LA ANOMIA

LUIS FERNANDO MACK

Doctor en ciencia política por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, FLACSO-México. Profesor-investigador de

DEL ESTADO
FLACSO-Guatemala. Especializado en investigación y docencia
en sociología política. Docente universitario en pregrado y post-
grado en ciencias sociales en universidades de Guatemala, Cen-
troamérica y de México. Especializado en temas como políticas
públicas, partidos políticos, democracia, ciudadanía, poder local,
entre otros.

COLECCIÓN
DEBATE
8 8
MARZO 2017

LUIS FERNANDO MACK

 CUADERNO DE DEBATE
8

LA ANOMIA DEL ESTADO

LUIS FERNANDO MACK

 5

PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Académica Guatemala, continuando

con la Colección “Cuadernos de debate”, espacio académico para la participación de profesores e inves-
tigadores con temas coyunturales o de análisis crítico sobre la realidad social, política y económica del
país, así como de tópicos de las ciencias sociales en general, pone a disposición de sus lectores el octavo
número, que se titula La anomia del Estado, estudio realizado por el doctor Luis Fernando Mack, profe-
sor-investigador del Programa de estudios sobre violencia y seguridad de esta Facultad.
Con los seis textos presentados durante 2016 y los dos publicados en 2017, creemos haber ido llenado
el vacío provocado por la descontinuación de la serie de cuadernos que, con el mismo nombre y con más
de 50 títulos, se publicó de 1988 al 2002.
Este esfuerzo editorial, dirigido principalmente a estudiosos de las ciencias sociales, es una invitación a
reflexionar sobre los temas aquí tratados; pretende, además, ser motivo que genere una amplia discusión
que ayude a determinar las causas y posibles soluciones a las distintas problemáticas sociales, políticas y
económicas que afectan al país y al área centroamericana.
En este número de la nueva época de “debate”, en palabras del autor, se “busca avanzar en la compren-
sión de los problemas que, por décadas, se han acumulado en el país bajo la guía teórica del concepto de
anomia, aplicado a diversos aspectos de la realidad: el ámbito social y cultural, el aspecto institucional,
legal y del Estado, entre otras dimensiones relevantes. Asimismo, intenta desarrollar una línea argumen-
tativa para comprender el grado de desestructuración que padecen las instituciones públicas, así como
el sustrato de valores, prácticas y expectativas que favorecen la reproducción de condiciones perversas
dentro de la sociedad y el Estado guatemaltecos”.
Los editores esperamos que con esta nueva publicación, posible gracias al apoyo financiero del gobier-
no de Guatemala, FLACSO se siga cumpliendo con los objetivos trazados para la Segunda época de estos
“Cuadernos de debate”.
 © Publicación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FLACSO-Sede Académica Guatemala

© Luis Fernando Mack

Diseño de interiores y portada: Hugo Leonel de León P.

Corrección de estilo: Brenda Marleny Mejía
Cuidado de la edición: Hugo Leonel de León P.
Portada: Hugo Leonel de León P.
Fotografías: Luis Alejandro de León Soto

Editorial de Ciencias Sociales

3a calle 4-44 zona 10, ciudad de Guatemala, Guatemala
PBX: (502) 24147444
http://www.flacso.edu.gt

Queda prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del copyrght, bajo las sanciones estableci-
das por las leyes, la reproducción parcial o total de esta obra, por cualquier procedimiento.

Impreso y hecho en Guatemala

Printed and made in Guatemala

6
 7

CONTENIDO

PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN 5

RESUMEN 9

PRESENTACIÓN 11

INTRODUCCIÓN 13

LA ANOMIA DEL ESTADO Y EL ADVENIMIENTO DE LA MODERNIDAD 15

una reflexión sociológica 15
El concepto anomia como hilo conductor 18
Las paradojas de la institucionalidad en un entorno incierto 22
La anomia del Estado: ¿De qué se está hablando? 23
El recorrido vivencial del autor, en cuanto al concepto anomia del Estado 23
Dimensiones de la anomia del Estado 25
La anomia regulada 26
La anomia institucional 29
El neopatrimonialismo 33
El fenómeno del “familismo amoral” 35
Consecuencias de la anomia 39

CONSECUENCIAS DEL ESTADO ANÓMICO:

LA DEBILIDAD SISTÉMICA DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS 45
La escurridiza reforma del Estado: una discusión analítica 47
Las diferencias entre hacer ajustes a las leyes, implementar
una modernización o hablar de una refundación del Estado 49
Cuando se habla de reforma del Estado... ¿De qué se está hablando? 49
Aspectos tangibles 50
Aspectos intangibles 51
Procedimientos engorrosos y burocráticos (modernización del Estado) 52
Diseño institucional 52
Un problema clave: la falta de coordinación interinstitucional 53

EL ENTORNO INSTITUCIONAL INCIERTO (LA ANOMIA REGULADA) 56

Trazando la posible ruta del cambio 57
Las dimensiones de la reforma del Estado 60
Dimensión política 61
Lo institucional 62
 Lo técnico 63
Lo sociocultural 64
El horizonte de cambio de las reglas 65

CONCLUSIONES 66
El horizonte de posibilidades 66
Rompiendo el círculo vicioso: Confianza, ideología y memoria colectiva 66

REFERENCIAS 74

ANEXO 1 79
Algunas referencias del uso de la anomia para explicar la realidad
latinoamericana 79
Acerca del concepto de anomia 79
Acerca de las raíces históricas de la anomia 79
En relación con la anomia del Estado 83
Acerca de las consecuencias sociales de la anomia 85
Del capitalismo contra la democracia 85

ANEXO 2 87
Las cartas de renuncia: El cinismo a su máxima expresión 87

8
 9

RESUMEN

El año 2015 se convirtió en un nuevo quiebre para la historia política de Guatemala, lo que
abrió la oportunidad para debatir y discutir acerca de diferentes temas que son de interés para
muchos sectores. Las manifestaciones en la Plaza Central fueron tan sólo una de las expre-
siones de inconformidad por la forma de operar en la administración pública.
Comprender el origen anómico del problema y entender lo arraigada y profunda que está
la corrupción en Guatemala, son algunos de los objetivos centrales del presente esfuerzo
teórico. Este ensayo también pretende retomar el debate referente a la necesidad de hacer
cambios institucionales y legales al sistema, orientando este aspecto hacia la discusión sobre
el tipo de Estado que se quiere y, principalmente, el diseño institucional que se pretende esta-
blecer, de manera que se alcance la tan anhelada reforma del Estado.
 11

PRESENTACIÓN

Este esfuerzo académico busca avanzar en la comprensión de los problemas que, por dé-
cadas, se han acumulado en el país bajo la guía teórica del concepto de anomia, aplicado a
diversos aspectos de la realidad: el ámbito social y cultural, el aspecto institucional, legal y del
Estado, entre otras dimensiones relevantes. Asimismo, intenta desarrollar una línea argumen-
tativa para comprender el grado de desestructuración que padecen las instituciones públicas,
así como el sustrato de valores, prácticas y expectativas que favorecen la reproducción de
condiciones perversas dentro de la sociedad y el Estado guatemaltecos.
Al mismo tiempo, este documento se dispone abordar la temática de la Reforma del Estado
como un eje analítico a discutir, tanto para visualizar la manera en que los diversos analistas y
sectores usaron el término, como para avanzar en la discusión sobre los aspectos relevantes
que deberían considerarse en el desarrollo conceptual del mismo. El objetivo práctico es apo-
yar el desafío que enfrenta Guatemala en la coyuntura actual, donde todos hablan del tema,
pero en el que existe muy poco consenso en cuanto a la ruta de trabajo que debería de con-
sensuarse para empezar a avanzar en la reconstrucción de las capacidades institucionales y
del fortalecimiento del Estado. Sirva este trabajo, entonces, como un insumo para el debate y
la discusión.
Palabras clave: anomia del Estado, reforma del Estado, diseño institucional, modernización
del Estado, anomia regulada, cultura política, coordinación interinstitucional.
 13

INTRODUCCIÓN

¿CRISIS INSTITUCIONAL EN GUATEMALA? ¿QUÉ FUE LO QUE ENTRÓ EN

CRISIS EN 2015?
El 2015 fue un año memorable, políticamente hablando. También fue una época de discusio-
nes y controversias que dejó más preguntas que certezas: ¿qué fue lo que ocurrió realmen-
te?, ¿ha cambiado la sociedad guatemalteca, volviéndose más proactiva y exigente? o por el
contrario, ¿lo ocurrido fue una gran manipulación que solo hizo cambiar de pesadilla? ¿Cómo
valorar las manifestaciones ciudadanas expresadas en la plaza central y otros espacios
similares, y compararlas con las otras manifestaciones, a las que se les asigna el apellido de
“populares”? ¿Cuál es el alcance y la magnitud de la plaza en relación con la democratización
de la sociedad y la cruzada contra la corrupción y la impunidad? ¿Cómo se relacionan estos
hechos políticos relevantes de 2015 con las tensiones derivadas de la guerra fría y el Conflicto
Armado Interno (CAI) que sufrió Guatemala?, ¿qué papel jugaron la embajada de Estados
Unidos, la Comunidad Internacional y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-
temala (CICIG) en los acontecimientos políticos ocurridos?
El balance de tales jornadas cívicas es aún objeto de debate, especialmente, porque más
allá de haber contribuido con la caída del gobierno de Otto Pérez, no lograron ninguno de sus
objetivos: las reformas electorales no se aprobaron en su totalidad, y las elecciones finalmente
tropezaron con lo que se esperaba: un resultado cuestionable. Lo peor que le pudo pasar a las
manifestaciones fue, precisamente, ubicarse en un año electoral con las defectuosas reglas
vigentes y catorce aspirantes a la silla presidencial que no cumplían con el perfil idóneo por lo
que cualquiera que hubiera sido electo, habría generado esa sensación de desánimo que se
generalizó después de la primera y segunda vuelta electoral.
Muchas respuestas tentativas se lanzaron al aire pero ninguna se basa en la investigación
seria y documentada, tan solo en la “opiniología informada”, que tiende a ser muy parcial, sub-
jetiva y, por lo tanto, poco fiable. A la fecha, ningún estudio intenta responder con objetividad
qué fue lo que ocurrió realmente en el período de abril a diciembre de ese año, y cuál es su
alcance y perspectivas.
Para efectos de este trabajo, dicho entorno político cambiante y por momentos caótico, es
el telón de fondo para abordar una de las preocupaciones centrales que apareció, muchas
veces, en los mensajes que los ciudadanos enarbolaron en la plaza: la noción o la idea de que
este país necesita cambios estructurales, expresado en un concepto que también fue la tónica
de algunos candidatos políticos en el proceso electoral 2015: el de la Reforma del Estado.
En ese sentido, este ensayo inicia con la valoración del contexto social, político y econó-
mico que explica el grado de penetración de las redes clientelares y de corrupción que se
descubrieron en esa época, para promover la comprensión de las dimensiones estructurales
y profundas que favorecieron y alentaron estas redes de corrupción al más alto nivel, no sin
antes intentar entender cuáles son las principales dimensiones clave a considerar en un movi-
miento de Reforma Política, para lo cual se hace, además, una breve valoración acerca de lo
que analistas y actores sociales han definido como reforma del Estado, insumos con lo que se
intenta hacer una “tipología” del significado y el enfoque analítico del concepto.
 Asimismo, su fin es práctico: la conciencia de que la institucionalidad del Estado es parte
integral del problema, de manera que si no se generan esos cambios estructurales que se
demandaron muchas veces en la plaza, tarde o temprano, la crisis política volverá, esta vez,
quizá con más fuerza disruptiva.
Ante este tipo de coyuntura, es probable que algunos piensen: “Bueno, toquemos fondo
para que esto cambie”. El problema es que este razonamiento no considera el hecho de que
la historia no es lineal: el cambio disruptivo puede ser un salto al pasado, un reforzamiento del
autoritarismo y la exclusión que siempre caracteriza a la sociedad guatemalteca. Apostar por
cambios desde dicha perspectiva es arriesgado.
Parafraseando un dicho popular: para el que no tiene un norte estratégico, cualquier cambio
es bienvenido… No obstante, lo ideal sería provocar un cambio gradual, escalonado y direc-
cionado, de manera que no provoque grandes fracturas políticas ni sociales; el primer paso
para generar este tipo de cambio, es entender el camino que debe promoverse.

14
 15

LA ANOMIA DEL ESTADO Y EL ADVENIMIENTO DE LA MODERNIDAD

una reflexión sociológica

La anomia es un concepto ampliamente conocido y utilizado por la teoría sociológica, y en

primer término, de acuerdo con Morris (2009), significa la ausencia o la ineficiencia de las
normas de conducta de una sociedad:
Estrictamente como se señalaba en la introducción, anomia significa ausencia de normas. Este
término de origen griego (nomos) fue utilizado por los teólogos medievales para referirse a
aquellos que obraban sin ‘Dios ni ley’. La inclusión del término anomia dentro de las ciencias
sociales, como es conocido, se le atribuye a Durkheim, elaborado por este en 1893 y particu-
larmente en su estudio sobre el suicidio.1

El término, originalmente, se designó a conductas individuales que se desviaban de lo que

era considerado, socialmente, como justo o bueno, en el sentido de “lo que Dios manda”.
En la edad media, dicho concepto se usó en sentido diferente: como sinónimo de mayores
niveles de “libertad” e individualidad, tal como se recupera en el pensador francés Jean-Marie
Guyeau (1854-1888), quien usaba el término de anomia como la capacidad de apartarse de
las restricciones colectivas, para alentar las individuales, algo muy importante en los inicios
de la modernidad:
La individualización progresiva de las reglas morales, de los criterios de conducta, de las creen-
cias, es un proceso al mismo tiempo inevitable y deseable. La anomia está colocada como un
objetivo hacia el cual tiende y debe tender la evolución de la humanidad.2

Conceptualmente, el vocablo anomia siempre tuvo significado negativo, ligado usualmente

al concepto de desviación, desorden y caos. Por ejemplo, Gallino, Luciano (1995), en su dic-
cionario de sociología, define la anomia como un desajuste moral y de normas que produce
no pocos conflictos y desordenes sociales:
Anomia: Deficiencia o ausencia de normas adecuadas para regular el comportamiento
social de individuos o colectividades (grupos, organizaciones, asociaciones). En esta acepta-
ción, predominante en la sociología contemporánea, el término designa un estado objetivo de
carencia normativa, empíricamente observado por varios observadores, y no el estado subje-
tivo de aquel que está expuesto a la anomia, o bien de quien no percibe o no comprende o no
acepta normas que sin embargo existen en la colectividad de la que forma parte. El término era
usado frecuentemente en la antigua Grecia para designar situaciones de ilegalidad, de evasión
o de desprecio de la ley […] El término ha sido, pues, usado durante siglos para indicar una
característica del sujeto, el cual no respeta la ley de la divinidad o del Estado que honra a dicha
divinidad, y según esa acepción, en la práctica es sinónimo de comportamiento gravemente
desviado.3

De acuerdo con su uso, el concepto de anomia se refería más a las acciones o el compor-
tamiento de un individuo; sin embargo, tal y como ya se mencionó, la sociología a partir de

1 Véase Reyes-Morris, Víctor (2009). “Anomia y Criminalidad: Un recorrido a través del desarrollo conceptual del término
‘anomia’”. En Revista Criminalidad, Policía Nacional de Colombia, Vol. 50, N.o 1. Enero-Junio: 319-332..
2 Reyes-Morris, Víctor, op. cit.
3 Gallino, Luciano (1995). Diccionario de sociología. México: Siglo XXI Editores: 33-36 (lo resaltado es obra del autor)..
 Durkheim empezó a usarlo para caracterizar también la estructura de normas, valores y de
reglas que regían a la sociedad, especialmente, porque según el autor, el papel de la estruc-
tura normativa es la de contener la marea de pasiones humanas, sin las cuales, se desborda
la acción en un sinfín de problemas no resueltos. El siguiente extracto de una de sus obras
así lo explica:
Ningún ser viviente puede ser feliz ni vivir si sus necesidades no están en una relación suficien-
te con sus medios. Si las primeras exigen más de lo que se les puede dar o simplemente
exigen otras cosas, continuamente se sentirán frustradas y no podrán funcionar sin do-
lor4. […] Pero entonces si no interviene nada desde afuera para contener nuestra sensibilidad,
esta no será más que fuente de sufrimiento. Los deseos ilimitados son por definición insacia-
bles y no sin razón la insaciabilidad se considera un signo de morbo. Si nada los limita, rebasan
siempre y hasta el infinito los medios de que se dispone, y nada puede aplacarlos. Una sed
inextinguible es un suplicio eternamente renovado.5

Paulatinamente, el concepto empezó a migrar de su vertiente individual, hacia su uso más

extendido: la idea de desorganización social, entendida como pérdida de la fuerza reguladora
por parte de la estructura de la sociedad, y la manera en la que esta pérdida de efectividad
puede afectar a la percepción de las normas sociales por parte de los individuos, especialmen-
te, en circunstancias de conflicto o tensión social.
Por su parte, Robert Merton es un autor que recupera esta noción de desajuste entre los
medios que valida o habilita la estructura, y los deseos que persiguen los individuos o colecti-
vidades, de manera que tal desajuste entre la estructura y los deseos del individuo se puede
diferenciar en, al menos, dos niveles: la estructura cultural —conjunto de valores normativos
comunes a una colectividad— y la estructura social —conjunto de reglas que gobiernan la
relaciones sociales—. Desde esta diferencia, en Gallino (1995), dicho autor explica la anomia
de la siguiente manera:
La anomia se entiende entonces como un derrumbe de la estructura cultural en su parte nor-
mativa, que tiene lugar cuando se produce una disociación neta entre los objetivos estable-
cidos por la cultura –esto es, las valoraciones intrínsecas del sistema cultural- y los medios
efectivamente disponibles, con base en la estructura social existente, para alcanzarlos. El caso
concreto al que Merton se refiere es el ideal de éxito: éste puede ser alcanzado, respetando las
normas de conducta vinculadas a mismo, solamente por una pequeña minoría; mientras que
la mayoría, que participa del mismo ideal, nunca podrá poseer los medios adecuados (instruc-
ción, oportunidad, relaciones sociales, puesto de trabajo, etc.) para hacer lo mismo, siendo así
inducida a violar las normas.6

Ante tal desajuste, sociólogos como Parson, Merton y Bale describen cuatro formas de
adaptación social a tal entorno anómico:

a) La innovación: el individuo o grupo se adhiere a los valores socialmente acep-

tados por la estructura cultural, pero usa medios alternos para alcanzar sus objetivos.
Usualmente, para hacer esto, se aprovecha de los vacíos y contradicciones del marco
normativo.
b) El ritualismo: el individuo sigue apegado aparentemente a las normas, pero las separa
por completo del objetivo para el que fueron creadas. En ese sentido, tiende a utilizar
acciones paralelas que acortan la distancia entre el objetivo que pretende alcanzar la
norma y su cumplimiento irrestricto.

4 Resaltado propio.
5 Gallino, Luciano, op. cit.
6 Ibid.

16
 17

c) La separación: el individuo rechaza tanto el objetivo como el cumplimiento de la norma.

d) La Rebelión: el individuo utiliza objetivos o normas que son contrarias a las que son
aceptadas socialmente, por lo que entran en contradicción inmediata con la estructura
vigente.
Las consecuencias de la anomia, socialmente hablando, son muchas: aislamiento social,
frustración, sentido de impotencia, desorientación, desconfianza en el otro que no se conoce,
percepción caótica de la sociedad, entre otros principales efectos.
Políticamente hablando, la anomia causa también ciertas características en el sistema polí-
tico: la tendencia al autoritarismo arraigado:
Desde el punto de vista de la actitud y el comportamiento político, las personas expuestas a
grados elevados de anomia han mostrado claras tendencias al autoritarismo, a la agresión, a la
rigidez ideológica; tales tendencias pueden predisponer a buscar guía y apoyo en un gobierno
autoritario.7

Para otros autores, como Fernando Escalante o Víctor Morris, el uso del concepto anomia,
aunque sugerente por su capacidad de explicar gran cantidad de problemas que se producen
en las sociedades, no es muy útil en la medida en que describe todo pero sin explicar nada:
anomia aplicado al Estado o a la sociedad, termina describiendo el desajuste que ocurre
sistemáticamente y en todos lados: en la economía, en la política, en la opinión pública, etc.
Específicamente, Morris (2009) dice:
En general, el concepto de anomia podría considerarse un concepto más de tipo sintomático,
es decir que expresa o manifiesta una situación, más que suministrar una explicación de la
misma. Es decir, no responde tanto a por qué se produce esa violación de las normas, sino que
su valor es más descriptivo que explicativo y algo comprensivo.8

Escalante (2004), por su parte, dice algo similar: la anomia no es pasajera, ni siquiera tran-
sitoria, sino es el modo habitual en el que se desarrolla la vida cultural, social, política y eco-
nómica de nuestras sociedades, por lo que el concepto pierde eficacia:
En el presente tenemos, según la idea de Peter Waldmann, un Estado anómico, es decir: un
Estado que no actúa como tal, que carece de recursos de autoridad y eficacia para su función,
de modo que no permite ordenar la vida social. Es verdad. Pero por la misma razón y con el
mismo sentido podríamos decir que tenemos una economía de mercado anómica, un sis-
tema educativo anómico, partidos, sindicatos o incluso una opinión pública anómica.
Todos los campos parecen estar igualmente desajustados.9 Pero me importa sobre todo
hacer hincapié en esto: el hecho que anota Waldmann no es un fenómeno inédito sino, todo lo
contrario, casi frecuente. Como si hubiese rasgos característicos de nuestro arreglo social que
produjeran, repetidamente, esa clase de “crisis morales”.10

A partir de esas definiciones, corresponde a la presente investigación analizar desde el con-

cepto de anomia, la problemática de Guatemala en particular, pero también puede servir para
visualizar lo que algunos autores llamaron las “consecuencias perversas de la modernidad”
(Berian, 1996), desde la variedad de nociones y aspectos a los que se refiere, intentando pri-
mero probar que es útil como concepto para analizar la realidad de los países, hasta concluir
que la crítica de Escalante (op. cit.) es correcta: habría que hablar de diversos grados y niveles
de anomia para que el concepto sirva para algo. De lo contrario, significa todo, pero explica
muy poco.

7 Gallino, Luciano, op. cit.

8 Reyes-Morris, Víctor, op. cit.
9 Resaltado propio.
10 Véase Escalante, Fernando (2004). “Especulaciones a partir del concepto de ‘Anomia’”. En Transición democrática y anomia
social en perspectiva comparada,. Walter Bernecker (comp.).: 162. México: El Colegio de México.
 El concepto anomia como hilo conductor
En numerosas ocasiones y países, el autor de este documento ha presentado los principales
rasgos que caracterizan la anomia del Estado, tal como se desarrolló en el apartado anterior, y
el efecto sorprendente es que causa sentido en la mayoría de los receptores del mensaje, por
lo que la conclusión durante diez años de desarrollo conceptual del fenómeno parece ser que
todas las sociedades padecen de algunos grados de anomia regulada o anomia del Estado.
Ello obliga a repensar la concepción del término para entender que esta es una característica
inherente al tiempo actual, lo cual conduce a reflexionar acerca de cuáles son esas fuerzas
culturales, sociales, políticas y económicas que están atrás de sus múltiples manifestaciones.
En una ocasión, alguien de los asistentes a una de las presentaciones señaló que lo que
ocurría era que se vivía tiempos convulsos, en los que se están perdiendo los valores de la
moral y la ética a pasos agigantados: es la esencia de la idea religiosa del “apocalipsis”, o de
la segunda venida de Cristo, para redimir por segunda ocasión a una humanidad descarriada.
A partir de ese punto, la reflexión se guía por esa premisa: ¿es una crisis de valores morales,
religiosos o éticos? o, por el contrario ¿es una profunda transformación del entorno cultural,
social, político y económico?
La apuesta teórica es hacia aportar a la segunda respuesta: la modernidad tardía está des-
atando fuerzas que, durante siglos, la sociedad ha intentado controlar desde diversas fuentes
del orden, ocasionando como consecuencia directa la imposibilidad creciente para garantizar
la cohesión del tejido social: las sociedades están en un proceso acelerado de descomposi-
ción y recomposición que apenas se empieza a reflexionar, especialmente, por el hecho de
que dicho ejercicio siempre es tardío, a posteriori de muchos conflictos y problemas sociales.
Las fuerzas centrífugas de la sociedad que están destruyendo las bases sobre las que se
asienta la convivencia humana, tienen directa relación con lo que algunos teóricos llamaron
las consecuencias perversas de la modernidad,11 o lo que Baumann llamó “la modernidad
líquida”:12 la profundización de las bases individualistas y egocéntricas que se expresan des-
de el lado económico en el llamado “capitalismo salvaje”, que ha llevado como nunca, a una
situación de una concentración brutal de la riqueza13 y las posibilidades de influencia política,
económica y social: lo que se podría llamarse el “efecto Trump”, o lo que Noam Chomsky de-
nuncia en su último documental como la “muerte del sueño americano”, refiriéndose al atenta-
do sistemático que realiza el sistema capitalista contra el sistema democrático.14
Contribuye a esta incapacidad analítica, sin duda, la llamada crisis de las ciencias sociales,
la cual se convierte demasiado de prisa en algo meramente descriptivo: se limita a reproducir
ideas y teorías que, lejos de explicar la realidad, solo presentan cuadros detallados de lo que
todos pueden ver: “la ciencia de lo evidente como le llamo yo”.15
La innovación teórica y la investigación están cada vez más centradas en reproducir al infini-
tum a un grupo de autores y visiones obligadas, por lo que Robert Merton llamó hace muchos
años, según refiere Bunge (2002): el “efecto Mateo en las ciencias”:

11 Véase Berian, Josetxo (comp.) (1996). Las consecuencias perversas de la modernidad: Modernidad, contingencia y riesgo.
España: Anthropos Editorial.
12 Véase Bauman, Zygmunt (2004). Modernidad liquida y fragilidad humana. Buenos Aires, Argentina: Fondo de Cultura Eco-
nómica.
13 Véase Hardoon, Deborah, Sophia Ayele y Ricardo Fuentes-Nieva (2016). “Una economía al servicio del 1%.” Visitado el 29
de junio de 2016, disponible en Oxfam: https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/file_attachments/bp210-economy-
one-percent-tax-havens-180116-es_0.pdf.
14 Vease Chomsky, Noam (2016). Réquiem por el Sueño Americano (castellano). Visitado el 28 de febrerode 2017, disponible
en http://pijamasurf.com/2016/05/chomsky-llama-a-despertar-del-sueno-americano-en-documental-video/
15 Palabras nuestras..

18
 19

Robert K. Merton, el padre de la moderna sociología de la ciencia, bautizó con el nombre de

“efecto San Mateo” el hecho de que los investigadores científicos eminentes cosechan aplau-
sos mucho más nutridos, que otros investigadores, menos conocidos, por contribuciones equi-
valentes. 16

En la parte positiva, este fenómeno que opera en las ciencias sociales sostiene que el nú-
mero de reproducciones de una idea es la que le da su carácter científico: el consenso social
atrás de cada frase o concepto compartido. La parte negativa es que este fenómeno enfatiza
la reproducción del conocimiento, no su creación.
Las mismas universidades parecen atrapadas en un conjunto de saberes muy bien esta-
blecidos, consensuados por décadas pero, lamentablemente, muchas de esas concepciones
probablemente perdieron vigencia, o en su defecto, cambiaron de forma acelerada, proceso
que todavía no es suficientemente reconocido por los círculos académicos universitarios.
Wallerstein (1998) de hecho, piensa algo similar: en un famoso discurso frente a lo más
selecto de los académicos de la sociología mundial, desarrolló una autocrítica al saber cientí-
fico, planteando sus desafíos de futuro, especialmente por lo que llama los “compartimientos
estancos” con los que se formó la división de las ciencias:
Había en el origen del desarrollo de las ciencias a nivel universitario “tres segmentaciones en
objetos de estudio que lucían evidentes a los ojos de los estudiosos de entonces, y fueron
enunciadas con vigor y defendidas como cruciales. Había la segmentación pasado/presente
que separaba a la historia idiográfica de la tríada nomotética de economía, ciencia política y so-
ciología. Había la segmentación civilizado/otro o europeo/no europeo que separaba a todas
las cuatro disciplinas anteriores (que esencialmente estudiaban el mundo paneuropeo) de la
antropología y los estudios orientales. Finalmente, había la segmentación—relevante sólo, o al
menos así se creía, para el mundo civilizado moderno— de mercado, Estado y sociedad civil
que constituían respectivamente los ámbitos de la economía, la ciencia política y la sociología
(Wallerstein et al., 1996, capítulo I). El problema intelectual con estas series de fronteras es que
los cambios en el sistema mundial después de 1945 —el auge de Estados Unidos hasta asumir
la hegemonía mundial, el resurgimiento político del mundo no occidental y la expansión de la
economía-mundo con la correlativa expansión del sistema-mundo universitario— conspiraron
para socavar la lógica de estas tres segmentaciones (Wallerstein et al., 1996, capítulo II), de tal
modo que para 1970 en la práctica había un desdibujamiento severo de esas fronteras.17

Esta incapacidad teórica, por lo tanto, impide sistemáticamente a los académicos y centros
de investigación dedicarse a temas y aspectos medulares del tiempo actual, por lo que trata
de entender los grandes desafíos que encarna una situación de profundas transformaciones,
tales como las vistas hoy. Habermas (2002), el gran teórico alemán habla, incluso, de la emer-
gencia en gran escala del pecado:
Si la moral pudiera poner en movimiento la voluntad del sujeto cognoscente únicamente por
medio de buenas razones, no se explicaría aquel estado desolado al que el Kierkegaard crítico
de su época siempre clavaba la estocada: el estado de una sociedad cristianamente ilustrada
y moralmente presuntuosa pero profundamente corrupta: «Se puede tanto reír como llorar
al ver que todo este saber y comprender no ejerce absolutamente ningún poder sobre la vida
del hombre”. La represión coagulada en normalidad o el reconocimiento cínico de una situación
mundial injusta no apuntan a un déficit de saber sino a una corrupción del querer18. Aquellos

16 Véase Bunge, Mario (2002). “El efecto San Mateo”. En Polis, Revista Latinoamericana, N.o 2. Disponible en https://polis.
revues.org/8033
17 Véase Wallerstein, Immamuel (1998). “El Legado de la Sociología, la Promesa de la Ciencia Social”. En Discurso Presiden-
cial, Décimocuarto Congreso Mundial de Sociología, Miguel Llorens (trad.). Montreal.
18 Resaltado nuestro.
 que mejor podrían saberlo, no quieren comprender. Por eso Kierkegaard no habla de culpa sino
de pecado.19

Siguiendo con el análisis sociológico, se argumentó que una de las vertientes del concepto
de “anomia” durante la edad media fue la profundización del aspecto central de la modernidad:
el progresivo desarrollo de un “individualismo institucionalizado”, como le llama Beck (2003),20
y que en algún momento, Durkheim llamó el “individualismo caprichoso”, expresado en los
apetitos insaciables derivados del modelo económico.
Es debido a esa inherente contradicción de la evolución de las sociedades, en el paso de la
sociedad tradicional hacia la moderna, que Durkheim, citado por Giddens (1993), piensa en la
importancia de las reglas morales, porque sirven de freno a lo que él llama “apetitos insacia-
bles”, ya que esta es una de las primeras fuentes de la anomia. Por excelencia, los apetitos
que no tienen freno, se convierten sistemáticamente en una fuente de problemas: ese es el
equilibrio precario que la estructura social debe resolver constantemente:
Parece que el modo de alcanzar la paz social es liberando de toda restricción a los apetitos
económicos, por un lado, y, por el otro, satisfacerlos llenándolos. Pero tal propuesta resulta con-
tradictoria. Porque estos apetitos no pueden apaciguarse a menos que se los limite, y no pue-
den ser limitados salvo por algo distinto que ellos mismos. No pueden ser vistos como el único
propósito de la sociedad, puesto que deben estar subordinados a algún fin que los sobrepase
y los satisfaga. Las necesidades ilimitadas se contradicen a sí mismas. Porque la necesidad
es definida como la meta a la que se apunta y, si lo ilimitado no tiene meta –puesto que no hay
límite–. Un apetito al que nada puede apaciguar puede ser una fuente de sufrimiento. Cualquier
cosa que se haga, nunca se apaga.21

La individualización, como eje central del crecimiento de los deseos y apetitos, es un con-
cepto que describe la transformación estructural y sociológica de las instituciones sociales y la
relación del individuo con la sociedad. El concepto en sí explora la manera de cómo la gente
enfrenta estas transformaciones en términos de identidad y conciencia, además de cómo han
cambiado sus situaciones existenciales y sus modelos biográficos. Este eje también puede
verse como algo positivo, ya que libera a las personas de los roles tradicionales de familia y
trabajo, por ejemplo, pero también las condiciona de muchas maneras, lo que origina nuevas
formas de dominación.
La primera transformación, en relación con lo anterior, es cuando las personas se distan-
cian de las clases sociales basadas en la contradicción capital-trabajo, para adquirir nuevas
identidades y adscripciones; desde esta perspectiva, la división de clases se desnaturaliza. La
segunda gran transformación es la liberalización del rol de la mujer, ligado a la familia como
miembro subordinado y, en especial, a su rol de ama de casa. Por último, las viejas formas
de la rutina y disciplina laborales se transforman con la emergencia de los horarios de trabajo
flexibles, el subempleo pluralizado y la descentralización de los lugares de desempeño —la
precarización del trabajo—. A esto se agrega que el Estado está en franco deterioro gracias a
la emergencia del fenómeno del Estado anómico, el desamparo, la sensación de abandono y
la crisis social, lo que golpea fuertemente la posibilidad de estructurar y fortalecer el lazo social.
Si la función moral del Estado es la creación de solidaridad social, las fallas y bloqueos en su
curso natural mediante exclusión de grupos, desorganización social y acaparamiento de opor-
tunidades, ocasionan el rompimiento de vínculos entre individuos y afectan la perspectiva de
unidad social.22

19 Habermas, Jürguen (2002). El futuro de la naturaleza humana. ¿Hacia una eugenesis liberal? España: Ediciones Paidos
Iberoamérica: 18-19.
20 Véase Beck, Ulrich (2003). La individualización: El individualismo institucionalizado y sus consecuencias sociales y políticas.
España: Paidos.
21 Véase Giddens, Antonhy (1993). Emile Durkheim: Escritos selectos. Buenos Aires, Argentina: Editorial Nueva Visión.
22 Véase Parales-Quenza, Carlos (2008). “Anomia Social y salud mental pública”. En Revista de Salud Pública, Universidad
Nacional de Colombia: 658-666.

20
 21

Lo expresado por Parales-Quenza implica, como antes nunca, que con el declive de la clase
y de los grupos de estatus, el individuo debe convertirse en el agente de su propia identidad y
progreso, ya que no hay caminos ni fórmulas únicas a seguir, lo que significa que las personas
tienen que desarrollar su propia biografía y organizarla en relación con los demás.
Frente a un sistema que tiende a concentrar la riqueza y las oportunidades, este choque
entre las aspiraciones que generaliza el sistema y las oportunidades que ofrece, produce sis-
temáticamente una fuente muy fuerte de anomia social.
Lo más complejo de esta transformación es la fragilidad del lazo social: las biografías se
vuelven cada vez más paralelas, y la posibilidad real del encuentro con el otro se empieza a
reducir a contactos superficiales, esporádicos e incluso, espacialmente distanciados, canali-
zados a través de nuevas tecnologías de información y comunicación, tales como las redes
sociales, lo que obliga a muchas personas a vivir “biografías paralelas”: aunque los individuos
viven crisis y problemas similares, tienen dificultades inherentes para articularse (la lógica de
la acción colectiva).
Por lo anterior, algunas voces hablan de una compleja crisis de civilización:
Somos testigos de una compleja crisis de la civilización, y sus consecuencias son imprevisibles.
En lugar de que la solución dé a través de formas lo más exentas de violencia que sea posible,
siguiendo un código de acuerdos y leyes, aparece con más frecuencia el empleo de la violencia
directa para imponer los intereses particulares. En una sociedad preocupada por alcanzar un
grado de civilización cada vez más alto, la meta de buscar el equilibrio de los intereses y de
proteger los derechos humanos de todos ha sido sacrificada en favor de la imposición egoísta
de intereses de grupo.23

Por eso, desde hace muchos años, autores como Alain Touraine están sistemáticamente
preocupados por las posibilidades reales de “vivir juntos”: “La evolución que hoy vivimos, es a
la inversa. De las ruinas de las sociedades modernas y de sus instituciones”.24
Esta involución, de acuerdo con el mismo autor, justo tiene como corolario central la posi-
bilidad de articular una sociedad, generando o reforzando lo que la sociología llama el lazo
social: las posibilidades reales para alentar, fortalecer y producir efectivamente una cohesión
social efectiva, que sirva como mecanismo para reforzar la identidad colectiva, la fraternidad
y la solidaridad:
La evolución que hoy vivimos es a la inversa. De las ruinas de las sociedades modernas y de
sus instituciones [ya que] podemos ver […] cómo se separan, por un lado, el universo objetivado
de los signos de la globalización y por el otro, un conjunto de valores y expresiones culturales,
de aquellos espacios de la memoria colectiva, que hoy, ya no constituyen sociedades […] en
la medida en que se cierran sobre sí mismos, dando cada vez más, prioridad a los valores
técnicos y a las innovaciones, más que a las tradiciones. Compartimos, una sociedad que se
organiza a partir del consumo, y que no tiene principio de integración debido a que la socializa-
ción descansaba sobre la adquisición de imágenes de un tiempo y un espacio socialmente de-
finidos. […] El sujeto, está tan amenazado hoy por la sociedad de consumo que nos manipula,
o por la búsqueda de un placer que nos encierra en nuestras pasiones, tal y como lo estaba en
el pasado, por la sumisión a la ley de Dios o de la sociedad.25

Muchos académicos e informes, a lo largo de los años, han alertado acerca de las conse-
cuencias perversas de la modernidad, las posibilidades reales de futuro que se visualizan
como sombrías, especialmente, si no se logra encontrar mecanismos que permitan superar

23 Véase Kurnitzky, Horst (2002). Una civilización incivilizada. El imperio de la violencia en el mundo globalizado. México:
Océano.
24 Véase Touraine, Alan (1997). Podremos Vivir Juntos?: Iguales y Diferentes. México: Fondo de Cultura Económica.
25 Touraine, Alan, op. cit.
 el quiebre de lo social, la emergencia de la anomia en todas sus facetas, y las posibilidades
reales de reducir las grandes brechas de inequidad y violencia que separan al, cada vez más
pequeño, grupo de ciudadanos que lo tienen todo, y el cada vez más grande universo de per-
sonas que están carentes de todo, inclusive, de esperanza.
Promover canales efectivos de mediación y de encuentro entre tal diversidad social, econó-
mica y política, es el auténtico desafío:
Nuestro interés tendría que centrarse en conseguir estructuras que permitan a las sociedades
afrontar los conflictos. Es necesaria la mediación para permitir que coexistan posturas norma-
tivas diversas y se mantengan sistemas de valores diferentes sin consecuencias hostiles para
con las posturas de los demás, tan legítimas y dignas de respeto como las nuestras.26

Tomando en cuenta lo anterior, lo que se percibe entonces como una crisis de la democra-
cia no es más que la emergencia de factores y procesos profundos de disociación social que
amenazan a la sociedad, tal como la conocemos o la concebimos. Hoy, más que nunca, es
indispensable alentar la “imaginación sociológica” de la que nos habló Wrigth Mills.27
Esta reflexión sociológica sirve de marco analítico para entender el siguiente desarrollo con-
ceptual: la aplicación del concepto de anomia para entender el desajuste institucional, social,
cultural, político y económico que prevalece en sociedades como la guatemalteca; la meta,
intentar describir el llamado “Tsunami guatemalteco” de 2015 y 2016 desde la lógica y la pers-
pectiva del concepto de anomia del Estado.

Las paradojas de la institucionalidad en un entorno incierto

Entender el reacomodo institucional en Guatemala, a partir de las movilizaciones ciudadanas,
es el objetivo del presente esfuerzo exploratorio de investigación, que consiste en el desarrollo
de un marco teórico-analítico que permitirá situar la crisis política institucional que se vivió en
2015, en un contexto que permita valorar lo que ocurrió, avanzando igualmente en desentra-
ñar como fue percibido por la ciudadanía.
Este es un ejercicio académico que tiene una finalidad práctica: intentar visualizar lo que
se prevé en los próximos meses y años. Entender qué fue lo que entró en crisis y cuál fue la
profundidad de la misma es el primer objetivo; el segundo, es intentar valorar los cambios y
reacomodos, de manera que se visualice si es un cambio real o si es más de lo mismo, como
señalan los más escépticos.
El concepto clave a desarrollar es el de la anomia: en su dimensión institucional (anomia
del Estado) y en su dimensión global (anomia regulada) pero, como se verá, sus dimensiones
pueden ubicarse en muchos campos relacionados, tal como se intentó definir en la tabla 1.28
Posteriormente, se reconstruyen los principales hechos de la historia reciente a la luz de
dicho marco teórico, para culminar en lo que se podría llamar: el gran acontecimiento, el cual
califica para llamarse el “parteaguas” de la historia política del país; el “tsunami” que anunció
el Ministerio Público (MP) y la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CI-
CIG), en la conferencia de prensa que realizaron el 2 de junio del 2016.

26 Véase Berger, Peter (1999). Los límites de la cohesión social: conflictos y mediaciones en las sociedadespluralistas. Espa-
ña: Galaxia Gutenberg.
27 Véase Mills, Wright (2003). Mills, Charles W. (2003). La imaginación sociológica. México: Fondo de Cultura Económica.
28 Véase en página 50, “Dimensiones de la anomia del Estado”.

22
 23

La anomia del Estado: ¿De qué se está hablando?

El concepto de anomia bien parece describir muchos de los problemas que padece nuestras
sociedades latinoamericanas, envueltas en tan variadas problemáticas que surgen de un en-
torno institucional incierto, cargado de malas noticias y con instituciones que no cuentan con
los recursos, el mandato, el personal o la voluntad política para actuar; de hecho, el concepto
al aplicarse a la estructura institucional del Estado, trasciende los límites desde los que la so-
ciología tradicionalmente lo ha enfocado, obligando, de hecho, a un diálogo entre la vertiente
macro y microsociológica para dilucidar las características, los procesos y los ámbitos ligados
al concepto de anomia del Estado.
La segunda puntualización al aplicar el concepto de anomia al Estado es más apasionante.
En su vertiente tradicional, la anomia solía describir una condición transitoria de desviación
del deber ser, sujeto a ser resuelto cuando la estructura institucional o cultural de la sociedad
desarrollara mecanismos para reducirla; sin embargo, cuando se usa para describir a las ins-
tituciones del Estado y las estructuras culturales de la sociedad que validan o sostienen tal
diseño institucional, el problema adquiere dimensiones nunca antes pensadas: la desviación
pasa a ser la regla, y el cumplimiento de las reglas formales y los valores que ellas encarnan,
pasan a ser la desviación.
Lo anterior implica, nada más y nada menos, que un mundo al revés de lo que siempre se
piensa y reflexiona: lo retorcido, lo inmoral, lo prohibido según la moral y la costumbre social-
mente aceptadas, pasan a ser lo que se rechaza públicamente, pero se acepta y se valora en
la práctica,29 abriendo una descomunal distancia entre la moral que todos validan, y la práctica
que todos esconden. Eso implica un desorden y desajuste estructural, para nada temporal,
sino estructuralmente incrustado en los vacíos y contradicciones que permite la institucionali-
dad del Estado.
Sin embargo, no se debe entender que la anomia sea la simple violación de normas. Es más
que eso. Es un estado permanente o relativamente duradero de incumplimiento de las normas,
si utilizáramos el lenguaje médico, diríamos que la anomia es un estado crónico de violación o
incumplimiento normativo.30

Las consecuencias de la anomia extendida, por lo tanto, son muchas y muy diversas. Justo
por ello, Escalante habla de que describe todo pero, al final, no describe nada. O en palabras
de Morris, el concepto es sugerente pero solo nombra las múltiples consecuencias de algo
más. Ambos autores intentan, por lo tanto, desechar el concepto como herramienta útil para
analizar la realidad de los países (hay que recordar que Escalante piensa en la realidad mexi-
cana y Morris, en la colombiana).

El recorrido vivencial del autor, en cuanto al concepto anomia del Estado

Durante sus años de estudio, a principios de la década de 2000, el autor se encontró con este
instrumental teórico para analizar la realidad de Guatemala. Con esa lógica elaboró sus dos
últimos trabajos de grado e, inmediatamente, lo empezó a utilizar desde que se incorporó a la
labor académica en Guatemala, cerca del año 2004.
Durante tres años, aplicó el concepto de anomia a los partidos y al sistema político guate-
malteco, lo que dio como resultado una serie de quince cuadernos de investigación: “Cuader-
nos de información política”, del Área de estudios sociopolíticos de FLACSO-Guatemala. Ahí

29 El concepto de “pilas” y “chispudo”, con el que se reconoce a las personas más destacadas y admiradas en el entorno social,
tiene esa connotación: la viveza, la inteligencia y la picardía necesaria para evadir cualquier obstáculo y salirse con la suya
en cualquier ocasión, aun cuando esto signifique violar normas o leyes sancionadas.
30 Reyes-Morris, Víctor, op. cit.
 surgió la primera puntualización: no se trataba de algo temporal sino estructural, por lo que
se empezó a usar el concepto de anomia regulada para intentar situar el desajuste desde la
forma en que se sancionan las reglas —llenas de vacíos y contradicciones—, pero también,
en la forma en que se reciben por parte de la ciudadanía, en el cómo se aterrizan los diseños
institucionales y en la forma discrecional con la que se diseñan los mecanismos para hacer
cumplir las normas.
Con posterioridad, cuando en 2008 el autor tuvo la oportunidad de dirigir una entidad del
Estado, empezó a utilizar el mismo análisis de la anomia regulada para describir y analizar la
precariedad institucional que padecen muchos entes públicos, en los que, pese a que todo
está regulado, hay grados elevados de discrecionalidad que favorecen muchas prácticas que
están alejadas del deber ser.
Paradójicamente, la receptividad al concepto fue ambigua: por un lado, era recibido con
asombro por los mismos trabajadores, funcionarios y por los conocedores de la materia, pero
por el otro, generaba un ambiente de tensión, ya que tal nivel de sinceridad, no era lo acos-
tumbrado. Todos sabían de la anomia, pero nadie la nombraba.
Otro efecto fue aún más sorprendente: pese a que se entendía en una primera instancia,
al final la idea era tan vaga y general, que en la práctica le daba la razón al razonamiento de
Escalante y Morris: describía todo pero precisaba muy poco.
Luego de casi ocho años de docencia, replicando ese análisis en los múltiples espacios la-
borales, surgió en 2015 y 2016, la colosal empresa que la CICIG y MP emprendieron en contra
de la corrupción en Guatemala, en especial, la conferencia del 2 de junio de 2016, en la que
se hablaba de una corrupción sistémica.
Tal evidencia empírica empezó a hacer sentido lo que desde 2005 y 2006 ya se había
publicado en los cuadernos de FLACSO: la Anomia sí era un concepto útil para empezar a
describir la magnitud de la desestructuración institucional y el tremendo desajuste normativo
que tal precariedad institucional provocó en las sociedades, lo que finalmente motivó al autor
a escribir lo que por tanto tiempo se ha tratado de manera dispersa.
En particular, dos escritos del pasado pueden mencionarse como antecedentes tempranos
del desarrollo teórico que se presenta en esta investigación: los cuadernos de información
N.o 8 (que trata acerca de la verdadera fortaleza partidaria), y el N.o 10 (relacionado con la
naturaleza de la institucionalidad partidaria).
El cuaderno No. 8 sintetiza el quiebre anómico que se produce entre lo público y lo privado,
entre la institucionalidad formal, basada en la estructura de reglas y leyes vigentes, y la institu-
cionalidad informal, tan llena de prácticas que, pese a que todos las conocen, nadie se atreve
a nombrar:
La conclusión del primer año de investigación apuntaba claramente al desfase entre el ámbito
de las leyes y reglamentos (la institucionalización en sentido clásico de la ciencia política), con
el ámbito de las prácticas, costumbres y la lógica de lo apropiado que proviene de los procesos
sociales (la institucionalización, en sentido sociológico).31

El cuaderno No. 10, por su lado, intenta ser una primera reflexión en voz alta para rastrear
el origen de problema —que puede verse desde la manera en que se fundaron las nacientes
repúblicas independientes en el siglo XIX—, hasta la forma en la que se ha estructurado el
sistema político en la época reciente, especialmente, durante la última fase de la historia gua-
temalteca, a partir de la Constitución de 1985.

31 Véase Mack, Luis (2006). “Entre lo fáctico y lo teórico: midiendo la institucionalidad partidaria en Guatemala”. En Cuadernos
de Información Política, N.o 8, Área de Estudios Sociopoliticos de FLACSO-Guatemala. Guatemala: Editorial de Ciencias
Sociales.

24
 25

Dicho cuaderno empieza con lo que podría llamarse “pecado de origen”: la contradictoria for-
ma en que se promulgó el nuevo régimen, después que cayeran las instituciones coloniales:
Para el caso de Guatemala, […] el proceso histórico de construcción del Estado exhibió desde
siempre una debilidad normativa, debido a que el sistema de normas y reglas formales presu-
ponían una sociedad moderna, basada en el respecto de los individuos y en la igualdad ante
la ley. Sin embargo, tales instituciones se crearon al margen y en franca contradicción a la so-
ciedad que pretendían regular, ya que prevalecía una sociedad tradicional, basada en la iden-
tidad y valores colectivos. Este desfase entre instituciones y sociedad generó una situación sui
generis, ya que frente a la imposibilidad de crear tanto una nación (el aspecto identitario) como
un Estado moderno (necesidad de un poder centralizado e institucionalizado), la minoría liberal
e ilustrada gobernó repetida y sistemáticamente sobre la base de las relaciones sociales y de
poder existentes, por lo que los actores corporativizados (…) pasaron a ser parte fundamental
del desarrollo de los nuevos Estados-nación, tan diferentes a los que se habían construido en
Europa. Es decir, las relaciones caciquistas y clientelares eran formalmente rechazadas, pero
en la práctica eran la que permitían el funcionamiento del Estado.32

La hipótesis entonces es que desde que se fundaron los Estados–nación en América Latina,
se sentaron las bases de lo que, muchos años después, Peter Waldmann llamaría anomia del
Estado: un concepto sugerente pero también confuso por las múltiples consecuencias que tal
desarrollo institucional tiene en la sociedad, en la cultura, en los valores socialmente acepta-
dos. Desarrollar y aterrizar el concepto de anomia Estatal, por lo tanto, es el objetivo de las
siguientes páginas.

Dimensiones de la anomia del Estado

Retomando la discusión de la sociología contemporánea, la anomia del Estado podría diferen-
ciarse en, al menos, cuatro significados según Gallino (1995):
1. Vacío regulatorio: La ausencia de normas, porque estas nunca fueron explícitamente
planteadas por la autoridad, por lo que existen prácticas culturales que suplen tal ausencia
de normas de comportamiento.

2. Anomia cultural: La situación de normas que existen formalmente, pero que son incom-
prensibles, no son conocidas o van en contra de los valores culturales de los sujetos o
colectividades, por lo que en la práctica no sirven para regular el comportamiento de los
individuos o los grupos.

3. Anomia regulada: Una situación en la que las normas son excesivas, normativamente
demasiado restrictivas, confusas y/o contradictorias entre sí, por lo que disminuyen su efec-
tividad.

4. Anomia institucional: Una situación en la que las normas existen formalmente, y aunque
son comprendidas y conocidas por los individuos y/o colectividades, éstos no le prestan
atención de manera amplia ni recurrente, ni tampoco son perseguidos ni sancionados por
la institucionalidad vigente.33

Las dos últimas acepciones son las que tienen conexión directa con la institucionalidad. De
hecho, la existencia de indicios de anomia con esas características determina un tipo de ins-
titucionalidad que es deficiente en muchos sentidos, o que simplemente, no se consolida en
la forma adecuada.

32 Véase Mack, Luis, Christian Castillo y Julio Donis (2006). “Redes de inclusión: la verdadera fortaleza partidaria”. En Cua-
dernos de Información Política, N.o 10, Área de Estudios Sociopolíticos de FLACSO-Guatemala. Guatemala: Editorial de
Ciencias Sociales.
33 Gallino, Luciano, op. cit.
 La anomia regulada
Teniendo presente las críticas que el concepto “anomia de Estado” tuvo en sus inicios, urgía
empezar a hablar del desajuste que implica, no sin antes entender que una de las dimensio-
nes señaladas por Waldmann (2003), el componente lingüístico de las reglas formales, incide
de tal manera, que bien podría determinar mejor su nombre: anomia legal.
En el libro de dicho autor, hay una referencia a la anomia legal cuando habla de que la lógica
del Derecho es reducir el margen de interpretación que puede sufrir la letra escrita, por lo que,
cuando el componente lingüístico de las normas es confuso o contradictorio, se abre la puerta
para la anomia:
Hay que tener en cuenta que siempre cuando dentro de una sociedad o grupo social no se llega
a un acuerdo sobre las componentes lingüísticas de las normas (p. ej., sobre conceptos como
‘legítima defensa’, ‘propiedad privada o injuria’), ya se ha alcanzado un estado avanzado de
anomia.34

La anomia empieza entonces, por sus componentes legales cuando la ambigüedad en el

lenguaje, las contradicciones o los vacíos reglamentarios favorecen la discrecionalidad en la
aplicación del derecho, gracias a interpretaciones casuísticas y amañadas de la norma. Por
eso, en 2006, se comenzó a hablar de la anomia regulada para identificar qué parte del pro-
blema es la forma en que se sancionan y se interpretan las normas legales.
La anomia legal, por lo tanto, favorece las siguientes características de las normas legales:
• Cambiantes: legitiman situaciones e intereses del grupo en el poder.
• Injustas: no tienen conexión ninguna con la sociedad en general sino con los grupos de
poder. Dicha característica es magnificada por las deficiencias de los sistemas electora-
les y de partidos políticos, ya que hay poco control sobre los legisladores.
• Coyunturales y específicas: se elaboran a la medida de las condiciones coyunturales
(resultado de intensas negociaciones producto de la correlación de fuerzas).
• Factor de dominación: son percibidas por la población como un instrumento al servicio
de los factores de poder; de ahí proviene el dicho hecha a ley, hecha la trampa.
• Ambiguas: dejan vacíos, contradicciones y usan lenguaje confuso para instalar en el
corazón del derecho, la discrecionalidad política.
En una presentación pública de tal interpretación, sin embargo, se hizo notar que el concep-
to, en este caso, era demasiado restrictivo: “no todo se explicaba desde esa perspectiva”, dijo
un destacado abogado. Hay otros factores a tomar en cuenta, porque un análisis estricto de
muchas leyes fundamentales demostraría que no existen los fallos señalados.
Pensando en esa aclaración, se analizaron otros componentes de la anomia del Estado y la
contradicción que se origina entre lo que dictan las leyes y lo que se aplica de ellas. De esa
cuenta, se consideró la dimensión institucional y la diferencia que la corriente neoinstitucional
plantea entre las instituciones formales e informales. Un segundo componente central de la
anomia del Estado debía ser su alto grado de informalidad, ya que tales recorridos paralelos
dejan huellas que son difíciles de rastrear, puesto que por excelencia, su conocimiento y apli-
cación están reservados solo para el cercano círculo de los allegados. Numerosos trabajos
hablan de tal dimensión anómica:
El problema central de este tipo de regímenes democráticos es la política informal: La institu-
cionalidad formal democrática es minada por una práctica política informal que sigue orientán-

34 Véase Waldmann, Peter (2003). El Estado anómico. Caracas, Venezuela: Nueva Sociedad. El resaltado es nuestro.

26
 27

dose en los viejos esquemas de los acuerdos ‘bajo la mesa’, etc., un hiper-presidencialismo y
la continuidad de imposiciones autoritarias que se tratan de esconder detrás de esta fachada
democrática.35

El enfoque neoinstitucional tiene una larga tradición de teorización en torno a la relación y

diferencia entre la institucionalidad formal e informal. Al respecto, hay suficiente literatura dis-
ponible para profundizar y documentar la relación de tensión, complementariedad y choque
entre ambos tipos de instituciones; aquí solamente se señala una referencia:
Las instituciones son las reglas que establecen límites a la interacción humana. Las limita-
ciones pueden ser de carácter formal o informal (North, 1993), las primeras son codificadas
explícitamente, facilitando la comprensión y el cumplimiento de expectativas en sociedades
complejas. Las reglas formales son definidas y garantizada su aplicación por organismos es-
pecializados como congresos y tribunales. En contraste, en las reglas informales la garantía de
su aplicación es por sanción social, ya que son tácitas y significadas por relaciones simbólicas,
rituales y tradiciones”.36

La descripción del quiebre entre lo formal y lo informal, indudablemente, era un avance pero
resultó tan narrativo como siempre, además de no explicar nada pues, simplemente, consta-
taba un efecto perverso de la anomia. La pregunta, por lo tanto, seguía en pie: ¿qué alentaba
tal quiebre entre una estructura formal y sus reglas y prácticas informales?
En este punto, la precariedad institucional, la inoperancia o la inadecuación de muchas leyes
y reglas formales que ocurren en la realidad estatal obligan, a muchos funcionarios, a utilizar
soluciones informales que palien y resuelvan los muchos problemas del día a día. Esto de he-
cho, ya era señalado por algunos autores del neoinstitucionalismo económico: “Para Douglas
North, las limitaciones informales son acuerdos que resuelven problemas de coordinación, en
los que el intercambio es autorreforzado, lo que disminuye los costos de la mediación”.37
La inadecuación de muchas normas y procedimientos informales en la administración públi-
ca, de hecho, forman una arraigada cultura de prácticas paralelas, en primera instancia, para
resolver problemas de coordinación y para hacer eficientes los procedimientos, ya que, sin
una solución informal, muchos procesos correrían el riesgo de paralización.38
La literatura contemporánea relacionada con la institucionalidad informal explica que las re-
glas informales permiten solucionar deficiencias de las reglas formales; sin embargo, advierte
que este es un peligroso camino que puede desembocar en prácticas de clientelismo político
y corrupción:
La relación formal-informal sugiere dos resultados: uno funcional o de solución de problemas,
y uno disfuncional caracterizado por el clientelismo, corrupción y patrimonialismo como fenó-
menos que socavan las instituciones del Estado. Pero alternativamente y en ocasiones, las
instituciones informales refuerzan o sustituyen a las formales. No sólo éstas son incompletas,
sino que en ocasiones aquéllas son la mejor segunda estrategia frente a la inoperancia de las
primeras.39

35 Véase Córdova, Ricardo y Günther Maihold (2000). “Democracia y ciudadanía en Centroamérica. Perspectivaspara el 2020”.
En CA 2020: Documento de trabajo # 9, disponible en http://ca2020.fiu.edu/Themes/Guenther_%26_Ricardo/CorMai.pdf
36 Véase Ulloa, C. A. (2016). “Institucionalismo informal: tras las huellas de un discurso institucionalista informal”. En Perfiles
Latinoamericanos, 24 (47). Recuperado en http://www.scielo.org.mx/pdf/perlat/v24n47/v24n47a12.pdf
37 Ulloa, C. A., op. cit. (FALTA)
38 Ejemplos de reglas formales ineficientes u obsoletas en el Estado de Guatemala: desde las desfasadas normas de viáticos,
que pasaron sin alterarse por más de quince años (actualizadas por el gobierno de Jimmy Morales), pasando por las engo-
rrosas normas de compras del Estado, hasta llegar a las enormes deficiencias que tienen los regímenes de contratación de
empleados públicos y las inoperantes normas del servicio civil, que favorecen salarios desajustados, altamente diferencia-
dos entre las diversas instancias del gobierno y que favorecen la discrecionalidad de la contratación y el despido.
39 Ulloa, C. A., op. cit. (FALTA)
 En este punto es cuando el concepto se vuelve omniabarcante: si las soluciones informales
son validadas y demandadas por los participantes, en algún momento, las prácticas alterna-
tivas deben contar con cierto consenso social que las aprobaría, en especial si se considera
que las normas informales no son de cumplimiento obligatorio, sino que parten de la voluntad
y el consentimiento de las partes. Al respecto, hay que recordar las presiones que hace Dou-
glas North, citado por Ulloa:
North habla indistintamente de limitaciones informales, cultura, convicciones, códigos de con-
ducta autoimpuestos, preferencias-percepciones subjetivas, actitudes mentales subjetivas. No
obstante, también ofrece una precisión: las limitaciones informales “provienen de información
trasmitida socialmente y son parte de la herencia que llamamos cultura.40

Las prácticas y reglas informales que caracterizan a las instituciones informales también
conducen al campo de la cultura y de la forma en que se estructuran los imaginarios sociales
en el ámbito de lo social y cotidiano, lo que sería reflejo de algún tipo de desajuste que está,
ahora sí, más cerca de la concepción tradicional de la anomia.
Este acercamiento a la anomia de las reglas o anomia regulada conduce, directamente, a
la cuestión medular: cómo se interpreta y se desarrolla la relación entre el mundo cotidiano,
de los valores y las prácticas, con el universo de las reglas formales, las leyes, reglamentos y
disposiciones institucionales que, se supone, rigen la vida pública. La evidencia abrumadora
en toda América Latina apunta a un viejo adagio: se acata pero no se cumple… es decir, una
arraigada cultura de la transgresión que está sumamente interiorizada en la mente y en los
valores cotidianos; dice Araujo (2009): “No es que se haya desconocido la importancia de la
relación con las normas, […] sólo que se partió de una certeza: el carácter transgresivo de la
relación con la norma”.41
La cultura de la transgresión referida explica la evidencia cotidiana, alejada de la cultura de
la legalidad de la que hablan tantos autores, ya que aquí lo que se estabilizó, fue un marcado
escepticismo hacia la ley por considerarse parte del mecanismo de poder que moldea en lo
profundo, la manera de ser: una ley que habilita sin límite al que tiene el poder, y que somete al
que no la tiene. Las bases de la desobediencia, el conflicto y la polarización estaban servidos
desde el inicio:
Se acata pero no se cumple, el conocido dicho presente en nuestra región desde la época
colonial, ha sido apelado constantemente como una evidencia de nuestra histórica conflictiva
relación con la ley. Una relación en la que la sumisión retórica a ésta y su impacto en nues-
tras conductas no han ido de la mano. Concebido como rasgo distintivo, ha servido para dar
cuenta de la cultura, de la idiosincrasia y funcionamiento de nuestras sociedades.42

En la anomia legal, la desestructura del campo del derecho tiene consecuencias insospe-
chadas para las instituciones: las leyes se aprueban pero no con la idea de establecer un
horizonte estable de normas que regulen la realidad; se elaboran para validar situaciones
previamente pactadas. Esto significa:
• Elaborar leyes a la medida de los intereses y negociaciones dominantes, lo cual produce
no pocos conflictos, suspicacias y problemas de aplicación, especialmente, cuando la
situación coyuntural ha cambiado.
• Estructuralmente, se trata del entramado de leyes que permiten interpretaciones anto-
jadizas, lo que permite que la ley pierda efectividad porque se transforma en un campo
interminable de batalla (la llamada judicialización de la política).

40 Ibid.
41 Araujo, Kathya (2009). ¿Se acata pero no se cumple? Estudio sobre las normas en América Latina. Santiago de Chile: Lom
Ediciones.
42 Araujo, Kathya, op. cit. Los resaltados son nuestros.

28
 29

• Las Reglas confusas, contradictorias y sin capacidad efectiva de aplicarse, permiten la

aplicación discrecional, pero depende de cómo se interpreten.
• Esto se refuerza gracias a cambios constantes de las condiciones institucionales (refor-
mas parciales y/o técnicamente deficientes)
El resultado predecible de todo el entorno anómico: no hay capacidad efectiva de mediación
debido a que el marco jurídico, lejos de dirimir los conflictos con un mínimo de imparcialidad,
se convierte en un factor de poder que usa el más fuerte para garantizar, de manera sistémi-
ca, la obtención completa de todos sus objetivos y caprichos. Es en este contexto donde la
aplicación de la justicia, más que deseada por los grupos excluidos, es vista con el signo de la
desconfianza: por eso la polarización y el conflicto son permanentes.
El concepto de Estado anómico toma forma en la colosal desestructura del sistema judicial
y del marco legal que le da sustento. Esto es lo que parece que ocurrió para el caso de Gua-
temala:
La confluencia de ambas vertientes –el uso privado de la fuerza para resolver conflictos y una
forma de ejercicio del poder público que no acepta someterse al control de legalidad- ha con-
tribuido sustancialmente a dar como resultado una debilidad estructural de aparato judicial.43

La anomia institucional
La anomia más importante es la que se instala en las instituciones públicas: es la “kriptonita”
que las hace inservibles o, en su defecto, moldeables a las necesidades del caudillo de turno.
Su esencia la conforman las inadecuadas capacidades institucionales, ya que existe un divor-
cio entre el mandato otorgado a la institución, y la capacidad efectiva con la que cuenta para
cumplirlo.
Pero, antes de continuar, hay que definir qué se entiende por institución:
Las instituciones son las reglas formales e informales que estructuran la interacción social, los
incentivos y restricciones que dan forma a la interacción humana (North, 1990). Mientras que
las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones son los jugadores. Su interacción
genera cambio institucional.44

En la teoría del desarrollo, hay un extendido consenso respecto de que una de las diferencias
fundamentales que distingue una sociedad desarrollada, próspera y estable, de una sociedad
que sistemáticamente padece de crisis recurrentes y una exclusión extendida, es el grado de
consolidación y fortaleza de sus instituciones, de manera que, conceptualizar la anomia del
Estado es una forma interesante de contribuir a esa suerte de “maldición tercermundista”, que
condena a las sociedades a padecer entornos institucionales inciertos, completamente des-
estructurados o, simplemente, capturados por los intereses particulares o mafiosos, tal como
señala una muy amplia literatura.
Una de las críticas iniciales hacia este enfoque neoinstitucional es que, debido al énfasis que
realiza, conceptualiza a las instituciones desde una perspectiva tan amplia, que prácticamente
engloba el quehacer completo del ser humano: desde los valores, la cultura y los marcos de
interacción social, hasta las leyes, las instituciones y las relaciones de poder del sistema polí-
tico, por lo que, al igual que el concepto de anomia, describía todo pero precisaba muy poco.

43 Véase Pásara, Luis, Garrido, Maldonado y Wagner, M. (2000). Funcionamiento del Sistema Judicial en Guatemala. Un Aná-
lisis De Comportamientos Institucionales. Guatemala: MINUGUA.
44 Véase Prats, Joan (2007). “Revisión crítica de los aportes del institucionalismo a la teoría y a la práctica del desarrollo”. En
Revista de Economía Institucional, Vol. 9, N.o 16, Primer Semestre: 121-148.
 Por ello, se habla ahora de al menos, cuatro niveles de las instituciones:
1. El nivel informal (sociocultural). El entorno de valores, costumbres, prácticas, imagi-
narios y percepciones, es el sustrato más amplio desde el que se desarrollan y se con-
solidan las instituciones, en especial, porque cuando estas se arraigan en este nivel
informal, establecen su propia “inercia”. Por eso, los cambios estructurales no generan
cambios en el nivel informal de manera inmediata, ya que la relación entre las reglas for-
males e informales, nunca es directa ni expedita: está supeditada por muchas mediacio-
nes, además de que puede desarrollar grados de tensión, choque o complementariedad.
Al respecto, dice la teoría que este sustrato intangible tiene especial relevancia para la
consolidación institucional:
Las instituciones del nivel 1 se localizan como inherentes en la sociedad. Las normas sociales,
tradiciones, etcétera, son algunos ejemplos. Estas instituciones tradicionalistas se observan de
muchos siglos atrás. Resultan generalmente informales y pueden considerarse como exógenas
al sistema económico. Este nivel es de los más importantes para las personas que viven en
países en desarrollo, donde los otros niveles se establecen solo parcialmente o no funcionan
bien.45

2. El entorno institucional (características del sistema político). Este segundo nivel se

compone de las reglas del juego político que estructuran las relaciones dominantes entre
los diversos poderes del Estado. Está compuesto, entre otros aspectos, de las reglas
formales de rango constitucional, las leyes que estructuran el sistema electoral y demo-
crático, los derechos de propiedad, entre otros. Incluye, además, el desarrollo y decisión
de las políticas económicas de primer orden, por lo que es en este nivel donde se deter-
mina el modelo de desarrollo.
Siguiendo esta lógica, a este nivel de instituciones es al que le corresponde velar por el
buen funcionamiento de la sociedad, en especial, porque debe garantizar el ejercicio del
poder ejecutivo controlado y bajo el imperio de la ley: instituciones débiles condicionan
la captura regulatoria del poder del Estado para beneficio de la minoría; son los negocios
que nacen y se nutren del poder Estatal.
3. Instituciones de gobernanza (instituciones de control): la teoría institucional de corte
económico define este nivel como el de las relaciones contractuales y los costos de
transacción; incluye el funcionamiento de las instancias encargadas de velar por el cum-
plimiento de los contratos y la impartición de justicia. También influye la forma en que se
estructuran y operan las políticas públicas del Estado, lo que implica la regulación de las
interacciones de los ámbitos sectorial, territorial y transversal del gobierno:
Las instituciones relacionadas al gobierno, se encuentran en el nivel 3. Estas instituciones
construyen los procesos y reforman los incentivos, de esta manera, construyendo la estructura
gubernamental de una sociedad y llevando a la cimentación de organismos específicos tales
como, gobiernos locales, nacionales, agencias estatales, ONG, etc.46

4. Instituciones de asignación de recursos: El último nivel está integrado por las ins-
tancias encargadas de la asignación y redistribución de recursos, y opera en un amplio
espectro: control de precios, políticas públicas sociales y de seguridad social, protección
del trabajo, entre otros. Además, determina el grado de inclusión y protección que un
ciudadano puede obtener de una sociedad determinada: en los sistemas del Estado de
bienestar, los ciudadanos pueden tener acceso a gran variedad de apoyos institucio-
nales, subsidios y servicios de carácter social, que garantizan la plena inclusión, como
ciudadanos, de los derechos.

45 Véase Martínez, Javier (2006). “El desarrollo económico y las instituciones: un breve análisis”. En Synthesis N.o 40. Univer-
sidad Autónoma de Chiuhaua, Octubre-Diciembre.
46 Véase Martínez, José (2006). Op. cit.

30
 31

Las instituciones del nivel 4 definen la amplitud de ajuste, la cual ocurre a través de precios o
cantidades y determina el mecanismo de asignación de recursos. Ejemplo de este tipo de ins-
tituciones son las reglas simples de manipular y que tienen un impacto sobre la asignación de
recursos, empleo, seguridad social, entre otros.47

La anomia del Estado empieza en el nivel 1 pero se extiende a lo largo de los otros tres ni-
veles del entorno institucional, hasta llegar al diseño efectivo de las instituciones públicas; por
eso, cuando se habla del tema, se trata de un universo de reglas formales e informales que
operan de tal modo que generan y alientan, sistemáticamente, los comportamientos que en
otras sociedades son considerados desviados, con el agravante que, lejos de ser temporales
o extraordinarios, estos son desviados y se convierten en la norma: se invierte el universo,
de manera que la desviación del deber ser, se convierte en la norma por excelencia. De esta
inversión de valores hacia la corrupción rampante y la cooptación del Estado, solo hay un
paso. Esto significa que el diseño más extendido es la precariedad institucional: muchos entes
se sustentan en su debilidad y la falta evidente de condiciones óptimas para cumplir sus fun-
ciones, empezando por sus recursos financieros o humanos pero, en general, el horizonte de
carencias es mucho más amplio.
De esa cuenta, conceptualmente, la precariedad en referencia tiene cuatro vertientes dife-
rentes:
a) El inconcluso paso del orden institucional funcional —el que estructuró la vertiente
burocrática de la administración pública— hacia el orden institucional basado en la
llamada gestión por procesos —base de la vertiente postburocrática, o nueva gestión
pública—.
b) La irresuelta dicotomía entre la vertiente clásica de la administración pública y las
nuevas miradas sobre la gestión pública (NGP), es decir, el modelo burocrático vrs. el
Modelo postburocrático.
c) La marcada tendencia a la insularidad institucional.
d) El marcado problema de la coordinación interinstitucional, especialmente en la estruc-
turación de los tres niveles de las políticas públicas: el nivel sectorial, el territorial y el
transversal.

Todas estas deficiencias institucionales determinaron una característica central de la anomia

del Estado: su captura efectiva por parte de la esfera política y económica dominante de cada
país.
Uno de los legados más importantes para entender la América Latina es la fragilidad de la
esfera pública. Por siglos, las tendencias patrimonialistas y privatistas tuvieron gran impacto
sobre nuestros países. Esto se manifestó, por un lado, en el dominio sobre una vasta parcela
de cargos públicos por parte de las oligarquías políticas y, por otro lado, en la capacidad de
influencia que tuvo el poder económico sobre las decisiones gubernamentales, conduciendo a
una captura del Poder Público por parte de las empresas privadas. En estas dos situaciones,
las decisiones generalmente eran tomadas sin que hubiese un escrutinio público sobre dichas
decisiones. La opacidad, y no la transparencia, era la marca del Estado.48

La ineficiencia institucional, por lo tanto, puede verse como un efecto directo de la anomia
del Estado, y las vertientes de tal ineficiencia sistémica son enormes, comenzando por las

47 Ibid.
48 Centro Latinoamericano para el Desarrollo (2010). “Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI”. En Documento apro-
bado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Santo Domingo, República Dominicana: CLAD. Noviem-
bre 8 y 9. Disponible en http://www.onsec.gob.gt/descargas/calidadgestionpublica/GestionPublicaIberoamericanaparaelSi-
gloXXI.pdf
 normas administrativas obsoletas, complejas y engorrosas que obligan siempre a caminos
alternos para brindar soluciones a la desestructuración normativa.
El patrimonialismo49 no fue el único factor que perjudicó el proceso de formación de la admi-
nistración pública latinoamericana: Un alto grado de formalismo burocrático. De ese modo, al
mismo tiempo que existía el patrimonialismo, el clientelismo y otras formas de privatización de
la esfera pública, la gestión era movida por un conjunto interminable de normas y procedimien-
tos, dando la falsa impresión de que existía un “poder impersonal”.50

Dichas normas disfuncionales solo sirven para “vestir a la moderna” los procedimientos
institucionales, puesto que, aunque todo está regulado, solo se logra y avanza si la “voluntad
política” así lo manda.
Tal desestructuración tuvo, al menos, tres consecuencias para las instituciones: 1. generó
una marcada anomia ritualista dentro de las instituciones; 2. provocó el abandono generaliza-
do del Estado al cuidado y atención de sus ciudadanos, especialmente de los más pobres y
excluidos, y 3. provocó una cultura administrativa autoreferenciada.
La anomia ritualista es cuando las normas formales pierden significado, lo que favorece que
haya demasiados “rituales” institucionales carentes de sentido: el proceso de planificación y
su casi completa desvinculación con el presupuesto es una de tantas anomias ritualistas que
prevalecen en la administración pública.
El abandono de las funciones básicas del Estado sucedió cuando la anomia institucional
hizo que los servicios públicos fueran de mala calidad, casi inaccesibles para los ciudadanos
con menos capacidad económica y menos instrucción formal, por lo que el aparato estatal se
convirtió en el primer reproductor de la inequidad y la negación de oportunidades.
La administración pública autoreferida surgió cuando se desarrolló una arraigada cultura ad-
ministrativa que opera como una suerte de “burbuja”: ante la magnitud de la ineficiencia, mu-
chos funcionarios y empleados públicos se volvieron indiferentes a las grandes necesidades
de la población, en parte, porque la esfera pública no estaba realmente orientada a resolver
los problemas, sino simplemente a paliarlos.
En síntesis, la administración pública, lejos de ser la solución a los problemas, se convirtió
en un problema adicional por resolver:
Este burocratismo extremo generó tres consecuencias. La primera fue la pérdida de la eficien-
cia y efectividad de la gestión pública, toda vez que las regulaciones se independizaban de
los objetivos gubernamentales, volviéndose los medios más importantes que los resul-
tados.51Además, el formalismo burocrático dificultaba el acceso de los ciudadanos al Estado,
como resultado del laberinto de procedimientos que las personas debían cumplir para obtener
un servicio o tener acceso a un derecho garantizado. Este proceso afectaba, principalmente,
la vida de los sectores más pobres y menos escolarizados de la población. Finalmente,
este aparente “poder impersonal” que prevaleció en una administración dominada por las nor-
mas, en verdad escondía una burocracia que no era controlada públicamente, generando una
administración pública auto-referida.52

Las características anómicas de las instituciones en Guatemala son muchas y variadas:

49 Los resaltados son nuestros.

50 Centro Latinoamericano para el Desarrollo, op. cit.
51 Los resaltados son nuestros.
52 Centro Latinoamericano para el Desarrollo, op. cit.

32
 33

• Ritualismo-formalismo extremo (anomia ritualista): inventario ritualista, contrataciones a

dedo, entre otros.
• Diversas fuentes de autoridad (la formal y la real).
• Desfase entre manual de funciones/ubicación dentro del organigrama/puesto real.
• Existencia de “roscas” o anillos de poder que capturan el acceso a los niveles superiores.
• Sindicalismo que, frecuentemente, “negocia” bajo la mesa condiciones privilegiadas, im-
punidad e inmovilismo, a cambio del silencio.
• Proceso de planificación como callejón sin salida: es un ritual carente de sentido.
• Presupuesto desvirtuado, vía “ahorros” en diversos renglones y las transferencias.
• Existencia de una “vía rápida” (informal), y una “normal” e “interminable” (formal) para los
procesos administrativos y de contratación.
• Procesos de control y calidad como “islas” desvinculadas de sus objetivos.
• Carencia de políticas salariales dentro del Estado que favorezcan aumentos, bonos e
incentivos, y ausencia marcada de normas y procedimientos para promover el servicio
civil de carrera; hay “formas” paralelas de compensación: las más usuales, viáticos al
extranjero, telefonía, alimentos y gastos de representación.
• Rotación de jefes lo que afecta el clima laboral: cada cambio de autoridad implica la lu-
cha, el ascenso y la caída de las roscas.
• La incertidumbre es la regla: la llegada de nuevo personal augura la rotación o el despido
indiscriminado, especialmente, de quienes no están protegidos por el círculo sindical.
• Lógica de empoderar a los allegados y/o aislar a los enemigos mediante la creación,
fusión o desaparición de departamentos o unidades. Esto agrava la insularidad.
• La capacitación de funcionarios es onerosa: el conocimiento adquirido por el personal
es completamente inútil. Es más, se desalienta o se subutiliza el conocimiento y la ca-
pacidad técnica, por lo que las capacitaciones técnicas son una fuente de frustración e
impotencia acumulada.
En síntesis, la anomia del Estado se traduce en una dramática anomia institucional, en la
que el formalismo, el ritualismo y la incapacidad son los elementos más relevantes: las institu-
ciones se diseñan para fallar, o en su defecto, para funcionar de forma discrecional.

El neopatrimonialismo
Durante muchos años, el autor de este texto ha reflexionado sobre el misterio teórico que
plantea la anomia del Estado, en especial, por el hecho de que al ser un concepto tan omnia-
barcante, permite dispersar el análisis de manera que, aunque todo es importante, nada lo es
al final. La pregunta, por lo tanto, sigue en pie: ¿Qué es lo que provoca esta marcada situación
estatal? ¿Cómo se pueden combatir o reducir los niveles de anomia de una sociedad? El con-
cepto de neopatrimonialismo, en ese sentido, es de suma importancia.
Cuando hablan de neopatrimonialismo, los distintos estudios aluden a una misma situación que
podría considerarse híbrida o “posmoderna”: una sociedad aparentemente regida por leyes
abstractas y agencias estatales que en realidad se conduce bajo las normas de las lealtades
y las jerarquías tradicionales. […] Los elementos de la autoridad legal-burocrática y la de corte
 patrimonial se compenetran entre sí. La distinción entre lo privado y lo público existe formal-
mente, pero en la práctica social y política esta distinción no es habitualmente observada.
Por ende, coexisten dos lógicas: el sistema patrimonial de relaciones personales y el sistema
legal-burocrático.53

En este punto, hay que recordar los aportes clásicos de Max Weber, en los que se describen
las características de la burocracia estatal como la mejor forma de gobierno, en contraposi-
ción al patrimonialismo. La burocracia, según Weber, es el resultado del establecimiento de
la dominación legal-racional, en la cual las expectativas de dominación y los procesos que
estructuran las relaciones sociales están guiadas por un tipo de dominación impersonal, per-
manente, en el que los individuos aceptan la estructura de las relaciones sociales con base en
este mecanismo impersonal de dominación:
El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro adminis-
trativo burocrático. Solo el dirigente de la asociación posee su posición de imperio, bien por su
apropiación, bien por su elección o por designación de su predecesor. Pero sus facultades de
mando son también “competencias” legales.54

El principio del Estado de derecho que dice que nadie es superior a la ley, es lo que se su-
pone, guía el desarrollo institucional de la burocracia, con una segunda característica central:
se afinca la tecnocracia como un mecanismo de movilidad ascendente dentro del sistema, es
decir, la estructura institucional del más capaz y más sabio: el grado de calificación profesio-
nal está en constante crecimiento en la burocracia. Incluso el funcionario sindical o de partido
necesita también un saber profesional.55
Por el contrario, el patrimonialismo es un tipo de estructura institucional que descansa casi
por entero en el poder personalista, por lo que se centra en la persona, llámese un caudillo,
quien es realmente la fuente de la autoridad y del poder.
En la teoría sociológica de Weber, este tipo de estructura institucional es anterior al modelo
burocrático, y se suponía que debía ser sustituido en el transcurso del desarrollo de la moder-
nidad: en el primer modelo —el burocrático-institucionalizado—, se obedecen a las ordena-
ciones impersonales emanadas de la autoridad y habilitadas por la ley porque se cree en el
valor de estas; mientras que en el segundo caso —el modelo patrimonial—, se obedece a la
persona que encarna la tradición o el poder, es decir, se obedece al caudillo, que tiene la
potestad de determinar cuáles son las reglas del juego y dictaminar a quién se le aplican. En
palabras de Weber:
En la dominación burocrática es la norma establecida la que crea la legitimidad del que manda
para dar órdenes concretas. En la patriarcal es la sumisión personal al señor la que garantiza
como legítimas las normas procedentes del mismo. En este caso, sólo el hecho y los límites de
su poder proceden de “normas” que, aunque no han sido escritas, se han visto consagradas
por la tradición.56

En la dominación patriarcal, las normas tienen relación con los deseos y con la voluntad del
caudillo, quien dicta sus normas con base en los usos y las costumbres que cree que deben
“santificarse”:
Todo lo que continuamente va desarrollándose dentro de las relaciones patrimoniales, y ante
todo la limitación puramente fáctica de la arbitrariedad del señor, tiene su origen en la influencia
por lo pronto puramente fáctica de los usos. […] La administración patrimonial se ha adaptado

53 Véase Monsiváis, Alejandro y Adolfo del Río Martínez (2013). “El neopatrimonialismo a debate: La innovación conceptual en
los estudios políticos responde a la necesidad de dar coordenadas conceptuales y apuntes analíticos”. En Espiral: estudios
sobre Estado y sociedad. Vol. XX, N.o 58, Septiembre-Diciembre: 37-66.
54 Weber, Max. (2014). Economía y sociedad. México: Fondo de Cultura Económica.
55 Weber, Max, op. cit.
56 Ibid.

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originariamente a las exigencias personales del señor, especialmente de su hacienda privada.

La obtención de un dominio político57, es decir, del dominio de un señor sobre otros no so-
metidos al poder doméstico, significa entonces la agregación al poder doméstico de diferentes
relaciones de señorío […] Ello se manifiesta, ante todo, correspondiendo a la ‘acción política
ocasional’, en forma de obsequios honoríficos y socorros en casos especiales.58

La nueva categoría analítica, por lo tanto, es la del neopatrimonialismo: un tipo de institu-

cionalidad que, formalmente, tiene la fachada del modelo burocrático pero que, en realidad,
su verdadera esencia es lo que otros autores llaman la “administración paralela”: un tipo de
burocracia patrimonialista, en la que es más importante seguir los deseos del “jefe de turno”,
que acatar las normas impersonales emanadas de las reglas y las leyes.
La desestructuración sistemática de lo formal, entonces, es solo una consecuencia “natural”
y lógica de la consolidación de los dos tipos de dominación: una burocrática —institucionali-
zada para el manejo mediático, formalista-ritualista de los asuntos públicos, pero que esconde
en la realidad un tipo de dominación carismática—, y una patrimonial para la distribución del
poder, de los recursos y para la aplicación de la ley que descansa realmente en los deseos,
caprichos y beneficios del caudillo de turno.
La corrupción en ese escenario, es una de las tantas consecuencias perversas de tal quie-
bre institucional; la anomia del Estado es solo la más extendida ya que en las declaraciones,
planes, leyes y en todos los aspectos institucionales-formales, se alienta un tipo de valores,
normas de comportamiento y discurso que es negado sistemáticamente por las reglas in-
formales, la estructura institucional paralela y las normas de comportamiento ligados a los
deseos del caudillo. Este dispensa favores, recursos y dádivas, desde su posición, por lo que
lo retorcido, lo inmoral y lo injusto se afincan directamente como contradicciones inherentes
al sistema. Al final, el signo de la contradicción y lo perverso es lo que acompaña estructural-
mente al sistema.
En las sabias palabras de Octavio Paz, la mentira escala a niveles constitucionales, con
consecuencias insospechadas para todos los niveles de la convivencia humana. Al respecto, a
continuación se exploran algunas reflexiones acerca de las ramificaciones sociales, culturales
y simbólicas de tal quiebre institucional.

El fenómeno del “familismo amoral”

Siguiendo con las consecuencias sociales de la anomia del Estado, y para contextualizar
el grado de crisis que atraviesa Guatemala, es necesario introducir el término de “familismo
amoral” de Banfield, que parece sugerente a la luz de lo que la literatura llama el “capital social
de vínculos fuertes”,59 aquel que tiene el peligro de hacer surgir grupos sociales cerrados, los
cuales se desarrollan sobre la base de la exclusión —y muchas veces, la desconfianza total—
hacia el otro diverso, por lo que tienen un potencial muy grande para fomentar la polarización
de la sociedad, impidiendo así la mediación pacífica de los intereses.
El familismo, en un sentido más restrictivo, alude a la actitud de confianza y compromiso moral
exclusivamente con los del grupo familiar. Definición derivada, en el fondo, del concepto de
familismo amoral –una pauta de comportamiento encontrada en países tradicionales, con una
economía poco desarrollada y con una experiencia histórica de dominación (Banfield, 1958).

57 Los resaltados son nuestros.

58 Weber, Max, op. cit..
59 Véase Granovetter, Mark S. (1973). “La fuerza de los vínculos débiles”. En American Journal of Sociology, Vol. 78, N.o 6:
1360-1380.
 En este sentido, familismo sería el polo opuesto del concepto de confianza interpersonal, desa-
rrollado en el marco de investigación de la cultura cívica.60

El término fue utilizado en la década de 1950 para describir la situación particular de una co-
munidad rural de Italia en la que las bases de solidaridad se habían debilitado a tal grado, que
las familias se retrajeron en sí mismas, de manera que era imposible pensar en la asociación
ciudadana como forma de acción pública. La descripción es como sigue:
La falta de confianza generalizada hizo a los miembros de la comunidad percibir un retiro hacia
el reino privado como su opción más racional. De acuerdo a su interpretación, esto fue porque
la gente sintió que era lo más urgente para asegurar sus bienes y familiares más cercanos,
los intereses materiales inmediatos ya que ellos no percibían perspectivas de ganar mayores
beneficios en las iniciativas públicas y/o corporativas.61

Esta conceptualización la retomó Elisa Reis, quien piensa que es clave para entender la
realidad que viven las sociedades latinoamericanas en la actualidad. La autora relaciona este
concepto con el proceso de pérdida de los referentes nacionales en el contexto de la crisis del
modelo desarrollista en América Latina y con la concepción dominante de sociedad civil que
acompañó a este modelo de desarrollo, de inspiración cepalina, y que se caracterizó por la
fuerte apelación a los valores comunitarios y al bien común, lo que de alguna manera provocó
el descuido de los problemas particulares de integración social:
El crecimiento económico por un lado, y un ideal de nacionalismo por el otro, hizo posible algún
tipo de solidaridad social. […] En otras palabras, el proceso de definir una identidad social más
amplia, que tomó lugar a la par del proceso de modernización en América Latina, fue moldea-
do por un ideal de nacionalidad impulsado por el estado. A pesar de las disparidades sociales
inmensas, la apelación a la comunidad implícita en la noción de nación-estado actúo para pre-
venir la emergencia de identidades sociales alternas.62

Mientras el modelo desarrollista pudo mejorar el nivel de vida de la población, el problema

de la integración social fue superado momentáneamente. Asimismo, en la medida que el ideal
de la construcción de Estado-nación tenía vigencia, las identidades emergentes no tuvieron la
legitimidad suficiente para disputar un espacio de constitución. Pero cuando se desata la crisis
del modelo de desarrollo y el influjo de la globalización provoca la crisis del Estado-nación, se
pierde la promesa de la integración a una comunidad ampliada, lo cual contribuye al resurgi-
miento de identidades emergentes que promueven un proyecto alternativo de nación, las que
a la vez favorecen la erosión de los lazos de identidad común y el aparecimiento de un tipo
de acción social restringida que se parece al fenómeno descrito por Banfield, citado por Ries.
Pero quizá más importante aún, es el contexto de profundas desigualdades, común en Amé-
rica Latina, ya que, en la medida en la que se perciben amenazas a la sobrevivencia, la reac-
ción usual es la de intentar preservar la seguridad de lo que los antropólogos llaman la “familia
ampliada”, o las redes informales.
Para el caso de Guatemala, el problema de la exclusión y la violencia que se ejerció en el
área rural durante el Conflicto Armado Interno (CAI), remiten a un escenario en donde las
amenazas a la seguridad provienen de múltiples frentes que tiene razones de peso para que
las comunidades se replieguen sobre sí mismas. Reis lo explica de esta forma:
Una inclinación por definir el espacio de la comunidad en términos restrictivos parece estar en
ascenso. […] En la práctica la incapacidad del estado para asegurar el orden, la seguridad y el
bienestar común motiva las iniciativas privadas de protección. Esas asociaciones privadas con-

60 Véase Garzón, Adela (1998). “Familismo y creencias politicas”. En Psicología Política, N.o 17, 1998, 101-128. Disponible en
http://www.uv.es/garzon/psicologia%20politica/N17-5.pdf
61 Véase Reis, Elisa P. (1998). “Banfield’s amoral familism revisited: Implications of high inequality structures for civil society”.
En Real Civil Societies Dilemmas of Institutionalization, J. Alexander (ed). Londres: Sage Publications.
62 Ibid.

36
 37

tribuyen a reducir la arena pública, refuerzan las distancias sociales y las nociones restrictivas
de solidaridad. […] A pesar de la conexión entre la criminalidad generalizada, la pobreza extre-
ma y la desigualdad son en cierta forma claros, el efecto combinado de los tres elementos
ha sido reforzar la discriminación basada en la etnicidad y las clases.63 El mismo ensan-
chamiento de las distancias sociales ha llevado a la gente a temer el uso de espacios públicos y
a retraerse en su propia privacidad, evitando la interacción social fuera de su círculo de iguales.
Estas dinámicas no solamente contribuyen a ampliar las distancias entre las clases; también
explican la cultura generalizada de miedo que permea a la sociedad entera.64

Como puede verse, lo señalado por la autora pareciera describir, con exactitud, la situación
que se vive en Guatemala, especialmente por el contexto de profundas carencias socioeconó-
micas, lo que puede ayudar a entender cómo frente a una situación de transición en la que se
perciben más amenazas que oportunidades, la opción es el retiro, no a la familia sino al ámbito
comunal más cercano, es decir, la desconfianza hacia aquellos que se consideran “extraños”
a la comunidad.
Incluso, en contextos de crisis e inseguridad, es usual que se generen estereotipos que le
atribuyen a los sectores marginados la responsabilidad de los actos de delincuencia, lo que
promueve acciones de “limpieza social”, controles estrechos a dichos grupos y la predispo-
sición de la sociedad para encontrar en sus miembros “chivos expiatorios” para la exigencia
ciudadana de justicia. Al respecto, Carlos López señala en un estudio que desarrolló la Uni-
versidad de San Carlos de Guatemala:
Se puede determinar que los linchamientos presentan distinto matices [sic] y justificaciones, es
decir que varían en su forma, pero su esencia responde a que cuando los valores y normas de
conducta de una comunidad han sido violados, o sea que ese grupo social considera que han
sido agredidos en determinados principios que considera sagrados o por lo menos los tiene
como especiales, la respuesta a la agresión real, real o supuesta, es una conducta violenta que
convierte a esa comunidad o grupo social en una multitud.65

De esa manera, tanto se dificultan los proyectos de participación ciudadana, como se ge-
nera un contexto en el que se ve al extraño —principalmente al pobre— como un potencial
enemigo, lo cual predispone a la comunidad a responder violentamente cuando esa amenaza
se hace más palpable, como cuando se lincha a un posible ladrón.
Por ello, se debe entender la violencia como parte de una crisis de proporciones mayores
que las que usualmente se vislumbran, y que no se refieren, únicamente, a la falta de legiti-
midad de las instituciones encargadas de la justicia, sino que atañe también las bases de so-
lidaridad con las que cuenta la sociedad, las cuales se definieron al inicio de este texto, como
instituciones no formales.
Dicha crisis se refiere, en última instancia, al dilema que enfrentan las sociedades en las que
no se logra concordancia alguna entre lo que Douglas North denomina instituciones formales
(entendidas como marcos institucionales para la acción política, económica y social) e insti-
tuciones informales, vistas como extensiones, interpretaciones y modificaciones de normas
formales, normas de conducta sancionadas socialmente y normas de conducta aceptadas
internamente por los individuos.
Tal escenario puede ser indicador de que, no solo el marco institucional es incapaz de res-
ponder a la situación descrita y brindar un marco estable de interacción, sino que la cultura po-
lítica de tipo autoritario y la situación socioeconómica favorecen el tipo de acción que resuelve
los conflictos por la vía violenta.

63 Los resaltados son nuestros.

64 Reis, Elisa P. (1998), op. cit.
65 López, Carlos (2002). Las concepciones sobre seguridad ciudadana en el interior del país. Guatemala: USAC, DIGI.
 Incluso, algunos autores sostienen que el fenómeno de la violencia, al mismo tiempo que es
una consecuencia, tal como se visualiza hasta aquí, puede a la vez convertirse en la causa
de otros fenómenos, tales como la pérdida de legitimidad de las instituciones, el reforzamiento
de la cultura autoritaria, el aparecimiento de líderes autoritarios que privilegian las acciones
de mano dura y por todo ello, la erosión de las bases sociales e institucionales sobre las que
se asienta la democracia. Este sería un aspecto central a resaltar en el fenómeno de los lin-
chamientos, visión que le atribuye a la violencia común la fuerza y capacidad de moldear a la
sociedad que tiene alcances insospechados:
Los elevados niveles de violencia […] estarían fortaleciendo una cultura política antidemocrática
y autoritaria, cuyos efectos más destacados serían cuatro aspectos, en la práctica íntimamente
relacionados entre sí: a) una reducción de los espacios públicos de participación ciudadana; b)
actitudes autoritarias que postergan el respeto por las libertades civiles y los derechos huma-
nos, en un afán de privilegiar el orden; c) erosión de la confianza en las instituciones políticas
del país; y d) simpatías a favor de liderazgos o regímenes de corte autoritario.66

De esta manera, la violencia estaría también promoviendo el fenómeno de “familismo amo-

ral”, tal como ya se definió, lo que a su vez representaría uno de los retos más grandes para
el proceso de transición democrática: según una investigación reciente, Guatemala es el país
latinoamericano que presenta el cuadro de violencia más elevado, seguido de México y El
Salvador, al punto que se calcula que 54.9% de la sociedad ha sido objeto de robo y asalto,
lo cual explica por qué 55% de la población considera que los derechos humanos favorecen
a los delincuentes.67
Viendo así las cosas, es factible pensar que la violencia se utiliza como una forma de control
social que favorece el debilitamiento de los espacios de participación ciudadana, promueve la
necesidad de mano dura, desprestigia a las instituciones defensoras de derechos humanos y
favorece el control militar sobre los aparatos civiles del Estado,68 todo con el efecto perverso
sobre la sociedad, como el hecho de que la mayoría de la población esté de acuerdo con los
linchamientos como solución o escarmiento para quienes se dedican a actos delincuenciales.69
En relación con el tema, Iván García dice:
En otras sociedades, el comportamiento criminal es tratado como enfermedad, como una anor-
malidad. [...] Pero en sociedades como la guatemalteca en donde estas conductas ya no son
propias de unos individuos, sino que están generalizadas, causar dolor y daño no es ya más
una anormalidad, sino una forma normal de vivir. La cantidad de actos de violencia que ocurren
en el país produce un grave problema de inseguridad ciudadana. Esta inseguridad se reprodu-
ce haciendo que las personas acentúen sus actividades violentas.70

Como un indicador de esta hipótesis, el informe de la Misión de Verificación de las Nacio-

nes Unidas en Guatemala (MINUGUA) acerca de los linchamientos que ocurrieron en 2001,
señalaba que de los 90 casos ocurridos en 1999, de enero a septiembre, solo 28 (32%) fueron
una respuesta espontánea de la comunidad, mientras que 38 (43%) fueron actos planificados y
organizados. En cuanto a la autoría de quienes planifican estos hechos, la misión detectó que
en algunos casos, los autores intelectuales fueron autoridades vinculadas a las antiguas estruc-
turas paramilitares contrainsurgentes.71

66 Cruz, José (2000). “Violencia, Democracia y Cultura Política”. En Revista Nueva Sociedad, N.o 167, Mayo-Junio: 132-146.
Visita el 5 de Julio de 2016, disponible en http://nuso.org/media/articles/downloads/2856_1.pdf
67 Ibid.
68 Es conocido que, cuando aumenta el reclamo de la sociedad por la seguridad, se recurre al ejército para que brinde ayuda
a la policía, lo cual favorece la visión de la milicia como la institución “salvadora”.
69 Véase MINUGUA (2000). Los Linchamientos: Un flagelo contra la dignidad Humana. Guatemala. Diciembre. Guatemala:
ONU.
70 García, Iván (2000). “Violencia nacional”. En Pluralidad jurídica en el umbral del siglo, Jorge Solares (coord.).: 129-136.
Guatemala: FLACSO.
71 MINUGUA, op. cit.

38
 39

Lo interesante de la conceptualización del familismo amoral, es que se parece al de las

redes de inclusión que refiere Raffaelle Di Georgi,72 las cuales se construyen, justamente,
basadas en el capital social fuerte (es evidente que los que son aceptados dentro de ese
selecto grupo, son aquellos que tienen una relación de parentesco, amistad o compadrazgo
con los miembros de la red), lo que podría indicar que la política guatemalteca está atrave-
sada, transversalmente, por este comportamiento que transforma las relaciones políticas, en
simples relaciones clientelares y personalistas que, de manera sistémica, atentan contra la
institucionalidad formal.
A la luz de todo lo expuesto, puede decirse que no basta que haya experiencias participa-
tivas en el contexto local, ya que siempre que estas no trasciendan del ámbito estrictamente
local-municipal, pueden convertirse en una forma de “familismo amoral”.
De la misma manera, estas acciones se basan en un tipo de participación “instrumental”
que no tiene intención de dirigirse al ámbito político, por lo que tampoco se constituye
en promotor de la democratización de la sociedad. Es decir, la característica particular del
capital social, unida a una realidad histórica del Estado guatemalteco que, sistemáticamente,
tiende a excluir a la mayoría de la población, permite una suerte de “caminos” paralelos: los
actores sociales del sector popular tienden a establecer organizaciones sociales con el fin,
no de transformar la lógica del Estado —esto lo lograrían luchando por cambiar la estructura
legal que favorece la exclusión—, sino solo de conseguir influenciarlo en el establecimiento
de políticas públicas. En otras palabras, apuestan más por establecer un “pulso” de poder que
obligue al Estado a rectificar pero solo en cuanto a políticas públicas y no en lo legal-formal.
El estado aparentemente “catastrófico”73 de los partidos políticos y la supuesta falta de de-
seo de la sociedad por desarrollarse en la política, no es más que el reflejo de la situación en
la que se estabiliza lo que Hegel, citado por De Georgi (op. cit.), llamaba “el reino de la causa-
lidad infinita”, que se ejemplifica en lo que el mismo autor llama “redes de inclusión”.
En ese contexto, es entendible por qué las elecciones guatemaltecas no representan mucho
más que un simple método para cambiar autoridades, precisamente, porque en la práctica
no son más que una forma inequitativa para definir la alternancia en el poder y porque están
controladas por el estrecho círculo de los “elegidos”, aquellos que conforman las redes de
inclusión política y que son los verdaderos dueños de los partidos políticos.
Desde la práctica, la situación se complica puesto que hay mecanismos institucionales —el
diseño de la democracia guatemalteca— que favorecen la sistemática exclusión de los gua-
temaltecos, lo que impide, además, que haya una democracia real y una ciudadanía plena.

Consecuencias de la anomia
Como conclusión, hasta ahora, puede decirse que la anomia es una característica sistémica,
más que pasajera, en la conformación, estructura y funcionamiento del Estado, por lo que, en
primera instancia, se abre un mundo de posibilidades a reflexionar.
¿Cómo se estructuran los valores, las relaciones sociales y los comportamientos en una
sociedad estructurada para mentir? La referencia de Octavio Paz en este punto es obligada:
Cada una de las nuevas naciones tuvo, al otro día de la Independencia, una constitución más
o menos […] liberal y democrática. En Europa y Estados Unidos esas leyes correspondían a

72 De Georgi, Raffaelle (1998). “Introducción”. En Redes de Inclusión. La construcción social de la autoridad, Fernando Rafael
Castañeda: 8-20. México: Editorial Miguel Angel Porrúa.
73 Catastrófico, en términos de capacidad de cumplir con las funciones que la teoría política le ha asignado por excelencia: el
de la representación, la agregación de intereses y el de la mediación.
 una realidad histórica: eran la expresión del ascenso de la Burguesía, la consecuencia de la
Revolución Industrial y la destrucción del antiguo Régimen. En Hispanoamérica sólo servían
para vestir a la moderna las supervivencias del sistema colonial.74 La ideología liberal y
democrática, lejos de expresar nuestra situación histórica concreta, la ocultaba. La mentira
política se instaló en nuestros pueblos casi constitucionalmente. El daño moral ha sido
incalculable y alcanza a zonas muy profundas de nuestro ser. Nos movemos en la mentira
con naturalidad”.75

Lo dicho por Paz despierta polémica, admiración y curiosidad en muchos académicos de

México y América Latina, especialmente por la dureza de sus palabras. Al autor de este texto,
le provoca compartir una anécdota:
Desde la primera vez que lo leí, despertó en mí un mundo de sentimientos encontrados, ya
que parecía describir con precisión muchas de las vivencias cotidianas que había experimen-
tado en mi adolescencia y juventud, en especial por la frase: ‘nos movemos en la mentira
con naturalidad’. Recordé entonces, por ejemplo, la primera vez que compré un paraguas
en el mercado, sin siquiera revisarlo. Craso error de confianza que muy pronto pagué con
una descomunal mojada: a la primera vez que lo intenté usar, el artefacto salió disparado de
su base, dejándome al descubierto por completo. Entendí entonces por qué mi mamá, que
tenía un pequeño negocio, cada vez que le llamaba un cliente al que tenía que atender, in-
mediatamente le decía: ‘ya casi llego a su oficina’, cuando en realidad ni siquiera había salido
de casa; por qué mi abuelita revisaba cada cosa que compraba con todo detalle, para evitar
después malos ratos. Entendí, en síntesis, la desconfianza sistémica con la que se mueve el
guatemalteco medio.

En palabras de Sefchovich (2008):

Hay conductas colectivas que sustentan este modo de funcionamiento de nuestra cultura. Por
ejemplo, no se acostumbra delimitar y definir,76 no se estila la claridad. Allí están las leyes
ambiguas, que dejan enormes huecos por los cuales se puede colar cualquier ‘interpretación’.77

El primer autor dice recordar la frase sobre la mentira cuando empieza a relacionarse profe-
sionalmente con el mundo político e institucional del país: al realizar trámites en alguna depen-
dencia, o al ingresar, por primera vez, en una institución pública para laborar. Le sorprendió
lo fácil que muchos interlocutores mienten, intentando demostrar una amabilidad que muchas
veces esconde una oposición o una animadversión profunda. Se sorprendía cada vez más,
por la facilidad que tienen muchos actores de cumplir normas de manera rutinaria pero sin
contenido o sentido real: la lista de asistencia que se firma como requisito, aunque realmente
no se atienda a la reunión o a las labores cotidianas; el informe que se inventa para justificar
actividades o procesos inexistentes o francamente deficientes; la falsa amabilidad que se
acostumbra al encontrar a un conocido lejano al que se le dice amablemente: “a ver cuando
salimos”, cuando en realidad no hay el mínimo interés de verlo, y un largo etcétera que des-
cribe la cotidianeidad de la existencia.
Lo peor es que nos han mentido siempre. A lo largo de la historia esta forma de funcionar se ha
repetido, desde el “obedézcase, pero no se cumpla78” que acompañaba la promulgación de
leyes en el Virreinato de la Nueva España, hasta la costumbre de elaborar leyes y crear institu-
ciones […] para vestir a la moderna a un país pobre, desorganizado y mugroso.79

74 Los resaltados son nuestros.

75 Paz, Octavio (2015). El Labertinto de la Soledad. Postdata, Vuelta a El laberinto de la soledad. México: Fondo de Cultura
Económica.
76 Resaltado nuestro.
77 Sefchovich, Sara (2008). País de mentiras. México: Océano.
78 Resaltado nuestro.
79 Sefchovich, Sara (2008), op. cit.

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 41

Durante muchos años, por lo tanto, había intentado clarificar las consecuencias de la frase
de Paz cuando, tajantemente, habla de esa mentira tan natural con la que se mueve todo:
¿Cómo se estructuran entonces los valores, las normas de convivencia, las aspiraciones so-
ciales, las relaciones económicas sociales y políticas? ¿Cómo se procesa la divergencia, el
conflicto y la enemistad?
Ahora, en medio de los escándalos de corrupción descubiertos por la Comisión Internacional
contra la Corrupción en Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público (MP), hay muchos razona-
mientos que se repiten constantemente: era una práctica común, todos lo hacían, entre otros.
Esto ya era patente unos años atrás, cuando se supo del caso Portillo pero la magnitud de las
redes de corrupción que se derivan del caso original, la Línea, son tantas, que se está en pre-
sencia de un momento privilegiado en la historia de Guatemala para documentar la anomia,
ahondar en sus mecanismos y visualizar sus elementos reproductores.
Una primera lección que se extrae del momento actual es escalofriante: desde hace muchos
años las instituciones públicas dejaron de ser ejemplo de virtud colectiva, y la percepción ciu-
dadana así parece confirmarlo. El que fue ministro de Gobernación en tiempos de Otto Pérez
así lo expresó recientemente:

Indudablemente, las consecuencias de la anomia del Estado son muchas, en especial si se

acepta la hipótesis de que se estructuraron de esa forma anómica desde el nacimiento de los
Estados-nación, ¿qué ramificaciones podría tener para la convivencia ciudadana y la acción
colectiva?
El concepto de anomia implica cierta disociación entre los medios estructuralmente disponi-
bles por un individuo, y los fines que el individuo persigue, de tal manera que existe un quiebre
entre las dos dimensiones de la realidad: cuando los medios son demasiado restrictivos y los
fines demasiado amplios, allí se produce la anomia.
Para el caso de Guatemala, en el que formalmente se alentaba un tipo de comportamien-
to pero en la práctica solo quienes violaban tales reglas eran quienes avanzaban con éxito,
el concepto de anomia adquiere dimensiones desproporcionadas: se decía lo que se debía
hacer, sabiendo que eso era, justamente, lo que había que evitar. Es decir, una mentira es-
tructurada o, como diría Paz, una mentira que escalaba hasta la misma Constitución de la
República.
Por eso, las palabras que en 1999 expresó el relator para la independencia de jueces y
magistrados Param Coomaraswamy, cobran sentido, principalmente, cuando menciona que,
desde la Constitución de 1985, se cuenta un avanzado sistema jurídico que garantiza la inde-
pendencia de poderes y la vida democrática de la sociedad:
La Constitución de 1985 establece un régimen de gobierno democrático basado en la separa-
ción de poderes y el imperio del derecho. Establece un poder judicial independiente y las insti-
 tuciones básicas necesarias para un gobierno constitucional. La independencia institucional del
Organismo Judicial y la independencia individual de los jueces están protegidas. Con respecto
a los derechos humanos, la Constitución estipula que los tratados internacionales y regionales
celebrados por el Gobierno tienen preeminencia sobre las leyes internas. Como el Gobierno
ha ratificado varios de los principales tratados internacionales sobre derechos humanos, esto
significa, en lo esencial, que la Carta Internacional de Derechos forma parte del derecho de
Guatemala.80

El problema, es que tales disposiciones legales difícilmente se cumplen: la mentira desde lo

constitucional, de la que nos habla Octavio Paz. En palabras del relator:
El grado de aplicación y puesta en práctica de este excelente conjunto de disposiciones pro-
gresistas y tratados ratificados ha sido desalentador. El sistema de administración de justicia,
devastado por 34 años de conflicto armado, quedó marginado y no se ha recuperado. La des-
atención de que ha sido objeto desde entonces ha acentuado su ineficacia y la incompetencia
dentro del sistema, abriendo las puertas de la justicia a la corrupción, el tráfico de influencias
y los males conexos. Esta situación se agrava por el hecho de que algunos de quienes son
acusados de haber cometido crímenes contra los derechos humanos, incluido el homicidio, han
sido designados para ejercer funciones públicas en la administración de justicia y otras institu-
ciones públicas conexas fundamentales, entre ellas las fuerzas armadas. Es ésta la situación
que ha contribuido a la persistencia de la impunidad, en particular de los delitos relacionados
con los derechos humanos, y que da peso a las denuncias de que las personas encargadas de
la investigación o el enjuiciamiento de esos crímenes, especialmente los que adquieren gran
trascendencia, han sido objeto de hostigamiento, intimidación y amenazas de muerte, con la
consecuencia de que algunos de ellos dimitieran o hasta abandonaran el país.81

La ley, paradójicamente, no sirve para regular los comportamientos de todos, sino solo al
enemigo: no se cumple el principio del Estado de Derecho que contempla que nadie es su-
perior a la ley, por lo que se convierte en un factor de poder que garantiza, para quienes os-
tentan la conducción institucional del país, la libertad suficiente para hacer de las suyas. La
impunidad, por ello, tiene ribetes monstruosos para el caso de Guatemala, que numerosos
informes de derechos humanos han señalado de manera persistente por muchos años, tal
como Coomaraswamy lo hizo.
El mismo Fernando Escalante ya lo había expresado para la forma en que se estructuraron
los Estados-nación, en especial, el caso de México:
La ley […] no obliga ni al Estado ni a los ciudadanos; pero sirve, en particular contra los
enemigos.82 En el margen que se abre entre la ley que todos convienen en acatar y la práctica
donde se negocia la desobediencia, ahí arraiga la influencia de los intermediarios, ahí también
las posibilidades de lucro de los propietarios, ahí la supervivencia -muchas veces ilegal- de
campesinos, jornaleros o proletarios, ahí el control de los sindicatos. Ahí, sobre todo, arraiga la
autoridad del Estado.83

Muchos años después de lo dicho por Escalante y Coomaraswamy, el comisionado Iván

Velásquez expresó algo similar, con la gran diferencia que lo hacía, no basado en un informe
que rendía luego de visitar por unos días el país, sino como producto de varios años de trabajo
al frente de la CICIG. Estas son las palabras de Velásquez en la conferencia de prensa que
brindó el 2 de junio de 2015:

80 Véase Coomaraswamy, Param (2000). Los derechos civiles y políticos, en particular las cuestiones relacionadas con: la
independencia del poder judicial la administración de justicia, la impunidad. E/CN.4/2000/61/Add.1 . Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Recuperado en: http://www.ohchr.org.gt/cd_instrumentos/documentos/Ma-
gis1.pdf
81 Ibid.
82 Resaltado nuestro.
83 Escalante, Fernando. op. cit.

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 43

La corrupción ha estado en el centro del sistema político […] Por todo esto logró obtener el po-
der ésta estructura, pero un poder que se convirtió también en una máquina de exfoliación del
Estado, porque como decía antes, no eran los intereses nacionales los que representaban sus
mandatarios, sino los intereses particulares, los intereses ilícitos, y de esa forma se cooptó al
Estado, colocando equipos de personas afines a esos intereses ilegales, pervirtiendo el interés
público. Por eso sostenemos que estamos frente a un sistema de corrupción que cooptó y re-
configuró el sistema de partidos políticos, el aparato institucional y hasta la agenda de intereses
estratégicos del Estado de Guatemala.84

La impresión del Comisionado Velásquez al presentar el caso, es de incredulidad, en espe-

cial porque pese a lo extenso de la investigación, se tiene la certeza de que se tocó solo la
“punta del iceberg”, debido a que las ramificaciones del caso se disparan para todos lados, y
la investigación únicamente se centró en 450 contratos analizados y en pocas instituciones
públicas. Los rastros de la corrupción y la cooptación del Estado, por lo tanto, tienen raíces
inimaginables:
Yo no conozco realmente una captura tan amplia del Estado como aquí se ha evidenciado, y
estamos hablando solo del último período. Es decir, del período 2012–2015. La manera como
fueron tomadas entidades del Estado de una forma tan amplia yo creo que no tiene antece-
dentes, pero no podría en todo caso asegurarlo. Pero realmente estoy impresionado con la
dimensión de esta macro empresa criminal. Decía que sólo en este último periodo, pero lo que
hemos venido sosteniendo desde cuando en el 2014 diseñamos un plan de investigaciones
en la CICIG, es que en Guatemala ha existido una corrupción estructural que resulta que no
es atribuible al último gobierno. Que hay acciones evidenciadas hacia el pasado y que, desde
hace muchos años, tal vez décadas, algunas entidades del Estado fueron cooptadas. Que esa
es una tarea en la que todavía hay que continuar. […] Porque aquí estamos hablando solo de
lo que mencionamos en la tarde de hoy, en que hablamos de unos cuantos ministerios y unos
cuantos institutos gubernamentales. Y sólo 450 contratos. Es decir, hay todavía mucho más
detrás de eso.85

Lo acontecido significa que vienen días aciagos en los que, de continuar este esfuerzo por
depurar las instituciones, se conocerán las raíces estructurales de la anomia que ha padecido
el Estado por tantas décadas; ojalá algún día se pueda revertir esta arraigada anomia que ha
calado profundamente en las sociedades.
Con tanto despojo de los bienes públicos, la impresión que uno tiene es que sólo una pequeña
parte de la corrupción termina en escándalo (menos aún en juicio y menos todavía en condena)
y que, a pesar de los esfuerzos que se hacen, pareciera como si las instituciones y la sociedad
estuviesen perdiendo la guerra contra los corruptos.86

El desafío es enorme: modificar la estructura de valores, de relaciones sociales y de prác-

ticas que fundamentan, sustentan y validan todos los recorridos de poder alternos que han,
sistemáticamente, debilitado el entramado institucional y legal de los países, convirtiendo la
realidad en una intrincada maraña de problemas están lejos de comprenderse pero también,
de enfrentarse.

84 Véase Velásquez, Iván (2016). Caso Cooptación del Estado de Guatemala. Guatemala. Visitado el 24 de Junio de 2016,
disponible en http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=723&cntnt01returnid=67
85 Ibid.
86 Véase García V., Mauricio (2011). “Las reglas informales de la corrupción”. En El Espectador. Consulta el 21 de octubre,
disponible en http://www.elespectador.com/opinion/reglas-informales-de-corrupcion
 Tabla 1
Dimensiones teóricas que abarca la anomia del Estado
Ámbito Mecanismo que lo permite Concepto teórico

Instituciones formales diseñadas para fallar de for-

Institucional Estado anómico
ma discrecional.

El poder se usa para beneficiar a los amigos y para

Política atacar o eliminar a los enemigos. Se dispendian Clientelismo político
favores y prebendas para consolidar el poder.

Una administración paralela informal, articulada en

Administrativa torno a un caudillo, que contradice o desestructura Neopatrimoniamismo
sistemáticamente la formal-legal.

La discrecionalidad política, administrativa e institu-

Económica cional se usa para promover una captura regulatoria Capitalismo de “cuates”
que privatiza ganancias y socializa las pérdidas.

La movilidad ascendente es únicamente vía la red Redes de inclusión / Mo-

Dimensión social
de amigos o familiares. dernidad líquida

El espacio público se llena de la desconfianza sis-

Dimensión
témica: todo desconocido es un potencial enemigo Agorafobia
participativa
que puede estar engañándonos.

Dimensión Se instala la racionalidad instrumental como norte

Pragmatismo político
estratégica estratégico: ser bueno es para “perdedores”.

El marketing político se sobredimensiona para pro- Modelo de comunicación

Dimensión
mover una disociación de la imagen y la realidad: lo de Lasswel /Aguja
comunicacional
importante es vender “espejitos”. Hipodérmica

Se implanta el hedonismo y el realismo mágico Civilización del

Dimensión ética
como regla moral. espectáculo

Fuente: elaboración propia

44
 45

CONSECUENCIAS DEL ESTADO ANÓMICO:

LA DEBILIDAD SISTÉMICA DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS

“Se puede decir que, paradoja de paradojas, en América Latina tenemos el inmenso
logro y promesa de un régimen democrático, pero carecemos del Estado necesario
para sostener y expandir ese fragmento de democracia que hemos logrado”.

Guillermo O’Donnell

Desde que Guatemala inició el tránsito de la guerra hacia la democracia, en la década de

1980, un problema irresuelto ha sido la debilitada institucionalidad que padece la administra-
ción pública.
Hoy, 30 años después de la puesta en vigencia de la Constitución de 1985, de la instalación
de un gobierno electo de manera legítima, y después de décadas de represión y autoritaris-
mo, el panorama institucional luce incierto por las reiteradas y múltiples pugnas y escándalos
políticos que nunca llegan a una condena satisfactoria, y por la sensación de inseguridad y de
impunidad que es ya un reclamo popular y constante de diversos grupos y sectores organiza-
dos de la sociedad guatemalteca.
El contexto, de hecho, no podría ser peor: la llegada al poder como presidente de Guatemala
de un empresario de la comedia luego de una de las crisis políticas más importantes para el
país, visualiza la profundidad de las redes de corrupción incrustadas en la institucionalidad pú-
blica, pero que también demuestra que las organizaciones ciudadanas ya no están dispuestas
a permanecer pasivas ante la magnitud de los problemas.
La combinación del desgaste y deslegitimación institucional, aunado a un clima más exigen-
te y vigilante por parte de la sociedad, augura un futuro marcado por la necesidad de cambiar
el rumbo en la manera tradicional de ejercer el poder en Guatemala: el autoritarismo ya no
tiene cabida pero, pese a ello, el presidente electo parece no comprender a cabalidad el con-
texto ni las nuevas exigencias que se derivan de este panorama político.
El problema fundamental radica en las medidas cortoplacistas y coyunturales que los su-
cesivos gobiernos, desde 1986 a la fecha, han implementado: la creación de instancias gu-
bernamentales ad hoc que al estar diseñadas para atender problemas puntuales, frecuente-
mente duplican las competencias al infinito, y dificultan aún más la tarea de la coordinación
institucional en los diversos aspectos. Por ejemplo, en 2004 y 2005, se generó un ambicioso
proceso para elaborar la conocida “Política Nacional de Juventud 2005-2015”, sin embargo, al
no existir un ente coordinador pertinente,87 tal iniciativa quedó en el olvido.
El mismo problema ocurrió con la Política Nacional de Descentralización. Esta también tiene
el grave problema de que carece de un ente coordinador que aglutine y articule las políticas
sectoriales con las territoriales, por lo que los ministerios y la demás instituciones del ejecutivo,
simplemente van al territorio de manera desordenada y sin la articulación respectiva con las
municipalidades.

87 CONJUVE no tiene la competencia ni el rango institucional para hacerlo, y quien sí lo tiene, la Secretaria de Bienestar Social
de la Presidencia, por su naturaleza y fines diversos, difícilmente puede llevarlo a cabo.
 La solución ante tales incumplimientos es siempre la misma: negociar grandes proyectos de
cooperación que se instalan para “acompañar, asesorar y fortalecer” a las instituciones com-
petentes pero, paradójicamente, todos esos proyectos parten del supuesto de que existe una
entidad coordinadora que mueve el proceso, lo cual es falso.
En esa línea, funcionaron dos megaproyectos de la Unión Europea para favorecer la des-
centralización y la participación ciudadana: el Programa Municipios Democráticos y el Pro-
grama Tinamit; no obstante, los resultados fueron bastante reducidos. En el mismo esquema,
hay un proyecto similar que se articula para implementar la Política Nacional de Juventud pero
que, igualmente, parte del supuesto de que hay una institucionalidad y con una coordinación
efectiva del tema.
Los paliativos a la ineficiencia institucional también se enfocan en crear entes paralelos que
duplican esfuerzos y complican el panorama, puesto que dificultan conocer en quién recae la
coordinación institucional. Por ejemplo, pese a que existía el Instituto Nacional de Administra-
ción Pública (INAP), se crearon instancias paralelas para realizar lo mismo, tal es el ejemplo
de la desaparecida Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), así como el
proyecto de Escuela de Gobierno.
En ese sentido, muchas acciones gubernamentales simplemente son ineficientes porque se
duplican y se generan instancias similares que compiten en recursos, estrategias y proyectos.
Un ejemplo de esto, es el relativo a los consejos creados hace un par de gobiernos atrás,88
de los cuales el más polémico fue el Consejo de Cohesión Social, cuyo papel no estuvo del
todo claro en relación con el resto de instancias, tales como los fondos sociales, los ministerios
y otras instituciones que se encargaban de generar, armonizar y viabilizar las políticas públi-
cas territoriales y las sectoriales.
Por su parte, los actores de la sociedad civil organizada en todo el país sufrieron un des-
gaste en los últimos años, quizá porque los procesos en torno a la firma de la paz y el cumpli-
miento de los acuerdos provocó un desánimo por la magnitud de los procesos y la dificultad
inherente de cumplirlos.89
Sea cual fuera el motivo, el proceso dejó un balance negativo para la organización social,
tanto que hoy, en 2017, pese a las movilizaciones ciudadanas acontecidas en 2015, falta clari-
dad y organización para visualizar una agenda de cambio claro y un proceso de consenso que
permita percibir con precisión, el camino de la transformación institucional.
Sin embargo, el panorama en el país se contrasta, fuertemente, con los múltiples procesos
de organización y los intentos por cambiar la realidad de los ámbitos microregionales, locales
y departamentales, lo que paradójicamente, profundiza la crisis, porque tales movilizaciones
y luchas entran en choque directo con la ya endeble institucionalidad estatal, la cual perciben
como el enemigo de quien hay que defenderse y/o influir para extraer o demandar recursos.
Para ejemplo de tales luchas y procesos, puede mencionarse dos realidades contrastantes:
las luchas indígenas en contra de una minera, en Huehuetenango y San Marcos, así como la
organización campesina que se enfrenta a las instituciones ambientalistas y de protección a
las áreas de reserva natural, en Izabal, Petén y Alta Verapaz.
En síntesis, hay un problema de fondo recurrente que agrava e impide, sistemáticamente,
que los procesos de cambio, fortalecimiento y transformación institucional, alcancen sus obje-
tivos, y tal constatación es aún más dramática, si se consideran los cuantiosos recursos que

88 Tales consejos tienen mucha similitud con la figura de “comisionados presidenciales” que creó el gobierno de Oscar Berger,
en el periodo 2004-2007.
89 El problema es que nadie supo nunca, con claridad, el norte institucional que se supone, marcaban los acuerdos de paz; lo
que provocó enfrentamientos, dispersión, duplicidad de esfuerzos e interpretaciones antojadizas sobre el avance o estanca-
miento de los mismos.

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 47

la cooperación internacional ha donado o prestado a Guatemala en los últimos 20 años, así

como los pocos y nulos resultados que tales proyectos han dejado para Guatemala.
Por eso, muchas voces han empezado a clamar por la reforma y/o “refundación” del Estado.
Cada vez es más claro que, en el fondo, el problema es de diseño institucional puesto que las
instancias no cuentan con el rango correspondiente, los recursos o un entramado de leyes y
reglamentos claros y precisos que permitan actuar en consonancia, aun si existiera voluntad
política para hacerlo.
Sin embargo, pese a que hay un relativo consenso, casi no hay avances en la comprensión
de lo que significa reformar y/o modernizar al Estado, como tampoco se conoce cuál sería el
alcance y los contenidos de tal proceso.

La escurridiza reforma del Estado: una discusión analítica

El concepto “reforma del Estado” se ha vuelto un “lugar común”, un concepto repetido tantas
veces y en tantos contextos diferentes en los últimos años que, aunque hay consenso en tor-
no a que este es el horizonte al cual se debe encaminar el rumbo como sociedad en el futuro
inmediato, su “evaporación conceptual” es ahora el principal obstáculo para materializar una
hoja de ruta y una agenda mínima que contribuya al avance en la resolución de los grandes
desafíos que se enfrentan como país.
Precisamente por ello, el presente ensayo pretende fundar los cimientos mínimos de discu-
sión analítica y conceptual que permitan sentar las bases teóricas, prácticas y políticas, para
concretar en el corto o mediano plazo, un ambicioso proyecto que permita el resurgimiento
desde los errores y problemas, de una nueva sociedad que busca, decididamente, avanzar
hacia un futuro mejor.
En la discusión analítica de los enfoques dominantes, ha habido al menos, tres grandes
corrientes que debaten y reflexionan la reforma del Estado:
(1) En su vertiente macropolítica, “reforma” es un concepto que no capta la verdadera
naturaleza del problema, en especial, cuando se considera que hay un “pecado” de ori-
gen, un Estado que algunos llaman “fuerte”,90 que solo es expresión de los intereses de
los grupos económicos y políticos que siempre han dominado los países de la región,
de tal manera que el andamiaje legal-institucional tiene un claro sesgo antipopular.
Desde esta perspectiva, el concepto que se usa es el de “refundación” porque implica
un cambio desde la raíz. En este sentido, hay al menos, dos grandes inclinaciones:
a. La vertiente “sistémica”, que pretende cambios desde las entrañas del mismo
sistema; en esta corriente, la lucha inicia desde la Constitución de la República,
y la apuesta es hacia la conformación de lo que algunos autores llaman el “po-
der Constituyente”,91 que permita superar el pecado de origen, siguiendo por
supuesto, la lógica del constitucionalismo transformador que promueve Boa-
ventura de Sousa Santos.92 Esta vertiente propone un programa de acción bien
estudiado para el caso Venezolano: cambios a nivel constitucional, cooptación
de instituciones clave como las cortes, los órganos o tribunales electorales y,
en general, todos los mecanismos de peso y contrapeso que considera la

90 Esta idea fue presentada como tesis de grado por Marianne Gulli, en el contexto del Programa de Maestría en Ciencias
Sociales de FLACSO-Guatemala, retomando el debate teórico de Boaventura de Sousa Santos, así como el concepto que
recoge de diversos informantes que la autora recopiló, en movimientos sociales de Guatemala y Honduras.
91 Véase Fonseca, Marco (2015). “De #RenunciaYa a la Refundación: una propuesta para la coyuntura presente”. En Análisis
de la Realidad Nacional, Año 4, Edición N.o 75. Visitado en junio de 2015, disponible en http://www.academia.edu/13062265/
De_RenunciaYa_a_la_Refundaci%C3%B3n_una_propuesta_para_la_coyuntura_presente
92 Santos, Boaventura de Sousa (1999). Reiventar la Democracia, Reiventar el Estado. Argentina: CLACSO.
 democracia, tal como lo argumenta el artículo La anomia regulada y la lucha
por la institucionalidad en América Latina, de Luis Mack93 (2013).

b. La vertiente “antisistémica”, que postula una lucha que no transite por los ca-
nales institucionales, sino que busque poner un alto a tales mecanismos y pro-
cesos, de manera que se introduzca un cambio de raíz al “pecado” de origen
mencionado. El llamado que hizo el grupo Semilla,94 que aglutina a algunos
de los más renombrados intelectuales progresistas, para suspender las elec-
ciones de 2015 y llamar a un gobierno de transición, estaba en la lógica de
generar mecanismos que se situaban, claramente, entre la línea sistémica y
la antisistémica. Esta postura, de hecho, está más cerca de las estrategias de
fuerza y movilización popular que han sido la tónica central de muchos movi-
mientos sociales progresistas.

Los referentes empíricos que sirven de norte político para tales visiones son varios: Ecuador
(Rafael Correa), Bolivia (Evo Morales) y Venezuela (Hugo Chávez y Nicolás Maduro) y Uru-
guay (José Mujica).
(2) En su vertiente macroinstitucional, la “reforma” se entiende, principalmente, en su
dimensión legal-institucional, y comprende cambios en el marco jurídico guatemalteco
que también inician desde la Constitución de la República, pero que se concreta en una
serie de leyes de rango menor, tales como las leyes orgánicas de los tres organismos
del Estado (ejecutivo, legislativo, judicial), en las principales instituciones de control po-
lítico (Ministerio Público, Contraloría General de Cuentas, Procuraduría General de la
Nación, y otros), así como en leyes clave como la Ley Electoral y de Partidos Políticos,
Ley de Amparo y Exhibición Personal, Ley de Compras, Ley del Servicio Civil, Ley Orgá-
nica del Presupuesto de Guatemala, entre otras. El analista político, Edgar Gutiérrez,95
por su parte, menciona que adicional al tema de cambio de leyes, se necesita la re-
orientación de la estructura del Estado en los siguientes ocho rubros: organismo eje-
cutivo, judicial, legislativo, régimen electoral, administrativo y de presencia territorial,
control y fiscalización, régimen financiero y municipal.
(3) En su vertiente macroadministrativa, la “reforma” es sinónimo de modernización, que
enfoca su análisis en el cambio de paradigma que domina la administración pública,
del modelo burocrático al postburocrático, que enfatiza los modelos neogerenciales
que se denominan en genérico: Nueva Gestión Pública (NGP) y que tienden a aterrizar
en la Gestión por Resultados para el Desarrollo (GpRD), modelo que, formalmente, ya
está en marcha en la administración pública guatemalteca. Al respecto, hay una abun-
dante literatura que incluye: García López, Roberto y Mauricio García Moreno (2010).
La Gestión para resultados en el desarrollo. BID; Aguilar V., Luis (2007). Gobernanza
y Gestión Pública. España: Fondo de Cultura Económica; García S., Isabel (2007). “La
nueva gestión pública: evolución y tendencias”. En Presupuesto y Gasto Público, N.o
47. Secretaría General de Presupuestos y Gastos. Universidad de Salamanca. Espa-
ña: Instituto de Estudios Fiscales; Schröder, Peter (s.f.). Nueva Gestión Pública: Apor-
tes para un buen gobierno. México: Fundación Friedrich Naumann, Oficina Regional
para América Latina, entre otros.
En esta variedad de enfoques y perspectivas, la discusión acerca de la reforma del Estado
se diluye significativamente, puesto que los actores sociales apuestan a diversos componen-

93 Mack, Luis (2013). “La anomia regulada y la lucha por la institucionalidad en América Latina”. En Revista Análisis de la Rea-
lidad Nacional, Octubre/diciembre, Año 2, Edición N.o 6.
94 Véase Acajabón, Félix (2015). “Movimiento Semilla propone un gobierno de transición ante la crisis”. En elPeriódico. Visita-
do el 14 de agosto de 2015, disponible en http://elperiodico.com.gt/2015/08/14/pais/movimiento-semilla-propone-un-gobier-
no-de-transicion-ante-crisis/
95 Véase Gutierrez, Edgar (2015). El contenido de la reforma del Estado en Guatemala. Guatemala: IPNUSAC.

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 49

tes de la variedad de temas y enfoques propuestos, de manera que la movilización social se

pierde en una y mil discusiones que terminan en nada, tal como ocurrió con la movilización
que mantuvo, de abril a septiembre de 2015, las posibilidades de cambiar Guatemala.
En la coyuntura actual, la vertiente más conocida y más divulgada es la segunda, la que
apuesta por la agenda de cambio de variedad de leyes, siendo esta, por su orden de impor-
tancia:
1. Reforma constitucional
2. Ley electoral y de partidos políticos
3. Ley del servicio civil
4. Ley de compras
5. Reformas al sector justicia
A este primer listado, del cual hay amplio consenso, se puede agregar otra serie de leyes:
Ley de amparo y exhibición personal, Ley orgánica del presupuesto y Ley orgánica de la Con-
traloría General de Cuentas, así como la redefinición de roles y funciones en campos como la
descentralización, participación ciudadana y fortalecimiento de los gobiernos locales.
El problema de este enfoque, sin embargo, es que pese a que la agenda legislativa es re-
levante, no es suficiente: muchas leyes acertadas han sido aprobadas y puestas en vigencia,
como la Ley de información pública, pero su grado de aplicación es el que deja dudas. La
dimensión legal, por lo tanto, es importante, pero no es suficiente.

Las diferencias entre hacer ajustes a las leyes, implementar una modernización o hablar
de una refundación del Estado

A partir de lo expuesto, se presenta a continuación, un breve esbozo en relación con las dife-
rencias observadas entre cada una de las propuestas que giran actualmente en Guatemala,
en torno al tema de la reforma del Estado:
Entre la primera (vertiente macropolítica) y la segunda posición (macroinstitucional), la dife-
rencia está entre fondo y forma, mientras que en la segunda no se busca transformar las es-
tructuras, sino adecuarlas para que funcionen; en la primera, se busca un cambio en la lógica
del funcionamiento, de ahí la necesidad de hablar en términos de “refundación”, sin embargo,
en las dos se menciona la posibilidad de cambios en el marco legal.
Ahora bien, cuando se habla de “modernización”, no se piensa en alterar las reglas del jue-
go, sino en hacer más eficiente lo que se tiene, lo que en alguna medida implica también hacer
ajustes al marco legal, o incluso, hacer modificaciones que permitan implementar métodos
que hagan más eficiente los procesos o que busquen la tecnificación del aparato estatal, y que
con ello, los diferentes sectores se vean beneficiados.

Cuando se habla de reforma del Estado... ¿De qué se está hablando?

Muchas voces han empezado a hablar de la reforma del Estado como un ideal, e incluso, al-
gunos actores políticos y sociales han tomado como bandera el tema. La Universidad de San
Carlos de Guatemala, por ejemplo, lanzó el proyecto de un espacio de diálogo y consenso: la
Plataforma Nacional para la Reforma del Estado, y el presidente Jimmy Morales, así como los
excandidatos a la presidencia, Sandra Torres y Manuel Baldizón, segundo y tercer lugar de
 las elecciones generales de 2015, respectivamente, definieron dicha reforma como prioridad
en el futuro inmediato.
Pese al consenso relativamente amplio acerca de que eso es a lo que las organizaciones
sociales y académicas en Guatemala deben apostar, el tema de la reforma sigue tan amplio
como difuso: muchos la identifican con un conjunto de leyes que hay que aprobar, pero tam-
bién con otros temas relacionados como controles administrativos y cambios institucionales,
por lo que el abanico de posibilidades, según quién hable, es muy amplio.
Para fines analíticos, esta reflexión divide los campos sujetos del cambio en dos aspectos:
tangibles e intangibles. El primero se refiere a aspectos concretos; el segundo, a elementos
culturales y de valores que deberán guiar el proceso.

Aspectos tangibles
• Reforma y modernización
Objetivo: fortalecer la capacidad Institucional

o La reforma implica cambios en las condiciones políticas que promuevan el

clima de consenso político para garantizar las transformaciones necesarias, lo
que incluye cambio de leyes, democratización de las decisiones, creación de
consensos y mecanismos de participación ciudadana, reforma de leyes, proce-
so para establecer prioridades, entre otros. Comprende lo siguiente:

 Reforma y armonización de las leyes de rango constitucional: Ley elec-

toral y de partidos políticos, Ley de amparo y exhibición personal, entre otras.

 Democratización de la sociedad (reforma electoral)

 Reformas en el organismo ejecutivo: ONSEC–INAP (servicio civil), Ley

de compras (CGC, Guatecompras, entre otros); profundización de la des-
centralización, ordenamiento territorial, gestión del riesgo y demás aspectos
necesarios de cambiar.

 Reformas en el organismo legislativo: cambios en la Ley de régimen inte-

rior, fortalecimiento del sistema de comisiones del Congreso, regulación del
transfuguismo parlamentario, y otros.

 Fortalecimiento del sector justicia: independencia política y económica,

capacidad institucional, carrera judicial, coordinación interinstitucional, entre
otros.

o La modernización implica como condición técnica, que garantice la ética públi-

ca a través de procesos de transparencia y control, de manera que se delimiten
claramente las responsabilidades y funciones, y se establezcan procedimientos
institucionales y administrativos que agilicen la toma de decisiones y garanticen
el adecuado funcionamiento de las instituciones públicas; comprende:

 Transitar del modelo burocrático al postburocrático, en especial, implemen-

tando, en general, los mecanismos de calidad en la administración pública y
asegurando la implementación efectiva del modelo iberoamericano de cali-
dad de FUNDIBEQ.

 Establecer el modelo de gestión por resultados, en especial, instalar los me-

canismos de monitoreo y evaluación de la gestión pública.

50
 51

 En áreas sensibles: articular plan–presupuesto (FINANZAS–SEGEPLAN).

 Implementar mecanismos efectivos y generales para la selección, forma-

ción, evaluación y promoción de servidores públicos.

o El diseño institucional, para garantizar la efectiva coordinación interinstitucio-

nal e intrainstitucional que favorezca la puesta en marcha de las 61 políticas
públicas vigentes en Guatemala:

 Intrainstitucional (insularidad), para combatir la tendencia a la dispersión ins-

titucional.

 Interinstitucional (interagencialidad), para garantizar la efectiva coordinación

entre instituciones que trabajan en sectores relacionados o paralelos.

 Macroinstitucional (rectoría de políticas públicas), garantizando que existan

instituciones efectivas que promuevan las políticas públicas, ejerciendo la
rectoría institucional efectiva.

Aspectos intangibles
Objetivo: mejorar la percepción ciudadana y la relación Estado-sociedad.
o Cultura política

o Construcción de ciudadanía

En síntesis, el panorama global se divide en tres ámbitos, tal como se aprecia en el siguiente
esquema:

Esquema 1
Dimensiones teóricas y prácticas para la reforma del Estado

Diseño Institucional Reforma y modernización Cultura política

• Micro (intrainstitucional).
Combatir la insularidad.
• Messo (interinstitucional).
Promover la interagenciali-
dad.
• Macro (cadenas de man-
do). Generar coordinación
y fortalecer la rectoría ins-
titucional.
• Modernización (eficiencia). • Legitimidad, cultura cívica
Instrumentos y procesos de y participación política.
gestión pública. • Imaginarios y valores co-
• Reforma (eficacia) cambio lectivos, percepción sobre
político: democratización, asuntos públicos.
rendición de cuen­ tas y
transparencia.
• Política de las políticas pú-
blicas (efectividad). Partici-
pación ciudadana.

Fuente: Elaboración propia

 Procedimientos engorrosos y burocráticos (modernización del Estado)
La administración pública está llena de procedimientos internos que son excesivamente bu-
rocráticos, por lo que generan pérdida de tiempo e ineficacia, promueven la ineficiencia y co-
laboran a la incapacidad institucional por alcanzar los resultados esperados. En ese sentido,
las instituciones deben contar con mecanismos adecuados para la reingeniería de procesos.
Esto incluye, por ejemplo, la revisión de cuerpos legales clave como la Ley de compras y
contrataciones del Estado, así como otras leyes que permiten la ineficiencia organizada de la
administración pública.
En particular, importa mejorar el clima organizacional puesto que el recurso más relevante
de la institucionalidad pública es el servidor o funcionario. Sin embargo, en la actualidad, las
reglas vigentes del servicio civil no garantizan adecuadamente ni la remuneración, ni la profe-
sionalización, ni el incentivo vía la promoción del mérito —el servicio de carrera—.
Por otro lado, las reglas garantizan una inamovilidad extrema del trabajador, por lo que la
combinación de bajos salarios, pocos incentivos y tendencia a la inamovilidad es lo que motivó
la creación de la figura ilegal del contrato temporal (029), el cual sigue siendo ampliamente
usado en la administración pública, debido a los “vicios y problemas” de las plazas fijas (011).
Esto incluye mejorar los siguientes aspectos:
• Establecimiento de mecanismos para la selección de candidatos (concursos de oposi-
ción, bolsa de empleos para el Estado, entre otros).
• Programa de evaluación del desempeño de los empleados públicos, de manera que se
retribuya y reconozca el buen trabajo pero también, que penalice el mal trabajo.
• Diseño de mecanismos para incentivar, promocionar y capacitar al recurso humano, de
manera adecuada.

Diseño institucional
Esta temática es relativamente nueva en las ciencias sociales, ya que, tradicionalmente, la
variable institucional siempre se ve como un producto residual de otros fenómenos; la mirada
más reciente, sin embargo, lo coloca como el factor más relevante para entender cualquier
situación social, política y económica que se quiera explicar.
Por “diseño institucional”, según la literatura especializada, se entiende “en qué medida las
instituciones emergen accidentalmente o evolucionan automáticamente, al grado en el que
están sujetas al diseño y rediseño deliberado”.96
Tal y como se intenta probar en la presente reflexión, y según la teoría del tema, este factor
es determinante para entender esa paradoja sistemática en donde la realidad no concuerda
con las declaraciones de buena voluntad de las autoridades, ni con el tono de la mayor parte
de los informes, los cuales siempre parten de un tono de avances progresivos que no concuer-
dan con la realidad de la sociedad guatemalteca.
De hecho, las instituciones tienen un mandato institucional que es imposible cumplir por va-
rias razones: falta de coordinación institucional e interinstitucional, por no contar con el rango
institucional adecuado, o por falta de recursos, lo que hace de cada institución, una isla.
En ese sentido, una vez que se tenga claro el panorama de las reformas en el nivel macro,
que se establezcan las adecuadas cadenas de mando y coordinación interinstitucional y que

96 Véase Goodin, Robert (comp.) (2003) Teoría del diseño institucional. Barcelona, España: Gedisa: 14.

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 53

se eliminen la contradicción y la duplicidad de funciones, será indispensable rediseñar las

instituciones vigentes para que se adecuen al mandato que se les ha otorgado. Eso implica:
• Análisis de los organigramas y la forma en que cada dependencia contribuye para alcan-
zar el objetivo o resultado institucional que se espera.
• Reorientación de los manuales de puestos, funciones y perfiles de cada uno de los pues-
tos dentro de cada institución pública.
Las áreas que comprende son:
• Micro (intrainstitucional), que busca combatir la insularidad
• Messo (interinstitucional), que busca promover la interagencialidad
• Macro (cadenas de mando), que busca generar la coordinación y fortalecer la rectoría
institucional
Reforma y modernización:
• Modernización (eficiencia) de los instrumentos y procesos de gestión pública
• Reforma (eficacia) o cambio político: hacia la democratización, rendición de cuentas y
transparencia
• Política de las políticas públicas (efectividad), partir de la participación ciudadana
Cultura política:
• Legitimidad, cultura cívica y participación política
• Imaginarios y valores colectivos, percepción sobre asuntos públicos

Un problema clave: la falta de coordinación interinstitucional

En la coyuntura actual, especial atención requiere el problema de la coordinación interinstitu-
cional porque esta es la auténtica pesadilla universal a la que se enfrentan, no pocas socie-
dades: el funcionamiento del Estado moderno se estableció en “compartimientos estancos”
que complican la coordinación interagencial, especialmente, a la luz de nuevos modelos de
gestión pública que enfatizan el desfase entre la lógica institucional del aparato público, con
determinados “productos institucionales” parciales que no tienen que ver con la realidad so-
cial, que demanda “resultados ciudadanos”.
Por un lado, el enfoque tradicional de la administración pública no consideró que el creci-
miento y la diferenciación de los organismos, políticas y programas representaran un riesgo
para la unidad estructural y operativa del gobierno, puesto que podían ser controlados por
el formato jerárquico de la organización burocrática del gobierno, cuya cadena de mando
atraviesa todas los peldaños y territorios de las entidades administrativas, y por la concentra-
ción de las decisiones de gasto y operación en la cúpula de la alta dirección del gobierno.97

Al respecto, la falta de coordinación interagencial presenta dos problemas: la fractura “hacia

dentro” del Estado, y la fractura “hacia afuera”. A la primera, suele llamársele también “Frag-
mentación funcional macro”.

97 Véase Aguilar, Luis, op. cit.: 27.

 Fragmentación del gobierno entre una gran cantidad de organismos que tienen diferentes fun-
ciones públicas, diferentes normas jurídicas y técnicas para cumplir las funciones, diferente es-
tructura organizativa y patrón directivo y sus políticas, además de que los programas y servicios
son diferentes en objetivos e instrumentos.98

El segundo problema surge en lo interno de cada institución, cuando se divide en muchas

unidades operativas que, frecuentemente, pierden el objetivo institucional para el que fueron
creados, lo que origina contradicciones que debilitan de gran manera, la efectividad institucio-
nal. A este problema se le llama: “fragmentación funcional micro”.99
El tercer componente del diseño, va más allá del tema institucional en sí mismo, ya que la
manera en que opera la institucionalidad tiene consecuencias en el pensamiento y dinámica
de trabajo de los funcionarios, por lo que la idea es rastrear cómo esta complejidad institucio-
nal se traslada a la formulación específica de las políticas públicas, haciendo que su redacción
y concreción dejen suficientes vacíos, contradicciones y ambigüedades suficientes como para
hacer inoperativa su puesta en práctica.
Fragmentación de las políticas públicas entre sí y fragmentación de las políticas en un gran
número de programas y proyectos particulares, hasta singulares, cuyos objetivos e instru-
mentos son frecuentemente incompatibles y contrapuestos entre sí y no están alineados
con los objetivos generales y lineamientos de acción de la política pública. El análisis y el
diseño de las políticas y de los programas se ha vuelto una actividad autoreferida, que no
toma en consideración la configuración (objetivos, instrumentos y actores responsables) de
las demás políticas y programas ni presta atención a las modalidades de su implementación
(que puede ser burocrática, contratada, delegada, asociada, en red) ni tampoco a sus resul-
tados. Al no tomarse en consideración estos factores, es muy probable que el diseño y de-
sarrollo de las políticas sea redundante, discordante o se contraponga a las ya existentes.100

La combinación de todos estos factores ocasiona la persistencia de los problemas sociales

y fenómenos a los que el Estado, se supone, debe dar solución. Este problema, sin embargo,
adquiere dimensiones enormes para Guatemala, debido a que para resolver el problema de la
falta de coordinación, desde 1985, se ha recurrido a dos estrategias:
1. Hiperinflación institucional: se crean, desaparecen o se modifican instancias institu-
cionales, dependiendo de los intereses políticos y/o las exigencias de los proyectos de
cooperación en negociación.
2. Hiperinflación legal: paradójicamente, en el proceso de creación y/o modificación insti-
tucional, ocurren frecuentemente vacíos, inconsistencias y contradicciones que se tradu-
cen en una sobrelegislación que, de todas maneras, difícilmente se cumple.
El efecto inmediato de la falta de coordinación es la creación o propuesta de creación de
nuevos ministerios, secretarías presidenciales, consejos, comités, comisiones, gabinetes es-
pecíficos o instancias de coordinación que surgen a partir de la formulación de políticas públi-
cas que, en lo inmediato, intentan superar la tendencia a la dispersión pero, al final, difícilmen-
te resuelven el problema de fondo: el complejo y caótico modo de organización del organismo
ejecutivo y sus dependencias, así como de los otros dos organismos estatales y los órganos
de control que tienen la tarea de servir de contrapeso al poder, casi siempre ilimitado, del Eje-
cutivo (Congreso de la República, Corte Suprema de Justicia, Ministerio Público, Contraloría
General de Cuentas, entre otros).

98 Ibid.
99 Ibid.
100 Ibid.

54
 55

Luego de 30 años acumulados de hiperinflación legal e institucional, el ambiente actual es

el de un caos “controlado” por mecanismos inconsecuentes: la informalidad, de hecho, es
ahora la solución mágica para procesar tantas decisiones desafortunadas, que se han tomado
quizá con buena voluntad, pero que complicaron enormemente el entramado institucional del
Estado guatemalteco.
La informalidad, sin embargo, tiene el grave problema de alentar la discrecionalidad, y esa
es una puerta abierta hacia la corrupción. Cerrar las razones de la informalidad, por lo tanto,
requiere un rediseño profundo de la institucionalidad que permita cerrar la brecha entre la
norma y la realidad, de manera que lo formal deje de ser visto como engorroso, inoperante y
desajustado.
 EL ENTORNO INSTITUCIONAL INCIERTO (LA ANOMIA REGULADA)
Lo peor es que nos han mentido siempre. A lo largo de la historia esta for-
ma de funcionar se ha repetido, desde el “obedézcase pero no se cumpla”
que acompañaba la promulgación de leyes en el Virreinato de la Nueva
España, hasta la costumbre de elaborar leyes y crear instituciones […]
para vestir a la moderna a un país pobre, desorganizado y mugroso.

Sara Sefchovich

La inadecuación y desajuste institucional produce, frecuentemente, la informalidad como me-

canismo de resolución de problemas, lo que origina una institucionalidad paralela, la “otra
institucionalidad” que mencionaba Guillermo O´donell.101En particular, Guatemala es claro
ejemplo del quiebre sistemático entre instituciones formales e informales, de manera que la
única forma de fortalecer la institucionalidad estatal, es debilitar los mecanismos informales
que corren paralelos. Dicho paralelismo se basa en las siguientes características del sistema
político:
• Sobrelegislación: muchas leyes o son inoperantes o se contradicen entre sí, o simple-
mente nunca fueron derogadas, aun cuando ya, prácticamente, no tienen ni sentido ni
utilidad.
• Lenguaje poco claro y confuso: debido a su naturaleza, la normativa legal debe de
formularse en términos precisos para evitar la confusión y la interpretación arbitraria. En
ese sentido, muchas leyes se elaboran con lenguaje o redacción ambigua, lo que favo-
rece que los especialistas se enfrasquen en largas y desgastantes discusiones acerca
de lo que quisieron decir los legisladores.
• Vacíos y contradicciones a nivel reglamentario: debido a que los procesos de crea-
ción de leyes es caótico y difícilmente armonioso con el resto del ordenamiento legal,
muchas leyes no cuentan con reglamentos o, en su defecto, tales reglamentos se con-
tradicen con otros cuerpos legales.
• Interpretaciones antojadizas del marco legal-institucional: frente a la complejidad
del entramado de reglamento, leyes e instituciones, los sectores políticos, sociales y
económicos, frecuentemente se enfrascan en acaloradas e interminables discusiones
que salen a luz, dependiendo de la coyuntura política, la correlación de fuerzas y los
intereses del momento.
Un tema que complica enormemente es la tendencia a elaborar leyes “sin dientes”, que
tienen muchos vacíos internos o que se contradicen con otras normas, lo que determina una
interminable tendencia a interpretar la jerarquía y el “espíritu” de cada ley, lo que lleva a no
pocos conflictos y luchas políticas que terminan de desgastar la poca institucionalidad que
existe, tal como ha ocurrido en los procesos de designación de funcionarios por medio de las
comisiones de postulación.
Ante la ineficiencia del marco legal e institucional, la sociedad se desintegra en luchas y ma-
nifestaciones de fuerza, debido a que los caminos de mediación están cerrados o politizados.
Por eso, la violencia material, simbólica, electoral y mediática,102 se vuelve el recurso extra-

101 Véase O´Donell, Guillermo (1997). Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización. Barcelona,
España: Paidos.
102 Los medios de comunicación se vuelven estratégicos, porque son la plataforma donde se libran la mayoría de las batallas
políticas que tienen influencia en los procesos sociales y económicos.

56
 57

legal por excelencia, y hay necesidad recurrente y creciente de incidencia y cabildeo político
que intenta superar la falta de mecanismos institucionales que propicien dicha mediación.
La suma de las características referidas determina que la regla que mueve al sistema es la
sobrepolitización de las decisiones técnicas que son disfrazadas de leyes para encubrir intere-
ses políticos o sectarios, por lo que entonces, toda acción gubernamental se lee en una clave
electoral permanente, lo que afinca una oposición política sistemática que debilita aún más la
institucionalidad estatal.103
A todos estos aspectos, tal como se enfatizó en el apartado teórico, se les llama “anomia
regulada”: entorno legal-institucional que favorece la discrecionalidad política, que reproduce
el caudillismo en todo el territorio nacional, la parcialización del poder en torno de diversas es-
feras de influencia —caciquismos institucionales, microregionales, locales, departamentales y
regionales—, y el enfrentamiento sistemático para debilitar o fortalecer a los “aprendices” de
caudillo, llamados a sustituir o combatir a los grandes caudillos nacionales.

Esquema 2
Dimensiones analíticas y prácticas de la reforma del Estado

Diseño institucional Reforma y modernización Cultura política

• Micro (intrainstitucional). Combatir
la insularidad.
• Messo (interinstitucional). Promo-
ver la interagencialidad.
• Macro (cadenas de mando). Gene-
rar coordinación y fortalecer la rec-
toría institucional.
• Modernización (eficiencia). Instru- • Legitimidad, cultura cívica y partici-
mentos y procesos de gestión públi- pación política.
ca. • Imaginarios y valores colectivos,
• Reforma (eficacia) Cambio político: percepción sobre asuntos públicos.
democratización, rendición de cuen­
tas y transparencia.
• Política de las políticas públicas
(efectividad). Participación ciudada-
na.

Desafío crítico: Enfrentar y superar la anomia regulada en todos los niveles

(formalismo, discrecionalidad, autoritarismo, redes de inclusión, etc.).

Fuente: elaboración propia

103 Ante tal panorama, es lógico que se institucionalice la lucha por la “piñata” de los recursos estatales. Por eso, las campañas
electorales se vuelven cada vez más feroces, ya que es un juego suma cero: quien gana la presidencia, tiene ante sí un ju-
goso pastel de recursos y acciones, para repartir entre sus más allegados. Una película mexicana consagró magistralmente
ese juego: La ley de Herodes, que se traduce como: “O te chingas o te jodes”.
 Trazando la posible ruta del cambio
El desafío para Guatemala es grande y complejo, especialmente, por la magnitud de los pro-
blemas. Sin embargo, el primer paso para superarlos es saberlos dimensionar en su justa
realidad.
En ese sentido, esta reflexión en voz alta no es más que el producto de muchos años de
trabajo en el tema y la necesidad inherente de poner en blanco y negro tales ideas, como un
aporte para el momento coyuntural que vive el país, en el que la esperanza necesita tener
razones firmes para seguir viva.
Al final de este recorrido, se ha demostrado que el tema de la reforma del Estado es una
problemática polisémica y con matices importantes que hacen que, pese a que todos, discur-
sivamente, parecen hablar de lo mismo, en realidad, están entendiendo cosas distintas. Esto
hace que la agenda para avanzar esté claramente llena de contradicciones que hacen muy
difícil establecer los cambios y transformaciones de las condiciones estructurales que condi-
cionan el desarrollo económico y la democratización de la sociedad.
En particular, es importante considerar todos los recorridos informales que están basados en
una profunda cultura del silencio, que complejiza enormemente las posibilidades de cambio
ya que, en la práctica, muy pocos quieren llamar por su nombre los graves problemas que
aquejan a Guatemala.
Precisamente por ello, se piensa que los procesos de cambio y transformación, deben esta-
blecerse en, al menos, cuatro procesos paralelos:
1. Reorientación sistémica: democratizando la democracia. Indudablemente, el pri-
mer problema es de orden legal y político: la capacidad del sistema de cooptar todas
las instancias de control institucional, básicamente, por la vía electoral, pero también,
por los procesos de designación de las autoridades en puestos clave, así como en
aquellas leyes que determinan la independencia del sector justicia, los procesos de
compra y transparencia en el gasto público, y la necesidad urgente de fortalecer los
mecanismos para garantizar el servicio civil de carrera. En su orden, requiere de:

a. A nivel global: reforma constitucional y de leyes afines (electoral, de amparo,

de orden público, entre otras).

b. Transparencia y rendición de cuentas: Ley de compras, Ley orgánica del

presupuesto nacional, Ley orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Ley
orgánica de la SAT, y demás normas correspondientes.

c. Sector Justicia: Ley orgánica del Organismo Judicial, Ley orgánica del Minis-
terio Público, Ley de la carrera judicial, Ley de orden público, Ley de amparo y
exhibición personal, entre otras.

d. Servicio Civil: Ley del servicio civil, Ley orgánica del Instituto Nacional de Ad-
ministración Pública, ley orgánica del Organismo Ejecutivo, etcétera.

2. Combatiendo la anomia regulada:

a. Legal: busca combatir la ambigüedad y la contradicción legal, de manera que

no exista duplicidad, contradicciones ni vacíos legales.

b. Administrativa: pretende eliminar la discrecionalidad del servidor público y

58
 59

generar procesos de armonización y reingeniería institucional.

3. Rediseño institucional:

a. Combatir la insularidad intrainstitucional.

b. Garantizar la adecuada rectoría institucional (insularidad interinstitucional).

c. Proveer a las instituciones del adecuado rango institucional (recursos y rectoría

adecuada).

4. Cultura del silencio

a. Alentar una nueva cultura política a favor de la denuncia y auditoría social.

b. Establecer la dimensión de la discusión y los procesos de ética en el ámbito

público (cursos, manuales, códigos de ética, instituciones públicas y procesos
administrativos, y políticos que velen por la ética en lo público, entre otros).

Tabla 2
Resumen de procesos de cambio
Dimensión Problema Proceso de cambio
Autoritarismo Reforma a las macroleyes del sistema:
Democratización Constitución de la República, Ley electo-
Centralización de decisiones ral y de partidos políticos, etc.

Reforma y aprobación de nuevas leyes.

Armonización legal de todas las leyes

Legal (eliminación de la
anomia jurídica regulada)
emitidas (eliminar contradicciones/ acla-
Contradicciones, vacíos, lenguaje ración de conceptos).
poco claro y confuso
Eliminación de vacíos reglamentarios
(aprobación de reglamentos faltantes).

Derogación de leyes obsoletas.

Transparencia
Combatir la informalidad (reglas polí- Procesos de ética en la administración
Administrativa (Disminu-
ticas y administrativas paralelas que pública.
ción de la anomia adminis-
operan en detrimento de las reglas
trativa regulada) open data
formales)
Acceso a la información.

Falta de coordinación institucional Rediseño de instituciones.

Diseño institucional (interintrainstitucional), rectoría institu-
cional, recursos adecuados Reingeniería institucional.

Alentar la denuncia.

Combatir la cultura del silencio y la Llamar a las cosas por su nombre.

Cultura política
opacidad
Implementación de la dinámica ética en
la administración pública.

Fuente: elaboración propia

 Las dimensiones de la reforma del Estado
Aterrizar lo que cada dimensión de la reforma del Estado implica, es una tarea aún tentativa
porque la reflexión también es tentativa y sujeta a muchas discusiones; sin embargo, si se
piensa que hay diversos campos en los que se pueden agrupar las tareas, se podría pensar,
de forma genérica, que se tendría, al menos, cuatro campos de interacción claramente defini-
dos: lo político (el entorno más global y complejo), lo institucional (la complejidad del aparato
burocrático), lo técnico-administrativo (que se refiere a procesos), y lo social-cultural (el sus-
trato de prácticas y valores socialmente aceptados), tal como se describe en la tabla siguiente:

Tabla 3
Dimensiones relevantes de la reforma del Estado
Social – cultural –
Política Institucional Técnica
simbólica
Reforma Constitucio- Temas relevantes: Calidad,
nal-Refundación del Continuidad institucional De la cultura del
recursos humanos, E-Gover-
Estado Carrera civil, separación silencio y la impuni-
ment, contrataciones, reinge-
de los cuadros técnicos dad a la cultura de
Presidencialismo / niería de procesos, comuni-
de los políticos la legalidad
parlamentarismo cación para el desarrollo, etc.
Mecanismos de control
Cadenas de mando (rec- Conexión Percepción ciudada-
Horizontal (Accounta-
toría institucional) planificación–presupuesto na-Legitimidad
bility)
Del capital social
de vínculos fuertes
Coordinación interinstitu- Gestión por procesos-Gestión
Reforma Electoral (familismo amoral)
cional-Interagencial para Resultados (GpRD)
al capital social de
vínculos débiles
Descentralización del
Insularidad – Coordina- El capital social
Poder centralista y Monitoreo y evaluación
ción intrainstitucional (Bondage)
autoritario
Mecanismos de control De las políticas públicas
Nuevos enfoques de la El capital social de
vertical (Empodera- de Gobierno a las de
política pública puente (Bridge)
miento) Estado.
Fortalecimiento real de
Capital social “esca-
los órganos técnicos Transparencia y ética pública
lera” (Bridge)
del Estado
Fuente: elaboración propia

60
 61

Dimensión política
La reforma del Estado comprende, en primera instancia, la dotación del entorno y la voluntad
política adecuada a las instituciones. Esto implica:
• Hacer compatible los tiempos de la política (corto plazo) de la realidad estructural (me-
diano y largo plazo).
• Generar consenso político adecuado.
• Resolver la perversidad del Sistema Electoral (dinero, elección de diputados, partidos
inexistentes, debilidad del TSE, entre otros).
• Lograr las reformas legales.
• Lograr las reformas institucionales (supresión–reestructura del diseño institucional del
Estado).
• Promover la descentralización del poder y del Estado.
• Participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas.
• Transparencia y Open Goverment como principio institucional.

Tabla 4
Dimensiones de la reforma política del Estado
Objetivo de la Reforma Política Descripción de la reforma

Reforma Constitucional – El sistema de pesos y contrapesos del sistema po-

Refundación del Estado
Presidencialismo / parla-
mentarismo
Generar condiciones
para garantizar la
Mecanismos de control
continuidad de la
Horizontal (Accountability)
“voluntad” política que
haga viable el conjunto
de las reformas.
Fortalecimiento real de
los órganos técnicos del
Estado
Descentralización del po-
der centralista y autoritario
lítico debe garantizar un adecuado balance entre
el presidencialismo exacerbado y las instancias
colegiadas de decisión (parlamentarismo y/o se-
miparlamentarismo).
Se deben fortalecer los mecanismos de control
horizontal: Organismo Legislativo, sistema de Jus-
ticia y la CSJ, CC, CGCN, MP, PGN, TSE, entre
otros.
Se deben promover y fortalecer los órganos rec-
tores de la gestión técnica: SEGEPLAN, INAP, IN-
FOM, ONSEC, MINFIN, y otras. Eso implica crear,
fusionar o rediseñar instituciones para generar
nuevos aspectos no cubiertos actualmente: M&E,
transparencia, E-Goverment, entre otros.
Las municipalidades juegan un papel crucial en
la gestión pública: Se deben fortalecer técnica, fi-
nanciera y operativamente.

Democratizar la Los ciudadanos deben contar con mecanismos

Mecanismos de control
democracia y promover periódicos de consulta, toma de decisiones y par-
vertical (Empoderamiento)
el respeto irrestricto de ticipación ciudadana, adicionales al ciclo electoral.
los Derechos Humanos.
Democratizar el sistema en 6 áreas prioritarias:
partidos políticos, financiamiento, proceso electo-
Reforma electoral
ral, TSE, rendición de cuentas electoral y el siste-
ma electoral.

Fuente: elaboración propia

 Lo institucional
• Diseño intrainstitucional (fortalecimiento en lo interno):
• Capacidades institucionales (funciones, recursos, procesos administrativos,
superación de la insularidad institucional, etcétera).
• Capacitación y motivación del personal (mejora de los sistemas de selección
de personal, de evaluación y capacitación, y de incentivos al personal).
• Diseño interinstitucional (fortalecimiento a lo externo-Estado):
• Rectoría institucional y cadenas de mando.
• Duplicidad de funciones y coordinación interinstitucional.
• Definición y establecimiento de “procesos” para la obtención de resultados (no
productos).

Tabla 5
Dimensiones institucionales de la reforma del Estado

Objetivo de la reforma Aspecto de la reforma Descripción de la reforma

Se debe garantizar la capacidad efectiva

Cadenas de mando (recto- de las instituciones rectoras de las polí-
ría institucional) ticas públicas para ejercer su mandato
(recursos, rango institucional, etc.).

Se debe garantizar la armonización de

todas las políticas públicas que evite la
duplicidad de funciones, de recursos y
Coordinación interinstitu-
de orientaciones de política pública, de
cional – interagencial
manera que existan mecanismos más
efectivos que los gabinetes temporales
de coordinación.

Se debe combatir la arraigada insula-

Garantizar un diseño ade-
Insularidad – Coordinación
cuado de las instituciones
intrainstitucional
que favorezca la capaci-
dad institucional para cum-
plir sus objetivos
Continuidad institucional
– Carrera civil, separación
de los cuadros técnicos de
los políticos
ridad institucional que hace que cada
viceministerio, departamento o unidad,
opere como una isla dentro de cada ins-
tancia pública.
La alta rotación de funcionarios públicos
no debería significar cambios bruscos
en las instituciones, ni tampoco generar
un clima laboral adverso, al promover
la incertidumbre de quien se va o quien
se queda. Eso implica RESOLVER EL
PROBLEMA QUE DA VIDA A LOS SIN-
DICATOS.

La continuidad de las políticas públicas

es de vital importancia, además que
De las políticas públicas de
debe eliminarse la arraigada costumbre
gobierno a las de Estado.
de elaborar políticas públicas que tienen
pocas probabilidades de implementarse.
Fuente: elaboración propia

62
 63

Lo técnico
Reforma y modernización son dos conceptos que se confunden intermitentemente, aunque
claramente son diferentes. La modernización comprende el “cómo” que operativiza lo político
y que ataca la tendencia a la burocratización y a la inamovilidad de la institucionalidad pública.
Comprende la reestructura de procesos (reingeniería-calidad), el manejo adecuado de perso-
nal, el uso de tecnologías de información (E-Goverment), la Gestión por Procesos, entre otros.
Reforma (política) y modernización (técnica), son dos polos extremos de una misma rea-
lidad: la transformación de la institucionalidad pública para que sea capaz de cumplir sus
objetivos.

Tabla 6
Dimensiones técnicas de la reforma del Estado
Objetivo de la reforma Aspecto de la reforma Descripción de la reforma

Temas relevantes: Calidad, Las nuevas tendencias y temas de la

RR.HH., E-Goverment, con- gestión pública encuentran dificultad para
trataciones, reingeniería de implementarse debido a la falta de ade-
procesos, etc. cuación institucional y reglamentaria.

Conexión Se debe generar una solución institucional

y política a la desconexión entre planifica-
planificación-presupuesto ción y presupuesto.

El modelo funcional del Estado se basa

en la lógica de compartimientos estancos,
Gestión por procesos Gestión de funcionamiento vertical. La gestión por
por Resultados (GpRD) procesos promueve el funcionamiento por
objetivos institucionales; es horizontal al
modelo por departamentos o unidades.
Garantizar que las institucio- El ciclo de las políticas públicas usualmen-
nes promuevan la eficiencia y te es incompleto: no se cuenta con me-
Monitoreo y evaluación
la eficacia en el logro de sus canismos para monitorear y evaluar sus
objetivos, con énfasis en la avances o estancamientos.
rendición de cuentas
Conceptualmente, hay enfoques novedo-
sos que vienen de la academia pero que
no se adaptan a la organización institucio-
nal del Estado. Hay que generar, por tan-
Nuevos enfoques de la
to, un enfoque para adaptar, permanente-
política pública
mente, los nuevos enfoques al andamiaje
institucional vigente (por ejemplo, para
superar la dicotomía reacción-prevención
de las políticas de seguridad).

Se debe fortalecer los mecanismos de

control y rendición de cuentas, mediante
las medidas de transparencia: Open Go-
Transparencia y ética pública
verment, mecanismos institucionales para
garantizar la ética en la administración
pública, entre otros.

Fuente: elaboración propia

 Lo sociocultural
Numerosos proyectos han demostrado que no basta con cambiar condiciones institucionales
y tangibles: la forma de pensar y los valores culturales relacionados con lo político, afectan o
retrasan los procesos de cambio.
La teoría neoinstitucional de tipo sociológica e histórica, señala reiteradamente que la cultu-
ra también importa en el diseño y fortalecimiento de las instituciones; los valores, memorias,
saberes y percepciones colectivas, costumbres y reglas informales, también impactan positiva
o negativamente en el desempeño institucional.

Tabla 7
Dimensiones socioculturales de la reforma del Estado
Objetivo de la reforma Aspecto de la reforma Descripción de la reforma

La anomia regulada se basa en una cultu-

De la cultura del silencio y la ra del silencio y el oportunismo generali-
impunidad a la cultura de la zado; eso debe erradicarse para promover
legalidad el respeto a la legalidad y la cultura de la
denuncia.

El oportunismo generalizado promueve la

Promover un cambio de los
valores y las percepciones
ciudadanas, de manera que
la ciudadanía cuente con me-
canismos, formas de pensar
y procesos que favorezcan la
participación y la movilización
ciudadana, además que sean
los ciudadanos los que apo-
yen e impulsen los procesos
de cambio estructural.
Fuente: elaboración propia
Percepción ciudadana - legi-
timidad
Del capital social de vínculos
fuerte (familismo amoral) al
capital social de vínculos
débiles
El capital social interpersonal
(Bondage)
El capital social de puente
(Bridge)
Capital social “escalera”
(Bridge)
desconfianza en las instituciones, las re-
glas vigentes y las canales institucionales;
hay que legitimar la acción pública.
Se debe erradicar la arraigada costumbre
de defender los intereses particulares, del
círculo de amigos y familiares, hacia una
lealtad más incluyente y menos discrimi-
nadora.
Se deben promover mecanismos de con-
fianza interpersonal e intracomunitaria.
Se deben fortalecer las instancias interco-
munitarias que construyan sujetos políti-
cos y sociales más amplios, territorialmen-
te hablando.
El fortalecimiento de la confianza en los
diversos niveles del territorio, debe per-
mitir la emergencia de mecanismos de
confianza a nivel nacional: esa es la base
del sentido de nación.

64
 65

El horizonte de cambio de las reglas

Entender los múltiples desafíos y el horizonte de cambio de las reglas e instituciones, es el
objetivo de este último apartado: hay algunas cosas que pueden esperar resultados en el corto
plazo; hay otras en las que hay que esperar mucho más tiempo. La siguiente tabla lo explica:

Tabla 8
El horizonte diferenciado del cambio de las reglas formales e informales
Tipo de reglas Horizonte de cambio Descripción del proceso
Informales Modificación de la percepción de la “viveza”
Largo plazo
(cultura política) como una cualidad positiva.
Cambio de la mentalidad autoritaria y ser-
Informales vilista que caracteriza al guatemalteco.
Largo plazo
(percepción ciudadana) Percepción del Estado como enemigo /
padre-paternalismo.
Cambio del amiguismo y familismo amoral
Informales (redes de inclusión) Mediano plazo
como práctica política arraigada.

Redistribución del poder, pesos y contrape-

Formales (esfera constitucional) Mediano plazo
sos, democratización de la sociedad.

Formales Mediano y largo plazo Rediseño institucional del Estado.

Formales
Corto y mediano plazo Armonización de la anomia legal.
(esfera de leyes ordinarias)

Formales (Reglamentos) Corto plazo Armonización de la anomia legal.

Formales
Corto y mediano plazo Armonización de la anomia administrativa.
(Normas administrativas)
Fuente: elaboración propia
 CONCLUSIONES

El horizonte de posibilidades
La discusión en relación con la dimensión institucional de la democracia guatemalteca y el pa-
pel del Estado en el desarrollo de un país como Guatemala, es un aspecto vital para visualizar
el horizonte inmediato de la llamada “Primavera democrática” de 2015, caracterizada por la
gesta ciudadana que puso a temblar a las autoridades gubernamentales y que representaron
un foco de esperanza para los activistas y analistas de la democracia en la región; por primera
vez en mucho tiempo, Guatemala dejó de ser referente de los aspectos negativos que siempre
le han caracterizado, para empezar a ser un foco de esperanza y de renovación democrática.
La parte negativa de estas gestas cívicas, es la debilidad institucional que padece el aparato
estatal, tan lleno de vacíos reglamentarios, prácticas informales y procesos formales comple-
tamente desfasados e inoperantes, lo que propicia un “caos” controlado que es aprovechado
para promover la discrecionalidad política, garantizar la impunidad y, por lo tanto, que sirve
como un poderoso incentivo para las prácticas corruptas y deshonestas que son el pan de
cada día, en la administración pública guatemalteca.
La magnitud de la desestructuración es tal, que si no se arreglan los principales aspectos
que originaron estas prácticas paralelas, el convencimiento es que tarde o temprano, la crisis
volverá a tocar las puertas de la sociedad guatemalteca, además de que siguirán representan-
do un obstáculo para el auténtico desarrollo de Guatemala.
La premisa con la que se elaboró este documento es que no se puede transformar lo que
no se conoce y, aunque probablemente este estudio se haya quedado corto, pretende alentar
más discusiones y más investigación que permita conocer con certeza qué hay que cambiar,
con qué ritmo y en qué orden de prioridad, de lo contrario, ocurrirá con los procesos de cambio
y fortalecimiento institucional, lo mismo que le ha ocurrido a muchos proyectos de cooperación
en estos 30 años de vida democrática: estarán destinados a fracasar, con las correspondien-
tes consecuencias para la gobernabilidad y para las esperanzas de democratizar la democra-
cia guatemalteca, valga la redundancia.

Rompiendo el círculo vicioso: Confianza, ideología y memoria colectiva

Un aspecto primordial que favorece la colaboración entre los ciudadanos y sus autoridades es
la imagen que los primeros tienen sobre los segundos, lo que remite directamente al tema de
la herencia cultural y política de las sociedades: en grupos donde, tradicionalmente, el Estado
es ineficiente, parcializado en su accionar y corrupto, hay suficientes motivos para que las
personas desconfíen, sistemáticamente, de las instituciones formales y de sus autoridades:
No son las instituciones formales por sí mismas, sino la percepción de cómo han actuado éstas
en el pasado lo que importa. He aquí el por qué el importar instituciones formales de un entorno
al otro falla en tener efectos positivos. Las instituciones no cambian automáticamente los valo-
res y el comportamiento.104

104 Véase Rothstein, Bo (2000). “Political Institutions: an overview”. En G. y. Klingermann, A new Handbook of Political Science.
Oxford, Inglaterra: Oxford University Press.

66
 67

Por ello es importante el tema de la ideología, o desde otro ángulo, la aproximación de lo que al-
gunos autores llaman la “memoria colectiva”, que enfatiza la creación de ideas y normas sociales
como un proceso estratégico: la formación de la memoria colectiva no es automática ni expedita.
Por el contrario, lo que se enfatiza es que la memoria colectiva es el resultado de la creación
deliberada para alcanzar fines políticos determinados. Es entonces, parte integrante del sistema
ideológico, ya que genera una interpretación casuística y particular del pasado; es decir, la ma-
nipulación de la historia permite la presentación de hechos ficticios o no del todo ciertos, que al
formar parte de la memoria colectiva, generan determinado comportamiento social.
Como ya se mencionó en la presente contribución, es el imaginario colectivo acerca del Es-
tado lo que importa más que el diseño particular de las instituciones formales. De hecho, este
aspecto ya había sido señalado cuando se hizo referencia a la cultura política prevaleciente
en una sociedad, aunque el problema de esta visión es que partía del supuesto de que tal
herencia política era inamovible. Rothstein105 enfatiza, por el contrario, la importancia del pro-
ceso de construcción de la memoria colectiva, describiéndola como el mecanismo por medio
del cual, ciertas memorias del pasado son enfatizadas por encima de otras, alcanzándose con
ello objetivos políticos previamente definidos.
Es decir, el problema de la memoria colectiva la sitúa en el terreno de la lucha ideológica.106
Lo importante de esta visión es que enfatiza la capacidad que toda sociedad tiene de trans-
formar las percepciones en relación con las instituciones formales y de esa manera, promover
relaciones de colaboración. Pero para ello, se necesita mucho más que buenas intenciones.
Se requiere de acciones coordinadas: el diseño e implementación de programas de moder-
nización y eficiencia institucional, acompañados de la acción de los sectores sociales, tanto
para establecer redes que favorezcan el efectivo cumplimiento del papel de las instituciones
—que evite los abusos de poder—, así como para promover el efectivo cambio en el imagi-
nario colectivo de la sociedad que permita, a futuro, mejores relaciones entre gobernantes y
gobernados y, en esa vía, un paulatino reforzamiento de los senderos institucionales formales
por encima de los informales, lo cual no deja de ser difícil de implementar en la práctica.

105 Ibid.
106 Ibid.
 Tabla 9
Algunas visiones sobre la reforma del Estado
Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“La reconstrucción de la capacidad estatal es una condición esencial
para que los países enfrenten en forma más exitosa los problemas de
la consolidación de la democracia, del desarrollo económico y de la
distribución de la riqueza. En este sentido, las medidas gerenciales
son un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Ponencia

Carmen Estado, así como para aumentar la gobernabilidad democrática. Marzo 2003
Salguero Rodas “El modelo gerencial tiene su inspiración en las transformaciones or- Portal de la URL
ganizacionales ocurridas en el sector privado, las cuáles modificaron Guatemala
la forma burocrático-piramidal de la administración, flexibilizando la
gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y por consiguiente, au-
mentando la autonomía de decisión de los gerentes- de allí el nombre
de gerencial”.
“La transformación de la estructura de propiedad, tenencia y uso
de la tierra, tiene como principal obstáculo la estructura jurídica
vigente en el país. Por lo anterior, es necesario buscar una trans- Junio 2005
Coordinadora
formación jurídica profunda en el tema agrario y temas conexos con
Nacional de Propuesta de Refor-
una visión de transformación social del país. El principal marco legal
Organizaciones ma Agraria integral.
a tomar en cuenta es el ámbito constitucional, pues es preciso tomar
Campesinas Sitio del Comité de
conciencia de que cualquier tipo de medida legal deberá implemen-
de Guatemala Unidad Campesina
tarse dentro del marco constitucional vigente, y no puede apartarse
(CNOC) (CUC)
del mismo. Esto no impide, por supuesto, que eventualmente se im-
pulsen reformas a la Constitución Política de la República, de acuerdo
con los procedimientos pertinentes”.
6 marzo 2007
“Con el fin de promover un verdadero Estado de derecho, paz y pros-
peridad económica en Guatemala, la Asociación Pro Reforma dio a Noticia de Prensa
Pro-Reforma Libre, alojada en el
conocer el inicio de su campaña cívica para la reforma de la Consti-
tución de la República”. monitoreo del sitio
DeGuate.com
1. Reformas a las macroleyes: “Las macroleyes que representan las
instituciones sobre las cuales descansa el accionar de todo gobierno
todavía no representan normas que faciliten su labor, ni respondan
CIEN necesariamente a la modernización del mismo”. Propuesta en el sitio
Macroleyes a reformar: ley del Organismo Ejecutivo, Servicio Civil, web del CIEN
La reforma
institucional Contrataciones, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley orgánica de la Agosto 2013
Contraloría General de Cuentas.

2. Redefinición de roles y funciones. Descentralización, participación

ciudadana y fortalecimiento de los gobiernos locales.
“Debemos aspirar a contar con un Estado con un marco institucional
que le permita responder a las necesidades de la sociedad guatemal-
CIEN teca a lo largo del tiempo, independientemente de las circunstancias
específicas de un momento determinado.” Propuesta en el sitio
Modernización web del CIEN.
del Estado, “El proceso de modernización implica un cambio institucional que se
la reforma logra, entre otras formas, redefiniendo el rol del Estado en la socie- 5 de sept. 2013
pendiente dad. Además de la implementación de los procesos de desconcentra-
ción y de descentralización, el nuevo rol del Estado se define en el
cambio a las instituciones formales (normas o leyes)”.

68
 69

Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“Es preciso indicar que en el Plan Nacional de Desarrollo K´atun:
nuestra Guatemala 2032, se considera como política estratégica la
modificación, en el corto y mediano plazo, de la o de las normativas
vinculadas con los servidores públicos. Ese tema está incluido en el 22 de julio 2014
eje Estado como garante de los derechos humanos y conductor del
SEGEPLAN Portal de
desarrollo, cuya prioridad N.o 1 es el fortalecimiento de las capaci-
dades del Estado para responder a los desafíos del desarrollo. Entre SEGEPLAN
las metas contempla que al 2032 los funcionarios públicos cuenten
con mayores capacidades, competencias y calidades idóneas
para responder a los desafíos del desarrollo”.
Lemas: “Con un Estado bien hecho logramos un Estado de Derecho”.
Fortalecimiento de las instituciones para el desarrollo. Concentrado
en tres programas: Guatemala más prospera (inversión y empleos),
Guatemala más solidaria (inversión y programas sociales), Guatema-
la más segura (seguridad y justicia, Estado de derecho). ENADE 2015
FUNDESA Puntos clave de la presentación sobre el tema de seguridad y justicia: En sitio de
(ENADE 2015) Reformas legales, acciones administrativas, fiscalización ciuda- FUNDESA.
dana. Julio 2015
Temas prioritarios de la reforma: Obtención de recursos (SAT),
Transparencia y eficiencia en el uso de los recursos y evaluación del
gasto (Planificación-M&E, control y fiscalización), aplicación de la jus-
ticia y servicio civil.
“El primer paso de la reforma del Estado es la reforma política a tra-
vés de la Ley Electoral y de Partidos Políticos” (Más democratización
y participación ciudadana). Pero “La reforma del Estado no es un de-
creto, es un proceso político y social que demanda compromiso sos-
tenido de quienes la promueven. Por eso hay una serie de cambios
que pueden ocurrir mediante normas ordinarias encaminadas a mo-
dificar la estructura administrativa e institucional del Estado”. (Contra-
taciones, cervicio civil, reforma fiscal, y reformas constitucionales en
diez temas: pueblos indígenas; medio ambiente; salud, seguridad y
asistencia social; educación; trabajo; género; juventud; régimen eco-
nómico social; deporte; y desarrollo rural, así como en ocho temas re-
feridos a la estructura institucional del Estado: Organismos Ejecutivo,
IPNUSAC 3 de julio 2015
Legislativo y Judicial, régimen electoral, administrativo y presencia
Edgar Gutiérrez territorial, control y fiscalización, régimen financiero y municipal). Sitio del IPNUSAC
“En resumen, propongo fortalecer la base financiera del Estado, abrir-
lo a la diversidad cultural, profesionalizarlo y universalizar las políticas
sociales para recuperar capital humano —nutrición, salud y educa-
ción— y capital social-organización, confianza, valores, son las tareas
en torno a la reforma del Estado. ¿Cómo hacerlo? Mediante alianzas
políticas limitadas, que deberán dejar fuera los intereses de las viejas
pero poderosas oligarquías y de las mafias criminales. Puede propo-
nerse la cohesión social como programa político, y articularlo regio-
nal e internacionalmente, a través de proyectos de integración, que
incluyan espacios subnacionales para favorecer la descentralización,
organización y participación social.
 Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“Reforma del Estado significa entonces muchas cosas. Las principa-
les orientaciones podrían ser: Primero, una reforma del Estado sería
una reforma a la Constitución. Objetivo sin fundamento ante la rea-
lidad heterogénea de la actualidad, sería un suicidio político tratar
de ejercitarla en las actuales circunstancias. Segundo, una reforma 23 de marzo 2015
fiscal, generar un amplio proyecto nacional de consenso en base a
un ordenamiento estratégico del gasto público, pasando por revisar Columna de opinión
las funciones del Estado; simultáneamente a una reforma de la es- de La Nación
tructura tributaria de la nación, promoviendo impulsar el cobro de im-
Cristóbal puestos hasta un 20% del PIB; y una reforma a la política de manejo
Pérez Jeréz de la deuda pública. Tercero, una reforma de la administración del
(La Nación) gobierno, generando una vía de gestión estratégica fundada en una
ampliación de la calidad y rapidez en la prestación de los servicios
públicos”.
“Para reconstruir el Estado hay que fortalecer la nación. Es decir,
todos los grupos, ladinos e indígenas, empresarios y trabajadores, 20 julio 2015
intelectuales y profesionales, que todos sin que nadie quede atrás de
los demás se sienta discriminado. Es indispensable que se genere un Columna de opinión
programa de país con objetivos de largo alcance, en el que todos de La Nación,
nos sintamos representados, en el que todos seamos parte”.
“Distintos sectores como el religioso, campesino, indígenas, sector
Plataforma académico, estudiantes universitarios, organizaciones civiles y socia- 29 de mayo 2015
Nacional para les y empresarios (que no forman parte de CACIF) se reunieron por
la Reforma del segunda ocasión para discutir reformas a la Ley Electoral y de Par- Sitio de noticias de
Estado (PNRE) tidos Políticos, Servicio Civil, Seguridad y Justicia, Ley de Con- Prensa Libre.
trataciones del Estado y de la Contraloría General de Cuentas”.
“La PNRE se plantea tres objetivos: a) Articular a los diferentes ac-
tores nacionales para lograr acuerdos y consensos políticos que per-
mitan impulsar propuestas para la reforma profunda del Estado; b) 8 de junio 2015
Víctor Ferrigno promover una transición política pacífica, que fortalezca y legitime Columna de opinión,
el ordenamiento constitucional e institucional del país; y c) generar diario Siglo 21.
condiciones sociales y políticas para promover cambios estruc-
turales en Guatemala”.
“Como lo señala Marta Harnecker, la idea del poder constituyente
encuentra una de sus principales articulaciones en el trabajo de An-
tonio Negri. Como uno de sus principales exponentes en Latinoamé-
rica, Chávez mismo fue inspirado por su trabajo. En su discurso de Junio 2015
presentación del Proyecto de Reforma Constitucional ante la Asam-
blea Nacional del 15 agosto 2007 en Caracas, el entonces presidente Artículo de la revista
Marco Fonseca Chávez afirmó: El poder constituyente originario, solo ese poder de la Realidad Na-
puede continuar impulsando la revolución bolivariana [...] Nosotros cional, Año 4, Edi-
debemos ayudar oyendo el clamor del poder constituyente, pulsean- ción N.o 75,
do con él, abrazándonos con él, alimentándonos con él, vibrando con IPNUSAC.
él. Ayudar, con nuestras potestades que él nos dio, a seguir abriendo
puertas y derribando barreras que impiden la realización del sueño
supremo de una patria libre, independiente, grande y próspera”.
Temas abordados: Reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos,
suspensión de las elecciones 2015 o su postergación, y programar
las reformas constitucionales. Los temas coyunturales eran la renun- Julio 2015
Plataforma cia del presidente de la República.
Nacional para Seguimiento de no-
la Reforma del “Ya en la discusión sobre el devenir de la Plataforma, el cual se inició ticias por parte del
Estado (PNRE) con ahínco e ímpetu por parte de la mayoría de los delegados a la sitio Prensa Comu-
PNRE, sobre la necesidad de la creación de un Consejo Ciudada- nitaria.
no con miras a una Asamblea Nacional Constituyente, así como cuál
será el papel de la Plataforma en los próximos meses”.

70
 71

Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“Comisión Permanente del Congreso de la República, presidida por
el diputado Luis Rabbé, recibió este lunes una propuesta de reforma
a la Ley Electoral y de Partido Políticos y un petitorio de la Plataforma
Nacional para la Reforma del Estado. La primera propuesta es el re-
Plataforma sultado de las mesas legislativas de trabajo, y en el petitorio, que fue 7 de julio 2015
Nacional para entregado por el rector de la Universidad San Carlos de Guatemala
la Reforma del (USAC), se demanda que se apruebe de “urgencia nacional” la Inicia- Sitio de noticias
Estado (PNRE) tiva de ley No. 4 974, presentada por el Tribunal Supremo Electoral Plaza Pública.
(TSE), para que ocho artículos de esta entren inmediatamente en vi-
gencia. La plataforma, que está conformada por 100 organizaciones
de la sociedad civil, salió del Paraninfo Universitario con dirección al
Palacio Legislativo, con la consigna: “Reforma ya, vigencia ya”.
“Durante un homenaje de la sociedad civil y autoridades guatemal-
tecas, el diplomático defendió el papel de la sociedad civil e instó al
Estado a defender el trabajo que hacen en derechos humanos y a
atender las metas para el desarrollo. 4 de diciembre
Embajada 2015
de Suecia en Esas acciones, agregó, son para que la democracia “funcione” y
Guatemala construya instituciones fuertes e influyentes. Además, resaltó la nece- Sitio de noticias de
sidad de implementar una serie de leyes con efectos de largo plazo. Prensa Libre.

“Esta agenda de reformas al Estado debe garantizar efectividad de

servicios como salud, educación y seguridad”, afirmó Lassen.
Fuente: elaboración propia con fuentes de medios digitales

Tabla 10
Secuencia de casos y hechos según investigación CICIG-MP (2015-2016)
Caso Fecha Breve explicación Involucrados
Se descubre una estructura
Juan Carlos Monzón; indicios de involucra-
La Línea 16 de abril 2015 de defraudación fiscal en la
miento de Roxana Baldetti.
SAT.
Se descubre cómo aboga- Siete abogados y dos juezas (Reinoso y
Bufete de la dos y jueces fueron parte Sierra), así como una magistrada de la CSJ
mayo de 2015
impunidad integral de hechos de co- (Stalling) se ligan a proceso por sospecha
rrupción. de vínculos con estructuras criminales.
La junta de licitación, incluyendo al presiden-
20 de mayo Se descubre corrupción en te de la Junta Directiva, Juan de Dios Rodrí-
IGSS-PISA
2016 el IGSS. guez y el presidente del Banco de Guatema-
la en 2014, Julio Roberto Suárez Guerra.
Exsubdirector de la Dirección General de
Apoyo y Logística de la Policía Nacional
Defraudación a 23 de junio Defraudación del presu-
Civil (PNC), Héctor Florentino Rodríguez
la PNC 2015 puesto de la institución.
Heredia, además de ex jefes, ex asesores
y particulares.

Pedro Muadi, presidente del Congreso, Luis

Armando Rabbé Tejeda, Arístides Baldome-
Caso Pedro Se descubre una estructura
ro Crespo Villegas, Julio César López Villa-
Muadi (poste- de contratación de trabaja-
25 de junio toro, Selvin Boanerges García Velásquez,
riormente Plazas dores que ocultaba sobre-
2015 César Emilio Fajardo Morales, Manuel Mar-
fantasma en el sueldos y de plazas fantas-
celino García Chutá y Carlos Enrique López
Congreso) ma.
Girón, quienes integraron las juntas directi-
vas de 2014-2015.
 Caso Fecha Breve explicación Involucrados
Una gran actividad de tráfico El empresario César Augusto Medina Far-
de influencias que involucra fán, y al secretario general de la presiden-
Redes 9 de julio 2015
a funcionarios públicos, a un cia, Gustavo Adolfo Martínez Luna, yerno
juez y a particulares. del presidente Otto Pérez.
Diputados Jaime Martínez Lohayza y Ma-
nuel de Jesús Barquín Durán, así como de
Lavado de Una red de lavado de dinero
15 de julio 2015 su hermano el candidato a la vicepresiden-
dinero y política e influencias políticas.
cia por el partido LÍDER, Edgar Baltazar
Barquín Durán.
La relación dinero-política,
el sistema político guatemal- La clase política del país, señalándose va-
teco y su financiamiento, el rios ejemplos: Obdulio Solórzano Monte-
Financiamiento
modelo de análisis del finan- peque, Gloria Torres, hermana de Sandra
de los partidos 16 de julio 2015
ciamiento político en Guate- Torres, candidata presidencial de la UNE, y
políticos
mala, el financiamiento ilícito Gustavo Alejos, hermano de los diputados
de la política, conclusiones y Gustavo y Felipe Alejos.
recomendaciones.
El juez Primero de Mayor
Riesgo B, emitió la orden de
aprehensión que le fue no-
Captura de Bal-
tificada en un sanatorio pri-
detti, Antejuicio
21 de agosto vado a la ex vicepresidenta
a Otto Pérez Roxana Baldetti y Otto Pérez Molina.
2015 Ingrid Roxana Baldetti, junto
Molina por el
al presidente Otto Pérez Mo-
caso La Línea
lina, contra quien se presen-
tó una solicitud de antejuicio
en el Organismo Judicial.
El MP, en coordinación con
la CICIG, presentó ante el
Juez Miguel Ángel Gálvez a
Indicios para la cargo del Juzgado de Prime-
orden de captura ra Instancia Penal, Narcoac-
4 de septiembre Otto Pérez Molina, luego de dimitir como
y para ligar a tividad y Delitos Contra el
2015 presidente de la República.
proceso a Otto Ambiente de Mayor Riesgo
Pérez Molina del Grupo “B”, los indicios
para que ligue a proceso
penal al ex presidente Otto
Fernando Pérez Molina.

Rony David Ruano López, por el delito de

11 de septiem- Se profundiza la investiga-
Plazas asociación ilícita; Ana Lucía Reyes Bolaños,
bre 2015 ción de irregularidades en la
fantasmas en el por el delito de asociación ilícita; y Héctor
contratación de personal del
Congreso Augusto Reyes Gómez, por el delito de la-
Congreso de la República.
vado de dinero u otros activos.

Estructura criminal integrada

por funcionarios y emplea-
Gustavo Adolfo Alejos Cámbara, financista
dos del Instituto Guatemal-
de campaña de varios partidos, Alejandro
teco de Seguridad Social
Negociantes de 27 de octubre Enrique Toledo Paz y Juan Pablo Muralles
(IGSS), así como de particu-
la salud 2015 Morán (dueños de empresas y proveedores
lares, cuyo fin era favorecer
del IGSS), así como nueve personas más,
a determinados proveedores
entre funcionarios del IGSS y proveedores.
de medicamentos a cambio
de “comisiones”.

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 73

Caso Fecha Breve explicación Involucrados

Los detenidos son acusados
por haber beneficiado a la Once personas fueron capturadas, entre
Aceros de 12 de febrero
entidad en auditorías y des- ellos directivos de la SAT y representantes
Guatemala 2016
falcar más de 250 millones de la empresa defraudadora.
de quetzales.
Se descubre una estructu-
La ex vicepresidenta, Roxana Baldetti, fun-
Lago de 23 de febrero ra para defraudar al Estado
cionarios de AMSA, del Ministerio de Am-
Amatitlán 2016 con una fórmula salina para
biente y la empresa israelí Tartic.
limpiar el lago de Amatitlán.
Participación en la firma de
un contrato irregular —a
Los ex gobernantes Otto Fernando Pérez
cambio de sobornos—, en-
Defraudación Molina e Ingrid Roxana Baldetti, así como
15 de abril 2016 tre la Terminal de Contene-
Aduanera (TCQ) otras quince personas, de las cuales, nueve
dores Quetzal, S.A. (TCQ) y
fueron capturadas por las autoridades.
la Empresa Portuaria Quet-
zal.
Se descubre una extensa
Altos funcionarios del Partido Patriota,
Cooptación del red de financiamiento ilícito
2 de junio 2016 Roxana Baldetti, Otto Pérez Molina. En total
Estado a la política que involucra al
de 59 personas involucradas.
Partido Patriota.
Se descubre una red de alle-
Altos funcionarios del gobierno de Otto Pé-
gados de Otto Pérez Molina
Caso 11 de junio rez Molina, entre los que destacan Héctor
encargada de comprar rega-
Cooperacha 2016 Manuel López Ambrosio (Defensa) y Héctor
los con dinero de proceden-
Mauricio López Bonilla (Gobernación).
cia ilícita, para el Presidente.
Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados públicamente por el MP y la CICIG
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78
 79

ANEXO 1

Algunas referencias del uso de la anomia para explicar la realidad latinoamericana

El concepto de anomia ha sido reiteradamente utilizado en América Latina, para describir la
situación política y social que prevalece en las sociedades. Las vertientes de dichos trabajos
se pueden encontrar en campos tan disímiles como la historia, estudios culturales, la socio-
logía, el derecho y la ciencia política, por lo que, nombrar toda la literatura, es francamente
imposible.
Una de las obras que mayor influencia tuvo en varios pensadores latinoamericanos fue la del
gran maestro Octavio Paz, indudablemente, pero a partir de ahí, hay un notable uso del con-
cepto en muchas realidades, desde México hasta Rusia: la anomia del Estado es, entonces,
una dimensión que trasciende la realidad de Guatemala.
Por eso, cuando se expone acerca de este concepto en varios países de América Latina,
la sensación del público es que se está describiendo la realidad nacional. En este anexo se
presenta un recuento de algunas de estas referencias aplicadas a una gran cantidad de reali-
dades nacionales y casos concretos.

Acerca del concepto de anomia

La anomia surge cuando se les dice a los jóvenes que tengan paciencia y que trabajen dura-
mente para hacer carrera, mientras que el camino obvio para hacer dinero es la especulación. 107

Acerca de las raíces históricas de la anomia

• “Cada una de las nuevas naciones tuvo, al otro día de la Independencia, una constitu-
ción más o menos [...] liberal y democrática. En Europa y Estados Unidos esas leyes
correspondían a una realidad histórica: eran la expresión del ascenso de la Burguesía, la
consecuencia de la Revolución Industrial y la destrucción del antiguo Régimen. En His-
panoamérica sólo servían para vestir a la moderna las supervivencias del sistema
colonial. La ideología liberal y democrática, lejos de expresar nuestra situación histórica
concreta, la ocultaba. La mentira política se instaló en nuestros pueblos casi consti-
tucionalmente. El daño moral ha sido incalculable y alcanza a zonas muy profundas de
nuestro ser. Nos movemos en la mentira con naturalidad”.108
• “La figura del padre se bifurca en la dualidad patriarca y de macho. El patriarca protege,
es bueno, poderoso, sabio. El macho es el hombre terrible, el chingón, el padre que se
ha ido, que ha abandonado mujer e hijos. La imagen de la autoridad mexicana se ins-
pira en estos dos extremos: el Señor Presidente y el Caudillo. […] El remedio contra la
inestabilidad han sido y son los jefes, los caudillos. El caudillismo, que ha sido y es el
verdadero sistema de gobierno latinoamericano, no ha logrado resolverlo (el problema
de la rotación); por eso, tampoco ha podido resolver el de la sucesión. En el régimen
caudillesco, la sucesión se realiza por golpe de Estado o por la muerte del caudillo. El

107 Véase Dahrendorf, Ralf (1990). El conflicto social moderno. Ensayo sobre la política de la libertad. España: Mondadori.
108 Véase Paz, Octavio (2015). El Labertinto de la Soledad. Postdata, Vuelta a El laberinto de la soledad. México: Fondo de
Cultura Económica. (Resaltado es nuestro).
 caudillismo, concebido como el remedio histórico contra la inestabilidad, es el gran pro-
ductor de la inestabilidad en el continente.”109
• “Se pretende esclarecer los conflictos que nacen cuando la sociedad y el Estado no es-
tán movidos por los mismos valores. Toda la política remite a un problema de legitimidad.
La búsqueda de legitimidad, he ahí la línea maestra, la tensión constante del siglo XIX
mexicano.”110
• “El cacique es el intermediario obligado entre la sociedad tradicional y el Estado moder-
no: si su autoridad se funda en la sociedad antigua, pertenece, por su cultura política,
al pueblo moderno. Mediación indispensable, pero ilegal, oculto, vergonzante; en él es
donde se manifiesta mejor la ficción democrática. Consecuencia de la ficción, el cacique
contribuye a perpetuarla.”111
• “La constitución federal y las leyes administrativas de México son casi las mismas que
las de Norteamérica y si sus efectos son distintos aquí, ello se debe más al estado de
civilización, a los sentimientos de los habitantes y a las circunstancias políticas particula-
res, que a la naturaleza de las leyes. Los pueblos siempre llevan algunas huellas de su
origen. Las circunstancias que los vieron nacer y crecer afectan el resto de sus vidas.”112
• “Las naciones indígenas fueron sometidas por la fuerza, estafadas conforme a derecho,
sosegadas y adormecidas por el clero. Sobre lo que fue el derecho de los dueños del
país, vino el derecho de los conquistadores, que llegaban con cruz y todo. La fuerza bru-
ta trajo a este continente el concepto europeo de propiedad. Nos trajo el derecho romano
con su fanfarria imperial. Con una espada se traza la línea: hasta aquí, y con el puñal
a la vista se le dice al indígena: ‘cállate’. La cruz simbólica preside en la plaza mayor la
ceremonia y el notario fabrica documentos que se archivan debidamente […]. Vivimos,
pues, entre una red de ficciones, fabricada por delincuentes. No existe crimen que
no haya sido disfrazado de virtud.”113
• Los “caciques” indígenas jugaron un papel importante en la colonia, ya que “ellos son
los únicos intermediarios políticos posibles entre la iglesia misionera y las poblaciones
ya conquistadas [...]. A cambio de ello, la Iglesia garantiza el poder de dichos caciques
sobre sus naturales quichés, en detrimento de las ambiciones de los encomenderos que
serán excluidos definitivamente no sólo de Verapaz, después de 1547, sino también del
Quiché nororiental, desde 1543.”114

Acerca de las bases culturales de la anomia

• “Una de las más graves sensaciones que los ciudadanos tienen en las sociedades ac-
tuales es que tanto las autoridades como las empresas los están estafando, o como
mínimo, aprovechándose de ellos y eso crea a su vez una sensación de malestar e
indefensión máximas que lleva a ver como enemigos a los políticos como al prójimo en
general. Algo sumamente perjudicial para la convivencia y que, si algo invita, es a sal-
tarse las reglas y la ley el mayor número de veces posible y a que los individuos, en su
pequeña escala, intenten por su parte estafar y defraudar cuando puedan.”115

109 Ibid.
110 Véase Guerra, Francisco-Xavier (2000). Repensar la Revolución Mexicana (Vol. II). México: Fondo de Cultura Económica.
111 Ibid.
112 Véase Aguilar Rivera, José A. (1999). Cartas mexicanas a Alexis de Tocqueville. México: Cal y Arena: 52.
113 Juan José Arévalo, citado en: Carrera, Mario A. (2000). Juan José Arévalo Bermejo, un político de América. México: Fondo
de Cultura Económica.
114 Véase Piel, Jean (1989). Sajcabajá: muerte y resurrección de un pueblo de Guatemala, 1500-1970. Guatemala: Seminario
de Integración Social.
115 Javier Matías, citado en: Sefchovich, Sara (2008). País de Mentiras. México: Océano.

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 81

• “Si los ciudadanos no confían en las autoridades, tampoco las autoridades confían en los
ciudadanos. Por eso sucede que, al presentarse en una ventanilla para hacer cualquier
trámite, aunque los papeles y credenciales estén perfectamente certificados y sellados,
de todos modos no nos creen, de todos modos nos exigen otra identificación, otra señal
de si somos la persona que decimos ser.”116
• “Cuando es obvio que muchos violan la ley sin que implique costo alguno, la lección que
se extrae erosiona aún más la predictibilidad de las relaciones sociales; la ilegalidad y el
oportunismo generalizados aumentan toda clase de costos de transacción y la texturiza-
ción de la sociedad por el Estado-en-tanto-ley se debilita con cada vuelta de espiral. [...]
La acción social está atrapada en un colosal dilema del prisionero.”117
• “Una sociedad caótica que se niega a someterse al cumplimiento de la normativa vigen-
te. Todos los días, en todos lados, ciertos individuos no cumplen con las normas que
rigen la sociedad en la que vivimos. Decir ciertos es poseer cierto rasgo de optimismo en
relación al incumplimiento. Podríamos decir, en cambio, que gran parte de la población
incumple a diario —de alguna u otra manera— con las normas impuestas. Estas
conductas anómicas van desde […] la evasión y elusión impositiva, hasta la violación de
las leyes de tránsito y el desprecio total por las normas mínimas de convivencia, como
si dichas conductas quedaran libradas a discrecionalidad de parte. Ninguno de nosotros
se sorprende al escuchar que un amigo nuestro ha evitado la burocracia estatal ayudado
por una persona que trabaja dentro de la administración a modo de favor, salteando de
esta manera los trámites establecidos para su realización. Este tipo de comportamientos
son los que han originado, tal como se menciona en La administración paralela el naci-
miento del parasistema.”118
• “La hipótesis de la anomia –proliferación de sistemas normativos sin que haya uno pre-
dominante– nos ayuda a entender el paramilitarismo en una perspectiva más amplia,
como una manifestación perversa de esa propensión al incumplimiento de la ley en
Colombia, de la que habla Mauricio García Villegas, y que nos permite ver que sí existe
una relación entre el no cumplimiento de unas normas básicas de convivencia –evadir
impuestos, pasarse los semáforos, conducir en estado de embriaguez, colarse en las
filas, comprar pólvora de manera clandestina, comprar en sanandresitos– y el paramili-
tarismo que, visto desde una perspectiva conductual, también es un modo de pensar y
de actuar bajo la justificación del abandono ante la ausencia de normas vinculantes. No
en vano se nos dice que en Colombia hay que conducir a la defensiva.”119
• “No hace falta ser un entendido para aceptar que nuestra sociedad tiene un serio proble-
ma de anomia, es decir, con el cumplimiento de las normas y que ello se extiende desde
lo más encumbrado del poder hasta los habitantes de viviendas precarias. Los ejemplos
son innumerables: actos de corrupción protagonizados por encumbrados miembros del
gobierno y empresarios, cortes de calles y rutas llevados a cabo por individuos de las
clases sociales más pobres, proliferación de ‘entraderas’ y ‘salideras’, robos con gran
violencia, generalizada violación de las normas de tránsito, episodios de aguda violencia
callejera y en el fútbol, etc. Este comportamiento anómico se agudizó con la descompo-
sición social ocurrida en el mundo laboral, la dinámica barrial y la familia en la década
menemista y no dejó de profundizarse en la etapa kirchnerista.”120

116 Ibid.
117 O’Donell, citado en: Carbonell, Miguel, Wistano Orozco y Rodolfo Vázquez (2002). Estado de derecho: concepto, fundamen-
tos y democratización en América latina. México: Siglo XXI Editores.
118 Véase Hutchinson, en Gordillo, 2012.
119 Véase Cuervo, Jorge I. (2006). “La hipótesis del Estado anómico”. En Diario Semana. Colombia.
120 Véase IIsuani, Aldo (2014). “Sociedad anómica y Estado anémico”. Visitado el 22 de Junio de 2016, disponible en http://www.
aldoisuani.com/sociedad-anomica-y-estado-anemico/
 • “El país se desintegra por el grado de anomia global que lo afecta: inflación, devaluación,
escasez, desabastecimiento, inseguridad personal y jurídica, corrupción rampante, de-
terioro de los servicios públicos. En medio de este cuadro de descomposición integral,
¿qué es lo que más le interesa al régimen? Mantenerse en el poder a todo trance, sin
importarle cuáles sean los costos de la desintegración.”121
• “En el caso del Estado anómico, existe un sistema de normativo informal y alternativo, el
cual genera desconfianza hacia la autoridad, incertidumbre y ausencia de control de la
autoridad, mientras que hacia la ciudadanía se produce un sentido de deslealtad y resis-
tencia, cuando no de indiferencia de las leyes y de sus propios roles frente a la sociedad
y el Estado. En esta situación, se genera un escenario para que las sociedades y los es-
tados se desempeñen de forma contradictoria, gestando un conjunto de fuerzas sociales
que tienden hacia el desarrollo y el orden, que conviven con otro grupo de fuerzas que
patrocinan el estancamiento y la violentación cotidiana del orden.”122
• “Carlos Nino, en ‘Un país al margen de la ley’, señala sobre la base de observaciones
realizadas en la población argentina una larga serie de conductas que configuran un
conjunto social anómico: la forma en que se transita por los espacios públicos, la natura-
lidad con que se evaden las responsabilidades cívicas (pago de impuestos, por ejemplo),
la forma en que se contamina el ambiente, la extensión de la corrupción etc. Nino dis-
tingue tres tipos de ilegalidad diferentes: a. La mera desviación individual que ocurre
cuando los individuos encuentran conveniente (para sus intereses) dejar de observar la
ley (dado el probable comportamiento de otros). b. La que se presenta cuando ocurre
un conflicto social que lleva a un sector a desconocer la legitimidad de la autoridad
que dicta las normas en cuestión”. c. La que denomina anomia boba, que implica situa-
ciones sociales en las que todos resultan perjudicados.”123
• “El [...] cambio cultural ha llevado el sujeto a la priorización de necesidades personales
en que la meta sería la obtención de prestigio. Así que, en la falta de recursos o mismo
de apoyo social para alcanzar tal prestigio, el individuo se utilizaría de conductas des-
viantes, el que revelaría no solo la delincuencia juvenil, pero, una falta de estructura
y descrédito del poder disciplinario de las instituciones normativas y formadoras de la
conducta juvenil y la disolución del poder socializador de estas instituciones cuanto a la
transmisión moral y ética para los jóvenes, indicando así, un tiempo de anomia. En la
aplicación del concepto a la problemática latinoamericana, la anomia se ha considerado
principalmente con respecto a ilegalidad, corrupción e inobservancia de normas y reglas
y adquiere por la tanto una significación particular. En este contexto, la anomia no emer-
ge como producto de transformaciones ligadas a la industrialización, sino de proyectos
nacionales incompletos y excluyentes. Las consecuencias se advierten en el número de
homicidios, tasas de mortalidad por accidentalidad, casos de corrupción y fenómenos
como el narcotráfico, todos problemas generalizados en la región.”124
• “Se podría decir que hay anomia cuando la no observancia de alguna norma en un cier-
to grupo social, sería eficiente, en el sentido de que ese estado de inobservancia sería
óptimo respecto de cualquier otra situación posible; o sea, en ese estado nadie estaría
peor y alguno, por lo menos, estaría mejor. Sin embargo, este criterio no es opera-
tivo si tomamos como parte del grupo social relevante (y como partícipes en la acción
colectiva) a individuos que tienen propósitos lógicamente incompatibles con los de los

121 Véase Márquez, Trino (2014). “Un país anómico y militarizado”. En El Universal. Caracas, Venezuela. Consultado el 22 de
junio de 2016, disponible en El Universal: http://www.eluniversal.com/opinion/140707/un-pais-anomico-y-militarizado
122 Véase Martínez H., Leopoldo M. (2009). “Estado de Derecho vs. Estado anómico”. En Algodonando: un espacio para salvar
a las ideas de naufragar en el teclado. Baja California.
123 Véase Benbenaste, Narciso, Edgardo Etchezahar y Marta Del Río (2008). “Psicología de la Anomia”. En Anuario de Inves-
tigaciones, Vol. XV, Facultad de Psicología, Universidad de Buenos Aires: 187-193.
124 Véase Formiga, Nilton S. (2012). “Sentimiento anómico y conductas antisociales y delictivas: verificación de un modelo
causal en jóvenes brasileños”. En Revista de Sicologia. Psicologia. Vol. 16: 27. Brasil.

82
 83

demás. La eficiencia de una acción colectiva es anómica, si la inobservancia de una de-

terminada norma conduce a una suma agregada mayor de satisfacción de preferencias,
descontando cierta  frustración de preferencias. Por el contrario, una acción  social es
anómica, en el sentido de ‘ilegalidad boba’, si resulta menos eficiente que cualquiera
otra que podría darse en la misma situación colectiva y en la que se observa una
cierta norma.”125
• En el caso de sociedades como la argentina se trata de que, vivir al margen o en el borde
de las instituciones es una costumbre (Ernesto Isuani, 1996).3 La estructura psicológi-
ca básica en una población con conducta anómica generalizada son: a. el desarrollo
individual representado como egoísmo –en particular la búsqueda de riqueza–; b. ten-
dencia a representarse la jerarquía como autoritarismo esto es indiferenciar autori-
dad y autoritarismo; c. primarización de los vínculos secundarios; d. el machismo.”126
 

En relación con la anomia del Estado

• “La ciudadanía en México estuvo a punto de desaparecer por la generalizada desobe-
diencia a las leyes, la estructura social y el orden moral. La corrupción, el cinismo de la
autoridad, el cacicazgo, la impunidad... han causado que los gobernantes sean vistos
como personas nefastas, lejos de ser líderes ejemplares e influyentes sobre la población.
Esta forma particular de dominación en México se nombró ‘corporativismo’ y generó un
monopolio político que se concentró en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en la
mayor parte del siglo XX. El corporativismo y el clientelismo como formas de convivencia
desarrollaron un ‘Estado anómico’ que garantizó la estructura autoritaria en que la socie-
dad se desarrollaba. El régimen de la Revolución Mexicana perduró, al menos, setenta
años, porque gozó de una amplia base de legitimidad social.”127
• “Desde hace casi dos décadas, la mayoría de los países latinoamericanos han retomado
la institucionalidad democrática. Sin embargo, es cada vez más evidente que esta forma
de gobierno no significa necesariamente un mayor respeto a los principios del Estado de
derecho. La igualdad de los ciudadanos ante la ley sigue siendo la excepción antes que
la regla; en numerosas naciones de la región la corrupción y los actos represivos de par-
te de las autoridades públicas constituyen una experiencia cotidiana para la ciudadanía.
Estos abusos son sintetizados en la tesis del Estado anómico; es decir, un Estado que
lejos de ser garante de la paz interna y de la seguridad pública, constituye por el contra-
rio una fuente particular de desorden y de inseguridad para los ciudadanos.”128
• “El Estado y todo lo que se refiera al concepto estatal, representan el polo opuesto a la
anomia, ya que se relacionan con el orden y la legalidad. Sin embargo, es al traspasar
estos límites cuando el Estado no logra el orden pacífico que sea vinculante para todos,
denotando debilidad para ordenar y organizar. En suma, se hace patente la debilidad
e incapacidad no sólo para promulgar, sino también para hacer cumplir por todas
las leyes y los decretos.”129
• “Es el propio Estado el que genera situaciones de anomia, cuando en su exacta apli-
cación como ordenador y salvaguarda de los intereses de los ciudadanos, no alcanza

125 Nino, citado en Benbenaste, Narciso (et.al.), op. cit.

126 Ibid.
127 Véase Campos Campos, Xóchitl Patricia y Diego Martín Velazquez (2012). “Estado anómico y protesta juvenil en las elec-
ciones de 2012”. Revista IUS, Puebla, julio/diciembre: 204-214.
128 Véase Waldmann, Peter (2003). El Estado anómico. Caracas, Venezuela: Nueva Sociedad.
129 Ibid.
 a cubrir todos los espacios que debe abarcar. Genera incertidumbre en la ciudadanía,
desconfianza.”130
• “La violencia que usa la criminalidad en México es la corrupción misma del organismo
social. México está en grave crisis de anomia. Esto puede verse en las montañas de
Guerrero, donde hay gente con tradiciones y pueblos originarios que han tenido una
reacción ante la criminalidad que los acosan y están abandonados por el Estado. Han
tenido que defenderse solos. Todo esto no puede transformarse sino en pobreza del
pueblo, y esto va a tener reacciones […] previsibles, no imprevisibles. De un pueblo que
no va a seguir permitiendo todo esto cuando sufra los efectos de aquella situación; no
creo que sostenga a un gobierno que da la espalda a las necesidades de un pueblo.”131
• En el orden interno, el Estado mexicano ha desarrollado los llamados códigos paralelos
(o informales) que rigen la conducta cotidiana de numerosos jueces, empleados del
Poder Judicial y fiscales. Estas pautas normativas de comportamiento conforman una
compacta cultura institucional que no está codificada por escrito, pero regula una
parte importante de la vida diaria del Poder Judicial, de las Fuerzas Armadas y la poli-
cía, donde se violan abiertamente los derechos, deteriorándose la eficacia del Estado
como ley. La ley tiende a ser cumplida, únicamente para quien tiene más dinero, mayor
poder o mayor capacidad para amenazar al Estado que va perdiendo el monopolio de la
coerción y el uso legítimo de la violencia. El horizonte prospectivo es catastrófico porque
demuestra que las reformas del Estado, y todo tipo de esfuerzo para mejorar la calidad
institucional de la democracia, habrían fracasado, precisamente debido a los efectos
profundamente negativos que desarrolla aquella cultura de códigos ocultos.”132
• “Giorgio Agamben tematiza el estado de excepción como el momento del derecho en el
que, para garantizar su existencia, el orden jurídico se suspende. Ahora bien, esta forma
que impera durante el siglo XX instituye una guerra civil legal que sólo se sostiene a
través de la íntima relación entre anomia y derecho, entre vida y norma. […] El estado
de excepción comporta un umbral de indeterminación entre democracia y absolutismo.
Toda vez que esto ocurre, el anclaje al orden jurídico tiene como Grund ‘Estar-fuera’ y,
sin embargo, pertenecer: ésta es la estructura topológica del estado de excepción.”133

• “La sociedad contemporánea rusa, que ha hecho nacer a los señores del crimen, ofrece
la fascinante imagen de la anomia. Este concepto está en el centro de la teoría socio-
lógica de Emile Durkheim y designa una situación en la que el tejido social está hecho
jirones, en la que ninguna norma supraindividual limita la agresividad de los individuos o
los grupos, en la que las pocas instituciones estatales supervivientes ya sólo controlan
territorios marginales de la vida colectiva. Reina un capitalismo salvaje cuyas conductas
no está ya determinadas, canalizadas, dominadas por un poder social normativo, un
Estado, una magistratura. La sociedad legal queda minimizada, relegada al margen del
acontecer social.”134

130 Véase Espinoza L., Miguel G. (2012). “La criminalidad y el estado anómico. Una tarea para la política criminal. En Osorio
Campos y Abogados. Consultado el 22 de enero de 2012, disponible en http://osoriocamposabogados.blogspot.com/2012/01/
la-criminalidad-y-el-estado-anomico-una.html
131 Véase Linares, Raúl (2013). “México, sumido en un estado de anomia: Enrique Dussel”. Consultado el 22 de junio de 2016,
disponible en Revolución Tres Punto Cero: http://revoluciontrespuntocero.com/mexico-sumido-en-un-estado-de-anomia-en-
rique-dussel/
132 Véase Gamboa R., Franco (2014). “La doble identidad del Estado: autoritarismo y anomia en México”. Visitado el 2 de marzo
de 2017, disponible en elmercurio digital.es http://www.elmercuriodigital.net/search/label/FRANCO%20GAMBOA%20RO-
CABADO
133 Véase Vega, Facundo (2006). “Horadar la excepción: Intersticios del derecho”. Reseña del libro de Giorgio Agamben: Stato
di eccezione, (Estado de excepción). En Astrolabio, Revista internacional de filosofía. Año 2006. N.o 3. Buenos Aires: Hidalgo
Editora.
134 Véase Ziegler, Jean (1998). Los Señores del Crimen.Las nuevas mafias contra la democracia. Barcelona, España: Editorial
Planeta.

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• “La cuestión social patentiza, pues, en sus orígenes el divorcio entre un orden jurí-
dico político fundado en el reconocimiento de derechos de libertad y un orden eco-
nómico signado por la miseria y la indigencia. Ese hiato permitió señalar por pri-
mera vez el lugar de lo social, como regulación y búsqueda de estrategias a partir
de las cuales las sociedades podían mantener su cohesión y evitar las fracturas.”135

Acerca de las consecuencias sociales de la anomia

• Asumir la anomia en el sentido de dérrèglement permite abarcar diversas posturas sobre
el término y considerar el efecto de condiciones macroestructurales en la salud. Dé-
rrèglement no es la ausencia de normas, sino un estado doloroso de perturbación que
apunta a la carencia de lo que se conoce como salud mental. Puede entenderse como
abatimiento, incertidumbre o desesperación, producto de circunstancias particulares
en las relaciones entre el individuo y la sociedad. Un contexto excluyente en el que las
personas no pueden realizar aspiraciones determinadas culturalmente, engendra frus-
tración.”136
• “Si no se estudian condiciones como la anomia y se conciben estrategias para amino-
rar su impacto, es probable que cada vez más personas estén en riesgo de desarrollar
condiciones graves y discapacitantes, como el trastorno depresivo mayor y trastornos de
ansiedad, además de otras condiciones con carga de enfermedad alta como accidenta-
lidad, violencia, suicidio y VIH.”137
• “Está bien mostrarse piadoso, fiel, humano, recto y religioso, y asimismo serlo efectiva-
mente; pero se debe estar dispuesto a irse al otro extremo si ello fuera necesario. Y ha
de tenerse presente que un príncipe, y sobre todo un príncipe nuevo, no puede observar
todas las cosas gracias a las cuales los hombres son considerados buenos, porque, a
menudo, para conservarse en el poder, se ve arrastrado a obrar contra la fe, la caridad,
la humanidad y la religión. Es preciso, pues, que tenga una inteligencia capaz de adap-
tarse a todas las circunstancias, y que, como he dicho antes, no se aparte del bien mien-
tras pueda, pero que, en caso de necesidad, no titubee en entrar en el mal.”138
• “Si el partido principal, sea el pueblo, el ejército o la nobleza, que os parece más útil y
más conveniente para la conservación de vuestra dignidad está corrompido, debéis se-
guirle el humor y disculparlo. En tal caso, la honradez y la virtud son perniciosas.”139

Del capitalismo contra la democracia

• Lo que está en juego en las relaciones entre dinero y política es la acumulación por parte
de los políticos y empresarios de los recursos necesarios para intentar crear o consolidar
su monopolio y sus probabilidades de éxito, cada uno en su ámbito: en el caso de los
políticos, poca competencia en el ‘mercado político’ para facilitar el triunfo electoral; y
en el caso de los empresarios, poca competencia en los mercados económicos, con los
grandes beneficios que eso puede generar.”140

135 Véase Ipola, Emilio de (1998). La crisis del Lazo social: Durkheim, 100 años después. Buenos Aires: Eudeba.
136 Véase Parales-Quenza, Carlos (2008). “Anomia Social y salud mental pública”. En Revista de Salud Pública. Colombia:
Universidad Nacional de Colombia: 658-666.
137 Ibid.
138 Véase Maquiavelo, Nicolás (2010). El Príncipe. Capitulo XVIII. España: Alianza Editorial.
139 Ibid.
140 Véase Bresson, Jean C. (2010). “Dinero y política: un esbozo analítico acerca de la economía política del clientelismo”. En
Revista Nueva Sociedad, 225, Enero-Febrero: 86-103.
 • Como se ha señalado a lo largo de este informe, el financiamiento privado de la política
tiende a producir actos de corrupción. En el caso guatemalteco, puede afirmarse que la
mayoría del financiamiento de la política es ilícito y, en buena medida, proviene de la co-
rrupción. Esto es resultado de la interacción entre variables que incluyen las caracterís-
ticas del sistema político; un marco legal limitado; la debilidad institucional de las entida-
des que tienen a su cargo controlarlo; y un sistema presupuestario por el que fluyen los
recursos públicos a distintas entidades, con bajos niveles de control, discrecionalidad,
falta de transparencia e influencia de los actores políticos.”141
• “La globalización neoliberal termina por vaciar las instituciones democráticas de su sus-
tancia, no manteniendo sino la forma. La movilidad del capital le da un poder coercitivo
sin equivalente. Si las políticas de un gobierno no cumplen las exigencias de los inverso-
res, éstos las sancionan inmediatamente retirando sus capitales.”142
• “Para que las naciones progresen sostenidamente, es necesario que las instituciones pro-
vean normas claras, ampliamente conocidas, coherentes, aplicables a todos, predecibles,
creíbles y aceptadas por la mayoría (Burki y Perry, 1998), pero también que las organiza-
ciones sean coherentes con el marco institucional, eficientes y eficaces en el logro de sus
objetivos. El modelo de desarrollo debe ser capaz de generar un círculo virtuoso entre
el sistema político, el sistema judicial y la economía, de manera que los cambios, sean
estos tecnológicos y/o del entorno internacional, se asuman y asimilen con creatividad
y efectividad, contribuyendo a profundizar el bienestar de la mayoría de la población.”143

141 CICIG (2015). El Financiamiento de la Política en Guatemala. Guatemala: Editorial ServiPrensa.

142 Coutrot, Thomas (2010). “Capitalismo contra democracia”. Visitado el 21 de junio de 2016, disponible en Del caos al cosmos:
http://hasardevi.blogspot.com/2010/12/capitalismo-contra-democracia.html#.V2rfQLh97IU
143 Véase Stark, Carlos (s.f.). “Regulación, Agencias Reguladoras e Innovación de la Gestión Pública en América Latina”. Visita-
do el 23 de junio de 2016, disponible en United Nations Public Administration Network:http://unpan1.un.org/intradoc/groups/
public/documents/clad/clad0040204.pdf

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ANEXO 2
Las cartas de renuncia: El cinismo a su máxima expresión
Transcripción de la carta de renuncia de Roxana Baldetti
(8 de mayo 2015).

“Los últimos acontecimientos en el

país han sido un duro golpe para el
crimen y la corrupción. Estoy satis-
fecha con la investigación que ini-
ciamos junto con el presidente Otto
Pérez Molina haya dado resulta-
dos, pero ahora surgen opiniones
encontradas, razón por la cual he
decidido renunciar a la Vicepresi-
dencia de la República y con ello
renuncio a la inmunidad que la ley
me confiere, con el fin único de
colaborar con todas las investiga-
ciones que conlleven a dar con los
responsables. 

Me aparto del cargo como una

muestra de mi voluntad para que
se esclarezcan los hechos, para
eliminar toda sospecha de mi su-
puesta interferencia en el proceso
de investigación y sobre todo, me
pongo a disposición de los órganos
de justicia para que se me investi-
gue, aun cuando el Ministerio Pú-
blico y la Cicig han reiterado que
no existen pruebas en mi contra. 

Desde el inicio de mi carrera polí-

tica he trabajado para combatir a
la corrupción, para que prevalezca
la transparencia y la justicia. Hoy
no es la excepción y en atención a
mis principios renuncio, no sin an-
tes agradecer a los más de dos millones de guatemaltecos que me trajeron hasta aquí y por quienes
hasta hoy trabajé para que tuvieran desarrollo, educación, salud y justicia social. 

Hago un llamado a la paz, a la tranquilidad, a que todos vayamos a las urnas en el próximo proceso
electoral, con calma y conscientes de que debe prevalecer la democracia por el bien del país”.
 Transcripción de la carta de renuncia de Otto Pérez Molina
(2 de septiembre 2015)

“Señor Presidente

Desde el inicio de mi carrera profesional y

después política, he venido luchando por la
democratización, la paz y el bienestar del
publo de Guatemala. En la situación actual y
teniendo en cuenta por sobre todo el interés
del Estado, me corresponde continuar con
el debido proceso y por lo tanto presentarme
ante la justicia y dirimir mi situación perso-
nal; con la convicción de hacer lo correcto,
me dirijo a usted y al honorable Congreso
de la República para presentar mi renuncia
al cargo de Presidente de la República de
Guatemala.

Con los principios y valores en los cuales

me he formado, enfrentaré con la concien-
cia tranquila los procesos que correspon-
dan. Hoy más que nunca, mi compromiso
con el pueblo de Guatemala es someterme
con toda entereza, mediante el debido pro-
ceso, al imperio de la ley y desvirtuar los se-
ñalamientos que hoy se me hacen.

Hago un llamado a los guatemaltecos y gua-

temaltecas, para que dejando por un lado
los odios y rencores, y en el marco del es-
tado de Derecho, contribuyamos todos, para hacer las transformaciones profundas que el Estado de-
manda, para enfrentar los grandes retos que procuren la construcción de nuestra Guatemala, que sea
expresión de la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo, especialmente de los más desposeídos.

Tengo la convicción y la fe en Dios, que el futuro es promisorio, que nuevos tiempos han de venir, en los
que habremos de encontrarnos como Nación en la cual, la satisfacción de las necesidades y una vida
digna para todos, sean una realidad.

Agradezco a la Iglesia Católica y a la Iglesia Evangélica por sus múltiples oraciones, y a los millones de
guatemaltecos que confiaron y siguen creyendo en que juntos habremos de construir una Guatemala
mejor.

Atentamente,”.

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 PROMOCIENCIA
Editorial de Ciencias Sociales
Marzo de 2017