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I.A PiANIFICACION
EOUCAlWA

Conceptos, metodos, estrategias y

tecnicas para educadores

1M!
-
Editorial MAGIST~RIO DEL Rio DE LA PLATA
Viamonte 1674 (1055)
'ff 49-7446/814-4310/ FAX 54-1-814-4310
Buenos Aires • Republica Argentina
 Capitulo 3

PmNCIPAlFS
CRITERIOS 0
PAUfAS PARA lA
ElABORACION DE
PlANFs,
PROGRAMASY
PROYECfOS
1. Definir y enunciar c1aramente los objetivos
y las metas.
2. Proponer objetivos y metas realistas. La
factibi/idd de la intervencion.
3. Establecer prioridades para el logro de
los objetivos.
4. Hacer elecciones compatibles y comple-
mentarias entre objetivos.
5. Instrumentar y articular coherentemente,
de manera global y sistematica, Jos
objetivos propuestos, las actiuidades a
realizar y los recursos a moui/izar.
6. Asignar y utilizar los recursos en cantidad
y tiempo oportuno para cada Jase 0
actividad del programa 0 proyecto.
7. Determinar los instrumentos y medios
adecuados a los fines. Asegurar la efica-
cia de la intervencion.
8. Establecer el tiempo y ritmo de realiza-
cion del programa, mediante la continui-
dad y secuencialidad de actiuidades.
9. Flexibilidad y sensitividad. Dejar espacios
operatiuos para en/rentar las emergencias
o contingencias que puedan sobrevenir.
 Cuando se trata de elaborar un plan, prograrm 0
proyecto -cualquiera sea el contenido del mismo-, es
necesario trabajar con arreglo a criterios 0 paufas operativas
que surgen, no s610 de la teoria y practica de la planificaci6n,
sino tambi{m de los requisitos y exigencias del metodo
cientifico y de algunos elementos de la ciencia de la
administraci6n.

Estas pautas, que para algunos son equivalentes a los

principios de la praxiologia (la ciencia de la acci6n eficaz).
pueden resumirse en los siguientes canones 0 criterios basicos
que sirven de referencia para la tarea del planificador, 0 para
cualquier persona que quiere programar sus actividades.

1. Definir y enunciar c1aramente

los objetivos y las metas
Los objetivos de un programa 0 proyecto pueden definirse
como los enunciados de los resultados esperados 0 como 10s
prop6sitos que se desean alcanzar dentro de un periodo
determinado a traves de la realizaci6n de determinadas
acciones articuladas en proyectos 0 actividades. Para decirlo
en breve: se trata de explicar 10 que se quiere hacer 0
canseguir par media de la ejecuci6n de un plan, programa a
proyecto (segun sea el caso).
 A menos que 10s objetivos de un programa 0 proyecto
estEm muy claramente definidos, no es posible programar un
conjunto de actividades coherentemente estructuradas entre sl
de cara al logro de determinados propositos. Realizar acciones
y actividades sin objetivos es andar a la deriva... y para eso
no hace falta programar.

Por esta razon, definir y enunciar claramente los objetivos

y las metas (mas adelante veremos las diferencias entre unos
y otros) es la condicion esencial y basica para la elaboraci6n
de planes, programas y proyectos. Veamos las cuestiones
fundamentales que hay que tener en cuenta para su correcta
forrnuiacion.

Con la definicion de objetivos se responde alas siguientes

preguntas:

• iQue queremos hacer? (Explicitar la naturaleza del

programa 0 proyecto.)

• iQue cambios deseamos lograr dentro de la situacion

problema (0 situacion inicial) sobre la que vamos a
actuar? (Criterios que perrnitiran apreciar el exito 0
fracaso.)

• iA donde queremos llegar, que prop6sitos se desean

alcanzar dentro de un limite de tiempo establecido?, 0
10 que es 10 mismo, icuat es la situacion objetivo que
se desea alcanzar? (Explicitar la naturaleza de la
situacion deseada.)

Las respuestas a estas preguntas la reallzacl6n de un plan,

quedan operaclonalizadas en

! r d,t,nn\
programa 0 proyecto
 En la practica de los programas de intervenci6n social que
pretenden generar procesos de participaci6n de la gente, se
procura que Ios objetivos y metas se establezcan por la
convergencia 0 confrontaci6n de los tres agentes intervinientes
en este tipo de programas: la gente, los tecnicos la autoridad
pol\tico-administrativa .

• La gente.· expresa los problemas y necesidades que,

desde el pun to de vista de sus intereses, preocupaciones
o expectativas, son considerados los mas importantes y
significativos.

• Los educadores proponen objetivos que se derivan de

los resultados del estudio y diagn6stico realizado, y de
105 valores 0 ideologia que ellos mismos sustentan.

• Por ultimo estan los objetivos propuestos por la

institucion patrocinante u organizadora del programa
(sea gubemamental 0 no gubemamental), y que se
expresan a traves de la autoridad politica y/o adminis-
trativa.

Hay, pues, diferentes actores sociales que estan presentes

(en determinados programas), en la tarea de fijar las metas y
objetivos. Cuando no hay coincidencias -y existe un verdade-
ro juego democratico-, se hace necesaria una discusi6n entre
las diferentes propuestas y puntos de vista. Esta discusi6n
puede ser mas 0 menos tecnica, pero puede ser tambien un
mayor 0 menor juego de presiones de organizaciones,
personas 0 agentes extemos preocupados por ganar espacios.
El resultado de esta discusi6n puede ir desde una simple
confrontaci6n de posiciones, hasta una busqueda conjunta de
soluciones reales expresada en la formulaci6n de objetivos.
Por otro lado, en la intervenci6n de los diferentes actores
sociales implicados, hay una mezda de razones pol\ticas y de
razones tecnicas. Es natural que asi sea; 10 lamentable e
improductivo es cuando todo esto se reduce a una simple y
vulgar politiqueria que s610 pretende acupar espacias de poder
por parte de grupos 0 personas.
 De cualquier forma, 10 que S1 es necesario para evitar
ciertos obstacuJos que pueden dificultar la ejecuci6n del
programa 0 proyecto, es tener en cuenta estos tres criterios
simultaneamente a la hora de establecer prioridades y asignar
recursos. Dejar fuera alguno de ellos es un error: ni la gente,
ni los tecnicos, ni los responsables politico-administrativos
tienen, por S1 solos, la raz6n, l2n cuanto a la determinaci6n de
10s objetivos. Si se quiere trabajar conjuntamente, los objetivos
hay que establecerlos mediante una combinaci6n racionalizada
de todos los puntos de vista.

Digamos, por ultimo, que el haber definido claramente los

objetivos y las metas no significa que aseguremos que las
decisiones tomadas sean correctas. S610 significa que sabemos
que resultados queremos obtener.

2. Proponer objetivos y metas realistas

(viables, pertinentes yaceptables).
La factibilidad de la intenlencion
No tiene sentido establecer objetivos 6ptimos cuyo cumpli-
miento sea completamente improbable. Las propuestas
maximalistas suelen ser poco operativas. De ahi que el saber
proponer objetivos y metas realistas constituya un aspecto
fundamental y decisivo en la tarea que el trabajador social
realiza en esta etapa del proceso. No basta con determinar
que se quiere hacer y c6mo hacerlo, hay que establecer la
viabilidad del mismo, la pertinencia de 10 que se hace y la .
aceptaci6n, por parte de las diferentes fuerzas sociales, de 10
que se pretende realizar.

Todo programa debe ser viable y operativo en un doble

sentido: en cuanto que los objetivos y metas sean alcanzables,
y tambien en cuanto que los medios e instrumentos sean
adecuados. Esto quiere decir que el programa debe ser
realizable y operable dentro del marco de posibilidades que
ofrece el contexto social, politico, institucional y humano para
el que fue concebido y elaborado.

De ordinario, wando se habla de viabilidad y factibilidad de

un proyecto, se hace referencia unicamente alas cuestiones
financieras. Sin embargo, en los programas de trabajo socia!
-sin restar importancia a 10 financiero- 10 que cuenta
fundamental mente es la viabilidad' social, cultural y politica.
Ciertos proyectos que buscan expresamente (por la forma de
llevarlos a cabo) cambiar la estructura de participacion y
decision, implican de hecho, 0 en forma potencial, un choque
de intereses de grupos, sectores 0 clases (en esto se revela la
viabilidad social) e implican tambh~n cambios mentales,
actitudinales y de conducta (en esto se expresa la viabilidad
cultural). Pero la viabilidad Viene dada, sobre todo, por la
mayor 0 men or aceptacion politica que tiene el proyecto. Esta
viabilidad politica depende, pues, de la voluntad y capacidad
de quienes tienen el poder de decision politica y de la
aceptacion (0 rechazo) de las diferentes fuerzas sociales
implicadas.

Para ser realista en la accion, no hay que confundir 10

posible, 10 probable y 10 deseable. Siempre hay que adecuar
10 deseable a 10 posible en cada coyuntura y 10 posible de
cada circunstancia debe apuntar a hacer realidad 10 probable
(del mediano plazo) y 10 deseable (del objetivo estrategico). Lo
posible, hoy, viene condicionado por los recursos humanos,.
financieros, tecnicos y materiales de que se dispone y por el
contexto politico, social y cultural don de tales objetivos se
pretenden alcanzar.

En cuanta a que los objetivos deben ser pertinentes, esta

debe entenderse en un doble sentido: par una parte, los
objetivos deben ser de tal naturaleza que sean apropiados para
resolver la situacion-problema que los origina. Por otra parte,
han de ser pertinentes a los propositos 0 finalidades Ultimas
del programa.
 Tambien deben ser aceptables para el mayor numero
po sible de las diferentes instituciones, sectores, grupos y/o
personas implicadas en relaci6n a la realizaci6n del programa
o proyecto. Ninguna realidad social es un conjunto homoge-
neo: en ella existen fuerzas sociales con intereses propios, no
siempre coincidentes, y personas libres que tambien tienen sus
propios intereses y apreciaciones.

Todo esto conduce ~onsiderando el problema desde una

perspectiva mas global- a 10 que se llama la factibilidad de
un proyecto (capacidad de resultar operativo en el contexto
que Ie es propio). Esta factibilidad esta condicionada por cinco
factores principales que favorecen u obstaculizan su realiza-
cion:

• Factibilidad politica: que exista una voluntad/decision

politica de hacerlo, es decir, que haya un apoyo
decidido de la mas alta autoridad politica de quien
depende que algo se haga 0 no.

• Factibilidad economica: que el proyecto sea rentable;

en este factor juega todo 10 referente al costo-beneficio,
costo-eficacia, rendimiento, costa de oportunidad, pro-
ductividad.

• Factibilidad organizacional: que existan la 0 las

instituciones u organizaciones necesarias para su realiza-
cion y que se disponga del personal apropiado.

• Factibilidad tecnica: disponibilidad de usar y aplicar

la tecnologia necesaria para su realizacion.

• Factibilidad socio-cultural: que no existan barreras

socio-culturales capaces de obstaculizar su realizacion,
puesto que afectan valores, creencias y modos de ser de
la gente. En esto influyen tambiEm el grade de
aceptacion 0 consenso social de parte de 10s sectores
involucrados.
3. Establecer prioridades para
el logro de objetivos y la realizacion
de actividades

No se puede intentar resolver todos los problemas y

satisfacer todas las necesidades al mismo tiempo, aun cuando
se hayan considerado importantes. No porque no se quiera,
sino porque tal prop6sito sue!e resultar inalcanzable, habida
cuenta que 10 normal es que los recursos y los medios sean
escasos. Es necesario pronunciarse en relaci6n a una determi-
nada jerarquizaci6n de objetivos; esto implica asignar priorida-
des, 10 que supone, a su vez, la selecci6n de 10s problemas
que seran objeto de intervenci6n en primer lugar, puesto que
se les ha otorgado importancia y precedencia en relaci6n a
otros problemas.

De ello surge la necesidad de establecer un orden de

preferencias; dicho en terminos mas tecnicos, se trata de
determinar un orden de prioridades. Estas preferencias se
expresan jerarquizando los problemas y necesidades, mediante
una diferente asignaci6n de recursos.·

La prioridad asignada (importancia y precedencia en

relaci6n a otros problemas), puede diferir de 10 que fueron las
propuestas iniciales. habida cuenta que los estudios realizados,
las incompatibilidades y complementariedad de objetivos, y
otros factores, pueden Bevar a una valoraci6n diferente de la
inicial.

Para establecer estas prioridades se sigue un proceso que

com porta las siguientes fases:

• Definicion de los criterios para establecer priori-

dades. En esta tarea 10 politico/ideol6gico y 10 tecnico
estan intimamente entrelazados. Lo ideol6gico/politico
constituye el marco referencial del que nace el modelo
de sociedad deseado y desde el cual surgen 105 criterios
 o pautas generales para establecer las prioridades.
Oesde una perspectiva tecnica, el otorgar preferencia a
un determinado objetivo 0 meta se hace por diferentes
razones: par el hecho de que esa necesidad 0 problema
se encuentra en una posici6n deficitaria y peligrosa,
porque sirve mejor al logro de los fines propuestos, 0
bien porque logrando determinado objetivo se produce
un efecto multiplicador capaz de movilizar los recursos
humanos e institucionales.

5i queremos afinar los procedimientos tecnicos para

establecer prioridades, puede resultar bastante utH el metodo
propuesto por Hanlon,'l) basado en cuatro companentes. 5i
bien ha side concebido inicialmente para ser aplicado en
programas de salud, tiene una utilizaci6n mucho mas genera-
lizada. He aqui 10s componentes propuestos:

A) Magnitud del problema. Numero de personas afecta-

das por el problema 0 que tienen algun tipo de necesidades.

B) Gravedad del problema. Este componente puede

definirse de diferentes maneras segun la naturaleza del
programa 0 proyecto.

C) Eficacia de la solucion. La cuesti6n a que hace

referencia este componente es la siguiente: 2,los recursos y la
tecnologia actuales pueden alterar de una manera significativa
el problema?

0) Factibilidad del programa 0 de la intervencion.

Hanlon describe este componente par las siglas PEARL (en
Ingles), que se corresponden con un grupo de factores que no
estan directamente relacionados con la necesidad actual 0 con
la eficacia, pero que determinan si un programa 0 actividad
pueden ser aplicados:

P. Pertinencia.
E. Factibilidad econ6mica.
A. Aceptabilidad
R. Oisponibilidad de recursos.
L. Legalidad.
 • Estimacion y comparacion del problema. La
importancia relativa de los problemas se estudian a la
luz de cada uno de los criterios escogidos. Si del
diagnostico surge una jerarquizacion de problemas y
necesidades, se tiene ya una pre-seleccion que facilita la
estimacion y comparacion de los mismos. La medida de
comparacion viene dada por la formula:

• Todo este proceso cuimina con la determinacion de las

prioridades. Se establece, pues, el orden de preferencias
con el que se iran haciendo las diferentes actividades y,
sobre todo. las preferencias en cuanto a la asignacion
de recursos.

4. Hacer elecciones compatibles y

complementarias entre los objetivos
Como los recursos siempre son escasos y limitados, 10s
objetivos son multiples y los medios e instrumentos que
pueden utilizarse son muy variados, la tarea de programar
actividades confronta, entre otros, este problema: lComo
escoger entre diferentes objetivos haciendo una eleccion
compatible y complementaria?

Antes de responder a esta cuestion (y para una mejor

comprension de la misma), conviene tener en cuenta que
dentro de un programa 0 proyecto, los objetivos pueden ser:

• Incompatibles/alternativos. Esta situacion se mani-

fiesta cuando los objetivos son excluyentes entre Sl:
elegir unos implica dejar de realizar otros.

• Complementarios 0 combinados. Esta relacion se

da cuando se requiere, como paso previo, el logro de
algunos objetivos, para el desarrolJo de otro u otros; la
camplementariedad es imprescindible para el lagro de
un efecto de refuerzo mutuo.
 • Independientes: no tienen relaci6n entre sl (no hay ni
complementariedad, ni altematividad).

Consecuentemente hay problemas cuando entre los diferentes

objetivos se dan relaciones de competitividad 0 de complemen-
tariedad. 5e trata de problemas diferentes. Los objetivos son
competitivos entre sl cuando el escoger uno implica sacrificar
otro (en todo 0 en parte). El caracter complementario de los
objetivos viene dado cuando alcanzar un objetivo exige que
otro haya side alcanzado en alguna medida; dicho en otras
palabras: hay objetivos cuyo logro condiciona la obtenci6n de
otros. Este caracter de competitividad y/o complementariedad
que presentan los objetivos se resuelve con arreglo a la
jerarquizaci6n de fines u orden de prioridades establecidas.

Cuando los objetivos son excluyentes (decidir por el

objetivo "x" significa excluir el objetivo "z"), una vez que se ha
optado por uno u otro, el problema esta resuelto. La cuesti6n
sobre la que queremos !lamar la atenci6n es la de hacer
compatibles y complementarios los diferentes objetivos. En
cuanto hay que escoger tanto de "x" para que pueda lograrse
"z", para resolver el primero de los problemas se da una
mezcla de criterios politicos y tecnicos, en cambio para el
segundo problema, los criterios son fundamentalmente tecni-
coso

5. Instrumentar y articular
coherentemente, de manera global y
sistematica, 10s objetivos propuestos,
las actividades a realizar y los
recurs os a movilizar
Cuando se habla del principio de coherencia como pauta
basica para elaborar planes, programas y proyectos, se hace
referencia a varias cuestiones diferentes que pretenden atender
a la complejidad de todo proceso secuencial de actividades, en
sus conexiones y relaciones con los recursos y los objetivos.
 La adecuaci6n de los medios a los fines. Algunos
consideran que esta discusi6n es un tanto semantica, yaque
siempre un objetivo inferior es un medio para un objetivo
superior. La coherencia entre medios y fines no seria otra
cosa que una sucesi6n de objetivos relacionados entre sl de.
una manera 16gica, secuencial, instrumental e interdependiente.

Tambien suele hablarse de articulaci6n coherente, haciendo

referencia a la que debe existir entre tooos los aspectos de
forrnulaci6n del diagn6stico y la programaci6n propiamente·
dicha. A veces se programan acciones que no resultan de un
diagn6stico de situaci6n, 0 se establecen lineas de acci6n que
no son resultado de 10 programado.

Pero 10 que interesa de manera particular es la coherencia

entre los objetivos propuestos, las actividades a realizar y los
recursos a movilizar. Para conseguir determinadas metas y
objetivos hay que poner en practica deterrninadas acciones, es
decir, realizar un conjunto de actividades. Y estas actividades
s610 se pueden realizar si se cuenta con deterrninados
recursos. Cada uno de estos facto res (objetivos-recursos-
acciones) deben considerarse en sus interrelaciones de inclu-
si6n, en cuanto que cada uno es en funci6n de los otros.

Todo plan, programa 0 proyecto debe prever los insumos

que va exigiendo el desarrollo de Ias diferentes actividades;
esta previsi6n se hace mediante la disponibilidad intema de 105
insumos 0 bien por la provisi6n de 105 mismos desde el
exterior.

Pero las actividades suponen tam bien requerimientos de

fuerza de trabajo, es decir, deterrninadas cantidades y
cualificaciones de mana de obra. La coherencia, en este
punto, consiste en asegurar la fuerza de trabajo que exige la
realizaci6n de las diferentes actividades para alcanzar cada una
de las metas propuestas.

Esta coherencia entre objetivos, adividades y recursos,

debe asegurar en cada momenta la disponibilidad de recursos
suficientes y adecuados para el desarrollo de las actividades y
servicios que permitirtm ir realizando las metas propuestaS.
Esto es 10 que algunos autores llaman la "planificaci6n de los
recursos necesarios". Para esta tarea hay que tener en cuenta
los diferentes factores que intervienen para articular
adecuadamente la disponibilidad de recursos y la realizaci6n de
actividades y/o producci6n de servicios.

Una perspectiva mas amplia de esta pauta de la coherencia

entre objetivos, actividades y recursos, podemos conseguirla si
tenemos en cuenta los diferentes factores intervinientes. De
Donabedian,l2l de quien tomamos la idea de intervening
factors, presentamos el siguiente cuadro, adaptado.

NIVELES EQUIVALENCIAS INTERACCIONES

RECURSOS RECURSOS RECURSOS

DISPONIBLES LJIlLIZADOS

1
CI
Productividad «
CI

SERVICIOS CAPACIDAD
t
DE PRODUClR
:.J
OS
U)
t3
SERVICIOS
->- PRODUCIDOS
i SERVICIOS
UllUZADOS
I SERVICIOS
()
«
y

NECESIDADES
Eficacia potencial
Empleo adecuado t
DE SALUD ~
CAPAC1DAD NECESIDADES
DE SAllSFACER SAllSFECHAS
NECESlDADES

6. Asignar y utilizar los recursos en

cantidad y tiempo oportuno para
cada fase 0 actividad del programa 0
proyecto
AI hacer referencia a recursos, existe un convencionalismo
bastante generalizado, de dividirlos en cuatro tipos 0 clases:
humanos, materiales, financieros y tecnicos. Algunos hacen
referencia, ademas, a recursos. institucionales. Cualquiera sea
el tipo de recursos, estos pueden ser descritos con varios
niveles de especificidad. En todos 10s casos' constituyen 10s
insumos necesarios para realizar un programa, proyecto 0
actividad.

Los recursos humanos hacen referencia, obviamente, a

las personas capacitadas y cualificadas. necesarias para realizar
determinadas actividades. Esto supone, como minimo, especi-
ficar Ia cantidad de personas, las cualificaciones requeridas y
las funciones a realizar, indicando quien es responsable de que
y c6mo esta distribuido el trabajo. Cuando la indole del
programa asi 10 requiere, hay que indicar la necesidad de
capacitar 10s recursos human os que exige su realizaci6n. En
este caso se debe establecer cuantas personas, cuando (en que
tiempo) y con que cualificaciones se ha de tener el personal
requerido para la realizaci6n del programa.

En cuanto a los recursos financieros (conjunto de

medios de capital necesarios para realizar el programa,
proyecto 0 actividad), deben ser asignados de modo que se
provea y disponga de un flujo monetario indispensable para la
realizaci6n de las diferentes etapas de cada proyecto y/o
actividad. El problema de \a asignaci6n de recursos financieros
esta estrechamente vinculado alas disponibilidades financieras
o fiujos de caja, de modo que se pueda disponer de los
recursos de manera continua, segun las necesidades de cada
momento, a todo 10 largo del tiempo que reqt.;iere la
realizaci6n del programa 0 proyecto. Estos reCLlrsos, hasta
cierto limite, pueden suplir la carencia de otros, ya sea
potenciandolos (cuando se trata de la capacitaci6n de recursos
humanos), ya sea mejorandolos 0 renovandolos (cuando se
trata de recursos materiales).

Respecto de los recursos tecnicos, hemos de senalar que

la expresi6n se utiliza con dos alcances diferentes: uno para
hacer referencia a la maquinaria y utillaje profesional que se
utiliza para realizar algo tangible; otro, aludiendo alas tecnicas
de inteIVenci6n social que se utilizan. En uno y otro caso, se
trata de los medios para lograr un producto 0 efecto.

Por ultimo, la asignaci6n de recursos materiales se

refiere a la provisi6n de infraestructura y equipamiento
necesario para realizar el programa.

Ahora bien, cuanto mas precisas sean las previsiones,

menores seran los riesgos de embotellamiento 0 estrangula-
miento por no contarse con los recursos en eJ momenta
oportuno, 10 cual retrasa la marcha y realizaci6n de un
programa, proyecto 0 actividad. Frecuentemente estas impre-
visiones tienen efectos en cadena (de tipo negativo) en el
conjunto del programa, especialmente cuando se trata de una
constelaci6n de proyectos 0 actividades interrelacionadas, es
decir. articuladas y dependientes unas de otras.

Digamos, par ultimo, que la realizaci6n practica de esta

pauta tiene sus limitaciones cuando la organizaci6n 0 institu-
ci6n para la cual se ha elaborado el plan, programa 0
proyecto, no tiene el control sobre todos los recursos que
necesita para realizar 10 programado.

7. Determinar los instrumentos y

medios adecuados a los fines.
Asegurar la eficacia de la
intervencion

AIgiJnas veces, los llamados "programas" no son otra cosa

que .una declaraci6n precisa y adecuada de los medios de
acci6n capaces de satisfacer las necesidades 0 de resolver los
problemas identificados en el diagn6stico. 5e trata, pues, de la
eficacia de las intelVenciones propuestas para resolver el
problema.
 Puestos ya en la tarea de programar, 10 mas importante
no es establecer fines, sino encontrar y determinar los medios
y los instrumentos necesarios que sirven para alcanzar esos
fines, expresados en objetivos y metas.

Es preciso subrayar que, para que los instrumentos y

medios sean adecuados, es necesario que re(man algunos
requisitos.
• Ser necesarios: a veces se escogen instrumentos y
medios que no son necesarios, ya sea porque se pod ria
prescindir de ellos, 0 bien porque no contribuyen
significativamente al logro de los objetivos.

• Ser suficientes, en el sentido de que se bastan para

alcanzar los objetivos y metas propuestas.
• Ser potentes, en cuanto tienen la capacidad de atacar
la situaci6n-problema, y de sortear los obstaculos y
limitaciones que se presentan.
• Ser eficientes, es decir, que tengan la capacidad para
cumplir con las metas establecidas, 0 sea, la capacidad
para obtener los resultados propuestos en cuanto a la
cantidad y calidad, y dentro de los plazos propuestos.

• Ser eficaces, en cuanto que los medios utilizados son

los mas id6neos en relaci6n a los objetivos y prop6sitos
que se buscan.

No hay que confundir, en 10 referente a instrumentos y

medios, 10 que es "eficacia" y 10 que es "eficiencia". E!
desarrollo de la ejecuci6n de un proyecto puede ser eficiente
(cumplir con el logro de las metas), y al mismo tiempo no ser
eficaz, ya que no se logran los objetivos propuestos. 5e hacen
las cosas previstas, pero no se cambia significativamente la
situaci6n inicial, ya sea porque no se resuelven 10s problemas
o bien porque no se satisfacen las necesidades. De ahi que,
cuando se habla de "instrumentos y medias adecuados", se
hace referencia a la capacidad de dar soluciones eficaces y
posibles.
8. Establecer el tiempo y ritmo de
realizacion mediante la continuidad y
secuenciacion del programa

Se trata de ordenar las actividades de manera cronologica,

precisando cuando y dentro de que llmites de tiempo se debe
realizar cada una de las actividades. Tambien se ha de
establecer el tiempo total de ejecucion del programa 0
proyecto. Segun la indole de este, se indicar2lO periodos
espec\ficos para cada parte del trabajo, dejando una cierta
holgura 0 tiempo flotante que ha de servir para reajustar las
fechas conforme a los requerimientos de la coyuntura.

Debemos tener en cuenta que el tiempo a emplear para la

ejecucion total de un programa 0 proyecto y de sus diferentes
etapas, depende de las metas que se han propuesto y de los
recursos disponibles; esto es precisamente 10 que condiciona el
ritmo y la velocidad de ejecucion. Enlos programas y
proyectos en los que la gente esta implicada de manera
directa, el tiempo y el ritmo se establecen teniendo en cuenta
las caracteristicas de la gente que paliicipa en el programa: su
capacidad de innovacion, el deseo 0 la resistencia a cambiar,
su nivel de conciencia, su nivel de organizacion y, sobre todo,
la confluencia de las acciones y propositos perseguidos por 105
diferentes acto res sociales que pueden actuar como facto res
positivos, negativos 0 neutros respecto de la realizacion del
programa. Todos estos factores, unidos alas circunstancias 0
contingencias aleatorias, condicionan el ritmo de ejecucion. De
ahi que, estrechamente ligado a estas cuestiones, se plantee el
problema de la estrategia y tactica de accion que. en el caso
de la planificacion estrategica, esta incluida en la concepcion
y forma de planificar.

Ademas, en el tiempo de realizacion, incide de una manera

fundamental el respaldo politico que dicho programa tiene (0
del que carece). Aunque de algun modo se pueden incluir
entre los diferentes actores sociales presentes en el escenario
de actuation, hay que mencionar de manera expresa los
 (
diferentes grupos y sectores cuyos intereses 0 privilegios se
verian afectados con la realizaci6n del programa. Para decirlo
en breve y a modo de sintesis: existe toda una serie de
circunstancias coyunturales ajenas alas posibilidades de
previsi6n del planificador, que inciden fuertemente en el ritmo
de realizaci6n de un plan, programa 0 proyecto. Veamos los
procedimientos que se pueden utilizar para calendarizar las
cictividades.

Para ordenar y estructurar las actividades de un programa

o proyecto (0 simplemente las actividades para la prestaci6n
de un servicio), existen dos tipos de procedimientos principales:

• Los que utilizan un calendario de operaciones.

• Los que emplean UIla estructura de red.

Sin lugar a dudas, el procedimiento mas conocido es el

lIamado cronograma de avance 0 diagrama Gantt. Es el mas
sencillo y facH de comprender de todos los procedimientos
graficos de calendarizaci6n de las actividades de un proyecto.

Consiste en una' matriz de doble entrada; en la izquierda

del grafico, se consigna un listado de actividades relacionadas
de forma vertical, y en las columnas, el tiempo durante el cual
se desarrollaran esas actividades. Una barra horizontal frente a
cada actividad representa el periodo de duraci6n de la misma.
La longitud de la barra indica las unidades de tiempo,
senalando la fecha de inicio y la fecha de terminaci6n de la
actividad.

Proceso que se sigue para la confeccion del

grafico Gantt

Este primer paso consiste en establecer la lista de

actividades ordenadas, segun han de ser ejecutadas 0 realiza-
 das. 5e ha de prever una secuencia con el maximo de l6gica
posible, partiendo de la actividad mas inmediata 0 inicial, 0
sea, que antes de ella no hay otra, y terminando con aquella
mas alla de la cual no existe otra y que, por tanto, llamamos
actividad final. Entre la actividad inicial y la actividad final hay
que indicar todas las actividades a realizar, estableciendo la
relaci6n de precedencia que hay entre elias. En esta fase no
se tiene en cuenta ni la duraci6n ni los recursos; 10 que
importa es establecer que actividades se van a realizar y en
que orden.

2Q Construcci6n de barras. Estimaci6n del tiempo

de duraci6n de cada actividad

A continuaci6n hay que estimar el tiempo que lleva cada

actividad para su realizaci6n. Como la duraci6n de actividades
y recursos estan estrechamente ligados, para la estimacion del
tiempo, hay que tener presente la real disponibilidad de
I . recursos, tanto humanos como tecnicos, materiales y financie-
ros, de modo que exista una razonable posibilidad de
desarrollar la actividad en el tiempo previsto. En este tipo de
grafico no se puede reflejar la incertidumbre de terminacion
de una actividad, hay que hacer un calculo que vaya entre "10
mas pronto posible" y "10 mas tarde posible".

EI tercer paso es la elaboracion grafica teniendo presente

el calendario operativo que se ha confeccionado en el paso
anterior. La tarea principal es la construccion de barras
horizon tales cuya longitud representa cada actividad, indicada
en unidades de tiempo. Esta informacion se realiza mediante
una linea en la que se indican el comienzo y el final de la
actividad, mediante una progresion indicada horizontalmente
que, generalmente, corresponde a semanas, pero que tambien
podria corresponder a d\as 0 meses.

Cuando mediante un diagrama Gantt se pretende estable-

cer el control operacional se procede de la siguiente manera:
 • Inicialmente, como ya se dijo, cada actividad se indica
par medio de un rectc:mgulo vacio,

• 5e indican mediante una linea de un color 0 determi-

nado grosor las actividades previstas.

Luego se indica con otra linea de otro color 0 grosor el

tiempo de 10 ya realizado.
_
(se inicia y termina
•••••••••••••• r despues de 10 previsto)

(se inicia en tiempo

previsto y se termina
antes)

El diagrama de Milestone agrega a 10 anterior unos

tric:mgulos en los graficos, que representan los puntos de
control.

Procedimientos que utilizan una estructura

de red

Igual que los anteriores, tienen identica utilidad para

calendarizar actividades y efectuar el control operacional. Pero
tienen otra utilidad adicional, como instrumentos de gesti6n en
la realizaci6n cotidiana de las tareas. Los procedimientos mas.
conocidos son:

• EI algoritmo decisional
• EI diagrama de flujo
• EI PERT
 • El CPM.
• EI ABC.

El algoritmo decisional, Hamado tambien "arbol de

decisi6n", es un instrumento grafico que facilita el analisis de
situaci6n y la toma de decisiones. Sirve para comparar
diferentes altemativas y determinar prioridades. Se construye
en funci6n de respuestas dadas a preguntas planteadas en el
interior de un diagrama. Cada pregunta es un punta 0 nudo
de decisi6n que siempre se presenta como altemativa dicot6mica
(de ordinario por un "si" 0 por un "no"). Una respuesta
afirmativa da lugar a una consigna sobre 10 que hay que
hacer; una respuesta negativa implica la formulaci6n de otra
pregunta, y asi sucesivamente hasta que se haya encontrado
la soluci6n al problema.

EI diagrama de flujo (flow chart, flow diagram). Se

utiliza fundamentalmente para calendarizar la presentaci6n de
servicios al interior de un organismo 0 instituci6n. Representa
el camino seguido por un usuario dentro de una organizaci6n.
Con este diagrama es po sible verificar la 16gica de las eta pas,
tanto a nivel secuencial como en sus contenidos.

E1 PERT (Program and Evaluation and Review Technique).

Este procedimiento, como la denominaci6n 10 indica, es una
tecnica de valoraci6n y analisis de proyectos. * Basada en la
teoria de 105 grfos, permite repiesentar y analizar una
secuencia de tareas. Particularmente util para la caiendaJizaci6n
de un proyecto 0 programa, 0 simplemente un conjunto de
actividades, permite optimizar su ejecuci6n. A traves de esta
tecnica se pueden analizar las interdependencias, tiempos
probables y circulaci6n de los factores que se emplean en
dicho proyecto.

(*) En 1966 la Oficlna de Educacion de 105 Estados Unidos publico un Iibro

de D.L. Cook PERT Applications in Education, en el que se explica
como aplicar el metodo PERT en proyectos de Investigacion y programa-
cion relacionados con la educacion.
 Para la cosntruccion de una red PERT se necesita
comprender algunos terminos que sonpropios de este procedi-
miento, tales como: red, acontecimientos, actividades, proble-
mas, camino y camino critico.

La red es la representaci6n grafica de la secuencia de

acontecimientos y actividades, desde el acontecimiento inicia!
hasta el acontecimiento final. Se trata de un diagrama que
ilustra las relaciones e interdependencias entre las etapas.

Acontecimientos: son los sucesos que s610 indican el

comienzo 0 final de una actividad 0 de un conjunto de
actividades (no implican ni tiempo ni dinero). 5e identifican.
dentro del grafo, par nUmeros rodeados por un circulo y
cuadrados para acontecimientos especiales.

Actividades que describen las tareas de los individuos. Las

actividades permiten pasar de un acontecimiento a otro
(requieren tiempo, dinero y esfuerzos). 5e representan por
flechas que van de un c\rculo a otro.

Los problemas estan en relacion con el hecho de que

algunas actividades no pueden comenzar sin que una 0 varias
no hayan acabado.

Camino: secuencias de actividades y de acontecimientos

que consumen tiempo. Esta representado en el diagrama por
una flecha.

Camino critico: es el formado por actividades que no

pueden retrasarse (su holgura es igual a cera). 5u retraso en
el comienzo 0 terminacion incide en la duracion total del
proyecto.

Los pasos a seguir en la construcci6n de una red 0 grafo

PERT son los siguientes:

2. Establecimiento de prelaciones, teniendo en cuenta Que

estas pueden ser:
 • lineales: para iniciar una actividad es necesario que haya
finalizado otra.

CD_A _~ ® __ B -~0
• las que originan una convergencia: para iniciar una
actividad es necesario que se hayan tenninado otras.

CD
~
B ~0-_D
__ ~0
0~
• Jas que ongman divergencia: para poder iniciar un
conjunto de actividades tiene que haber terminado una.

• que originan convergencia y divergencia: es necesario

que se haya terminado un conjunto de actividades para
iniciar otras.

3. Construcci6n de la red 0 grafo y establecimiento de una

trayectoria de actividades, teniendo en cuenta las prelaciones
y encadenamientos. Para la realizaci6n de este ordenamiento
de actividades existen dos instrumentos principales: la matriz
de encadenamientos y el cuadra de prelaciones.
 4. Asignacion de tiempos alas actividades, considerando
que se pueden hacer tres estimaciones de tiempo:

• tiempo optimista, el minimo en el que se podria realizar

el proyecto

• tiempo pesimista, el tiempo maximo en el que se

pod ria lIevar a cabo;

• tiempo mas probable, si no existen circunstancias

especiales que retrasen 0 adelanten la terminacion del
proyecto.

Tambien hay que hacer el calculo de holguras: topos 0

tiempos "10 mas tarde permisible" (last), "10 mas pronto
posible" (early), para comenzar y terminal' actividades. De 10
que se trata es de saber cuanto tiempo se puede retrasar una
actividad sin que afecte la duracion total de realizacion del
proyecto. El calculo de holguras solo se hace en actividades
que son flexibles, es decir, que se pueden retrasar en su
comienzo 0 terminacion.

5. Establecer el camino critica, formado pol' aquellas

actividades que no pueden retrasarse, ni en la fecha de
camienzo, ni en la de terminacion, pues afectaria la duracion
total del proyecto. 5e trata de las actividades Ilamadas
"inflexibles", en cuanto al tiempo de duracion.

6. Establecimiento del calendario: En los pasos anteriores

se calculo la duraci6n de las actividades y la holgura de
tiempo. Ahora se trata de referenCiarlas con fechas concretas
en las que se Ilevara adelante el proyecto.

Metodo de programaci6n ABC (Analysis Bar Charting).

Frente a la complejidad de procedimientos como el PERT y
el CPM, el metodo Ilamado ABC aparece como un procedi-
miento mas simplificado. Este procedimiento tiene por objeto
asegurar que el trabajo se realice de manera correcta y en el
tiempo debido u oportuno, pero tratando de evitar las
complicaciones innecesarias que tienen otros sistemas 0
metodos de redes. Su diseno se basa en la necesidad de ser
utilizado en cualquier proyeeto, ofieina 0 departamento, sin
neeesidad de que sea elaborado 0 interpretado por un
especialista.

Esta planifieaei6n de! trabajo eonsiste en elaborar un

ealendario de aetividades y tareas, que asigna a eada una de
ellas una feeha de eomienzo y un temino. Asegurando paralela
y simultaneamente los medios neeesarios para hacer que cada
aetividad este realizada cuando sea oportuno. Para lograr este
objetivo, el ABC se desarrolla en una serie de pasos:

• L6giea de secuencias. 5e trata de ordenar correctamente

las aetividades que comprende el proyecto (tarea a realizar que
tiene un comienzo y un fin, durante la eual la aetividad ocurre
una sola vez). En esta fase no se tiene en cuenta ni la
duraci6n, ni los recursos (esto se hara despues). Con estos
datos se construye una matriz de preeedencias que permitira
elaborar la red.

• Duraci6n de las actividades. Se etima la duraei6n de

cada una de las i3ctividades y se inserta esta informaci6n en
la representaei6n de eada actividad.

• Ruta critica y holguras*. Hay que determinar fechas de

comienzo y de termino de cada una de las actividades criticas.
La determinaci6n de holguras se realiza respondiendo a

(') Existen programas de computo de uso general, tales como el HTPM

(Harvard Total Project Management) 0 el MACPROJET, que pueden
utilizarse para la determinacion de las holguras y la ruta critlca sabiendo,
como es 16g1co, el tiempo estlmado de duracion de la actividad y ios
recursos necesarios para su ejecucion. Con estos datos, los programas de
computo mencionados construyen la ruta critlca. Ademas, son muy utiles
tanto para el control de las actlvidades (duracion y secuencla) como para
la administracion de recursos, pudiendose manejar y gestlonar estos de
manera global para un programa 0 proyecto.
cuestiones como las siguientes: (,cual es la fecha mas
temprana en que una actividad debe comenzar?, (,cual es la
fecha mas tardia en que la actividad puede comenzar?, (,cual
es la fecha mas temprana en .que la actividad puede
terminar?, (,cual es la fecha mas tardia en que la actividad
puede tenninar?

• Programaci6n. Los recursos se estudian en detalle. Con

esa informaci6n y toda la precedente, se toman las decisiones
sobre las fechas de comienzo y finalizaci6n de actividades mas
criticas, y se fija el cronograma (calendario de ejecuciones).

9. Flexibilidad y sensitividad.
Dejar espacios operativos para
enfrentar las emergencias 0
contingencias que puedan sobrevenir
Elaborar planes, programas 0 proyectos, disenados de un
modo hermetico y completo, como algo cerrado y rigido, es
ignorar un hecho fundamental de nuestra realidad: la dinamca
del cambio social. Por ello, que en la elaboraci6n de planes
hay que dejar espacios operativos para 10 imprevisto. Y e5
precisamente este criterio de la flexibilidad 10 que en la misma
formulaci6n permite concebir los espacios en los que sea
posible integrar 10 aleatorio que, por definici6n, es 10 que el
programador no ha podido prever. Pero como 10 aleatorio -
10 imprevisto- parece ser un ingrediente en el devenir de
todo proceso social, no 5e puede dejar de considerarlo como
un elemento a tener en cuenta en la tarea de programaci6n.
Y mucho mas todavia han de hacerlo los responsables de
ejecutar un programa, para ser capaces de enfrentar cualquier
emergencia 0 contingencia que pueda sobrevenir.

Aunque en 105 procedimientos de programaci6n haya una

secuencia 16gica y una propuesta de articulaci6n y encuadre
de las diferentes fases, actividades y tareas, es precise
entender que el proceso de be adaptarse continuamente en
funci6n de las circunstancias que sobrevienen como conse-
cuencia de los cambios de situaci6n en el entomo. A veces
los cambios se dan en la realizaci6n misma del programa y,
en ciertas circunstancias, se producen en la misma organiza-
ci6n.

5i alguien pensase que un plan 0 programa ha de

concebirse como algo inamovible, incurriria en el grave error
de considerar 10 instrumental como fin en sl mismo. Mas aDn,
conviene que en su misma elaboraci6n se haya previsto una
flexibilidad que permita la adecuaci6n tactica para que las
acciones se acomoden a situaciones cambiantes.

Un rasgo tipico, propio de la fJexibilidad del planificador,

consiste precisamente en prever un margen operativo para
situaciones 0 circunstancias cambiantes 0 de emergencia,
cuando es necesario reaccionar con rapidez (y fundamentaci6n
suficiente) ante los cambios de situaci6n que se producen
durante la realizaci6n de un programa 0 proyecto. En relaci6n
con 10 que acabamos de expresar, es bueno hacer notar e
insistir que no basta reaccionar con agilidad y rapidez, esa
reacci6n debe estar fundamentada suficientemente como exige
la racionalidad propia de la planificaci6n.

Este planteo entronca con un problema mas amplio: el

planificador -y mucho mas el realizador 0 ejecutor de un
plan- debe ser capaz de incorporar 10 imprevisto, 10 que
surge inesperadamente y rompe la secuencia operativa
preestablecida. En suma, debe saber actuar en situaciones no
previstas, sin perder la direccionalidad del plan 0 programa.
Esta cualidad consiste en ir cambiando a medida que se
conocen nuevos hechos 0 datos que modifican las circunstan-
cias, 0 bien cuando entran a actuar actores 0 factores saciales
cuya intervenci6n e incidencia en el programa no estaban
previstas. Para ello hace falta una estrategia de intervenci6n,
es decir, un conjunto de acciones a desarrollar que tienen en
cuenta las situaciones contingentes y. cambiantes que se
producen en la ejecuci6n de un programa 0 de un proyecto,
y que pueden perturbar el cursa normal previsto.
 A medida que un plan 0 programa se ejecuta, se deben
efectuar un control- operacional, una revision y una -actualiza-
cion permanente de acuerdo con la incidencia de otros
acto res sociales y con Ios nuevos datos de que se dispone 0
las nuevas circunstancias que se presentan. En eso consiste
fundamentalmente Ia flexibilidad como criterio 0 pauta operativa
en la elaboracion de planes, programas 0 proyectos. Sin
embargo, en sentido estricto, las estrategias de intervene ion y
la flexibilidad son cuestiones que se han de tener en cuenta,
basicamente, en la fase de ejecucion, mediante un permanente
analisis de contingencias que busca tomar en consideracion
todos aquellos factores que inciden de manera positiva 0
negativa, en la consecucion de Ios resultados propuestos.

1. HANLON, J.J.: Public Health Administration and

Practice. S10 Louis, CV. Mosby Co,
1974.

2. DONABEDIAN, A.: Aspects of Medical Care

Administration. Cambridge, Mass.,
Harvard University Press, 1973.