Análise Política e Análise ‘de’ Políticas em Saúde, uma diferenciação

necessária?

Tiago Parada Costa Silva1

“E a razão, enfraquecida, amesquinhada, recusava-se

a enfrentar o desafio da totalização e se resignava a
subsistir partida em mil ‘razões’ setoriais, particulares
(e muitas vezes inclinada a formular conclusões
peremptórias, arrogantes)” (KONDER, 1992, p. 90).

O estudo e/ou análise de políticas públicas ocupa lugar de destaque na

área de concentração de Política, Planejamento e Gestão em Saúde (PPGS), que
compõe, junto à Epidemiologia e a Ciências Sociais em Saúde, o tripé ou a tríade
clássica das grandes áreas de produção de conhecimento no campo 2 da Saúde
Coletiva. Este “esforço de ensaio” se insere no debate a respeito da produção
científica nessa área (PPGS), tomando por provocação o texto publicado por
Schraiber (2015) e um relatório de pesquisa do OAPS - Observatório de Análise
Política em Saúde3 (ESPERIDIÃO, 2017) publicado recentemente.
Schraiber (2015), em seu debate sobre o desafio em articular engajamento
político e densidade teórica na área de PPGS, evidencia sua preocupação com que a
produção de conhecimento tenha referência a um “todo”, “enquanto um pensamento
social compreensivo” (SCHRAIBER, 2015, p. 21). Na oportunidade, denuncia que a
maioria das produções em PPGS se restringiriam a uma interpretação inicial de
informações produzidas empiricamente, sem a busca por conexões entre essas
formulações e as próprias referências teóricas daquelas produções, ao que sintetizou
como “rarefação teórica”, que foi evidenciada no referido relatório (ESPERIDIÃO,
2017).

1
Enfermeiro, professor assistente da Escola de Enfermagem - UFBA, doutorando do Instituto
de Saúde Coletiva da UFBA.
2
Campo de saberes e âmbito de práticas. Ver (ALMEIDA-FILHO; PAIM, 2014).
3
“O Observatório de Análise Política em Saúde (OAPS) está vinculado ao Projeto Análise de
Políticas de Saúde no Brasil (2003-2017) apoiado pelo CNPq e Ministério da Saúde (Chamada MCTI /
CNPq / CT-Saúde / MS / SCTIE / Decit N º 41/2013), conformado por uma rede de pesquisadores
inseridos em diversas instituições de ensino e pesquisa da área da saúde e afins envolvidas com a
produção de conhecimento crítico na área de Políticas de Saúde” (ISC, 2018, não paginado).
 Naquele relatório, Esperidião (2017) apresenta uma importante revisão das
publicações sobre a temática, considerando os últimos 5 anos, evidenciando que:

O conjunto de estudos sobre políticas públicas e,

particularmente, políticas de saúde, é heterogêneo e composto
por distinções e vertentes próprias dos campos científicos em
formação, ainda pouco delimitados, onde coloca-se em disputa
a definição da identidade do campo (o que é, qual seu objeto
principal, quais teorias consideradas como legítimas). Assim,
pode-se distinguir uma variedade de formas de definir a
literatura dedicada ao estudo das políticas públicas, entre elas,
políticas de saúde (ESPERIDIÃO, 2017, p. 02).

Ante os desafios de sintetizar sistematicamente tal conjunto, foi produzida

uma rica síntese sobre as principais abordagens teórico-metodológicas presentes na
produção de conhecimento relativa à consolidação da análise de políticas na área da
saúde, o que não está descolado do mais amplo “processo de institucionalização de
um ‘campo’ de práticas voltado para o policy analysis” (idem). Entretanto, em tal
produção prescindiu-se do aprofundamento do debate sobre uma diferenciação
(mesmo tendo sido citada) que pretendo retomar. Trata-se da diferenciação entre
“Análise Política em Saúde” e “Análise de Política de Saúde”. De acordo com o
supracitado relatório,

[...] a análise política em saúde inclui os estudos que tomam

como objeto central a análise das relações de poder em saúde
(natureza, estrutura, relações, distribuição e lutas) nos âmbitos
setoriais e societário, ou processo político em saúde, assim
como suas relações com a produção de fatos políticos, dentro e
fora das instituições; incluindo estudos que examinam
conjunturas e suas relações com a saúde [...]. Desta forma,
análise política em saúde encontra-se alinhada ao
pensamento estratégico em saúde, como uma abordagem
crítica presente na Saúde Coletiva brasileira que alia a teoria
social à prática política [...], implicando uma militância sócio-
política […].

Por sua vez, a análise de políticas de saúde abordam os

estudos sobre “o conteúdo” das políticas enquanto diretrizes,
planos e programas, como podemos verificar na análise de
políticas de saúde específicas. Podem ainda estar voltados a um
de seus componentes: financiamento, gestão, organização e
infraestrutura do sistema de saúde […] (ESPERIDIÃO, 2017, p.
03, grifos meus).
 Para definir “análise política em saúde” no relatório, foram utilizadas,
basicamente, as contribuições de Teixeira e Silveira (2017) e de Paim (2015). As
primeiras, organizadoras do Glossário de Análise Política em Saúde, no início da
definição do verbete “Análise política em saúde”, sinalizam: “A análise política em
saúde toma como foco o processo político em saúde, ao invés das políticas de saúde”
(TEIXEIRA; SILVEIRA, 2017, p. 34). Já o segundo autor, ao comentar sobre o projeto
que deu origem ao Observatório supracitado, refere a sugestão de “uma escolha por
priorizar a análise política em saúde, ao lado dos estudos de políticas de saúde”
(PAIM, 2015, p. 281).
De forma congruente, as autoras e o autor remetem às contribuições de
Burawoy (2010) a respeito de sua “sociologia pública”, que privilegiaria a ação
estratégica, ao mesmo tempo enfrentando a ideologia dominante na esfera pública e
“trabalhando nas trincheiras da sociedade civil” (BURAWOY, 2010, p. 76). O cuidado
com que a coordenação do Observatório se apropriou da ideia do sociólogo britânico
enquanto inspiração4 permitiu que, estrategicamente, a tivesse, no conjunto, como
contraponto ao “mainstream do norte”5 (PAIM, 2015, p. 280) – que,
reconhecidamente, dominava a produção científica à época da submissão do projeto
que originou o OAPS –, ressaltando as contribuições da América Latina, “com um
potencial explicativo mais denso capaz de fundamentar a práxis político institucional”
(idem), marcadamente, as contribuições de Mário Testa6. Todavia, sem se desviar
dessa intencionalidade estratégica (que será retomada ao final), mas considerando o
caminho escolhido para essa discussão, é importante resgatar algumas perspectivas
daquele autor inglês.
Burawoy pauta seu debate por uma crítica ao papel do sociólogo, ao
academicismo e sua adesão à “ciência pura” a que se submeteu no processo
histórico de profissionalização. A “sociologia pública” representaria, então, um retorno
às origens do comprometimento moral da mesma com a sociedade, no caso,

4
“Essa opção por distinguir análise de políticas e análise política em saúde foi apresentada em
mesa-redonda do 2º Congresso de Política, Planejamento e Gestão […] inspirada em Burawoy”
(PAIM, 2015, p. 282, grifo nosso).
5
Em referência às perspectivas teóricas norte-americanas e europeias das ciências políticas,
economia e sociologia que focalizam governos, instituições e atores. Ver (PAIM, 2015).
6
Intelectual cujo pensamento tem sido fundamental para conformação da área de PPGS no
âmbito da Saúde Coletiva, contribuindo para a construção do pensamento crítico no campo da saúde
no continente latino-americano nos últimos 50 anos (TEIXEIRA, 2015).
especificamente com a sociedade civil7:

nós passamos um século construindo o conhecimento profissional,

traduzindo o senso comum para a ciência, para que agora, nós
estejamos mais do que preparados para embarcar numa sistemática
retro-tradução, levando o conhecimento de volta àqueles que foram a
sua fonte, construindo questões públicas a partir de problemas
privados, e assim regenerando a fibra moral da sociologia
(BURAWOY, 2006, p. 11).

Não é de interesse aqui retomar a especificidade de seu debate a respeito

da sociologia, todavia, no seu percurso, elementos interessantes são apresentados
para que entendamos melhor o que viria a ser, então, a “análise política” que se
vincula a essa “sociologia pública”. O sociólogo inglês baseia sua perspectiva sobre o
lugar necessário da sociologia pública na produção de Karl Polanyi a respeito das
ondas de mercantilização no processo de expansão do capitalismo, associando essas
ondas ao papel desempenhado pela sociologia, a partir das demandas de
conhecimento e práticas geradas nesse processo (BURAWOY, 2008). Então ele
acrescenta a Polanyi a terceira onda de mercantilização, na qual:

O Estado, direta ou indiretamente por intermédio do mercado,

assume a ofensiva contra os direitos trabalhistas e sociais
conquistados nos períodos anteriores, estabelecendo um
cenário completamente diferente para a sociologia, que não
pode mais colaborar com o Estado para pesquisas em
políticas públicas. Em vez disso, a sociologia precisa defender
diretamente a sociedade civil contra as forças gêmeas do
Estado e do mercado. Em outras palavras, a mercantilização da
terceira onda torna a sociologia pública necessária (BURAWOY,
2008, p. 38, grifos meus)

É evidente que tal perspectiva remete a um debate sobre o Estado, do qual me

esquivo dadas as finalidades desse texto. Todavia, destaco justamente essa distinção
a respeito das pesquisas em “políticas públicas” no contexto da “sociologia pública”.
O próprio Burawoy apresenta a questão de forma dialética:

7
“Eu proponho que a sua unidade [da sociologia enquanto disciplina] é definida por um ‘ponto
de vista’ — o ponto de vista da sociedade civil, melhor dizendo, os diversos pontos de vista da
sociedade civil, uma vez que ela está longe de ser uma entidade unificada e homogênea. A sociedade
civil foi uma criação congênere do capitalismo, emergida para proteger a comunidade humana da
tirania do mercado” (BURAWOY, 2008, p. 35).
 Esses três períodos da sociologia [sociologia utópica, sociologia
para políticas públicas e sociologia pública] não deveriam ser
vistos como separados e desconexos. Formados em resposta à
mercantilização, eles também se desenvolveram dialeticamente.
Se as sociologias profissional e para políticas públicas
repudiaram a sociologia utópica, agora, a sociologia pública
combina a postura valorativa (tão central a essa última) com o
engajamento disciplinado (próprio das duas primeiras) (id., id.,
p. 39, grifos meus).

Então, voltando-se para nosso contexto da área de PPGS, ao se retomar

aqui a “análise política” enquanto projeção da “sociologia pública” não se pretende
prescindir do estudo/análise das políticas públicas em saúde, mas sim, constituir uma
especificidade, como Teixeira e Silveira (2017) sinalizam:

Embora essa análise [política] possa ser realizada em diversos

momentos do ciclo da política (construção da agenda, formulação,
tomada de decisão, implementação e avaliação) e no interior das
instituições, seu grande desafio é examinar conjunturas e suas
relações com a saúde nas suas dimensões de estado vital, setor
produtivo e área do saber (TEIXEIRA; SILVEIRA, 2017, p. 34, grifos
meus)

Assim, há de se considerar que tal especificidade requisita um referencial

teórico com potencial explicativo denso, o que remete à rarefação que Schraiber
(2015) chamou a atenção, sinalizada no início desse texto. E, nesse ponto, é
importante evidenciar que mais que um terço dos trabalhos estudados por Esperidião
(2017) sobre a produção de pesquisas em PPGS não descrevem a abordagem
teórica ou conceitual, o que “reforça a crítica feita ao campo de estudos de políticas
de saúde marcada pela rarefação teórica ou conceitual” (ESPERIDIÃO, 2017, p. 25).
De acordo com Schraiber,

Essa forma de proceder na pesquisa não produz adensamento

reflexivo, no sentido de buscar interpretações que permitam a
compreensão dos dados acerca da realidade concreta e
particular pesquisada, frente a contextos sociais, culturais ou
históricos mais amplos. (SCHRAIBER, 2015, p. 21, grifos
meus).

Não obstante, nas três décadas de constituição do Campo da Saúde

Coletiva, com o percurso próprio na produção de pesquisas em PPGS que aponta
ampliação da referência ao supracitado “mainstream do norte” (PAIM, 2015;
TEIXEIRA, 2015; TEXEIRA et al., 2014), cabe atentar para a constatação dos limites
da via institucional para possibilidades de avanço em proximidade com a ideia ou
projeto da Reforma Sanitária Brasileira - RSB8:

A Reforma Sanitária Brasileira reduziu-se a uma reforma parcial,

inscrita nas suas dimensões setorial e institucional com a
implantação do Sistema Único de Saúde (PAIM, 2008, p. 309).

E a conjuntura de crise política e institucional dos últimos anos não deixa

dúvidas quanto a esses limites. Sobre isso, é fácil constatar apenas percorrendo, na
aba “Debates e Pensamentos”, a coluna “Pensamentos recentes” na plataforma do
OAPS. Em uma análise de conjuntura, Mello (2017) compara a crise política e
institucional que vivemos no país aos ambientes de incertezas do golpe militar de
1964 e da retomada da democracia na década de 1980. Dentre as reformas e
medidas aplicadas após o impedimento da presidente Dilma Rousseff, que
impactaram negativamente no setor saúde, Virgens (2017a) destaca a Emenda
Constitucional (EC) 959, que reduzirá, gradualmente, o percentual do PIB aplicado em
saúde.
Tal situação está também documentada nos últimos números da Revista
Saúde em Debate do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde - CEBES10. Em editorial
de 2016 se debate o desnudamento (a partir do impedimento da presidente eleita) de
uma política libralizante, que articula prestação de benefícios mínimos, atenção
focalizada à população de baixa renda e estímulo à iniciativa privada, também
destacando os possíveis efeitos da EC nº 95 e da redução de aposentadorias e
benefícios sociais por meio da Proposta de Emenda Constitucional nº 287
(STRALEN; BONFIM, 2016). Editorial de 2017 refere que a imensidão de tais
retrocessos parecem ter o propósito “de deixar a saúde em terra arrasada” (COSTA;
SOUTO; SOUTO, 2017, p. 991).
Boletins do Projeto de Análise de Políticas de Saúde revelam os

8
O campo da Saúde Coletiva inicia sua constituição com o processo da RSB. Ver Paim (2008).
9
Altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal,
fixando limites individualizados para as despesas primárias ao valor do limite referente ao exercício
imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo -
IPCA, que assim, passa a ficar congeladas por 20 anos (BRASIL, 2016).
10
Intelectual orgânico da RSB. Ver Paim (2008)
desmontes de políticas e programas à revelia dos posicionamentos contrários de
entidades acadêmicas, pesquisadores e movimentos sociais, destacando os
processos relativos à nova portaria da Política Nacional de Atenção Básica (OAPS,
2017) e às novas diretrizes para o “Fortalecimento da Rede de Atenção Psicossocial
(RAPS)” (OAPS, 2018, p. 01).
Adicione-se a esse cenário aquelas relações “onde os olhos não alcançam”
(PAIM, 2018, não paginado). Numa “conversa” sobre os 30 anos do SUS, Paim
(2018) comenta que o processo de revolução passiva, que condicionou e agora limita
a implantação do SUS11, também favoreceu o desenvolvimento da expansão do
capital na saúde do Brasil, chegando hoje a formas muito mais complexas daquelas
que começaram a ser analisadas na década de 1970. Em estudo publicado
recentemente, Sestelo et al. (2017) postulam que a dominância financeira que
caracteriza a mais recente onda de expansão do capital, conformando o regime
global de produção e acumulação de riqueza, se expressa na saúde, pelo
aprofundamento da financeirização, de forma que “essa nova configuração debilita
abordagens restritas ao orçamento público e ao papel do Estado […]” (SESTELO et
al., 2017, p. 1099). E ainda recomendam:

Dadas as transformações atuais do capitalismo e do papel

do Estado [...], é de grande relevância buscar compreender
como os padrões sistêmicos influenciam e são influenciados
pelas políticas sociais, e que diferentes funções ambos
cumprem em novos arranjos de produção e reprodução
social [...] (id., id., p. 1107, grifos meus).

Em suma, “cenário recessivo, extremamente grave e preocupante” (PAIM,

2016, não paginado) que (re)põe questões ao Campo da Saúde Coletiva brasileira e
a seu curso de produção de pesquisas, aumentando a exigência por densidade
teórica de poder explicativo.
Assim, ofereço, enquanto síntese, duas reflexões complementares. Se a
perspectiva de produção socialmente engajada, articulando teoria social e prática
política, é o que aproxima a “sociologia pública” da “corrente crítica da Saúde Coletiva
brasileira” (PAIM, 2015, p.282), ou do que se buscou nas suas origens (TEIXEIRA;
SILVEIRA, 2017), à semelhança de Burawoy sobre a “sociologia pública”, podemos

11
Ver (PAIM, 2008)
considerar que a “análise política em saúde” representaria um retorno às origens do
comprometimento moral da produção em Saúde Coletiva com a ideia e o projeto da
Reforma Sanitária Brasileira12. Dessa síntese, articulada àquela referência ao real
sumarizada acima, pela forma e desenvolvimento da expansão do capital na área da
saúde no Brasil, poderíamos parafrasear o sociólogo inglês, afirmando que a onda da
dominância financeira torna, unindo “valoração” e “engajamento disciplinado”, a
“análise política em saúde” necessária.
Finalmente, assim colocada a noção de “análise política em saúde” na
relação com a produção científica e a questão da “rarefação” na área de PPGS
(enquanto hipotética substância pouco presente, ao mesmo tempo, necessidade
estratégica), cabe então concluir (re)situando nosso arcabouço latino-americano do
pensamento estratégico em saúde. Retomando fundamentalmente o estudo de
Federico (2015), podemos reafirmar que reunimos potente arsenal de categorias para
analisar densamente relações densas como, por exemplo, as “diversas dimensões do
poder e as relações estabelecidas entre papel do Estado, propósitos do governo, as
organizações, a constituição de sujeitos e a história” (PAIM, 2015, p. 283) a partir do
pensamento orgânico, portanto vivo e inacabado, de Mário Testa. Em sua produção
se registram caminhos para “aprofundadas análises sobre os conceitos operacionais,
mas com a constante preocupação em demonstrar a relação com as categorias
analíticas e como essa compreensão dialética tem impactos na práxis sociossanitária”
(VIRGENS, 2017b, p. 2084).
Para quem chegou até aqui, espero que tenha valido a leitura,
minimamente como provocação a um debate antigo, todavia contemporâneo e caro à
área de PPGS, geneticamente comprometida com a ação.

Referências

12
Ver (PAIM, 2008)
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