., Norman L. Chervany, and Bryan A. Reinicke, 2007. What Matters when
Introducing New Information Technology. Communications of the ACM, 50(9):91-96.
24
conversación permanente con tomadores de decisión para no perder el apoyo político ni
desviarse de las prioridades políticas de los actores que respaldan la iniciativa70.
Como lo ilustra este caso, existen al menos tres tipos de liderazgo, todos necesarios:
político, informático (tecnológico) y temático (técnico). Fue necesario movilizar los tres
simultáneamente para tener éxito en la integración de la PISI. En el MINEDUC, al
liderazgo político de la ministra se sumó el liderazgo técnico y el liderazgo tecnológico
de dos de sus asesores. En el caso del MSPAS ocurrió algo similar con el liderazgo
político y técnico del entonces director del SIGSA, Lic. Tito Rivera. Más recientemente,
en la SEGEPLAN han sido la Secretaria de Planificación, Dra. Karin Slowing y la Lic.
Claudia Wagner quienes han proporcionado el liderazgo político y técnico/tecnológico,
respectivamente.
2. Propósito de la implementación
Howson destaca una variedad de razones para introducir la aplicación de
BusinessObjects en una organización, incluyendo el deseo de lograr la integración de
información de múltiples fuentes, garantizar la disponibilidad inmediata de datos,
flexibilizar los reportes, vincular los sistemas de consulta con los sistemas que registran
las transacciones (tales como los sistemas de ERP, y descargar a los técnicos de
informática de la responsabilidad directa y permanente de hacer consultas a las bases
de datos71. En el caso del MINEDUC este último parece haber sido el propósito inicial
más importante para buscar la adopción de BusinessObjects, ya que se percibía que el
tránsito de las solicitudes del despacho ministerial a la dirección de planificación, de allí
a la unidad de informática y de vuelta por el mismo circuito introducía grandes demoras
e imprecisión en las respuestas a las consultas.
Como categoría de herramientas las aplicaciones de Inteligencia en Red están
idealmente diseñadas para hacer esta tarea, pues introducen un “intérprete” que sabe
cómo manejar la masa de datos en las bases. Esto es lo que se conoce como el
“supermercado de datos”. En BusinessObjects esto es hecho por un módulo específico
conocido como “BusinessObjects Designer”. Lo que es de destacar aquí es que la
interfaz está compuesta de “objetos”: elementos gráficos en la pantalla que simulan
entidades del mundo real y que las personas manejan de forma intuitiva. Al seleccionar
una aplicación entre las diversas herramientas disponibles esto resultó un factor
importante a considerar: los analistas no-expertos ya han desarrollado bastante
experiencia en la manipulación de objetos gracias a programas como la suite de
Microsoft® Office y otros programas de interfaz gráfica72.
3. Diseño de la Plataforma y adecuación de BusinessObjects

La experiencia de implementación de la PISI ha mostrado la importancia fundamental de
establecer algunos parámetros clave que guiarán el diseño de la misma. En primera
instancia, es necesario definir los tipos de usuarios que accederán al sistema, y las
formas en que el sistema responderá a ellos. En Guatemala esto se definió en cuatro
niveles anidados de usuarios de la PISI:
70
Entrevista E1, 12/08/2009.
71
72
Ver nota [18], página [8].
25
• Analistas expertos: este
término se refiere a los
especialistas – investigadores,
planificadores, estadísticos y
otros – que conocen los datos Ciudadanos
y la información disponible a
Gerentes
profundidad tanto en su
significado como en su Usuarios Avanzados
estructura, y que son capaces

de manipular los mismos sin Analistas Expertos
generar resultados espurios

derivados de la relación
impertinente entre datos.
• Usuarios avanzados: estos

usuarios tienen control sobre
sub-dominios de los datos y la
información, y son capaces de
preparar reportes estáticos e Figura 1: Estructura anidada de usuarios de la PISI
interactivos, que otros
consultarán usuarios.
• Gerentes: esta categoría de usuarios se refiere a quienes acceden a reportes ya

elaborados – estáticos o interactivos – para evaluar situaciones y escenarios, y
para tomar decisiones. A pesar del término no se refiere únicamente a personas
en funciones de gerencia pública o no-pública, sino a quienes tienen una clave
de acceso y usan la información de reportes ya elaborados para tomar
decisiones y tienen la capacidad de convertir esas decisiones en acciones
organizacionales.
• Ciudadanos: la categoría más amplia y que contiene a todas las demás se

refiere a todas las personas que pueden acceder a reportes de la PISI sin contar
con una clave de acceso, ya sea para fines informativos, de decisión y/o de
acción e incidencia política.
Es sumamente importante hacer notar que esta clasificación no se refiere a un sistema

de jerarquías y privilegios (de alguna forma, la construcción de una “elite de la
información”), sino más bien es un sistema de responsabilidades en el manejo y
traducción de los datos. Refiriéndose a la herramienta de Inteligencia en Red en que se
sostiene la PISI en Guatemala, Howson comenta que “si BusinessObjects XI ha de
convertirse en una aplicación estratégica, no se querrá limitar el acceso. Sin embargo,
sí se querrá implementar de forma altamente administrada, más aún si se accede a un
OLTP [sistema de transacciones en línea].”73 Para el caso de la administración pública,
el propósito estratégico a ser servido es precisamente la transparencia y el acceso
ciudadano a la información, y los gerentes, usuarios avanzados y analistas expertos
tienen una creciente responsabilidad por asegurar que los reportes y análisis garantizan
la calidad de la información y maximizan la transparencia y accesibilidad.
73
Howson, C. (2006). BusinessObjects XI: The complete reference. McGraw-Hill., p. 26.
26
Además, es necesario definir los alcances de la información. Entre las preguntas sobre
los que deben aclararse antes de dar inicio se cuentan:
• ¿Qué datos están disponibles? Debe determinarse la existencia de bases de

datos y otros archivos electrónicos accesibles;
• ¿Qué información está disponible? Debe determinarse el alcance de las

combinaciones de datos dentro de las mismas bases, en las instituciones y entre
las instituciones;
• ¿Qué conocimiento está disponible? Es conveniente entender en qué medida

dichos datos e información se han traducido en análisis, y cómo dichos análisis
pueden orientar el desarrollo posterior de los datos y la información;
• ¿Quién tiene o controla la información? Para acceder a los datos y la

información será necesario contar con la aprobación de quienes controlan la
misma. Esto incluirá compartir información sobre el propósito de la PISI; y
• ¿Para qué queremos integrar la información? Por sobre todo, es necesario

aclarar el propósito de la integración y asegurar que todos los interesados
directos (quienes controlan la información y quienes manejarán la PISI) estén de
acuerdo con ese propósito.
Hay una interacción importante entre la definición de usuarios y la definición de

alcances de la información. Por una parte, los primeros usuarios de la Plataforma son,
casi por definición, quienes producen y custodian la información. En Guatemala, la PISI
pudo crecer en la medida en que más usuarios se fueron convirtiendo en proveedores
de información, pero un mapa de agentes productores, consumidores y controladores
de la información hará el proceso más estratégico.
El tercer aspecto preliminar que debe determinarse es el de la infraestructura

tecnológica. Esto incluye la determinación de las características y capacidad del o de
los servidores (y sistemas operativos) que manejan las bases de datos existentes y/o en
que se montará el manejador de Inteligencia en Red. También deberá determinarse el
estado de conectividad de la red a través de la cual se accederá a la plataforma y a
través de la cual se distribuirán sus reportes. Debe además resolverse la negociación y
compra de licencias del software74 que operará la Plataforma.
Finalmente, deben también determinarse las competencias del personal que estará
directamente a cargo de la Plataforma, y asegurar su disponibilidad en tiempo para el
desarrollo e implementación. Como mínimo esto implica:
• Constitución de un equipo técnico con especialistas de planificación y de

tecnologías de la información, responsable de establecer las relaciones entre las
bases de datos de acuerdo a los planes y programas institucionales; y
74
BusinessObjects®, la herramienta de inteligencia en red usada por el proyecto es un producto
comercial (www.businessobjects.com). Otros productos similares son Sharepoint Server
(antes ProClarity, ahora propiedad de Microsoft®), Panorama™ (www.panorama.com) y
Cognos® (www.cognos.com). Existen también opciones de código abierto, tales como
Pentaho™ (www.pentaho.com).
27
• Constitución de un equipo temático con representantes de las unidades técnicas
de la institución y con competencias estadísticas, responsable de diseñar e
implementar los instrumentos estadísticos que la institución requiere.
4. Desarrollo de la implementación
El desarrollo de la implementación técnica y tecnológica de la PISI a través de la
introducción de BusinessObjects en las instituciones públicas ha seguido cinco etapas
diferenciadas, aunque traslapadas.
Identificación de los datos

La construcción de la plataforma integrada se inició con la identificación y análisis de
todas las instancias de información disponibles en las instituciones involucradas para el
análisis y la planificación, incluyendo los diversos servidores físicos, servidores de
bases de datos, formatos de datos, almacenamiento y organización. Todo aquel que
produce y administra datos participa en este proceso, que se centra en los datos y la
información, antes que en las herramientas y los sistemas.
Integración de los datos

La integración es la fase en que se conceptualiza la forma en que se vincularán los
datos de las diversas fuentes en una plataforma común. En este punto surgen
decisiones que necesitan abordarse con los especialistas de los equipos técnico y
temático.
• Decisiones sobre el acceso a bases de datos o a espejos: una de las ventajas

que presentan los manejadores de Inteligencia en Red, como BusinessObjects,
es que no exigen cambios en la estructura de las bases de datos originales y en
los sistemas de procesamiento de datos ya existentes. Sin embargo, sí deben
acceder a los datos que son producidos por tales sistemas. En esto hay dos
opciones, ligadas fundamentalmente a la importancia que tenga usar datos
actualizados.
• El acceso directo a una base de datos preexistente puede ser útil si los
cambios en la base son continuos, como es el caso de una base
transaccional75, ya que la Plataforma contará en todo momento con los datos
más actualizados. Sin embargo, tal arreglo consume muchos recursos de
infraestructura tecnológica (tiempo de procesamiento y/o comunicación) y
supone riesgos de seguridad de los datos al acceder a las versiones
originales de los mismos.
• Por el contrario, el manejador puede generar un “espejo” – una base de

datos que replica todos los datos de otra base, o una parte de ellos, a los
que luego accede el manejador en su propio servidor. Esto acelera los
75
Una base de datos transaccional es aquella que cambia continuamente como resultado de las
consultas e ingresos que se realizan en ella. Ejemplo de ello sería una base de datos de
facturación comercial, que cambia cada vez que se realiza una venta. Igualmente, una base
que almacena datos de servicios de salud cambiará cada vez que se registren nuevos casos
atendidos en los servicios. Por el contrario, una base no transaccional permanece sin cambio
una vez se completa. Tal es el caso de la base de datos de un censo nacional o de una
encuesta. Una vez completado el censo, ingresados y depurados los datos, ya no se volverá
a modificar y queda únicamente para consultas.
28
procesos, reduce la carga sobre la infraestructura y reduce los riesgos de
seguridad, pues aunque se dañe el espejo no se perderán los datos
originales.
• Decisiones sobre organización y estructura de los datos: en el diseño de la

Plataforma debe determinarse qué variables76 serán tratadas como categorías, y
cuáles como contadores. Los contadores indican los objetos cuantificados en
cualquier consulta, como lo puede ser la matrícula escolar, inversión en
educación o salud, cantidad de aulas, etc. Las categorías señalan clasificaciones
en que se reunirán, ordenarán y/o jerarquizarán los contadores, por ejemplo
“año”, “nombre de departamento”. Los filtros señalan criterios a través de los
cuales se podrán incluir o excluir dichas variables en una búsqueda cualquiera.
La determinación de contadores incluye también la determinación del tipo de
procedimiento matemático que se les pueda aplicar, por ejemplo, sumas o
promedios. Estas determinaciones no son triviales, pues la forma en que se
organicen los datos fijará el tipo de consultas que se pueden hacer sobre ellos y
el tipo de respuestas que la plataforma podrá dar.
Recuadro 3: La normalización de los códigos de los centros escolares

Desde 1993 hasta 2008 existió en el sistema escolar guatemalteco el Programa Nacional de
Autogestión Educativa – PRONADE –. Bajo este programa, implementado originalmente para ampliar
la cobertura a comunidades rurales de difícil acceso, las escuelas eran regidas directamente por un
comité de padres de familia. La contratación y despido de maestros, así como el manejo de recursos
estaba en manos de dicha instancia. En 2008 se anuncia que el programa sería cancelado y las
escuelas incorporadas al sistema escolar regular a partir de 2009. Hasta ese momento las escuelas de
PRONADE contaban con un sistema de códigos diferente del usado por el resto del sistema escolar.
En el momento en que se integran las escuelas PRONADE al resto del sistema surge el reto de
normalizar los códigos de todos los centros escolares.
• Decisiones sobre consolidación de las bases de datos: con la integración de los
datos se detectan posibilidades para mejorar la eficiencia de las consultas a
través de modificaciones y de la consolidación de bases de datos o segmentos
de las mismas. La decisión sobre modificar o mantener las bases depende de su
uso. En el caso de las bases no transaccionales (tales como las de un censo o
encuesta ya publicados) esto no es un problema. Dado que los datos ya no se
modificarán, es factible consolidar e introducir modificaciones para mejorar la
eficiencia de la Plataforma, siempre que no se alteren los datos.
El caso de bases transaccionales es distinto. Es probable que existan

formularios de ingreso o consulta de datos preexistentes que determinan la
estructura de la base de datos que alimentan. En tal caso conservar la estructura
existente en un espejo facilita la tarea para quienes mantendrán la Plataforma,
pues las actualizaciones en la base original se verán fielmente reflejadas en el
espejo. Si se consolidan bases en el espejo será necesaria su actualización
manual cada vez que la base transaccional se modifique.
76
Datos que pueden asumir cualquier valor de un rango continuo o discreto, por ejemplo: edad,
sexo, número de alumnos, etc.
29
Todas estas son decisiones que tienen que deben tomarse con los analistas y
tomadores de decisión. La asistencia técnica y el liderazgo de la implementación tienen
un papel fundamental en facilitar las conversaciones que lleven a ello. Aunque el grueso
de la discusión se realizará al principio, en el desarrollo de la Plataforma, la experiencia
ha mostrado que las decisiones sobre formas de acceso a los datos, organización y
estructura de los datos y modificación de las bases se prueban en la práctica y en la
discusión con usuarios (en Guatemala ello ha ocurrido en el marco de las
capacitaciones, que hacen uso de la PISI en línea en la conversación entre
capacitadores y usarios-capacitandos). Por ende, la conversación entre especialistas
temáticos e informáticos debe ser permanente.
Creación de un universo único de datos

Una vez se integran los datos, se procede a crear lo que en la jerga de la Inteligencia en
Red se conoce como “universos”. Estos son mapas de relaciones de los datos de las
diferentes fuentes bajo un catálogo único. Aquí se identifican las relaciones entre
etiquetas de categorías (columnas de la base de datos) que pueden llamarse distinto en
diferentes bases de datos pero referirse a una misma categoría. Igualmente, se
identifican las relaciones entre códigos bajo categorías equivalentes que pueden
referirse a un mismo objeto real.
Recuadro 4: El reto de integrar bases distintas sobre los mismos fenómenos

En una base de datos la etiqueta “Departamento” puede referirse a la categoría de los 22
departamentos de la división político-administrativa de Guatemala, mientras que en otra base de
datos esta categoría está nombrada como “departamentos” (en minúscula y plural). Al crear el
universo se indica que estas dos categorías en dos bases de datos separadas, aunque
nombradas de forma distinta, son iguales. Algo similar ocurre con los códigos: en una base el
departamento de Guatemala podría tener como código numérico el 1, mientras que en otro se
numerara como 22. En el universo estos dos códigos serían relacionados para indicar que se
refieren al mismo elemento real.
Base de Datos 1 Base de Datos 2
Departamento … … departamentos
1 Guatemala … … … …
2 … … 20 … …
3 … … 21 … …
… … … 22 … Guatemala
Figura 2: Vinculación entre variables en bases de datos distintas.
Lo importante a destacar es que la unificación de datos dentro del universo no es una

tarea únicamente de los informáticos, sino más bien resultado de la conversación entre
especialistas técnicos (que conocen el significado de los datos) y especialistas
informáticos (que manipulan las bases de datos). Más aún, aquí se crea la oportunidad
para que los técnicos que conocen los datos de las distintas fuentes comiencen a
conversar entre ellos acerca del potencial de relación entre sus unidades, que se ve
reflejada en la relación entre sus datos. Es esta relación entre procesos institucionales
(productivos y administrativos) la que subyace la vinculación entre aplicaciones de
Inteligencia de Red e iniciativas de reingeniería de procesos.
30
Desarrollo de una interfaz de usuario
La herramienta informática usada (BusinessObjects) tiene una variedad de opciones
para la presentación de información. Esto incluye:
• Presentación de los universos para la manipulación individualizada de toda la

información77 y creación de nuevos reportes;
• Presentación de reportes interactivos pre-fabricados;
• Presentación de reportes estáticos pre-fabricados;
• Presentación de tableros de control; y
• Presentación de directorios de documentos de BusinessObjects, documentos

externos e hipervínculos.
La experiencia de implementación rápidamente mostró que la interfaz de la herramienta

de Inteligencia en Red, aún cuando es de fácil comprensión debido a su organización
por objetos, sigue siendo un recurso para especialistas. Así, en la implementación de la
interfaz de usuario se ha experimentado también con la presentación de reportes de
BusinessObjects como elementos dentro de páginas Web generadas con HTML. De
esta forma los productos de la PISI se convierten en publicaciones abiertas que no
requieren de códigos de identidad y claves de acceso para su uso. Más recientemente
se ha explorado también el uso de “Exelcius”, una herramienta específica de la suite de
BusinessObjects que permite producir presentaciones interactivas que usan
subconjuntos de datos de la Plataforma, sin necesidad de estar conectadas a la misma,
usando tecnología Flash. Tales presentaciones pueden luego ser insertadas dentro de
páginas Web o presentadas como publicaciones electrónicas independientes para
distribución en medios tales como CD o DVD.
Igualmente es posible la presentación de información de la PISI a través de

herramientas de información geográfica, incluyendo herramientas de libre acceso como
Google® Maps o herramientas comerciales como ArcView.
El reto, sin embargo, está en la evaluación de cuál es el mejor medio de publicación, de

acuerdo a las necesidades de los usuarios: analistas, tomadores de decisiones o
ciudadanos. Esto incluye tomar en consideración aspectos como la pericia del usuario,
la flexibilidad que se quiere dar a la manipulación de la información, la sensibilidad de la
información (en general las publicaciones “oficiales” tienden a ser más rígidas para
evitar interpretaciones antojadizas de la información) y la comprensibilidad de la
información.
En el desarrollo de la interfaz de usuario es necesario tomar en cuenta también la

frecuencia de cambio en los reportes. En un extremo están reportes que cambian poco
o nada de un período al siguiente, como pueden ser producidos para un sistema de
control de inventario. En esto los reportes de Inteligencia en Red no difieren mayor cosa
de los que puede producir un sistema de ERP o un sistema diseñado ad-hoc. En el otro
extremo están los reportes que se crean o modifican cada vez que son requeridos. Tal
es el caso de reportes que puede requerir un ministro o ministra para responder a
77
En el caso de BusinessObjects esto se conoce como documentos de “Web Intelligence”.
31
preguntas del Congreso o la prensa. A medio camino estarán reportes interactivos para
la prensa o los ciudadanos, que pueden ser modificados paulatinamente a medida que
se obtiene información de nuevas fuentes (otras instituciones, nuevas investigaciones).
Construcción de capacidad del personal

Para asegurar la relevancia, mantenimiento y uso del sistema es necesaria la
capacitación del personal en torno a la Plataforma. La capacitación, al igual que la
plataforma misma, varía en el tiempo y dependiendo del rol de las personas en su
relación con ella. Inicialmente se requiere una ronda informativa acerca de la naturaleza
de la intervención, de sus alcances y limitaciones, y de su valor comparativo con otras
formas de manejar información, ya se aquellas ya instaladas u otras posibles. Ha
resultado especialmente importante disipar la desconfianza acerca de las herramientas
de Inteligencia en Red mostrando que una plataforma de esta naturaleza puede
beneficiarse de cambios en los sistemas de información existentes, pero no los
necesita.
Acto seguido se desarrolla la capacitación de las personas que estarán directamente

involucradas en el establecimiento y mantenimiento del sistema. Esto incluye al
personal de Informática a cargo del desarrollo, implementación y mantenimiento de los
universos de datos. Incluye también al personal que será responsable de las consultas y
generación de los primeros reportes para públicos más amplios dentro y/o fuera de la
institución. En el caso del MINEDUC y el MSPAS en Guatemala esto comprendió
inicialmente a personal de la Dirección de Planificación y la unidad del SIGSA,
respectivamente, pero se extendió rápidamente a personal de otras unidades
institucionales que también desarrolló capacidad como usuario experto.
Finalmente, se desarrolla la capacitación a los usuarios generales dentro y fuera de las

instituciones. Puede incluir esto desde personas con acceso que se limitarán a consultar
reportes ya elaborados, hasta usuarios capaces de preparar y guardar sus propios
reportes. En el caso de Guatemala la generación de una masa de más de 465 usuarios
capacitados dentro y fuera de las instituciones, realizada a través de un ciclo de
capacitaciones periódicas ha demostrado especial valor, no sólo para desarrollar
competencias técnicas, sino para crear una masa de actores interesados que dan
soporte político a la iniciativa78.
5. El papel de la asistencia técnica

Reconociendo que no se trata de una afirmación imparcial, la experiencia de desarrollo
de la PISI parece ilustrar una dinámica positiva de asistencia técnica internacional. En
primer lugar, no hay duda que al principio la iniciativa fue de la institución nacional
pública y sus autoridades. El liderazgo de la DIPLAN, aunado a la existencia de
proyectos de cooperación propicios para movilizar los recursos necesarios redundó en
una implementación progresiva y sin interrupciones. En este contexto, la asistencia
técnica externa proporcionó, y continúa proporcionando la pericia que las instituciones
78
Uno de los entrevistados comenta que decidió usar la Plataforma para consultas como parte
de un curso de formación económica, y haber descubierto con agrado que un número
importante de los participantes sabían ya usar la plataforma con alguna facilidad. A la vez es
de hacer notar que se trata de una “élite técnica” que dista mucho de garantizar una
“ciudadanía informática.” (Entrevista E2 17/09/2009).
32
mismas no tenían, tanto para el desarrollo de los universos de BusinessObjects como
para pensar y desarrollar reportes y aplicaciones específicas.
En un primer período la asistencia fue muy cercana, con la presencia de un especialista
internacional como asesor principal a tiempo completo dentro del MINEDUC. A medida
que la iniciativa se expandió de ser una implementación de BusinessObjects a
desarrollar la PISI con involucro del MSPAS, SEGEPLAN y otras instituciones se redujo
la presencia del asesor dentro de una sola institución. Como es de esperar, lo que se
ganó en cobertura se perdió en intensidad. A la vez, esto se acompañó del crecimiento
en las capacidades del personal dentro de las propias instituciones. Esta tensión
irresuelta ha llevado más recientemente a privilegiar la atención de preguntas más
expertas del personal institucional al asesor79. Dentro de un esfuerzo de desarrollo
sectorial más amplio sería de considerar el fomento a la capacidad del sector privado
para ofrecer asistencia técnica, no sólo en el manejo de las herramientas de Inteligencia
en Red, que usualmente se da en las empresas que distribuyen el software, sino
también para producir reportes y desarrollar análisis. Tal oferta privada puede
complementar con apoyos específicos los programas de producción de información del
sector público.
4. Uso de la plataforma
Si bien es retador el montaje de la Plataforma, los verdaderos retos de implementación
empiezan con el uso de la información que produce una herramienta tan poderosa. La
complejidad que supone queda más clara al discutir la experiencia de la PISI en
Guatemala. De forma específica aquí se tratan caos sobre la facilidad de uso y
aplicabilidad de la información, sobre los retos al desarrollo de los usuarios, y sobre las
dimensiones políticas derivadas del uso de la información a la que puede acceder la
PISI.
1. El acceso facilita procesos pero no garantiza el análisis

La mayoría de personas consultadas concuerdan que la PISI es sin duda un
instrumento eficiente. Por primera vez se puede disponer en un mismo ambiente o
interfaz de información que ya existía, pero que no era accesible o sólo lo era con
dificultad80. De manera particular, se reconoce que no se necesita ser muy experto para
comenzar a usar la PISI, aunque sí para evitar errores en la interpretación, y se valora el
hecho de que no se puede hacer daño a los datos. En el uso la herramienta demuestra
los beneficios del intérprete de datos, pues los analistas pueden iniciar inmediatamente
el manejo de la información, sin pasar mucho tiempo en la preparación de los datos81.
Se reconoce que de forma rápida y automática puede hacerse lo que previamente se
hacía de forma manual. Esto incluye tanto la generación de reportes ad-hoc, la auditoría
y la identificación de errores, como la generación de reportes periódicos. Tal es el caso
del Anuario Estadístico de Educación, que antes tomaba 45 días prepararse y hoy se
realiza en un tercio del tiempo82, y la generación del reporte de evaluación de
79
80
Entrevista E4 16/09/2009; Entrevista G1, 11/08/2009.
81
82
33
graduados de la escuela secundaria83. En particular, se reporta que la flexibilidad de la
herramienta de BusinessObjects prepara fácilmente la información para su presentación
en formato tabular y gráfico, e incluso combinado como información geográfica84.
Más allá del acceso y la automatización, la PISI ha mostrado su valor para apoyar con
información otras tareas de investigación. El acceso simultáneo a información de
múltiples fuentes permite suplir deficiencias de una fuente con información de otra, o
triangular hallazgos para lograr resultados más robustos.
Recuadro 4: La PISI como apoyo dinámico a la investigación

Un investigador reporta que, revisando literatura sobre el tema de la carga de enfermedad en varios países,
surgió como preocupación la carga que constituye el alcoholismo. Buscando entender esta dimensión de la
carga de enfermedad en Guatemala buscó y encontró casos de alcoholismo en la morbilidad reportada por
el MSPAS. Sin embargo, el bajo número de casos sugirió un problema de subregistro, asociado además a
que el MSPAS sólo reporta casos descubiertos en consultas. Como alternativa, el investigador buscó datos
sobre consumo de alcohol en familias a través de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI). El paso
de una fuente de información a otras hubiera sido muy difícil sin las herramientas de Inteligencia de Red.
La disponibilidad y posibilidad de realizar combinaciones de información de múltiples

fuentes también potencia la capacidad de análisis – uno de las fortalezas promovidas
por BusinessObjects85.
Recuadro 5: Los reportes de la PISI – guías para la toma de decisiones de política

En la Guía Departamental y Municipal para la Inversión en Salud los investigadores del proyecto
USAID/Diálogo combinaron y dieron tratamiento estadístico a información procedente del Ministerio de
Salud, el Ministerio de Finanzas y el Instituto Nacional de Estadística dentro de un modelo que explica el
daño a la salud en función de las determinantes sociales de la salud, la disponibilidad de servicios, el
acceso a los servicios y la inversión territorial en salud86. Esto permite identificar los puntos débiles de la
cadena causal de la salud en cada municipio y departamento del país, y presentar los resultados en un
reporte interactivo codificado por colores que orienta a los funcionarios municipales y otros tomadores de
decisiones sobre la inversión en salud de nivel territorial.
Sin embargo, la misma facilidad de acceso y manejo de la información destaca que el
reto principal es el del desarrollo de las personas, más que de los sistemas: tanto dentro
como fuera de las instituciones públicas que han implementado la PISI se reconoce
que, aunque se manejan y publican datos dentro de las bases, las instituciones aún no
han pasado al análisis y la producción de documentos. Si bien en la DIPLAN y el SIGSA
ha crecido la respuesta sobre demanda de los despachos superiores, aún no se
realizan investigaciones y análisis para la planificación sobre una agenda programada87.
83
84
85
86
Estrada, G. (2009). Guía para la Inversión Departamental y Municipal en Salud. Proyecto
USAID/Diálogo para la Inversión Social en Guatemala. Guatemala. (Borrador)
87
34
A juicio de los entrevistados, esto responde en buena medida a la disponibilidad de
tiempo para tales actividades, de modo que la mayoría de las investigaciones y
publicaciones formales hasta aquí han sido hechas por el proyecto USAID/Diálogo88. Se
comenta que en parte el uso no se ha institucionalizado de forma extensa a otras
unidades de las instituciones por debilidades en los usuarios: “miedo a la computadora”
y debilidad analítica89.
2. El uso destaca las debilidades

En una sección previa se destacó que la conversación entre especialistas temáticos y
especialistas informáticos es permanente y conduce a la mejora continua de la PISI. De
manera similar, el uso de la PISI ha servido para identificar debilidades en algunos de
los procesos de información técnica en las instituciones.
88
Entrevista G1, 11/08/2009; Entrevista E3 16/09/2009.
89
35
Recuadro 6: La integración obliga a revisar la estructura de la información
Desde el inicio de la actual administración, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) se
planteó desarrollar un sistema de indicadores de política que le ayudara a monitorear sus compromisos.
Con la introducción de la PISI, se reconoció que la herramienta de Inteligencia en Red podía ser muy útil en
la elaboración de reportes sobre los indicadores. Con apoyo del proyecto USAID/Diálogo para la Inversión
Social se inició una serie de talleres destinados a la construcción de los indicadores y reportes con
participación de técnicos de las diversas unidades del MSPAS.
Al discutir los datos recolectados en los servicios y la construcción de indicadores, los participantes
identificaron juntos la debilidad del modelo de captura de datos. Este había sido a partir de la
automatización de formularios manuales, antes que de un modelo de información integrado.
Como muestra, al intentar construir un indicador de población vulnerable en VIH/SIDA90, los participantes
encontraron que esta categoría en los registros manuales se constituye con casos que pertenecen a otras
categorías traslapadas, por lo que estas no podían sumarse para constituir el numerador del indicador. Esto
llevó a los participantes a cuestionar los formularios actuales y la necesidad de su reforma, tanto en el
diseño como en la recolección y procesamiento. De allí fue fácil reconocer que el flujo de datos dependía
de la interacción entre el SIGSA, los programas técnicos y los servicios.
Tal resultado es positivo, pero subraya algunos de los riesgos inherentes a la aplicación
de la tecnología. Por una parte, la detección de problemas y limitaciones, si no es
abordada, es capaz de generar frustraciones. Por la otra, hay cierto sentido de
“decepción” porque las expectativas eran elevadas: con la introducción de la
herramienta de Inteligencia en Red se pensó que sería fácil el manejo de la información
para todos, pero ello no ha pasado. La simplicidad de la orientación por objetos y el
acceso irrestricto a los datos ha revelado la debilidad en la capacidad de análisis91 y, al
decir de algunos, en la “cultura de investigación” que sea capaz de desarrollar la
imaginación de los usuarios92.
Se destaca la relación entre limitaciones en el sistema y debilidades en los usuarios en

la complejidad de la producción de reportes con gráficas y tablas, si bien tiene impacto
sobre los lectores de dichos reportes ya que los hace más accesible, también es difícil
desarrollar tales reportes. “No ha llegado al punto que se puedan hace de forma
automática, y esto es un riesgo.”93
3. El uso requiere desarrollo de la capacidad de las personas y las

instituciones
El uso de la PISI ha destacado la importancia del desarrollo de las personas vinculadas
a ella, tanto en su implementación y mantenimiento como en el uso de la información
que contiene. Como ya ha sido notado previamente el punto de partida en el encuentro
90
El indicador actual define la población vulnerable como la suma de hombres que tienen sexo
con hombres (HSH), mujeres trabajadoras del sexo, e indígenas, dividido por el total de
personas que han recibido consejería. Las tres categorías se traslapan, no son se definen por
características objetivas y se recogen de forma diversa e incompleta (Entrevista E3
16/09/2009).
91
Entrevista G1, 11/08/2009; Entrevista E1 12/08/2009.
92
93
36
entre las personas y los sistemas es la motivación: el nivel de incorporación de la PISI al
trabajo de las personas se relaciona con el grado en que ven razones para hacerlo.
Igualmente, el nivel de competencia se relaciona con el práctica en su uso, pero la
puerta de entrada está a esa práctica está dada por el sentido que vean en invertir
tiempo y esfuerzo en las herramientas de Inteligencia en Red. El problema con esta
vinculación estrecha entre motivación y competencias personales es que el uso de la
PISI está muy vinculado con las personas. Cuando estas cambian de unidad o se
retiran de la institución en que laboran el conocimiento se pierde para la unidad o
institución94.
A la fecha en la implementación de la PISI se han desarrollado acciones de capacitación
en tres niveles de complejidad: informativa, que sobre todo demuestra la herramienta y
su potencial, introductoria, que enseña y ejercita la manipulación de la herramienta para
la realización de consultas y elaboración de reportes, y experta, que profundiza en la
aplicación de la herramienta a usos particulares definidos por las personas o las
instituciones. La capacitación informativa se ha dado sobre todo en las demostraciones
que han hecho miembros del personal de la DIPLAN, el SIGSA y el proyecto
USAID/Diálogo para diseminar el conocimiento sobre la PISI y para generar interés en
la misma. La capacitación introductoria a la fecha ha sido realizada casi exclusivamente
por personal técnico del proyecto USAID/Diálogo en sesiones de 8 horas con grupos de
entre 20 y 25 personas de dentro y fuera de las instituciones, destinados a dejarles
capacitados en el acceso y uso de la plataforma. La capacitación experta se ha limitado
a la asesoría uno-a-uno que ha sido dada como parte de la asistencia técnica ofrecida
por el proyecto USAID/Diálogo a algunas personas con especial motivación o
responsabilidad dentro de las instituciones.
En la práctica la PISI ha desarrollado una base muy heterogénea de usuarios. La
evidencia del registro de uso de los servidores del MINEDUC sugiere que la mayoría de
usuarios con clave de acceso en dicha institución apenas hace uso de la PISI. A la vez,
se han detectado diferencias importantes entre unidades institucionales y localizaciones
geográficas95. Es probable que la sostenibilidad de la capacidad para mantener la
plataforma dependa de forma importante de la ampliación en el número de personas
involucradas en este tipo de capacitación. A la vez, el modelo de capacitación desde la
asistencia técnica externa presenta dificultades: por una parte, un modelo basado en
mentores garantiza aprendizaje profundo. Por la otra la institución tiene poca capacidad
para reproducir la capacitación, y las actividades de capacitación reducen el tiempo
disponible para realizar otras acciones de asistencia de procesos y sistemas. Todo lo
anterior subraya la necesidad de desarrollar medios más eficientes para desarrollar
capacitación introductoria96, y para ampliar la capacidad de entregar capacitación
experta.
94
95
96
El proyecto USAID/Diálogo desarrolló en asocio con la Universidad Galileo un piloto de módulo
de capacitación a distancia para introducir conceptos de planificación y el uso de la PISI. El
módulo usa una plataforma de entrega de capacitación vía Internet desarrollada por la
Universidad Galileo y que ha sido usada de forma extensa con sus propios estudiantes de
programas a distancia. Este piloto aún no ha sido probado, pero podría ofrecer un medio para
hacer más eficiente la capacitación introductoria.
37
4. El uso tiene implicaciones y condiciones políticas
Con todo y que las características técnicas de la PISI plantean retos importantes para el
uso, es probable que la dimensión más retadora del uso de la Plataforma sea su interfaz
con el contexto político. La gestión y control de la información ha sido tradicionalmente
una dimensión del poder del Estado y objeto del debate político que gira en torno a
cualquier gobierno97. La introducción de la PISI en Guatemala no ha sido una excepción
en esto.
Un primer reto ha sido la dificultad entre funcionarios para reconocer la diferencia entre
el alcance y calidad de la información reportada por la PISI, por un lado, y la capacidad
y relevancia de la PISI misma como herramienta de información, por la otra. Por una
parte, las discrepancias en los datos han sido atribuidas al procesamiento en la PISI,
cuando ellos dependen de los sistemas de los cuales se obtiene la información.
También se ha criticado la capacidad de la PISI para reportar información “al día”
cuando los mecanismos de recolección de datos operan con ciclos más largos,
mensuales o anuales98. Esto subraya la necesidad de distinguir entre el ritmo de los
ciclos “técnicos” de recolección de datos para fines de gestión institucional, y los ciclos
“políticos” que responden más a la presión cotidiana de la prensa, el Congreso en su
función de supervisión y las demandas de la ciudadanía.
Recuadro 7: No hay techo en la escuela
Es probable que no pase una semana sin que la prensa nacional en Guatemala reporte al menos un caso
de una escuela con deficiencias en su infraestructura. Escuelas sin láminas en el techo, paredes
colapsadas y servicios sanitarios en mal estado son el material perfecto para tales reportajes. Sin embargo,
el último censo de infraestructura del MINEDUC – cuya base fue incorporada a la PISI – fue realizado en
2005 y la información sobre la infraestructura es actualizada de forma ocasional, cuando se detectan y
reportan deficiencias encontradas.
Cuando una diputada o diputado al Congreso de la República identifica deficiencias en escuelas de su
jurisdicción, busca respuestas del despacho ministerial. La PISI puede no reportar las deficiencias si los
datos no han sido colectados, y la falta de capacidad de respuesta cuando se inquiere del despacho se
traduce en frustración con la herramienta.
Para enfrentar esta limitación hay al menos dos elementos que deben abordarse: un
programa extenso de concienciación sobre los alcances y relevancia de la información
que recogen las propias instituciones, y simultáneamente esfuerzos por mejorar y
agilizar los procesos institucionales de captura, procesamiento, análisis y reporte de los
datos. La experiencia en el MINEDUC ha mostrado ya que sin ello se tiende a instalar
mecanismos paralelos de verificación que, si bien atienden la urgencia política, dejan
97
El siguiente es un ejemplo entre varios identificados en la Internet al buscar
ministro+niega+informacion: “Ministro niega casos de CA (Centro América): En Honduras en
las últimas 24 horas se han reportado nueve sospechosos de padecer la influenza porcina…”
La Prensa 27/4/2009. Disponible en:
www.laprensahn.com/País/Ediciones/2009/04/29/Noticias/Ministro-niega-casos-de-CA.
[Ultimo acceso 29 de Septiembre de 2009].
98
Esta crítica ha sido más escuchada en el MINEDUC que en el MSPAS, lo que es explicable
considerando que los grandes eventos de recolección de datos – los censos de matrícula y el
conteo rápido de matrícula – no ocurren sino una o dos veces al año.
38
sin mejorar el problema de fondo en la captura sistemática y con la frecuencia necesaria
de información.
Un tercer punto de tensión con los procesos políticos se refiere a la pertinencia política
de los datos que se recogen y los indicadores que se construyen. La crisis de
desnutrición aguda desatada en Guatemala en el segundo semestre de 2009 tomó por
sorpresa a las autoridades políticas y destacó que los indicadores que el MSPAS ha
producido históricamente no son útiles para la toma de decisiones políticas del más alto
nivel.99 Ya establecida la crisis, técnicos del SIGSA y del proyecto USAID/Diálogo
usando la PISI pudieron mostrar una clara tendencia mayor a la normal en el reporte de
casos de desnutrición del primer semestre de 2009 en departamentos que luego
presentaron los mayores problemas. También encontraron indicios que sugieren que el
problema pudiera extenderse a otros municipios. Sin embargo, esto subraya que el
mismo indicador que se construyó post hoc podría haberse construido y monitoreado de
manera preventiva, lo que coloca a la PISI justamente en la “falla tectónica” de la falta
de comunicación entre tomadores de decisiones técnicas – que tienden a ser quienes
definen los indicadores – y tomadores de decisiones políticas.
Figura 2: Una consulta a la PISI produjo datos que rápidamente mostraron el incremento de la proporción
de casos de desnutrición en el primer semestre de 2009 en varios municipios.
Un cuarto aspecto de tensión con la dinámica política se refiere a las discrepancias
entre las afirmaciones políticas y los datos disponibles en la PISI. La experiencia ha
subrayado la importancia de diferenciar entre información pública e información oficial.
El acceso irrestricto a los datos permite a cualquier usuario realizar el cálculo de una
variedad de indicadores de uso general.
Ejemplo de ello son las Tasas Netas de Escolaridad por niveles educativos y la
población vulnerable ante VIH/SIDA ya mencionada anteriormente. Sin embargo, el
valor que resulte del cálculo de cualquier indicador depende críticamente de la selección
de elementos para los numeradores y denominadores, e incluso del procedimiento de
cálculo. Cuando no hay consensos sobre el método de cálculo o este no se divulga es
probable que los resultados difieran. Más aún, un mismo fenómeno puede analizarse
99
39
desde perspectivas distintas y los resultados discrepar por ello. Así, es importante
establecer mecanismos de información para que los usuarios estén plenamente
concientes que sus cálculos, aunque basados en la información pública de la
Plataforma, no son información oficial, que es únicamente aquella emitida por el ente
rector.
Recuadro 8: ¿Cuánto subió la matrícula?
En 2008 el gobierno de Guatemala reiteró la política de gratuidad de los servicios educativos básicos,
consagrada en la Constitución de la República. Para garantizar la eficacia de este pronunciamiento se
emitieron sanciones específicas castigando todo cobro en las escuelas, y se financió un bono directo a las
escuelas, calculado por estudiante inscrito, como compensación. Con esta iniciativa, aunada a la
implementación de un ambicioso programa de transferencias condicionadas en efectivo se esperaba
incrementar significativamente la matrícula escolar en todos los grados de la primaria. La literatura
internacional sugiere que esta es una expectativa realista.
En [mes] de 2009 se obtuvieron los primeros resultados de registro a través del Conteo Rápido de
Matrícula, que permitieron calcular que la matrícula efectivamente había subido en la mayoría del país y en
todos los grados. Pero, ¿cuánto había subido?
[Incluir tabla con los datos de MINEDUC y Diálogo]
Luego de la revisión de los datos se identificó que la aparente discrepancia tenía que ver con el
denominador seleccionado. Mientras el proyecto USAID/Diálogo estaba examinando el efecto de las
políticas de gratuidad y transferencias sobre la matrícula de todo el sistema escolar (público y privado), el
MINEDUC estaba interesado en el efecto de las mismas sólo sobre las escuelas públicas.
Finalmente, el uso de la PISI se relaciona con la política intra-institucional característica
de las instituciones. Al cambiar el mecanismo de acceso a la información y los
instrumentos para su manejo, cambia también el balance de poder entre las unidades
involucradas en la producción, procesamiento, análisis y aplicación de la información.
En el caso del MSPAS cabe señalar que la implementación inicial exitosa de la PISI fue
reconocida por el ministro de salud como una de las razones para la confirmación y
continuidad de la Directora del SIGSA. En el caso del MINEDUC el balance entre la UDI
y la DIPLAN se modificó con la introducción de BusinessObjects: por una parte se
enfocó el trabajo de la UDI en los sistemas y procesos, por la otra se consolidó el
reconocimiento de la DIPLAN como la fuente de autoridad basada en el análisis de la
información.
5. El Futuro de la PISI: elementos para una agenda de desarrollo

La Plataforma de Información Social Integrada ha tenido un desarrollo extraordinario.
Partiendo de los experimentos realizados por el MINEDUC en 2006, y especialmente
con la expansión en la participación institucional y el desarrollo de reportes públicos, se
ha hecho evidente el potencial de la aplicación de tecnologías de Inteligencia en Red en
la administración pública, pero también la variedad de riesgos que ello impone. Para el
caso de Guatemala, el esfuerzo de las instituciones y sus socios internacionales tendrá
que enfocarse en una agenda que consolide los logros, desarrolle el potencial de la
Plataforma y reduzca sus debilidades y los riesgos que atentan contra ella. En esto es
importante destacar que “Plataforma” más que un concepto tecnológico, denota una
relación socio-técnica: la PISI, más que una herramienta de Inteligencia en Red (como
lo puede ser BusinessObjects), es el conjunto de la herramienta con su uso por
40
personas en instituciones y para fines sociales100. Con este enfoque, a continuación se
detallan algunos de los elementos posibles en una agenda de desarrollo futuro.
1. Rectoría y organización
Uno de los retos que ha planteado la expansión exitosa de de la PISI es la
determinación de su rectoría: ¿quién es el “dueño” de la PISI? Cuando la iniciativa se
limitaba a la información del MINEDUC, usada para fines de gestión interna, era fácil
verla simplemente como un esfuerzo de mejoramiento de la eficiencia institucional. Sin
embargo, con la agregación de información de múltiples sectores e instituciones, la
distribución de licencias de BusinessObjects en distintas organizaciones, y el acceso
amplio de personas dentro y fuera de los ministerios a la información, es cada vez
menos claro quién deberá regir esta iniciativa. En particular, la aprobación de la Ley de
Acceso a la Información Pública subraya que la información es, en primera instancia, un
bien público, no patrimonio de una institución o de unos pocos. Para resolver de forma
efectiva y sostenible este reto, será necesario determinar:
• Conducción y coordinación: el MINEDUC, el MSPAS y la SEGEPLAN han
iniciado ya conversaciones para el establecimiento de un comité interinstitucional
en torno a la PISI. Aunque el mandato es relativamente claro – regular y regir la
PISI – ¿cuáles son las opciones? Un primer modelo podría tender al control
centralizado en una sola instancia. Un secundo modelo, más parecido a la
“anarquía” de la Internet, se enfocaría en la definición de estándares y
protocolos de interactividad que luego serían aplicados independientemente por
cada entidad para asegurar que la información se puede compartir. Finalmente,
un tercer modelo puede resultar de la conclusión de que no es posible una PISI
única, llevando a la atomización en cada institución o sector.
De forma particular es muy probable que sea necesario aclarar la relación entre
la PISI y el INE, como rector de la información estadística y geográfica nacional.
• Infraestructura técnica y tecnológica: con independencia del modelo de rectoría
adoptado, la Plataforma descansa sobre tecnologías muy específicas:
servidores, redes, bases de datos, y licencias de software que se sitúan en
instituciones concretas. La PISI en este momento es un arreglo de “buena
voluntad”, en donde algunas instituciones aportan su infraestructura tecnológica
para sostener los datos de otros. Esto eventualmente necesitará un arreglo
formal. Algunos países como Chile han establecido entidades centralizadoras y
racionalizadoras de la adquisición y operación de equipos de cómputo y
programas. En otros casos cada institución es responsable de sus propios
equipos. Para que la PISI sea efectiva y segura bajo este segundo arreglo será
indispensable un sistema de estándares y protocolos bien definido.
100
Pérez-Brito sugiere que en contextos donde no se cuenta con información y/o esta no se
valora, la introducción de sistemas de información es una intervención de desarrollo, más que
de tecnología, y que su efectividad en la planificación y las políticas dependerá de: a) la
conciencia sobre la necesidad de información, b) la disponibilidad de fuentes de información,
c) el acceso y accesibilidad de las fuentes de información, y d) la capacidad de las
tecnologías, entendidas como infraestructura humana y tecnológica para asegurar servicios
confiables. Perez-Brito, C. (2009). “Information as the Intervention: Reforming the Culture of
Information Systems in Guatemala.” Journal of Information Development 25(4): Noviembre.
41
2. Institucionalización y Sostenibilidad
La expansión de la PISI se ha dado en un ambiente de experimentación y flexibilidad
muy conducente a la innovación. Sin embargo, esto sólo ha sido posible gracias a la
existencia de un “padrino” con capacidad técnica y financiera de soporte, como lo ha
sido USAID a través del proyecto USAID/Diálogo. Evidentemente, este es un arreglo
insostenible que ya está poniendo presión indebida sobre las instituciones
involucradas101. En el desarrollo futuro de la PISI será necesario atender a los
elementos más pedestres del financiamiento y los recursos. Esto incluye el desarrollo
de partidas presupuestarias que garanticen los recursos para el equipamiento y
renovación tecnológica, y la contratación de personal técnico experto y de soporte que
asegure la continuidad en la depuración de la información, el mantenimiento de la PISI,
la normalización y la capacitación.
De igual significación, la institucionalización de la PISI requiere de la elaboración y
sanción de elementos normativos – legales o regulatorios, según corresponda – que
aseguren aspectos críticos como la responsabilidad de las instituciones y sus
autoridades de contribuir información a la plataforma, los alcances y mecanismos de la
publicidad de los datos y la información, la responsabilidad de los funcionarios por la
buena custodia de los datos y la información, la seguridad de los sistemas y la
privacidad de los individuos, y las garantías de que las instituciones no interferirán en la
información que se refiere a ellas mismas.
La Ley de Acceso a la Información Pública ha definido algunos datos públicos de oficio,
pero también ha estipulado la responsabilidad de los funcionarios públicos por dar
respuesta a las demandas ciudadanas de información en plazos perentorios. La PISI,
con la capacidad de generación de reportes de las herramientas de inteligencia en red,
permite responder incluso de forma proactiva a las necesidades de información del
público. Sin embargo, esto exige definir responsabilidades de publicación y,
probablemente, estipular reportes que serán considerados como “oficiales” y los
mecanismos para su oficialización102.
La custodia de los datos es de especial preocupación. Si bien la creación de “espejos”
es un mecanismo que contribuye a crear redundancias que evitan la destrucción
accidental o deliberada de los datos, esto no está garantizado, especialmente si el
BusinessObjects u otra herramienta de Inteligencia en Red corre en los mismos equipos
o en la misma unidad de informática en que se almacenan las bases de datos. Más allá
de la discusión técnica de las buenas prácticas de creación de respaldos, aquí se
destaca la necesidad de normar la responsabilidad de los funcionarios en asegurar el
buen estado de los datos, especialmente con sistemas tan incluyentes como la PISI, y
las sanciones correspondientes por cualquier pérdida, de forma equivalente a la
regulación y deducción de responsabilidades por la custodia de bienes públicos físicos.
En el orden normativo también será necesario abordar los temas de garantías de la
privacidad de las personas y el uso lícito de la información. Hay propuestas que
sugieren que el control del acceso como medida de seguridad será cada vez menos
funcional a medida que las redes de información se hacen más extensas y cuentan con
más puntos de acceso, y que proponen la necesidad de regular el uso lícito. En
cualquier caso, ya sea que se adopte un modelo de control de acceso o un modelo de
101
102
42
regulación del uso lícito, deberá asegurarse la privacidad de los particulares, y las
sanciones para quienes la irrespeten.
La institucionalización de la PISI también exige la determinación de los arreglos
organizacionales necesarios para su buen funcionamiento. Las personas y recursos
dedicados al manejo de la PISI deberán encontrarse en un contexto organizacional que
conduzca al buen desempeño de sus funciones103.
Un aspecto particular de la sostenibilidad institucional de la PISI se refiere al rol de las
agencias de cooperación internacional en esta iniciativa. Es probable que el papel de
los diversos donantes fue fundamental en la implementación de BusinessObjects en el
MINEDUC y el MSPAS, y que el acompañamiento técnico y financiero de USAID a
través del proyecto USAID/Diálogo ha contribuido a la estabilidad institucional de la PISI
y la expansión de su alcance en datos, así como a la multiplicación de sus resultados y
reportes. Sin embargo, las instituciones y autoridades nacionales deberán trazar una
ruta de asunción creciente de responsabilidad, correspondida por los donantes en su
paulatino retiro de la iniciativa. Esto podría incluir la definición de hitos de consolidación
institucional (por ejemplo, aprobación de un renglón presupuestario específico,
aprobación de normas, etc.), indicadores de los mismos y un mecanismo de verificación
de logros. Esta reducción de dependencia no debe ser únicamente financiera e
institucional, sino sobre todo técnica. Entre los hitos deberá incluirse asegurar la
capacidad humana interna en las instituciones para el manejo y mantenimiento de la
PISI. Un tema en particular es que la asistencia técnica conduzca un proceso de
transferencia tecnológica de forma eficiente, efectiva y extensa104. Por supuesto, debe
reconocerse que hay factores contextuales, como la falta de un régimen de servicio civil
efectivo, que dificultan asegurar la disponibilidad de personal institucional idóneo. Aún
sin superar estas limitaciones del contexto, es pertinente fomentar el desarrollo de un
mercado nacional de proveedores que sirvan sus necesidades técnicas y tecnológicas.
Un aspecto no considerado suficientemente en la implementación de la PISI se refiere a
las actitudes de las personas hacia la misma. Trujillo105 sugiere que en Guatemala esta
iniciativa innovadora descansó para su implementación inicial en un cuerpo de personas
altamente motivadas e interesadas en las innovaciones tecnológicas, pero no ha
vinculado suficientemente a personas con actitudes necesarias para darle continuidad,
raigambre en la cultura organizacional y replicación, especialmente entre personas que
se sienten menos cómoda con la tecnología. Esta debilidad deberá atenderse de forma
específica.
103
Hay alguna evidencia de que la ampliación de responsabilidades y funciones en la DIPLAN ha
debilitado su capacidad analítica. Con esto también se ha debilitado su capacidad de
mantener y usar la PISI para la gestión del MINEDUC y ha dado pie al establecimiento de
sistemas paralelos de información. (Entrevista E1 12/08/2009).
104
En colaboración con la Universidad Galileo (www.galileo.edu), una universidad tecnológica en
Guatemala, el proyecto USAID/Diálogo desarrolló y piloteó entre Mayo y Septiembre un curso
de autoinstrucción a distancia que podría resolver algunas de estas necesidades de
transferencia tecnológica. El establecimiento de una red en línea de asistencia técnica entre
pares podría también apoyar el desarrollo de capacidades.
105
Trujillo, M.F. (2008). Reforming Public Institutions: Information is the intervention in Guatemala
– three contrasting examples (ISO 9000, BusinessObjects and iThink). Equip2 Policy Brief,
AED. (Borrador).
43
3. Normas y documentación
Dos aspectos de la PISI que requiere abordaje integral e inmediato son: a) la creación
de normas estables de acceso, integración de información y uso, y b) la documentación
de la información que contiene.
A partir de la expansión de la aplicación de BusinessObjects al Ministerio de Salud, la
PISI ha seguido un crecimiento explosivo y en alguna medida desordenado. El potencial
casi ilimitado de acceso a través de la Internet ofrece ya la posibilidad de usar mucha
información, y los usuarios de las más variadas proveniencias han querido aprovechar
dicha oportunidad. La respuesta hasta aquí ha sido capacitar de manera introductoria a
los usuarios (8 horas) para luego darles un identificador y clave de acceso. Estos
identificadores no han sido individuales a la persona sino destinados a instituciones o
categorías de usuarios específicas, y administrados de manera manual. Obviamente las
oportunidades para uso indebido y, más probablemente, uso equivocado, se han
multiplicado sin control. Entre los aspectos que necesitan clarificación normativa, están:
• El otorgamiento de permisos de acceso: este necesita ser consistente,
automático y basado en criterios y categorías estables de usuarios, si no en la
determinación de usuarios individuales;
• El licenciamiento de la información: al acceder a la información los usuarios
necesitan entender de manera explícita, detallada, pero a la vez sencilla, lo que
constituye un uso lícito, la atribución de fuente que deben dar en sus propios
documentos o publicaciones cuando usen la información a la que han accedido,
y el grado de “oficialidad” de la información;
• El proceso de “oficialización” de reportes y bases de datos: en correspondencia
con la definición de licencias de uso, es necesario un proceso que permita de
manera expedita determinar el grado de oficialidad de una publicación, reporte o
juego de datos extraídos de la PISI. En la actualidad no existe ningún
mecanismo, y esto arriesga que se atribuyan como oficiales datos producidos
bajo condiciones de calidad indeterminada pero que son canalizados a través de
la PISI. En contraste, buscar la sanción oficial de toda la información disponible
puede ser imposible con los limitados recursos con que cuentan el MINEDUC y
el MSPAS, especialmente cuando se trata de bases transaccionales. Puede ser
que la mejor fórmula sea un sistema por niveles que diferencie, por ejemplo,
publicaciones oficiales, información oficial, información pública e información
sujeta a revisión. Todo esto no exime, por supuesto, de la responsabilidad
pública de perfeccionar paulatinamente los sistemas de captura y procesamiento
de datos que aseguren su calidad; y
• La responsabilidad por los datos: como ya se señala más arriba, es necesario
aclarar mediante normas legislativas o regulatorias el alcance y limitaciones de
la responsabilidad de los funcionarios que administran y custodian la información
en la PISI. Esto se refiere en primera instancia a la custodia de la información,
pero también a la garantía de la calidad de los datos. De forma particular es
necesario aclarar los límites de responsabilidad entre instituciones que aportan
información y aquellas que administran los sistemas que la integran en la
Plataforma.
Como soporte práctico a la regulación de la PISI es necesaria su documentación. En la
práctica, este informe es parte del esfuerzo de documentación. Sin embargo, es
44
necesario llegar a niveles de detalle mayores con respecto a los diversos elementos de
la Plataforma. Entre aspectos para documentación se destacan:
• Integración: es necesario detallar el proceso mediante el cual se oficializa el
aporte de la información de una institución a la PISI, y definir responsabilidades
y derechos, quizá mediante convenio bilateral. Es también necesario determinar
cómo se define qué datos deben o pueden subirse a la PISI;
• Diccionarios de datos: las bases de datos que integran la PISI han sido
capturadas e integradas mediante conversaciones extensas entre técnicos
informáticos y técnicos temáticos, de manera que las relaciones que contiene
son pertinentes. Sin embargo, en la mayoría de casos no hay documentos que
detallen la naturaleza de las relaciones ni tipifiquen las categorías, contadores y
filtros. Cuando existan, es deseable obtener los diccionarios de las bases de
datos originales, pero en muchos casos es necesario realizar esta tarea
específicamente para la PISI. Además, esta documentación se refiere menos a
la determinación de catálogos para uso del personal técnico informático, que
para los usuarios técnicos temáticos y legos, que están menos interesados en la
estructura de las bases de datos que en el significado de la información. Esta
tarea es inmensa y es poco probable que se logre exclusivamente con el trabajo
del personal de unidades institucionales como la DIPLAN y el SIGSA. Esto
sugiere que podría ser pertinente movilizar el esfuerzo de los propios usuarios
mediante herramientas como un “wiki” para la documentación;
• Seguridad: no bastará con la regulación para garantizar la seguridad de los
datos y garantizar la privacidad de los particulares. La seguridad de los datos
exige procedimientos estandarizados de custodia, que deberán documentarse; y
• Mantenimiento de equipos, programas y datos: es necesario desarrollar normas
y procedimientos para el mantenimiento y actualización de la infraestructura
física de la PISI, y particularmente para la actualización de las licencias de las
herramientas informáticas de Inteligencia en Red y el mantenimiento de las
bases de datos.
4. Fortalecimiento de la capacidad analítica

Más allá de la sostenibilidad institucional apoyada en la capacitación para usar las
herramientas de Inteligencia en Red que sostienen la PISI, será crítico para el futuro el
desarrollo de la capacidad analítica y propositiva de los usuarios. Ya hoy se reconoce
que el uso principal dado hasta aquí a la PISI ha sido para perfeccionar y hacer más
eficiente el procesamiento estadístico de la información. Sin embargo, es necesario que
entidades como DIPLAN y SIGSA no sólo realicen consultas de forma reactiva ante las
demandas de las autoridades políticas. Más bien, necesitan contar con la capacidad
para plantear estrategias políticamente sensibles106 que aborden los problemas
caracterizados con la información.
Igualmente el uso estratégico exige extraer el valor agregado a los reportes ya
realizados. A la fecha se han preparado reportes como el Índice de Avance Educativo
Municipal y la Ficha de Caracterización Social Municipal que ofrecen abundante
información para la planificación local. Sin embargo, prevalece la sospecha que
muchas municipalidades carecen de las capacidades y recursos para convertir dicha
106
45
información en planes de acción. Desarrollar la PISI no debe ser simplemente
desarrollar las herramientas y reportes, significa desarrollar la capacidad de los usuarios
a quienes se destinan tales recursos. Adicionalmente BusinessObjects, como otras
herramientas de Inteligencia en Red, posee la capacidad de almacenar las consultas,
cruces de datos y análisis que hacen sus usuarios como plantillas de reporte que otras
personas pueden luego usar como punto de partida para sus propios análisis. Sin
embargo, hasta aquí esta capacidad de acumular conocimiento de la comunidad de
usuarios no ha sido aprovechada107. La PISI deberá resolver el mecanismo para
identificar e incorporar tales plantillas.
El monitoreo de políticas es otra dimensión clave en que se puede agregar valor al uso
de la Plataforma. Como se ilustra más arriba en este documento, al reunir información
de múltiples fuentes la PISI se constituye en un recurso ideal para la construcción de
indicadores de monitoreo de políticas (ver figura 2). Esto requiere: a) crear las
condiciones para la definición de indicadores políticamente pertinentes con participación
de tomadores de decisiones políticas y especialistas técnicos, b) hacer operativos los
indicadores en la PISI, y c) desarrollar los procesos de monitoreo y publicación de los
indicadores.
Desarrollar la capacidad analítica también significa ampliar el rango de las instituciones
en las que se hace análisis basados en la información de la PISI. El futuro de la PISI a
partir de este momento puede devenir en dos direcciones: por una parte puede
consolidarse como una herramienta exclusivamente de uso intra-institucional en el
MINEDUC, el MSPAS y quizá algunas entidades más. Por la otra, puede ser eso mismo
y además ofrecer información a un rango extenso de usuarios en otras instituciones y a
la ciudadanía. Ampliar el rango de usuarios exige desarrollar capacidad analítica
descentralizada. Esto puede comenzar con el fortalecimiento de las unidades
desconcentradas y descentralizadas de los ministerios, pero se debe llegar rápidamente
las municipalidades. Los métodos basados en la discusión de casos desarrollados
específicamente para uso local pueden ser un buen instrumento para esto y el
desarrollo de reportes interactivos en la PISI puede facilitarlo considerablemente.
5. Fortalecimiento de la calidad de los datos

Finalmente, la calidad de los datos es un aspecto que no ha sido considerado como
intrínseco al desarrollo de la PISI, pero que será vital para su consolidación. La
recolección y procesamiento de datos de las distintas fuentes no es responsabilidad de
quienes hasta acá han estado directamente involucrados en la administración de la
Plataforma y las herramientas de Inteligencia en Red. Es probable que mientras más
información se incorpore a la PISI, menos probable será que los administradores de la
misma tengan control directo sobre la captura y procesamiento de datos.
Sin embargo, la credibilidad de la PISI y una parte importante de su utilidad está
íntimamente ligada a la veracidad, precisión, pertinencia y oportunidad de los datos que
contiene. Entonces, un punto crítico en la consolidación de la PISI es vincularla a los
esfuerzos de mejora de la captura y procesamiento de datos. Esto puede incluir:
• Desarrollar reportes diseñados específicamente para auditar la calidad de los
datos, tales como gráficas de tendencia que identifiquen datos fuera de rango
(“outliers”) y señalen vacíos de reporte;
107
46
• Implementar procesos de devolución de hallazgos de reportes de auditoría a los
responsables de la introducción de datos y de la supervisión del ingreso y
procesamiento;
• Publicar información seleccionada como incentivo de mejora para los
responsables de la captura de datos; y
Sobre todo, fortalecer la calidad de los datos desde la PISI significará apoyar la
disponibilidad de información y su uso para la toma de decisiones y la rendición de
cuentas entre los responsables de primer nivel de las instituciones, que es donde
usualmente ocurre la captura de los datos. Es probable que sólo en la medida que la
información sea de utilidad a los responsables del primer nivel existan incentivos para
asegurar la mejor calidad de los datos desde el ingreso a los sistemas de información.
6. Expansión de la Plataforma
Aunque la PISI ha crecido considerablemente en el último año, esta expansión ha sido
oportunista, más que deliberada, y quedan muchas bases de datos que podrían ser
integradas. Para la expansión futura de la PISI sería de conveniencia trazar una ruta
preferida sobre criterios de interés estratégico. Por ejemplo, es probable que convenga
en primera instancia completar la información del SIAF, que actualmente cubre sólo el
presupuesto de los ministerios de Salud y Educación, con datos completos de las
“funciones” de Educación y Salud, es decir, de todo el gasto público en salud y
educación que se realiza sin distingo de la institución que lo hace. Esto permitirá evaluar
de mucha mejor forma la dirección de las políticas con una visión sectorial, más que
simplemente institucional. Igualmente es importante ampliar la PISI para incorporar
información de servicios de salud del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
(IGSS), pues sin esto la imagen que se tiene del sector salud es muy incompleta.
Al considerar la ruta de expansión de la PISI también tendrán que decidirse los criterios
de delimitación de los sectores de política social. En este momento la definición
restrictiva de política social como salud y educación deja fuera temas clave como
nutrición, trabajo y vivienda. Decidir cuáles de estos temas de incorporan y en qué
orden exige adoptar una definición de política y sector social.
7. Garantías de Transparencia
La PISI tiene el potencial de realizar una visión de información para la rendición de
cuentas públicas y para la democracia que va más allá de simplemente hacer más
eficientes los procesos de gestión pública. Entre los aspectos que necesitan
desarrollarse para lograr estos propósitos políticos y de política están: a) la definición de
un mecanismo de gobernanza de la Plataforma que asegure que la información se
presente con independencia de los intereses de las instituciones que la aportan; b) la
definición de mecanismos para garantizar la disponibilidad permanente de la
información; c) el desarrollo de publicaciones y reportes interactivos de uso general y
flexibles, que no sean cooptados como instrumentos de publicidad gubernamental108; y
d) un recurso o mecanismo de resolución de dudas que apoye a los ciudadanos en sus
consultas a la plataforma. Es probable que exista aquí un espacio importante para
organizaciones de la sociedad civil que estén dispuestas a apoyar la “traducción” de
108
Un buen ejemplo a seguir es el del Portal de Transparencia del Ministerio de Finanzas
(http://transparencia.minfin.gob.gt).
47
resultados de la plataforma a recursos de comunicación para poblaciones sin acceso a
la Internet y/o sin competencias para el análisis cuantitativo y estadístico.
6. Conclusión: lecciones y precauciones

El experimento de la Plataforma de Información Social Integrada en Guatemala está
lejos de ser completo. Más aún, podría detenerse, si las instituciones que lo constituyen
no persisten en el compromiso con la democratización de la información.
Alternativamente, podría desvirtuarse y quedar como la simple aplicación de una
herramienta – BusinessObjects – para facilitar los procesos informáticos. Con todo y
estos riesgos, hay lecciones que la PISI ha dejado ya, que pueden beneficiar tanto a los
guatemaltecos como a otros empeñados en acercar la tecnología informática a los
esfuerzos por consolidar la democracia en el siglo XXI.
• Sí es posible integrar información en un marco de eficiencia gerencial, transparencia
y fomento de la democracia. Antes de la experiencia Guatemalteca podría haberse
cuestionado no sólo la sensatez, sino la viabilidad de una visión macro-integradora
de la información pública. Ahora no cabe duda que, dadas o construidas las
condiciones, es posible.
La Inteligencia en Red demostró ser una tecnología eficiente, con un efecto positivo
sobre el trabajo de quienes organizan, consultan y presentan la información pública.
Tan sólo la oportunidad de depurar un enorme número de bases de datos de los
sectores de educación y salud, además de rescatar las estadísticas
sociodemográficas del país para su integración a la PISI, ya constituye un aporte
invalorable. Poder acceder a ella de forma integrada y fácil sólo lo hace aún más
valioso.
La realidad de estos beneficios es patente en que ya hay una cohorte de usuarios

sectoriales que reconocen la PISI como una fuente de información, y como su
primer acceso a la información pública.
• Hay que reconocer los objetivos de la Plataforma desde el inicio. En Guatemala el

motor estuvo dado por una visión del liderazgo del MINEDUC y la experiencia
mostró que ello era apenas el punto de partida para la construcción de un recurso
con múltiples propósitos. Abordar esto de forma integral exige diálogo para
determinar el pensamiento colectivo.
De hecho, una parte de la visión original – tener información al día sobre cada una
de las escuelas – nunca se concretó. ¿Se debe esto a una falta de realismo en el
objetivo, o más bien a una falta de claridad en la relación entre medios y fines que
permitan asegurarlo? Una discusión permanente y abierta sobre los objetivos y los
recursos de la PISI hará más fácil identificar y abordar estos temas difíciles.
• Para hacerlo de nuevo hay que hacerlo distinto. El caso de la PISI en Guatemala no
es sólo un ejemplo. Es, sobre todo, una escuela, y quien intente otro ejercicio similar
debe aprender de los errores cometidos.
La PISI creció de forma desordenada. Aunque han habido esfuerzos por reordenar
sus bases de datos, sigue siendo el caso que las demanda del día-a-día de la
administración pública deja poco tiempo para que los gestores y operadores de la
48
plataforma alcancen ese objetivo. Tampoco han tenido el tiempo necesario para
desarrollar una oferta sistemática de productos, en forma de reportes estáticos e
interactivos, que agreguen valor a los usuarios ciudadanos.
Además, el crecimiento de la PISI ha ido muy por delante de su arraigo institucional.

Esto es una vulnerabilidad importante que debiera haberse considerado y abordado
desde el principio y de forma sistemática.
• La oportunidad para hacer análisis no es igual a hacerlo, y la oportunidad para

identificar los errores en la información no equivale a corregirlos. El éxito de la
implementación de la PISI puso al desnudo la incapacidad de análisis que queda
usualmente oculta bajo la falta de acceso. A la par de desarrollar las tecnologías y
las instituciones hay que desarrollar a las personas. Además, este es un esfuerzo
que no puede circunscribirse a la órbita institucional. En Estados con baja
institucionalidad y alta rotación de personal en el sector público, la inversión en
desarrollo de recursos humanos tiene una alta tendencia a disiparse con los
cambios de gobierno. Es necesario involucrar a las universidades en la formación de
usuarios competentes en la tecnología y el análisis.
En el desarrollo de las personas hay que considerar de forma específica el

desarrollo de las actitudes. El grupo de personas más relacionadas con la
implementación inicial de la PISI se caracterizan por su afinidad a las tecnologías de
información y a la innovación tecnológica. Llevar la PISI más allá de este grupo
selecto es un reto que debe atenderse de forma específica para asegurar la difusión
de la innovación109.
Tampoco ha sido fácil conseguir que las unidades encargadas en los ministerios
puedan desarrollar funciones estratégicas con la nueva riqueza de información de la
que disponen. La vinculación entre información sectorial e inteligencia sectorial debe
examinarse y abordarse de forma deliberada, pues no ocurrirá como un resultado
automático de la disponibilidad de información.
• Aún queda mucho por aclarar en la relación entre la PISI y la ciudadanía. Si bien la
Plataforma da acceso directo a la información sobre los servicios públicos y las
necesidades que buscan atender, ello no es equivalente a hacer auditoría social ni
evaluación de políticas. Hace falta mucho esfuerzo para convertir las salidas de una
consulta a la PISI en un juicio sobre las políticas públicas.
Instrumentos iniciales como el reporte del Índice de Avance Educativo Municipal, la

Guía de Inversión Municipal en Salud y otros pueden servir, pero sólo si llegan hasta
los tomadores de decisiones locales y, más importantemente, las comunidades y los
ciudadanos, en formatos y contextos que les sirven para ejercer sus derechos de
forma efectiva.
La producción informativa y analítica de la PISI deberá acompañarse de

recomendaciones y asistencia para el abordaje de los problemas identificados. De lo
contrario a la información se podría seguir la frustración o la adopción de
109
Trujillo, M.F. (2008). Reforming Public Institutions: Information is the intervention in Guatemala
– three contrasting examples (ISO 9000, BusinessObjects and iThink). Equip2 Policy Brief,
AED. (Borrador).
49
“soluciones” ineficaces o dañinas. Debe considerarse que “el mejor sistema de
información no sirve si no hay medio para cambiar”110.
• Cada caso es diferente. La implementación de BusinessObjects, como herramienta

de Inteligencia de Red, se dio en condiciones y con recursos muy distintos en el
Ministerio de Salud y en el Ministerio de Educación. Aunque el primero se benefició
de la experiencia del segundo, fue la flexibilidad en la adopción y adaptación lo que
permitió el progreso. Esta consideración es aún más importante mientras más
distintos sean los entornos de implementación, y por ello no debe imponerse una
fórmula única.
• Los roles cambian y se redefinen. La renegociación del papel de los especialistas de

informática y los especialistas de planificación tras la introducción de la herramienta
de Inteligencia en Red subraya la importancia de la flexibilidad. Si bien sigue
habiendo necesidad de ambas categorías de expertos, sus roles cambiaron, y sin
ello no hubiera sido posible la implementación exitosa de la PISI.
• Se debe incluir el desarrollo administrativo e institucional como parte de la iniciativa,

de lo contrario no será sostenible. La Plataforma no es un concepto informático, sino
una experiencia socio-técnica. La introducción de la tecnología de Inteligencia en
Red exige a la par el desarrollo de las condiciones y recursos institucionales
(incluyendo los recursos financieros), las capacidades personales, la modificación
de procesos institucionales y el fortalecimiento de la relación con los usuarios. Una
visión holística de la intervención ayuda a mantener su integridad, aún cuando se
implemente de forma paulatina.
• Conviene reflexionar antes de actuar. La PISI en Guatemala se desarrollo

rápidamente, en parte gracias a la urgencia y una dosis de osadía. Esto ha
significado tener que dar marcha atrás más de una vez, al descubrir que su diseño
original no había sido pensado con suficiente cuidado. Aunque tal aproximación
pueda justificarse en aras del aprendizaje, es poco eficiente en el uso de recursos
limitados.
• Debe haber voluntad política y liderazgo técnico. Aunque esto es ya una verdad de
Perogrullo en las intervenciones informáticas, no puede insistirse suficientemente en
ello: la estrategia de gestión política no es opcional, sino básica para la iniciativa.
Esto es importante para asegurar el espacio institucional para la implementación, y
más aún para garantizar el compromiso con las aplicaciones de la información para
fines de democratización.
110
50
Anexos
Productos más notables de la plataforma
Lista de Entrevistas
Referencias
Bibliografía
Recursos, instrumentos, etc.
51

Sistematización PISI 20091130

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1. ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA INICIATIVA DE LA PISI 4

1. ANTECEDENTES I: SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EDUCACIÓN 4

1. PARA QUÉ INTEGRAR INFORMACIÓN: GERENCIA, TRANSPARENCIA Y DEMOCRACIA 16

1. EL ACCESO FACILITA PROCESOS PERO NO GARANTIZA EL ANÁLISIS 33

5. EL FUTURO DE LA PISI: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE DESARROLLO

6. CONCLUSIÓN: LECCIONES Y PRECAUCIONES 48

1. Antecedentes y Desarrollo de la Iniciativa de la PISI

Cuando se alcanzan logros extraordinarios, es frecuente que los mismos sean

1. Antecedentes I: Sistemas de información en educación

2 Le invitamos a ponerse en contacto con nosotros en: informacion@proyectodialogo.org. El

3 Entrevista E1, 12/08/2009.

4 Se recogieron datos de matrícula en 1991 pero estos no se publicaron por presentar

Una consecuencia de la instalación de la Unidad de Informática y del desarrollo de las

2. Antecedentes II: Sistemas de información en salud

8 Entrevista E2, 17/09/2009.

11 Entrevista E3, 16/09/2009.

12 Entrevista E2, 16/09/2009

3. Antecedentes III: Sistemas de información en finanzas

4. Desarrollo de la Plataforma de Información Social Integrada

13 Guatemala - Improving Management of Public Funds in Guatemala. Disponible en:

14 eGovernment for Development - eTransparency Case Studies: Portales de Transparencia -

15 El portal de transparencia puede consultarse en: http://transparencia.minfin.gob.gt

16 “Business intelligence” o “web intelligence”, como se le conoce en inglés.

La iniciativa se expande: incorporación de la información financiera y del

Creación de la Plataforma Integrada: incorporación del Ministerio de Salud

Acceso Ampliado y retos en la evolución reciente de la Plataforma

El poder del ejemplo: aplicaciones de inteligencia en red en nuevos contextos

• Razones de transparencia: para mejorar el acceso de los ciudadanos a la

• Razones de democracia: para mejorar las condiciones en que los ciudadanos

2. Por qué integrar información: el potencial de las redes

registros de decenas de miles de personas). Guardian.co.uk 25 de mayo de 2009. Disponible

3. Cómo integrar información: inteligencia de negocios e

Igualmente puede considerarse un escalamiento en las aplicaciones de la Red en el

3. Diseño de la Plataforma y adecuación de BusinessObjects

estructura, y que son capaces

generar resultados espurios

• Usuarios avanzados: estos

• Gerentes: esta categoría de usuarios se refiere a quienes acceden a reportes ya

• Ciudadanos: la categoría más amplia y que contiene a todas las demás se

Es sumamente importante hacer notar que esta clasificación no se refiere a un sistema

• ¿Qué datos están disponibles? Debe determinarse la existencia de bases de

• ¿Qué información está disponible? Debe determinarse el alcance de las

• ¿Qué conocimiento está disponible? Es conveniente entender en qué medida

• ¿Quién tiene o controla la información? Para acceder a los datos y la

• ¿Para qué queremos integrar la información? Por sobre todo, es necesario

Hay una interacción importante entre la definición de usuarios y la definición de

El tercer aspecto preliminar que debe determinarse es el de la infraestructura

• Constitución de un equipo técnico con especialistas de planificación y de

Identificación de los datos

Integración de los datos

• Decisiones sobre el acceso a bases de datos o a espejos: una de las ventajas

• Por el contrario, el manejador puede generar un “espejo” – una base de

• Decisiones sobre organización y estructura de los datos: en el diseño de la

Recuadro 3: La normalización de los códigos de los centros escolares

El caso de bases transaccionales es distinto. Es probable que existan

Creación de un universo único de datos

Recuadro 4: El reto de integrar bases distintas sobre los mismos fenómenos

Base de Datos 1 Base de Datos 2

Lo importante a destacar es que la unificación de datos dentro del universo no es una

• Presentación de los universos para la manipulación individualizada de toda la

• Presentación de reportes interactivos pre-fabricados;

• Presentación de reportes estáticos pre-fabricados;

• Presentación de tableros de control; y