Justicia-Memoria Del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional-Diego Valadés y Rodrigo Gutiérrez

DIEGO VALADÉS
RODRIGO GUTIÉRREZ RIVAS

Coordinadores
Justicia
Memoria del IV Congreso Nacional
de Derecho Constitucional
Tomo I
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

JUSTICIA
Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional
Tomo I
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 62
Cuidado de la edición y formación en computadora: Wendy Vanesa Rocha Cacho
JUSTICIA
Memoria del IV Congreso Nacional
de Derecho Constitucional
Tomo I
Coordinadores
DIEGO VALADÉS
RODRIGO GUTIÉRREZ RIVAS
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 2001
Primera edición: 2001
DR © 2001. Universidad Nacional Autónoma de México
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510, México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN (obra completa) 968-36-9608-2

ISBN (tomo I) 968-36-9609-0
CONTENIDO
El dilema constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Diego VALADÉS
Discurso del doctor Jorge Carpizo en el acto inaugural . . . . XIII
CONFERENCIA MAGISTRAL
Problemas de la interpretación constitucional en la democracia

contemporánea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Raúl CANOSA USERA
PONENCIAS
Por una justicia constitucional federalista en materia electoral . . 31

Carlos Emilio ARENAS BÁTIZ
Una aproximación a la administración de justicia en México . . 65

Hugo Alejandro CONCHA CANTÚ
El acceso a la justicia en México. Una reflexión multidisciplina-

ria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Héctor FIX-FIERRO
Sergio LÓPEZ-AYLLÓN
Apuntes y notas para un diagnóstico de la procuración de la jus-

ticia en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
José Carlos GUERRA AGUILERA
VII
VIII CONTENIDO
Tratados internacionales y control previo de constitucionalidad:

una propuesta para evitar que la impartición de justicia sea
motivo de responsabilidad internacional para el Estado mexi-
cano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Emmanuel ROA ORTIZ
Breves comentarios al proyecto de nueva ley de amparo . . . . 209

Arturo ZALDÍVAR LELO DE LARREA
COMUNICACIONES
Los individuos y grupos denominados “ transgéneros” y su rela-

ción con el derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Raúl Miguel ARRIAGA ESCOBEDO
La Constitución mexicana: reforma o cambio . . . . . . . . 251

Jesús Ángel ARROYO MORENO
Tribunales, territorio y acceso a la justicia . . . . . . . . . . 263

Miguel BONILLA LÓPEZ
Deficiencia de la regulación constitucional en la procuración de

justicia en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Julio César CUE BUSTO
La reforma constitucional en México. Su enjuiciabilidad mate-

rial y formal dentro de un sistema constitucional de oposición
garantizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Miguel Ángel ERAÑA SÁNCHEZ
Constitución y sanciones administrativas: hacia una garantía de

seguridad jurídica eficaz. Anteproyecto de reforma de los ar-
tículos 21 y 22 constitucionales . . . . . . . . . . . . . 303
Jesús GALVÁN MUÑOZ
CONTENIDO IX
Reformas a la Constitución en materia laboral . . . . . . . . 317

Patricia KURCZYN VILLALOBOS
Néstor de BUEN
Alfredo SÁNCHEZ-CASTAÑEDA
La justicia como el instrumento de equilibrio del Estado de de-

recho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Benito MEDINA LIMÓN
La justicia constitucional en México, avances y perspectivas.

Una propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Carlos A. MORALES-PAULÍN
Consideraciones sobre la justicia constitucional electoral en Mé-

xico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ
La procuración de justicia en materia laboral . . . . . . . . 373

Carolina ORTIZ PORRAS
Acceso a la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

Gabriel ZAPATA BELLO
Conclusiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Justicia. Memoria del IV Congreso Nacional
de Derecho Constitucional, tomo I, editado
por el Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas de la UNAM, se terminó de imprimir
el 14 de septiembre de 2001 en los talleres
de Formación Gráfica, S. A. de C. V. En
esta edición se empleó papel cultural 70 x 95
de 50 kgs. para las páginas interiores y
cartulina couché de 162 kgs. para los forros,
consta de 1,000 ejemplares.
EL DILEMA CONSTITUCIONAL
Los días 6 y 9 de febrero de 2001 se llevó a cabo el IV Congreso Na-

cional de Derecho Constitucional. Habían transcurrido diecisiete años
desde la celebración del anterior Congreso. En ese dilatado periodo mu-
chos cambios se produjeron, en México y en el mundo, en el ámbito
constitucional.
El Congreso de 2001, cuyas aportaciones en materia de Justicia se
recogen en estas páginas, permitió hacer una oportuna reflexión a propó-
sito del dilema constitucional de México: cambiar o no cambiar. Siem-
pre será útil que nos detengamos para identificar cual es el estado del
constitucionalismo y para prever las opciones que deseamos construir
hacia el futuro.
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México asumió la responsabilidad de organizar ese Con-
greso en un momento crucial para las instituciones en el país. Por eso, y
luego de una amplia consulta, fueron identificados los cuatro grandes te-
mas que fueron abordados por los congresistas: justicia, democracia, de-
rechos humanos y relaciones económicas.
Las propuestas de innovación que se han venido planteando en Méxi-
co durante los últimos años, corresponden, en su mayoría, a esas cuatro
áreas.
Es tiempo de que la comunidad académica examine, discuta y pro-
ponga las bases del cambio institucional que el país demanda, y que las
presente a la sociedad considerando siempre los siguientes principios:
—La Constitución es una decisión del pueblo soberano, y para refor-

marla sus representantes están obligados a deliberar de manera pú-
blica, libre, informada, responsable y constructiva;
—La Constitución es un instrumento para racionalizar el ejercicio del
poder, haciéndolo limitado, responsable, predecible, controlable y
evaluable, no para destruirlo ni para bloquearlo;
XI
XII DIEGO VALADÉS
—La Constitución es la expresión de las libertades individuales y co-

lectivas;
—La Constitución es la garantía de un orden democrático que aliente
la competencia en los procesos electorales y la cooperación en las
actividades institucionales;
—La Constitución debe ser un orden normativo supremo, estable y
duradero, que resulte de grandes procesos sociales y culturales, no
de la improvisación ni de circunstancias transitorias;
—La Constitución asegura los espacios políticos y los procedimien-
tos institucionales para la formulación de los planes de gobierno,
pero ella misma no es un plan de gobierno;
—La Constitución es consecuencia de esperanzas y es origen de cam-
bios; es consolidación de libertades; es expresión de seguridad ju-
rídica; es el resultado de consensos, no de imposiciones; es el pro-
ducto de la inteligencia, no de la pasión; es fuente de nuevos
desarrollos, y no el punto donde la evolución concluye;
—La Constitución es un contrato que cada generación puede ratificar
o renovar. A la nuestra le ha tocado el turno de renovar. Es un de-
recho y es una responsabilidad.
En el Congreso se plantearon diversas propuestas que permitirán

construir una nueva era de libertades para todos los mexicanos. La natu-
raleza libre y plural del Congreso dio lugar a que entre las propuestas
haya coincidencias y divergencias. Conviene registrar las primeras como
expresión de tendencias dominantes, y las segundas como prueba de la
riqueza de opciones que resultan del debate académico.
Las conclusiones generales del Congreso, que también figuran en este
volumen, fueron puestas en manos del presidente de la república, del pre-
sidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del presidente
del Congreso de la Unión. El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México ha querido, así, contribuir
al proceso de cambio institucional que México requiere.
Diego VALADÉS
Ciudad Universitaria, febrero de 2001
DISCURSO DEL DOCTOR JORGE CARPIZO
EN EL ACTO INAUGURAL
Este IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional se celebra en

momentos muy oportunos, cuando en nuestro país se examinan los más
variados temas de esta disciplina jurídica y cuando se presentan en la
realidad cuestiones constitucionales inéditas que deben y tienen que re-
solverse de acuerdo con los cauces que señala la ley fundamental.
El temario del Congreso es amplio y abarca las grandes inquietudes
constitucionales que se discuten en nuestros días, desde las más diversas
perspectivas: la legislativa, la judicial, la ejecutiva, la partidista, la esta-
dual y la académica. Estoy seguro de que las ponencias, las comunica-
ciones, y el intercambio de ideas que se realizarán en este gran foro del
pensamiento, contribuirán al análisis sereno, objetivo, imparcial y pro-
fundo de los más diversos aspectos constitucionales.
Este Congreso se inaugura un día después del octagésimo cuarto ani-
versario de la promulgación de nuestra carta de Querétaro. En conse-
cuencia, es también un homenaje a la ley suprema que ha regido el país
por más de ocho décadas y que lo ha conducido a través de enormes y
profundas transformaciones.
Piénsese que el México actual es diverso al de 1917, o al de 1930,
1940, 1950, 1960 o 1970. Piénsese en el número de habitantes del país
en aquellos años y los de ahora, en las diferencias de entonces y ahora en
el nivel educativo, prestaciones sociales, infraestructura económica, de-
sarrollo político, movilidad social y tolerancia. Mucho se ha avanzado.
El camino que todavía queda por recorrer es extraordinariamente largo.
La Constitución de 1917 es la síntesis de nuestra evolución política y
de nuestro desarrollo social; recoge lo mejor de sus antecesoras de 1824
y de 1857 y a lo largo del siglo XX se vino actualizando, a veces supe-
rando grandes obstáculos, con nuestra realidad, nuestros anhelos y de
acuerdo con las instituciones jurídico-políticas más avanzadas en el con-
XIII
XIV JORGE CARPIZO
sorcio internacional. No obstante, la tesis más importante de nuestra

Constitución es aún un ideal: la justicia social, ya que el problema más
grave que el país padece es la injuriante desigualdad social que tiene
sometida a millones y millones de mexicanos a pobreza extrema frente
a una insultante concentración de la riqueza por parte de una minoría.
Ciertamente, la Constitución ha sufrido cientos de reformas. Las ha
habido de toda naturaleza: desde las indispensables hasta las retrógradas,
pasando por las necesarias, las adecuadas, y las superfluas. No existe
duda alguna de que en múltiples ocasiones no se debió haber alterado la
norma suprema. Sin embargo, una Constitución cambia y cambia con-
forme a las alteraciones de la realidad. En México, la reforma ha tenido
hasta ahora, aunque todo indica que la situación está comenzando a
modificarse, primacía sobre la interpretación constitucional debido a lo
escuálido de ésta durante largos periodos, o de plano, a su inexistencia.
Luego, la Constitución tenía que reformarse y se reformó, tenía que ac-
tualizarse y se actualizó; que en este ejercicio se cometieron errores, na-
die lo puede negar.
La Constitución mexicana de 1917 ha sido y es una buena Constitu-
ción; recoge y estructura una organización política al servicio del ser hu-
mano y de su dignidad, asegura la vigencia y defensa de los derechos
humanos en sus diversos aspectos: el individual, el social y el solidario.
Los mexicanos hemos sufrido serios problemas como la concentración
del poder, la existencia de un sistema de partido hegemónico, violaciones
a los derechos humanos, decenas de millones de mexicanos sin un nivel
de vida decoroso, concentración de la riqueza, corrupción, impunidad,
inseguridad y desvíos en la impartición de la justicia.
Algunas personas han pretendido y pretenden, erróneamente, imputar
dichos problemas a la Constitución, lo cual es incorrecto y alejado de la
verdad. Las normas constitucionales son enemigas de esas aberraciones
y constituyen instrumentos valiosos para superarlas.
No se pueden atribuir a la ley suprema los problemas y vicios de la
realidad política y social, los cuales existen y se han expandido precisa-
mente por la inaplicación de la norma, por la falta de respeto al Estado
de derecho. Ni en México ni en ninguna parte del mundo, dichos proble-
mas se superan exclusivamente con el cambio de la ley sino, por el con-
trario, con la aplicación de la norma adecuada, porque si no, se puede
repetir la situación que México ya vivió en el siglo XIX: una alternancia
DISCURSO INAUGURAL XV
constante de Constituciones, creyéndose, ingenuamente, que la expedi-

ción de una nueva resolvería los problemas en forma mágica.
Pues bien, desde hace algunos años se discuten diversas y posibles refor-
mas constitucionales, a veces, sin saber qué es lo que se persigue, qué es
exactamente lo que se quiere reformar e ignorando nuestra evolución polí-
tica; incluso se habla de la necesidad de crear una nueva Constitución.
No existe ninguna institución ni norma que sea inmutable, no la pue-
de haber. El orden jurídico es, por naturaleza, dinámico, cambiante, y
debe colocarse a la vanguardia de las ideas protectoras del ser humano
y de sus relaciones sociales.
El quid de la cuestión se encuentra en si la creación de una nueva
Constitución sería conveniente para avanzar y perfeccionar nuestro
sistema e instituciones políticas. Desde el punto de vista académico, he
señalado argumentos que me llevan a contestar negativamente esa pre-
gunta, cuando menos en el futuro inmediato.
Pero ésta no es una cuestión académica, sino política y social. Méxi-
co tendrá una nueva Constitución cuando así lo decidan, por consenso,
las grandes fuerzas sociales y políticas y así lo ratifique el pueblo a tra-
vés de un referendo.
Para que pueda existir una nueva Constitución sería necesario, prime-
ro, que los tres partidos políticos más importantes se pusieran de acuer-
do sobre cuáles son los grandes principios político-jurídicos de la actual
Constitución que deben subsistir, cuáles deben ser modificados y susti-
tuidos, como se modificarían y con qué principios se sustituirían, qué nue-
vas instituciones se crearían; segundo, que las principales organizaciones
sociales estén de acuerdo con ese consenso político alcanzado; no estoy
pensando en unanimidad, sino en consenso, y tercero, la indispensable
ratificación del pueblo, como ya expresé, a través de un referendo.
En nuestros días, las Constituciones cambian como resultado de un
movimiento revolucionario o violento o a través de un pacto político-
social. La mayoría de las Constituciones de las últimas décadas son, pre-
cisamente, el resultado de un pacto entre las grandes fuerzas políticas de
un país. La clave es el consenso y cuando éste se alcanza, para bien o
para mal, nada ni nadie puede obstaculizar el cambio del orden jurídico.
En el México de hoy y en el de los próximos años, los argumentos
académicos en favor o en contra de crear una nueva Constitución son
útiles y pueden resultar provechosos para la reflexión y el análisis de los
XVI JORGE CARPIZO
dirigentes de los diversos partidos políticos y de la sociedad en general,

pero la clave es, reitero, el consenso.
Enfatizo la noción de consenso porque, incluso, si se cumpliera con
el procedimiento de reforma establecido en el artículo 135 constitucional
con la finalidad de crear una nueva Constitución, lo anterior no sería su-
ficiente. Si dos partidos políticos concuerdan en los grandes princi-
pios que conformarían una nueva Constitución y obtuvieran las vota-
ciones que señala ese artículo 135, ello sería insuficiente, porque para
alcanzar el consenso sería indispensable contar con la voluntad del ter-
cer gran partido.
Respecto a nuestra Constitución, todos vamos aprendiendo a conocer-
la y a comprenderla mejor, a contemplar con claridad cuales son real-
mente sus dificultades y cuales son las de la realidad político-social. En
este aspecto tan delicado es inadmisible cometer una equivocación terri-
ble y proporcionar la medicina a la persona sana y no al vecino, que es
quien la necesita.
Si no se logra el consenso no deberá crearse una nueva Constitución.
En este aspecto me asalta una preocupación: que en aras de alcanzar ese
consenso, en nuestras condiciones y circunstancias actuales, vayamos a
dar pasos hacia atrás en la evolución jurídica, política y social de México.
Contemplemos cómo la Constitución de 1917, sin ninguna reforma,
a partir de las elecciones del 2 de julio y la instalación del nuevo Con-
greso de la Unión, el 1 de septiembre de 2000, funciona en forma
diferente, como siempre lo debió haber rea-lizado: con un sistema de
partidos y no con uno hegemónico, el Congreso ejerciendo las atribu-
ciones que le corresponden, especialmente “ el poder de la bolsa” , la
rama judicial federal fortaleciéndose con resoluciones trascendentes e im-
pactantes. Del poder concentrado —que nunca ha tenido respaldo cons-
titucional— estamos comenzando a transitar al poder dividido y equili-
brado que es el mecanismo que nuestra ley fundamental establece.
Qué paradoja la nuestra: cuando la Constitución ha comenzado a regir
realmente nuestros procesos políticos, se la quiere sustituir.
Desde luego que no estoy a favor de la intangibilidad e inmutabilidad
de nuestra Constitución actual, hay aspectos que sí deben actualizarse y
mejorarse, pero hay que analizar con conocimientos y equilibrio qué
queremos cambiar, por qué y para qué. En este camino se han realizado
ya varios ejercicios. Las ponencias y discusiones de este Congreso mu-
DISCURSO INAUGURAL XVII
cho pueden auxiliar en este cometido. En lo particular, he expuesto en

un ensayo las reformas que propongo y en esta ceremonia no insistiré
en ellas.
No obstante, recuerdo tres ideas: no es conveniente reformar la ley
fundamental cuando no resulta indispensable. La alteración de los
principios básicos del orden jurídico, sólo debe realizarse a través de refe-
rendos; es necesario que en la actualización de la ley suprema juegue
un papel más importante la interpretación constitucional, lo cual con-
templo posible por el papel que ya está desempeñando nuestra Suprema
Corte de Justicia como tribunal constitucional, y tercera, que se pueda
crear una comisión de estilo del Congreso de la Unión que, junto con
especialistas, revise el articulado de nuestra ley fundamental para unifor-
mar la terminología, revisar aparentes contradicciones y superar frases
gramaticales imprecisas. Esta labor se concretaría en un proyecto que
tendría que respetar todos los procedimientos y las fases que señala el
artículo 135 constitucional.
¡Que hermoso y apasionante es el derecho constitucional! Es la disci-
plina que por antonomasia defiende nuestra dignidad humana y nos
permite vivir en paz dentro del consorcio social, con libertades y en un
plano de igualdad entre los iguales, a su vez que protege a los desigua-
les para que puedan tener las mismas oportunidades y derechos que to-
dos los iguales.
Nos esperan días de fiesta al escuchar las ponencias y las comunica-
ciones; habremos todos de meditar las ideas y las proposiciones; todos jun-
tos podemos contribuir a tener una norma, una existencia y una realidad
constitucionales mejores, a la altura que merecen los habitantes de este
gran país.
A ochenta y cuatro años de la promulgación de nuestra Constitución
en el venerable e insigne teatro de Querétaro, le rindo un fervoroso ho-
menaje, porque esa norma ha sido especialmente trascendente para la
vida de la nación, pero el homenaje más grande, sincero e importante
que todos y cada uno de los mexicanos le podemos tributar, consiste en
hacer nuestra su tesis máxima, su postulado principal: la realización de
la justicia social y sembrar esta idea en nuestras mentes y en nuestros
corazones como el motor y el ser de nuestras acciones, para que así
logremos que, a su vez, las acciones de nuestros gobiernos, institucio-
nes y organizaciones sean regidas y dirigidas a alcanzar y actualizar la
XVIII JORGE CARPIZO
justicia social en nuestro país. La justicia social como la estrella polar

que guíe a México y a los mexicanos. Este es el único homenaje real que
podemos brindar a esa antigua y renovada Constitución de 1917, a esa
norma que es la sangre, la médula, los huesos, los músculos y el cerebro
de esta nación nuestra.
PALABRAS DEL DOCTOR DIEGO VALADÉS
EN EL ACTO INAUGURAL
Al iniciarse el IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, ofrezco

una afectuosa bienvenida a todos los participantes y saludo cordialmente
a quienes nos brindan su hospitalidad mediante el sistema de conferen-
cia remota.
De manera especial agradezco la presencia, como observadores, de
los profesores Carlos Restrepo Piedrahita, de Colombia; Iván Escobar,
de Nicaragua, y René Fortín, de El Salvador, así como a nuestros con-
ferenciantes Juan Cano, de la Universidad Complutense, y José Antonio
Portero, de la Universidad de la Coruña.
La alentadora y orientadora presencia de un importante grupo de pro-
fesores de diversas universidades del país, como ponentes y comentaris-
tas, imprime a este Congreso su carácter nacional.
Es particularmente satisfactorio constatar la nutrida asistencia de estu-
diantes. Su interés corresponde al que se observa en el país; entender al
sistema constitucional para transformarlo.
Han transcurrido diecisiete años desde que se llevó a cabo el anterior
Congreso Nacional de Derecho Constitucional. Muchos cambios se han
producido, en México y en el mundo, en el ámbito constitucional. Es
oportuno que nos detengamos para identificar cual es el estado del cons-
titucionalismo y para prever las opciones que deseamos construir hacia
el futuro.
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México asumió la responsabilidad de organizar este Con-
greso en un momento crucial para las instituciones del país. Por eso, y
luego de una amplia consulta, fueron identificados los cuatro grandes te-
mas que serán abordados en el presente Congreso: justicia, democracia,
derechos humanos y relaciones económicas.
Las propuestas de innovación que se vienen planteando en diferentes
foros corresponden, en su mayoría, a esas cuatro áreas. Es tiempo de
XIX
XX DIEGO VALADÉS
que la comunidad académica examine, discuta y proponga las bases del

cambio institucional que el país demanda, teniendo presente que:
—La Constitución es una decisión del pueblo soberano, y para

reformarla sus representantes están obligados a deliberar de
manera pública, libre, informada, responsable y constructiva;
—La Constitución es un instrumento para racionalizar el ejerci-
cio del poder (haciéndolo limitado, responsable, predecible,
controlable y evaluable), no para destruirlo ni para bloquearlo;
—La Constitución es la expresión de las libertades individuales y
colectivas;
—La Constitución es la garantía de un orden democrático que
aliente la competencia en los procesos electorales y la coope-
ración en las actividades institucionales;
—La Constitución debe ser un orden normativo supremo, estable
y duradero, que resulte de grandes procesos sociales y cultura-
les, no de la improvisación ni de circunstancias transitorias;
—La Constitución asegura los espacios políticos y los procedi-
mientos institucionales para la formulación de los planes de
gobierno, pero ella misma no es un plan de gobierno;
—La Constitución es consecuencia de esperanzas y es origen de
cambios; es consolidación de libertades; es expresión de segu-
ridad jurídica; es el resultado de consensos, no de imposicio-
nes; es el producto de la inteligencia, no de la pasión; es fuente
de nuevos desarrollos y no el punto donde la evolución conclu-
ye, y
—La Constitución es un contrato que cada generación puede ra-
tificar o renovar. A la nuestra le ha tocado el turno de renovar.
Es un derecho y es una responsabilidad. En este Congreso, que
declaro formalmente inaugurado, podremos decirle a la nación
las opciones que le proponemos para que construya una nueva
era de libertades para todos los mexicanos.
CONFERENCIA MAGISTRAL
PROBLEMAS DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
EN LA DEMOCRACIA CONTEMPORÁNEA
Raúl CANOSA USERA*
SUMARIO: I. Interpretación constitucional y dinámica democrática.

II. Métodos de interpretación constitucional. III. Algunos supues-
tos problemáticos de la interpretación constitucional. IV. Conclu-
siones.
I. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y DINÁMICA

DEMOCRÁTICA
El título de este trabajo me permite ofrecer un planteamiento muy lábil

y abierto de la interpretación constitucional. Por un lado, el término
“ problemas” evoca a una pluralidad de situaciones no resueltas. Por
otro, ya anticipo que tales situaciones seguirán quedando irresueltas,
pues no me propongo otra cosa que esbozarlas sin afán alguno de resol-
verlas, entre otros motivos, porque estoy firmemente convencido de la
imposibilidad de hallar soluciones inequívocas. Es más, la interpretación
constitucional es, a mi juicio, un quehacer sobremanera abierto, exitoso
cuando contribuye a la correcta aplicación de los preceptos de la Constitu-
ción. Esta última afirmación, porque concierne a algunos de los aspectos
más delicados de la teoría de la Constitución, debe ser, desde luego, ma-
tizada. En efecto, la interpretación constitucional es problemática en su
método, en su objeto y en sus protagonistas. Prueba de su problematici-
dad es la innumerable serie de posiciones doctrinales que se han elabora-
do sobre cada uno de esos tres puntos. No es pacífica, pues, la doctrina,
sin que esto demuestre su inoperancia sino la dinamicidad de la interpre-
tación constitucional y su esencial resistencia a ser encasillada como
proceso verificable siempre bajo las mismas pautas.
* Universidad Complutense de Madrid.

3
4 RAÚL CANOSA USERA
Por añadidura, toda la teoría de la interpretación constitucional es

deudora del concepto de Constitución sobre la que se sustente. Y tampo-
co se ha acordado un concepto de Constitución con todos sus elementos
indiscutibles, en la medida en que cada ley fundamental, como resalta el
profesor Lucas Verdú, acaba imponiendo un concepto propio de sí mis-
ma. Según lo anterior, tal y como señala Böckenförde, toda interpreta-
ción es la de la respectiva Constitución interpretada y debe partir del
concepto de ella misma inferido.
La fragmentación insuperable a la que nos conduce el argumento an-
terior se compensa con algunos elementos comunes a todo Estado cons-
titucional, elementos, además, generalizados en las últimas décadas. Por
eso puede hablarse, a pesar de todo, de un Estado constitucional cuyos
rasgos ideales se encuentran, con matices, en las plasmaciones históricas
del presente. Este tipo de Estado representa el intento más acabado de
someter la política al derecho, de juridificar —constitucionalizar— lo
político. Se trata de una obra de genio excepcional y no deja de sorpren-
der lo logrado. Sin embargo, ha producido el espejismo en algunos de
que la política, al ser efectivamente sometida a normas, dejaba de ser
política. Acontece entonces aquello metaforizado por Stern: El derecho
sin política es como navegar sin agua, pero la política sin derecho es
como navegar sin brújula. Se han construido algunas bellas creaciones
teóricas consistentes precisamente en navegaciones de secano.
La juridificación de lo político traía aparejada inexorablemente la co-
locación de la norma, que tal hiciera, en la cúspide del ordenamiento
jurídico para vincular no sólo a los tradicionales sujetos pasivos de la
ley sino también al mismo creador de la ley. Y como soberano es justa-
mente quien está por encima de la ley y nada ni nadie lo está en el Es-
tado constitucional salvo la propia Constitución, ésta resulta entonces
soberana. Se habla así de la soberanía de la Constitución aunque ésta
invoque una soberanía nacional y popular que, a la postre, sólo se hace
visible al momento de fundar o refundar el Estado, es decir, en el ins-
tante constituyente. Una vez que existe no hay más soberanía que la de la
Constitución.
Tiene lugar una última y definitiva objetivación de la soberanía pues-
to que toda acción jurídicamente legítima deriva mediata o inmediata-
mente de la Constitución. Nadie está entonces por encima de ella, pero
—aquí la objetivación— la Constitución no es por sí misma voluntad
sino expresión de la voluntad del sujeto constituyente que luego de ac-
PROBLEMAS DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL 5
tuar desaparece. Toda voluntad, incluyendo la del legislador democráti-

co, se halla sometida a la Constitución. La soberanía se hace, por primera
vez, incorporal. Ni un rey ni un Parlamento efectivamente libres; nadie
dispone ya de las primeras decisiones políticas, las esenciales, porque
quedaron cristalizadas en la norma fundamental.
Pero como la última y más perfecta objetivación de la soberanía coin-
cide con la emergencia de sociedades complejas, plurales, las Constitu-
ciones se presentan como órdenes abiertos en donde no hay valores ab-
solutos. El pluralismo axiológico conduce así a Constituciones abiertas
donde lo único absoluto acaso sea su apertura constante y necesaria. Por
eso último, el único órgano que pudiera encarnar, personificar, la sobe-
ranía (entendida como voluntad última e incondicionada), es decir, el
tribunal constitucional u órgano similar, no puede hacer otra cosa que se
limitase a mantener abierto el marco constitucionalmente fijado y ga-
rantizar margen suficiente a las mayorías sucesivas para que éstas desa-
rrollen la Constitución según sus opciones programáticas. La lógica del
Estado constitucional nos conduce así al punto más polémico de su fun-
cionamiento: la posibilidad de que el máximo interprete de la Constitu-
ción se convierta en amo de la Constitución. Es un asunto central y
esencialmente irresoluble desde la perspectiva política y democrática. La
lógica normativista de Kelsen cuando introduce el control de constitu-
cionalidad trata de salvaguardar la libertad del legislador limitando el
papel del tribunal constitucional y los efectos de sus sentencias, y separa
radicalmente los planos de constitucionalidad y de legalidad. Sin embar-
go, el mejor ejemplo de justicia constitucional, el estadounidense, res-
ponde a premisas en parte distintas y ha acabado por impregnar el fun-
cionamiento de los sistemas de control concentrado.
Así las cosas, la interpretación constitucional sólo puede entenderse
en el contexto de la relación entre tribunal constitucional y legislador
democrático, y sólo así se explica que los más inteligentes autores,
cuando han opinado sobre ella, concluyen, como Mortati, en que el úni-
co modo de pacificar esas relaciones es el self restraint, el autocontrol
del tribunal, es decir, la deliberada tendencia de ese órgano a dejar mar-
gen al legislador para que con libertad desarrolle la Constitución. El re-
cubrimiento teórico de este proceder consiste, como es sabido, en presu-
mir la constitucionalidad de la ley. La presunción de constitucionalidad
de la ley trata de combinar el control de constitucionalidad y la supre-
macía de la Constitución que lo justifica con la majestad democrática de
la ley. En otras palabras, armonizar el principio de constitucionalidad

con el principio democrático.
Se llega a la paradójica conclusión de que en un máximo de juridifi-
cación la solución para una correcta interpretación constitucional es po-
lítica e imposible de formalizar normativamente, pues no cabe establecer
límites expresos a la acción de los tribunales constitucionales fuera de
los que marcan su apego a la Constitución y a su propia ley reguladora.
Como la Constitución se ha convertido en la efectiva generadora de dere-
chos y del pluralismo de valores, esencial para la alternancia democrática
de mayorías, no es extraño que suscite adhesión entre los ciudadanos. Ha-
bermas popularizó la expresión “ patriotismo constitucional” , y entre los
españoles, Lucas Verdú se refirió al sentimiento constitucional.1 Se per-
cibe la Constitución como la garantía de los valores más apreciados por
la sociedad y de los derechos para todos garantizados en su texto. Ni
siquiera la voluntad de la mayoría, otrora en Europa ilimitada, dispone
de lo establecido en la Constitución. Claro es que esta aproximación del
constitucionalismo europeo a la supremacía de la Constitución de origen
estadounidense tuvo una causa política. En efecto, no fue tanto el prurito
juridificador de cuño kelseniano el que promovió la generalización del
control de constitucionalidad sino la necesidad política de precaverse in-
cluso frente a un Parlamento de tentaciones tiránicas. Si en Estados Uni-
dos la supremacía es la consecuencia de ser su Constitución el pacto fun-
dacional de la nación cuya preservación excluye los incumplimientos del
Congreso y de las legislaturas de los estados, en Europa es la edifica-
ción de un Estado con más amplia base social la que justifica que el
pluralismo y la libertad (tan escarnecida en la Europa de entreguerras)
se aseguraran en la Constitución incluso frente al legislador.
No hay, desde luego, acuerdo acerca de lo excluido de la discreciona-
lidad del legislador democrático. La respuesta, por tanto, a la cuestión
clave: ¿Qué es indisponible para el legislador? no es unívoca. Algo sin
duda es indisponible, pero el debate sobre el alcance de ese núcleo sal-
vado en la ley fundamental permanece, y permanecerá, abierto. Natural-
mente no sólo la doctrina jurídica opina al respecto, también son impor-
tantes, y dispares, las opiniones políticas. Y no es fácil distinguir las
segundas de las primeras porque lo caracterizador del constitucionalismo
contemporáneo es la densidad de sus normas, la proliferación de dere-
1 El sentimiento constitucional, Madrid, Reus, 1985.

chos, en especial los económico-sociales, y la abundancia de tareas im-

puestas a los poderes públicos. Las cláusulas transformadoras (como las
recogidas en los artículos 3.2 de la Constitución italiana y 9.2 de la
Constitución española) contienen, desarrolladas en sus preceptos más es-
pecíficos, verdaderos programas de “ optimación” , preludiando socieda-
des mejores para el futuro, según los desidetarta establecidos en la
Constitución. Y es aquí donde surgen dudas acerca de si el legislador ha
de cumplir escrupulosamente el plan constitucional y acerca de cuán
margen tiene para ello. Este prurito de las Constituciones por ofrecer,
prefigurada, una sociedad ideal, a despecho de las contingencias futuras,
complica la relación entre legislador y Constitución y, sobre todo, la del
primero con el tribunal constitucional. Aquella memorable construcción
teórica del egregio profesor portugués Gomes Canotilho refiriéndose a
un constitucionalismo dirigente,2 a pesar de la parcial rectificación,3 no
deja de impresionar por su intento de sometimiento férreo del legislador
a la Constitución. Semejante concepción y otras parecidas acaban colo-
cando al tribunal constitucional en el arriesgado papel de activo protago-
nista de la transformación social auspiciada en la Constitución.
Pero no todas las Constituciones son como la vigente portuguesa y
mucho menos como fue la rusa recién aprobada, ni se acepta de buen
grado una función tutelar del tribunal constitucional. Por ello y por la
necesidad de mantener a las Constituciones como órdenes abiertos don-
de mayorías diferentes puedan formalizar en la ley sus programas, más
respetuoso con el principio democrático resulta ampliar los márgenes de
la ley, única manera de salvaguardar el pluralismo.
Todavía no he contestado directamente a la pregunta ¿qué es indis-
ponible para el legislador? Veamos. Ya el artículo 16 la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano advertía: “ Toda sociedad en la
cual la garantía de estos derechos no está asegurada y la separación de
poderes determinada carece de Constitución” .
Acaso nunca, como en este precepto, haya sido mejor expresado lo
que es materialmente constitucional, y justamente aquí hallamos lo in-
disponible para el legislador, porque conforma el ámbito material de la
norma suprema que garantiza, también frente al legislador, los derechos
2 Gomes Canotilho, Constituçao dirigente e vinculaçao do legislador, Coimbra

Editora, 1982.
3 Id., “ ¿Revisarla o romper con la Constitución dirigente?” , Revista Española de
Derecho Constitucional, núm. 43, 1995.
y la separación de poderes. Hoy, actualizando la expresión, nos referi-

ríamos a los derechos fundamentales y a la democracia. Porque asegura
estos dos elementos no cabe oponer un constitucionalismo dirigente
contrapuesto al principio democrático. La supremacía de la Constitución
equivale a preservación de la democracia y ésta entraña siempre libertad
del legislador democrático. Al tribunal constitucional corresponde salva-
guardar la alternancia, es decir, el derecho de la minoría a convertirse en
mayoría, y el núcleo esencial de los derechos fundamentales. Al respec-
to, de estos últimos cabe todavía polemizar acerca de si la garantía cons-
titucional de los derechos sociales permite al intérprete supremo impo-
ner al legislador obligaciones de hacer. Es dudoso que tal cosa pueda
acontecer, pero conviene asimismo recordar que unos mínimos vitales
universalizados son el presupuesto indispensable de la libertad. De lo
contrario, la única libertad garantizada sería aquélla proclamada con iro-
nía por Anatole France: la de dormir bajo los puentes.
Como se ve, interpretación y desarrollo legislativo de la Constitución
guardan una estrechísima relación. Si se admite que la tarea del legisla-
dor cumple el principio democrático protegido por al Constitución, la
realización de aquél reclama la mayor libertad para el Parlamento, en el
entendido de que, obvio es recordarlo, éste no está autorizado para apro-
bar leyes antidemocráticas, pues si lo hiciera, incurriría en inconstitucio-
nalidad. Y la más antidemocrática de las legislaciones sería aquélla que
conculcara los derechos fundamentales. Resulta, de lo anterior, un hecho
evidente: cualquier limitación a la actividad del legislador que no se
funde en la democracia —entendida ahora como abarcadora de los dere-
chos fundamentales y no sólo como proceso decisorio— acaba siendo
contraria a la democracia y, de resultas, inconstitucional. La interpreta-
ción constitucional ha de ceñirse, pues, a la verificación de que los con-
tenidos de la leyes no son antidemocráticos. En este marco, la libertad
del legislador para desarrollar los preceptos de la Constitución es máxi-
ma. En suma, corresponde al tribunal constitucional fijar los márgenes
del desarrollo legislativo de la Constitución; al hacerlo, encuentra que
son muy lábiles porque el pluralismo axiológico, característico del consti-
tucionalismo contemporáneo, tiende a ensanchar el campo de lo legisla-
tivamente posible. La Constitución unifica y da coherencia al orden ju-
rídico, pero lo hace desde la mayor abstracción posible y desde un
controvertido relativismo de valores.
Cuando la Constitución resuelve en un plano normativo superior la

tensión entre política y derecho que en el Estado de derecho legislativo
se cerraba con la ley, impide a ésta mantenerse como norma primaria e
incondicionada. Pero de aquí a plantear la conversión del Parlamento en
legislador autómata, despolitizado —contra lo que ponen en guardia mu-
chos autores, por ejemplo Zagrabelsky—,4 es un trecho que no debe re-
correrse so pena de abortar el carácter democrático del Estado constitu-
cional, defraudando, de paso, su máxima aspiración: la democracia.
Las cosas se complican aún más, si tal y como sucede en el Estado
constitucional contemporáneo todos los jueces, ya no sólo en los siste-
mas de control difuso de constitucionalidad, son jueces de la Constitu-
ción del mismo modo que el tribunal constitucional acaba siendo tam-
bién juez de la ley. Entonces la relación ya no se ciñe, como pretendía
el modelo ideal de control concentrado, a la mantenida por el tribunal
constitucional y el legislador; otros operadores jurídicos, los jueces so-
bre todo, interpretan y aplican la Constitución y, disipada la tajante se-
paración entre los planos de la constitucionalidad y de la legalidad, el
tribunal constitucional también interpreta la ley. Los conflictos aparecen
ahora también entre el legislador y los jueces y entre éstos y el tribunal
constitucional.
Sentada, desde luego, la jerarquía de la interpretación de la Constitu-
ción dada por el tribunal constitucional ¿puede decirse lo mismo de la
que este órgano haga de la ley? ¿o la interpretación de la ley es prerro-
gativa exclusiva del juez ordinario? La abundante interpretación de la
ley conforme a la Constitución, con la que a menudo el tribunal consti-
tucional evita la declaración de inconstitucionalidad, no equivale a im-
poner a los jueces y a otros órganos encargados de aplicarla un enten-
dimiento determinado de la ley. Es la consecuencia de un concepción
conjunta del ordenamiento, pues, en la medida en la que la ley deba in-
terpretarse de cierto modo porque sólo así resulta constitucional, el tri-
bunal constitucional es el encargado de fijar esa interpretación, y todos
los restantes operadores jurídicos, incluidos los jueces, están obligados a
seguirla. Lo dicho es especialmente relevante en materia de amparo
constitucional. En efecto, el alto tribunal con frecuencia sienta las bases
de la interpretación que deben recibir las leyes reguladoras de los dere-
4 Il diritto mite, Turín, Einaudi, 1992.

chos, vinculando su interpretación de la legalidad a los jueces ordina-

rios.
Y aun cuando se diga, impropiamente, que el tribunal constitucional
es el amo del derecho, por ser intérprete supremo de su norma de cabece-
ra, el tribunal no lo es en la forma en que lo fue el legislador en el Estado
de derecho legislativo. Si el tribunal constitucional fuera efectivamente
el amo, acontecería aquello que venimos denunciando: el principio de
constitucionalidad se habría impuesto al principio democrático y propi-
ciado la aporía irresoluble de una juridificación a expensas de la política
democrática.
II. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

En el contexto descrito, no es extraño que tampoco acerca del método
hermenéutico para comprender la Constitución sea pacífica la doctrina.
Más bien debe hablarse, pues, de métodos, en plural, porque en verdad
son muchos los puntos de vista mantenidos. La variedad de opiniones no
es privativa de la interpretación constitucional sino que atañe a toda in-
terpretación jurídica, pero cuando de la constitucional se trata la cuestión
hermenéutica afecta a las cruciales relaciones entre el tribunal constitu-
cional y el legislador. Por esto, al referirnos a las técnicas y criterios
hermenéuticos constitucionales hemos de tener presentes algunos rasgos
diferenciadores de la interpretación constitucional que no se dan, o no
con la misma intensidad, en la interpretación de otro tipo de normas ju-
rídicas. En una monografía que escribí hace ya mucho tiempo5 repasaba
esas singularidades, ahora me voy a limitar a esbozarlas, actualizándo-
las. Para comenzar, la peculiaridad del objeto: un derecho regulador de
lo político. Tenía sentido la denominación tradicional de la asignatura,
ahora llamada derecho constitucional, que se conocía como derecho po-
lítico. No todo derecho político es constitucional, pero no debe olvidarse
que todo derecho constitucional es derecho político.
Otra peculiaridad del objeto, en sentido estricto, de esta interpreta-
ción, es decir, de los preceptos constitucionales, concierne a su textura
normativa; no es por lo común la propia de las reglas sino la de los
principios. El derecho constitucional es, sobre todo, derecho por princi-
5 Interpretación constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales, 1988.
pios. Éstos eluden la interpretación silogística porque marcan orientaciones

de valor imposibles de inferir con ese método. Más que interpretación los
principios exigen desarrollo y esto corresponde al legislador. Al intérpre-
te supremo no le compete fijar los principios sino mantenerlos abiertos a
desarrollos alternativos de las mayorías sucesivas. Por mucho que trate-
mos de estrechar la tarea del intérprete supremo siempre fracasaremos
en último término, puesto que cuando el tribunal constitucional circunscribe
el amplio marco de la decisión legislativa lleva a cabo una interpretación
de los principios y, al hacerlo, acaba extrayendo límites para el legis-
lador. Por esto mismo apuntábamos anteriormente que sólo el self res-
traint, el autocontrol de los tribunales constitucionales, asegura la armonía
con el legislador. La interpretación constitucional, en su parte esencial: la
interpretación de los principios es función política, pues de su resultado
depende el mayor o menor margen para la discrecionalidad del legisla-
dor. Sin embargo, la politicidad de la interpretación no lo es en el mismo
sentido en el que lo es la elaboración de la ley. Ésta es política, por de-
finición, al cristalizar una alternativa entre las permitidas por la Constitu-
ción, la interpretación es política, en cambio, porque asegura la posibilidad
de la alternancia de mayorías. La interpretación mantiene abiertas las alter-
nativas, la ley, momentáneamente, las cierra cuando escoge una de ellas.
Cuando el tribunal constitucional, al interpretar, impone unilateral-
mente una alternativa usurpa la función del legislador y se transforma en
legislador positivo, pero sin la legitimación que el voto popular otorga
al Parlamento. En este supuesto, la crítica al intérprete por su talante an-
tidemocrático estaría justificada, no a causa de sus decisiones, cuyo
acuerdo con la Constitución podría ser intachable, sino por asumir fun-
ciones que no le corresponden. En efecto, al tribunal no compete asumir
una función de suplencia del legislador. Si así actúa, sin autocontrol,
vulnera la democracia.
Aceptada la premisa mayor, el tribunal constitucional debe autocon-
trolarse, pues pudiéndolo todo debe acotar sus inmensas posibilidades,
hay, empero, margen para acomodar como mejor convenga en cada caso
las relaciones entre el supremo intérprete y el legislador. Épocas de ac-
tivismo dejan paso a un mayor retraimiento, como demuestra la historia
del Tribunal Supremo de la Estados Unidos.6 En Europa, en general, los
6 Wolfe, Christopher, La transformación de la interpretación constitucional, Madrid,

Civitas, 1986.
tribunales constitucionales han respetado un amplio espacio para el le-

gislador, mientras que en algunas experiencias iberoamericanas —singu-
larmente en Costa Rica— predomina el activismo de un intérprete mu-
cho más prestigiado que el legislador. En casos así se corre el riesgo,
inquietante para el principio democrático, de consolidar una función de
suplencia y tutela sobre el legislador.
Los métodos de interpretación constitucional deben, por un lado, ser
fiables, previsibles, y, por otro, prácticos, es decir, producir efectos —tam-
bién políticos— beneficiosos para el sistema político democrático. Aten-
der la correcta solución del caso e incidir positivamente en el ordena-
miento jurídico son metas deseables.
Compasar la interpretación constitucional con la evolución social,
atendiendo a la realidad social del momento, es condición del éxito y,
en el ordenamiento español, exigencia del artículo 3.2 del Código Civil.
La evolutividad de toda interpretación jurídica, en especial de la consti-
tucional, determina la buena aplicación de la norma interpretada. Esta
conexión entre la norma y la realidad sobre la que esa norma se proyec-
ta, defendida, entre otros, por Hesse, explica la insuficiencia de los mé-
todos tradicionales a la hora de interpretar la Constitución, en especial
sus disposiciones de principio. Tales métodos se encierran en una lógica
normativista que descarta la realidad y llega a producir magníficas argu-
mentaciones carentes por completo de sentido común y fuera de la reali-
dad. Sin cálculo de los efectos políticos esperables no hay interpretación
constitucional aceptable.
Al partir la interpretación constitucional de los principios, su dimen-
sión axiológica no puede negarse. No son necesarias las proclamaciones
expresas de valores —como las que contiene el artículo 1.1 de la Cons-
titución española—, lo decisivo es la proliferación de principios consti-
tucionales para forzar una interpretación inexorablemente axiológica,
pues, a la postre, lo decisivo es dar contenido a esas orientaciones de
valor. Aquí radica la libertad del intérprete que debe “ rellenar” esos
preceptos, incluidos los derechos fundamentales que operan también
como encarnaciones de los valores. Lo delicado entonces estriba en
“ rellenar” sin acotar indebidamente las posibilidades de las sucesivas
mayorías para desarrollar en la ley las orientaciones de valor constitu-
cionales.
Con la moderna interpretación constitucional sufre sin remedio la se-
guridad jurídica. Son tantas las posibilidades de extraer sentidos diver-
sos a las disposiciones de principios constitucionales que sólo a través

de criterios repetidos en la jurisprudencia, topoi, se compensa esa ten-
dencia a la inseguridad. Por lo general, los tribunales constitucionales
emplean uno u otro método según el caso y únicamente en la reiteración
de criterios y en supuestos semejantes hallamos previsibilidad en sus de-
cisiones. Con todo, la interpretación constitucional queda abierta, incier-
ta, y esto, en apariencia defecto, acaso sea virtud si de lo que se trata es
justamente de mantener abierta la propia Constitución. Sería consecuen-
cia inevitable de la textura normativa de buena parte de los preceptos
constitucionales cuya característica principal es su elasticidad, en otras
palabras, su valor en cierta forma polisémico. Muchos sentidos pueden
extraerse de los preceptos, sólo habría que descartar aquellos que des-
bordasen los límites fijados por el intérprete supremo. Y es en la deter-
minación de estos límites donde ha de incidir. Por eso Böckenförde su-
giere partir del concepto de Constitución deducible de la propia ley
fundamental. Si ésta se funda en el principio democrático no cabe ceñir
la tarea del legislador más allá de lo imprescindible. En mi opinión, los
límites para el legislador los hallamos en la fórmula política de la Cons-
titución. El concepto de fórmula política, ideado por el profesor Lucas
Verdú y que desarrollo en mi monografía antes citada, operaría en cierto
modo como, en el esquema de Böckenförde, el concepto de Constitu-
ción de la propia Constitución. En ambos esquemas teóricos el tribunal
constitucional interpreta los elementos de la fórmula, que hallamos tam-
bién en la Constitución, o extrae por vía interpretativa el concepto de
Constitución deducible de la propia ley fundamental. Hasta aquí llegan
nuestras posibilidades de acotar la libertad del supremo interprete; em-
pieza a partir de ahí el terreno para el autocontrol.
III. ALGUNOS SUPUESTOS PROBLEMÁTICOS

DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
Todas las anteriores consideraciones se ponen a prueba en los supues-

tos en los que tienen que resolverse problemas interpretativos concretos.
Es entonces cuando la fiabilidad de los criterios en general utilizados
por los intérpretes supremos se contrasta con la realidad, y podemos juz-
garlos a la luz de sus argumentaciones, de lo que hicieron y de lo que omi-
tieron.
No es momento de analizar todas y cada una de las situaciones posi-

bles, pero podemos fijar nuestra atención en algunas materias donde la
interpretación afronta las grandes cuestiones abiertas en el funciona-
miento de las democracias contemporáneas. Me interesan, en este senti-
do, cuatro asuntos: el intento de relativizar la desigualdad social, es de-
cir, la relación entre libertad jurídica y libertad real; la eficacia entre
particulares de los derechos fundamentales; la conexión entre reforma
constitucional e interpretación constitucional, y la integración supra-
nacional. Hay otros asuntos también capitales, pero no está en mi ánimo
ni es ésta la ocasión de reparar en ellos y porque vitalmente me intere-
san más estos temas que otros. Son los reseñados los más llamativos
ahora para mí.
La progresiva relativización de la desigualdad social es la tarea señe-
ra y más caracterizadora del Estado social. En efecto, estamos ante un
constitucionalismo de lo concreto, ocupado por las condiciones vitales
del ser humano y persuadido de que mejorar la calidad de vida para to-
dos es presupuesto ineludible del ejercicio de la libertad. Sin unos míni-
mos vitales a todos asegurados no puede realizarse la libertad y ésta
queda reducida a la libertad de dormir bajo los puentes, como cínica-
mente describiera Anatole France. La igualdad sustancial, proclamada
expresamente en algunas Constituciones, como la italiana (artículo 3.2)
o la española (artículo 9.2), o tácitamente, se convierte en eje vertebra-
dor del Estado social. No es secundaria sino principal aspiración.
Concreción de la igualdad sustancial son los derechos económico-
sociales con la que la Constitución, al proclamarlos, refuerza la con-
secución de la igualdad sustancial reconociendo posiciones jurídicas
subjetivas cuya satisfacción supone la realización de la igualdad sus-
tancial. No hay mejor manera para realizar ésta que permitir a todos
exigir las prestaciones a las que los titulares de los derechos sociales son
acreedores. Se introduce por esta vía una grave contradicción en la es-
tructura clásica de la libertad constitucionalmente garantizada, pues ya
no se exige de los poderes públicos la abstención, sino políticas activas
destinadas a poner a disposición de los titulares de los derechos sociales
las prestaciones requeridas. Y no siempre estas prestaciones son atendi-
das o no lo son con la misma intensidad.
Paradójico resulta que las más conspicuas manifestaciones de este
constitucionalismo promisorio (promotor, como gusta de llamarlo el pro-
fesor Lucas Verdú) no son capaces de asegurar esos mínimos vitales
para todos. Es el caso de la inmensa mayoría de las Constituciones ibe-

roamericanas, preñadas de reconocimientos, a la postre inútiles, de dere-
chos sociales. Aquel constitucionalismo promisorio acaba así resultando
un inmenso fraude por la insuficiencia de medios económicos para aten-
der tantas caras promesas o por la inconsistencia de los poderes públicos
llamados a atenderlas.
En el contexto descrito ¿qué papel corresponde a la interpretación
constitucional? Si supusiéramos que los derechos sociales poseen la
misma fuerza normativa que los derechos de libertad, colegiríamos, sin
duda, un equiparable efecto directo de los preceptos constitucionales que
regulan los primeros. La realidad, empero, desmiente con tocudez la
equiparación cuando comprobamos cómo quedan insatisfechas las pres-
taciones a las que son acreedores, en principio, los titulares de los dere-
chos. Sólo si el derecho de prestación se concreta en la ley, donde se
especifique cuáles prestaciones van a satisfacerse, resulta el derecho
efectivo. Y esta intermediación del legislador es, incluso, necesaria aun
cuando la Constitución brindara la máxima protección a un derecho de
prestación pues sin normas infraconstitucionales el derecho está incom-
pleto; falta la precisión de cuáles relaciones efectivas entre el titular y el
objeto del derecho se hallan cubiertas. Además, todo derecho de presta-
ción puede ininterrumpidamente mejorar, es decir, incluir más y mejores
prestaciones. Su contenido es, en rigor, indeterminado y sólo reconoci-
ble cuando se precisan las prestaciones. Los derechos sociales presentan,
por consiguiente, una estructura diferente a la del resto de los derechos,
los clásicos de libertad. Y su forma de garantía es también distinta.
Como sintetiza Böckenförde, los derechos de libertad aseguran algo
preexistente, en cambio los derechos sociales requieren crear algo nue-
vo, y tal acción removedora corresponde a los poderes públicos. Los pri-
meros presuponen necesariamente la actividad del legislador, sin cuyo
concurso la proclamación constitucional queda inconclusa, abierta en
definitiva. La ley no sólo ha de regular las condiciones del disfrute y las
prestaciones consiguientes, ha de ocuparse asimismo de su financiación.
Con los derechos sociales de prestación el Estado constitucional asu-
me la transformación social enmarcada por ese gigantesco plan trazado
en la Constitución. El cambio en la óptica del derecho constitucional es
tan relevante porque se amplía el círculo de los derechos fundamentales
incluyendo en él los derechos de prestación, tan diferentes, en su estruc-
tura, a los derechos de libertad. La expresión abarcadora de todos ellos
es la conocida de derechos fundamentales. En consecuencia, fundamenta-

les serían todos los derechos constitucionales (según Gomes Canotilho,
hay potencialmente derechos fundamentales también fuera de la Consti-
tución), en la medida en que la fundamentalidad conecta con la dig-
nidad (artículo 10.1 de la Constitución) cuya realización no es posible
si no se garantizan los mínimos vitales que los derechos de prestación
vienen a cubrir. Esta conexión, ya apreciada en los instantes iniciales de
la Revolución francesa y planteada como igualdad de hecho, ha venido
generalizándose en los ordenamientos del Estado social sólo mucho
tiempo después.
Si como hemos visto, sólo parece posible deducir prestaciones socia-
les cuando las especifique la ley sin que quepa inferirlas directamente
de la Constitución, ¿qué lugar hay para la interpretación de estos pre-
ceptos constitucionales? A diferencia de los preceptos reconocedores de
derechos de libertad de los que puede predicarse una rigurosa eficacia
directa en la medida en que su disfrute no depende de su desarrollo
legal (aunque sea conveniente) porque la invocación del precepto cons-
titucional basta para articular una pretensión procesal atendible por los tri-
bunales, los derechos de prestación no pueden satisfacerlos los tribuna-
les, ordinarios o constitucionales, con la sola apoyatura del precepto
constitucional, ¿o sí es posible? Surge la duda no cuando existe legis-
lación infraconstitucional que los regula. En este caso, el mandato de ac-
ción, impuesto por el reconocimiento constitucional del derecho, ha sido
atendido, como es su obligación, por los poderes públicos. La eficacia
normativa de este tipo de disposiciones despliega, entonces, sus efectos.
El problema surge cuando no hay actividad legislativa de intermedia-
ción, es decir, cuando se produce omisión. En rigor, se está incumpliendo
la Constitución y cabe hablar de inconstitucionalidad por omisión. Sin
embargo, esta contingencia casi nunca está prevista y sancionada. No
tiene sentido introducirla allá donde las Constituciones no reconocen dere-
chos de prestación, como en el caso de Estados Unidos, o donde, recono-
ciéndose, el legislador las ha desarrollado. La omisión cobra sentido
allí donde, siendo probable que el legislador incumpla, es preciso san-
cionarlo o, al menos, estimularlo para que llene de contenido, con
prestaciones, los derechos sociales. Se da entonces otra vuelta de tuerca
sobre el legislador democrático a quien el intérprete supremo puede san-
cionar si no es diligente. De forma dramática, el principio de constitu-
cionalidad limita al principio democrático, justificándose esa limitación
en la necesidad de asegurar para todos las condiciones vitales que hagan

posible, más allá de la democracia formal, la democracia real, es decir,
la plena participación de todos en la vida política, social, económica y
cultural.
Se introduzca o no la inconstitucionalidad por omisión, el debate tie-
ne que centrarse en saber si, por vía interpretativa, pueden deducirse
contenidos de los derechos de prestación. La satisfacción en casos con-
cretos de prestaciones, amparadas por la Constitución, pero no precisa-
das por el legislador (condiciones y financiación). La cuestión es dramá-
tica y habría que responderla afirmativamente si partiéramos de una
concepción apegada al constitucionalismo dirigente. Podrían los tribuna-
les y en su caso el intérprete supremo extraer de las disposiciones cons-
titucionales prestaciones concretas, llenando así de contenido tales dere-
chos y obligando a otros poderes públicos a realizar los desembolsos
necesarios. Sin el carácter general de la ley, pero con energía equipara-
ble, los intérpretes suplirían al legislador entrando decididamente en su
terreno. Por lo general, la suplencia alcanzaría a disponer la prestación
mínima que hiciera reconocible el derecho, su contenido esencial, sin ir
más allá. Aun así se trata de un fenómeno —ya acontecido en algunos
lugares como Colombia— demostrativo de hasta dónde puede llegar la
combinación entre un legislador negligente o imposibilitado y una ju-
dicatura activista y comprometida con la Constitución. Esto último es
encomiable, pero el desinterés del legislador resulta nefasto para la de-
mocracia. Los intérpretes habrían entrado en el terreno del legislador al
proteger con prestaciones indispensables los derechos sociales proclama-
dos en la Constitución.
La situación descrita es ciertamente anómala, patológica, pues de las
normas constitucionales que contienen en rigor mandatos al legislador,
los intérpretes deducirían normas para el caso concreto, precisando las
condiciones del ejercicio del derecho y las prestaciones a las que es
acreedor el titular.
La función de suplencia no siempre presenta perfiles tan dramáticos, en
ocasiones, y sobre todo en Estados sociales más consolidados, la crea-
ción jurisprudencial es menos radical, aunque también muy llamativa.
Ocurre cuando los intérpretes, por lo general los jueces ordinarios, enla-
zan la norma infraconstitucional con la disposición de la ley fundamen-
tal que proclama el derecho; aquélla no pretendía desarrollar ésta, pero
el intérprete realiza el enlace para tutelar el derecho. Algo semejante ha
acontecido en diversos países, entre ellos España, con el derecho al me-

dio ambiente: sin ley reguladora de sus contenidos los tribunales han po-
dido, sin embargo, reconstruir algunos de sus fragmentos para dar satis-
facción al derecho. Se ha interpretado la ley suponiéndola al desarrollo
tácito del derecho. Es otro tipo más atenuado de activismo.
Aquellos Estados que nunca consolidaron un Estado social o éste fue
débil, afrontan el riesgo de defraudar todo el énfasis promotor de sus
Constituciones. Los Estados sociales eficaces tienen otro tipo de pro-
blemas, los derivados de una situación —mundialización— que parece
imponer políticas públicas de retirada, abandonando muchos espacios, an-
tes ocupados por el Estado, al albur del mercado. Si para los países en
desarrollo el actual contexto mundial impide siquiera iniciar políticas
sociales, para los Estados desarrollados la obligación consiste justamen-
te en retirarse, dejar ámbitos antaño ocupados para su espontánea ges-
tión social. Cabe preguntarse si esta retirada puede afectar al núcleo
esencial del Estado social o si tal núcleo es indeclinable. La cuestión es
central porque aparece en escena el principio de no retroceso social: las
conquistas sociales que han ido configurando el Estado social no son re-
versibles, pues al constitucionalizarse la mejora permanente de las con-
diciones vitales de la que es responsable el Estado, su empeoramiento
resultaría directamente inconstitucional.
Los hechos parecen desmentir el argumento anterior, el Estado se re-
pliega y algunas de esas conquistas comienzan a estar en peligro, en el
sentido, al menos, de que pudiendo mejorar el bienestar, éste sin embar-
go no vendrá asegurado por el Estado. Es el modelo de Estado social
europeo el que está en peligro. En este escenario ¿podrían los intérpretes
supremos impedir el retroceso arguyendo que se niegan prestaciones an-
tes aseguradas? Todavía no hemos llegado a este punto, ya que los de-
rechos sociales, al estar constitucionalmente garantizados, no han sido
puestos frontalmente en entredicho —el costo electoral para la fuerza
política que tal cosa propusiera sería enorme— . Sí se intenta, con éxito
muchas veces, sustituir al Estado como directo prestador de servicios
para encomendar esa función a particulares quienes, bajo supervisión y
a veces también con financiación pública, prestarían el servicio corres-
pondiente. Aquí el intérprete supremo tiene poco margen para censurar
a la mayoría que tal decida pues no hay omisión en la prestación del
servicio sino traslado de su gestión.
Estas situaciones podrían ser, según que países, muy delicadas. Pién-
sese por ejemplo en una hipotética privatización de la compañía venezo-
lana de petróleos o en la propia Pemex mexicana. Tal medida exigiría la
reforma de las respectivas Constituciones y aun así subsistirían en mu-
chos dudas sobre su legitimidad.
La prestación pública de servicios siempre es onerosa para el Estado
y corremos el riesgo de que penurias sobrevenidas o políticas económi-
cas mayoritariamente respaldadas rebajen la calidad y cantidad de esos
servicios. ¿Hasta dónde los intérpretes supremos podrían impedir esta
rebaja? ¿Hasta un mínimo imprescindible? pero ¿cuál es ese mínimo? Es-
tas disyuntivas colocarían en difícil posición al intérprete que osara opo-
ner a la voluntad de la mayoría la obligación de mantener prestaciones
si el legislador deseara rebajarlas o suprimirlas. Las reducciones en las
prestaciones farmacéuticas decididas en algunos países europeos, entre
ellos España, son un ejemplo.
Otro asunto capital en la moderna interpretación constitucional es la
de la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particu-
lares. Pedro de Vega ha escrito esclarecedoras palabras acerca de la
cuestión7 y también uno de sus discípulos, el colombiano Alexei Julio
Estrada.8 El planteamiento de esta problemática refleja una de las trans-
formaciones más profundas sufridas por el Estado de derecho en su paso
del Estado legislativo al Estado constitucional. Y nos pone ante los lími-
tes de la proyección de los valores constitucionales sobre todo el orden
jurídico.
Aquella concepción decimonónica, según la cual las relaciones entre
particulares presuponían la igualdad jurídica de sus protagonistas que
formalizaban su relación en un contrato donde se plasmaba la autonomía
de las respectivas voluntades, es ya reliquia histórica. La igualdad entre
las partes no era otra cosa, a menudo, que la fachada tras la que se ocul-
taba el predominio del más fuerte, cuya posición privilegiada forzaba a
la otra parte a pactar contra sus intereses. Esta impostura resultaba más
intolerable si, como ha venido ocurriendo, aparecían auténticos poderes
7 Vega, Pedro de, “ Dificultades y problemas para la construcción de un

constitucionalismo de la igualdad. El caso de la eficacia horizontal de los derechos
fundamentales” , Anuario de derecho constitucional y parlamentario de la Universidad
de Murcia, núm. 4, pp. 41 y ss.
8 La eficacia de los derechos fundamentales entre particulares, Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 2000.
privados cada vez mayores. Y como el Estado constitucional se propone

realizar la igualdad sustancial para completar con ella la igualdad for-
mal, debía atemperarse ese predominio. El instrumento para acometer
tal objetivo lo brindaba la propia Constitución convertida ya en auténti-
ca norma jurídica: También en las relaciones entre particulares, y sobre-
manera en aquéllas entre poderes privados y ciudadanos del común, ha-
brían de hacerse valer los derechos fundamentales. En este acontecer la
interpretación constitucional jugó un papel estelar puesto que a ella se
debe la construcción objetiva de los derechos. Éstos son encarnaciones
de valor y deben hacerse valer por cualquier poder público y en cual-
quier situación en la cual un poder privado amenace el ejercicio de un
derecho fundamental. La construcción es grandiosa y no exenta de ries-
gos, el primero y capital: afectar al núcleo mismo de la libertad que se
manifiesta en la clásica autonomía de la voluntad. El segundo y no menos
importante: aherrojar aún más la libertad del legislador. Contra estos pe-
ligros nos previene Hesse9 y sus recelos están justificados pues la reali-
zación de la libertad frente a particulares toca los límites de máxima ex-
pansión de la lógica del Estado constitucional.
La superación, ya definitiva, de la clásica concepción de Jellinek de
los derechos públicos subjetivos con la consagración de la eficacia mul-
tidireccional de los derechos fundamentales plantea problemas que son
esencialmente privativos de la interpretación constitucional. Que el le-
gislador pueda terciar ordenando esa proyección es conveniente, pero,
en último término, acaba siendo asunto de la interpretación acomodar
las relaciones entre autonomía de la voluntad y realización entre particu-
lares de los derechos fundamentales.
Cuando en México se suscita, como gran cuestión del momento, la
revisión o la reforma de la venerable Constitución de Querétaro, es pre-
ciso tratar la problemática relación entre interpretación y reforma cons-
titucionales. Se ha sostenido que ha sido el fracaso de la interpretación,
entre otros factores importantes, lo que ha conducido a las innumerables
reformas sufridas por la Constitución mexicana. 10 Se puede contraponer
el ejemplo de Estados Unidos para ilustrar la adaptación de su Constitu-
ción de 1787 a los avatares del tiempo sin un número excesivo de refor-
9 Derecho constitucional y derecho privado, Madrid, Civitas, 1995.

10 En este sentido, una tesis doctoral presentada en la Universidad Complutense por
el mexicano Salvador Nava Gomar, Dinámica constitucional: entre la interpretación y
la reforma. La encrucijada mexicana, 2000.
mas. Se concluye en preferir la interpretación —el método terapéutico—

a la reforma —la cirugía—. Sin duda la actuación de un poder de refor-
ma motorizado esteriliza cualquier intento de consolidar una interpreta-
ción constitucional apreciable. Para que ésta cuaje la Constitución debe
mantenerse inalterada en sus elementos esenciales, porque de lo contra-
rio no habría orientaciones de valor consolidadas y sin ellas la interpreta-
ción no es viable. La fórmula política de la Constitución marca su im-
pronta en la interpretación, pero también en la reforma cuando una y
otra tienen idéntica aspiración, conformarse a los principios constitucio-
nales. Si sucede lo contrario, el resultado será siempre su quebranta-
miento.
Se ha destacado, con razón, que la rigidez constitucional es la nota
definidora del Estado constitucional puesto que gracias a ella se asegura
la supremacía de la Constitución. Rigidez y justicia constitucional se
complementan. Mediante ambos mecanismos se defiende esa suprema-
cía que viene a sustituir a la soberanía popular. El principio político de
soberanía termina siendo sustituido por el jurídico de supremacía, invo-
cado, a veces, como soberanía de la Constitución. En realidad, el Estado
constitucional carece de poder soberano, pues éste desaparece luego de
haber actuado en el momento constituyente. Empero, como destaca el
profesor De Vega,11 el procedimiento de reforma constitucional suaviza
esa desaparición si prevé la reaparición del pueblo en la aprobación de
la reforma. Se trata, en suma, de una corrección política a la prevalencia
del principio jurídico de supremacía constitucional. Es cierto que el po-
der de reforma, para seguir siéndolo, no puede introducir alteraciones en
la Constitución que desfiguren sus elementos esenciales, la supralegali-
dad constitucional, a la que se refiere el profesor De Vega. Si lo hiciera
establecería un nuevo régimen político y, por tanto, una nueva Constitu-
ción. Pero nada habría que objetar a estos cambios, revolucionarios des-
de la ordenación constitucional superada, pero legítimos desde la pers-
pectiva democrática. Estaría actuando, sin más, el irresistible poder
constituyente. La reforma constitucional trata, no obstante, de evitar que
cada modificación formal de la carta magna se convierta en acto del po-
der constituyente; pretende combinar el principio democrático con el
principio de constitucionalidad.
11 La reforma de la Constitución y la problemática del poder constituyente, Madrid,

Tecnos, 1985.
No deja en parte de sorprender que en Francia, donde mejor se elabo-

ró la teoría del poder constituyente (Sieyês), no se extrajera la conse-
cuencia: la rigidez constitucional. Acaba imponiéndose allí la lógica demo-
crática, según la cual la voluntad nacional siempre es igual a sí misma. Este
parecer que impregna toda la cultura jurídica europea sólo se transforma
bien entrado el siglo XX y en Francia perdura, en lo esencial, hasta los
años setenta.
En rigor, sólo puede haber interpretación de la Constitución si queda
clara la distinción jerárquica entre poder constituyente y poder constitui-
do legislativo, si como ocurrió históricamente en Francia, el constituyente
no es más que el Poder Legislativo de los días de fiesta, la interpretación
constitucional no tiene cabida, pues se funda en la supremacía de la
Constitución sobre la ley.
El caso mexicano es paradójico porque, siguiendo el modelo de Estados
Unidos, la Constitución presenta grandes dosis de rigidez. A pesar de ella,
las reformas han sido constantes. ¿Acaso ha ocurrido que el poder de
reforma, poder constituido al fin, ha actuado como auténtico poder cons-
tituyente de modo parecido a como siempre pudo actuar el Poder Legis-
lativo ordinario en Francia? El resultado ha sido en México, a mi parecer,
mucho peor, puesto que, a despecho de las previsiones constitucionales,
el presidente de la república se ha convertido en el artífice material de
esas reformas motorizadas. Si se cumplieron los procedimientos de re-
forma previstos, la voluntad política dominante fue la del presidente con
el apoyo del partido hegemónico. La reforma no actúo como válvula de
escape para el principio democrático, sino como instrumento de un es-
purio principio de supremacía presidencial. En este contexto, tampoco
podía prosperar una sólida interpretación constitucional. No era necesa-
ria, toda vez que la adaptación de la Constitución a la realidad deseada
por el presidente y su partido se hacía mediante reformas continuas de
la Constitución. Además, tal interpretación habría servido no tanto a una
voluntad democrática expresada en el momento constituyente o al tiem-
po de las reformas, sino exclusivamente a la voluntad presidencial.
Es deseable, sin duda, consolidar la fuerza normativa de la Constitu-
ción, acaso con su refundación a través de una última reforma que,
acentuando sus perfiles democráticos, impida en el futuro la usurpación
presidencial del procedimiento de reforma. Sólo entonces florecerá una
interpretación que cumpla la aspiración primigenia de la carta de 1917.
Lo que es urgente no es tanto reacomodar las relaciones entre Constitu-
ción y ley sino entre la primera y el presidente de la república. Se trata, en

definitiva, de que la eventual reforma abra la Constitución a su interpre-
tación en clave democrática. Una última reforma para acabar con las re-
formas motorizadas y terminar con la preeminencia del principio políti-
co presidencial, sustituido por el de supremacía constitucional.
Un postrero asunto me gustaría tratar en este trabajo: la integración
supranacional y su relación con la interpretación constitucional. Los
procesos de integración regional, algunos tan avanzados como el eu-
ropeo, deben encuadrarse en el más abarcador proceso de globaliza-
ción. Al respecto de la mundialización no voy a opinar aquí, me remito
a lo argumentado por el profesor De Vega al respecto,12 alertando contra
los peligros que este fenómeno entraña para los principios defendidos
por el Estado constitucional. No parece haber espacio en la mundializa-
ción para la interpretación constitucional pues no se dan las condiciones
materiales mínimas para su implementación. No ocurre lo mismo en los
procesos de integración supranacional donde hay espacio para, al menos,
proponer la proyección de los valores constitucionales, bien a través de
su formalización normativa, bien mediante su promoción con la inter-
pretación constitucional.
Se ha puesto de relieve (por Häberle, entre otros) la generalizada
apertura de las Constituciones europeas a la integración. Todas, y con
mayor intensidad las más recientes de aquellos Estados no incorporados
a la Unión Europea, contienen cláusulas previsoras de la integración.
Este tipo de disposiciones siempre establecen el procedimiento de inte-
gración y, en ocasiones, sus límites. Se ha ido consolidando un nuevo
poder constituido: el poder de integración cuyos procedimientos y con-
diciones de ejercicio no coinciden con ninguno de los demás poderes del
Estado. Hay ya un derecho constitucional de la integración, cuya exis-
tencia demuestra, en último término, que uno de los fines políticos del
Estado es la integración en una organización supranacional.
Sin entrar en las causas de ese prurito integrador, sobre todo europeo,
nos vamos a ocupar ahora de las consecuencias que tiene este fenómeno
en la interpretación constitucional.
Lo propio de la integración, desde el derecho constitucional estatal,
consiste en un autodespojamiento de poder político para transferirlo a la
12 “ Mundialización y derecho constitucional: la crisis del principio democrático en

el constitucionalismo actual” , Revista de Estudios Políticos, núm. 100, 1998.
organización supranacional. Los cauces de esta operación varían de una

Constitución a otra porque la generalizada previsión integradora no vie-
ne acompañada hasta ahora de la homogeneización en los procedimien-
tos. Sin llevar a cabo una reforma constitucional, el ejercicio de compe-
tencias derivadas de la Constitución acaba correspondiendo a órganos no
creados por ésta. Esta colateral, aunque importante conexión funcional
entre poderes de integración y poder de reforma, termina aquí, puesto
que la integración no puede alterar el texto de la ley fundamental. Sin
embargo, los cambios en la asignación de poder introducidos por medio
de la integración, al materializarse, ya son indisponibles y no pueden ser
recuperados por el Estado, toda vez que esa formalización se produce en
un tratado suscrito con los demás Estados miembros de la organización
supranacional. El poder de reforma sí puede, en cambio, reformar lo an-
tes reformado, ya que al ejercerse se manifiesta sólo la voluntad estatal
y no en concurrencia con otras voluntades de otros Estados.
Como las consecuencias de la integración vinculan, claro está, al Es-
tado que pierde libertad, surgen controversias interpretativas respecto a
qué límites materiales pesan sobre el poder de integración. En algunas
Constituciones, como la Ley Fundamental de Bonn con el nuevo artícu-
lo 23, hay expresión más o menos acabada de aquello que la integración
no puede, bajo ningún concepto, comprometer. Se ha propuesto en la
doctrina europea, a la luz de las Constituciones más explícitas, que los
principios del Estado democrático y los derechos fundamentales no pue-
den ser puestos en entredicho. En definitiva, la interpretación del dere-
cho constitucional de la integración apuesta por salvaguardar los ele-
mentos caracterizadores de la esencia del Estado constitucional. Se ha
terminado, en efecto, con la interpretación introvertida de la Constitu-
ción, pero la apertura no equivale a autorizar una integración que se lle-
ve por delante la democracia y los derechos fundamentales.
Así planteada, la integración podría consistir simplemente en la crea-
ción de una organización cuya esfera de actividad —la meramente eco-
nómica— no despojara a los Estados integrantes de su poder en lo que
atañe a la preservación de la democracia y de los derechos fundamenta-
les. La experiencia europea ha demostrado que, abierta la integración y
profundizada, de algún modo se toca ese núcleo esencial. ¿Qué ocurre
entonces? Lo que con acierto prevé el artículo 23 de la Ley Fundamen-
tal de Bonn: la integración acaba generando un poder político cuya
organización puede ser o no respetuosa de la democracia y de los dere-
chos. Pretende la disposición alemana no sólo imponer límites materia-

les a la integración estatal sino —y esto es lo más importante— prede-
terminar el contenido del derecho comunitario, exigiéndole respeto por
los principios democráticos y por los derechos fundamentales. Desde el
derecho constitucional se está marcando el paso a la integración euro-
pea. La reforma constitucional alemana no es un hecho aislado, puesto
que varios tribunales constitucionales europeos, no sólo el alemán, han
venido observando la integración desde la óptica constitucional interna.
Se han proyectado así los principios del Estado constitucional sobre la
integración, tal y como, por lo demás, refleja la jurisprudencia del Tri-
bunal de Justicia de las comunidades europeas. Como es sabido, el tribu-
nal comunitario ha creado pretorianamente derechos fundamentales, so-
bre todo frente a las instituciones comunitarias. Se ha evitado, de esta
manera, la intervención protectora de los tribunales constitucionales na-
cionales cuya abstención sólo ha sido posible por la protección, equiva-
lente a la brindada por las Constituciones, de los derechos fundamenta-
les en el marco de las comunidades europeas. Desde los Estados se ha
azuzado, acaso involuntariamente, el activismo, muy creativo, del tribu-
nal comunitario, lo que, por un lado, disuade la indeseable intervención
estatal en la vida comunitaria y, por otro, evidencia la necesaria recrea-
ción de los valores esenciales del Estado constitucional en el ordena-
miento jurídico europeo.
¿Cabe hablar entonces de un derecho constitucional comunitario,
puesto que algunos de esos valores se han trasplantado a la esfera de la
Unión Europea? En parte sí y en parte no; sí porque los derechos funda-
mentales han sido paulatinamente protegidos; no pues no se han extraído
las consecuencias derivadas del principio democrático al organizar el
sistema institucional comunitario. El problema radica, como tantas veces
se ha denunciado, en la ausencia de un acto legitimador de naturaleza
genuinamente constitucional que sentara las bases de la Unión Europea.
Ésta se mueve todavía en un indefinido terreno de creación y recreación
convencional, mediante tratados internacionales, aprobados en cada Es-
tado por el respectivo poder de integración. La dinámica iniciada —am-
pliación de los espacios de poder de la Unión— avoca inexorablemente
a un replanteamiento en clave constitucional y democrática. Cuanto más
se dilate este replanteamiento, más tarde se resolverán las contradiccio-
nes creadas por la existencia de una organización supranacional no ente-
ramente constitucionalizada ni democrática, pero compuesta por Estados
democráticos. Una unión, sin cabal constitucionalización, no puede sus-

tituir definitivamente a los Estados democráticos que la integran. El úl-
timo servicio de éstos será forzar la proyección de sus principios esen-
ciales en la refundación de la Unión Europea. Mientras esto sucede, la
interpretación, ya en clave constitucional, que el Tribunal de Justicia de
las comunidades viene desarrollando se ha convertido en piedra angular
de la integración, porque sólo a través de esa interpretación y la de los
supremos intérpretes estatales ha sido posible encauzar y tolerar, desde
la perspectiva de los principios constitucionales, el fortalecimiento de la
Unión Europea.
IV. CONCLUSIONES
De este apresurado repaso de algunos de los problemas instituciona-

les, metodológicos y materiales de la interpretación constitucional, acaso
puedan extraerse algunas conclusiones acerca de lo que convenga evitar
y de lo que sea deseable conseguir con una correcta interpretación.
Debe evitarse la mitificación de la Constitución y permitir la acción
discrecional del legislador democrático. La Constitución es el marco,
amplio, donde la ley expresa la voluntad de la mayoría de cada momento.
Sólo así la Constitución contemporánea demuestra su carácter abierto,
preñada de valores cuya más o menos intensa realización ha de decidir
el legislador.
Al positivismo legislativo no puede suceder el positivismo jurispru-
dencial, contra el que alerta el profesor Pedro de Vega,13 porque este
último acaba siendo tan empobrecedor como aquél, con la agravante de
que la voluntad expresada en la ley, al cabo la voluntad de la mayoría,
es sustituida por la voluntad del órgano de control de constitucionalidad.
La interpretación tiene que servir para enmarcar la política, en democra-
cia determinada por la mayoría a través de la ley, no suplantarla.
Una interpretación constitucional democrática ha de empezar, justa-
mente, por salvaguardar el principio democrático en su cabalidad, incor-
porando la garantía de la alternancia y de los derechos. De lo que se
trata, pues, es de impedir el comportamiento antidemocrático del legis-
lador, no acotarlo al extremo de convertirlo en un autómata a las órde-
13 “ El tránsito del positivismo jurídico al positivismo jurispudencial en la doctrina

constitucional” , Teoría y realidad constitucional, núm. 1, 1998, pp. 65 y ss.
nes de un nuevo amo de la Constitución: el tribunal constitucional. La

tarea de éste es, sin duda, delicada, porque en un Estado constitucio-
nal de máximo control él queda exento de controles directos. Su res-
ponsabilidad, enorme, va en proporción a la central misión que se le
encomienda en la magnífica construcción del Estado contemporáneo.
PONENCIAS
POR UNA JUSTICIA CONSTITUCIONAL FEDERALISTA
EN MATERIA ELECTORAL
Carlos Emilio ARENAS BÁTIZ*
El sistema mexicano de justicia constitucional en materia electoral surge

apenas en 1996, después de que había sido cancelado prácticamente des-
de 1881.
Hasta 1996 y desde 1987, en el país tuvimos un sistema de justicia en
materia electoral que sólo era para el control de legalidad de actos y re-
soluciones electorales. Durante este periodo, únicamente había jurisdic-
ciones ordinarias de legalidad en materia electoral, una federal y treinta
y un locales, a cargo de tribunales electorales autónomos, que respecti-
vamente eran uno federal y treinta y un locales.1
* Magistrado de la Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación.
1 En materia federal, entre 1987 y 1990, el Tribunal de lo Contencioso Electoral,
y, entre 1990 y 1996, el Tribunal Federal Electoral fueron las únicas instancias judiciales
con atribuciones para examinar la legalidad de los actos y resoluciones electorales rela-
tivos a los comicios federales, sin que la constitucionalidad o legalidad de sus resolucio-
nes pudieran ser revisadas por ninguna otra instancia judicial; aunque sí podían ser va-
riadas por una instancia política, que lo era el Colegio Electoral, encargado de calificar
en última y definitiva instancia la elección respectiva. En materia local, de manera aná-
loga a la federal, cada uno de los tribunales electorales locales, que empezaron a surgir
también en 1987, examinaba la legalidad de lo actuado por las autoridades electorales de
su correspondiente entidad federativa, con motivo de los comicios de sus respectivos
gobernadores, diputados locales y ayuntamientos, sin que existiera instancia judicial di-
versa —local, federal o constitucional— que revisara sus determinaciones. El número de
31 jurisdicciones locales y 31 respectivos tribunales electorales locales, hasta 1996, se
explica en razón de que el Distrito Federal careció de jurisdicción y tribunal electorales
propios, hasta 1998-1999, cuando su Asamblea Legislativa ganó la atribución para expe-
dir disposiciones legales electorales, y el Código Electoral del Distrito Federal efectiva-
mente se expide.
31
32 CARLOS EMILIO ARENAS BÁTIZ
Hasta 1996 y prácticamente desde 1881, en México no hubo vía judi-

cial a través de la cual pudiera exigirse el cumplimiento de las normas
constitucionales de contenido electoral.2 Esto debido a que:
1) El juicio de amparo fue considerado improcedente en la materia
comicial, desde el 6 de agosto de 1881, cuando la Corte consolidó la
denominada “ tesis Vallarta” , estableciendo “ precedente —que llegó
a ser jurisprudencia— de que no podía inmiscuirse en los títulos de la
legitimidad de las autoridades de cualquiera de los tres poderes, fuesen
federales o estatales” .3 La tesis Vallarta, que inicialmente le impidió al
Poder Judicial federal intervenir, por la vía del juicio de amparo, en ma-
teria electoral, fue luego secundada por la jurisprudencia de 1920, que
estableció que “ la violación de los derechos políticos no da lugar al jui-
cio de amparo, porque no se trata de garantías individuales” ,4 y final-
mente, la improcedencia del juicio de amparo en materia electoral sería
2 Las atribuciones que, de conformidad con el artículo 97 constitucional, le co-
rresponden a la Suprema Corte para “ practicar de oficio la averiguación de algún hecho
o hechos que constituyan la violación del voto público” , así como la competencia que,
entre 1977 y 1986, tuvo la Corte para conocer del recurso de reclamación en contra de
las determinaciones del colegio electoral que calificaba la elección de diputados, son an-
tecedentes formalmente judiciales que, sin embargo, no tienen mucha trascendencia como
medios de control judicial de la juridicidad. En el primer caso, ni siquiera está previsto
que se dicte sentencia, sino que, en su caso, las conclusiones de la investigación, y en el
segundo caso, las sentencias no eran vinculatorias para los colegios electorales, además
de que pocos casos se presentaron en la realidad, todos los cuales fueron desechados por
improcedentes.
3 En “ Contradicciones de criterio en la tesis de incompetencia de origen” , La
Suprema Corte de Justicia en el siglo XIX, México, Suprema Corte de Justicia de la
Nación, 1997, t. II, p. 190. Y por cuanto hace a la improcedencia del amparo contra leyes
en materia electoral, es interesante el hecho de que, en enero de 1881, la Suprema Corte
“ hizo todo lo posible para que los jueces de Distrito no se involucraran en los asuntos
políticos de los estados de la República” , incluso ordenó se averiguara la responsabilidad
en que pudo haber incurrido un juez de distrito que estimó procedente la suspensión
planteada en un amparo contra una ley electoral. Esto puede verse en “ Amparo contra
una ley electoral” , La Suprema Corte de Justicia en el siglo XIX, ibidem, pp. 251-255.
4 Tesis cuyo rubro y texto es: “ Derechos Políticos. La violación de los derechos
políticos no da lugar al juicio de amparo, porque no se trata de garantías individuales” ,
visible en el Apéndice al tomo LXXX, tesis 312, p. 516. El fundamento de la Corte para
no considerar a los derechos políticos como garantías individuales fue el que no están
consignados dentro de los primeros veintinueve artículos constitucionales. Argumento
simplista de “ topografía constitucional” que luego habría de moderar la Corte cuando
consideró que los requisitos de proporcionalidad y equidad respecto de la obligación de
contribuir a los gastos públicos, previstos en el artículo 31 constitucional, sí eran garantía
individual. Moderación o corrección de criterio que sin embargo nunca incluyó a los
derechos políticos.
JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA ELECTORAL 33
reiterada en la Ley de Amparo de 1936 (artículo 73, fracciones VII y

VIII).
2) Hasta 1996, las controversias constitucionales y las acciones de in-
constitucionalidad de leyes, estas últimas introducidas en la Constitución
en 1994, mediante reformas al artículo 105 de la carta magna, fueron im-
procedentes en materia electoral.5
Finalmente, en agosto de 1996, básicamente mediante reformas a los
artículos 41, 60, 99 y 105 de la carta magna,6 se introdujo en México un
sistema de justicia constitucional en materia electoral, cuya jurisdicción
fue distribuida de la siguiente manera:
A) A la Suprema Corte se le asignó la competencia para controlar la
constitucionalidad de normas de carácter general en materia electoral, ya
sean leyes federales o locales; nueva atribución de la Corte, que ésta in-
corporó sin problema a su ya vigente esquema de acciones de inconsti-
tucionalidad de leyes.
B) Al Tribunal Electoral federal —que la propia reforma incorporó al
Poder Judicial federal, ahora con la denominación de Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación (en adelante TEPJF)—,7 le fue con-
servada su competencia para controlar la legalidad de cualquier acto o
resolución dictado por una autoridad electoral federal, y adicionalmente
le fueron atribuidas las siguientes nuevas competencias jurisdiccionales,
que han sido materia de un permanente debate y que les ha impedido
consolidarse con plena legitimidad dentro del derecho mexicano:
5 Mediante la reforma de 1996 al artículo 105 constitucional se estableció la pro-

cedencia de las acciones de inconstitucionalidad de leyes, también en materia electoral;
sin embargo, las controversias constitucionales aún siguen siendo improcedentes en la
materia electoral.
6 Mediante reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federa-
ción de 22 de agosto de 1996, se estableció, básicamente en los artículos 41, 60, 99 y
105 de la carta magna, que en materia electoral también regiría el principio de constitu-
cionalidad, cuya tutela jurisdiccional se encargó al Poder Judicial de la Federación. Pos-
teriores reformas legales a la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, al Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y a la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, así como la expedición de la Ley General del Sistema de Me-
dios de Impugnación en Materia Electoral, publicadas en el Diario Oficial de la Fede-
ración el 22 de noviembre de 1996, consolidaron el actual sistema de justicia constitu-
cional en materia electoral.
7 En cierta forma, es admisible decir que el actual Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación es continuación o conversión del previo Tribunal Federal Elec-
toral.
a) Jurisdicción para calificar si los actos y resoluciones electorales

de cualquier autoridad, son o no directamente violatorios de un
precepto constitucional; competencia que es cuestionada por quie-
nes la consideran contraria al esquema adoptado por México de
control concentrado de la constitucionalidad, y
b) Jurisdicción para calificar la legalidad de actos y resoluciones de
autoridades electorales locales, y preponderantemente para deter-
minar, a través del juicio de revisión constitucional electoral, si
los tribunales electorales de las entidades federativas, en las reso-
luciones definitivas y firmes que hubieren dictado, interpretaron y
aplicaron correctamente su propio derecho electoral local; compe-
tencia cuestionada por quienes la estiman contraria al espíritu del
pacto federal.
Ahora bien, en relación con los cuestionados alcances de la nuevas

competencias judiciales en materia comicial, mi opinión, al respecto, es
en términos generales la siguiente:
1) Que la jurisdicción del TEPJF para controlar la constitucionalidad
de actos y resoluciones electorales se fortalezca de tal manera que esta
jurisdicción se consolide como efectivo garante de que las elecciones en
todo el país se realicen con apego a las normas y principios electorales
básicos que la Constitución consigne.
2) En cambio, por cuanto hace a la jurisdicción del TEPJF para con-
trolar la legalidad de lo actuado por las autoridades electorales locales,
que incluye atribuciones para que el Tribunal federal, como instancia de
casación, determine en qué casos los tribunales electorales locales inter-
pretan y aplican correctamente su propio derecho local, opino que debe
ser suprimida.
Casación, como nos enseña Fix-Zamudio, es el “ medio de impugna-
ción a través del cual se examina la legalidad de la actividad del juez en
el procedimiento y en la sentencia, que de ser acogido, puede producir el
efecto de anular el fallo respectivo, ya sea para reponer el citado proce-
dimiento o con el propósito de que se pronuncie una nueva sentencia de
fondo” .8 Y por casación electoral, en este trabajo, me referiré a la faceta
(no a la totalidad) del juicio de revisión constitucional electoral, a través
8 Fix-Zamudio, Héctor, “ Casación” , Diccionario Jurídico Mexicano, 10a. ed.,

México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, t. I, p. 428.
de la cual el TEPJF puede revisar la legalidad de lo resuelto por los tri-

bunales locales, y en general de lo actuado por una autoridad local (aun-
que casación, en sentido estricto, sería sólo la revisión que hace un tri-
bunal respecto de lo actuado por otro órgano jurisdiccional).
En efecto, el juicio de revisión constitucional electoral, en los térmi-
nos previstos por la Constitución y la Ley General del Sistema de Me-
dios de Impugnación en Materia Electoral, procede para impugnar las
resoluciones definitivas y firmes que hubieren dictado las autoridades
electorales de cualquier entidad federativa, siempre que éstas puedan re-
sultar determinantes para el desarrollo o el resultado final de un proceso
electoral local; por lo tanto, el citado juicio:
• Ciertamente, es un medio de control de la constitucionalidad a tra-

vés del cual el TEPJF revisa si la resolución local controvertida es
o no directamente inconstitucional.
• También es un medio de control de la legalidad local, a través del
cual el TEPJF examina si la autoridad local, que por regla general
es un tribunal local, interpretó y aplicó correctamente las leyes de
su respectiva entidad federativa.
Mi opinión de eliminar la referida casación electoral se funda, básica-

mente, en las siguientes dos razones:
Primera razón. Los alcances casacionales de la jurisdicción constitu-
cional electoral no tienen justificación jurídica ni histórica ni política en
nuestro México federal, y esta carencia de justificación los ha conver-
tido en causa que resta legitimación a la justicia constitucional electoral,
y que motiva “ tensiones” 9 entre ésta y los tribunales y gobiernos de las
entidades federativas.
En realidad, que la jurisdicción constitucional electoral sea de casa-
ción, sólo puede justificarse invocando la desconfianza en los tribunales
9 El término “ tensiones” lo uso con el sentido que le da el procesalista de la

Universidad Complutense de Madrid, Andrés de la Oliva Santos, para quien una “ ten-
sión” por competencia jurisdiccional no equivale a un “ conflicto” de competencia sus-
ceptible de plantearse y resolverse por vía judicial, sino a una confrontación de opiniones
académicas o políticas, entre quienes cuestionan y quienes defienden el alcance de la
jurisdicción constitucional para fiscalizar a las jurisdicciones ordinarias. Véase Oliva San-
tos, Andrés de la, “ La tensión entre el Tribunal Constitucional y la jurisdicción ordina-
ria” , en Punset Blanco, Ramón y Santos Vijande, Jesús (dirs.), Jurisdicción ordinaria y
Tribunal Constitucional, España, Junta de Galicia, 1996, pp. 35-70.
locales, y por esta razón resulta difícil de legitimar frente a los ojos de
juzgadores, autoridades y ciudadanos de la mayoría de las entidades fe-
derativas. Justificar que el TEPJF se sobreponga en todas las atribucio-
nes judiciales de un tribunal electoral local es fácil sólo en aquellos ca-
sos de excepción en los que la percepción general coincide en que la
intervención del Tribunal federal sirvió para dejar sin efectos la actuación
de un tribunal local espurio sometido a la voluntad de los caciques loca-
les. Sin embargo, esta legitimación no es tan fácil cuando, como ocurre
en la mayoría de los casos, existe la percepción de que el Tribunal fede-
ral se ha sobrepuesto a un tribunal local, que es autónomo en su funcio-
namiento e independiente en sus decisiones, pero que simplemente tiene,
en relación con la ley electoral de su propio estado, una opinión diferente
a la del tribunal federal.
Segunda razón. Porque los alcances casacionales de la justicia consti-
tucional electoral de ninguna manera son elemento que indispensable-
mente se requiera para garantizar el efectivo respeto de las normas y
principios básicos que deben regir en todo proceso comicial.
La vigencia de las premisas eleccionarias básicas puede lograrse de
manera efectiva y eficiente, expresándolas detalladamente en la forma
de derechos o garantías constitucionales de alcance nacional, y consoli-
dando como garante de tales derechos y garantías fundamentales a una
jurisdicción constitucional fuerte y accesible, también de alcance nacio-
nal (el desarrollo de las normas comiciales básicas puede lograrse refor-
mando directamente el texto de la carta magna, o bien, mediante el gra-
dual avance de la jurisprudencia constitucional).
Constitucionalizar los derechos electorales básicos, claro está, no tie-
ne porqué traducirse en suprimir las leyes electorales de las entidades
federativas, para que en su lugar rija sólo un nuevo derecho electoral
constitucional, cuyo control esté a cargo de una jurisdicción nacional.
Esto es, la constitucionalización referida, más que centralizar al derecho
electoral, lo haría concorde con nuestro federalismo, ya que sería para
asegurar que en todas las elecciones que se celebren en el país, se obser-
ven los derechos y principios electorales esenciales, pero más allá de los
cuales cada entidad federativa soberanamente podría establecer normas
electorales adicionales, de rango legal o inferior, cuya efectiva vigencia
quedaría garantizada, en última y definitiva instancia, por las propias
jurisdicciones ordinarias locales, cuya consolidación también debe
promoverse.
Más adelante, en este trabajo, voy a detallar las siguientes afirmacio-

nes que hice: a) que en México no se justifica un esquema de justicia
constitucional casacional, en materia electoral; b) que el juicio de revi-
sión constitucional electoral, es de casación, y c) que eliminando la ca-
sación electoral, de cualquier modo, podría garantizarse en todo el país
la observancia de los derechos y principios electorales fundamentales,
mediante la constitucionalización de éstos y mediante la consolidación
de una jurisdicción constitucional fuerte y accesible que corrija cual-
quier acto que los contraríe.
Pero antes voy a hacer unas precisiones sobre el sentido y alcance de
la opinión que aquí presento. Empezaré por precisar lo que propongo y
lo que no propongo.
Opino que la jurisdicción constitucional electoral, en general, y el jui-
cio de revisión constitucional electoral, en particular, deben continuar,
pero para examinar precisamente la constitucionalidad y no la legalidad
de lo actuado por las autoridades electorales locales. Por lo tanto, no
propongo ni la desaparición de la jurisdicción constitucional en materia
electoral ni la derogación del juicio de revisión constitucional electoral
ni que todas las decisiones judiciales locales sean inimpugnables, ni que
el TEPJF nunca pueda declarar el derecho ordinario local. A continua-
ción me explico:
En relación con las resoluciones definitivas y firmes de los tribunales
electorales locales, específicamente opino que debiera reformarse el es-
quema actual que permite a los juzgadores federales revisar la resolu-
ción judicial impugnada a partir de sobreponerse en todas las atribucio-
nes judiciales de los juzgadores locales, para que en lugar de esto, la
jurisdicción constitucional se concentre sólo a examinar si la jurisdic-
ción local vulneró o no algún derecho o garantía constitucional, pudiendo
anular únicamente las resoluciones judiciales locales que sean declara-
das inconstitucionales.
No omito reiterar que, en mi opinión, un esquema para revisar sólo
constitucionalidad y no legalidad, de ninguna manera implica reducir
de manera inconveniente el espectro de sentencias locales susceptibles de
revisión, de tal manera que haya riesgo de que se vuelvan inimpugna-
bles algunas resoluciones locales que violen derechos “ importantes” .
Esto no pasará en la medida en que los derechos “ importantes” estén
precisamente en la Constitución (en su texto o interpretación jurídica) y
por lo tanto sean objeto de custodia de la jurisdicción constitucional.
Para ilustrar lo anterior, tal vez sirva mencionar algunos casos de sen-
tencias locales que podrían ser anuladas por inconstitucionales:
a) Sería inconstitucional un acto o resolución judicial local que vul-

nere el artículo 17 de la carta magna al denegar injustificadamente
el acceso a la justicia. Un caso como éste ya ocurrió cuando el
TEPJF revocó la sentencia de un tribunal local que consideraba
improcedente un medio de impugnación electoral que había sido
presentado sin el escrito de protesta que la ley local establecía
como requisito de procedencia, y que el Tribunal federal estimó
inconstitucional por ser directamente atentatoria de lo dispuesto
en el artículo 17 de la carta magna.10
b) Sería contraria al artículo 16 constitucional una sentencia arbitra-
ria por carecer de motivación. Como ha sostenido la Corte en Ar-
gentina, “ sentencia arbitraria es aquella que no es derivación ra-
zonada del derecho vigente apoyada en los hechos de la causa” ,11
y así podríamos entender que no hay la debida motivación, no
cuando ésta se estructure sobre una interpretación o aplicación
equivocada de la ley, a juicio del juzgador constitucional, sino
cuando la motivación esté ausente del todo o carezca de racionali-
dad. El límite entre una sentencia “ razonable” y una “ irrazona-
ble” , tendría que fijarse caso por caso y “ a golpe de jurispruden-
cia” , aunque también podríamos aprovechar la profusa doctrina y
jurisprudencia extranjera sobre el tema.
c) Y sobre todo, podría también anularse, total o parcialmente, una
sentencia judicial local que se traduzca en vulneración del conte-
nido constitucional de cualquiera de los derechos electorales sus-
tantivos del ciudadano (cuidando desde luego que al proteger los
derechos constitucionales de unos ciudadanos, no se provoque una
más grave afectación a otros derechos constitucionales). Claro que
para este efecto habría que delimitar cuál es la base constitucio-
nal, y cuál la extensión susceptible de configuración legal, por
10 El TEPJF consideró inconstitucional el exigir el escrito de protesta como requi-

sito de procedencia, en los casos SUP-JRC-041/99, SUP-JRC-127/99 y SUP-JRC-165/99,
en los que se reiteró el criterio citado, que se constituyó en la tesis de jurisprudencia
J.06/99 del TEPJF.
11 Véase Hitters, Juan Carlos, “ La jurisdicción constitucional en Argentina” , La
jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Madrid, Dykinson, 1997, p. 298.
ejemplo, de los derechos de votar y ser votado, así como del de-
recho a la equidad en la contienda electoral, entre otros importan-
tes derechos político-electorales.
La sentencia dictada el pasado 12 de diciembre, por la Suprema Corte

de Justicia de los Estados Unidos de América, con la que se puso fin al
juicio Bush vs. Gore, contiene diversos razonamientos interesantes que
pueden ejemplificar cómo un tribunal constitucional examina la consti-
tucionalidad, y no la legalidad, de lo resuelto por un tribunal local. En
esta sentencia, la citada Corte apuntó que la cuestión a resolver no era
si la Corte Suprema de Florida tenía o no atribuciones legales para esta-
blecer cuándo un voto era legal, o para ordenar un recuento manual de
votos, sino que lo que debía decidirse era si los procedimientos de re-
cuento adoptados por la Corte de Florida eran o no violatorios de la ga-
rantía de protección igual de la decimocuarta enmienda (Equal Protec-
cion Clause of the Fourteenth Amendment). Garantía constitucional ésta,
que para la materia electoral en los Estados Unidos implica, entre otras
cosas, que cualquier entidad federativa que hubiera decidido soberana-
mente que la designación de sus electores al colegio encargado de elegir
al presidente del país, se hiciera mediante votación ciudadana (en Esta-
dos Unidos un estado puede decidir que sus electores intermedios sean
designados no por elección popular, sino por otra vía, como por ejem-
plo, por designación del respectivo congreso estatal), debe garantizar a
los ciudadanos el derecho de votar en términos iguales, y el Estado no
debe, mediante cualquier posterior tratamiento arbitrario o disparatado,
valorar el voto de una persona por sobre el de otra (“ having once gran-
ted the right to vote on equal terms, the State may not, by later arbitrary
and disparate treatment, value one person’s vote over that of anot-
her” ).12
Por cuanto hace a los actos o resoluciones electorales, definitivos y
firmes, de cualquier autoridad no jurisdiccional de las entidades federa-
tivas, como por ejemplo el Congreso, o la comisión o instituto electoral
del respectivo estado, opino que éstos deben ser susceptibles de impug-
narse directamente a través del juicio de revisión constitucional electo-
ral, sólo en aquellos casos en que la Constitución o la ley de la res-
12 Véase Suprema Corte de los Estados Unidos, núm. 00-949, Geroge W. Bush et al.,
petitioners; Albert Gore, Jr. et al., 12 de diciembre de 2000, Per Curiam.
pectiva entidad federativa, de manera inconstitucional, los excluya del

sistema de control de legalidad local o expresamente los considere como
definitivos y firmes.
En efecto, es inconstitucional considerar que cualquier acto o resolu-
ción electoral local sea inimpugnable ante la jurisdicción ordinaria de su
respectiva entidad federativa, toda vez que el artículo 116, fracción IV,
inciso d, de la carta magna, consigna el principio de que la legalidad de
todo acto o resolución electoral debe ser susceptible de controvertirse ju-
risdiccionalmente en su respectivo estado. Y frente a un caso así, me
parece adecuado que la jurisdicción constitucional, que es precisamente
la encargada de garantizar la vigencia de las normas de la carta magna,
pueda, o bien realizar subsidiariamente la función jurisdiccional vedada
al tribunal local, o bien reenviar el asunto a la jurisdicción ordinaria de
la respectiva entidad federativa, para el efecto de que dicte una senten-
cia de fondo que califique la legalidad del acto impugnado (sentencia
judicial local, que sería susceptible de impugnarse otra vez ante la juris-
dicción constitucional, aunque sólo por inconstitucionalidad y no por
ilegalidad).
En mi punto de vista, el avance más importante de la democracia mexi-
cana en los últimos años ha sido el lograr la plena juridicidad del dere-
cho electoral, de tal manera que el efectivo cumplimiento de sus normas
no depende sólo de la voluntad variable de quienes están obligados a
cumplirlas, sino que está garantizado por un sistema contencioso de na-
turaleza judicial. Que sea la jurisdicción constitucional la que garantice
el principio de constitucionalidad en materia electoral, y que sea la ju-
risdicción ordinaria local la que, en última y definitiva instancia, contro-
le el que las autoridades de la respectiva entidad federativa actúen con
apego a sus propias leyes locales, es lo que yo propongo. De ningún
modo acepto que pueda haber actos electorales exentos del control judi-
cial.
Lo anterior, desde luego, al margen de la dificultad que en ocasiones
supone el calificar cuando estamos frente a un acto o resolución mate-
rialmente electoral, y no frente a una norma de carácter general que sólo
puede impugnarse a través de una acción de inconstitucionalidad de le-
yes (artículo 105, fracción II, constitucional), ni tampoco frente a un
acto o resolución no electoral. Para ilustrar esto último pudiera servirnos
imaginar el caso de que el Congreso de Coahuila emitiera una resolu-
ción a través de la cual suspendiera a un ciudadano en el ejercicio de
sus derechos políticos, incluyendo su derecho a votar, por resistirse a servir

los cargos de elección popular sin causa justificada;13 pues bien, siguien-
do las ideas de Dieter Nohlen, podríamos considerar que tal resolución
cae dentro del campo del derecho electoral en sentido estricto, pues tie-
ne que ver con “ el derecho del individuo a influir en la designación de
los órganos... [que] remite a postulados y cuestiones jurídicas que, por
lo general, tienen un carácter jurídico-constitucional” ,14 sin embargo, si-
guiendo el criterio de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, Sergio Aguirre, Mariano Azuela, Genaro Góngora y Jesús
Gudiño, habría que considerar que esa resolución afecta un derecho po-
lítico, pero no necesariamente una norma electoral:
La diferencia jurídica fundamental entre una norma que regula un derecho

político del ciudadano y del partido político y una norma de carácter electo-
ral, radica en que el reconocimiento constitucional de participar en las
elecciones es un derecho inherente al ciudadano mexicano y a los partidos
políticos, cuya existencia es independiente de la forma y procedimiento para
su ejercicio, mientras que las normas de carácter electoral son de naturaleza
adjetiva, pues tienden a regular precisamente lo relativo a la forma en que se
ejercen esos derechos políticos sustantivos... Por ello, la materia electoral
comprende lo relativo a la creación, estructuración, organización y funciona-
miento de las instituciones, sistemas, medios y procedimientos que tienen
por objeto la selección, mediante el voto, de los ciudadanos que ocuparán
un cargo público de elección popular, pero queda excluido de ese ámbito
el derecho sustantivo, consistente en poder participar en las elecciones, ya
que este derecho es previo, requisito sine qua non, para que puedan tener
lugar las normas que regulan su ejercicio.15
13 El artículo 67, fracción XXVII, en relación con los artículos 18-20 y 22 de la

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, establece
la atribución del Poder Legislativo del estado para suspender en el ejercicio de sus de-
rechos ciudadanos a quien sin causa justificada no desempeñe el cargo de elección po-
pular para el que haya sido electo (el artículo 38, fracción I, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, también prevé suspensión de la ciudadanía para quien
incumpla injustificadamente con sus obligaciones ciudadanas, aunque a diferencia de la
Constitución de Coahuila, deja sin definir a la autoridad competente para valorar si hubo
o no causa justificada, e imponer, en su caso, la sanción que proceda).
14 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales en el mundo, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1981 (edición alemana original de 1978), pp. 53 y 54. Las ideas de
Nohlen sobre el concepto amplio y el concepto estricto de derecho electoral se basan en
las ideas de Braunias (Braunias, Karl, Das Parlamentarische Whalrecht, Berlín, De Gruy-
ter, 1932, vol. II, p. 2.)
15 Véase Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ley de participación ciudadana,
Ahora bien, cuando afirmo que la competencia del TEPJF debería re-
formarse para que éste no anule actos o resoluciones electorales locales
por considerarlos ilegales, esto no significa que yo esté proponiendo que
en ningún caso el citado Tribunal federal debe poder declarar el derecho
ordinario local.
Para la materia electoral, no hay duda de que debe haber una jurisdic-
ción constitucional plena, como la actual, con atribuciones suficientes
no sólo para revocar cualquier acto o resolución inconstitucional, sino
también para, incluso, dictar una nueva determinación que sustituya a la
anulada, cuando tal provisión sea necesaria para lograr la completa sal-
vaguarda del derecho constitucional vulnerado, y aunque la emisión de
la nueva resolución por parte del tribunal constitucional implique que
éste sustituya a la autoridad local responsable que hubiere emitido el
acto anulado.
Así pues, cuando el tribunal electoral con jurisdicción constitucional
se sustituye en la autoridad local para dictar el nuevo acto que sustituya
al revocado, por supuesto que debe tener atribuciones para declarar el
derecho ordinario local, precisamente de la misma manera en que origi-
nalmente debió hacerlo la autoridad local.
Opino que debe evitarse que el Tribunal de constitucionalidad en ma-
teria electoral, a partir de un examen de legalidad, determine la nulidad
de un acto impugnado. Toda revocación debería ser declarada sólo como
conclusión de un examen de constitucionalidad. Sin embargo, una vez
anulado el acto impugnado, el tribunal de constitucionalidad debe poder,
con plenitud de jurisdicción, sustituirse en la autoridad local responsable
y aplicar la ley local respectiva cuando esto sea necesario para la salva-
guarda de los derechos constitucionales, o bien reenviar el caso a la au-
toridad responsable para el efecto de que ésta dicte un nuevo acto dentro
de los límites constitucionales.
Por cuanto hace al recurso de reconsideración, a través del cual la
Sala Superior del TEPJF revisa las sentencias que las salas regionales
del propio TEPJF hubieren dictado al resolver los juicios de inconformi-
dad, éste también es casacional, ya que a través de él se examina si la
sala fiscalizada interpretó y aplicó correctamente (la Constitución en su
México, 1996, Serie Debates Pleno, núm. 3, pp. 227 y 228. Puede verse el voto minori-
tario que los citados ministros formularon respecto de la sentencia dictada en la acción
de inconstitucionalidad 1/95.
caso, y) la legislación ordinaria federal en materia electoral. Sin embar-

go, en mi propuesta de suprimir la casación electoral, de ninguna mane-
ra queda incluido el suprimir el recurso de reconsideración, de la misma
manera que tampoco debe suprimirse la posibilidad de que en cada en-
tidad federativa, las salas de los tribunales superiores de justicia “ ca-
sen” los fallos de los juzgados o tribunales de primera instancia.
En México, el TEPJF tiene a su cargo tanto la jurisdicción consti-
tucional como la jurisdicción ordinaria federal en materia electoral. Lo
mismo que, en general, ocurre con el Poder Judicial de la Federación;
lo cual explica por qué entre la jurisdicción constitucional y la jurisdic-
ción ordinaria federal no haya tensiones, no porque ambas se hayan fu-
sionado en una sola, sino porque ambas las ejerce un mismo órgano ju-
risdiccional, que por supuesto nunca entra en tensión consigo mismo.
Sin embargo, lo anterior no lo debemos tomar los juzgadores federa-
les como razón para despreocuparnos del tema, pues no hay que descar-
tar la posibilidad de que en un futuro en México, la jurisdicción consti-
tucional se encargue separada y exclusivamente a un sólo órgano, como
ocurre en España con el Tribunal Constitucional, o como ocurre en
Francia con el Consejo de Estado,16 y en este caso lo más conveniente
sería que un tribunal diverso al constitucional tuviera la atribución de
declarar el derecho ordinario federal, en última y definitiva instancia.
El juicio para la protección de los derechos político electorales del
ciudadano también permite el examen casacional de las sentencias dicta-
das por los tribunales locales, sin embargo, su análisis lo dejaré pendien-
te para una posterior ocasión, ya que este medio de impugnación me
gustaría tratarlo, más que como parte del problema, como parte de una
solución para lograr la efectiva tutela jurisdiccional de los derechos
electorales fundamentales.
Dos ultimas aclaraciones:
Primera. La opinión que aquí presento no se orienta a determinar si
el TEPJF en sus sentencias ha hecho una exacta o inexacta aplicación
del derecho, sino que más bien se inscribe en un debate sobre la conve-
16 En julio-septiembre de 1999, durante la negociación de una plataforma común

que pudiera servir de base a una coalición de partidos para las elecciones federales de
2000, se planteó la posibilidad de crear un tribunal constitucional separado del Poder
Judicial federal, siguiendo el esquema del Tribunal Constitucional de España o el Consejo
de Estado francés; en el caso de que la jurisdicción constitucional y la jurisdicción federal
se encargaran separadas a órganos diversos, habrían, sin duda, “ tensiones” entre ellas.
niencia de mantener o reformar el régimen jurídico en vigor. Es mi con-

vicción que el TEPJF, siempre ha actuado en estricto apego a su compe-
tencia constitucional y legal, pero esto es independiente de mi opinión
en el sentido de que convendría acotar los alcances de la citada compe-
tencia. E incluso, me parecería incorrecto que la plena juridicidad con la
que actúa el TEPJF pudiera ser tomada como escudo formal para sim-
plemente menospreciar o descalificar propuestas de reforma que en todo
caso hay que analizar, tomando en cuenta que las instituciones públicas,
además de perfectibles, deben evolucionar a la par de la sociedad a la
que sirven.
Segunda. Las ideas que hoy pongo a su consideración, ni se me han
ocurrido últimamente ni tampoco son originales en su mayor parte. Los
primeros esbozos de la opinión que presento en este trabajo, los expuse
en 1999, en un Congreso Nacional de Tribunales Electorales,17 y tam-
bién en un artículo publicado en ese año.18 Y las ideas centrales de este
trabajo no son sino el eco de voces muy importantes dentro de la comuni-
dad judicial y académica del país, que han venido formando una poderosa
corriente de opinión a favor de un federalismo judicial; corriente dentro
de la cual me gustaría ver transitar el futuro de la justicia constitucional
electoral.
Entre las voces a las que me refiero, está la del ministro presidente de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Genaro David Góngora Pi-
mentel,19 la de la Conferencia Nacional de Presidentes de los Tribunales
17 En agosto de 1999 presenté, en la ciudad de Zacatecas, una ponencia en el Pri-

mer Congreso Nacional de Tribunales Estatales Electorales, con el tema “ Tensiones por
motivo de competencia, entre la jurisdicción constitucional del Tribunal Electoral del Po-
der Judicial de la Federación y la jurisdicción de los tribunales electorales locales (des-
cripción jurídica de un problema común a todo sistema de jurisdicción constitucional
fiscalizadora de la jurisdicción ordinaria)” , incluida en la Memoria del 1er. Congreso
Nacional de Tribunales Estatales Electorales. La justicia electoral en México, México,
Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Zacatecas, 1999.
18 Arenas Bátiz, Carlos Emilio, “ Juicio de revisión constitucional electoral” , Tri-
buna Electoral, Revista del Tribunal Electoral del Estado de Zacatecas, Zacatecas, Mé-
xico, núm. 4, octubre-diciembre de 1999, pp. 4-17.
19 El ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Genaro
David Góngora Pimentel, ha dicho que “ él, al igual que otros ministros de la Corte con-
sideran que debe modificarse, es el hecho de que el Poder Judicial de la Federación tenga
que conocer en el amparo directo las apelaciones de sentencias de los tribunales supe-
riores de los estados” . Lo anterior, debido a “ que si bien se pensaba en el siglo pasado
que debido a los intereses locales y cacicazgos se hacía necesaria la intervención del
Poder Judicial Federal, en la actualidad las condiciones han cambiado diametralmente, al
Superiores de Justicia del país,20 así como las de destacados académicos

como José Barragán Barragán, integrante del Consejo General del Insti-
tuto Federal Electoral,21 Samuel del Villar,22 y otros muchos que se han
manifestado en contra de que la jurisdicción constitucional, a través del
amparo directo, fiscalice casacionalmente las sentencias de los tribuna-
les locales.
También dentro de la corriente a favor de un federalismo judicial, están la
opinión del ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y pre-
sidente de su primera sala, José de Jesús Gudiño Pelayo, quien en rela-
ción con las controversias constitucionales, “ sistemáticamente se ha
opuesto a que ese tribunal revise cuestiones de legalidad en la actuación
de los órganos de gobierno [locales], pues lo considera una invasión a la
soberanía estatal” .23 Inclusive, el ministro Gudiño ha promovido el
“ abrir públicamente el debate dentro de las universidades y del propio
Poder Judicial, sobre la necesidad de poner límites a la intervención del
grado que hay tribunales estatales que cuentan con magníficos magistrados, además que
en muchos estados de la República son ‘inamovibles’, lo que garantiza su autonomía ante
los cambios políticos” . Los textos entrecomillados pueden leerse en la nota periodística
de Arana, Jesús, “ Convocará Corte a discutir varios cambios legales, incluido el amparo” ,
La Jornada, México, 12 de julio de 1999, p. 3.
20 La Conferencia Nacional de Presidentes de Tribunales Superiores de Justicia del
país emitió, en 1999, la llamada “ Declaración de Mérida” , exigiendo limitaciones al am-
paro directo, de tal manera que la interpretación y aplicación judicial del derecho local
sea realizada, en definitiva, a nivel estatal.
21 Barragán Barragán, José, “ IV. Las cuestiones de inconstitucionalidad” , El Fi-
nanciero, Monterrey, México, 24 de noviembre de 2000, p. 57, escribió lo siguiente: “ Sin
rodeos, con todo el respeto, yo soy de la opinión favorable a la supresión del juicio de
amparo en materia judicial... estos mismos juicios de amparo en materia judicial han
hecho de todos los tribunales de los Estados el hazmerreír y la vergüenza viviente. Prác-
ticamente todos sus actos y resoluciones son recurribles para diversos efectos. El fede-
ralismo en esta materia es una irrisión, más que eso, es una burla” .
22 Villar Kretchmar, Samuel Ignacio del, en la ponencia que denominó “ La supre-
macía de la Constitución, a conseguir, y la revisión del juicio de amparo” , que presentó
en el Congreso Nacional de Juristas para una Nueva Ley de Amparo, convocado por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Mérida, Yucatán, en noviembre de 2000 (una
síntesis de este planteamiento puede verse en La Jornada, México, 8 de noviembre de
2000, p. 38), propuso que en la Constitución se establecieran con claridad, entre otros
conceptos normativos fundamentales, el siguiente: “ que el control de la constitucionali-
dad no se confunda con procedimientos de casación propios de las entidades federativas” .
23 Nota periodística de Lizárraga, Daniel, “ Invade la Corte soberanía estatal” , El
Norte, Monterrey, México, 22 de noviembre de 2000, p. 15A.
Máximo Tribunal en asuntos que, desde su perspectiva, sólo correspon-

den a las entidades” .24
Y específicamente controvirtiendo los alcances casacionales de la ju-
risdicción constitucional electoral, encontramos las opiniones de diver-
sos juzgadores electorales locales,25 empezando por Adolfo Mejía Gon-
zález26 y Mario Gutiérrez Covarrubias,27 quienes desde 1997, como
magistrado presidente del Tribunal Electoral de Michoacán y magistrado
presidente del Tribunal Electoral de Guanajuato, respectivamente, expre-
saron su desacuerdo con los alcances del entonces recién creado juicio
de revisión constitucional electoral, al que consideraron invasor de la so-
beranía estatal.
Paso ahora a detallar la afirmación que previamente hice en el senti-
do de que no se justifican ni jurídica ni histórica ni políticamente los
alcances casacionales de la jurisdicción constitucional en materia elec-
toral.
Jurídicamente, los citados rasgos casacionales no se justifican en Mé-
xico, debido a que nuestra República es una federación compuesta de
estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior;
pero unidos según los principios de la Constitución.28
24 Idem.
25 En los últimos tres años, en los que he estado en más de la mitad de las entidades
federativas del país dando pláticas sobre derecho electoral, me he encontrado con una
importante proporción de juzgadores electorales locales que cuestiona, aunque sin docu-
mentarlo en trabajos académicos, las atribuciones que los juzgadores federales tienen para
declarar el derecho local.
26 El magistrado Adolfo Mejía González, presidente del Tribunal Electoral del Es-
tado de Michoacán, también presentó, en 1997, en la ciudad de Zacatecas, una ponencia
en el Encuentro Nacional de Investigadores en Temas Electorales, con el tema “ Que los
órganos legislativos que integran el constituyente permanente expresen opinión sobre la
contradicción entre las normas constitucionales 40 y 41 (primer párrafo), por una parte,
y 99 fracción IV, por la otra; así como la contradicción entre los citados 40 y 41 (primer
párrafo) por un lado, y las normas 186, 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación y las 3, 5, 86, 87 y 93 de la Ley General del Sistema de Medios de Impug-
nación en Materia Electoral, por el otro, en que incurrieron con las reformas electorales
del año 1996” ; publicada en la Gaceta Electoral del Tribunal Electoral del Estado de
Michoacán de Ocampo, núm. 2, 1998, pp. 5-16.
27 El entonces magistrado Gutiérrez Covarrubias presentó, en el Congreso de Tri-
bunales Estatales Electorales, celebrado en Acapulco, Guerrero, en mayo de 1999, una po-
nencia titulada “ Algunos aspectos de las repercusiones del juicio de revisión constitucio-
nal en relación a los tribunales electorales estatales” .
28 Cfr. artículo 40 constitucional.
Siguiendo las ideas de Ulises Schmill, podemos decir que el hecho de

que el Estado mexicano sea federal, jurídicamente implica que tenemos
tres distintos órdenes normativos: a) el orden normativo local, que es el
origen teórico-histórico de los otros; b) el orden normativo federal, inte-
grado por atribuciones delegadas por los estados pero sólo aplicable a las
materias federales, y c) el orden normativo constitucional, que es el fun-
damento jurídico de los anteriores y que tiene una vigencia nacional y
suprema.29
Ahora bien, considerando: que cada uno de los citados tres órdenes se
integra con sus propias normas jurídicas, que respectivamente son las
normas constitucionales, las federales y las locales; que para garantizar
la vigencia de sus normas, cada uno de estos tres órdenes prevé su res-
pectiva jurisdicción, que respectivamente son la jurisdicción constitucio-
nal, la jurisdicción federal y la jurisdicción local, y que recientemente la
Suprema Corte ha confirmado que el derecho federal y el local tienen
ambos una misma jerarquía, que habría que ubicar por debajo de las
normas constitucionales,30 podría concluirse que la jurisdicción federal,
encargada de declarar sólo el derecho federal, no puede fiscalizar ni im-
ponerse a las jurisdicciones locales, y que sólo el derecho constitucional,
declarado por la jurisdicción constitucional, prevalecerá sobre las nor-
mas federales y locales.
29 Véase Schmill, Ulises, “ Fundamentos teóricos de la defensa de la Constitución

en un Estado federal” , en Cossío, José Ramón y Pérez de Acha, Luis M. (comps.), La
defensa de la Constitución, México, Fontamara, 1997, pp. 23 y 24: “ Si en el Estado
federal existen dos clases de normas, las federales y las locales, tiene que existir por
necesidad lógica, una norma superior que delimite y especifique los ámbitos de validez
de esos órdenes normativos, pues si esa norma no existiese no podría afirmarse la unidad
del orden normativo en cuestión y no habría fundamento normativo alguno que permitiera
la división de los distintos ámbitos de validez. Es decir, no se podría afirmar que esos
diversos órdenes normativos con distintos ámbitos de validez constituyen una comunidad
jurídica, es decir, un solo orden estatal... en consecuencia, existe un tercer orden en el
Estado federal: el conjunto de normas que delimitan los ámbitos de validez de las normas
federales y de las locales (normas de la comunidad total o nacional, a las que podemos
llamar ‘normas del orden constitucional’)” .
30 Véase la tesis de jurisprudencia con el rubro “ Tratados internacionales. Se ubi-
can jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto
de la Constitución federal” , en donde se lee: “ esta Suprema Corte de Justicia considera
que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente de-
bajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local... la interpretación
del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una
misma jerarquía” .
Pero que el derecho constitucional sea supremo, en un país federal,

no significa que su plena vigencia deba traducirse en uniformar el régi-
men jurídico de todas las entidades federativas, hasta el grado de que
todas tengan un derecho exactamente igual. La Constitución mexicana
es federalista, y por lo mismo no es un molde rígido, sino un “ marco”
o límite mínimo, dentro del cual o en adición al cual pueden tener
cabida una infinita variedad de esquemas jurídicos diversos, y con este
fundamento, cada estado, con absoluto apego a la Constitución general,
soberanamente elabora su propio y particular derecho ordinario en co-
rrespondencia con sus necesidades, sus aspiraciones, su realidad políti-
co-social y su propia personalidad estatal. El derecho electoral local no
tiene por qué ser igual en todas las entidades federativas, aunque eso sí,
ninguno de ellos puede transgredir las normas constitucionales.
Ahora bien, si aceptamos que la finalidad jurídica de la casación, des-
de que surgió en Francia en 1790, ha sido la de “ asegurar la unidad de
la interpretación del derecho objetivo” ,31 resulta entonces que la misma
sólo se justifica para unificar la interpretación de un determinado orden
jurídico que deba ser unitario, y en cambio, se distorsiona cuando se le
usa para pretender unificar órdenes jurídicos que son, por definición, di-
versos entre sí.
El derecho constitucional, sin duda, es uno sólo para todas las autori-
dades públicas del país, por lo que su unificación interpretativa debe pro-
curarse y encargarse a la jurisdicción constitucional. El régimen jurídico
legal de cada entidad federativa, por otra parte, por definición debemos
considerarlo unitario sólo respecto de sí mismo, por lo que debe ser su
respectiva jurisdicción local la que tenga a su cargo, en última y definiti-
va instancia, la atribución de interpretarlo unificadamente. No puede
pretenderse para todas las leyes electorales locales una interpretación
nacionalmente unificada, excepto en lo que corresponde a los límites
constitucionales que no deben transgredir.
Históricamente, la casación electoral tampoco tiene tradición jurídica
a su favor, como por lo menos sí ocurre con el juicio de amparo directo,
que también es casacional. Esto último, debido a que cuando el amparo
contra sentencias finalmente logró imponerse en nuestro derecho (des-
pués de varios intentos bloqueados por una defensa federalista de las ju-
risdicciones ordinarias), fue prácticamente en la misma época en que
31 Fix-Zamudio, Héctor, op. cit., nota 8, p. 428.

empezó a regir la tesis Vallarta a través de la cual el Poder Judicial fe-

deral se autolimitó de conocer de asuntos electorales.
En efecto, por una parte, la denominada “ tesis Vallarta” empezó a
plantearse en 1872 y se consolidó, como ya vimos, en 1881. Mientras
que por otra parte, la Ley de Amparo de 1847 excluyó la procedencia
del juicio de amparo en contra de actos y resoluciones dictados por los
poderes judiciales de las entidades federativas, lo mismo que la Ley de
Amparo de 1869, que en su artículo 8o. expresamente establecía que
“ no es admisible el recurso de amparo en negocios judiciales” ; precep-
to, este último, que poco tiempo después fue declarado por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación como contrario a la Constitución federal
de 1857, la cual en su artículo 101, fracción I, establecía que el amparo
era procedente contra leyes o actos “ de cualquier autoridad pública” .32
En relación con el juicio de amparo directo, han habido diversos in-
tentos por regresarlo a su original pureza constitucional, suprimiéndole
sus alcances casacionales, sin embargo, todos estos intentos han fallado
principalmente debido a la tradición jurídica que respalda la permanen-
cia de este amparo casación, al cual Fix-Zamudio ha calificado como
“ irreversible esta evolución o degeneración del juicio de amparo, según
el punto de vista que se adopte” .33 De manera semejante, podría esti-
32 La denominada “ tesis Vallarta” empezó a plantearse en 1872 y se consolidó,

como ya vimos, en 1881. La primera ley constitucional federal que incorporó al juicio
de amparo como medio de control constitucional, esto es el Acta Constitutiva y de Re-
formas promulgada por Antonio López de Santa Anna en 1847, estableció, en el artículo
25, que el amparo sólo sería procedente para proteger los derechos fundamentales del
individuo “ contra todo ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación,
ya de los Estados” , excluyendo así la procedencia del juicio de amparo en contra de actos
y resoluciones dictados por los poderes judiciales de las entidades federativas. Este pre-
cepto fue luego sustituido por el artículo 101, fracción I, de la Constitución federal de
1857, que estableció la tutela de la jurisdicción constitucional respecto de cualquier acto
violatorio de garantías procedente de cualquier autoridad pública. Posteriormente, la Ley
de Amparo de 1869, promulgada por el presidente Benito Juárez, habría de insistir sobre
la inadmisibilidad del amparo en negocios judiciales, al establecer: “ Capítulo II... 8. No
es admisible el recurso de amparo en negocios judiciales” ; sin embargo, la Suprema Corte
de Justicia de la Nación pronto declaró que tal precepto era contrario a la Constitución
federal de 1857, la cual, como ya se dijo, estableció que el amparo era procedente contra
leyes o actos “ de cualquier autoridad pública” . Las leyes constitucionales aquí citadas
pueden verse en: Poder Judicial de la Federación, La Suprema Corte de Justicia: sus
leyes y sus hombres, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1985, particular-
mente pp. 143, 169 y 208.
33 Fix-Zamudio, Héctor, “ Artículo 14” , Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos comentada, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-
marse que en la materia electoral lo que hay es una tradición, pero en el

sentido de que no haya instancia de casación que fiscalice la legal actua-
ción de las autoridades locales en materia comicial; tradición que podría
impedir la consolidación del juicio de revisión constitucional electoral.
Claro está que habrá algunos que deseen que la tradición casacional del
amparo directo acabe ayudando a la consolidación de la casación electo-
ral; yo, por mi parte, preferiría que la corriente de federalismo judicial
que se ha venido intensificando en la materia comicial, acabe influyendo
una reforma que limite la posibilidad de acudir al amparo directo, para
controvertir la legalidad de sentencias dictadas por los tribunales supe-
riores de justicia de las entidades federativas.
Políticamente, siempre se ha pretendido justificar los alcances casa-
ciones de la jurisdicción constitucional, en razón de una alegada incapa-
cidad, inmadurez, o falta de independencia de los juzgadores locales
para resolver los juicios a su cargo con plena imparcialidad y juridici-
dad; lo cual me parece un argumento injustificado.
Ya Venustiano Carranza, al presentar el proyecto de la Constitución
de 1917, admitió que una indebida interpretación del artículo 14 de la
Constitución de 1857 le había dado a la Suprema Corte competencia
para fiscalizar cualquier sentencia dictada por la jurisdicción ordinaria, y
denunció los riesgos de esta centralización de la justicia,34 aunque tam-
cas, t. I, p. 137. Fix-Zamudio refiere como el último intento por reformar la parte final
del artículo 14 constitucional a la iniciativa presentada por el Ejecutivo federal en
1922, la cual fue rechazada de plano por el Congreso de la Unión.
34 Véase “ Presentación de Venustiano Carranza del Proyecto de Constitución. 1
de diciembre de 1916” , en Cabrera Acevedo, Lucio (comp.), Documentos constituciona-
les y legales relativos a la función judicial 1810-1917, México, Poder Judicial de la Fe-
deración, 1997, t. II, p. 390. En la citada presentación, Carranza escribió: “ El artículo 14
de la Constitución de 1857; que en concepto de los constituyentes, según el texto de
aquél y el tenor de las discusiones a que dio lugar, no se refirió más que a los juicios
del orden penal, después de muchas vacilaciones y de resoluciones encontradas de la
Suprema Corte, vino definitivamente a extenderse a los juicios civiles, lo que dio por
resultado, según antes expresé, que la autoridad judicial de la Federación se convirtiese
en revisora de todos los actos de las autoridades judiciales de los Estados; que el poder
central, por la sugestión en que tuvo siempre a la Corte, pudiese injerirse en la acción
de los tribunales comunes, ya con motivo de un interés político, ya para favorecer los
intereses de algún amigo o protegido, y que debido al abuso del amparo, se recargasen
las labores de la autoridad judicial federal y se entorpeciese la marcha de los juicios del
orden común” .
bién justificó el referido exceso jurídico, invocando para esto a la reali-

dad política de entonces; Carranza señaló:
...hay que reconocer que en el fondo de la tendencia a dar al artículo 14

una extensión indebida, estaba la necesidad ingente de reducir a la autori-
dad judicial de los Estados a sus justos límites, pues bien pronto se palpó que
convertidos los jueces en instrumentos ciegos de los gobernadores, que des-
caradamente se inmiscuían en asuntos que estaban por completo fuera
del alcance de sus atribuciones, se hacía preciso tener un recurso, acu-
diendo a la autoridad judicial federal para reprimir tantos excesos.35
Hoy, en el siglo XXI, la falta de confianza en los tribunales locales,

sigue siendo la principal razón detrás de los alcances casacionales de la
justicia constitucional, por lo que bien puede decirse que la casación re-
ferida de ninguna manera contribuye a resolver, sino más bien a agravar
el magnificado problema de incapacidad de los tribunales locales.
El ministro Juventino V. Castro interroga:
¿Los tribunales federales deben intervenir y revisar los fallos de los tribu-
nales locales, para examinar su legalidad, porque estos últimos no tienen
la suficiente imparcialidad y prestigio que requiere la judicatura; o la im-
parcialidad y el prestigio de los tribunales locales no existe, porque los
tribunales federales los han despojado de su autoridad, de su responsabili-
dad y de su dignidad, al invadir calculadamente una jurisdicción que no
les corresponde?36
Aceptando, sin conceder, que haya tribunales locales en minoría de

edad, éstos nunca madurarán en la medida en que no enfrenten la res-
ponsabilidad, e incluso el costo político, de sus determinaciones, lo cual
sólo se logrará en la medida en que sus sentencias no sean percibidas
como irrelevantes o de mero trámite, sino como definitivas en cuestio-
nes de legalidad y, por lo mismo, trascendentes para la sociedad de su
respectiva entidad federativa.
Paso ahora a detallar la afirmación relativa a que la jurisdicción cons-
titucional sobre sentencias electorales locales es casacional.
35 Idem.
36 Castro, Juventino V., Hacia el amparo evolucionado, México, Porrúa, 1997, p. 89.
En general, afirmo que el juicio de revisión constitucional electoral es

casacional porque reúne las características que, según Enrique Vesco-
vi,37 son propias de la casación, y que básicamente son las siguientes:
a) La casación tiene por fin anular las sentencias judiciales que incu-
rran en una “ violación de la ley” , incluyendo dentro del concepto
de “ violación” tanto la interpretación errónea como la aplicación
indebida de la ley, e incluyendo dentro del término “ ley” , a toda
norma legal, reglamentaria o jurisprudencial, lo mismo de derecho
sustantivo que procesal.
b) La casación, como en Francia, puede implicar el examen sólo del
“ derecho” y no de los “ hechos” , ya que éstos los considera el
tribunal fiscalizador tal y como el tribunal fiscalizado los haya fi-
jado o los haya tenido por probados; pero también puede implicar,
como antes en España y bajo esta influencia en diversos países de
Latinoamérica, que el tribunal de casación pueda no sólo reexami-
nar la calificación jurídica de los hechos, sino también directa-
mente reexaminar y modificar la fijación de los mismos hechos,
realizada por el tribunal revisado, particularmente cuando esto sea
determinante para el fallo.
En la iniciativa de reformas constitucionales que en julio de 1996

consensaron el Ejecutivo federal y los representantes de los cuatro par-
tidos políticos con representación ante el Congreso de la Unión, origi-
nalmente se planteó que la jurisdicción constitucional electoral fuera no
casacional, sino federalista, en los mismos términos que en este trabajo
se propone.
En efecto, en la citada iniciativa, en relación con el juicio de revisión
constitucional electoral, se apuntó lo siguiente:
...se propone también que el Tribunal Electoral conozca de aquellos actos

o resoluciones de autoridades electorales locales que vulneren los precep-
tos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos y en congruencia, en esta misma iniciativa, se establece un conjunto
de principios y bases para los procesos electorales del nivel local. Al res-
pecto, la iniciativa plantea un mecanismo absolutamente respetuoso de
37 Los recursos judiciales y demás medios impugnativos en Iberoamérica, Argenti-

na, Ediciones De Palma, 1988, pp. 232-237.
nuestro sistema federal, al prever que esta nueva vía sólo procederá cuan-
do haya violaciones directas a la Constitución General y en casos deter-
minados que por su trascendencia ameriten ser planteados ante esta ins-
tancia jurisdiccional.38
Sin embargo, en agosto de 1996, el Congreso de la Unión y la mayo-

ría de las legislaturas de los estados aprobaron las citadas reformas consti-
tucionales, pero habiendo eliminado del artículo 99 constitucional un texto
que la iniciativa incluía y que limitaba la procedencia del juicio de revi-
sión constitucional electoral sólo para casos de violación directa de algu-
na norma de la Constitución. La supresión del texto se hizo sin ninguna
aclaración expresa, ni en la exposición de motivos ni en los dictáme-
nes de las respectivas comisiones parlamentarias ni en las sesiones de
discusión y aprobación del proyecto en las diversas asambleas legislati-
vas (sólo ha trascendido, como rumor, que el motivo del citado cambio
fue evitar otros casos como el del municipio de Huejotzingo, Puebla,
que en 1996 era reciente).
Posteriormente, mediante reforma legal de noviembre de 1996 tanto
en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, como en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
en sus respectivos artículos 86, apartado 1, inciso b, y 189, fracción I,
inciso e, se estableció que mediante el juicio de revisión constitucional
electoral podrían impugnarse actos o resoluciones electorales de las au-
toridades locales que, entre otros requisitos, “violen algún precepto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” . Sin embargo,
en relación con estos preceptos, y tomando en consideración la modifi-
38 Una versión de la citada iniciativa puede obtenerse en “ Iniciativa para la reforma

electoral y del Distrito Federal. Reforma de consenso” , suplemento de El Nacional, Mé-
xico, 29 de julio de 1996. En correspondencia con lo anotado, en el texto de la citada
iniciativa de reformas se proponía para el artículo 99, fracción IV, constitucional, el si-
guiente texto: “ Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e ina-
tacable, en los términos de esta Constitución y según lo dispongan la ley, sobre... IV. Las
impugnaciones por actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades compe-
tentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales
de las entidades federativas, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del pro-
ceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuan-
do se viole algún precepto establecido en esta Constitución, la reparación solicitada sea
material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de
la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma
de posesión de los funcionarios electos” .
cación ya apuntada al texto del propuesto artículo 99 constitucional, se

ha considerado que
...la Constitución se conculca tanto con la contravención directa de alguno

de sus preceptos, como con la infracción de las leyes secundarias corres-
pondientes a la misma, aunque en este segundo supuesto se trate de una
violación indirecta a través del principio de legalidad electoral contempla-
do en el ordenamiento de mayor jerarquía en nuestro país. En efecto, en
la fracción IV del artículo 41 Constitucional se eleva hasta ese alto rango
a los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resolucio-
nes electorales, por lo que con cualquier acto o resolución que infrinja la
más mínima regla de una norma legal, también se viola de esa manera el
artículo 41.39
La Sala Superior del TEPJF, en tesis de jurisprudencia, ha establecido

que el requisito de procedencia
...referente a que el juicio de revisión constitucional electoral sólo proce-

derá contra actos o resoluciones ‘que violen algún precepto de la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos’... debe considerarse
que se acredita... cuando se hacen valer agravios... enderezados a acreditar
la afectación jurídica del promovente, derivado de la indebida aplicación
o incorrecta interpretación de determinada norma jurídica en el acto o re-
solución impugnado, por virtud de los cuales se pudiera infringir algún
precepto constitucional en materia electoral, toda vez que ello supondría
la presunta violación de los principios de constitucionalidad y legalidad
electoral tutelados en los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y
116, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos.40
Flavio Galván, por su parte, opina que
...esta situación jurídica torna al juicio de revisión constitucional electoral

en auténtico juicio de legalidad, más que de constitucionalidad, a pesar de
39 Opinión de Leonel Castillo González, magistrado de la Sala Superior del TEPJF,

anotada en “ Relatoría de la Segunda Reunión Nacional de Magistrados” , México, Secre-
taría Técnica de la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, 15-17 de enero de 1997, p. 187.
40 Tesis de jurisprudencia número J.02/97, con el rubro: “ Juicio de revisión cons-
titucional electoral. Interpretación del requisito de procedencia previsto en el artículo
86, párrafo 1, inciso b), de la ley de la materia” .
lo cual constituye un gran avance en el sistema procesal de impugnación

electoral, que amplía mucho más el ámbito de procedibilidad de esta vía
impugnativa, al no quedar acotado estricta y únicamente a la violación de
un precepto de la Constitución federal.41
El examen de legalidad que al Tribunal Electoral federal le corres-

ponde hacer en un juicio de revisión constitucional electoral es am-
plio, pues incluye la posibilidad de declarar la ilegalidad del acto o
resolución impugnado cuando el tribunal local lo hubiere dictado con
base en una interpretación errónea o en una aplicación indebida de cual-
quier norma jurídica local, ya sea que se trate de una norma local de
rango legal o inferior, o de una norma de derecho sustantivo o proce-
sal que, de cualquier forma, hubiere puesto fin al procedimiento juris-
diccional ordinario.42
El juicio de revisión constitucional electoral, además, faculta al Tribu-
nal Electoral federal para actuar como tribunal de casación, con atribu-
ciones para sustituir completamente a los tribunales electorales locales,
y desde la perspectiva de éstos y en ejercicio de todas las atribuciones
judiciales que a éstos corresponden, volver a analizar el litigio en cues-
tión y determinar si la resolución judicial local es legal o ilegal; pudien-
do, incluso, reexaminar la fijación de hechos realizada por el tribunal
local, así como revalorar los criterios que el tribunal local hubiera utili-
zado en el ejercicio de una discrecionalidad instrumental o arbitrio judi-
cial que su propia ley local le confiriere.
Esto es, las atribuciones jurisdiccionales que para el TEPJF, actual-
mente se derivan del juicio de revisión constitucional electoral, le auto-
rizan a éste para sustituirse en la autoridad judicial local, no necesa-
riamente hasta después de haber anulado su sentencia, sino desde el
principio, para hacer un análisis de la sentencia local impugnada, desde
la misma óptica y con las mismas atribuciones judiciales de la autoridad
judicial fiscalizada, a efecto de determinar si la resolución impugnada se
41 Galván Rivera, Flavio, Derecho procesal electoral mexicano, México, McGraw-

Hill, 1997, p. 395.
42 El TEPJF, ha establecido, en la tesis relevante S3EL071/98, “ Juicio de revisión
constitucional electoral. Cuando es procedente en contra de los desechamientos y sobre-
seimientos del juicio de inconformidad (legislación de Campeche)” , que el juicio de re-
visión procede en contra de resoluciones definitivas, aun cuando éstas no sean sentencias
de fondo, sino desechamientos y sobreseimientos.
dictó con apego a la interpretación que el TEPJF haga de las atribucio-

nes regladas y no regladas que corresponden a la autoridad local.
Antes de continuar, conviene recordar que discrecionalidad instru-
mental, también denominada arbitrio judicial cuando corresponde a los
jueces, refiere, entre otros, a “ aquellos supuestos en los que la aplica-
ción de la norma imprecisa requiere un juicio acerca de la medida y la
intensidad con la que un determinado atributo se da en un hecho” ,43 esto
es, requiere de que, con valoraciones o criterios técnicos o políticos (en
todo caso extrajurídicos), se dé contenido a un concepto indeterminado
que la norma incluye. Cosa diferente es la denominada discrecionalidad
fuerte, la cual faculta a una autoridad para optar libremente entre dos o
más alternativas disponibles, todas las cuales son legales.44
El ejercicio de una discrecionalidad instrumental, salvo en determina-
das excepciones, la doctrina considera que no debe ser objeto de control
jurisdiccional, pues no habiendo base para que un órgano estrictamente
jurídico, como lo es un Tribunal, revise el ejercicio de una potestad que
precisamente consiste en acudir a criterios extrajurídicos para dar conte-
43 Pressuti, E., Discrezionalita pura e discrezionalita tecnica, Turín, 1919, ci-

tado por Desdentado Daroca, Eva, Los problemas del control judicial de la discreciona-
lidad técnica, Madrid, Civitas, 1997, p. 33.
44 Desdentado Daroca, Eva, op. cit., nota 43, pp. 22 y 23, apunta que la discrecio-
nalidad, en términos generales, “ consiste en la realización de elecciones entre diferentes
alternativas con la finalidad de ejercer una potestad conferida por el ordenamiento jurídico
y que éste, sin embargo, no ha regulado plenamente... Esto es, la discrecionalidad se
caracteriza por los siguientes rasgos: 1) supone la adopción de decisiones dentro de un
margen de libre apreciación dejado por el ordenamiento jurídico, 2) implica un acto de
elección sobre la base de argumentos valorativos acerca de los cuales personas razonables
pueden diferir, y 3) la elección se adopta siempre conforme a criterios valorativos extra-
jurídicos” (p. 22). La discrecionalidad puede dividirse en instrumental y fuerte. “ La dis-
crecionalidad fuerte hace referencia a aquellos supuestos en los que el titular de una po-
testad realiza elecciones dentro de un ámbito jurídico de decisión propio conferido por el
ordenamiento jurídico. Y la discrecionalidad instrumental comprende aquellos supuestos en
los que el titular de una potestad realiza igualmente elecciones como algo necesario para
el ejercicio de su potestad, pero sin disponer de un ámbito de decisión propio” (p. 23).
Para ilustrar lo anterior, puede decirse que tiene una discrecionalidad fuerte una autoridad
administrativa que, con fundamento en una norma jurídica, libremente puede designar
como funcionario público a cualquiera de los candidatos que hubieren aprobado un exa-
men de ingreso. Mientras que tendría discrecionalidad instrumental una autoridad encar-
gada de aplicar una norma disciplinaria que ordena destituir al servidor público que co-
meta una falta grave, ya que en este último caso, la citada autoridad tiene atribuciones
para, dentro de un margen de razonabilidad y a partir de criterios extrajurídicos, valorar
libremente la gravedad de la falta cometida, pero si concluye que ésta es grave, entonces
deberá decretar la sanción que la ley ordena y no otra.
nido a un concepto indeterminado, lo que acaba ocurriendo cuando esta

revisión se autoriza es que el criterio subjetivo (técnico o político, pero
no jurídico) de la autoridad judicial revisada, es sustituido por el criterio
igualmente subjetivo de la autoridad judicial revisora. Sin embargo, esto
suele hacerse en el juicio de revisión constitucional electoral y no res-
pecto de conceptos indeterminados de rango constitucional, sino de ran-
go legal.
Sin duda que la definición de los conceptos indeterminados de rango
constitucional debe corresponder, en última y definitiva instancia, a la
jurisdicción constitucional. Conceptos constitucionales indeterminados
serían, por ejemplo, los de “ equidad para el acceso de los partidos polí-
ticos a los medios de comunicación” , “ certeza en el ejercicio de la fun-
ción electoral a cargo de las autoridades electorales” , “ derecho de voto
libre” , “ derecho de acceso a la justicia” , entre otros. En cambio, estimo
que debiera ser definitiva la asignación de contenidos que la jurisdicción
ordinaria hiciera respecto de conceptos indeterminados de fundamento
sólo legal.
El ejercicio por parte de un tribunal local, de un margen de arbitrio
judicial derivado de una norma de rango legal, un tribunal de casación
sólo debería poder revisarlo en cuanto al cumplimiento de los elementos
reglados que la ley prevea para el ejercicio de la discrecionalidad en
cuestión; mientras que un tribunal de constitucionalidad sólo debería po-
der revisar no los criterios valorativos ni la observancia de los elementos
legales reglados, sino sólo si la determinación final de la autoridad res-
ponsable es o no violatoria de algún derecho constitucional.
Los casos en los que el TEPJF suele reexaminar el arbitrio judicial
que a un tribunal local corresponde con fundamento en una norma de
rango legal son, por ejemplo, cuando la instancia federal se sustituye en
la perspectiva del juzgador local, y vuelve a examinar si una específica
irregularidad electoral debe o no ser considerada como “ determinante”
para los efectos de declarar si se actualiza o no alguna de las causales
de nulidad de la votación recibida en casilla, que la propia ley local es-
tablece.
Las causales de nulidad de votación y de elección, en Latinoamérica
particularmente, con mucha frecuencia,
...contemplan diversos conceptos jurídicos indeterminados (por ejemplo,

‘garantías requeridas’, ‘violaciones sustanciales’, ‘actos que hubieren vi-
ciado la elección’, ‘distorsión generalizada de los escrutinios’ o ‘graves

irregularidades’), que no dan origen a la discrecionalidad (en cuanto a la
potestad de decidir libre y prudencialmente) sino al arbitrio del órgano
jurisdiccional electoral (entendido como la apreciación circunstancial den-
tro del parámetro legal), lo cual requiere la aplicación técnica de los llamados
conceptos jurídicos indeterminados que exigen precisión del supuesto pre-
visto en la norma, por parte del órgano decisorio, con su respectiva cali-
ficación jurídica, la prueba para tomar una decisión y su adecuación al fin
perseguido en la norma.45
Específicamente en México, el TEPJF ha puntualizado, en las juris-

prudencias J.1/98 y J.13/200, que atendiendo al principio de conser-
vación de los actos públicos válidamente celebrados, la nulidad de la
votación recibida en alguna casilla y/o de determinado cómputo y, en su
caso, de cierta elección, sólo puede actualizarse cuando se hayan acre-
ditado plenamente los extremos o supuestos de alguna causal prevista
taxativamente en la respectiva legislación federal o local, siempre y
cuando los errores, inconsistencias, vicios de procedimiento o irregulari-
dades detectados sean “ determinantes” para el resultado de la votación
o elección. Esto es, en nuestro país
...todas las causales de nulidad exigen la ‘determinancia’ y, por lo tanto,

deberá entenderse que la diferencia entre las causales de nulidad que omi-
ten el texto relativo a la ‘determinancia’, y las causales que expresamente
hacen referencia a tal elemento, se debe a que, en el caso de las primeras
el legislador consideró que siempre que ocurriera la irregularidad descrita,
la misma sería, de por sí, determinante para el resultado de la votación
(salvo prueba en contrario), mientras que tratándose de las segundas, el
legislador consideró que no siempre que ocurrieran las irregularidades
descritas, las mismas afectarían de manera determinante al resultado elec-
toral, por lo que debía dejarse al juzgador la valoración de las circunstan-
cias en que hubiere ocurrido la irregularidad, para declarar en cada caso si
la misma fue o no determinante.46
45 Orozco Henríquez, José de Jesús, “ Nulidad electoral en América Latina” , en

Orozco Henríquez, José de Jesús (comp.), Justicia electoral en el umbral del siglo XXI.
Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, México, TEPJF-IFE-
UQR-PNUD-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, t. III, pp. 1192 y 1193.
46 Véase Arenas Bátiz, Carlos Emilio (coord.), Defensa jurídica del voto, México,
Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Co-
legio de Criminología, 2000, pp. 39-48.
Establecer en qué casos específicos una irregularidad electoral debe

ser considerada como “ determinante”, por lo tanto, es una facultad que co-
rresponde al juzgador en ejercicio de una discrecionalidad instrumental
o arbitrio, lo cual implica que el citado juzgador defina, para cada caso
concreto, el contenido del concepto “determinancia” a partir de los crite-
rios valorativos extrajurídicos que estime pertinentes, y en relación con
los cuales personas razonables pueden diferir; en términos generales,
...es válido sostener que una violación o irregularidad será determinante
para el resultado de la elección cuando, si se suprime mentalmente, se lle-
ga a la convicción de que el resultado (electoral) pudo ser otro. Al efecto
es necesario realizar un ejercicio, suponiendo que no se hubieren presen-
tado las irregularidades o violaciones y, por tanto, sí se hubiera recibido
la votación (normalmente) en las casillas de mérito.47
Semejante al anterior, sería el caso de las denominadas “ diligencias

para mejor proveer” , en relación con las cuales el TEPJF ha establecido,
en tesis de jurisprudencia y en tesis relevante,48 que su realización o fal-
47 Razonamiento incluido en las pp. 104 y 162 de la sentencia que la Sala Superior
del TEPJF dictó en el juicio SUP-REC-057/97 (caso relativo a la nulidad de elección en
el distrito electoral federal de Ocosingo, Chiapas). Razonamiento semejante se advierte
en la p. 560 de la sentencia del juicio SUP-JRC-487/2000 y su acumulado SUP-JRC-
489/2000 (relativos a la nulidad de elección de gobernador en Tabasco), en donde se
anota que “ esta escasa diferencia en la votación evidencia la importancia de las irregu-
laridades de la elección de gobernador de Tabasco que se han venido mencionando, por-
que el surgimiento de cualquiera de ellas pudo ser la causa de que un determinado partido
fuera el triunfador, puesto que si las anomalías no se hubieren producido, el resultado
podría haber sido otro” .
48 Diligencias para mejor proveer. Su falta no irroga perjuicio a las partes, por
ser una facultad potestativa del juzgador. El hecho de que la autoridad responsable no
haya ordenado la práctica de diligencias para mejor proveer en la controversia que le fue
planteada no puede irrogar un perjuicio reparable por este tribunal, en tanto que ello es
una facultad potestativa del órgano resolutor, cuando considere que en autos no se en-
cuentran elementos suficientes para resolver. Por tanto, si un tribunal no manda practicar
dichas diligencias, ello no puede considerarse como una afectación al derecho de defensa de
los promoventes de un medio de impugnación, al constituir una facultad potestativa de la
autoridad que conoce de un conflicto.
Diligencias para mejor proveer. Su realización no agravia a las partes. Cuando los
órganos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenan desahogar
pruebas para mejor proveer los asuntos de competencia, entendidas estas diligencias
como aquellos actos realizados por propia iniciativa del órgano responsable, confor-
me a sus exclusivas facultades, con el objeto de formar su propia convicción sobre
la materia del litigio, no puede considerarse que con ese proceder causen agravio a
los contendientes en el juicio, habida cuenta que con esas diligencias no se alteran
ta de realización no irroga perjuicio a las partes, en tanto que ello es una

facultad potestativa del órgano resolutor, cuando considere que en autos
no se encuentran elementos suficientes para resolver.
La ley otorga al órgano resolutor el arbitrio de decidir cuando existen
o no en autos elementos suficientes para resolver. No obstante lo cual,
la Sala Superior ha llegado a evaluar que la autoridad responsable “ de-
bió” haber determinado realizar diligencias para mejor proveer, a efecto
de allegarse de mayores elementos para dirimir la contienda, “ y como
quiera que el Tribunal responsable, no actuó de esta manera, pudiendo
hacerlo, ello justifica que en el presente juicio (de revisión constitucio-
nal electoral), se haya ordenado la práctica de las diligencias que para
mejor proveer se efectuaron” .49
Por cuanto hace al reexamen de la valoración de pruebas y la fijación
de hechos, realizados por los tribunales locales, esto ocurre cuando, por
ejemplo, un tribunal local establece que una determinada casilla se ins-
taló en “ la comisaría municipal” , inmediatamente contigua a “ la cancha
de basquetbol” , y la Sala Superior, a partir de la revaloración de una
prueba, establece una nueva fijación de los hechos, coincidiendo con el
tribunal local en que la casilla efectivamente se instaló en “ la comisaría
municipal” , pero sin aceptar el hecho de que la citada comisaría se en-
cuentre materialmente unida a “ la cancha de basquetbol” .50 Así, el tri-
bunal fiscalizador “ entra” al asunto a partir de una revaloración de
pruebas y nueva fijación de hechos, para luego, en virtud del resultado
obtenido, declarar la ilegalidad de lo resuelto por el tribunal fiscalizado.
Finalmente, quisiera enfatizar el hecho de que suprimir los alcances ca-
sacionales de la jurisdicción constitucional electoral no tiene por qué tra-
ducirse en la posibilidad de que los derechos electorales fundamentales
no sean observados en los procesos electorales, particularmente de las
entidades federativas. Esto no debe ocurrir en la medida en que se consti-
las partes sustanciales del procedimiento en su perjuicio, ya que lo hacen con el único
fin de conocer la verdad sobre los puntos controvertidos.
49 Véanse las sentencias SUP-JRC-046/97 y SUP-JRC-061/97, que también son pre-
cedentes de la tesis de jurisprudencia J.10/97, cuyo rubro es “Diligencias para mejor proveer.
Procede realizarlas cuando en autos no existan elementos suficientes para resolver” .
50 Véase el considerando relativo a la casilla 2549-B, en la sentencia que la Sala
Superior del TEPJF dictó con motivo del juicio de revisión constitucional electoral, SUP-
JRC-208/99. Sentencia publicada en Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, suplemento especial, núm. 4, 2000, pp. 414 y 415.
tucionalicen tales derechos y así sean de incontrovertible aplicación en

todo el país.
Delimitar las jurisdicciones constitucional y las ordinarias, para poder
promover entre ellas relaciones de respeto a sus respectivos y diferen-
ciados ámbitos de competencia, ciertamente no es tan fácil como sim-
plemente encargar a la jurisdicción constitucional la salvaguarda de las
normas jurídicas constitucionales, y, por exclusión, encargar a la juris-
dicción ordinaria la tutela de las normas jurídicas ordinarias, ya que la
frontera entre leyes y Constitución no siempre es evidente. Sin embargo,
la referida delimitación tampoco es imposible.
En Alemania, por ejemplo,
Que la Constitución asigne en la división de poderes, ámbitos funcionales

para la acción y la decisión autónoma, a parlamento, gobierno, adminis-
tración y jurisdicción ordinaria, que debe respetar el Bundesverfassungs-
gericht (Tribunal Constitucional), es algo expresado en múltiples ocasio-
nes en la jurisprudencia. Mientras no se oponga mandato o prohibiciones
Constitucionales, el parlamento es libre en el empleo de sus facultades le-
gislativas de configuración, en la determinación de prioridades y en el re-
curso a medios presupuestarios; igualmente libre es el Gobierno en su po-
lítica interior y exterior o la Jurisdicción a la hora de interpretar y aplicar
el derecho ordinario. El Bundesverfassungsgericht no es competente para
examinar si cualquiera de tales órganos ha observado adecuadamente sus
responsabilidades o si ha dado con la fórmula de solución más funcional
y justa.51
En España, de manera semejante, el Tribunal Constitucional ha esta-

blecido que el examen de los hechos, la valoración de la prueba y la
selección y aplicación de las normas legales corresponde en exclusiva a
los jueces y tribunales ordinarios. No es competencia del Tribunal Cons-
titucional entrar en el terreno de la selección, interpretación y aplicación
de las normas, cometido propio de la jurisdicción en tanto no se vulnere
un derecho fundamental, porque el Tribunal Constitucional es el intér-
prete y guardián de la Constitución española pero no del resto del orde-
namiento jurídico.52
51 Simon, Helmut, “ La jurisdicción constitucional” , en Benda, Ernst et al., Manual

de derecho constitucional, trad. de Antonio López Piña, Madrid, Instituto Vasco de Ad-
ministración Pública-Marcial Pons, 1996, pp. 851 y 852.
52 Cfr. Gui Mori, Tomas, Jurisprudencia constitucional 1981-1995. Estudio y re-
México debe, desde luego, encontrar sus propias fórmulas. Mi opi-

nión es que la jurisdicción constitucional en materia electoral, ya sea por
vía de la jurisprudencia que emita el propio TEPJF, o mediante reformas
a la carta magna, debe consolidar su función de ser garante de las nor-
mas constitucionales, y en cambio, eliminar sus atribuciones de control
de la legalidad ordinaria. El actual esquema de justicia constitucional
casacional es insostenible en nuestro país, actualmente ávido de auténti-
co federalismo en todos los órdenes.
Reconocer al Tribunal Electoral, precisamente perteneciente al Poder
Judicial de la Federación, sus atribuciones para el control de la constitu-
cionalidad de actos y resoluciones electorales, no rompe el esquema me-
xicano de control concentrado de la constitucionalidad, de acuerdo con
el cual “ el control judicial de la Constitución es atribución exclusiva del
Poder Judicial de la Federación” .53
Concentrar la jurisdicción constitucional a la defensa de la carta mag-
na alentaría la gradual pero sostenida consolidación jurisprudencial de
los derechos político-electorales fundamentales de los diversos actores
que intervienen en una elección, y principalmente de los electores, de
los candidatos, de los partidos políticos y de los ciudadanos que inter-
vienen en la vigilancia de los procesos comiciales. Aunque este desarro-
llo de los derechos electorales básicos bien podríamos impulsarlo de ini-
cio con una reforma directa al texto constitucional.
Al propio tiempo que se excluye al TEPJF del conocimiento de los
conflictos de legalidad comicial, también debe fortalecerse a los tribuna-
les electorales locales, con garantías judiciales, orgánicas y procesales,
que en conjunto aseguren la independencia e imparcialidad, tanto del
respectivo tribunal como de los juzgadores que lo integran, así como la
eficacia y eficiencia de la jurisdicción y los procesos judiciales a su cargo.54
seña completa de las primeras 3.052 sentencias del Tribunal Constitucional, Madrid, Ci-
vitas, 1997, pp. 171 y 172.
53 Véanse las jurisprudencias 73/79 y 74/99 de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, cuyos rubros, respectivamente, son: “ Control judicial de la Constitución. Es atri-
bución exclusiva del Poder Judicial de la Federación” y “ Control difuso de la consti-
tucionalidad de normas generales. No lo autoriza el artículo 133 de la constitución” ,
visibles en Informe de labores que rinde el ministro Genaro David Góngora Pimentel,
1999, Anexo Jurisprudencia, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1999, pp.
64 y 65.
54 Un catálogo de garantías judiciales, aplicable en materia electoral, puede verse
en Arenas Bátiz, Carlos et al., “ Garantías del sistema mexicano de justicia electoral” , El
Lo anterior, desde luego, insistiendo en que —como lo apunta el mi-

nistro Gudiño Pelayo—,
...la lucha por convertir la independencia judicial de las judicaturas estatales

en una realidad jurídica y fáctica, no se acota con defender la inde-
pendencia del juez respecto al Ejecutivo y al Legislativo de su propia enti-
dad federativa. Va más allá. También requiere de independencia de la justi-
cia federal y exige devolver, poco a poco, a los jueces y tribunales estatales
la cualidad de ser órganos terminales, es decir, de ser autoridades con fa-
cultades para decidir en definitiva las controversias que se sometan a su
jurisdicción.55
sistema mexicano de justicia electoral. Proceso electoral federal, 1999-2000, México, Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2000, pp. 53-80.
55 Gudiño Pelayo, José de Jesús, “ La jurisdicción de amparo y la independencia
del juez local” , Revista Lex, México, 3a. Época, núms. 65 y 66, 2000, p. 20.
UNA APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA EN MÉXICO
Hugo Alejandro CONCHA CANTÚ*
SUMARIO: I. Introducción. II. La justicia en la democracia.

III. “ Judicialización” de la política y “ politización” de la jus-
ticia. IV. Panorama y perspectivas de la administración de
justicia en México. V. Conclusiones. La justicia y la reforma
del Estado. VI. Anexo. VII. Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
El juez juega un papel fundamental en los regímenes democráticos. No

es casualidad que desde que asumió el poder el gobierno que trajo con-
sigo la alternancia democrática en México, los medios de comunicación
han dedicado una parte muy considerable de su atención en cubrir asun-
tos relacionados con procesos jurisdiccionales de la más variada natura-
leza.1
Sin embargo, esta situación provoca tensiones inevitables en un siste-
ma político así caracterizado.2 Tensiones que podríamos denominar como
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

1 Por citar algunas de las noticias más sobresalientes que a este respecto han sido
presentados por los medios de comunicación en los dos últimos meses (periodo del actual
gobierno), se encuentran, la negociación del presupuesto por parte de la Suprema
Corte de Justicia, el proyecto de nueva ley de amparo, la resolución de la Suprema Corte
obligando al secretario de la reforma agraria a restituir tierras bajo amenaza de
destitución, el caso Cavallo, el caso Espinoza Villarreal, las declaraciones del presidente
del Tribunal Federal Electoral respecto al proceso electoral de Tabasco, el caso Tabasco,
la controversia constitucional derivada de éste, el caso Yucatán y el caso Stanley.
2 Guarnieri, Carlo y Pederzoli, Patricia, Los jueces y la política, México, Taurus,
1999. Existe una abundante literatura sobre estas relaciones al interior de las democracias,
por citar tan sólo algunos ejemplos, Bickel, A. M., The Morality of Consent, New Haven,
Yale University Press, 1975; Chayes, A., “ The Role of the Judge in Public Law
Litigation” , Harvard Law Review, vol. 89, núm. 7, 1976; Ely, J. H., Democracy and
65
66 HUGO ALEJANDRO CONCHA CANTÚ
como “ tensiones democráticas” , o aspectos complejos de las relaciones

entre los poderes públicos en un régimen plural y competitivo. El origen
de estas tensiones es, a final de cuentas, el enfrentamiento histórico en-
tre el constitucionalismo y los sistemas democráticos. Mientras que el
constitucionalismo se origina como el acuerdo institucional que tiene
como fin fundamental limitar el ejercicio del poder, la democracia busca
que sea la voluntad del pueblo, o la mayoría de éste, quien asuma y
ejerza este poder. A la democracia le interesa la participación política de
los ciudadanos y, necesariamente, la representación como único meca-
nismo para habilitar a los órganos de gobierno, pero no los límites que
se imponen a estos órganos emanados de la voluntad popular. Al movi-
miento constitucional le interesa establecer instituciones y normas que
protejan a los individuos frente a los abusos del poder, o bien que esta-
blezcan controles entre los distintos órganos encargados de ejercer el
poder. El fundamento y símbolo por excelencia de un régimen democrá-
tico es el sufragio, la participación de cada ciudadano para dar forma a
quien ejercerá el poder por un tiempo limitado. El fundamento y símbo-
lo más importante del constitucionalismo es la norma jurídica, el enun-
ciado que ordena todas las conductas sociales, incluyendo las de aque-
llos que detentan el poder.
Si bien es cierto que desde la consolidación del Estado moderno am-
bos modelos políticos se encuentran y se fusionan para dar lugar a los
modelos que denominamos “Estado de derecho”, o “Estado democrático
de derecho” ,3 esta situación crea complicados modelos jurídico-políticos
con instituciones que posibilitan y promueven pero que, simultáneamen-
Distrust. A Theory of Judicial Review, Cambridge, Harvard University Press, 1980;

Galanter, M., “ The Radiating Effects of Courts” , en Kreit D. Boyum y Mather, Lynn,
Empirical Theories of Courts, Nueva York, Longman, 1983; Zemans, F. K., “ Legal
Mobilization: The Neglected Role of the Law in the Political System” , American
Political Science Review, vol. 77, 1983; Brigham, J., The Cult of the Court, Filadelfia,
Temple University Press, 1987; Elster, J. (ed.), Constitutionalism and Democracy,
Cambridge, Cambridge University Press, 1993; Garapon, A., Le Gardien Des Promesses.
Justice Et Democratie, París, Editions Odile Jacob, 1996; Feeley, M. y E. R., Judicial
Policy Making and The Modern State. How the Courts Reformed America’s Prisons,
Cambridge, Cambridge University Press, 1997; McCann, M., “ How the Supreme Court
Matters in American Politics: New Institutional Perspectives” , en C. C. y Gillman, H.,
The Supreme Court and American Politics: New Institutional Approaches, Kansas,
University of Kansas Press, 1998.
3 Véase Berman, 1995, núm. 430; Ferrero, 1943, núm. 508; Tigar, 1977, núm. 728;
Rueschemeyer, 1992, núm. 689.
APROXIMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 67
te, limitan y controlan. El Poder Judicial es una de estas instituciones de

corte “ esquizofrénico” que tiene a su cargo funciones de promoción y
proyección de los derechos de los ciudadanos, pero también fuertes obli-
gaciones para limitar y controlar a los miembros y órganos políticos de
la sociedad.
II. LA JUSTICIA EN LA DEMOCRACIA
Desde 1981, en un brillante estudio denominado “ Cortes” , el profe-

sor de la Universidad de Berkeley, Martín Shapiro, elaboró una radiogra-
fía de las múltiples funciones que los juzgadores llevan a cabo en una so-
ciedad,4 cuestionando la tradicional asignación de “ solucionador” de
conflictos en la sociedad. Precisamente, partiendo de esa función origi-
naria es que el Poder Judicial lleva a cabo un sinnúmero de roles de
variada importancia. Desde su concepción moderna, la teoría democrática
liberal concibió al derecho y a su materialización orgánica, la Constitu-
ción y las instituciones jurisdiccionales, en el centro de la estructura es-
tatal: no sólo la organización política en su totalidad está delineada por
un conjunto de disposiciones legales superiores, pero estas mismas re-
glas diseñan un órgano que está facultado para determinar la forma y el al-
cance de todo el conjunto normativo. El Poder Judicial decide cómo es-
tas reglas tienen que ser entendidas y cuáles son los limites de acción de
los otros actores políticos. El Poder Judicial que, pues, con el poder de re-
solver conflictos entre individuos pero también entre individuos y los ór-
ganos del propio Estado, proveyendo de un mecanismo directo a los
ciudadanos para protegerse directamente de una fuerza estatal despro-
porcionada. Los tribunales además, por si fuera poco, son los órganos
que tienen a su cargo el proteger, mediante una serie de mecanismos
creados para tal fin, las libertades básicas de los individuos, materiali-
zando la idea de la libertad dentro de la organización social. En las so-
ciedades más avanzadas esta protección se dirige específicamente a las
libertades políticas, para asegurar precisamente que los principios sobre
los que se sostiene un régimen democrático estén garantizados por la
propia institución jurisdiccional.5
4 Shapiro, M., Courts. A Comparative and Political Analysis, Chicago, The Uni-
versity of Chicago Press, 1981.
5 Holmes, Stephen, Passions and Constraint. On the Theory of Liberal Democracy,
Repasar cada una de estas funciones nos posibilita a entender la

complicada relación que guardan los órganos constitucionales con los
ideales democráticos, o visto desde otra óptica, a entender la compleja
relación entre derecho y política en las configuraciones estatales con-
temporáneas.
Como órganos del Estado, los tribunales constituyen una de las insti-
tuciones más antiguas y de mayor importancia para el establecimiento y
sobrevivencia de toda la organización política, al constituirse como los
canales oficiales para resolver conflictos. A través de esta función, el
Estado, en última instancia, conserva la posibilidad de determinar, o de
influir en la determinación, de los conflictos sociales. Este poder para
determinar el resultado y la dirección de los conflictos sociales es uno
de los mecanismos más efectivos de control social, más aún cuando las
partes contendientes aceptaron voluntariamente someterse a la jurisdic-
ción estatal. De esta manera, el éxito de este primer rol depende de la
creación de una ideología que presente a los tribunales y a sus procesos
como entidades independientes de otros intereses e imparciales para to-
mar sus decisiones. En este sentido, Shapiro afirma que “ la tensión bá-
sica de los tribunales como solucionadores de conflictos yace en su ne-
cesidad para persuadir a las partes de que los jueces y las leyes que no
fueron elegidas por ellas constituyen, de cualquier manera, una genuina
tercera parte neutral” .6 Esta situación revela un dilema interesante para el
Estado, ya que entre más independiente sea un Poder Judicial, más obs-
táculos le presentará para imponer sus decisiones, pero, al mismo tiempo y
de acuerdo con las aspiraciones constitucionales y democráticas, más legi-
timas serán sus acciones.
El esquema se enriquece, ya que el Poder Judicial cuenta, además,
como otra función en su rol como institución estatal, con la posibilidad
de crear normas jurídicas mediante sus resoluciones e interpretaciones de
los actos legislativos, convirtiéndose en la fuente de control más impor-
tante, además del uso directo de la fuerza. Teóricamente, el Estado pue-
de modificar la dirección de un acto legislativo cuando surge un conflic-
to que cuestiona su aplicación. Sin embargo, el éxito de esta segunda
misión depende de la creación de un marco ideológico igualmente efec-
Chicago, The University of Chicago Press, 1995; Nino, Carlos, The Constitution of De-
liberative Democracy, New Haven, Yale University Press, 1996.
6 Shapiro, M., op. cit., nota 4, p. 17.
tivo que haga creer a las partes en conflicto que el proceso de individua-
lización y creación de normas por los tribunales es justo y necesario.
De esta forma, podemos darnos cuenta de que las instituciones juris-
diccionales no son sólo parte del entramado estatal, sino que su éxito
depende en ser intermediarios “ oficiales” entre el Estado y la sociedad,
esto es, espacios de participación donde la gente puede defender sus in-
tereses y derechos y, mediante estas acciones, incluso, intentar cambiar
prácticas y políticas estatales. Cabe aquí señalar que esta situación será
posible en función de las características específicas de cada sistema po-
lítico y legal.
Para los grupos sociales, las instituciones jurisdiccionales promueven
ciertas acciones y ciertos objetivos también. La primera manera en que
los tribunales son utilizados por estos grupos está relacionado, nueva-
mente, con el modelo de resolución de controversias. Justo de la misma
manera en que el Estado tiene un interés directo en resolver los conflic-
tos para su propio beneficio, las partes contendientes buscan resolver los
conflictos de la forma menos costosa. Requieren de instituciones confia-
bles que provean certeza, no sólo respecto a su permanencia y continui-
dad en sus acciones, sino también en lo que toca a los criterios por los
cuales los conflictos serán resueltos. En otras palabras, intereses sociales
son los que originan, hasta cierto grado, la creación de una doctrina le-
gal —un conjunto unificado de criterios para resolver conflictos de ma-
nera similar— para proveer de un sentido de confianza y seguridad.7
Sólo el Estado tiene los medios para proveer a estas instituciones con
toda la infraestructura necesaria y los recursos para llevar a cabo sus fun-
ciones, manteniendo, al mismo tiempo, los costos al menor nivel posible
para la población. La neutralidad es, por supuesto, un valor necesitado pa-
ra asegurar esta función, pero en esta ocasión el cuadro ideológico que
fortalece esta situación tiene que ver con accesibilidad y nociones de
justicia, más que con independencia. Es cierto que grupos sociales re-
quieren a la entidad que soluciona conflictos que sea neutral y distante
de sus intereses, pero en realidad no les interesa si tiene sus propios in-
tereses y autonomía. Mas aún, podría decirse que lo saben y lo aceptan.
El objetivo crucial es contar con tribunales a los que todo el mundo pue-
da acceder a efecto de lograr un mismo tipo de justicia, sin distinciones.
7 See Gauchet, Marcel, “ Primitive Religion and the Origins of the State” , New
French Thought: Political Philosophy, 1994, pp. 116-122.
Un segundo objetivo de tipo institucional que puede lograrse median-

te el uso de los tribunales, en la visión de grupos e individuos, es la
transformación de todo un contexto político, mediante la modificación
de una política o la modificación de otras instituciones o estructuras es-
tatales. Los poderes judiciales han demostrado que son instituciones
capaces de lograr cambios sociopolíticos de gran envergadura cuando
ciertos casos son resueltos por los órganos superiores debido a su impor-
tancia cualitativa, o debido a su peso relativo en caso de que involucren
múltiples intereses. Este último es el modelo de litigios públicos que
Chayes ha distinguido de los litigios tradicionales, intentando explicar el
activismo de la Corte Warren en los Estados Unidos,8 o en general, que se
puede aplicar para estudiar lo que los abogados de causa intentan hacer en
defensa de grupos particulares9 en todos los países del mundo. A este
respecto es importante mencionar que análisis empíricos sobre el uso de
estrategias de reforma legal por parte de grupos han demostrado que su
efecto es menos directo y visible de lo que podría pensarse. Este hecho
pone de relieve la importancia de un contexto simbólico, donde la mera
percepción de los tribunales como arenas de lucha y cambio es suficiente
para producir la movilización de distintos grupos.10
Con todas estas distinciones en las funciones de la judicatura, es fácil
percibir porqué los sistemas legales presentan múltiples caracterizacio-
nes y variaciones. El Estado intentará, continuamente, diferenciar su di-
mensión política de la legal como la única forma de fortalecer a las cor-
tes en su desempeño y, de esta manera, fortalecerse a sí mismo de una
forma indirecta. La primera función de resolución de controversias re-
quiere, por tanto, ser altamente eficiente, si todos los demás roles van a
ser exitosos. Sólo cuando se convierten en arenas efectivas de resolución
de controversias, los grupos e individuos incrementarán su deseo de acu-
8 See Chayes, Abram, “ The Role of the Judge in Public Law Litigation” , Harvard
Law Review, vol. 89, 1976, pp. 1281-1315. Also this is the case of the notion of
“ structural-reform” through litigation referred by Fiss, Owen, “ Foreword: The Forms
of Justice” , Harvard Law Review, vol. 93, 1979, pp. 1-58.
9 Véase la obra colectiva de Sarat, Austin y Scheingold, Stuart (eds.), Cause Law-
yering. Political Commitments and Professional Responsibilities, Nueva York, Oxford
University Press, 1998.
10 Véase Handler, Joel F., Social Movements and the Legal System. A Theory of
Law Reform and Social Change, New York, Academic Press, 1978; McCann, Michael
W., Rights at Work. Pay Equity Reform and the Politics of Legal Mobilization, Chicago,
Chicago University Press, 1994.
dir a la judicatura, y así, el Estado logrará cumplir con sus objetivos di-
símbolos de control, legitimación y actualización mediante ciertos cam-
bios legales y producción normativa. A esto se refiere Shapiro cuando
dice que las funciones de resolución de controversias, control social y
producción normativa por parte de la judicatura, deben de ser vistas
como mutuamente interdependientes.11
Es así como el rol de un Poder Judicial en un Estado democrático no
tiene nada de sencillo, ya que al cumplir con proveer de los medios para
la acción estatal y de grupos, se encuentran, simultáneamente, creando
un contexto ideológico y simbólico para la movilización política y para
la justificación de todo el sistema político en su conjunto. En otras pala-
bras, las instituciones jurisdiccionales, al igual que todo el sistema jurí-
dico, tienen una dicotomía dual al servir a los intereses del Estado y de
la sociedad, a través de mecanismos y procedimientos institucionales
pero, también, por un correlativo contexto simbólico.12 Sólo cuando se
cumplen todas estas funciones, la judicatura estará cumpliendo con los
objetivos de un Estado constitucional democrático.
La tensión democrática apuntada al inicio de esta sección, que marca
los objetivos distintos de la judicatura y las instituciones representativas,
o que distingue el proceso no representativo de los jueces, tiene que ser
complementado por la funcionalidad que estos aportan al sistema. Dicho
de otra forma, la condición no democrática de la judicatura tiene que ser
remplazada por una institución altamente eficiente, pues de ahí depende
que la judicatura coadyuve a un sistema de protección y promoción de
los derechos de todos los miembros de un grupo social.
11 Shapiro, M., op. cit., nota 4, p. 17.

12 Estas líneas demuestran que la distinción entre la operación institucional y la
efectividad puede ser separada de su contexto ideológico y simbólico, pero esto en reali-
dad sólo se distingue para efectos analíticos. En la realidad, ambos fenómenos se encuen-
tran inherentemente vinculados. No puede existir institución que esté vacía de significado
simbólico o desvinculada a la producción y transmisión de una ideología particular.
A este respecto, véanse Galanter, Marc, op. cit., nota 2; Zemans, F. K., op. cit., nota 2,
pp. 690-703, y desde una perspectiva posmoderna Hunt, Alan, Explorations in Law and
Society. Toward a Constitutive Theory of Law, Nueva York, Routledge, 1993.
III. “ JUDICIALIZACIÓN” DE LA POLÍTICA Y “ POLITIZACIÓN”

DE LA JUSTICIA
Las relaciones entre la justicia y la política son extremadamente com-

plejas por la gran cantidad de puntos de contacto que existen entre ellas
y porque el Poder Judicial es, en esencia, el poder más difuso. El proce-
so que aquí apuntamos, donde el Poder Judicial cada vez incrementa su
radio de acción y su influencia en los procesos de toma de decisiones, es
lo que se suele conocer como “ judicialización de la política” . Se trata
de un proceso que, aunque con múltiples formas de materializarse, se ha
generalizado en casi todas las regiones del mundo.
Aunque este proceso tiene algunas aristas positivas, ya que en princi-
pio se dirige a lograr un redimensionamiento del equilibrio de poderes,
en un esquema vertical y horizontal, también presenta algunos peligros
dignos de tomar en cuenta. Judicializar la política significa, también,
transferir poder a quien no es, en principio, sustituible o plenamente res-
ponsable desde un punto de vista político. Los jueces, en casi todas las
democracias occidentales, llegan a sus puestos por sus conocimientos y
especialidad y no por haber sido elegidos mediante el voto público. Es
importante lograr un difícil equilibrio entre la necesaria autonomía para
que lleven a cabo su trabajo y proyecten la requerida “ imparcialidad”
en sus resoluciones, pero sin que esto conlleve al establecimiento de
funcionarios irresponsables. La propia tradición democrática jacobina
de la Francia revolucionaria heredó el principio de que todo repre-
sentante o funcionario público debe de ser responsable de sus actos, los
que además deben de contar con un fundamento legal. Los diversos esque-
mas y modelos de independencia judicial,13 pueden combinar elementos
de supervisión y control, pero nunca deben de relajarse totalmente, ya
que la consecuencia es una “ anarquía judicial” y no la buscada “ demo-
cracia judicial” .
La independencia judicial, en sus dos vertientes, externa e interna, es
un factor que va unido al proceso de “ judicialización” de la política. La
independencia de los juzgadores tiene una larga historia y una continua
motivación. En un principio, parte de la idea de garantizar a las partes
que el juzgador, tercero involucrado por mandato legal, no resolverá la
13 Para la profundización de estos esquemas, véase Guarnieri, Carlo y Pederzoli,

Patrizia, op. cit., nota 2; Jacob, 1996, núm. 593.
controversia en función de que se identifique con alguna de las partes.

En otras palabras, un primer impulso de la independencia judicial parte
de la idea de separar al juez de las partes. Para ello, el juez refuerza su
identidad con la estructura estatal. Sin embargo, un segundo impulso,
asociado con la idea de la independencia externa, busca separar al juez
de sus vínculos estatizantes, ya que el Estado no es visto más como una
estructura neutra, y se reconoce que sus intereses inclinan la balanza en
las decisiones. Este impulso cobra fuerza en la segunda mitad del siglo
XX, con la proliferación de una gran cantidad de órganos de autogobier-
no que buscan romper la dependencia de la judicatura hacia otro de los
poderes, especialmente el Ejecutivo. Las olas democratizadoras de la
posguerra fortalecen este proceso, al perder popularidad los órganos de
gobierno unipersonales. En términos genéricos, se puede decir que un
tercer impulso, en el que se encuentran los procesos de reforma judicial
en la mayoría del mundo, intenta fortalecer la independencia interna, o
autonomía judicial. Si bien ya no existe el temor de que la judicatura
sufra una influencia directa de los otros poderes públicos, existe la preo-
cupación de una dependencia corporativa o burocrática, es decir, que los
jueces no tienen total capacidad de decisión frente a sus superiores jerár-
quicos, quienes tienen múltiples mecanismos para doblegar sus criterios
para resolver los asuntos. Es aquí donde se presenta el dilema de jueces
fuertes frente a jueces irresponsables. Mientras que los primeros son
factores de fortalecimiento del juego democrático, los segundos son cla-
ros elementos de su deterioro. El equilibrio que se debe de encontrar no
es único ni es claro de prever. Los órganos de autogobierno, tales como
los consejos de la magistratura, han aportado buenos resultados, depen-
diendo del rango de decisión que estos tienen y dependiendo de su inte-
gración. Lo que ha resultado ser mas funcional para una judicatura sana
es una integración plural de este órgano y no sólo por miembros del
propio cuerpo.
Los enemigos de una incrementada actuación judicial suelen referirse
al peligro del “ gobierno de los jueces” , ya que confunden causa con
efecto y ven al debilitamiento de las instituciones representativas como
producto de la mayor actuación del juez. Aunque teóricamente puede
pensarse en la situación de un Poder Judicial muy activo, que interviene
en exceso en los procesos de toma de decisiones, la naturaleza misma de
las democracias constitucionales limita la actividad jurisdiccional, al ha-
cerla pasiva. Más que existir un peligro de politizar a la justicia, lo que
estamos viviendo es el proceso de dotar de mayores garantías, oportuni-

dades y protecciones efectivas a las democracias constitucionales. Las
palabras de Hamilton resuenan hoy con gran intensidad, “ la magistratu-
ra, por la naturaleza misma de sus funciones, siempre será el poder me-
nos peligroso para los derechos políticos de la Constitución...” .14
Como ya se ha apuntado, las instituciones jurisdiccionales son los ve-
hículos mediante los cuales las democracias modernas se legitiman a
través del derecho. El derecho, y el principio que representa su exis-
tencia y aplicación y la legalidad buscan convertirse en el medio princi-
pal de legitimidad. Pero una vez más es importante repetir que los Esta-
dos difieren sustancialmente en la manera en que logran cumplir con
este objetivo. Además, existen algunos procesos históricos de la segunda
mitad del siglo XX que han fortalecido la tendencia de los poderes judi-
ciales a jugar un papel decisivo en el contexto político. Baste tan sólo
apuntar algunos de estos.
La complejidad acarreada por la transformación de los Estados libera-
les en Estados sociales o de bienestar no ha hecho sino profundizar e
intensificar el papel de las judicaturas en los regímenes democráticos.15
Entre otras de las causas que los especialistas señalan para explicar este
fenómeno se encuentra, en primer sitio, la masificación social y la con-
secuente pérdida de funcionalidad de las instituciones de servicio, au-
mentando la conflictividad entre la sociedad y el Estado. La masifica-
ción, además, en un régimen democrático se reviste como un incremento
a la pluralidad, lo que acarrea, necesariamente, una mayor utilización de
canales aceptados que resuelvan las diferencias entre actores sociales y
políticos. El Estado social trae también una creciente regulación de dis-
tintas áreas de la vida social, que trae consigo el necesario incremento
de “ intérpretes” que sean capaces de entender e individualizar la norma
en los momentos en que se convierta en generadora de conflictos. Final-
mente, es importante señalar la crisis de las instituciones representativas
y la problemática para encontrar soluciones de consenso frente a la rela-
tiva capacidad de respuesta “ neutra” y “ legítima” por parte de las judi-
caturas.
Los fenómenos asociados con la globalización también han fortaleci-
do este proceso. Las instituciones jurisdiccionales se convierten en sóli-
14 Citado en El Federalista, núm. 78.

15 Véase Guarnieri, Carlo y Pederzoli, Patricia, op. cit., nota 2; Offe, 1990, núm. 662.
dos referentes de los Estados para enfrentar los retos del comercio in-
ternacional, de las finanzas, del medio ambiente, del narcotráfico, etcé-
tera.16
Todas estas circunstancias han hecho que las judicaturas cobren una
importancia singular dentro de las estructuras que ya, por naturaleza,
privilegiaban su existencia y funcionamiento. No es de extrañar, por tan-
to, que las instituciones jurisdiccionales reclamen su rol de agentes de
cambio alrededor del mundo, sin importar el tipo de régimen político, o
el tipo de sistema jurídico, si bien estos dos determinan el alcance de la
judicatura.
La variedad de acuerdos institucionales que existen ponen de mani-
fiesto distintas intensidades en que la judicatura cobra importancia, pero
la tendencia es inocultable. Una relación interesante que descubren
Guarnieri y Pederzoli, es aquella que apunta que en algunos países mar-
cadamente a favor de las democracias divididas, o proporcionales, donde
se tiende a enfatizar la protección de la libertad, o de las libertades de
los individuos, son aquellos escenarios donde los poderes judiciales
han tenido oportunidad de incrementar más su presencia e influencia
en el contexto político, mientras que en aquellas democracias mayorita-
rias el énfasis se pone en los mecanismos que protegen el papel pre-
ponderante de las instituciones representativas como voz directa de la
soberanía popular. Así, los catedráticos italianos concluyen que “ la judi-
cialización de la política, es decir, el crecimiento del Poder Judicial, per-
mite disponer de métodos de toma de decisiones distintos a los mayori-
tarios, los que suelen implicar al parlamento y al gobierno” .17
El fortalecimiento político de las instituciones judiciales en los regí-
menes democráticos es un fenómeno que se puede constatar en todo el
mundo y no sólo en los países del Common Law. A partir del periodo
de reconstrucción de las democracias europeas, se ha visto un creci-
miento de los sistemas de control constitucional de las leyes, que ha fa-
vorecido el aumento en la incidencia política de la justicia.
16 Esta tendencia es analizada a través de múltiples perspectivas. Por ejemplo, exis-

ten trabajos que enfatizan el fortalecimiento de la judicatura como garantía de los proce-
sos democráticos a través de su ética distintiva, su relativa imparcialidad (en comparación
con otros actores) así como su posible representación de intereses; véase Garapon, An-
toine, Le Gardien Des Promesses. Justice Et Democratie, París, Editions Odile Jacob;
Holmes, Stephen, op. cit., nota 5.
17 Guarnieri, Carlo y Pederzoli, Patricia, op. cit., nota 2, p. 140.
De la misma manera, los países que transitan hacía regímenes demo-

cráticos, después de haber experimentado gobiernos autoritarios, suelen
presentar factores que ayudan al crecimiento y fortalecimiento de las ins-
tituciones jurisdiccionales. La razón mas importante de esto se halla en
la desconfianza existente hacia el Ejecutivo, como representante del au-
toritarismo prevaleciente y, como ya se mencionó, la relativa capacidad
de respuesta, en principio imparcial y eficiente, del Poder Judicial. Los
procesos de reforma judicial que se han presentado en la región latino-
americana, Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, México,
Perú o Venezuela18 confirman, en varios casos, este fenómeno, al igual
que la experiencia de España, Italia y Portugal.19
IV. PANORAMA Y PERSPECTIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN

México no ha escapado a este proceso de creciente influencia del Po-

der Judicial en la vida social y política del país. Durante el sexenio ini-
ciado en 1994-1995, fue posible advertir con claridad que el nuevo modelo
económico de México, tras un largo proceso de liberalización y apertu-
ra, traía consigo importantes consecuencias en la estructura política del
país. Así como importantes cambios se presentaron en la organización y
composición de las instituciones representativas y particularmente en la
legislación electoral, el Poder Judicial enfrentó una reforma judicial sin
precedentes. Tras una ambiciosa reforma federal efectuada en 1994,
complejos procesos de modernización o reforma judicial se echaron a
andar en todas las entidades federativas. La realidad jurisdiccional de
México se ha transformado violentamente en los últimos seis años.20
Aunque no es posible hacer un recuento uniforme por la amplia variedad
de diseños institucionales, así como de los propios procesos de cambio o
modernización, es importante presentar algunos datos generales que per-
mitan tener una idea general de este panorama y de sus tendencias.
18 Fuentes Hernández, A. (ed.), Reforma judicial en América Latina. Una tarea

inconclusa, Bogotá, Colombia, Corporación Excelencia en la Justicia, 1999.
19 Guarnieri, Carlo y Pederzoli, Patricia, op. cit., nota 2.
20 Para un completo análisis de la realidad jurisdiccional en el país véase Concha,
Hugo y Caballero, José A., Diagnóstico sobre la administración de justicia en las enti-
dades federativas: un estudio institucional sobre la justicia local en México, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, en prensa.
1. La justicia federal
Como es bien conocido, la justicia federal se ha conducido, en la his-

toria reciente del país, como la estructura jerárquicamente superior y su-
pervisora de todas las instituciones jurisdiccionales. Múltiples particula-
ridades de nuestro sistema político-jurisdiccional contribuyeron a que el
federalismo, al menos en el plano de la justicia, fuera simplemente una
estructura escalonada en varios niveles, donde el fuero común o local
funcionaba como filtro de los asuntos menos relevantes, desde la óptica
del sistema, y el fuero federal el espacio donde las decisiones últimas o
más significativas eran tomadas.
Volviendo al esquema funcional del Poder Judicial en un régimen de-
mocrático presentado en la primera parte de este trabajo, el Poder Judi-
cial mexicano fue un efectivo mecanismo de control social por parte del
Estado. Era el receptor de múltiples controversias entre particulares o
incluso entre particulares y órganos del Estado. Aun cuando la inde-
pendencia del Poder Judicial era menoscabada por criterios de nombra-
miento político, de los miembros del nivel superior, por parte del Poder
Ejecutivo federal, es posible afirmar que gozaban de cierta insularidad
política, por no decir marginalidad, que favorecía, incluso, el que en al-
gunas ocasiones se dictaran resoluciones en contra del propio Ejecuti-
vo.21 Lo que realmente sucedía es que el sistema legal contenía tal can-
tidad de limitaciones en el actuar de la judicatura que su actividad, en
términos genéricos, se encontraba muy distante del ámbito de toma de
decisiones políticas. Cuando por alguna extraña ocasión algún caso, con
eventuales consecuencias de trascendencia, llegaba al máximo tribunal,
la Suprema Corte de Justicia, los vínculos de dependencia con el Ejecu-
tivo eran suficientes para que no se produjera alguna sorpresa a la esta-
bilidad del régimen.
Los jueces de niveles inferiores si bien no tenían que preocuparse ge-
neralmente por sobresaltos derivados de un contacto con otros poderes o
actores públicos, debían tener muy bien cuidadas sus relaciones corpora-
tivas dentro de la estructura judicial. Los nombramientos, rotaciones,
sanciones y destituciones eran hechas por los distintos ministros de la
Corte en razón de los grupos que cada uno controlaba, gracias al respeto
21 Especialmente existieron casos de este tipo tratándose de resoluciones agrarias,

tal y como documentó en su obra clásica González Casanova, P., La democracia en Mé-
xico, México, Era, 1979.
que los otros ministros guardaban con el objetivo de que se mantuviera

un sano equilibrio.
Al no haber una independencia judicial auténtica en el plano externo
o interno, la judicatura vivía una situación muy preocupante. La alta de-
manda de justicia tenía como contraparte un sistema deficiente, irres-
ponsable, llegando en algunos casos a serios problemas de corrupción.
En resumen, existía una institución judicial que servía a los intereses del
Estado autoritario.
La situación descrita con grandes pinceladas, fue deshecha de manera
tajante con la reforma de 1994-1995.22 La restructuración del máximo
órgano jurisdiccional de manera tal que pudiera irse perfilando como un ór-
gano básicamente de control constitucional, la consolidación de garan-
tías de independencia judicial, la ampliación y perfeccionamiento de los
mecanismos de control o defensa constitucional y el establecimiento de
un órgano de autogobierno, el Consejo de la Judicatura Federal, junto
con el establecimiento de la carrera judicial, fueron los principales fac-
tores que operaron un cambio significativo.
A partir de entonces, el Poder Judicial federal ha ido tomando fuerza
y ha ido cobrando una mayor incidencia en el campo de sus resolucio-
nes. Cierto es que aún existen limitaciones importantes que previenen un
mayor posicionamiento político de esta institución, como es el caso de
las limitaciones que existen en torno a la vinculación y alcance de las
resoluciones jurisdiccionales o la inexistencia de una doctrina de prece-
dentes (conocido como stare decisis), pero lo importante a recalcar es
que la tendencia es muy clara hacia un poder público visible y activo.
La reestructuración interna a la que fue sujeta trajo consigo una nue-
va relación, en general, con los actores políticos y con la sociedad.
Como institución, ha proyectado sus cambios para resolver el enorme
rezago que perjudicaba su imagen de eficiencia y funcionalidad, así
como también ha ido, gradualmente, cobrando un espacio propio, de-
rivado de su independencia. Como simple ejemplo, es interesante ver los
22 Para una explicación de los componentes de la reforma véanse varios, “ Libera-

lismo contra democracia” y “ Recent Judicial Reform in Mexico” , Harvard Law Review,
vol. 108, junio de 1995; Fix-Zamudio, Héctor y Cossío Díaz, J. R., El Poder Judicial en
el ordenamiento mexicano, México, Fondo de Cultura Económica, 1995; Cossío Díaz, J.
R., Jurisdicción federal y carrera judicial en México, México, UNAM, Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas, 1996; Fix-Fierro, Héctor y López-Ayllón, Sergio, “ The Impact
of Globalization on the Reform of the State and the Law in Latin America” , Houston
Journal of International Law, vol. 19, núm. 3, 1997.
impresionantes números de trabajo que se reportan anualmente en los ór-

ganos más numerosos del Poder Judicial federal, los tribunales colegia-
dos, que tienen a su cargo el trámite de todos los amparos-directos o de
casación del país, entre otros asuntos.23
ASUNTOS TOTALES EN LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO

DEL 16 DE NOVIEMBRE DE 1999 AL 15 DE NOVIEMBRE DE 2000
Existencia Ingresos Egresos Quedan

anterior
Total 64,421 188,081 193,609 58,893
Los nuevos medios de control constitucional, como son las acciones

de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, han situado
a la justicia federal en un plano político de gran importancia. En el pri-
mer caso, es el Poder Judicial federal el que interpreta, con efectos ge-
nerales, si una ley o decreto se adecua a las exigencias constitucionales.
Tratándose de las controversias constitucionales, es la Suprema Corte de
Justicia la que queda situada como el máximo órgano que decide un
conflicto entre distintos niveles u órganos de gobierno.
La justicia federal tiene aún un largo camino por recorrer. Las nece-
sidades reales para atender la demanda es insuficiente. En el último
año, el Poder Judicial federal ha asistido a un extraño proceso de con-
formación, en el que ya trasluce su nueva actitud como institución in-
dependiente. Conforme se autorizaba el establecimiento de nuevos órga-
nos jurisdiccionales no había personal suficiente para cubrir las nuevas
plazas, lo que originó que se violentara la regulación de concursos y ca-
rrera judicial. Además, la institución se renovó del todo, ya que no hay
prácticamente juzgadores con experiencia. Los magistrados son jueces
que fueron promovidos y los nuevos jueces de distrito son gente que fue
nombrada, mayormente, al vapor, sin largos procesos de formación ni de
sociabilización.
23 Aunque las resoluciones de amparo directo son los asuntos que consumen ma-
yormente la atención de estos órganos, desde un punto de vista técnico también son com-
petentes para conocer de distintos tipos de recursos de revisión, impedimentos, compe-
tencias, quejas, reclamación, revisiones fiscales, así como comunicaciones oficiales.
Finalmente, la existencia del amparo directo o casación ha forzado a

que existan más tribunales colegiados (supuestos órganos superiores de
segunda instancia) que juzgados de distrito (primera instancia).
El Poder Judicial federal deberá enfrentar todavía un proceso de redi-
mensionamiento en torno a sus relaciones con el fuero común, así como
procesos que eleven la calidad de su desempeño sin que se vulnere la
eficiencia ya lograda.
2. La justicia del fuero común
La justicia local no sólo vivió por muchos años las mismas condicio-
nes descritas de todo el sistema jurisdiccional, sino que además sufrió el
peso de la imposición federal. En otras palabras, tuvo que sufrir los
efectos del proceso centralizador en dos dimensiones: una política, a tra-
vés de la cual todos los órganos políticos tuvieron que someterse a la
autoridad del Ejecutivo federal, sin excepción y sin atenuantes, y otra
dimensión jurídica, mediante la cual la justicia federal se erigió como la
estructura superior jerárquica sobre las entidades federativas bajo el ar-
gumento de que dentro de los estados operaban criterios personalistas y
prácticas corruptas que inhibían el desenvolvimiento de un auténtico sis-
tema de justicia.
Es fundamental comprender que la realidad del siglo XXI es radical-
mente distinta a la realidad posrevolucionaria. Sin contar con sistemas
políticos y jurídicos perfectamente consolidados, las entidades federati-
vas han hecho esfuerzos históricos sobresalientes para poder contar con
formas de organización y procesamiento de sus responsabilidades en to-
dos los ámbitos, incluyendo el jurisdiccional.
Es el amparo directo o de casación el mecanismo de control constitu-
cional a través del cual la justicia federal logró establecer esta supe-
rioridad (véase tabla 1).24
La existencia de esta subordinación jurisdiccional de los tribunales loca-
les produce distintos efectos en el ordenamiento jurídico y en la organiza-
ción estatal en su conjunto. Como es fácilmente apreciable, las entidades
federativas se ven desprovistas de las instituciones que, auténticamente,
resuelven las controversias sobre la aplicación del derecho de manera fi-
24 Los datos del anexo fueron extraídos de Concha, Hugo y Caballero, José A., op.
cit., nota 20.
nal, lo que implica una falta de ejercicio autónomo del poder local y una
debilidad institucional en su capacidad gubernamental. Quizá mas grave
es la debilidad con la que queda estructurada la organización federal en
su conjunto, ya que el ámbito local se ve subordinado totalmente a la ju-
risdicción federal. Un sistema federal parte, ante todo, de una división
jurisdiccional. Esto significa que para que se conforme un sistema de
distribución de competencias entre diferentes niveles de gobierno se re-
quiere, como primera garantía de todo el sistema, que cada uno de estos
niveles de gobierno cuente con autonomía para resolver los conflictos
relativos a la aplicación de sus leyes. Cuando esta división no cuenta
con una estructura que la haga realidad, el federalismo difícilmente se sos-
tiene como un sistema para: a) controlar el ejercicio del poder, y b) acer-
car al gobierno a la ciudadanía.
El amparo judicial, además, ha desprovisto a los poderes judiciales
locales de un importante papel político. Éste consiste en poder llegar a
ser agentes de trasformación social por parte de la ciudadanía. Al no te-
ner la capacidad de dictar, en última instancia, criterios interpretativos
del derecho local, ya que los tribunales federales pueden, en cualquier
momento, dictar criterios distintos, se impide que la justicia local sea
algo más que un intermediario de las instituciones federales. Si a este
elemento de subordinación local-federal se le agrega el elemento de su-
bordinación material, esto es, del Poder Judicial a los ejecutivos locales,
el resultado ha sido, por muchos años, que las instituciones jurisdiccio-
nales sean un conjunto de instituciones cuyo papel principal es controlar
que ningún conflicto social amenace al poder político y su forma centra-
lizada de ejercerse. Es decir, los poderes judiciales se ven impedidos
para actuar como agentes de cambio a través de la facultad para cambiar
el sentido de las leyes.
Los poderes judiciales locales son instituciones cuya estructura y or-
ganización es producto de múltiples variables sociales e históricas. En
ese sentido, quienes se han encargado de diseñar estas instituciones sue-
len tomar en cuenta, entre otras cosas, los modelos existentes en el país
o en el extranjero, con el fin de diseñar la institución que mejor satisfa-
ga las necesidades locales. Es común escuchar que el Poder Judicial fe-
deral es el modelo que inspira y guía a las instituciones locales. Aun
desde una perspectiva teórica, esta afirmación suele obedecer a la falta
de información sobre la complejidad de las otras variables involucradas.
Entre éstas, podemos mencionar cuestiones relacionadas con la econo-
mía de cada entidad, con los factores políticos, con la naturaleza conflic-
tiva de cada lugar, entre otros.
Lo que esta gama de variables nos indica es que las entidades federa-
tivas cuentan con instituciones muy variadas, lejos de conformar un mo-
delo único o uniforme. La reforma judicial federal de 1994 fue, sin
duda, fundamental para los procesos de reforma de las entidades federa-
tivas pero no como la imposición de un modelo único a seguir, sino
simplemente como el detonador de estos procesos de cambio (véase ta-
bla 2).
A. Procesos de cambio
Al afirmar que todas las entidades federativas iniciaron procesos de

reforma judicial tras la reforma de 1994, es necesario constatar no sólo
los elementos que comprendieron dichas reformas sino también la inten-
sidad y velocidades de estos cambios (véase tabla 3).
El resultado es un mosaico difícil de ser analizado con moldes unifor-
mes e incluso de ser sometido a ópticas comparativas tradicionales. Sa-
ber que una entidad cuenta con un Consejo de la Judicatura y otra no,
en realidad no nos dice nada si no se procede a analizar el conjunto de
facultades que tiene dicho órgano y cómo son resueltas en la entidad
que carece de él. Cada entidad presenta un conjunto de variaciones y de
procesos de transformación que se explican en razón a sus propias varia-
bles. Entre todos estos elementos hay algunos que es importante desta-
car, tales como la nueva estructura de gobierno, el aumento de la capa-
cidad instalada, el establecimiento de controles, el aumento presupuestal
y de recursos financieros, así como el conjunto de cambios que intentan
fortalecer la independencia de las judicaturas.
B. Demanda y capacidad instalada
Un primer aspecto que dirigió o captó los primeros impulsos de los

procesos de reforma judicial fue aquel que intentó corregir el deficiente
funcionamiento de los poderes judiciales en su aspecto mas visible, es
decir, en la incapacidad de respuesta frente a las demandas existentes.
El llamado rezago judicial es un aspecto que, aunque tiene muchas aris-
tas, una vez que es analizado con detalle, se erige como el primer obs-
táculo de los juzgadores en el país.
De esta manera, los poderes judiciales aumentaron su área de inter-

vención simplemente mediante un incremento a su capacidad instalada
(véase tabla 4).
De la información con la que se cuenta sabemos que, para el primer
semestre de 2000, en el país existían un promedio de 35,072 habitantes
por cada juez, sin tomar en cuenta a aquellos de segunda instancia. En
cada estado, igualmente, existe un promedio de noventa y nueve juzga-
dos, cuarenta y siete de los cuales son de primera instancia y cincuenta
y dos de paz.
Por lo que toca a los jueces de segunda instancia o tribunales de ape-
lación, la relación entre el número de población por cada juzgador cam-
bia radicalmente en comparación con la información anterior (véase ta-
bla 5).
En este caso, en promedio, por cada 186,735 habitantes habrá un ma-
gistrado en alguna sala de apelación, sin contar las pocas salas regiona-
les del país, ya que como se mencionó anteriormente, éstas, en ocasio-
nes, funcionan como instancias que desahogan apelaciones interlocutorias
y no la apelación en definitiva.
Es importante también contar con la información relativa a la justicia
federal (véase tabla 6). Aquí existe un promedio de 230,169 habitantes
por cada órgano jurisdiccional.
Los resultados, en todos los casos, nos muestran que el número de
juzgadores es muy reducido. No obstante, existen argumentos para jus-
tificar la diferencia entre los dos niveles de jueces; es claro que las pro-
porciones que guardan éstos con la población son muy amplias, conclu-
yendo que hay una insuficiencia de capacidad instalada por parte de los
poderes judiciales. Esta situación deja a la población frente a la imposi-
bilidad de ver satisfecha una necesidad real de convivencia social. En
pocas palabras, las instituciones estatales encargadas de proveer justicia
no son suficientes para cubrir la demanda existente. La demanda de jus-
ticia, sin embargo, no se acaba con la existencia de estas instituciones
jurisdiccionales, ya que la sociedad mexicana cuenta con diversas op-
ciones formales e informales para resolver sus conflictos,25 algunas de
las cuales son vistas como necesarias y complementarias a estas ins-
tituciones.
25 Un estudio importante en este sentido es el de Gessner, V., Los conflictos sociales
y la administración de justicia en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1986.
C. Controles
A partir de la década de los noventa, se inició el establecimiento ge-

neralizado de controles especializados destinados a la fiscalización de
diversos aspectos de las labores que desempeñan los funcionarios juris-
diccionales y su personal con el fin de consolidar la creciente reponsa-
bilidad correspondiente a un órgano que aumentaba su independencia y
sus recursos. Se puede afirmar que, en términos generales, las legislatu-
ras han aceptado introducir cambios legislativos que aumenten la inde-
pendencia de los poderes judiciales, esto también debe de darse en un
marco de instituciones democráticas cuyas acciones sean públicas y su-
jetas a revisión.
En este sentido, la tendencia seguida por los poderes judiciales fue el
establecer mecanismos de control de tipo administrativo, disciplinario y
de productividad. Aunque estos controles son ejercidos por una gran va-
riedad de instituciones y bajo la supervisión de diferentes órganos de
gobierno, estos controles buscan cumplir con los dos grandes objetivos
anteriormente mencionados: mayor eficiencia en las tareas jurisdicciona-
les y mayor transparencia en estas mismas actividades.26
El establecimiento de estos controles implica una restructuración no
sólo organizativa al interior de las instituciones, sino toda una nueva
forma de relación entre el Estado y la sociedad al buscar convertir a los
poderes judiciales en instituciones responsables frente a la sociedad que
buscan un desempeño eficiente y transparente.
Por lo que toca a los llamados controles de tipo administrativo, estos
mecanismos buscan introducir una racionalidad democrática en el mane-
jo de los recursos económicos, es decir, hacer público el manejo exacto
de los recursos que, siendo también públicos, deben estar sujetos a un
estricto manejo y revisión. Cabe aclarar que la publicidad de los recur-
sos no se refiere a su forma de divulgación indiscriminada, sino a llevar
mecanismos contables exactos que son eventualmente dados a conocer a
las autoridades o actores facultados para ello. La información sobre el
manejo presupuestario es considerada información delicada, con justifi-
cada razón, por las prioridades que refleja en su asignación, la cual sin
ser incorrecta puede ser motivo de tensiones, inconformidades y proble-
mas al interior de la institución.
26 Concha, Hugo y Caballero, José A., op. cit., nota 20.

Como puede desprenderse de los datos que las entidades presentan a

este respecto, no hay un modelo o, incluso, algunos modelos estableci-
dos sobre lo que ocurre en las entidades, sino que cada entidad ha esta-
blecido los órganos convenientes para llevar a cabo estos controles de-
pendientes de diversos órganos de gobierno (véase tabla 7).
Los controles de tipo disciplinario se introdujeron con el objetivo de
hacer más responsables a las instituciones jurisdiccionales por sus actos,
o de manera más específica, de hacer responsables a los funcionarios ju-
diciales en sus labores. Estos controles implican el establecer una puerta
de acceso a quejas, inconformidades y denuncias en contra de funciona-
rios judiciales y los mecanismos para llevar a cabo las investigaciones
correspondientes y su desahogo, a efecto de, eventualmente, establecer
sanciones.
La importancia de estos mecanismos salta a la vista de inmediato, ya
que son auténticos canales de contacto de los poderes judiciales con la
sociedad a la que sirven. En el caso de México, su introducción o per-
feccionamiento es una de las características más sólidas para afirmar
que las instituciones jurisdiccionales han pasado de ser instituciones
“ cerradas” y relativamente “ irresponsables” frente a la sociedad, a ser
instituciones que buscan ser abiertas y responsables en su actuar.
Una vez más, es posible ver que no hay patrones predominantes en la
forma institucional u orgánica en que estos controles se llevan a cabo, sino
que cada entidad ha buscado y encontrado la combinación de órganos y
órganos de gobierno involucrados que mejores resultados les presentan
(véase tabla 8).
Finalmente, la reestructuración de los poderes judiciales es apreciable
también por la introducción o perfeccionamiento de los controles a la
productividad. Si la eficiencia ha sido el gran eje promovedor de los
procesos de reforma judicial en el país, ésta sólo puede ser verificable a
través de información sobre los resultados que los poderes judiciales tie-
nen en su actuar cotidiano. Este es el objetivo que buscan los controles
a la productividad, obtener una información precisa sobre lo que las ins-
tituciones hacen. Para ello, los controles a la productividad suelen diri-
girse a obtener la información del número y tipo de asuntos que entran
a los órganos jurisdiccionales, sobre las características de los procesos
necesarios para desahogarlos, y sobre el número y tipo de sus salidas.
Por muchos años, el problema más evidente, que no el más relevante,
de los poderes judiciales era el gran rezago en sus cargas de trabajo. El
asunto no era menor, ya que se apreciaba, justamente, que una justicia

lenta y fuera de tiempo equivalía a una justicia no impartida. El proble-
ma, en realidad, es que el rezago es tan sólo la expresión de otros pro-
blemas que rodean la tarea de los juzgadores, como falta de recursos, la
capacitación, la infraestructura, etcétera. El rezago, precisamente, es el
aspecto negativo de la productividad, de ahí la relevancia de saber sus
componentes y causas (véase tabla 9).
D. Presupuesto y finanzas
Una señal inequívoca de los cambios que se han producido al interior

de los poderes judiciales locales es el aumento considerable de sus re-
cursos. Estos aumentos provienen de tres fuentes. En primer lugar, un
aumento a sus presupuestos, en segundo lugar, la creación en casi todo
el país de una ley que regula los fondos para la administración de la
justicia, y en tercero y último lugar la adjudicación de fondos del Siste-
ma Nacional de Seguridad Pública.
El aumento presupuestal es importante por varias razones. No sólo
por la evidente posibilidad de aumentar su infraestructura y su equipa-
miento y, por ende, su capacidad de respuesta, sino también en la clara
posibilidad de contar con más y, sobre todo, mejores recursos humanos.
En este sentido, juzgadores mejor pagados y mejor capacitados no sólo
brindan un servicio más eficiente, sino que crean condiciones favora-
bles para la existencia de la tan deseada independencia judicial. Ade-
más, este aumento refleja un cambio en la percepción del Poder Judi-
cial por parte de los representantes en la legislaturas, lo que de por sí
marca una importante y novedosa tendencia a reconfigurar esta rela-
ción con el fortalecimiento de los poderes judiciales (véase tabla 10).
El “ Fondo Auxiliar para la Administración de Justicia” (aunque de-
pendiendo de cada entidad la denominación tiene variaciones) es un fondo
formado con los recursos provenientes de todas las multas, fianzas y de-
pósitos que se generan en los juicios. Estos recursos son administrados
por los propios poderes judiciales. La inversión de las cantidades ingre-
sadas al fondo genera una suma importante de intereses. Los poderes ju-
diciales emplean estas sumas para atender diversas necesidades. Los
fondos suelen estar reglamentados por una ley orgánica que establece
los mecanismos necesarios para controlar su administración y dar trans-
parencia a sus asignaciones. En términos generales, los montos prove-
nientes del fondo se destinan a aumentar o mejorar los inmuebles de los

tribunales, aumentar o mejorar los equipos y a fortalecer las percepcio-
nes económicas del personal. Los fondos presentan un reto a las habili-
dades administrativas y gerenciales de las instituciones judiciales, quie-
nes no sólo tienen que rendir cuentas claras del manejo del mismo, sino
que deben optimizar su uso (véase tabla 11).
Finalmente, existe una tercera fuente de ingresos, que es la que se ob-
tiene del “ Sistema Nacional de Seguridad Pública” . El Sistema fue
creado en 1998 por el gobierno federal, como una de las medidas para
mejorar la procuración y administración de justicia en todo el país. Si
bien esta asistencia no es tan cuantiosa como las anteriores ni tan cierta
para todas las entidades, ya que se otorga con cierto grado de discrecio-
nalidad por parte del gobierno federal.27 Los usos para los que se desti-
nan los fondos provenientes de esta ayuda varían de entidad a entidad,
pero genéricamente son para instalaciones, equipo y capacitación. Todo
uso se autoriza previo a la ayuda otorgada.
Un cambio muy significativo en relación con las finanzas de estas
instituciones es el relacionado con su administración. Aunque de manera
muy diversa, y con distintos mecanismos y órganos, la gran mayoría de
los poderes judiciales estatales ha asumido un control total de la admi-
nistración de sus recursos a través de los mecanismos de control men-
cionados en el inciso anterior. Hasta hace pocos años, casi todos los po-
deres judiciales dependían del manejo del Poder Ejecutivo.
E. Independencia
La independencia judicial es, como ya mencionamos, un factor clave

para el papel que tiene que desempeñar la judicatura en un régimen de-
mocrático. Ésta ha tenido avances muy notorios en los últimos años en
todo el país, abarcando multiplicidad de factores como son nombramien-
tos, sueldos, inamovilidad, capacitación, infraestructura, relaciones con
otros órganos, ejecución y consignaciones, pero en términos generales se
trata de un área que, de manera distinta, aún tiene amplísimos espacios
de trabajo y mejoría.
27 La secretaría técnica del sistema nacional de seguridad pública es un órgano de

la Secretaría de Gobernación.
Las relaciones con el Poder Ejecutivo siguen siendo muy complejas,

y la variación de cambio que se presenta en el país no lo es menos.
Aunque han existido múltiples cambios en lo que toca a la indepen-
dencia de estos poderes, siguen existiendo muchos mecanismos que do-
blegan a las instituciones judiciales frente a los ejecutivos estatales. En
materia criminal, la estructura del juicio en México presupone, necesa-
riamente, una estrechísima colaboración entre el órgano que investiga la
comisión de los delitos (Ministerio Público) e instruye la primera parte
del procedimiento, y el juzgador. En algunas entidades, los procurado-
res de justicia (cabeza jerárquica del Ministerio Público, órgano encarga-
do de la procuración de justicia) han adquirido cierta autonomía producto
de una depuración del proceso de su nombramiento. De esta manera, los
procuradores son propuestos por el gobernador y el Poder Legislativo
los confirma. La autonomía del procurador fortalece indirectamente la
independencia del Poder Judicial, en tanto que garantiza que el proceso
penal se desarrolle con independencia de presiones políticas. No obstan-
te, este proceso es todavía incipiente.
La capacitación y formación profesional de los integrantes de los ór-
ganos de procuración de justicia es un tema pendiente que incide direc-
tamente en la calidad de los juicios penales en México. El juez penal
recibe los expedientes integrados por estas personas, y el eventual de-
sarrollo del proceso depende directamente de la calidad de estos expe-
dientes.
Otra área clave de cooperación con los ejecutivos estatales es lo co-
rrespondiente a la ejecución de las sentencias civiles. Tal y como sucede
en muchos de los Estados contemporáneos, los poderes judiciales care-
cen de órganos de coacción, por lo que requieren del auxilio de la fuerza
pública que está a disposición de los ejecutivos. En México, esta coope-
ración ha generado problemas cuando la ejecución de sentencias atañe a
grupos u organizaciones con intereses políticos. Todavía en este campo,
la justicia no es respetada por muchos sectores de la sociedad y del Es-
tado como una actividad imparcial y neutra que debe de estar por enci-
ma de los intereses de los actores políticos.
Los poderes judiciales de las entidades han iniciado importantes pro-
yectos destinados a mejorar la calidad de sus recursos humanos, tanto en
sus procesos de selección, a través de concursos de oposición, como me-
diante programas ambiciosos de educación continua y capacitación.
Por lo que respecta a los procesos de selección, los concursos de opo-

sición son cada vez más comunes. Los poderes judiciales optan en estos
casos por dos vías: el concurso cerrado, al que únicamente puede acce-
der el propio personal perteneciente al Poder Judicial, como una forma
de crear la carrera judicial y el ascenso en la institución. Por otra parte,
el concurso abierto es una convocatoria a toda la sociedad para ingresar
al Poder Judicial. En varias entidades existe una combinación de ambos
procedimientos. Uno para generar la incorporación de nuevos cuadros
en las plazas más bajas del escalafón judicial, y otro para consolidar la
propia carrera. Los mecanismos internos para llevar a cabo las convoca-
torias, el diseño y aplicación de los exámenes es diverso. Mientras que
en algunas entidades se puede apreciar una gran sofisticación en estos
procesos, en otros son todavía muy incipientes.
Generalmente, los exámenes o concursos de oposición se componen
de tres fases. La primera, consistente en un examen general de cono-
cimientos jurídicos. Una segunda que consiste en un examen de conoci-
mientos prácticos, dividido normalmente en dos partes: un examen es-
crito sobre un caso, y una defensa oral frente a los magistrados o los
miembros más preparados del propio Poder Judicial. La tercera fase, la
menos visible para un observador externo, es la consistente en el estudio
del expediente personal del aspirante. Desafortunadamente, es aquí don-
de todavía llegan a tener prioridad elementos ajenos a la preparación y
capacidad intelectual y profesional de los aspirantes para la toma de la
decisión.
Aun cuando el clientelismo es una práctica lógica en una institución
que ha permanecido relativamente cerrada, aquella que busque la efi-
ciencia está obligada a desterrar semejante práctica. Hoy en día, los pode-
res judiciales han avanzado mucho en el perfeccionamiento del servicio
que producen, pero difícilmente se han consolidado como instituciones
abiertas donde los intereses personales y las influencias no tienen impor-
tancia. En muchos de estos órganos todavía es posible encontrar familias
enteras que se desempeñan en distintas posiciones y juzgados de un Po-
der Judicial.
Por lo que toca al nombramiento del titular del Poder Judicial, el pre-
sidente del Tribunal Superior de Justicia suele ser designado por los
que, formalmente, son sus pares: los magistrados del tribunal. Sin em-
bargo, en la realidad, los presidentes son nombrados magistrados, pero
en el entendido de que ocuparán el cargo de presidentes. Este hecho es
lógico, ya que el presidente del Tribunal dedica la gran mayoría de su

tiempo a asuntos de tipo político, protocolario y administrativo (como
titular del pleno o del consejo). Su nombramiento de facto por el poder
político es relevante para entender la falta de consolidación de la inde-
pendencia judicial.
Los magistrados que forman salas, unitarias o colegiadas, de apela-
ción son nombrados generalmente por un proceso que involucra tanto a
los poderes ejecutivos como a las legislaturas. Comúnmente, estos ma-
gistrados son propuestos (individualmente o en ternas) por el Ejecutivo
y ratificados por las legislaturas.
La creación de institutos de capacitación entre los poderes judiciales
es una práctica cada vez más común. En muchos casos, los institutos
son el resultado de proyectos muy ambiciosos de capacitación. Sin em-
bargo, esta realidad difícilmente se comprueba en todo el país. Quizá, la
regla es la existencia de institutos o centros de capacitación (la denomi-
nación varía mucho) pero con la mínima capacidad operativa. Es simbó-
lico que, incluso, en el Estado de México se ha instaurado el requisito
de que todo el personal judicial debe de cursar un programa de especia-
lización judicial, así como la maestría en derecho judicial.
La gran mayoría de los estados no ha podido realizar este objetivo de
manera total y sistemática, ya que no existen suficientes programas ni
centros académicos preparados para dar este servicio tan especializado.
Los poderes judiciales tampoco cuentan con la estructura ni el personal
necesario para impartirlos.
V. CONCLUSIONES. LA JUSTICIA Y LA REFORMA DEL ESTADO
Este trabajo ha querido exponer, brevemente, la profunda relación

que existen entre la tarea de administrar justicia y la democracia con-
temporánea. En estas líneas se ha intentado aportar algunos elementos
para entender porqué el siglo XXI será el siglo del Poder Judicial en
México, ya que nuestro proceso de liberalización económica y política
exige contar con instituciones encargadas de administrar justicia fuertes
y activas. Los límites a esta acción son los connaturales a nuestra con-
cepción y utilización de las normas jurídicas en las interacciones sociales.
Un rápido panorama de la justicia en México debe de presentar virtu-
des y defectos, es decir, los aspectos que se han mejorado y aquellos que
aún faltan por mejorar. Las instituciones jurisdiccionales que existen en

el país prácticamente no se parecen, desde una perspectiva general, a las
que existían hace apenas diez o quince años. Los cambios han sido mu-
chos y muy intensos. Esto, sin embargo, no quiere decir que los poderes
judiciales han logrado dejar atrás su merecida fama de instituciones
marginales y de poca efectividad en su quehacer. Apenas han iniciado
un redimensionamiento. Las posibilidades de que se conviertan plena-
mente en uno de los principales actores del juego democrático son gran-
des, pero no están garantizadas.
Muchos son los cambios y ajustes que las instituciones jurisdicciona-
les deben de realizar. Asumido el creciente número de áreas donde el
Poder Judicial se ve cada vez más forzado a intervenir, éste debe tener
la capacidad de respuesta. Un Poder Judicial eficiente, independiente y
accesible debe de ser una institución de grandes fortalezas. Debe contar
con recursos materiales y humanos suficientes, con infraestructura y
equipo, pero sobre todo con juzgadores de sólida formación y con gran
capacidad en su desempeño.
Sin embargo, el cambio mas importante sólo se logrará cuando este
conjunto de factores se haya integrado y los poderes judiciales se vean
a sí mismos como un papel social distinto. Los poderes judiciales de-
ben ser ejes en la creación y difusión de una cultura legal en socieda-
des que se han caracterizado por no creer en las normas jurídicas como
mecanismos de cambio social. Lograr esto no es asunto de los legisla-
dores cambiando las leyes que regulan la estructura y funcionamiento
de las instituciones. Se trata de un cambio de conciencia por parte de
los protagonistas, de todas aquellas mujeres y hombres en el país que
tienen la importante labor de decidir el sentido de nuestra convivencia y
nuestras relaciones. No lograr un cambio de esta magnitud significaría
abandonar toda posibilidad de convertirnos en una sociedad justa, y
una sociedad que no cuenta con la protección efectiva y real de sus li-
bertades no puede ser una sociedad democrática.
VI. ANEXO
Tabla 1. AMPARO DIRECTO*
Entidad Federativa Directos Indirectos Total
Aguascalientes 413 156 569

Baja California 963 — 1163
Baja California Sur 134 41 175
Campeche 963 — 340
Chiapas 1030 146 1176
Chihuahua 1329 389 1718
Coahuila de Zaragoza 963 — 315
Colima 79 — —
Distrito Federal — — —
Durango 963 — 322
Guanajuato 2887 512 3399
Guerrero 963 — 341
Hidalgo 421 290 711
Jalisco 963 1786 —
México 963 — 4652
Michoacán 1888 420 2308
Morelos 963 — 699
Nayarit 425 107 532
Nuevo León 963 — —
Oaxaca 660 299 959
Puebla 2062 387 2449
Querétaro 1147 279 1426
Quintana Roo 963 — 166
San Luis Potosí 688 — —
Sinaloa 963 — 770
Sonora 744 — —
Tabasco 991 213 1204
Tamaulipas 963 — 936
Tlaxcala 963 — 297
Veracruz 679 548 1227
Yucatán 789 4338 5127
Zacatecas 963 — 536
Promedio 962.8387097
Totales 29848
* Fuente: Concha, Hugo y Caballero, José A., Diagnóstico sobre la administración de justicia en
las entidades federativas: un enfoque institucional sobre la justicia local en México, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, en prensa.
Tabla 2. INFLUENCIA DEL MODELO FEDERAL EN LOS MODELOS LOCALES
DE INSTITUCIONES JURISDICCIONALES
Modelo federal Consejo Pleno Presidente Contraloría Visitaduría Instituto de Unidad de Biblioteca
Subordina- Adminis- Disciplina Jurisdic- Consejo del Consejo capacitación estadística
ción al Pleno tración cional
Aguascalientes No Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No
Baja California No Sí No Sí Sí Sí No Sí No Sí
Baja California Sur — Sí Sí Sí — No — Sí Sí Sí
Campeche — Sí Sí Sí — Sí — Sí No Sí
Chiapas — Sí Sí Sí — Sí — Sí No Sí
Chihuahua — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Coahuila No No Sí Sí Sí No Sí Sí No Sí
Colima — Sí Sí Sí — No — Sí No Sí
Distrito Federal No No Sí Sí Sí No No Sí No Sí
Durango No Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No
Guanajuato Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí No No
Guerrero — Sí Sí Sí — No — Sí No Sí
Hidalgo — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Jalisco No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No
México No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí
Michoacán — Sí Sí Sí — No — Sí No Sí
Morelos No Sí Sí Sí Sí Sí No Sí No Sí
Nayarit Sí No No Sí Sí No Sí Sí No Sí
Nuevo León No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí
Oaxaca — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Tabla 2. INFLUENCIA DEL MODELO FEDERAL EN LOS MODELOS LOCALES
DE INSTITUCIONES JURISDICCIONALES (continuación)
Modelo federal Consejo Pleno Presidente Contraloría Visitaduría Instituto de Unidad de Biblioteca
Subordina- Adminis- Disciplina Jurisdic- Consejo del Consejo capacitación estadística
ción al Pleno tración cional
Puebla — Sí Sí Sí — No — No No Sí
Querétaro No Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No
Quintana Roo — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
San Luis Potosí — Sí Sí Sí — Sí — No No No
Sinaloa No Sí Sí Sí Sí No No Sí No Sí
Sonora No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí No
Tabasco — Sí Sí Sí — No — Sí Sí Sí
Tamaulipas — Sí Sí Sí — Sí — Sí Sí Sí
Tlaxcala — Sí Sí Sí — Sí — No No Sí
Veracruz No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No
Yucatán — Sí Sí Sí — Sí — Sí No Sí
Zacatecas — Sí Sí Sí — No — No No Sí
Tabla 3. ÚLTIMAS REFORMAS A CONSTITUCIONES Y LEYES
ORGÁNICAS LOCALES (HASTA ABRIL DE 1999)
Entidad Federativa Constitución LOPJ

Aguascalientes 19 de septiembre de 1999 19 de septiembre de 1999
Baja California 15 de enero de 1999 17 de septiembre de 1999
Baja California Sur 6 de abril de 1999 6 de abril de 1999
Campeche 28 de septiembre de 1999 4 de junio de 1999
Chiapas 17 de junio de 1999 25 de marzo de 1998
Chihuahua 31 de diciembre de 1983 5 de agosto de 1998
Coahuila 28 de junio de 1996 5 de diciembre de 1997
Colima 12 de febrero de 1997 26 de agosto de 1995
Distrito Federal 4 de diciembre de 1997 7 de febrero de 1996
Durango 27 de mayo de 1997 22 de julio de 1997
Guanajuato 24 de diciembre de 1996 1 de abril de 1997
Guerrero 29 de enero de 1998 8 de septiembre de 1992
Hidalgo 9 de mayo de 1998 12 de enero de 1998
Jalisco 28 de abril de 1997 10 de enero de 1998
México 2 de octubre de 1998 13 de septimebre de 1996
Michoacán 26 de marzo de 1998 12 de octubre de 1995
Morelos 28 de agosto de 1998 12 de abril de 1995
Nayarit 17 de octubre de 1998 26 de abril de 1995
Nuevo León 23 de noviembre de 1998 8 de febrero de 1999
Oaxaca 20 de septiembre de 1999 3 de febrero de 1992
Puebla 14 de febrero de 1997 4 de febrero de 1992
Querétaro 19 de septiembre de 1997 17 de diciembre de 1999
Quintana Roo 3 de noviembre de 1992 17 de marzo de 1995
San Luis Potosí 29 de septiembre de 1999 25 de diciembre de 1996
Sinaloa 2 de septiembre de 1994 26 de abril de 1995
Sonora 16 de diciembre de 1996 19 de noviembre de 1996
Tabasco 19 de marzo de 1997 8 de agosto de 1998
Tamaulipas 25 de octubre de 1997 10 de junio de 1995
Tlaxcala 1 de enero de 1992 4 de febrero de 1998
Veracruz 3 de febrero de 2000 22 de septiembre de 1998
Yucatán 21 de diciembre de 1988 12 de enero de 1996
Zacatecas 25 de mayo de 1999 18 de septiembre de 1998
Tabla 4. CAPACIDAD INSTALADA, JUECES DE PAZ Y DE PRIMERA INSTANCIA*
Entidad federativa Jueces Jueces Jueces Jueces de Total de jueces Población Habitantes
de paz municipales menores 1a. instancia (por estado)** total*** por juez
Aguascalientes 0 0 7 18 25 943,506 37,740

Baja California 1 0 0 42 43 2,487,700 57,853
Baja Califronia Sur 0 0 2 15 17 423,516 24,913
Campeche 0 0 8 26 34 689,656 20,284
Chiapas 19 0 0 45 64 3,920,515 61,258
Chihuahua 105 0 55 65 225 3,047,867 13,546
Coahuila 0 0 9 45 54 2,295,808 42,515
Colima 7 0 0 16 23 540,679 23,508
Distrito Federal 68 0 0 190 258 8,591,309 33,300
Durango 0 31 0 37 68 1,445,922 21,264
Guanajuato 0 0 154 73 227 4,656,761 20,514
Guerrero 79 0 0 56 135 3,075,083 22,778
Hidalgo 0 0 0 26 26 2,231,392 85,823
Jalisco 62 0 59 39 160 6,321,278 39,508
México 0 0 74 125 199 13,083,359 65,746
Michoacán 0 114 0 64 178 3,979,177 22,355
Morelos 0 0 12 25 37 1,552,878 41,970
Nayarit 0 0 0 31 31 919,739 29,669
Nuevo León 0 0 8 43 51 3,826,240 75,024
* Valores marcados con 0 equivalen a que no existe dicha estructura en el estado.

** Considerando el total de jueces, de paz y de primera instancia.
*** Datos del INEGI, 2000.
Tabla 4. CAPACIDAD INSTALADA, JUECES DE PAZ Y DE PRIMERA INSTANCIA (continuación)*
Entidad Federativa Jueces Jueces Jueces Jueces de Total de jueces Población Habitantes
de paz municipales menores 1a. instancia (por estado)** total*** por juez
Oaxaca 0 0 0 68 68 3,432,180 50,473

Puebla 0 0 216 54 270 5,070,346 18,779
Querétaro 0 17 0 26 43 1,402,010 32,605
Quintana Roo 1 0 3 19 23 873,804 37,991
San Luis Potosí 0 0 48 36 84 2,296,363 27,338
Sinaloa 0 0 0 53 53 2,534,835 47,827
Sonora 0 0 75 43 118 2,213,370 18,757
Tabasco 20 0 0 47 67 1,889,367 28,200
Tamaulipas 0 0 48 49 97 2,747,114 28,321
Tlaxcala 60 0 7 15 82 961,912 11,731
Veracruz 198 0 22 52 272 6,901,111 25,372
Yucatán 96 0 0 19 115 1,655,707 14,397
Zacatecas 0 0 0 33 33 1,351,207 40,946
Totales 716 162 807 1,495 3,180 97,361,711
* Valores marcados con 0 equivalen a que no existe dicha estructura en el estado.

** Considerando el total de jueces, de paz y de primera instancia.
*** Datos del INEGI, 2000.
Tabla 5. CAPACIDAD INSTALADA, MAGISTRADOS, SALAS
DE APELACIÓN Y SALAS REGIONALES*
Entidad Total de Número Salas Problación Habitantes

federativa Magistrados de salas regionales total** por magis-
trado***
Aguascalientes 7 7 0 943,506 134,787

Baja California 13 13 0 2,487,700 191,362
Baja California Sur 7 7 0 423,516 60,502
Campeche 11 11 0 689,656 62,696
Chiapas 21 8 6 3,920,515 186,691
Chihuahua 14 14 0 3,047,867 217,705
Coahuila 11 2 4 2,295,808 208,710
Colima 10 3 0 540,679 54,068
Distrito Federal 57 57 0 8,591,309 150,725
Durango 8 8 0 1,445,922 180,740
Guanajuato 19 19 0 4,656,761 245,093
Guerrero 22 6 2 3,075,083 139,777
Hidalgo 13 4 0 2,231,392 171,646
Jalisco 25 25 0 6,321,278 252,851
México 37 37 8 13,083,359 353,604
Michoacán 16 16 0 3,979,177 248,699
Morelos 16 16 0 1,552,878 97,055
Nayarit 7 7 0 919,739 131,391
Nuevo León 9 9 0 3,826,240 425,138
Oaxaca 21 21 0 3,432,180 163,437
Puebla 16 16 0 5,070,346 316,897
Querétaro 10 3 0 1,402,010 140,201
Quintana Roo 8 8 1 873,804 109,226
San Luis Potosí 13 13 0 2,296,363 176,643
Sinaloa 11 11 3 2,534,835 230,440
Sonora 16 5 4 2,213,370 138,336
Tabasco 16 16 0 1,889,367 118,085
Tamaulipas 9 8 0 2,747,114 305,235
Tlaxcala 7 7 0 961,912 137,416
Veracruz 28 11 3 6,901,111 246,468
Yucatán 6 2 0 1,655,707 275,951
Zacatecas 13 4 0 1,351,207 103,939
Totales (en el país) 497 17 31 97,361,711 —
* Valores marcados con 0, equivalen a que no existe dicha estructura en el estado.

** Datos del INEGI, 2000.
*** Sin contar los magistrados de las salas regionales.
Tabla 6. CAPACIDAD INSTALADA DE PODER JUDICIAL
FEDERAL
Número de circuito Tribunales Tribunales Juzgados de

colegiados unitarios distrito
I. Distrito Federal 44 6 40
II. Estado de México 8 3 13
III. Jalisco/Colima 10 3 18
IV. Nuevo León 8 2 7
V. Sonora 3 4 10
VI. Puebla/Tlaxcala 10 1 8
VII. Veracruz 7 1 8
VIII. Coahuila 3 2 6
IX. San Luis Potosí 2 1 4
X. Tabasco/Veracruz 3 2 5
XI. Michoacán 3 2 7
XII. Sinaloa 5 3 10
XIII. Oaxaca 3 2 7
XIV. Yucatán/Campeche/Q. Roo 3 2 8
XV. Baja California/Sonora 3 5 12
XVI. Guanajuato 5 2 6
XVII. Chihuahua 3 3 7
XVIII. Morelos 2 1 4
XIX. Tamaulipas 4 4 11
XX. Chiapas 3 2 6
XXI. Guerrero 4 2 6
XXII. Querétaro/Hidalgo 4 1 4
XXIII. Zacatecas/Aguascalientes 3 1 5
XXIV. Tepic 1 1 2
XXV. Durango 1 1 3
XXVI. Baja California Sur 1 1 2
Total 146 58 219
Total de órganos: 423

Tabla 7. ÓRGANOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO
Entidad Consejo Oficialía Contraloría Tesorería Oficina de Unidad de Unidad de

Federativa mayor fondo recursos recursos
auxiliar materiales humanos
Aguascalientes Sí Sí Sí No No No No
Baja California Sí No Sí No No No No
Baja California Sur No Sí No No Dirección de fi- No Dirección
nanzas y fondo
auxiliar
Campeche No Sí Sí No Consejo técnico Sí Sí
Chiapas No Sí Sí No No Departamento Departamento
Chihuahua No No Departamento No Departamento No No
de evaluación y
control
Coahuila Sí Sí No No Sí No No
Colima No No No No No No No
Distrito Federal Sí No Dirección gene- No No No No
ral de adminis-
tración
Durango Sí No No No Dirección No No
Guanajuato Sí No Sí No No No No
Guerrero No No Dirección admi- No Consejo de ad- No No
nistrativa ministración
Hidalgo No Sí Sí No No No No
Tabla 7. ÓRGANOS DE CONTROL ADMINISTRATIVO (continuación)

Jalisco Sí Sí Dirección de con- No No Dirección de ad- Dirección de ad-
traloría, auditoría ministración, re- ministración, re-
interna y control cursos humanos, cursos humanos,
patrimonial materiales y ser- materiales y ser-
vicios generales vicios generales
México Sí Sí Dirección de la No Dirección de ad- No No
contraloría ministración y
interna del fondo auxi-
liar
Michoacán No Sí No No Dirección admi- No No
nistrativa y del
fondo auxiliar
Morelos Sí No Dirección de la No No No No
contraloría inter-
na
Nayarit Sí No Secretaría de ad- No No No No
ministración
Nuevo León Sí No Órgano de admi- Sí No No No
nistración

Oaxaca No No Sí No Dirección de fi- Dirección de ad- Dirección de ad-
nanzas ministración ministración
Puebla No Sí No No No No No
Querétaro Sí Sí Sí No Dirección de con- No No
tabilidad y finan-
zas
Quintana Roo No Sí Sí Dirección de re- Dirección Dirección de ser- Dirección de re-
cursos financie- vicios generales cursos humanos
ros
San Luis Potosí No Sí Sí No Comisión de pre- No No
supuesto y admi-
nistración
Sinaloa Sí No No No No No No
Sonora Sí Sí Sí No No Dirección de re- Dirección de re-
cursos humanos cursos humanos
y materiales y materiales
Tabasco No Sí No Sí No No No
Tamaulipas No No Sí No Dirección de ad- No No
ministración
Tlaxcala No Sí Sí Sí No Departamento Departamento
Entidad Federativa Consejo Oficialía Contraloría Tesorería Oficina de Unidad de Unidad de

mayor fondo recursos recursos
Veracuz Sí No Sí No No Dirección de ad- Dirección de ad-

ministración y de ministración y de
personal personal
Yucatán No No Unidad de ad- No Unidad de ad- No No
ministración del ministración del
presupuesto presupuesto
Zacatecas No Sí No No No No No
Totales positivos 15 17 23 4 14 8 9
Tabla 8. ÓRGANOS DE CONTROL DISCIPLINARIO
Entidad Pleno.
federativa Consejo Visitaduría Secretaría de Presidencia
Acuerdos
Aguascalientes Sí Magistrados vi- No No
sitadores
Baja California Sí Sí Sí No
Baja California Sur No No No Sí
Campeche No Jueces y magis- No No
trados visitadores
Chiapas No No No No
Chihuahua No No Sí Sí
Coahuila Sí Sí Sí Sí
Colima No Magistrados vi- No No
sitadores
Distrito Federal Sí No No No
Durango Sí Sí No Sí
Guanajuato Sí No No No
Guerrero No Magistrados vi- No Sí
sitadores
Hidalgo No No Sí Sí
Jalisco Sí Sí No No
México Sí No No No
Michoacán No No No No
Morelos Sí Magistrados vi- No No
sitadores
Nayarit Sí Sí No No
Nuevo León Sí Sí No No
Oaxaca No Sí No Sí
Puebla No No No Sí
Querétaro Sí No No Sí
Quintana Roo No Magistrados vi- No Sí
sitadores
San Luis Potosí No No No No
Sinaloa Sí Sí No No
Sonora Sí Sí No No
Tabasco No No No No
Tamaulipas No No No No
Tlaxcala No No No Sí
Veracruz Sí Sí No Sí
Yucatán No Magistrados vi- No Sí
sitadores
Zacatecas No Magistrados vi- No No
sitadores
Totales positivos 15 18 4 13
Tabla 9. ÓRGANOS DE CONTROL A LA PRODUCTIVIDAD
Entidad Consejo Unidad de Secretaría de Oficialía

Federativa Informática Acuerdos Mayor
o Estadística
Aguascalientes No Sí No No
Baja California Sí No No No
Baja California Sur — Sí No Sí
Campeche — No No Sí
Chiapas — No Sí Sí
Chihuahua — Sí Sí No
Coahuila Sí No No Sí
Colima — Sí No No
Distrito Federal Sí No No No
Durango Sí Sí Sí No
Guanajuato Sí No No No
Guerrero — No No No
Hidalgo — Sí Sí Sí
Jalisco Sí Sí No No
México No Sí No No
Michoacán — Sí Sí Sí
Morelos No Sí Sí No
Nayarit Sí Sí Sí No
Nuevo León Sí Sí No No
Oaxaca — Sí No No
Puebla — No No No
Querétaro No Sí No Sí
Quintana Roo — Sí Sí Sí
San Luis Potosí — No No No
Sinaloa No No No No
Sonora No Sí No Sí
Tabasco — Sí No No
Tamaulipas — Sí No No
Tlaxcala — No No Sí
Veracruz No Sí No No
Yucatán — No No No
Zacatecas — No Sí Sí
Totales positivos 8 19 9 11
Tabla 10. PRESUPUESTOS DE 1999 Y 2000.
PORCENTAJE DE INCREMENTO
Presupuestos 1999 2000 Incremento

Oficial Mayor porcentual (%)
Aguascalientes 52,400,000 65,000,000 24.04
Baja California No sabe 180,000,000 —
Baja California Sur — 38,000,000 —
Campeche 42,797,933.97* 56,588,568*** 32.22
Chiapas No sabe 128,324,164 —
Chihuahua 185,000,000 240,000,000 29.72
Coahuila 101,000,000 229,000,000 126.73
Colima 25,351,482 37,200,000 46.73
Distrito Federal 1,037,000** 1,150,000 10.89
Durango 30,871,272 47,779,165 54.76
Guanajuato 208,000,000 287,000,000 37.98
Guerrero 70,000,000 108,000,000 54.28
Hidalgo 53,741,065 67,621,719 25.82
Jalisco No sabe 103,810,000 —
México 372,000,000 428,000,000 29.56
Michoacán 66,339,862 79,079,525 19.20
Morelos 74,937,000 89,976,000 20.06
Nayarit 34,079,982.14 39,099,327 14.72
Nuevo León 120,000,000 168,000,000 40.00+
Oaxaca 76,000,000 102,000,000 34.21
Puebla 89,176,720 — —
Querétaro 86,400,000 132,260,000 53.07
Quintana Roo 43,098,000 59,434,000 37.90
San Luis Potosí 123,639,785 163,611,082 32.32
Sinaloa 78,393,699 92,946,294 18.56
Sonora 108,000,000 134,000,000 24.07
Tabasco 97,102,924 114,450,000 17.86
Tamaulipas 49,900,000 129,000,000 158.51
Tlaxcala 33,000,000 46,000,000 39.39
Veracruz — 150,000,000 —
Yucatán 33,255,297 44,094,691 32.59
Zacatecas 44,619,275 59,000,000 32.22
* En 1998.
** En 1995.
*** En 1999.
+ Equivalente al 28%
Tabla 11. FONDO AUXILIAR PARA LA ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA
Entidades federativas Fondo auxiliar

Aguascalientes Sí
Baja California Sí
Baja California Sur Sí
Campeche Sí
Chiapas Sí
Chihuahua Sí
Coahuila Sí
Colima Sí
Distrito Federal Sí
Durango Sí
Guanajuato Sí
Guerrero Sí
Hidalgo Sí
Jalisco No
México Sí
Michoacán Sí
Morelos Sí
Nayarit Sí
Nuevo León No
Oaxaca Sí
Puebla Sí
Querétaro Sí
Quintana Roo Sí
San Luis Potosí Sí
Sinaloa Sí
Sonora Sí
Tabasco Sí
Tamaulipas No
Tlaxcala No
Veracruz Sí
Yucatán Sí
Zacatecas Sí
VII. BIBLIOGRAFÍA
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EL ACCESO A LA JUSTICIA
EN MÉXICO. UNA REFLEXIÓN MULTIDISCIPLINARIA*
Héctor FIX-FIERRO**
Sergio LÓPEZ-AYLLÓN***
SUMARIO: I. Planteamiento. II. El acceso a la justicia en la doc-

trina y la jurisprudencia. III. El acceso a la justicia como tema
sociojurídico. IV. Conclusiones. V. Anexo 1. VI. Anexo 2. VII. Bi-
bliografía.
I. PLANTEAMIENTO
El artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-

nos establece:
Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia

para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribuna-
les que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen
las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para
que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de
sus resoluciones.
Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.
* Varias de las ideas desarrolladas en el presente trabajo fueron discutidas

ampliamente con José Ramón Cossío. Los autores agradecen también las aportaciones
de José Ángel Canela y Héctor Cárdenas en la parte relativa a la Procuraduría Federal
del Consumidor, así como las facilidades que brindó María Eugenia Bracho, procuradora
federal del consumidor. José Antonio Pizarro nos asistió eficazmente en la preparación
del anexo relativo a las instituciones de justicia.
** Investigador de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, correo electrónico: hfix@servidor.unam.mx
*** Investigador de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, correo electrónico: ayllon@servidor.unam.mx
111
112 HÉCTOR FIX-FIERRO / SERGIO LÓPEZ-AYLLÓN
La doctrina considera que el párrafo segundo, en vinculación con los

párrafos primero y tercero de este artículo, establece justamente la ga-
rantía de acceso a la jurisdicción del Estado, el cual se encuentra obliga-
do, por tanto, a establecer los tribunales respectivos y a procurar los me-
dios necesarios para su buen funcionamiento, en los términos que señala
la propia Constitución.1
Desde el punto de vista jurídico, la norma citada plantea, al menos,
importantes cuestiones en el ámbito del derecho constitucional, del de-
recho procesal y del derecho administrativo. Del derecho constitucional,
en la medida en que le corresponde clarificar el alcance del acceso a la
justicia como garantía individual, las correlativas obligaciones del Esta-
do en términos del establecimiento y funcionamiento de los tribunales,
así como de los requisitos que deben cumplir las resoluciones judiciales
para considerar satisfecho el interés ciudadano. Al derecho procesal le
corresponde definir una gran variedad de cuestiones operativas relacio-
nadas con el proceso jurisdiccional, desde las reglas de composición y
competencia de los órganos judiciales, pasando por el procedimiento en
sentido estricto, hasta lo relacionado con el ejercicio profesional de los
abogados litigantes (deberes procesales, honorarios, etcétera). Al dere-
cho administrativo le toca también intervenir en la organización y fun-
cionamiento de la justicia como servicio público,2 determinando, por
ejemplo, el régimen de disciplina y responsabilidades aplicable a los
funcionarios judiciales.
Sin embargo, al menos desde los años sesenta, el acceso a la justicia
se ha convertido en un tema de gran relevancia en el contexto de la evo-
lución del llamado Estado de bienestar, en la medida en que se conside-
ró que dicho acceso era un medio imprescindible para lograr una menor
desigualdad social.3 Se trata, de acuerdo con el informe final del ambi-
cioso proyecto, del mismo nombre, coordinado por Mauro Cappelletti,
de un movimiento de alcance mundial para “ hacer efectivos los dere-
1 Fix-Fierro, Héctor, “ Comentario al artículo 17 constitucional” , Constitución Po-

lítica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 14a. ed., México, Porrúa-UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, t. I, pp. 191-201.
2 Entre nosotros, esta noción está relativamente subdesarrollada, pero se encuentra
bastante elaborada en la doctrina francesa. Véase, por ejemplo, Vincent, Jean et al., La
justice et ses institutions, París, Dalloz, 1996, pp. 128 y ss.).
3 Fix-Zamudio, Héctor, “ Breves reflexiones sobre el asesoramiento jurídico y pro-
cesal como institución de seguridad social” , Anuario Jurídico 2-1975, México, UNAM,
1977.
EL ACCESO A LA JUSTICIA EN MÉXICO 113
chos” de las personas.4 Formular el tema en estos términos amplía los

horizontes estrictamente jurídicos en que había sido tradicionalmente
planteado por la doctrina, e introduce, de manera particular, la dimen-
sión empírica, en la medida en que resulta imprescindible tratar de “ me-
dir” de algún modo la “ efectividad” de los derechos que corresponde de-
fender y hacer valer a las instituciones judiciales. Todo ello ha fomentado
también la aplicación de enfoques sociológicos, politológicos, económi-
cos y administrativos al problema del acceso a la justicia.
Aunque el “ acceso a la justicia” como movimiento de política jurídica
ha perdido impulso, principalmente a causa de la crítica al Estado de
bienestar y su consiguiente decadencia como proyecto político, el con-
cepto ha seguido presente en las preocupaciones más recientes relativas
a la reforma de la justicia. En efecto, las transformaciones políticas, eco-
nómicas y sociales de las últimas dos décadas han conferido nueva pro-
minencia a los tribunales en un buen número de países, lo cual, a su vez,
ha contribuido a reforzar el discurso público sobre la reforma judicial, de
la cual el “ acceso a la justicia” sigue siendo una dimensión esencial.5
Resulta especialmente relevante el interés que algunas instituciones interna-
cionales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco
Mundial, han otorgado recientemente al problema del acceso a la justicia
como un elemento clave para el desarrollo con equidad de los países de la
región de América Latina.6 En un estudio reciente se ha reconocido expre-
samente que “ un mejor acceso a la justicia es fundamental para poder ofre-
cer los servicios básicos a la sociedad y cumplir con las metas antes men-
4 Cappelletti, Mauro et al., El acceso a la justicia: la tendencia en el movimiento

mundial para hacer efectivos los derechos, México, Fondo de Cultura Económica, 1996.
5 Así, según Prillaman (The Judiciary and Democratic Decay in Latin America.
Declining Confidence in the Rule of Law, Westport, Conn., Praeger, 2000), junto con la
independencia y la eficiencia. El informe que, sobre el estado de la justicia inglesa y
sobre las posibles propuestas de su reforma, publicó lord Woolf, canciller británico, en
1995, lleva justamente el título de Access to Justice, a pesar de tratarse de un miembro
de un gobierno señaladamente liberal y conservador. Véanse los ensayos reunidos en
Zuckerman, A. A. S. y Cranston, Ross (eds.), Reform of Civil Procedure. Essays on ‘Ac-
cess to Justice’, Oxford, Clarendon Press, 1995.
6 Véanse, por ejemplo, Dakolias, María, El sector judicial en América Latina y el
Caribe. Elementos de reforma, Washington, Banco Mundial (documento técnico número
319S), 1997; Thompson, José (coord.), Acceso a la justicia y equidad. Estudio en siete
países de América Latina, San José, Costa Rica, Banco Interamericano de Desarrollo-
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2000.
cionadas de democratización e institucionalización y redefinición de

la relación entre sociedad y estado” .7
En el presente trabajo nosotros sostendremos que el tema de acceso a
la justicia habrá de cobrar renovada vigencia en nuestro país, por razo-
nes específicas que tienen que ver con los acelerados cambios experi-
mentados por la sociedad mexicana y por su sistema jurídico. Sostendre-
mos también, por el otro lado, que la renovada vigencia del tema del
acceso a la justicia no podrá entenderse y desarrollarse cabalmente sin la
incorporación de un enfoque multidisciplinario que complemente los
planteamientos estrictamente jurídicos, en especial los de tipo constitu-
cional. En particular, pensamos que resulta necesario dar una explica-
ción del contexto social en que surge el problema del acceso a la justi-
cia, vinculada especialmente a los tipos de conflictos que se producen
en la sociedad mexicana.
Para los efectos de las anteriores consideraciones, nos proponemos
desarrollar una reflexión inicial que comprenda los siguientes puntos:
las aportaciones de la doctrina y la jurisprudencia mexicanas al tema del
acceso a la justicia; los cambios que ha experimentado el derecho y sus
funciones en la sociedad mexicana; una tipología de los conflictos socia-
les y un “ inventario” de las instituciones y órganos destinados a resol-
verlos en nuestro país; un diagnóstico sumamente preliminar sobre el
grado de coincidencia entre los conflictos sociales y las instituciones
existentes, con especial énfasis en el análisis de un caso concreto, el de
la Procuraduría Federal del Consumidor. Trataremos de recurrir a los
fragmentarios estudios empíricos que existen hasta la fecha sobre estas
cuestiones, para proponer, finalmente, algunas conclusiones sobre inves-
tigaciones y políticas futuras en la materia.
II. EL ACCESO A LA JUSTICIA EN LA DOCTRINA

Y LA JURISPRUDENCIA
En este apartado nos proponemos hacer un breve repaso de las contri-

buciones de la doctrina y la jurisprudencia nacionales en relación con el
tema del acceso a la justicia. El propósito de tal repaso es el de apreciar
el valor y los límites de dichas contribuciones, reconociendo que el aná-
lisis estrictamente jurídico es imprescindible, pero insuficiente.
7 Dakolias, María, op. cit., nota 6, p. 42.

1. La doctrina
El tema de acceso a la justicia ha sido una preocupación constante en

la doctrina jurídica mexicana. El movimiento de “ acceso a la justicia”
en los años setenta promovió varios trabajos importantes en la materia,
los cuales hicieron una primera y significativa aportación a la investiga-
ción de naturaleza empírica. Nos referimos al informe que sobre México
preparó José Ovalle Favela en el proyecto sobre acceso a la justicia
coordinado por Mauro Cappelletti,8 así como un ensayo de Santiago
Oñate Laborde sobre el acceso a la justicia de los no privilegiados en
nuestro país.9 También podemos mencionar un ensayo de Héctor Fix-
Zamudio10 que lleva el tema más allá de los planteamientos individualis-
tas para encuadrarlo en el marco de los servicios de la seguridad social.
Desde entonces, el tema ha seguido presente en la doctrina jurídica
mexicana. Esto lo hemos comprobado mediante una consulta a la base de
datos bibliohemerográficos del Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM. De este modo seleccionamos los registros en los que apa-
recieran las palabras clave “ acceso” o “ justicia” y “ México” , ya sea en
el título o como descriptores de contenido. De este modo obtuvimos
veinticuatro referencias, mismas que se listan en el anexo 2 de este tra-
bajo. El número es más bien reducido, si tomamos en cuenta que son
muy numerosos los trabajos que se publican en nuestro país en relación
con la justicia y sus problemas,11 y ello pudiera significar que no se trata
de un aspecto que goce de interés prioritario. Sin embargo, como ya lo
hemos señalado, puede interpretarse al menos como signo de su conti-
nua relevancia.
Por lo que se refiere al contenido, si bien no tuvimos posibilidad de
revisar todos los ensayos, pudimos observar, al menos, que la mayoría
parece abordar el tema de manera excesivamente general. Varios ensa-
yos no parecen tener mayores pretensiones científicas, y solamente muy
pocos de ellos anuncian en su título el análisis de instituciones o ramas
8 Ovalle Favela, José, “ El acceso a la justicia en México” , Anuario Jurídico 1976-

1977, México, núms. 3-4, 1978, pp. 171-227.
9 Oñate Laborde, Santiago, “ El acceso a la justicia y los no privilegiados en Mé-
xico” , Revista de Derecho Procesal Iberoamericano, núm. 1, 1978, pp. 137-189.
10 Fix-Zamudio, Héctor, op. cit., nota 3.
11 Obviamente, la consulta no refleja el universo de trabajos que de algún modo se
refieren al tema.
jurídicas particulares. Lo que sí podemos considerar como insatisfacto-

rio es que, desde los años setenta, no se hayan incrementado los trabajos
con algún contenido empírico.
Reiteramos, pues, nuestra tesis de que la investigación sobre el acce-
so a la justicia solamente podrá realizar mayores avances si logra enfo-
car su atención en campos e instituciones jurídicos específicos y si se
alimenta de la investigación empírica e interdisciplinaria.
2. La interpretación jurisprudencial y la política

judicial relativa al acceso a la justicia
Con el fin de aproximarnos a la interpretación que los tribunales han

hecho de la garantía de acceso a la justicia, hemos seleccionado tesis
aisladas y de jurisprudencia emitidas por la Suprema Corte de Justicia y
por los tribunales colegiados de circuito, de entre las compiladas en el
disco compacto IUS 2000, editado por la propia Corte. De los más de
doscientos mil criterios de interpretación recogidos en el disco, se selec-
cionó un total de ciento ochenta y dos, en los cuales se cita explícitamen-
te al artículo 17 de la Constitución. Cincuenta y nueve corresponden a
la novena época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
(1995 a la fecha), cuarenta y tres a la octava (1988-1995), treinta y tres
a la séptima (1968-1987), solamente siete a la sexta (1957-1967), y cua-
renta a la quinta (1917-1957). Como puede apreciarse, el 74% de los
criterios fue expedido entre 1987 y 2000 (séptima, octava y novena épo-
cas). Estos números parecerían sugerir una relevancia creciente del tema
en relación con diversos aspectos del funcionamiento del aparato juris-
diccional.
Desde el punto de vista de su contenido, el análisis de las tesis —que
no parecen demasiado numerosas— sugiere una paleta relativamente
rica de situaciones que los tribunales federales han vinculado con lo dis-
puesto en el artículo 17 constitucional. Con el fin de ilustrar este punto,
hemos escogido algunos criterios relevantes, dándoles en ocasiones una
formulación más general, dictados en los años más recientes, correspon-
dientes a la novena época, por el Pleno y las salas de la Suprema Corte
de Justicia. Estos criterios pueden agruparse en dos grandes categorías:
aquellos que tratan de definir el ámbito de protección de las garantías
establecidas en el artículo 17 constitucional, tratando de conferirles la
mayor amplitud posible, y los que establecen limitaciones indispensa-

bles y razonables a su ejercicio.
A la primera categoría pertenecen los siguientes criterios:
• La garantía de acceso a la jurisdicción implica que ninguna contro-

versia quede sin resolver (tesis Segunda Sala).12
• Es un principio general de derecho que ningún órgano jurisdiccio-
nal, siendo competente, está facultado para abstenerse de resolver
un asunto ni para remitir el expediente a otro tribunal, salvo los
casos de incompetencia o de impedimento de dos o más de sus
miembros (tesis Pleno).13
• La ratificación de jueces de distrito y magistrados de circuito (pero
también de los magistrados de los tribunales superiores de justicia
de las entidades federativas) tiene por objetivo la estabilidad y se-
guridad en sus cargos que conlleva la carrera judicial, pero se trata,
principalmente, de una garantía para la sociedad de que cuenta con
servidores idóneos para impartir justicia, en los términos que exige
el artículo 17 constitucional (tesis Pleno).14
• La garantía de gratuidad de las costas judiciales debe ser interpre-
tada en el sentido de que ninguna persona debe erogar alguna can-
tidad de dinero en calidad de honorarios o como contraprestación
a los funcionarios que intervienen en la administración de justicia,
como condición para que se efectúen las actuaciones jurisdiccio-
nales correspondientes, por lo que resulta violatoria del artículo
17 constitucional la obligación de las partes, en aquellos casos en
que alguna diligencia por ellas ofrecida deba practicarse por el ac-
tuario o funcionario judicial correspondiente fuera de la oficina
del juzgado, de proporcionar a dicho funcionario los medios de
12 La tesis señala que la declinación de la competencia de un tribunal laboral a favor

de un órgano internacional y la negativa de la Secretaría de Relaciones Exteriores de
remitir el expediente equivalen a un conflicto de competencia que no puede quedar sin
resolución. Véase tesis 2a. XXIII/2000, en Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta (SJF), t. XI, abril de 2000, p. 231. El mismo criterio ha llevado a la Segunda
Sala de la Suprema Corte a resolver las competencias que suscitan entre distintos tribu-
nales de una misma entidad federativa, al no haber disposición que establezca explícita-
mente a qué órgano corresponde resolverlas.
13 Tesis LXXVIII/98, en SJF, t. X, noviembre de 1999, p. 48.
14 Tesis P. XXXI/2000, en SJF, t. XI, marzo de 2000, p.102. Véanse, también, las
tesis P. V/2000, en SJF, t. XI, febrero de 2000, p. 7, y P. XXX/98, SJF, t. VII, abril de
1998, p. 121.
conducción o traslado para el desahogo de esa actuación judicial

(tesis Pleno).15
• La influencia económica del procesado o la cuantía del negocio no
son criterios para determinar la competencia de los tribunales fede-
rales ni justifican la aplicación de excepciones en la competencia
territorial de los mismos, pues no está demostrado que estas cir-
cunstancias influyan en el ánimo del juzgador para cumplir cabal-
mente con la administración de justicia que consagra el artículo 17
constitucional (jurisprudencia Primera Sala).16
• Es contraria al artículo 17 constitucional la disposición que libera
al juzgador de su obligación de resolver el fondo de las cuestiones
planteadas, aun cuando se haya citado para sentencia, en la segun-
da instancia, por privar a las partes del derecho a la administración
de justicia, a pesar de que ya no pueden tener intervención proce-
sal alguna ni tienen a su cargo la realización de ningún acto que
impulse el procedimiento (tesis Pleno).17
• Aunque la Ley de Amparo no prevé expresamente la aclaración de
sentencia, los atributos que el artículo 17 constitucional exigen a la
garantía de administración de justicia no se logran con sentencias
que, por inexistencia de la institución procesal aclaratoria, tuvie-
ran que conservar palabras y concepciones oscuras, confusas o
contradictorias (jurisprudencia Pleno).18
• El artículo 17 constitucional no permite que, previamente a la so-
lución que se dé a las controversias, los gobernados deban acudir
obligatoria y necesariamente a instancias conciliatorias, ya que el
derecho a la justicia que se consigna en ese mandato constitucio-
nal no puede ser menguado o contradicho por leyes secundarias
federales o locales. La reserva de ley en virtud de la cual el citado
precepto constitucional señala que la justicia se administrará en los
plazos y términos que fijen las leyes, no debe interpretarse en el
sentido de que se otorga al legislador la facultad para reglamentar
el derecho a la justicia de manera discrecional sino que, con esta
reglamentación, debe perseguir la consecución de sus fines, los que
no se logran si entre el ejercicio del derecho y su obtención se es-
15 Tesis P. LXXXVII/97, en SJF, t. V, mayo de 1997, p. 159.

16 Tesis 1a./J. 41/99, en SJF, t. X, septiembre de 1999, p. 17.
17 Tesis P. XLIII/98, en SJF, t. VII, mayo de 1998, p. 66.
18 Tesis P./J. 94/97, en SJF, t. VI, diciembre de 1997, p. 6.
tablecen trabas o etapas previas no previstas en el texto constitucio-

nal; por tanto, si un ordenamiento secundario limita esa garantía,
retardando o entorpeciendo indefinidamente la función de adminis-
trar justicia, estará en contravención con el precepto constitucional
aludido (tesis Pleno).19
• La experiencia jurisdiccional recomienda que una resolución anu-
latoria no sea genérica, sino que especifique, con toda precisión,
el alcance que tiene, lo que variará de caso a caso, según los con-
ceptos de nulidad que hayan prosperado, lo que, lógicamente, no
sólo facilitará el dictado de la misma resolución, sino que evitará
la interposición sucesiva de nuevas revisiones derivadas de inter-
pretaciones diversas a las que arribaran el propio consejo y los in-
teresados, vulnerándose los principios establecidos en el artículo
17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(tesis Pleno).20
Entre los criterios que corresponden a la segunda categoría podemos

citar los siguientes:
—Está justificada la obligación de las partes de señalar domicilio en

la sede de la Suprema Corte para el efecto de recibir notificaciones
personales en controversias constitucionales, a efectos de agilizar
la instrucción y cumplir con la obligación de justicia pronta y ex-
pedita (tesis Pleno).21
—La garantía consagrada por el artículo 17 de la Constitución no es
ilimitada, en el sentido de que los gobernados puedan solicitar la im-
partición de justicia a través del procedimiento o juicio que deseen,
ante la autoridad o tribunal que elijan y cuantas veces lo estimen per-
tinente, independientemente de la materia y del caso específico so-
bre el que se solicite se administre justicia. Tal interpretación tornaría
19 Tesis P. CXII/97, en SJF, t. VI, julio de 1997, p. 15.

20 Tesis P. XXXV/97, en SJF, t. V, febrero de 1997, p. 131. La tesis se deriva de
un recurso de revisión administrativa, mediante cual la Corte puede anular resoluciones
del Consejo de la Judicatura Federal que no se apeguen a los requisitos que establece la
ley orgánica respectiva, tratándose de nombramientos, remociones, ratificaciones y cam-
bios de adscripción de jueces y magistrados federales.
21 Tesis P. IX/2000, en SJF, t. XI, marzo de 2000, p. 796. Esta tesis se aprobó por
mayoría de siete votos, por lo que la votación no resultó idónea para integrar tesis juris-
prudencial.
nugatoria la garantía, pues provocaría un grave estado de inseguri-

dad jurídica al impedir el acceso a la administración de justicia a
través, precisamente, del procedimiento administrativo, contencioso o
judicial y ante la autoridad o tribunal que garanticen una imparti-
ción expedita, pronta, completa e imparcial de justicia en el caso
concreto y que culmine con una resolución o sentencia que adquie-
ra la calidad de cosa juzgada o verdad legal (tesis Pleno).22
—El derecho del gobernado de que se le imparta justicia en los tér-
minos y plazos que fijan las leyes es correlativo de una obligación,
consistente en que él se sujete a los requisitos que exijan las leyes
procesales, ya que la actividad jurisdiccional implica no sólo un
quehacer del órgano judicial, sino también la obligación de los par-
ticulares de manifestar su voluntad de contribuir al procedimiento,
y por su falta de interés es que debe actualizarse la caducidad de la
instancia, en virtud de que se crearía un problema para el delicado
y costoso mecanismo de la administración de justicia, además de
que los juicios pendientes por tiempo indefinido producen una
afectación del orden social (tesis Pleno).23
—La condena en costas en ambas instancias al que fuese condenado
por dos sentencias acordes de toda conformidad en su parte resolu-
tiva, sin tomar en cuenta la declaración sobre costas, prevista en el
artículo 1084, fracción IV, del Código de Comercio, obedece a in-
tereses de orden público tutelados en el artículo 17 de la Constitu-
ción, que autoriza al legislador a establecer los procedimientos
conforme a los cuales habrá de administrarse justicia, y su funda-
mento radica en que el vencedor debe ser reintegrado en plenitud
de su derecho y, por tanto, resarcido del daño sufrido en su patri-
monio en un juicio que se vio forzado a seguir porque no se satis-
ficieron sus pretensiones o porque se le demandó indebidamente
(tesis Pleno).24
Como ya se ha dicho, de estos criterios se deduce claramente que el

Poder Judicial pretende darle al derecho de acceso a la justicia la mayor
amplitud posible, aunque también se señalan algunas limitaciones razo-
nables. Sin embargo, los tribunales no pueden, ni tienen por qué hacerlo,
22 Tesis CI/99, SJF, t. X, diciembre de 1999, p. 27.

23 Tesis P. XLI/98, SJF, t. VII, mayo de 1998, p. 66.
24 Tesis P. IV/98, SJF, t. VII, enero de 1998, p. 101.
tomar en cuenta las circunstancias reales que condicionan su ejercicio,

pues su interpretación deriva de cuestiones propiamente jurídicas.
No obstante lo anterior, resulta interesante que el Poder Judicial de la
Federación, por conducto del Consejo de la Judicatura Federal, haya
convertido al artículo 17 en fundamento y justificación de su política de
expansión, hasta el punto de evadir los procedimientos y requisitos esta-
blecidos por la ley para la designación de jueces y magistrados. En efec-
to, de acuerdo con la Constitución (artículo 94), el Consejo tiene facul-
tad para expedir acuerdos generales para determinar todo lo relativo al
funcionamiento de los juzgados de distrito y tribunales de circuito. El
Consejo acostumbra fundamentar rutinariamente dichos acuerdos en la
garantía de acceso a la justicia del artículo 17 constitucional. Sin embar-
go, después de las reformas de 1995 y 1999, el Consejo se ha apoyado
en dicho artículo para justificar el nombramiento de jueces y magistra-
dos sin seguir el procedimiento de concursos de oposición establecido
por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ante la “ urgen-
cia” de creación de nuevos órganos jurisdiccionales a causa del número
creciente de asuntos que tienen que atender los existentes.25
III. EL ACCESO A LA JUSTICIA COMO TEMA

SOCIOJURÍDICO
1. Cambio jurídico y función del derecho en México
En trabajos anteriores26 hemos sostenido la tesis de que un conjunto

de factores y tendencias sociales, sobre todo de tipo económico y políti-
co, han llevado a la creación de una “ infraestructura jurídica” (reglas,
instituciones y procedimientos) casi completamente nueva en el nivel fe-
deral en los últimos treinta años, especialmente a partir de 1982. En
25 Véase, por ejemplo, el Acuerdo 21/1999, que fija las bases del concurso (de mé-
ritos) para la designación de jueces de distrito, de 18 de agosto de 1999 (publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 23 de agosto del mismo año). Cfr. Cossío Díaz,
José Ramón, “ ¿Hacia una nueva carrera judicial federal?” , Este País, México, núm. 104,
noviembre de 1999.
26 López-Ayllón, Sergio, Las transformaciones del sistema jurídico y los significa-
dos sociales del derecho en México. La encrucijada entre tradición y modernidad, Mé-
xico, UNAM, 1997; Id. y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tan lejos!’ Estado de derecho
y cambio jurídico en México (1970-1999)” , Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
México, año XXXIII, núm. 97, enero-abril de 2000, pp. 155-267.
efecto, es posible demostrar que tanto de manera cuantitativa como cua-

litativa, el orden jurídico mexicano se ha renovado sustancialmente en
el periodo mencionado.
Así, de trescientas noventa y dos reformas sufridas por la Constitu-
ción federal entre 1917 y el mes de julio de 1999, casi la mitad (46%)
se produjeron a partir de 1982. Igualmente, de doscientas trece leyes
federales que estaban en vigor en julio de 1999,27 ciento cincuenta y nue-
ve habían sido aprobadas, treinta y cuatro habían sido reformadas, y
veinte no habían sido modificadas en el periodo 1970-1999. En otras pa-
labras, 75% de la legislación federal vigente había “ nacido” durante el
periodo que analizamos. Si a ello agregamos las treinta y cuatro leyes
reformadas durante el mismo periodo, el resultado será que el 90% de la
legislación vigente fue aprobada o modificada en los últimos treinta
años.28 Tanto en el caso de la Constitución como de la legislación fede-
rales, el cambio no solamente ha sido de naturaleza cuantitativa sino
también cualitativa, pues dichos ordenamientos se han modernizado y
actualizado al incorporar nuevas figuras y nuevas instituciones. Pode-
mos mencionar en este sentido, entre otros numerosos ejemplos, la re-
forma judicial de 1994-1995; la creación de los tribunales agrarios en
1992; la constitucionalización de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos en el mismo año; el establecimiento de un organismo autóno-
mo para la organización de las elecciones federales y la judicialización
plena de las controversias electorales a partir de 1990; la creación de
numerosos organismos reguladores en materia económica (por ejemplo,
la Comisión Federal de Competencia Económica o la Comisión Federal
de Telecomunicaciones), para no mencionar los profundos cambios que
la aplicación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ha
traído al orden jurídico mexicano a partir de 1994.29
Sin embargo, el cambio jurídico de las últimas décadas no se había
limitado a las reformas de tipo sustantivo, procesal y orgánico, sino que
los factores apuntados parecen exigir incluso una mayor intervención de
las normas y las instituciones jurídicas en la vida social. En efecto, pue-
27 Excluimos todas las leyes del Distrito Federal. Actualmente, las correspondientes
atribuciones legislativas son compartidas, dependiendo de la materia, por el Congreso de
la Unión y la Asamblea Legislativa local.
28 López Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tan lejos!’...” , cit., nota
26, p. 175.
29 Idem.
de suponerse que una sociedad —como la mexicana—, que se ha vuelto

más compleja, más plural en lo político y más orientada al libre merca-
do en lo económico, genera nuevas expectativas y demandas frente al
sistema jurídico, las que se expresan, por ejemplo, en el insistente dis-
curso, tanto oficial como no oficial, sobre el papel crucial del “ Estado
de derecho” para la consolidación de un sistema político democrático
y de una economía de mercado, esto es, para el desarrollo del país.30
Dichas expectativas y demandas también se perciben fácilmente en la
creciente visibilidad de los tribunales, a los que se erige en árbitros lla-
mados a resolver, cada vez con mayor frecuencia, importantes y difíciles
cuestiones públicas, así como en el papel, cada vez más relevante, que
tiene el Congreso de la Unión en el procesamiento de las demandas ciu-
dadanas y su transformación en disposiciones jurídicamente obligatorias.
Dicho en otros términos: la sociedad mexicana parece esperar que su de-
recho no cumpla funciones meramente simbólicas, sino que actúe, ade-
más, como medio efectivo de regulación y de solución de conflictos.31
Todo lo anterior nos permitiría explicar, aunque sea de una manera
superficial, por qué el tema del “ acceso a la justicia” , es decir, la posi-
bilidad efectiva que puedan tener los ciudadanos de movilizar el aparato
de la justicia (considerada en un sentido amplio, esto es, que no sólo
comprende a los tribunales) para la defensa de sus derechos e intereses,
tenderá a alcanzar nueva prominencia en nuestro país en los próximos
años. Si bien es cierto que en tiempos relativamente recientes (particu-
larmente a partir de 1987) se han producido notables esfuerzos de refor-
ma y mejoramiento de la justicia, y no solamente en el ámbito estricta-
mente judicial,32 lo cierto es que dichos esfuerzos han logrado, cuando
mucho, revertir el rezago en que dicho sector se encontró durante mu-
cho tiempo, por lo que no se ha avanzado lo suficiente en aumentar la
posibilidad de acceso efectivo de la población a las instituciones jurídi-
30 CIDAC, A la puerta de la ley. El Estado de derecho en México, México, CIDAC-

Cal y Arena, 1994, capítulo 1; SHCP, Plan Nacional de Desarrollo, México, Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, 1995, capítulo 2.
31 Véase en López-Ayllón, Sergio (Las transformaciones..., cit., nota 26, capítulo
5) la distinción entre la “ ley que instituye” y la “ ley que regula” en el marco de los
significados sociales del derecho en México.
32 López-Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tan lejos!’...” , cit., nota
26, pp. 192-208; Concha, Hugo y Caballero, José Antonio, Diagnóstico sobre la admi-
nistración de justicia en las entidades federativas. Un estudio institucional sobre la jus-
ticia local en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, en prensa.
cas. No se requiere una gran investigación para darse cuenta que un sec-
tor mayoritario de la población carece de tal acceso efectivo, al menos a
las instituciones judiciales, ya que se han creado numerosas organismos
de la llamada “ justicia informal” , como las comisiones de derechos hu-
manos, o las diversas “ procuradurías” que pretenden paliar dicha falta
de acceso. Resulta también cierto, por otro lado, que carecemos de un
diagnóstico sistemático del funcionamiento de los tribunales y de la jus-
ticia informal, así como tampoco contamos con una investigación re-
ciente sobre los conflictos que se producen en la sociedad mexicana y la
suerte que corren en el sistema jurídico.
Con el fin de avanzar en esta dirección, creemos que resulta necesario
hacer una exploración muy breve de los resultados de la investigación
jurídica empírica en materia de conflictos sociales, tanto en otras latitu-
des como en lo poco que se sabe de nuestro país, ideas que desarrolla-
remos en el apartado siguiente.
2. Los conflictos sociales y la administración de justicia

en México y el mundo
A. La investigación sociojurídica sobre los conflictos

sociales y su resolución
La administración de justicia ha sido una preocupación constante de

la investigación sociojurídica. Particularmente, a partir de los años se-
senta se han multiplicado las investigaciones de carácter empírico desti-
nadas a observar y evaluar los distintos aspectos del funcionamiento de
los tribunales: por ejemplo, número y clase de los asuntos resueltos; ori-
gen socioeconómico de las partes; influencia de las posturas políticas e
ideológicas de los jueces sobre sus sentencias; formas de resolución de
los conflictos; etcétera.
Estos estudios han revelado, sin duda, una realidad diversa y rica,
pero sobre todo han puesto en evidencia un hecho fundamental: que
el recurso a los tribunales no es la única manera en que se resuelven
los conflictos sociales; dicho en otros términos, que solamente una frac-
ción reducida de los conflictos de la vida social se encauzan a la vía
jurisdiccional, y aún de los que llegan, sólo una parte concluye con una
sentencia formal.
Este hecho, en apariencia trivial, tiene una consecuencia muy impor-

tante: no es posible evaluar el desempeño de los tribunales en la resolu-
ción de controversias si no se estudian a partir de los conflictos sociales
en que se originan y de las distintas vías que éstos pueden tomar. Éste
fue el enfoque adoptado por el Civil Litigation Research Project, un
proyecto de investigación muy importante que llevó a cabo la Universi-
dad de Wisconsin, en Estados Unidos, a finales de los años setenta y
comienzos de los ochenta. Así, este proyecto estudió en profundidad, de
manera tanto cuantitativa como cualitativa, los diversos factores que in-
fluyen en la presentación de una controversia ante los tribunales. Estu-
dios similares han resaltado de manera particular los efectos de la inter-
vención de los abogados o de la existencia de vías alternativas de
solución de conflictos, las cuales actúan como “ filtro” previo al campo
de los tribunales.33
Durante los años setenta y parte de los ochenta se generalizó la crítica
a la justicia “ formal” . Además de que excluía a una parte considerable
de la población, se dijo que la justicia impartida por los tribunales era
demasiado costosa, lenta, rígida e inflexible; que propiciaba soluciones
excesivamente antagónicas de “ todo o nada” ; que en ocasiones profundi-
zaba el conflicto, en lugar de resolverlo, y que resultaba del todo inade-
cuada para tratar cierta clase de conflictos, en los que la relación perso-
nal entre las partes era parte definitoria de los mismos (por ejemplo, en
materia de familia). Por tanto, se empezaron a estudiar y se promovieron
intensivamente los mecanismos de la llamada justicia “ alternativa” o
“ informal” , tales como la conciliación, la mediación y el arbitraje, tra-
tando de destacar particularmente sus ventajas frente a la justicia formal.
En la actualidad, la investigación sociojurídica viene nuevamente de
regreso, en el sentido de contar ahora con una visión más realista tanto
de los defectos de la justicia alternativa cuanto del papel indispensable de
los tribunales en el sistema jurídico. Así, por lo que se refiere al primer
aspecto, se sabe ahora que la justicia alternativa no siempre es más rá-
pida ni más barata que la justicia formal, pero sobre todo, que su utili-
zación conlleva el abandono de la perspectiva de los derechos a favor de
una idea de armonía y comunidad que en ocasiones es más bien ficti-
cia.34 En relación con el segundo punto, puede decirse que las socieda-
33 Trubek, David, “ Studying Courts in Context” , Law and Society Review, vol. 15,
núms. 3-4, 1980-1981, pp. 485-501.
34 Edelman, Lauren B. y Cahill, Mia, “ How Law Matters in Disputing and Dispute
des contemporáneas requieren necesariamente instituciones que resuel-

van conflictos de manera obligatoria y, al hacerlo, ofrezcan lineamientos
ciertos para la interacción social. Tal es la función que cumplen los tribu-
nales, aun si su operación deja que desear en términos de eficiencia. E in-
cluso, la justicia informal depende de tal función, pues su efectividad se
encuentra siempre “ a la sombra” (según una expresión que se ha vuelto
clásica) de lo que hayan decidido o puedan decidir los órganos judicia-
les en casos similares.
B. Los conflictos sociales y el derecho en México
Lo dicho en el apartado anterior podemos tomarlo como punto de

partida para empezar a explorar la cuestión de los conflictos sociales en
México y su resolución por el sistema jurídico. Para tales efectos intro-
duciremos la noción de “ conflictos verticales” y “ conflictos horizonta-
les” . Los conflictos verticales son los que se generan entre los particu-
lares y el Estado. Los conflictos horizontales son aquellos que se producen
entre particulares, tanto individuos como grupos. Resulta evidente que
unos pueden surgir con independencia de los otros, pero que también
pueden estar ligados. En tal caso, los conflictos verticales pueden asumir
un carácter derivado, pues pueden iniciarse como conflictos entre par-
ticulares que luego se enfocan contra el Estado, cuando éste no intervie-
ne (teniendo obligación de hacerlo, al haberse prohibido la autodefensa
y haber monopolizado el Estado el uso legítimo de la fuerza), o cuando
interviene de manera deficiente, lo que impide a una de las partes aceptar
el resultado de dicha intervención.
¿Cuál es la situación de los conflictos sociales en México desde esta
perspectiva? Grosso modo, podemos decir que en una situación de régi-
men autoritario, como el que existió hasta recientemente, y en una so-
ciedad en que prevalecen grandes desigualdades, los conflictos horizon-
tales no tendrán alta probabilidad de plantearse ante los tribunales,
pero en el caso de llegar, sí es alta la probabilidad de que acaben siendo
controversias “ contra” el Estado (de ahí el uso tan frecuente del ampa-
ro). Dicho en otras palabras: las funciones y disfunciones del Estado en
Processing (Or, the Contingency of Legal Matter in Informal Dispute Processes)” , en

Garth, Bryant y Sarat Austin (eds.), How Does Law Matter?, Evanston, Northwestern
University Press-ABF (Fundamental Issues in Law and Society Research, 3), 1998.
un régimen autoritario, aunadas a los desequilibrios y desigualdades so-

ciales, confieren especial visibilidad a los conflictos verticales y tienden
a convertir en tales a los conflictos horizontales. Además, todo ello abre
al Estado nuevas oportunidades de ejercer control social, lo que, por otra
parte, lo priva de la imparcialidad que supuestamente debiera ejercer en
cuanto tercero en el conflicto.
La notable investigación que realizó Volkmar Gessner en México,
hace treinta años,35 nos confirma algunas de las suposiciones que hemos
hecho en el párrafo anterior. En efecto, aunque se centra en los conflictos
que hemos llamado “ horizontales” , en el ámbito del derecho privado
(controversias civiles, mercantiles, familiares, pero también las derivadas
de las relaciones individuales de trabajo),36 dicha investigación muestra la
aversión de los particulares a llevar sus conflictos ante instancias oficia-
les, así como la influencia de la proximidad o la distancia sociales entre
las partes sobre el tipo de desenlace a que pueden dar lugar. También se
documenta claramente el efecto de “ filtro” que, en relación con las
instancias judiciales, ejercen sobre los conflictos estudiados los mecanis-
mos “ informales” de diverso tipo. En el prefacio que escribió a la edi-
ción mexicana de su libro, Gessner resalta la comprensible afinidad de
la cultura jurídica mexicana con los mecanismos informales o de justicia
alternativa (por entonces justamente en boga en Europa occidental y los
Estados Unidos), dando a entender la conveniencia de continuar por esa
vía, quizá antes de otorgar mayor acceso a un sistema formal que no
estaba preparado para ello.
Los intensos cambios sociales, económicos y políticos que se han
sucedido en el país a partir de los años setenta pudieran llevarnos a plan-
tear un panorama diferente. De entrada, la redefinición del papel y las
funciones del Estado en el proceso de desarrollo económico y en las re-
laciones sociales nos permiten suponer que se multiplicarán y asumirán
una creciente importancia los conflictos horizontales, y que éstos serán
de nuevo tipo, o bien, surgirán como resultado de una transformación de
las antiguas formas de conflicto. En efecto, las nuevas formas de regu-
lación y de vinculación económica con el exterior han traído consigo
35 Gessner, Volkmar, Los conflictos sociales y la administración de justicia en Mé-

xico, trad. de Renate Marsiske, México, UNAM, 1984, pp. IX-XI. La edición alemana
original es de 1976.
36 Debe recordarse que en Alemania el derecho individual del trabajo se considera
parte del derecho privado.
nuevas formas de conflicto jurídico y de resolución de los mismos,

como los relacionados con las prácticas desleales de comercio interna-
cional en el marco del capítulo XIX del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte.37 Del mismo modo, y para poner otro ejemplo, la
redefinición de las funciones del Estado en relación con el reparto de
tierras trae consigo una transformación de los conflictos agrarios, lo que
requiere una nueva concepción de su resolución a través del derecho
(creación de los tribunales agrarios en 1992). Pensemos también en las
llamadas controversias constitucionales, que son conflictos político-jurí-
dicos entre poderes y entre niveles de gobierno, los cuales han “ desper-
tado” de un relativo letargo a partir de 1995.
Ante el panorama citado, los tribunales y su correcto funcionamiento
como elemento articulador de todo el sistema jurídico, pero también el
efectivo acceso a la justicia, adquieren una importancia que no puede
exagerarse. Empero, ¿están suficientemente “ atendidos” los antiguos y
nuevos conflictos de la sociedad mexicana por las instituciones de la
justicia? A responder esta pregunta se dedica el próximo apartado.
3. Las instituciones de la justicia en México

y su diagnóstico
A. Visión panorámica de las instituciones de impartición

de justicia en México
Un somero examen de las instituciones e instancias, tanto oficiales

como no oficiales, que tienen en nuestro país la función de resolver con-
flictos, ya sea con referencia inmediata o no al derecho positivo mexica-
no, nos revela un panorama extraordinariamente complejo tanto desde el
punto de vista institucional como social. Un recuento de instituciones
con atribuciones en materia de administración de justicia nos revela que
contamos, a nivel federal, con más de cincuenta órganos y que buena
parte de las existentes, hoy en día, son de reciente creación, o bien, que
las más antiguas han sufrido importantes reformas en años próximos. El
anexo 1 de este trabajo detalla estas instituciones. Es importante anotar
que, aunque no en todos los casos (notablemente el de la Comisión Na-
37 Fix-Fierro, Héctor y López-Ayllón, “ Comunicación entre culturas jurídicas: los

paneles binacionales del Capítulo XIX del TLCAN” , Revista de Derecho Privado, Mé-
xico, vol. 8, núm. 23, mayo-agosto de 1997, pp. 19-61.
cional de los Derechos Humanos), la mayor parte de las funciones de

resolución de conflictos puede concluir en última instancia, vía amparo,
en el Poder Judicial. Esto ha ocurrido sobre todo a nivel federal, pero
algo similar puede decirse de las entidades federativas. Lo anterior su-
giere una considerable capacidad de respuesta institucional a los cam-
bios sociales, pues el panorama institucional se hace más denso y diversi-
ficado en poco tiempo, y abarca las áreas más disímbolas de las relaciones
sociales.
Sin embargo, es muy poco lo que sabemos sobre el desempeño espe-
cífico de tales instituciones, de su capacidad de respuesta al entorno so-
cial y del impacto de sus actividades sobre éste.38 Afortunadamente, en
tiempos muy recientes se han empezado a generar nuevas investigacio-
nes en tal sentido. Podemos mencionar así un estudio sobre los derechos
de propiedad en el campo a partir de la reforma de 1992, que incluye un
análisis del funcionamiento de los tribunales agrarios.39 También está en
proceso de publicación un informe sobre los poderes judiciales de las
entidades federativas, el cual debe arrojar luz sobre los procesos de
cambio de estas instituciones y su capacidad de respuesta ante las nue-
vas demandas y expectativas de las sociedades locales.40 Por último,
contamos con un trabajo, con información empírica, sobre cómo se ges-
tó en México la jurisdicción electoral y sobre cómo dicha jurisdicción
logró convertirse en una instancia efectiva de resolución de los conflic-
tos electorales en menos de una década.41
Una mirada, así sea superficial, a una de estas instituciones nos per-
mite asomarnos a la complejidad de los conflictos sociales y a la com-
pleja articulación de éstos con las instituciones de impartición de justicia.
38 López-Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tal lejos!’...” , cit., nota 26.
39 Zepeda, Guillermo, Transformación agraria, México, CIDAC-Miguel Ángel Po-
rrúa, 2000.
40 Concha, Hugo y Caballero, José Antonio, op. cit., nota 32.
41 Eisenstadt, Todd, “ La justicia electoral en México: de contradicción en sí, a nor-
ma jurídica en una década. Un análisis de casos de la evolución de los tribunales federales
electorales de México (1988-1997)” , en Orozco Henríquez, J. de Jesús (comp.), Justicia
electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho
Electoral, México, IFE-TEPJF-UQR-PNUD-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas, 1999, pp. 983-1050.
B. La Procuraduría Federal del Consumidor
La Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) es un organismo

creado a mediados de los años setenta con el propósito de otorgar me-
dios de defensa a los consumidores y constituirse como un mecanismo
de “ justicia social” . Desde su creación ha sufrido relativamente pocas
modificaciones. Actualmente, la institución tiene tres funciones princi-
pales. La primera es resolver las controversias entre consumidores y
proveedores de bienes y servicios mediante el uso de mecanismos como la
conciliación y el arbitraje. La segunda es la verificación y vigilancia de
los bienes y servicios ofrecidos al público. Finalmente, la Profeco reali-
za tareas de investigación y difusión a favor de los consumidores.
Desde el punto de vista de su función social, la institución debería
convertirse en un mecanismo eficiente de justicia, accesible a todos,
pero sobre todo, a los que menos tienen; fortalecer la economía familiar,
y contribuir a hacer posible la competencia en la economía de mercado.
El análisis de los datos de la institución arroja resultados y sugiere pre-
guntas muy interesantes.42 En 2000, se registraron poco más de 154,146
casos en toda la república, por un monto de reclamaciones estimado
en 1,305,765,524 pesos.43 Como caso, se incluyen todas las quejas que
dieron lugar a un procedimiento de conciliación, sea que éste se haya
desahogado por la vía telefónica o mediante la comparecencia del que-
joso. De éstos se recuperaron para los consumidores 1,060,207,080 pesos,
es decir, aproximadamente el 81% del valor total de las reclamaciones.
El monto de lo recuperado es lo que los consumidores reciben al final
del proceso de conciliación. Cuando la conciliación no es exitosa puede
recurrirse al arbitraje, sin embargo, esto ocurre raramente en la práctica,
pues ambas partes deben dar su consentimiento para dicho procedimien-
to. Este dato ya es significativo, pues quiere decir que los conflictos no
solucionados concluyen en esa instancia o se dirigen alternativamente al
42 La información que utilizamos corresponde al año 2000. Aunque existen proble-

mas de consistencia y cobertura de los datos disponibles, éstos son suficientes para pre-
sentar una visión de conjunto.
43 La Profeco reportó para 1976 un total de 214,615 casos de conciliación y arbi-
traje. En 1980 está cifra fue de 711,553 casos. Para un análisis de la actividad de la
Procuraduría a finales de la década de los setenta y principios de los ochenta véase Gessner,
Volkmar, op. cit., nota 35, pp. IX-XI.
aparato judicial. Los datos del monto recuperado en arbitraje no están

incluidos en las estimaciones anteriores.
Vale la pena anotar que el monto de lo recuperado corresponde a
poco más del doble del presupuesto total de la institución. Aún más in-
teresante es que, utilizando estimaciones gruesas por la carencia de da-
tos, se ha podido calcular que la institución dedica sólo un 13% de su
presupuesto total al área de conciliación y arbitraje, mientras que un
73% lo dedica a las funciones de verificación y vigilancia. En otras pa-
labras, una proporción relativamente pequeña del presupuesto de la ins-
titución alcanza, con relativa eficiencia, a recuperar montos significati-
vos directos para los consumidores que recurren al procedimiento de
conciliación.
El monto típico de los casos de conciliación varía entre tres mil y
siete mil pesos, y el 22.5% de los casos se resolvieron en menos de seis
días, mientras que para el resto la duración típica no excede de treinta y
cinco días.
Estos datos sugieren algunas preguntas interesantes. Por ejemplo,
¿cuál es el efecto de la intervención de la Profeco entre consumidores
y proveedores? ¿Cuáles son los gastos indirectos no considerados (por
ejemplo, abogados y tiempo) que ahorran los consumidores al recurrir
al proceso de conciliación? Más aún ¿tiene la intervención de la Profe-
co efectos indirectos en el comportamiento de los proveedores inhi-
biendo las conductas sancionables y reduciendo el número de conflictos
potenciales? En el mismo sentido ¿reduce la intervención de la Profeco
la carga de los tribunales?
El monto de los casos es particularmente revelador. Si bien la cuan-
tía promedio por caso es de 7017 pesos; datos más desagregados mues-
tran que en quince entidades federativas la cuantía del caso promedio
es de sólo 5,871 pesos. Los casos mayores a 20,000 pesos se concen-
tran fundamentalmente en el Distrito Federal. Sólo en un estado de la
república (Sinaloa) el monto promedio es de 1656 pesos. Lo anterior
sugiere que, dada la cuantía relativamente pequeña de los casos, de no
existir la Profeco, o una vía similar, lo más probable es que los consu-
midores agraviados decidieran no llevar sus casos ante los tribunales y
que no verían por ello resarcidos sus derechos. En efecto, acudir a un
tribunal supone incurrir en gastos indirectos importantes (tiempo y abo-
gados) probablemente mayores a los del daño sufrido. Ello inhibe cla-
ramente el recurso a la justicia ordinaria y dejaría al gobernado en situa-

ción de indefensión.
Ahora bien, vale la pena preguntarse qué sucede con los casos de
cuantía inferior a los 5,000 pesos en promedio en 15 estados. Puede su-
ponerse que, a pesar de la eficacia relativa de la institución, los consu-
midores no acuden generalmente a ella por pequeños montos. Lo ante-
rior puede estar determinado por diferentes factores (desde un cálculo de
gastos indirectos hasta ignorancia o el bajo ingreso de los consumido-
res). Lo que sí podemos deducir es que apenas vemos “ la punta del ice-
berg” y que sería muy interesante saber qué sucede en esos casos.
En cuanto a la imagen pública de la institución, el 77% de los ciuda-
danos la conoce y su evaluación es excelente. La percepción es aún me-
jor entre sus usuarios y, lo que resulta más sorprendente, es que la eva-
luación de la Profeco es, incluso, positiva entre los demandados (85% la
consideró justa y 88% honesta).44
En síntesis, la observación preliminar de actuación de la Profeco su-
giere el potencial que tendrían, para una comprensión cabal del proble-
ma del acceso a la justicia, los estudios empíricos comparados que pu-
dieran mostrar la demanda de servicios de resolución de conflictos, los
tipos de conflictos y el tipo de intervención que resulta eficaz para re-
solverlos. Pero en tanto contamos con más información empírica, en lo
demás tendremos que contentarnos con hacer algunas observaciones
muy generales.
IV. CONCLUSIONES
Partimos de la idea de que el nuevo marco institucional de la justicia

en México se ha renovado hasta el punto de cubrir, en potencia, la de-
manda de resolución de los viejos y los nuevos conflictos de la socie-
dad. Sin embargo, está en duda la efectividad de su funcionamiento. Las
nuevas instituciones, aun las de mejor desempeño, realizan sus funcio-
nes todavía en condiciones precarias (piénsese en la jurisdicción electo-
ral) o tienen limitaciones derivadas de su naturaleza (como la Profeco).
Las antiguas, o no se han reformado sustancialmente (es el caso de la
44 Encuesta a personas proveedoras de bienes o servicios que fueron demandadas

por el consumidor durante los últimos tres meses. Área metropolitana de la ciudad de
México, julio de 2000, n. 274.
procuración de justicia), o bien, no acaban de encontrar y articular del

todo su lugar en el marco institucional (por ejemplo, la Suprema Corte
de Justicia o la Comisión Nacional de los Derechos Humanos).
Por otro lado, aunque el ambiente social es mucho más plural y demo-
crático, persisten en la sociedad mexicana, a manera de reflejos condi-
cionados, tendencias a evadir los cauces jurídico-institucionales median-
te el uso de presiones y movilizaciones, las que eran el modo habitual de
obtener satisfacción de demandas e intereses en un sistema corporativo
y clientelista. Además, podemos suponer también que sigue habiendo
sectores de la sociedad que están excluidos totalmente del acceso a las
instituciones de la justicia, o que teniendo la posibilidad de recurso a
algunas de ellas (como las comisiones de derechos humanos), no logran
la satisfacción cabal de sus intereses.
Por último, hay una dimensión del desempeño institucional que ha
sido desatendida durante mucho tiempo45 y de la que no se sabe casi
nada: la profesión jurídica, especialmente en el sector de los abogados
postulantes. Esta dimensión sugiere que el problema del acceso a la jus-
ticia no se resuelve solamente mediante la creación de instituciones,
sino mediante la preparación idónea y mediante los mecanismos de or-
ganización y disciplina profesionales que permitan mejorar y ampliar la
oferta de servicios de asesoría jurídica a quien los requiera.
Finalmente, nuestro diagnóstico sugiere que el establecimiento de una
auténtica política jurídica en materia de acceso a la justicia requiere in-
crementar significativamente la investigación, en particular la de carác-
ter empírico y multidisciplinario; comprender que el acceso a la justicia
implica mucho más que el acceso a los tribunales; mejorar la capacidad
institucional de las instituciones de justicia alternativa; mejorar la cali-
dad de los servicios jurídicos, y una aplicación gradual, diferencial, in-
tegrada y a todos los niveles de gobierno de los mecanismos que permi-
tan una adecuada atención a los diferentes tipos de conflictos sociales.
En última instancia, el acceso a la justicia es una de las condiciones
para profundizar en la democratización de la sociedad mexicana y en la
vigencia del Estado de derecho.
45 Un esfuerzo reciente, loable aunque todavía insuficiente, es la creación del Ins-

tituto Federal de Defensoría Pública, que no sólo reorganizó la defensoría de oficio en
el fuero federal, sino que trata de ampliar la oferta de servicios de asesoría jurídica a
toda la población.
V. ANEXO 1
ACCESO A LA JUSTICIA.
LAS INSTITUCIONES DE LA JUSTICIA MEXICANA
PÚBLICAS
Se incluyen en este apartado órganos o instituciones públicos federales

a los que tienen acceso los ciudadanos y que resuelven o intervienen en
la resolución de controversias jurídicas, actuando o no como terceros
imparciales, así como instituciones que tienen una importante función
auxiliar en relación con aquéllos (procuración, representación, asesoría
jurídica, etcétera). Se señala entre paréntesis el año de creación de la
institución o bien, de las reformas recientes más significativas.
1. Federales-nacionales
A. Tribunales
a. Poder Judicial de la Federación (1995-1999)
• Suprema Corte de Justicia de la Nación.

• Tribunales colegiados de circuito.
• Tribunales unitarios de circuito.
• Juzgados de distrito.
• Tribunal Electoral (1990-1996).
• Consejo de la Judicatura Federal (1995-1999).
• Instituto Federal de Defensoría Pública (1997).
• Instituto Federal de Especialistas en Concursos Mercantiles (1999).
b. Otros tribunales federales
• Tribunales Agrarios (1992).

• Tribunal Fiscal de la Federación (1937-1995).
• Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (1931-1980).
• Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
• Tribunales Militares (incluye navales y de la Fuerza Aérea).
B. Procuradurías
a. Procuración de justicia penal (e instituciones

auxiliares de la justicia penal)
• Procuraduría General de la República (1996).

• Procuraduría General de Justicia Militar.
• Cuerpo de Defensores de Oficio (justicia militar).
b. Otras procuradurías
• Procuraduría Fiscal de la Federación.

• Procuraduría Agraria (1951-1992).
• Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (1993).
• Procuraduría Federal del Consumidor (1976-1992).
• Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo (1970).
• Procuraduría de la Defensa del Menor y la Familia (1974).
C. Organismos protectores de los derechos humanos
Comisión Nacional de los Derechos Humanos (1992-1999).
D. Administración pública centralizada y órganos

desconcentrados46
• Secretaría de Gobernación.
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
• Secretaría de Desarrollo Social.
• Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (ahora Secretaría de
Economía).
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
46 De acuerdo con las leyes administrativas (en especial, la Ley Federal de Proce-
dimiento Administrativo), las entidades centralizadas y desconcentradas de la Adminis-
tración Pública Federal cumplen con funciones de resolución de controversias de diversa
índole, entre la propia administración y los particulares, o entre los propios particulares.
Las dependencias citadas cumplen funciones de particular interés. Así, por ejemplo, la
Secretaría de Gobernación tiene asignada por ley (Ley de Asociaciones Religiosas y Culto
Público) la facultad de realizar procedimientos de conciliación y arbitraje entre asocia-
ciones religiosas.
• Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.

• Secretaría de Trabajo y Previsión Social.
• Secretaría de la Reforma Agraria.
• Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos.
• Secretaría de Energía.
• Secretaría de Salud.
E. Comisiones e institutos especializados
• Comisión Federal de Competencia Económica.

• Comisión Federal de Telecomunicaciones.
• Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros.
• Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
• Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.
• Comisión Nacional de Arbitraje Médico.
• Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
• Comisión Reguladora de Energía.
• Comisión Nacional del Agua.
• Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra.
• Comisión Nacional de la Mujer.
• Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual.
• Instituto Nacional del Derecho de Autor.
• Instituto Nacional Indigenista.
• Instituto Nacional de Desarrollo Agrario.
• Sistema Nacional de Investigadores.
• Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.
• Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
F. Organismos descentralizados y autónomos
• Instituto Federal Electoral.

• Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
• Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores
del Estado (ISSSTE).
• Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas
(ISSFAM).
• Universidad Nacional Autónoma de México:
—Defensoría de los Derechos Universitarios.

—Tribunal Universitario.
—Bufete Jurídico de la Facultad de Derecho.
G. Tratados y convenios internacionales
a. Derechos humanos
• Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

• Corte Interamericana de Derechos Humanos.47
b. Comercio e inversión
• Tratado de Libre Comercio de América del Norte:

—Paneles binacionales del Capítulo XIX del TLCAN.
—Arbitraje conforme al Capítulo XI del TLCAN.
—Comisión para la Cooperación Ambiental.
—Comisión para la Cooperación Laboral.
• Tratados de la Organización Mundial de Comercio.
c. Trabajo
Convenios de la OIT.
SOCIALES
• Ejidos.
• Sindicatos y confederaciones sindicales.
• Cámaras de industria y comercio.
• Sociedades cooperativas.
• Conjuntos habitacionales.
47 México ratificó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que crea a

la Corte, en 1981, y reconoció la competencia contenciosa de este tribunal en diciembre
de 1998.
PRIVADAS
• Formas alternativas de solución de controversias:48

—Arbitraje.
—Mediación.
—Conciliación.
—Negociación.
VI. ANEXO 2
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vo por el de acceso a la justicia sin restricciones (sobre problemas
actuales de la legitimación y el proceso judicial), Boletín Mexicano
48 En los casos de la mediación, negociación y conciliación, el acuerdo al que lle-

guen las partes se hace vinculatorio para ellas a través de la celebración de un contrato
privado de transacción. En el caso del arbitraje, el laudo arbitral resultante es suceptible
de ser reconocido y ejecutado judicialmente a través de un procedimiento de homologa-
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APUNTES Y NOTAS PARA UN DIAGNÓSTICO
DE LA PROCURACIÓN DE LA JUSTICIA
EN MÉXICO
José Carlos GUERRA AGUILERA
A Gloria (mi esposa)

A José Carlos, Gloria Estrella, Francisco,
José, Silvia y Mónica (mis hijos)
A Carlos Isaac, José y Francisco
Emiliano (mis nietos)
Ningún aspecto de nuestros sistemas jurídicos mo-

dernos es inmune a la crítica. Una y otra vez se
pregunta, a qué precio y a beneficios de quién real-
mente funcionan.1
Mauro CAPPELLETTI2 y Bryant GARTH
1. Después de que los congresos federal y estatales han revisado tantas

veces nuestra legislación, en sus respectivos ámbitos, en torno a la pro-
curación de justicia que establece el artículo 21 de la Constitución Polí-
tica, habría que preguntarse si hemos avanzado y hacia donde, o bien, si
no “ ...son simplemente simbólicos los derechos de la gente común...” .3
Diego Valadés ha enumerado las razones que han mantenido “ ...al indi-
viduo alejado del acceso a la justicia” , y que son:
1 El acceso a la justicia. La tendencia en el movimiento mundial para hacer efec-

tivos los derechos, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 9.
2 Sobre el tema del acceso a la justicia, cfr. Cappelletti, Mauro, “ El acceso a la
justicia. Programa de acción reformadora y nuevo método de pensamiento” , Boletín Me-
xicano de Derecho Comparado, México, año XVI, núm. 48, septiembre-diciembre de
1983, pp. 797-814; Ovalle Favela, José, “ Acceso a la justicia” , Anuario Jurídico 1977,
México, pp. 171-228.
3 Cappelletti, Mauro y Garth, Bryant, op. cit., nota 1, p. 10.
143
144 JOSÉ CARLOS GUERRA AGUILERA
1. Desconocimiento de las normas. 2. Experiencias desfavorables. 3. Des-

confianza en cuanto a la probidad de los encargados de impartir justicia.
4. Morosidad en resultados. 5. Intermediarismo. 6. Propensión a las for-
mas de autocomposición de conflictos. 7. Pasividad ante la afectación de
los derechos propios por conductas de terceros. 8. Recurrencia de meca-
nismos de denuncia publicitaria como sucedáneos de instancias jurídicas.
9. Procuración de justicia mediante el arbitrio de la influencia; y 10. De-
sistimiento en procesos ya iniciados por la complejidad de las normas y
por la imposibilidad de sobreponerse a rivales que exceden en capacidad
técnica procesal o en recursos económicos que permiten mayor resistencia.4
Roberto O. Berizonce ha referido con certeza que “ ...los derechos

plasmados en la Constitución no son sólo garantías jurídico-formales,
sino derechos plenos y operativos que exigen efectiva realización mate-
rial” .5
2. Tenemos, a pesar de las múltiples reformas legislativas, una especie
de pobreza legal,6 aun cuando existe una saturación de leyes, códigos,
reglamentos y decretos, la mayor parte de ellos de difícil acceso, cono-
cimiento,7 comprensión y escasa difusión. Kurt Madlener, en su intere-
4 Véase el ensayo “ Cultura jurídica y acceso a la justicia” , en Dávila Gómez, Da-

vid F. (coord.), Testimonios de una generación, México, UNAM, Instituto de Investiga-
ciones Jurídicas, pp. 153-157. En el mismo sentido, en el Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988, un diagnóstico exacto se expresó en esta frase todavía contemporánea: “ Pro-
cedimientos y normas a menudo desconocidas para la generalidad de los habitantes del
país...” .
5 Véase “ Algunos obstáculos de acceso a la justicia” , en varios autores, Adminis-
tración de justicia en Iberoamérica, México, UNAM, 1993, p. 41.
6 Tomo esta expresión elocuente de Cappelletti, Mauro y Garth, Bryant, op.
cit., nota 1, p. 11.
7 Veamos, por ejemplo, la cuantificación de leyes federales: a) En 1987 se publicó
por la LII Legislatura de la Cámara de Diputados un Índice del marco jurídico 1917-
1987, por el Sistema de Información Legislativa, que contemplaba 239 leyes federales
(aparte de la Constitución Política), con relación cronológica de todas las reformas; en
ese esfuerzo impresionante encontraron que el “ universo jurídico del México postrevo-
lucionario se conforma por más de 1,300 leyes” ; los compiladores también se toparon
con uno de los muros más impresionantes del país: “ saber cuales leyes aún siguen siendo
vigentes” , dado que no todas las leyes han sido “ expresamente” abrogadas y hay muchas
que “ podrían considerarse como no vigentes...” .
b) Miguel Acosta Romero y Rafael I. Martínez Morales, en el insólito Catálogo de
ordenamientos jurídicos de la Administración Pública Federal. Panorama de la legisla-
ción administrativa, 3a. ed., México, Porrúa, refieren dos años después, en 1989, la ex-
istencia de 232 leyes federales y aproximadamente 500 reglamentos.
c) Juan José Ríos Estavillo enumera que a nivel federal, hasta marzo de 1997, habían
PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO 145
santísimo ensayo “ La justicia como garante de los derechos humanos en

Latinoamérica: I. La independencia de la justicia y del juez. Análisis
comparativo de diez informes centroamericanos y mexicanos” , refirió:
“ Si bien las reformas en el terreno de la administración de Justicia me-
xicana han sido frecuentes, hasta ahora no se han realizado cambios
substanciales” .8 “ Que cúmulo de leyes y, no obstante, cuántas la-
gunas!” exclamó el fiscal prusiano J. H. von Kirchmann en su célebre
conferencia.9
3. La primera gran verdad es que, parafraseando a Clemente Val-
dés S.,
Desgraciadamente casi no existen estudios serios sobre el funcionamiento

general de la justicia en México basados en la realidad de su operación,
pues salvo algunas cuantas monografías y artículos que ofrecen informa-
ción en algunas áreas apoyadas sólo en estimaciones personales, lo que
hay son reportajes periodísticos que destacan como curiosidad datos de ca-
sos específicos... sucede que los que tenemos como oficio el estudio del
derecho nos ocupamos más de hacer definiciones técnicas y acuñar con-
ceptos, que de conocer el mundo real... curiosamente, todavía en muchas
partes del mundo el estudio del derecho se hace solo en los escritorios,
en vigor: 1 ordenanza, 1 reglamento, 2 estatutos, 11 códigos y 249 leyes federales; véase

el fascículo Legislación, México, McGraw-Hill-UNAM, 1997, colección Panorama de
Derecho Mexicano, pp. 29-35.
d) En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, edi-
tada por el Poder Judicial de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal y la
UNAM, en el mismo año de 1997, pp. 1475-1484, se establece la existencia de 219
leyes federales.
e) Sergio López-Ayllón, en el excelente libro Las transformaciones del sistema ju-
rídico y los significados sociales del derecho en México. La encrucijada entre tradición
y modernidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, pp. 317-327,
da cuenta de la existencia de 204 leyes federales hasta 1996. Véase también (con infor-
mación y gráficas semejantes), id., “ Globalización y transición del Estado nacional” ,
Transiciones y diseños institucionales, UNAM, 2000, p. 334. Ahí es necesariamente im-
portante destacar “ ...que en el periodo del 1 de diciembre de 1992 al 31 de diciembre de
1996, fueron publicadas 107 leyes nuevas, 57 reformadas y únicamente 40 no fueron
modificadas” (!). Cfr., respectivamente, las pp. 179 y 334 de las fuentes citadas, lo que
demuestra la movilidad de nuestro derecho positivo.
8 Revista de Derecho Penal y Criminología, Madrid, Universidad Nacional de Edu-
cación a Distancia, Facultad de Derecho, núm. 6, 1996, p. 698.
9 La jurisprudencia no es ciencia, 3a. ed., Madrid, Centro de Estudios Constitu-
cionales, 1983, colección Civitas, p. 17.
sin ninguna preocupación por conocer la realidad de su funcionamiento...

en estas condiciones no se pueden hacer propuestas responsables para
atender mejor a la población...10
4. Luis J. Molina Piñeiro refiere que en diciembre de 1970 y durante

los nueve meses siguientes, se verificó la revisión de cuarenta y cinco
mil cartas y escritos petitorios al presidente de la república de sólo ca-
torce estados, en donde se descubrió que el mayor número de quejas era
de carácter agrario, de grupos marginados o semimarginados, contra au-
toridades, y que en todo el país se
...encuentra generalizado el problema de la... actuación indebida y arbitra-
ria de diversos cuerpos policiacos; la actuación precipitada e injusta de los
agentes del ministerio público en el ejercicio de la acción penal; la demo-
ra o injusticia durante el proceso penal por las distintas instancias del Po-
der Judicial, y el funcionamiento deficiente de las cárceles que propician
la injusticia, el abuso de autoridad y la forma de vida precaria de los re-
clusos. Punto crítico en este contexto son el ausentismo casi total de los
defensores de oficio y el abuso de autoridad y arbitrariedad de los encar-
gados de los reclusorios.11
A treinta años de ese estudio se observa que la “ muestra” no fue idó-

nea, para empezar, el periodo no fue anual y fueron menos de la mitad
los estados de la república “ revisados” .
5. No hay un conocimiento de las cifras reales del funcionamiento de
la aludida procuración de la justicia12 en el país, lo que es gravísimo; al
10 Véase Clemente Valdés, S., “ La justicia desconocida” , Revista Mexicana de Pro-

curación de Justicia, vol. I, núm. 1, febrero de 1996, pp. 33, 35, 36 y 39. Ana Laura
Magaloni Kerpel refiere en el mismo rumbo: “ ...El sentido común indica que antes de
proponer soluciones, al menos se debe tener un buen diagnóstico sobre qué es lo que
anda mal” , cfr. “ El ciudadano y la justicia penal” , Nexos, núm. 233, mayo de 1997,
pp. 17 y 18.
11 Cfr. su ponencia, presentada en el Seminario sobre Corrientes Contemporáneas
de la Sociología Jurídica, verificado en febrero de 1986, denominada “ La sociología ju-
rídica en México” , Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, núm.
11, año IV, mayo-agosto de 1989, pp. 294 y 295.
12 Sobre el tema de la administración de justicia hay muchas fuentes bibliográficas, no
así específicamente sobre la procuración de la justicia. Véanse, de Martínez Garnelo,
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OGS Editores, 1994; varios autores, La procuración de justicia. Problemas, retos y pers-
pectivas, México, Procuraduría General de la República, 1994; “ Memoria del Foro Na-
cional sobre Procuración y Administración de Justicia 1995-2000” , Revista Mexicana de
grado de que uno de los primeros estudios serios que se conocen fue
publicado por la UNAM ocho años después de concluir su investiga-
ción, apenas en 1976 y fue financiado por alemanes.13
6. Los legisladores, en lo general, ni siquiera han tenido la visión de
establecer una nomenclatura idónea de las instancias que permita que el
ciudadano común, por así llamarle, pueda conocer cuáles son las rutas u
oficinas de lo que se quiere denominar como acceso a la procuración de
la justicia. Así, por ejemplo, en nuestro país existen múltiples procura-
durías: la General de la República, las de cada estado,14 la Agraria, la
Fiscal de la Federación, las de Defensa del Trabajo, las de Protección al
Medio Ambiente, muchas de Derechos Humanos, la Social del Campe-
sino y Asuntos Indígenas, la del Menor y la Familia, la Federal de Pro-
tección al Consumidor, etcétera. El ciudadano común, de repente se en-
cuentra con el desconcertante (para algunos) nombre de ombudsman,
Justicia 95, edición especial, enero-marzo de 1995, t. I. Otro libro —verdaderamente

extraordinario— compilado por Héctor Fix-Fierro, con la colaboración de Luis Rubio,
Beatriz Magaloni y Edna Jaime, denominado A la puerta de la ley. El Estado de derecho
en México, editado por CIDAC, Cal y Arena en 1994.
Véase Concha Malo, Miguel, “ Derechos humanos, procuración y administración
de justicia” , Ivrisdictio, Querétaro, México, año II, núm. 7, agosto de 1994, pp. 39-46.
De Zepeda Lecuona, Guillermo R., “ Notas para un diagnóstico de la procuración de jus-
ticia en el fuero común” , Liber ad Honorem Sergio García Ramírez, UNAM, 1998,
t. II, pp. 1547-1566. De Castillejos Escobar, Marcos, “ Obstáculos normativos en la pro-
curación y administración de justicia” , Criminalia, México, año LVIII, núm. 3, septiem-
bre-diciembre de 1992, pp. 184-189. Véase, además, la ponencia de Alcántara Magos,
Sonia, “ Procuración de justicia” , Justicia en México, núm. 3, Comisión Plural para la
Conmemoración del LXXX Aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos-Senado de la República, LVII Legislatura, 1996, pp. 48-51.
Sobre el mismo tema, en el terreno del derecho comparado, véase Elías Carranza
(coord.), Delito y seguridad de los habitantes, Siglo XXI-Programa Sistema Penal-Dere-
chos Humanos ILANUD-Comisión Europea, 1997, con experiencias del tema de 7 países
europeos y 8 latinos. De Thomas Torres, Lorenzo, “ Panel sobre la procuración de justicia
en las metrópolis latinoamericanas” , Revista Mexicana de Procuración de Justicia, vol.
1, núm. 7, pp. 143-154; id., “ Seguridad pública y procuración de justicia” , ponencia
presentada el 22 de octubre de 1997 y publicada en Jurídica. Anuario de Derecho de la
Universidad Iberoamericana, núm. 27, 1997, pp. 305-316.
13 Volkmar Gessner, Los conflictos sociales y la administración de justicia en Mé-
xico, UNAM, 1984 (la primera reimpresión es de 1986, el tiraje fue de dos mil ejemplares
y todavía hace algunos meses se encontraba a la venta en la UNAM, lo que refleja no
sólo un grave problema de falta de distribución, sino también un ralo interés).
14 Quizás habría que meditar si debiera, a ese nombre, agregársele el “ apellido” de
penal, para ayudar a la definición de su labor más importante. Véase sobre el tema de la
administración pública, Las nuevas procuradurías, México, núm. 97, 1998.
para querer referir sinónimamente a las comisiones de derechos huma-

nos, y de alguna manera repele a ésta, por la imagen de las procuradu-
rías de justicia, de quienes dependen los innegablemente temidos15 poli-
cías judiciales y los agentes del Ministerio Público.
7. Se habla de que la procuración de la justicia penal empieza en las
procuradurías de justicia, lo que parcialmente es cierto, pero sólo cuando
el agente del Ministerio Público, conforme al artículo 21 constitucional,
consigna todas sus averiguaciones a un juez, que es el único que estable-
ce la jurisdicción y el derecho, ya que si no lo hace no se puede acceder
a la justicia penal; lo sabemos, no siempre se hace, ya que no todas las
averiguaciones previas son consignadas, con lo que siempre se alimentará
la impunidad. Niceto Alcalá-Zamora indicó que “ el Ministerio Público
deberá acusar, para no obstaculizar el funcionamiento de la jurisdic-
ción” .16 Sobre este tópico es indispensable consultar el ensayo del que
fuese procurador general de justicia en 1916 y notable constituyente,
Paulino Machorro Narváez, denominado El Ministerio Público, la inter-
vención de tercero en el procedimiento penal y la obligación de consig-
nar según la Constitución, aparecido en 1941 en una edición de la Aca-
demia Mexicana de Jurisprudencia y Legislación y posteriormente en una
afortunada edición de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en
1991.17
8. Hay que entender y aceptar, en primerísimo lugar, la dramática
existencia de una barrera cultural18 colosal, del desconocimiento de los
15 En un indicador de Mori de México, que realizó encuestas del 22 al 25 de sep-

tiembre de 1997 en el Distrito Federal, publicado en Este país. Tendencias y opiniones,
núm. 81, diciembre de 1997, p. 37, se menciona que el 39.3% de los entrevistados siente
desconfianza cuando ve a un policía, el 18.4% temor, el 13.3% lástima, sólo un 5.6%
confianza, y un 5.1% seguridad... Es un hecho conocido que cada vez que se mudan
oficinas gubernamentales, aun de sectores que no tiene relación con la impartición de la
justicia, son repudiados por vecinos. En éste sector es muy ilustrativo consultar el libro
de Alduncin Abitia, Enrique, Los valores de los mexicanos. México: entre la tradición y
la modernidad, Fondo Cultural Banamex, 1989, t. I, especialmente las pp. 172-181, en
donde se refieren los criterios sobre el respeto que inspiran entre otros: “ el policía, el
político, el abogado, el cantinero, y hasta el maricón” .
16 Cfr. Estudios de teoría general e historia del proceso (1945-1972), México, 1972,
t. I, pp. 303-309.
17 Lamentablemente tenemos noticia de que no se ha reimpreso; es justificado en
esta nota indicar que el jurista Miguel Ángel Castillo Soberanes tuvo mucho de “ culpa”
en la publicación de 1991, de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, de ese no-
table e histórico ensayo.
18 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5, pp. 54 y 55.
mecanismos para la procuración de la justicia. Para empezar, tal barrera

existe, ya que no todo el país tiene la misma lengua; se sabe que existen
sesenta y dos lenguas en el país.19 No existe la Constitución Política, ni
códigos o leyes en esas lenguas y los hablantes de ellas serán virtual-
mente extranjeros en su país en cuanto al conocimiento de la legisla-
ción; este es un ejemplo de ofensiva desigualdad social.
9. Hay mucho que hacer en contra de esa barrera cultural en todas las
esferas de gobierno, en todas las procuradurías de justicia y en muchos
otros sectores para remediar la ignorancia de la ley;20 mientras se man-
tenga la injusta y a la vez necesaria (a pesar de la inevitable desigual-
dad) ficción de su conocimiento. Veamos estas opiniones valiosas:
a) Federico Reyes Heroles, en una conferencia en 1998, proporcionó

datos lacerantes: somos 98 millones de habitantes en el país, de
los cuales 35 millones de adultos mexicanos no tienen escolaridad.
De cada 100 niños que ingresan a primaria, sólo 62 egresarán y de
19 Según la Subdirección de Investigación del Instituto Nacional Indigenista, son

las siguientes: Aguacateco, Amuzgo, Cakchiquel, Cochimí, Cora, Cuicateco, Cucapá,
Chatino, Chichimeca jonaz, Chinanteco, Chocho, Chol, Chontal de Oaxaca, Chontal de
Tabasco, Chuj, Guarijío y Tarahumara, Huasteco, Huave, Huichol, Ixcateco, Ixil, Jacal-
teco, Kanjobal, Kekchí, Kikapú, Kiliwa, Kumiai, Lacandón, Mam, Matlatzinca, Maya,
Mayo, Mazahua, Mazateco, Mixe, Mixteco, Motozintleco, Náhuatl Ocuilteco, Otomí, Pai-
pai, Pame, Pápago, Pima, Popoloca, Popoluca, Purépecha, Quiché, Seri, Tarahumara,
Teco, Tepehua, Tepehuán, Tlapaneco, Tojolabal, Totonaca, Triqui, Tzeltal, Tzotzil, Ya-
qui, Zapoteco, Zoque.
Hay escasas excepciones, algunas ediciones de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, por ejemplo el Reglamento interno de la Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos en náhuatl y en otomí, de la serie folletos, núms. 1 y 15, de 1990 y 1991, y otras
ediciones que son históricas, de adorno, de “ élite” , como la editada en el estado de Que-
rétaro de Jiménez Gómez, Juan Ricardo, Constitución de 1857, edición facsimilar ná-
huatl-español, México, Instituto de Investigaciones Constitucionales de Querétaro, 1994.
En un hecho inusual y ejemplar, en la Universidad Lasalle de León, Guanajuato, el
12 de septiembre de 1994, la estudiante de derecho Leticia Ramírez, sujeta a varias ope-
raciones de su vista, que le dieron el 80% y actualmente —desgraciadamente— el 50%
de su vista, logró presentar el Código Civil de Guanajuato traducido al Braille. Véase el
periódico AM, de León, Guanajuato, del 13 de septiembre de 2000: “ Presentan Código
Civil traducido al Braille” .
20 En relación con el tema de la presunción del conocimiento de la ley, existe una
interesante ponencia presentada en el XX Congreso Nacional de Tribunales Superiores
de Justicia, por el magistrado guanajuatense Carlos Mario Téllez Guzmán, denominada
“ La presunción del conocimiento de la ley penal y el error de prohibición” , publicada
en el periódico ABZ, núm. 42, 16 de marzo de 1997, p. 10.
esos 62 que irán a secundaria 40 concluyen, aunque solamente se-

rán 7 al ingresar a preparatoria.21
b) Pablo Latapí Sarre refirió en relación al presupuesto federal para
1999 para la educación:
...mucho más severa es la reducción del gasto federal en educación su-
perior: por habitante resulta de menos de 44.1%, y por alumno, de me-
nos de 46.3%; si en 1994 se gastaban 10 mil 204 pesos por estudiante
en promedio, en 1999 se gastarán sólo 5 mil 478. Esta drástica disminu-
ción ha sido acompañada de un enorme crecimiento de las matrículas de
universidades privadas en estos cuatro años... el Gobierno parece renun-
ciar parcialmente a su responsabilidad respecto a la enseñanza superior
transfiriéndola a grupos privados, a la vez que recorta fuertemente los
recursos de las instituciones públicas.22
c) Del 4 al 10 octubre de 1995 se llevó a cabo una encuesta nacional

por Alduncin y Asociados, denominado “ Estudios sobre valores,
opiniones, expectativas y mercados” , realizando la siguiente pre-
gunta: ¿qué tanto conoce usted de las siguientes leyes? contestando
el 40.4% sobre derechos humanos, 40.2% sobre la Constitución
política, 38.5% sobre el Reglamento de Tránsito, 35.2% sobre la
ley laboral y un 25.9% sobre la ley fiscal.23
d) Jorge Carpizo y Héctor Fix-Zamudio en su ponencia denominada
“ Algunas reflexiones sobre la interpretación constitucional del or-
denamiento mexicano” refirieron certeramente:
De acuerdo con el artículo 128 constitucional... todo funcionario publi-
co, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su cargo, prestará
la protesta de guardar la constitución y las leyes que de ella emanen...
Ahora bien, ¿los funcionarios mexicanos que efectúan esta protesta están
capacitados, en términos generales, para cumplir un ordenamiento tan
complejo así como las leyes que constituyen su aplicación?24
21 Conferencia publicada en el periódico AM, de León, Guanajuato, sección espe-

cial, 28 de junio de 1998, p. 10.
22 Cfr. “ Un país en picada” , Proceso, núm. 1156, 27 de diciembre de 1998, pp. 37
y 38.
23 Este país. Tendencias y opiniones, núm. 96, octubre de 1998, p. 15.
24 “ Algunas reflexiones sobre la interpretación constitucional del ordenamiento me-
xicano” , La interpretación constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1975, p. 41.
¿Conocerán verdaderamente la Constitución Política los legisladores,

los funcionarios o servidores públicos?
10. Manuel González Oropeza refiere que la
Autoridad administrativa se beneficia de las leyes deficientes, pues crece

su discrecionalidad y su ámbito de poder público... no se cumple la ley
por deficiencia de la autoridad, bien al concebir la ley y legislar negli-
gente y descuidadamente, bien al no aplicarla correctamente y a su arbi-
trio o bien al resolver las controversias sin ninguna conciencia, evadiendo
las lagunas y no fijando criterios interpretativos que subsanen los vacíos
y contradicciones. Los gobernados somos en este aspecto, meras variables
que sólo seguimos la actividad principal de las autoridades; si éstas no
aplican la ley, la tendencia del gobernado es también a no respetarla.25
11. Cuando a 3,415 encuestados en el país, en 1994, se les preguntó:

“ ¿Usted cree que el pueblo: a) debe obedecer siempre las leyes?, b) pue-
de cambiar las leyes si no le parecen?, c) puede desobedecer la ley si es
injusta?; el 29% contestó en sentido afirmativo en cuanto a las dos últi-
mas preguntas, y el 31% respondió en el mismo sentido en cuanto a la
primera pregunta. Realmente la distancia porcentual es pequeña.26
12. Antonio Menger, profesor de derecho de la Universidad de Viena,
estableció hace cien años:
La mayoría de los Códigos Civiles recientes sostienen de un modo gene-

ral, que nadie puede excusarse alegando la ignorancia de una ley promul-
gada en debida forma... En realidad, ni en el error de hecho del Derecho,
ni en la ignorancia del Derecho mismo, se trata de excepciones, sino de
una regla bastante general... Hoy, que las leyes de todo Estado civilizado
ocupan bibliotecas enteras, y apenas se encuentra quien conozca superfi-
cialmente todo el sistema jurídico de su país, la presunción de que todo
ciudadano conoce todas las leyes es la más ridícula de las invenciones; y
los perjuicios que el legislador ocasiona por la ignorancia de las leyes,
son una injusticia palmaria, injusticia además que, como fácilmente puede
demostrarse, hiere especialmente a las clases inferiores de la sociedad.
Entre las clases pudientes el conocimiento del Derecho está, en general,
25 Véase “ Por qué no se cumplen las leyes en México” , en Castañeda Sabido y

Cuéllar Vázquez, Angélica (coords.), El uso y la práctica de la ley, México, UNAM,
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1997, pp. 58-60.
26 Véase el elocuente y espléndido trabajo de Beltrán, Ulises et al., Los mexicanos
de los noventa, 1a. reimp., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, p. 32.
más difundido que entre las pobres, en parte a causa de la cultura intelec-
tual más elevada de las primeras, y en parte también porque la posesión
de la ciencia infunde en aquéllas un interés mayor por la vida jurídica.
Además, en aquellos casos en que les falta el conocimiento necesario, tie-
nen en su patrimonio el medio de acudir por el momento al consejo de un
abogado, para acomodarse a sus dictámenes. De esto nace que en los con-
flictos de intereses entre ricos y pobres, las cuestiones de Derecho se de-
cidan casi siempre a priori a favor de los primeros, sin que pueda acusar-
se a los Tribunales de injustos. Los pobres, en verdad, saben poquísimo
Derecho, y no pueden llenar las lagunas y los defectos acudiendo a quien
lo entienda. Así, en su conducta se dirigen casi exclusivamente por un
obscuro y muy ilusorio sentido del Derecho, estando toda su vida jurídica
en realidad a merced del acaso. Si, pues, en el litigio el Juez aplica la ley,
y contra la evidencia de las cosas estima que el pobre la conocía, éste se
sentirá con frecuencia inclinado a tachar al Juez de injusto. Esta inferiori-
dad jurídica no es importante en sí; pero puede ser grave en cuanto se rela-
ciona con la dependencia económica de los pobres, por lo que se podría
evitar fácilmente. Si el Estado presupone que cada súbdito conoce la le-
gislación, o, lo que es lo mismo desde el punto de vista práctico, conside-
ra en general la ignorancia como negligencia, debe ofrecer al proletariado
la posibilidad de procurarse con facilidad, y de un modo seguro, el cono-
cimiento de las leyes.27
13. Hay entonces necesidad de iluminar, concientizar y fortificar a

una población que no conoce de sus obligaciones, ni siquiera algunos de
sus derechos; de la existencia de los múltiples órganos de procuración
de justicia, y que se queja de no tener justicia, sin saber ante quién puede
ocurrir. Existe la necesidad de educar y de formar a la población para
que pueda denunciar, para que sepa pedir, para que incluso pueda exi-
gir, para que conozca quién o quiénes son los responsables de cierto ac-
tuar; quizá no sería exagerado valuar como un asunto de interés nacional
la correcta procuración de la justicia en todos los ámbitos del país.
27 Su elocuente título es “ Los perjuicios derivados de la ignorancia del derecho” ,

El derecho civil y los pobres, Madrid, 1898, especialmente capítulo VIII, pp. 404-407.
J. Molierac refiere, en el bello libro Iniciación a la abogacía, 4a. ed., México, Porrúa,
1997, pp. 41-43, la tradición de la asistencia judicial, en 819, de Luis el Benigno y de
Enrique IV hacia los pobres. En nuestro país, la famosa Ley de la Procuraduría de Pobres,
de Don Ponciano Arriaga, del estado de San Luis Potosí, del 6 de abril de 1847, en otro
sector es ejemplificativa.
14. En esa dirección deberían crearse, en todo el país, centros de in-

formación jurídica atendidos por abogados —por favor, huir de los “ ser-
vicios sociales” de jóvenes sin experiencia—, preferentemente ex fun-
cionarios jubilados, personas con conocimientos, que sólo guíen, sin
buscar patrocinar los conflictos planteados para evitar un interés. Así
por ejemplo: a) en Quebec, Canadá, existen campañas de información
legal denominadas “ minuto jurídico” , que son cien textos de un minuto
dirigidos al “ ciudadano medio” , preparados por especialistas y difundi-
dos durante un año;28 b) en Hamburgo, Alemania, existe una oficina pú-
blica de información jurídica que edita, desde 1983, una amplia guía ju-
rídica comprensible,29 y c) en Estados Unidos de Norteamérica es
conocido que se consagran extensos lugares en la prensa diaria y en los
medios de comunicación masiva para la educación jurídica popular. En-
tre el 10% y el 15% de la ficción filmográfica contiene referencias di-
rectas, principales o secundarias a los temas de la vida judicial.30
15. En nuestro país no hay ningún ánimo de dilatar, en verdad, el
conocimiento de la ley. La ciudadanía no tiene información cierta de
los órganos de procuración de justicia, de los plazos para pedir, para
demandar, para contestar, para inconformarse o impugnar; de las venta-
jas o desventajas de demandar alguna pretensión; de la necesidad gené-
rica de probar lo que se afirma; del costo de ciertos juicios; de su dura-
ción, etcétera. Las entidades superiores encargadas de la procuración de
la justicia suponen que son conocidas, sin que existan sondeos para co-
nocer su grado de “ popularidad” , ni programas para que se conozcan
los objetivos que ellas persiguen.
16. Un deficiente y distorsionado “ conocimiento” de ellas llega por
los medios de comunicación, los que con mucha frecuencia verifican no-
ticias de procedimientos jurisdiccionales no solamente con falta de obje-
tividad, sino mal informados y en muchas ocasiones con yerros de con-
ceptuación, sin que ayuden a formar una cultura de conocimiento real.31
28 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5; Calamandrei, Piero, “ Análisis de las po-
líticas públicas sobre la administración de justicia (primera parte)” , Revista Jurídica,
Aguascalientes, México, núm. 12, enero-abril de 1997, p. 55.
29 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5; Calamandrei, Piero, Proceso y democra-
cia, núm. 33, Buenos Aires, Argentina, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1960, p. 55.
30 Idem.
31 En un diagnóstico de situaciones de preocupación sobre la administración de jus-
ticia en el estado de Aguascalientes, se estableció como uno de los principales problemas,
en lo social: “ La influencia negativa de los medios masivos de información en relación
La ‘cultura de la muerte’ contemporánea está caracterizada por una vio-

lencia tanto personal como estructural: violencia física, verbal, sexual, la-
boral, racial, económica, política, social y religiosa. El secuestro, la toma
de rehenes, el terrorismo, la tortura y el chantaje, son algunas de las for-
mas de violencia que vivimos todos los días. Los medios de comunica-
ción se mantienen en gran parte del comercio de esta violencia.32
17. En la televisión comercial, refiere Efraín Pérez Espino, se transmi-

ten programas cuyo contenido estético, creativo e intelectual es muy
bajo y en donde los mensajes recurren a la vulgaridad y a la simpleza
como medios de expresión, impidiendo a los televidentes el ejercicio de
una mínima parte de su intelecto, y situándolos en una trampa de pasivi-
dad mental y física. Televisa, a través de sus noticiarios, promueve y
difunde una visión esquemática y maniquea de la realidad social; gene-
ralmente se transmite información a la sociedad mexicana desde la pers-
pectiva clasista de la oligarquía industrial-financiera, tergiversando los
sucesos históricos acontecidos en México y el mundo, adecuándolos a
sus intereses de grupo social dominante. Otro elemento negativo de juicio
tiene que ver con el excesivo número de mensajes publicitarios que,
en repetitivos cortes comerciales, desfiguran y fragmentan los elemen-
tos narrativos de la programación, produciendo en el espectador un grave
condicionamiento hacia el consumo de los bienes y servicios anuncia-
dos.33
18. El célebre Giovanni Sartori escribió:
...así, mientras nos preocupamos de quién controla los medios de comu-

nicación, no nos percatamos de que es el instrumento en sí mismo y por
sí mismo lo que se nos ha escapado de las manos. Lamentablemente vio-
con las resoluciones judiciales” . Véase Revista Jurídica, Aguascalientes, México, núm.
12, 1997, p. 161.
32 Hernández, Sergio o. f. m., Introducción a la teología de la historia, ed. del
autor, 1998, p. 86.
33 Véase Los motivos de Televisa. El proyecto cultural de XEQ canal 9, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1991, Cuadernos de Investigación, núm.
22, p. 7. El artículo 63 de la Ley Federal de Radio y Televisión, entre otras conductas,
prohíbe: a) que se encauce la corrupción del lenguaje; b) lo contrario a las “ buenas cos-
tumbres” , ya sea mediante expresiones maliciosas, palabras o imágenes procaces, frases
y escenas de doble sentido; c) que exista apología de la violencia o del crimen, y d) que
se denigre el culto cívico a los héroes...
lencia y también de que informe poco y mal, o bien sea culturalmente

regresiva.34
Así, por ejemplo, las “ telenovelas” cuando tienen que referir juicios,
en ocasiones presentan tribunales con jurados, prácticamente inexisten-
tes en el país,35 y en más de alguna ocasión los noticieros resuelven, a
su manera, la culpabilidad, antes que las instancias respectivas, y hasta
verifican verdaderos “ linchamientos” . La última moda es una especie
de “ encuestitis” , sin metodología visible, con temas inducidos, falsos,
mal presentados y para alimentar sus preferencias.
19. El ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en lo
sucesivo SCJN), Juventino V. Castro y Castro, establece que es muy
grave que el mexicano crea que la realidad de la vida judicial de su país
sea semejante a algunas viejas películas mexicanas en donde se estable-
cen juicios y procesos que no corresponden a la contemporaneidad.36
Hay mucho que hacer al respecto, más bien casi hay que hacer todo,
pues no se ha iniciado una idónea educación, ni siquiera provocada por
las propias gigantescas y poderosas empresas de los medios de comuni-
cación, que prácticamente están educando “ a su manera” a grandes ma-
sas del país (véase anexo 1).
20. En notable contraste en nuestro país, la jurisprudencia del Poder
Judicial de la Federación se puede conocer por discos ópticos,37 y hace
pocos meses apareció por Internet una “ página” de información38 y ju-
risprudencia de la SCJN; en marzo de 1997, apareció otra “ página” del
34 Cfr. el excelente y contemporáneo libro de Sartori, Giovanni, Homo videns, la

sociedad teledirigida, 3a. reimp., 1998, Taurus, p. 11. La asociación civil “ A favor de
lo mejor” establece: “ Es innegable la naturaleza pública de los medios de comunicación
por su capacidad de formar opinión, por su carácter de agente central en la confor-
mación de la cultura y por el valor de la información para la vida democrática... El
problema reside en que los medios no sólo comunican lo que sucede, sino que, como
fuente de entretenimiento, generan sus propias versiones e interpretaciones de la reali-
dad... Los medios de comunicación tienen la responsabilidad no sólo de evitar el daño a
los demás, sino también de procurar su bien” .
35 Con excepción del Jurado Federal de Ciudadanos, que conoce de los delitos co-
metidos por medio de la prensa contra el orden público o la seguridad exterior o interior
de la nación, en los términos del artículo 57 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
36 Véase su ensayo “ La reforma del Poder Judicial ante la realidad mexicana” , Con-
ciencia mexicana, año 2, núm. 5, primavera de 1998, pp. 131-148.
37 El último es el denominado IUS 2000.
38 Servidor http://www.scjn.gob.mx
Supremo Tribunal de Justicia de Sonora,39 según ellos, los primeros en

la nación después de la SCJN, que permite la consulta de la actividad
jurisdiccional sin necesidad de desplazamiento. Sin embargo, en 1998,
el porcentaje de mexicanos con computadoras en el hogar era de 2.2%
(INEGI, El Universal, 18 de mayo de 1998); el porcentaje de población
urbana mexicana que sabe utilizar una computadora era del 5.6% (mis-
ma fuente); el porcentaje de primarias públicas mexicanas con equipo
informático era de sólo 0.19% (SEP, El Financiero, 18 de mayo de
1998), y, en cambio, el porcentaje de primarias públicas estadounidenses
conectadas a alguna red informática era de 75% (Departamento de Edu-
cación de Estados Unidos, El Financiero, 18 de mayo de 1998); el nú-
mero de estudiantes en primarias públicas mexicanas es de 13 millones;
las computadoras son 880, y el número de computadoras por cada 13
mil estudiantes mexicanos en primarias era de 1% (SEP, El Financiero, 18
de mayo de 1988).40 Todo esto sólo sirve a un sector demasiado reduci-
do de la sociedad.
21. Hay que eliminar entonces el conformismo paralizante41 de nues-
tra sociedad42 y sobre todo provocar que los honorables congresos legis-
lativos estatales despierten de su marasmo,43 y que algunas de sus ener-
39 En cuanto al Tribunal citado la dirección electrónica es www.tribunal.uson.mx

Véase el reporte denominado “ Supremo Tribunal de Justicia de Sonora, pioneros en la
red de internet” , Criminalia, México, año LXIV, núm. 1, enero-abril de 1998, pp. 185-
187.
40 Véanse todos estos datos en el recuadro “ Tentadero” , Etcétera, núm. 278, 28 de
mayo de 1998, p. 14.
41 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5, p. 56.
42 Habría que recordar la célebre y multimencionada frase de Bertold Brecht: “ Pri-
mero se llevaron a los comunistas pero a mi no me importó porque yo no lo era... En
seguida se llevaron a unos obreros pero a mi no me importó, porque tampoco lo era...
Después detuvieron a los sindicalistas, pero a mi no me importó, porque yo no soy sindi-
calista... Luego apresaron a unos curas, pero como yo no soy religioso, tampoco me
importó. Ahora me llevan a mi, pero ya es demasiado tarde” .
43 Por ejemplo, Elisur Arteaga Nava refirió que la Constitución de 1857 no ha sido
técnicamente abrogada (!), su expresión textual es esta: “ ...en teoría no fue abrogada por
la constitución carrancista; simplemente sigue en vigor” . Véase Constitución política y
realidad, Siglo XXI, 1997, p. 41. Y, en efecto, los artículos transitorios de la Constitución
vigente desde el 1 de enero de 1917 no aluden a la abrogación de la Constitución de
1857, lo cual tiene razones históricas que de alguna manera lo justifican, pero ello no
releva a establecer que no había técnica legislativa de los diputados Constituyentes y el
hallazgo del maestro Arteaga pudiera parecer hasta increíble, si no hiciéramos la con-
fronta referida. Sobre el mismo tema, en otro lugar, indicó: “ La Constitución política
mexicana es un documento legislativo bastante defectuoso... No podía ser de otra manera;
gías las dediquen a la revisión y creación legislativa, que sea necesaria

y consciente, sin caer en el protagonismo partidario.
22. Todo lo anterior sin olvidar lo que indicó Sergio García Ramírez:
...la reforma de las leyes proviene de una ilusión y genera otra. La ilusión
de la que proviene es la de creer que cambiando normas, modificando ne-
xos, aunque estos no tengan un asidero social, variará la vida. No es así,
no siempre es así. Incurrir en este género de ilusiones puede conducirnos
a la postre a grandes, muy graves, decepciones y a una pérdida de fe en
el orden jurídico. Lo que importa, además de cambiar las leyes cuando
sea estrictamente necesario, es reformar las instituciones, la conducta de
los hombres, sus costumbres; es decir, una transformación de la vida, no
solamente de los códigos. Esta es la verdadera reforma. Si hacer y desha-
cer leyes es una tarea de Penélope, cambiar la vida, modificar las costum-
bres, replantear y consolidar las instituciones, variar la conducta de los
hombres es el verdadero trabajo de Hércules que nos espera...44
23. El maestro Cipriano Gómez Lara, en cuanto al mismo tema, aduce:
Toda reforma legislativa entraña riesgos graves. Ellos se agudizan en los

extremos, o sea, que dicha reforma sea muy débil y tibia y que, por tanto,
represente poco nuevo, novedoso y verdaderamente revolucionario; o por
el otro lado, que la reforma sea demasiado radical y pueda caer en extre-
mos, no deseables, al tratar de implementar institutos y establecer concep-
tos ajenos y extraños a la realidad social y política de una comunidad
dada.45
24. Nuestro común egoísmo, tanto del gremio de abogados como del
Estado, ha hecho que avancemos sin la colosal ayuda que normativamen-
fue hecha y ha sido reformada por quienes no sabían derecho y menos conocían el idioma.
A la ignorancia, que ya es algo grave, debe agregársele la irresponsabilidad y la preci-
pitación de quienes se llaman legisladores. El resultado está a la vista, es un documento-
informe, mal redactado, confuso, contradictorio, declamativo, [sic] incompleto” . Véase, al
respecto, el ensayo “ El Congreso de la Unión y su marco legislativo. Algunas deficiencias
y posibles soluciones” , Diálogo y Debate de Ciencia Política, núm. 3, año 1, octubre-
enero de 1997-1998, pp. 103-110.
44 Conferencia “ Algunos problemas actuales en la administración de justicia” , Ivris-
dictio, Querétaro, México, año II, núm. 8, diciembre de 1999, p. 16.
45 Comunicación “ Proyecto del nuevo Código de Procedimientos Civiles para el
Estado de Jalisco” , Memorias X Congreso Mexicano de Derecho Procesal, Jalisco, México,
Instituto Mexicano de Derecho Procesal, Unidad Editorial Guadalajara, 1986, p. 161.
te deberían dar los colegios de abogados: a) en Argentina, los despachos

gratuitos en algunas jurisdicciones están en funcionamiento desde hace
más de 50 años, en tareas de información, conciliación y avenimiento, y
de arbitraje voluntario, todo bajo supervisión pública;46 b) en España, se da
la paradoja de que en verdad los pobres son más atendidos por los abo-
gados acaudalados, ya que al litigante que asume la defensa de un me-
nesteroso se le condona cierta cantidad porcentual del pago de impues-
tos;47 c) en Perú existen consultorios jurídicos permanentes bajo la
égida de colegios de abogados y de las facultades de derecho; d) en
1972 se crearon en Inglaterra los “ Centros vecinales de asistencia jurí-
dica” , que en 1985 totalizaban 60, y e) en la Constitución italiana, desde
1948, el Estado está obligado al asesoramiento legal de los insolventes.
Hay que buscar en la organización de la abogacía a los “ operadores so-
ciales” del próximo siglo, como existen ya en España con una fuerza
política, no partidista, impresionante.
25. Por otra parte, el derecho a la defensa es para los acusados po-
bres, es una quimera, ya que casi todos los acusados en este país son
pobres (véase anexo 2). Ya basta de la “ compasión social” ,48 la cual
podría resultar a estas alturas como una “ postura hipócrita...” . 49 El gran
Piero Calamandrei indicaba:
El que carece de una posición desahogada debe resignarse, con el corazón
envenenado por la amargura, a soportar injusticias de quien posee más di-
nero que él,50 con el derecho de acción corre el riesgo de constituir, como
las libertades de imprenta y de cultura, un lujo de ricos.
46 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5, p. 52. Véanse, Cipriani, Franco, “ El ase-
soramiento legal de los insolventes en Italia” ; Suárez Hernández, Daniel, “ Asesoramiento
jurídico” ; Jardoni Sosa, Ángel, “ Hacia una justicia moderna y humana para una sociedad
en transformación: el asesoramiento jurídico” , Justicia y sociedad, México, UNAM,
1994, pp. 759-800, 801-823 y 847-859, respectivamente.
47 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5; Calamandrei, Piero, op. cit., nota 29, p.
50. Véase, también, Fix-Zamudio, Héctor, “ Breves reflexiones sobre el asesoramiento
jurídico procesal como institución de seguridad social” , Anuario Jurídico 1975, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, pp. 63-102.
48 Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5. Véase la bibliografía de la nota 12.
49 Idem.
50 En un reciente diagnóstico sobre la justicia, verificado en Aguascalientes, se re-
firió el lacerante tema de la gran cantidad de personas que quedan en estado de indefen-
sión jurídica, por falta de suficiencia económica, véase Calamandrei, Piero, “ Análisis de
las políticas públicas...” , cit., nota 28, pp. 142-164. “ La justicia, como otras mercancías
en el sistema de laissez-faire, sólo podrá ser comprada por aquellos que pudieran comprar
El 3 de enero de 1972 se estableció en Francia la Ley número 72-11,

misma que “ introdujo una novedad considerable en el funcionamiento
de los tribunales... En donde la ayuda judicial” se encuentra institucio-
nalizada.51 Se requiere, como lo afirma el maestro Héctor Fix-Zamudio,
seguir
...la tendencia hacía el establecimiento de un verdadero sistema de seguri-

dad social de carácter jurídico, paralelo a los servicios médicos y que se
amplía de manera paulatina no solo en beneficio de las personas que ca-
recen de recursos económicos, sino a todas aquellas que no pueden afron-
tar total o parcialmente, los gastos cada vez más elevados de la prestación
jurisdiccional y de la defensa asumida por abogados particulares.52
26. La víctima del proceso penal, ese personaje olvidado como lo ha

sido en años, en el procedimiento penal mexicano. Por decreto del 3 de
septiembre de 1993, se incluyó su mención en el quinto párrafo de la
fracción X del artículo 20 constitucional, otorgándole escasos derechos,
sin que tenga conocimiento de que se haya reglamentado al respecto en
algún estado, y sobre todo sin que sea suficiente, por supuesto, su sola
mención en ese dispositivo constitucional; así resultó contradictorio que
el rubro del aludido artículo refiera los derechos del acusado y algunos de
la víctima. Posteriormente, por decreto del 23 de Agosto de 2000 apare-
cido en el Diario Oficial de la Federación el 21 de septiembre del mis-
mo año, por cierto, con vigencia seis meses después de su publicación,
se endereza —siete años después— ese error, se crean dos apartados
—propuestos veintitrés años antes— y se injertan algunos derechos para
el ofendido o la víctima; en realidad el Ministerio Público debería cobi-
jar ampliamente a ese “ ente” , al que antes se le consideró y se le sigue
considerando como “ un nadie” en el procedimiento (véase anexo 3).
Realmente la dramática expresión de que el ofendido sea un nadie —a
pesar de algunas reformas constitucionales— sigue relativamente vigen-
su costo; y los que no pudieran hacerlo eran considerados como únicos responsables
de su destino” . Véase Cappelletti, Mauro y Garth, Bryant, op. cit., nota 1, p. 11.
51 Sobre esta institución revolucionaria (así se le consideró) véase Oppetit, Bruno,
“ La ayuda judicial” , Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año VI,
núm. 18, septiembre-diciembre de 1973, UNAM, pp. 387-401.
52 Véase Fix-Zamudio, Héctor, Los problemas contemporáneos del Poder Judicial,
México, UNAM, Coordinación de Humanidades, 1986, Serie Grandes Tendencias Polí-
ticas Contemporáneas, p. 26.
te, habría que valuar que la acción penal no se ejercita por sí, sino a
través del Ministerio Público; no hay, como en otros pocos países, una
acción “ compartida” . Los jueces casi nunca escuchan la voz directa del
ofendido o agraviado, pues “ su” voz es representada por el Ministerio
Público, al que casi no llega a conocer, y lo que es más grave: ordina-
riamente no se le comunica, ni notifica el avance de su denuncia, o que-
rella. Hasta hace poco, en el Diario Oficial de la Federación del 9 de
junio de 2000, después de seis años, el Congreso federal reformó tres
artículos, uno de ellos el 10 de la Ley de Amparo, en el cual se estable-
ce la posibilidad de que la víctima y el ofendido puedan promover am-
paro contra ciertos actos; esa reforma debió ser a los pocos días de que
se creó el párrafo cuarto del artículo 21 constitucional, el último día de
1994. En cambio, en otros países, concretamente en Argentina, se han
verificado interesantes propuestas en torno a las víctimas, en los XII y
XVII Congresos Argentinos de Derecho Procesal de 1983 y 1993.53
27. Hemos descuidado lo elemental: seguimos en cuanto a la procu-
ración de la justicia, caminando sin auxiliarnos de la estadística. Son
muy interesantes por el uso de estadísticas, los trabajos de investigación
de Guillermo Zepeda Lecuona, quien refiere la “baja efectividad” de las
procuradurías de justicia; al grado de que
A partir de 1995, cuando se experimentó en el país un notable incremento
en los indicadores delictivos... las cifras en la materia comenzaron a esca-
sear. Por referir un ejemplo durante 1997, cinco Estados (Baja California
Sur, Durango, Querétaro, Quintana Roo y Yucatán) no reportaron [al
INEGI] el desahogo que dieron a las averiguaciones previas recibidas;
otros cinco no reportaron averiguaciones pendientes del año anterior y 19
reportaron un rezago inferior al que habían reconocido el año anterior
[sic]... Los datos de consignados con o sin detenido no pudieron ser ob-
tenidos en nueve Estados... la eficiencia promedio de las procuradurías
53 En el derecho comparado, véase el libro La víctima del proceso penal. Su régi-

men legal en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, Buenos Aires, Ar-
gentina, Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, Ediciones Depalma, 1997, pp. 17
y 18. Igualmente véase el ensayo de Bertolino, Pedro Juan, “ La situación de la víctima
en la nueva legislación procesal penal argentina” , XIII Congreso Mexicano de Derecho
Procesal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993, pp. 337-354. En
España se ha creado la victimodogmática; véase el ensayo “ ¿Consideraciones victimoló-
gicas en la teoría jurídica del delito? Introducción al debate sobre la victimodogmática” ,
en el libro homenaje al profesor Antonio Beristain, San Sebastián, España, Instituto Vasco
de Comunicación, 1989, pp. 633-647.
se reduce en dos puntos porcentuales, estableciéndose en 12.4 por cien-

to... Este indicador de efectividad... es muy bajo se le compara con la
efectividad de entre 45% y 55% de algunos países europeos.
Todo esto porque “ realizar en nuestro país un análisis sociológico de

desempeño institucional con herramientas empíricas, implica una serie
de obstáculos para la obtención de información y mucha incertidumbre
en cuanto a la confiabilidad de las cifras oficiales” (véase anexo 4).
Hay ciertamente deficiencia de los números que hayan medido qué se ha
hecho, y cómo se ha hecho. En el sector judicial, prácticamente sólo la
justicia federal utiliza la estadística,54 en otros sectores hay memorias,
información y datos; mas no entramos al análisis, al diagnóstico. No
hay, por lo cuestionado, estudios doctrinarios contemporáneos sobre la
procuración de la justicia en el ámbito penal, que establece el artículo
21 de la carta magna,55 que nos enseñen hacia dónde vamos. Debemos
aceptar que no existe planeación unitaria. Por ello los resultados son in-
suficientes, invisibles, no debidamente medidos, magros.
28. Debemos adoptar una actitud permanente de estudio, de reflexión,
auxiliada por el derecho comparado. Hay que establecer, necesariamen-
te, la prevención como función político-criminal, como lo establece
Moisés Moreno Hernández. Hay que buscar análisis de base. Hay nece-
sidad de una toma de conciencia colectiva, ya que seguimos anclados
54 Apenas en 1994, con el título Estadísticas de seguridad y orden público, apare-

cieron los primeros datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
(INEGI) con información jurídica penal registrada entre 1976 y 1987. Después, con in-
formación de 1990 a 1993, aparecieron los Cuadernos de estadísticas judiciales de la
misma fuente. El último, impreso en mayo de 2000, cuya publicación consta de solo 900
ejemplares, es el cuaderno número 7, de 1998, denominado Estadísticas judiciales en
materia penal; hay cierta abundancia de información, pero no debidamente clasificada,
para un análisis. En el mismo mes de mayo de 2000, el citado Instituto publicó solo 1290
[sic] ejemplares de un Anuario estadístico. Estados Unidos Mexicanos. Con sólo diez
cuadros de muy parca información de carácter jurisdiccional de 1980 a 1998.
55 Uno de los pocos autores que se apoyan abundantemente en estadísticas es Sergio
López-Ayllón, Las transformaciones del sistema..., cit., nota 7, inciso e. Igualmente, véa-
se Zepeda Lecuona, Guillermo R., “ Cuando el consenso y la negociación no son sufi-
cientes: resolución de controversias agrarias ante los tribunales” , Revista de la Fa-
cultad de Derecho de México, t. XLVIII, núms. 217-218, enero-abril de 1998, pp.
129-167, quien elabora una serie de cuadros sobre temas tan interesantes como demanda
de servicios, incremento anual de expedientes, expedientes en trámite, e incluso retraso
judicial de los tribunales agrarios, que podrá servir de ejemplo a otras instituciones.
ideológicamente, desde el siglo pasado permanecemos en el mismo lu-

gar, pregonando estar en otro siglo, sin movernos.
29. En efecto, si no nos movemos ya, todos: sociedad, autoridades
y sobre todo legisladores,56 se generará una “ ...sensación generalizada
de desprotección que alienta más a las vías de hecho, o a la búsqueda de
caminos tortuosos, como única respuesta ante el conflicto” (véase ane-
xo 5).
30. Y habría que pensar si las reformas a nuestros sistemas jurídicos
en lo atinente a la procuración de la justicia han sido realmente útiles, 57
eficaces; o parodiando el nombre de una película y de un excelente en-
sayo:58 qué “ ¡Tan cerca, tan lejos!” estamos y de qué; habida cuenta de
que no hemos sabido medir el trabajo de la procuración de la justicia en
el país; pues como también lo expresara Eduardo Novoa Monreal, “ ...se
sigue legislando de la misma manera que se hacía en la época de las
carretas” ,59 lenta y pausadamente en algunos temas de gran necesidad e
importancia. O si la ausencia de los diagnósticos exactos y la renova-
56 a) En la consulta nacional verificada por el Instituto de Investigaciones Sociales

de la UNAM, en 1994, recogida por Beltrán, Ulises et al., op. cit., nota 26, se realizó
la interesante pregunta: ¿Cree usted que los asuntos que se discuten en la Cámara de
Diputados son importantes para los ciudadanos o sólo son de interés para los políticos?
La respuesta de la muestra nacional de 3,415 entrevistados fue: el 12% las dos cosas, el
38% para los ciudadanos y el 41% para los políticos. b) En otro rubro importante, en
octubre de 1995, en una encuesta nacional, verificada por Alduncin y Asociados, se hizo
esta pregunta ¿Quién cree que establece las leyes en nuestro país?, la respuesta —con
fortuna— fue correcta, sólo que la segunda respuesta y su rango, indican lo que inquieta.
El resultado fue: el 56.1% contestó que era (y es) el Congreso, y un 35.9% (!) contestó
que era el presidente; véase Este país. Tendencias y opiniones, núm. 91, octubre de 1998,
p. 15. c) En una encuesta verificada por la Fundación Arturo Rosenblueth, con la pregunta
¿son sensibles los partidos políticos a los problemas de la sociedad?, el 60% contestó
en sentido negativo; véase Este país. Tendencias y opiniones; núm. 75, junio de 1997,
p. 13.
57 Sobre este tema interesantísimo, de la eficacia y abuso de la justicia (y del de-
recho), habría que consultar el cuaderno de Fix-Fierro, Héctor, La eficiencia de la justicia
(Una aproximación y una propuesta), México, UNAM, 1995, Cuadernos para la Reforma
de la Justicia. El libro de Bonifaz Alonzo, Leticia, El problema de la eficiencia en el
derecho, México, Porrúa, 1993. Así como el libro de Rodríguez Arias, Lino, El abuso
del derecho, Buenos Aires, Argentina, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1971, Bre-
viario de Derecho, núm. 56.
58 López-Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “ ‘¡Tan cerca, tan lejos!’ Estado de
derecho y cambio jurídico en México (1970-1999)” , Boletín Mexicano de Derecho Com-
parado, nueva serie, año XXXIII, núm. 97, enero-abril de 2000, pp. 155-263.
59 Véase su libro El derecho como obstáculo al cambio social, 8a. ed., México,
Siglo XXI, 1986, p. 67.
ción del derecho obedece aún a una terrible crítica que hiciera hace más
de un siglo el célebre fiscal prusiano J. H. von Kirchmann, que parece
hoy mismo tener vigencia, al establecer: “ ...la ciencia jurídica se opone
gustosa al progreso del derecho. Es mucho más cómodo seguir viviendo
en la vieja casa, bien instalada y conocida, que año tras año tener que
dejarla e instalarse y orientarse de nuevo” .60
Por último, concluyo con una cita de León Felipe:
“ La justicia vale más que un imperio, aunque este imperio abarque
toda la curva del sol. Y cuando la Justicia, herida de muerte, nos llama
en agonía desesperada, nadie puede decir: ‘Yo aún no estoy preparado’.
La Justicia se defiende con una lanza rota y con una visera de papel” .
ANEXOS
Anexo 1
Sobre esa colosal influencia, por ejemplo:
a) En junio de 1994 (ya lo habíamos referido) se realizó metodológi-

camente, por el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM,
una encuesta nacional, en la que se preguntó a los entrevistados
por qué medio se enteraron de lo que pasa en política; el resultado
fue el 50% por la radio, el 50% por el periódico y el 87% por la
televisión; y en el grado de urbanización más alta, los porcentajes
fueron: 48% por la radio, 68% por los periódicos y 93% por la
televisión; en pequeño contraste, la población de muy baja urbani-
zación: 48% por la radio, 64% por los periódicos y el 91% por la
televisión; véase Beltrán, Ulises, et al., op. cit., nota 26, p. 131.
b) En el libro La reforma electoral y su contexto sociocultural, 1996,
editado por el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM
y el Instituto Federal Electoral, en la p. 120, se establece en con-
testación a la pregunta ¿por qué medio se entera usted principal-
mente de lo que pasa en política?, resultando de 3,505 entrevista-
dos el 58.6% por la televisión, el 16.7% por la radio, el 10.1% por
60 Cfr. La jurisprudencia no es ciencia, 3a. ed., Madrid, Centro de Estudios Cons-

titucionales, 1983, colección Civitas, p. 17.
los periódicos, el 6.2% por todos [sic] y el 5.8% por rumores y

comentarios.
c) En Este país. Tendencias y opiniones, de diciembre de 1996, núm.
69, p. 37, aparece un indicador, de la empresa Mori de México, en
donde se da cuenta que en orden decreciente la ciudadanía se in-
forma de los asuntos políticos: 71.6% por la televisión, 44.8% por
la radio, 39.9% por los diarios, 37.8% con [sic] la familia, 28.9%
con los amigos, 19.8% con los compañeros de trabajo, 10% con
los compañeros de estudio.
d) Es muy interesante observar que son 2,000,000 los hogares mexi-
canos que no tienen televisión, y que son 1,400,000 los hogares
mexicanos que tienen televisión por cable; cfr. Pliego, Roberto,
“ Numeralia” , Nexos, núm. 239, noviembre de 1997, p. 37, quien
dice apoyarse, con relación a estos datos, en la publicación Expan-
sión del 22 de octubre de 1997. Un estudio interesante se encuentra
en Beltrán, Ulises y Hernández, José, “ Consumo de noticieros. Te-
levisión abierta” , Nexos, núm. 247, julio de 1998, p. 101.
e) “ El Estado debe tener una actividad ejemplar para regular y pla-
near esos medios [los de comunicación] en beneficio de la colecti-
vidad... Qué puede decirse de un país, de una comunidad nacional
que pone la determinación del bien público en manos de hombres que
no están sujetos a ningún control público” , Cremox, Raúl, “ A este
lado de Televisa” , en varios autores, El desafío mexicano, México,
Océano-Nexos, 1982, pp. 283-295. Igualmente, véase Ahumada
Barajas, Rafael, “ El papel del Estado mexicano como emisor tele-
visivo” , Ciencias Políticas, México, núm. 7, UNAM, Aragón,
1997.
f) En Proceso, núm. 1156, de 27 de diciembre de 1998, p. 32, aparece
un texto de Pablo Latapí Sarre, ya referido, denominado “ Un país
en picada” , en donde indica gravemente:
Es insultante para la inteligencia la publicidad, principalmente televisiva,
con que la Presidencia de la República ha pretendido justificar sus polí-
ticas económicas... Como los ciudadanos no tenemos más recurso para
defendernos de los embates publicitarios del gobierno que la informa-
ción y nuestro juicio...
g) La Secretaría de Educación de Guanajuato difundió un folleto so-

bre “ El impacto de la televisión en la familia” , núm. 3, en donde
se advierte la gravedad del problema:
En el seno de la familia se ha detectado que la televisión se ha conver-
tido en el atractivo visual para permanecer en casa. Los niños ven tele-
visión 6 o 7 horas diarias, exponiéndose a bombardeos comerciales y a
comportamientos de violencia excesiva, recibiendo un impacto de conse-
cuencias muy graves, que modifica sus valores personales de familias,
limitando su potencialidad de crecimiento.
Cfr. El Sol del Bajío, Celaya, Guanajuato, del 28 de agosto de

1998, p. 4-A, quien da noticia de ese folleto bajo una “ cabeza”
elocuente: “ La TV provoca un bajo rendimiento escolar” .
h) En Milenio, del 11 de octubre de 2000, se afirma que son 26 los
actos violentos que se trasmiten por hora en la barra infantil de la
televisión mexicana. La nota fue tomada de “ Numeralia” , Nexos,
noviembre de 2000, p. 32.
i) No hay que olvidar el gran poder de la radio. Un dramático ejem-
plo fue la cruel utilización, el 24 de marzo de 1998, de la radiodi-
fusora XECY de Huejutla de Reyes, Hidalgo, de “ spots” en los que
se convocó a la población radioescucha para que “ se hiciera jus-
ticia” , respecto de dos personas de apellidos Santés Velázquez y
Valdés Rojas; quienes fueron linchados por los pobladores, como
supuestos “ robachicos” . Se atribuye a Platón la frase: “ La multi-
tud, cuando ejerce la autoridad, es más cruel que los tiranos...” .
j) Hay un nuevo cauce de la comunicación contemporánea: las pági-
nas electrónicas o la Internet, que nace sin control, sin ética y que
“ compite” (ventajosamente) con otros medios de comunicación.
Controlar este medio implica un verdadero desafío, ya que se torna
poco a poco en una amenaza no tan virtual. Recordar el morbo
(por sólo calificarlo así) creado en torno al informe del fiscal nor-
teamericano Kenneth Starr, que fuera consultado una hora después
de que se hizo público por 62,000 curiosos, en donde la palabra
“ sexo” fue mencionada sólo 500 veces, como lo consigna Pliego,
Roberto, en “ Numeralia”, Nexos, núm. 250, octubre de 1998, p. 35,
según información de La Jornada, del 13 de septiembre de 1988. A
ese propósito, es útil conocer el ensayo de Ovilla Bueno, Rocío,
“ Internet y derecho. De la realidad virtual a la realidad jurídica” ,
Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 92, 1998,

pp. 421-438, así como de Peso Navarro, Emilio del, “ Consecuen-
cias jurídicas del Internet” , ABZ, núms. 36-37, 16 de diciembre de
1996 y 1 de enero de 1997. Sobre el tema cfr. Yehya, Naief, “ El
arquitecto de la Internet. In memoriam Jon Postel” , Etcétera. Se-
manario de Política y Cultura, núm. 304, 20 de noviembre de
1998, p. 9, y sobre todo de Trejo Delarbre, Raúl, “ Internet y so-
ciedad” , Etcétera, núm. 281, 18 de junio de 1998, p. 16.
k) Véase Carpizo, Jorge, “ Los medios de comunicación masiva y el
Estado de derecho, la democracia, la política y la ética” , Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 96, septiembre-
diciembre de 1999, pp. 743-764. Cfr. la Memoria del Coloquio In-
ternacional “ El Derecho a la Información y los Derechos Huma-
nos” , realizado del 18 al 21 de septiembre de 2000 en el Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, publicada en Carpizo, Jor-
ge y Carbonell, Miguel (coords.), Derecho a la información y de-
rechos humanos. Estudios en homenaje al maestro Mario de la
Cueva, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2000.
l) “ La prensa sigue siendo un poder sin contrapesos en un espacio
público donde prácticamente no ha quedado un solo poder sin equi-
librio” . Véase Aguilar Camín, Héctor, “ Un poder sin contrapeso” ,
Guanajuato Hoy, 11 de septiembre de 2000.
m) El maestro José Woldenberg Karakowsky, al terminar el prólogo
de una antología de la obra del célebre periodista Francisco Zarco,
refiere que la obra de Zarco es un “ regalo de la historia” , y termina
con una frase exacta: “ Un escritor [Francisco Zarco] que cada vez
que leo los diarios de hoy extraño y añoro. ¿Por qué será?” Véase
la serie “ Los Imprescindibles” , Francisco Zarco, 2a. ed., Cal y
Arena, 1996, p. 63. La notable escritora Ángeles Mastretta refiere:
“ ¿Que puede haber en los periódicos de íntimo, de imprescindible?
Hace años que los trato con más indiferencia que asiduidad. Y no lo
lamento...” . Véase, además, el estupendo artículo “ Ciao Marcelo” ,
El mundo iluminado, Cal y Arena, 1998, p. 97. Coincidimos con
ambos, por supuesto.
Anexo 2
Federico Reyes Heroles, en una conferencia ya citada, proporcionó

los siguientes datos:
En 1998 eran 98 millones de habitantes en nuestro país. 35 millones de

adultos mexicanos no tienen escolaridad. El nivel de escolaridad es de 7
años. 17 millones de mexicanos no pueden sostener sus necesidades bási-
cas, 22 millones viven miserablemente. 10 millones de menores trabajan
en las calles. 25 millones de mexicanos carecen de agua. El 75% de los
matrimonios (menores de 19 años) fracasa. 4 millones de mujeres sostie-
nen el hogar.
Véase AM, de León, Guanajuato, sección especial, 28 de junio de

1998, p. 10. Véase también Berizonce, Roberto O., op. cit., nota 5 y la
bibliografía citada en la nota 12. Sobre el desgarrante tema de la pobre-
za en México y en el mundo, consultar el inquietante recuadro “ Gana-
dores y perdedores en México” :
En medio de una de las peores crisis económicas que el país ha debido

enfrentar jamás, el número de personas con un patrimonio superior a
1.000 millones de dólares aumentó de 10 a 15. En 1996 su riqueza com-
binada era igual al 9% del PIB de México. Los predios comerciales en
gran escala y las industrias privadas orientadas al mercado estadounidense
también se han beneficiado. Se están creando nuevos empleos en los esta-
dos del norte, que abarcan la zona maquiladora y las zonas de cultivos
comerciales a lo largo de la costa del Pacífico y el valle regado de El
Bajo [sic]. Pero estos no son los estados en que la dislocación social y la
pérdida del modo de vida tienen lugar en mayor escala. El porcentaje de
la población que vive en la pobreza absoluta aumentó del 19% en 1984 al
24% en 1989. En las zonas urbanas el número de personas que viven en
la pobreza absoluta se redujo ligeramente a continuación hasta 1992. Pero
en las zonas rurales, en que vive más del 80% de los que viven en la
pobreza absoluta, el número de personas pobres aumentó en ese periodo
de 6,7 millones a 8,8 millones. Aunque hay escasos datos respecto del perio-
do posterior a 1992, es probable que los niveles de pobreza hayan empeo-
rado después del colapso financiero de 1994. Más de un millón de mexi-
canos perdieron su empleo después de la crisis.
Cfr. el Informe sobre desarrollo humano, Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD), Ediciones Mundi-Prensa, 1997, re-
cuadro 4.3, p. 98. Sobre el lacerante tema de la pobreza, es interesante
consultar Trejo, Guillermo y Jones, Claudio (coords.), Contra la pobre-
za, por una estrategia de política social, editado por el Centro de Inves-
tigación para el Desarrollo, CIDAC (consultable en la página Web
www.cidac.org).
Veamos también estos datos graves:
Grado de Escolaridad. La escolaridad ha crecido en décadas recientes. En

1960 era de 2.6 grados y en 1999 fue de 7.7 grados (en los países desa-
rrollados alcanza 15 grados). Una vez más hay diferencias por entidad fe-
derativa y por nivel de ingresos. En el Distrito Federal y Nuevo León la
escolaridad promedio es de 9.8 grados, en Chiapas y Oaxaca es de 5.6 y
6.0, respectivamente. Por otro lado, 20% de los más pobres no cursan más
de tres grados, en tanto que 10% de los más ricos estudian más de doce
grados. Alrededor de 92.2% de la población de 6 a 14 años va a la escuela.
De este porcentaje, en las grandes zonas urbanas asiste 96% y en las rura-
les, 87.5%. En cuanto a la población de 15 a 24 años 31.6% del total
asiste a actividades escolares. De este grupo de edad, 34 de cada 100 hom-
bres está inscrito, mientras que 30 de cada 100 mujeres asisten a clases.
Cfr. Aguayo Quezada, Segio (ed.), El almanaque mexicano, México,

Grijalbo-Hechos Confiables, 2000, p. 93.
Anexo 3
Don Carlos Franco Sodi, hace mucho, refirió:
En cuanto al ofendido se hace necesario recapacitar sobre el contenido de

las disposiciones legales en que se determina lo que puede hacer en el
proceso, ya que a mi entender, dichas disposiciones han sido interpretadas
con suma ligereza cuando se funda en ellas el criterio que mira en el
ofendido un nadie [las cursivas son nuestras] en el procedimiento.
Consultar su libro El procedimiento penal mexicano, 4a. ed., México,

Porrúa, 1957, p. 108. Sobre la víctima hay información dispersa; véase, en
primer término, el estupendo ensayo, con referencia al derecho compa-
rado, de Madlener, Kurt, “ Redescubrimiento de la víctima por las cien-
cias penales” , Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Mé-
xico, año IV, vol. 10, enero-abril de 1989, pp. 47-66, resultado del colo-
quio académico celebrado en marzo de 1988, con investigadores del Ins-
tituto Max Planck de Derecho Penal Extranjero e Internacional de Fri-
burgo en Bisgovia, República Federal Alemana. De igual manera, de
García Ramírez, Sergio, “ La inserción del ofendido en el procedimiento
penal” , Revista de la Facultad de Derecho de México, México, número
72, t. XVIII, octubre-diciembre de 1968, pp. 919-933; “El ofendido en el
proceso penal” , Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año XXIX,
núm. 85, enero-abril de 1996, pp. 161-195, y “ La reivindicación del
ofendido. Un tema de la justicia penal” , Revista Mexicana de Procura-
ción de Justicia, vol. I, mes 1, 1996, pp. 13-17; así como el ensayo de
Zamora Grant, José, “ Los modelos victimológicos” , Boletín Mexicano
de Derecho Comparado, México, año XXXI, núm. 93, septiembre-di-
ciembre de 1998, pp. 835-849.
Véase, asimismo, el ensayo de Ríos Vega, Luis Efrén, “ Fortaleci-
miento de los derechos de la víctima u ofendido del delito. Una pro-
puesta constitucional” , Lex. Difusión y análisis, tercera época, año IV,
núm. 35, mayo de 1998, pp. 53 y ss. En 1996, en la ciudad de Gua-
najuato, se verificó el V Congreso Nacional de Abogados de la Barra
Mexicana, con el tema Estado de derecho, compilándose la mayoría de
las intervenciones, una de ellas de Méndez González, Néstor José,
“ Evolución y perspectivas del derecho victimal en México” , publicada
por Themis, 1997, colección Foro de la Barra Mexicana, pp. 417-426.
Véase el ensayo periodístico de Grajales Ruiz, Cicerón, “ La víctima del
delito” , ABZ, núm. 46, 16 de mayo de 1997, p. 16. El 28 de octubre de
1997 se presentó en el H. Congreso federal, una iniciativa de reforma al
artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, de dos diputados del Partido Revolucionario Institucional (uno de
ellos, ahora pertenece al Partido de la Revolución Democrática) quienes
propusieron idóneamente crear un apartado “ B” con el tema de la víc-
tima del delito, así como que la víctima fuera “ parte” del procedimiento
penal; cfr. dicha iniciativa en ABZ, núm. 59, 1 de diciembre de 1977,
pp. 2 y 3; así como en el Anuario Quinto Año, del periódico ABZ, 2001, pp.
60-97; dicha iniciativa tuvo que recorrer 3 años para ser ley, el 23 de
marzo de 2001.
Igualmente, véase Villanueva Castilleja, Ruth y Labastida Díaz, An-
tonio, La procuración de justicia al servicio de la víctima del delito,
México, Instituto Mexicano de Prevención del Delito e Investigación
Penitenciaria, 1996; Rosillo Garfias, María Consuelo, “ La víctima, sus

orígenes y evolución. Breve antecedente histórico” , y “ Tendencias re-
cientes en la investigación de la victimología, sus aportaciones a la polí-
tica criminal” , Ivrisdictio, Querétaro, México, núms. 9-10, abril-agosto
de 1995, pp. 41-49, respectivamente. De Añorve Cubells, Adriana, véase
el ensayo “ Principios de prevención victimal en Morelos” , Revista Mexi-
cana de Procuración de Justicia, vol. I, núm. 5, junio de 1997, pp. 139-
149. Al respecto, los licenciados Juan Arroyo Razo y Jaime Francisco
Rodríguez, de Puebla, propusieron la figura del “ procurador de la defen-
sa de los derechos de las víctimas” , por ser esa figura “ ...el titular de un
derecho subjetivo público...” .
Véase la aludida Memoria del Foro Nacional sobre Procuración y Ad-
ministración de Justicia, 1995-2000, cit., nota 12, p. 207. Igualmente, Mu-
ñoz Jiménez, Carlos Vicente, “Los derechos humanos de las víctimas de los
delitos” , Balanza legal, segunda época, núm. 1, enero-septiembre de
1998, León, Guanajuato, pp. 71-90. Es muy interesante el ensayo
de Slawomir Redo, jefe de la división de prevención del delito y jus-
ticia penal de la ONU, con sede en Viena, denominado “ Las propuestas
de la ONU para compensar a las víctimas de un delito” , traducido al
español en la Revista Mexicana de Procuración de Justicia, vol. I, núm.
5, julio de 1997, pp. 63-78. De Ambrosio Morales, María Teresa, “ Ser-
vicios de atención médica y la víctima del delito” , Temas Jurídicos,
México, núm. 1, abril-septiembre de 1996, pp. 15-17; así como de Gra-
jales Ruiz, Cicerón, “ La víctima del delito” , Admónjus, Baja California,
México, año 1, vol. 1, núm. 2, diciembre de 1997, pp. 78-82.
Luis Efrén Ríos Vega, en un espléndido ensayo, “ Hacia un sistema
penal autoritario” , tomó del libro El laberinto de la soledad, del cono-
cido poeta Octavio Paz, el siguiente párrafo que textualizó:
El mexicano se esconde bajo muchas máscaras, que luego arroja un día de

fiesta o de duelo, del mismo modo que la nación ha desgarrado todas las
formas que la asfixiaban. Pero no hemos encontrado aún esa que reconci-
lie nuestra libertad con el orden, la palabra con el acto y ambos con una
evidencia que ya no será sobrenatural, sino humana: la de nuestros seme-
jantes. En esa búsqueda hemos retrocedido una y otra vez, para luego
avanzar con más decisión hacia delante... vivimos el mundo de la violen-
cia, de la simulación y del “ ninguneo” ... Si nos arrancamos esas másca-

ras, si nos abrimos, si, en fin, nos afrontamos, empezaremos a vivir y
pensar de verdad...
En el Código de Procedimientos Penales de Michoacán, los artículos

44 y 45 indican ejemplarmente:
Artículo 44. Facultades de la parte civil. El ofendido puede constituirse en

parte civil, por sí o por su representante legítimo, para rendir e intervenir
en todas las pruebas sobre la existencia del cuerpo del delito, la probable o
plena responsabilidad penal, la situación económica del inculpado y para
demostrar los daños y perjuicios que le haya causado por el delito, a fin
de justificar el monto de la reparación que exija el Ministerio Público. El
Juez podrá mandar citar la persona ofendida por el delito, o a quien la
represente, para que comparezca a manifestar lo que a su derecho conven-
ga respecto de la reparación del daño.
Artículo 45. Momento en que puede constituirse la parte civil. El per-
judicado con el delito podrá constituirse parte para los efectos señalados
en el artículo anterior, en cualquier estado o grado del proceso.
Anexo 4
“ Expectativas de justicia defraudada: la actuación de las procuradu-

rías de justicia en el esclarecimiento y persecución de los delitos”, Diálogo
y debate de cultura política, año 3, núm. 12, abril-junio de 2000, pp.
151, 154, 155, 157, 166 y 167. Cfr. “ Delincuencia: fachada reformadora
y los sótanos de la impunidad” , Revista del Senado de la República,
México, vol. 4, núm. 11, abril-junio 1998, pp. 87-98. En este ensayo es
interesante destacar que la probabilidad en el Distrito Federal de que un
delincuente fuese detenido por un delito en 1997 era de 0.0128%, este
dato está resaltado en la nota a pie de página 30, del libro de Bailey,
John y Godson, Roy (eds.), Crimen organizado y gobernabilidad demo-
crática. México y la franja fronteriza, Grijalbo, 2000, p. 30. Del aludido
Zepeda Lecuona confrontar “De víctima a detective”, Reforma, sección
“ Enfoque” , 10 septiembre de 2000, pp. 18-21.
Igualmente son muy interesantes los cuadros estadísticos que refieren
el alto índice de crecimiento del crimen por sexenio, y la evolución del
robo y del resto de la delincuencia en el Distrito Federal de 1970 al 2000;
utilizados por Fernando García Cordero (tomados del libro de Ruiz Ha-
rrell, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, Sansores & Aljure, 1998, pp. 41
y 331) en el ensayo “ La crisis del sistema penal mexicano” , Criminalia,
México, año LXV, enero-abril de 1999, pp. 79-113. Véase de Dijk, Jan
J. M. van, “ Cómo interpretar las estadísticas delictivas” , traducción en
Revista Mexicana de Procuración de Justicia, vol. I, núm. 1, pp. 77-98.
Barreda Solórzano, Luis de la, en su ensayo, “ La crisis y la criminali-
dad” , en González Casanova, Pablo y Aguilar Camín, Héctor (coords.),
México ante la crisis. El impacto social y cultural. Las alternativas, 4a.
ed., Siglo XXI, 1990, pp. 117-126, refiere en la nota a pie de página
número 11 que: “ Más allá de crisis y coyunturas, estadísticamente el
mayor índice de criminalidad corresponde a los países democráticos. En
los regímenes autoritarios la delincuencia es menor al ser menores las
libertades y mayor la represión” . Esta idea, a su vez, fue tomada de Gó-
mez, Alfonso Genaro, “ Democracia y criminalidad”, Lex, Panamá, 1978,
s/p.
Es curioso que en la página denominada “ cuarta de forros” del libro
Estadísticas sociales del porfiriato 1877-1910, de la Dirección General
de Estadística de la Secretaría de Economía, de 1956, se estableciera:
“ Los datos para fines estadísticos no se piden al público por mera cu-
riosidad o afán de fiscalización, sino porque son indispensables para
formar las estadísticas. Sin buenas estadísticas no es posible formular
y realizar planes de engrandecimiento nacional” .
Anexo 5
Al respecto, en Aguascalientes, advierten que surgieron organizacio-

nes no gubernamentales (como “ El Barzón” , o los grupos defensores de
derechos humanos) a quienes diagnostican como los que “ se oponen a
la impartición de justicia” y quienes “ ...actúan al margen de la ley pre-
tendiendo una muy particular justicia de conformidad con sus objeti-
vos...” . Revista Jurídica, Aguascalientes, México, núm. 12, pp. 158, 159
y 161. Pareciera que afiliarse a esos grupos de “ resistencia” —por así
denominarles— implicaría no tener que pagar lo pactado, con el “ argu-
mento” de que es “ injusto...” .
Igualmente es importante textualizar la siguiente nota a pie de página:
El 20 de mayo de 1994, 200 personas del municipio de Axochiapan, Mo-

relos, lincharon a cuatro asaltantes que habían robado una camioneta (en
el último año había habido al menos 100 robos de vehículos). El 19 de

septiembre de 1994 tres secuestradores y ladrones fueron linchados des-
pués de un juicio sumario a manos de un millar de habitantes del municipio
de Chalcatzingo, Morelos. El 10 de noviembre de 1995, en Xoxocotla, Mo-
relos, los habitantes lincharon a un violador a palos y pedradas, después
de un juicio en la plaza del pueblo. El 19 de noviembre, en Huitzilac, More-
los, los lugareños se enfrentaron a la policía judicial estatal, quemaron pa-
trullas y le prendieron fuego al edificio de la corporación, como resultado
de los excesos policiacos. Algo similar tuvo lugar en esos mismos días en
el poblado vecino de Tres Marías. La policía se vio obligada a poner re-
tenes en las carreteras que comunican al Distrito Federal con el estado de
Morelos, intentando despistolizar a la región y capturar a narcotraficantes
que serían los culpables, según se desprendía de aquélla logística, del es-
tado de violencia en aquella región. Morelos no es la única entidad donde
los ciudadanos se han hecho justicia por propia mano, nos recuerda Ricar-
do Alemán (La Jornada, 28 de noviembre de 1995). Los casos se han
dado en Guerrero, Nayarit, Oaxaca e Hidalgo.
Cfr. el libro (con nombre dramático) de Zermeño, Sergio, La socie-

dad derrotada. El desorden mexicano del fin del siglo, México, Siglo
XXI-UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1996, p. 65.
TRATADOS INTERNACIONALES Y CONTROL
PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD:
UNA PROPUESTA PARA EVITAR QUE LA IMPARTICIÓN
DE JUSTICIA SEA MOTIVO DE RESPONSABILIDAD
INTERNACIONAL PARA EL ESTADO MEXICANO
Emmanuel ROA ORTIZ*
SUMARIO: I. Planteamiento del problema. II. Aproximación teó-

rica a las relaciones entre el derecho internacional y el derecho
interno. Regulación jurídica en México. III. El control de cons-
titucionalidad de los tratados en el derecho mexicano. IV. Con-
trol de constitucionalidad de los tratados internacionales y
derecho internacional. V. El control previo de constituciona-
lidad de los tratados en el derecho comparado. VI. Conclusiones
y propuestas.
I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En la expresión de un jurista norteamericano, actualmente “ vivimos en

un mundo de tratados” .1 Tal aseveración es insoslayable, pues la reali-
dad cotidiana hace evidente que gran número de las actividades de nues-
tros colectivos se encuentre regulado, o sea posible, por virtud de la
aplicación de instrumentos convencionales internacionales.
* Profesor de derecho internacional público y privado en la Facultad de Derecho y

Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, y de siste-
mas jurídicos contemporáneos y arbitraje internacional en la División de Estudios de Posgrado
de dicha Universidad.
1 Yoo, J. C., “ Globalism and the Constitution: Treaties, Non-Self Execution and
the Original Understanding” , Columbia Law Review, vol. 99, núm. 8, diciembre de 1999,
p. 1955.
175
176 EMMANUEL ROA ORTIZ
La incidencia de los tratados internacionales en la vida pública y pri-

vada es cada vez más creciente y su vis expansiva parece no tener, afor-
tunadamente, un final vislumbrable.2
Así, desde las cuestiones económicas a las familiares, pasando por la
resolución de controversias en el ámbito jurídico-privado a la consolida-
ción de los derechos fundamentales, el ámbito convencional internacio-
nal se constituye en una auténtica marea que va cubriendo, paulatina
pero irrefrenablemente, numerosas áreas que tradicionalmente se habían
entendido reservadas a la determinación soberana del Estado.3
Nuestro país no ha sido ajeno a esta tendencia. Los instrumentos in-
ternacionales, bilaterales o multilaterales, de los que México es parte
forman un entramado normativo nada despreciable.4 De igual manera,
los procesos de negociación internacional en los que interviene el Ejecu-
tivo (y que desembocarán en la adopción y firma de un tratado), así
como las ratificaciones de instrumentos convencionales que se encuen-
tran pendientes ante el Senado de la República,5 demuestran el interés
del Estado mexicano por participar en el creciente entramado de relacio-
nes a que dan origen los tratados internacionales.
2 Cfr. Aust, A., Modern Treaty Law and Practice, Cambridge, Cambridge Univer-
sity Press, 2000, p. 1. Indica el autor que: “ The making and operation of treaties is a
daily occurrence” .
3 No hay que olvidar, sin embargo, que es gracias al ejercicio pleno de esa pre-
rrogativa estatal, la soberanía, que el Estado permite la formación del consensus necesario
para que la regulación de dichas materias y áreas específicas se despliegue bajo instru-
mentos convencionales internacionales.
4 A guisa de ejemplo, recuérdense los acuerdos de libre comercio que México ha
suscrito y ratificado. Entre los últimos instrumentos convencionales de este tipo, rubri-
cados recientemente por nuestro país, se encuentran el Tratado de Libre Comercio con
Israel (7 de marzo de 2000; entró en vigor el 1 de julio del mismo año); el Acuerdo de
Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación con la Unión Europea (23
de marzo de 2000; entró en vigor el 1 de julio del mismo año); el Tratado de Libre
Comercio con El Salvador, Guatemala y Honduras (Triángulo del Norte; firmado el 28
y 29 de junio de 2000), y el Tratado de Libre Comercio con los Estados de la asociación
Europea de Libre Comercio (27 de noviembre de 2000). Es posible la consulta de los
textos de tales acuerdos internacionales de naturaleza económica en la siguiente página
web http://www.economia-snci.gob.mx/Tratados/tlcdinamic/tlcdinamic.htm
5 Baste con indicar, como ejemplo de dicha realidad, la eventual ratificación, por
parte del Senado, del Estatuto que crea el Tribunal Penal Internacional, firmado en Roma
el 18 de julio de 1998 y signado en Nueva York el 7 de septiembre por el entonces
presidente de México, Ernesto Zedillo. Cfr. la página web de las Naciones Unidas dedi-
cada al Estatuto de Roma: http://www.un.org/law/icc/statute/status.htm
TRATADOS Y CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD 177
Ahora bien, dado el enorme potencial que tienen los instrumentos in-
ternacionales de ser invocados en sede judicial con motivo de la impar-
tición y procuración de justicia, el pleno despliegue de sus efectos será
objeto del escrutinio judicial. Aspecto esencial de esa actividad realizada
por el juez es, precisamente, el contraste de lo dispuesto por el tratado
con la norma constitucional.
Lo anterior conduce a la necesaria reflexión sobre los mecanismos de
control que el ordenamiento jurídico mexicano prevé a efectos de hacer
coherentes los compromisos asumidos por nuestro país con el exterior,
vía tratados internacionales, con las propias disposiciones de nuestra ley
fundamental.
Esa reflexión se puede efectuar desde tres sedes. En primer lugar, la
sede que brinda la propia Constitución. De este modo, entramos a la te-
mática de la defensa de la carta magna a través de los mecanismos que
ella misma prevé a fin de asegurar el principio de supremacía de la ley
fundamental y la irradiación de sus efectos en todo el sistema normativo
que de la misma se deriva.
La segunda sede la ofrece el derecho internacional; de manera espe-
cífica el derecho de los tratados, tal como ha sido consolidado y desa-
rrollado por el Convenio sobre Derecho de los Tratados, hecho en Viena
el 23 de mayo de 1969. Los dispositivos contenidos en este “ tratado de
tratados” 6 regulan las diferentes etapas del procedimiento de celebración
de los instrumentos convencionales internacionales, salvo en donde, por
virtud de la soberanía, los Estados intervienen según las normas de su
derecho interno.
Finalmente, la tercera sede es la que aporta el derecho comparado. La
práctica jurídica de los distintos países es susceptible de contrastar las
soluciones previstas por el derecho nacional a fin de establecer el grado
de avance y la conveniencia de la regulación interna.7
El objetivo de este breve análisis será demostrar la necesaria y aconse-
jable inclusión, en la vigente Constitución de 1917, de un mecanismo de
6 Cfr. Aust, A., op. cit., nota 2, p. 6.

7 Véase, inter alia, David, R., y Brierley, J. E., Major Legal Systems in the World
Today. An Introduction to the Comparative Study of Law, 2a. ed., Nueva York, The Free
Press, 1978, pp. 6-8; Zweigert, K. y Kötz, H., An Introduction to Comparative Law, 3a.
ed., trad. de Tony Weir, Oxford, Oxford University Press, pp. 16-21; Cruz, P. de, Com-
parative Law in a Changing World, 2a. ed., Londres, Cavendish Publishing Limited,
1999, pp. 20-22.
control previo de la constitucionalidad de los tratados internacionales.

Tal dispositivo se vendría a sumar a los ya existentes y previstos por la
propia carta magna.8
A tal efecto, examinaré grosso modo cada una de las sedes propuestas
para la reflexión; esto es, los mecanismos de control de constitucionali-
dad consagrados en el derecho mexicano; las previsiones del derecho de
los tratados según el Convenio de Viena de 1969 sobre tratados celebra-
dos entre Estados, y, finalmente, algunos casos extraídos del derecho
comparado que nos permitan un panorama apreciable de la práctica de
este tipo de controles de regularidad constitucional en diversos Estados,
e incluso, en organismos supranacionales.
Sin embargo, antes de iniciar dicho examen, y por considerarlo de in-
terés para contextualizar mi propuesta final y su justificación, haré refe-
rencia al marco jurídico en el que se encuadran, según la teoría y con-
forme las disposiciones del derecho mexicano, las relaciones entre el
derecho internacional y el derecho nacional.
II. APROXIMACIÓN TEÓRICA A LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO

INTERNACIONAL Y EL DERECHO INTERNO. REGULACIÓN
JURÍDICA EN MÉXICO
No puede iniciarse el análisis de los mecanismos de control de consti-

tucionalidad de los tratados internacionales que consagra nuestra Cons-
titución sin hacer mención, siquiera contextualmente, a la importancia
del artículo 133 de la propia carta magna, sede de la jerarquía normati-
va del orden jurídico mexicano.
En efecto, este numeral afirma la “ superioridad instrumental de la
Constitución respecto del resto de fuentes en México” .9 A partir de tal
consagración, son definidos los estratos normativos esenciales10 (“ ...las
8 Cfr., infra, el capítulo V en el que se abordan las formas y variables en que

pudiera darse la recepción de este mecanismo en nuestro ordenamiento constitucional.
No debe soslayarse que la inclusión, en el marco jurídico constitucional, de la propuesta
que formulo implicaría, ciertamente, la reforma al texto de la propia Constitución así
como la limitación de los presupuestos de activación de la acción de inconstitucionalidad.
9 Cfr. Carbonell, M., Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho
en México, 2a. ed., México, Porrúa, 1999, p. 165.
10 Arteaga les denomina “ normatividad de nivel” (primer, segundo, tercer, etcéte-
ra). Véase Arteaga Nava, E., Derecho constitucional, 2a. ed., México, Oxford University
Press, 1999, p. 796.
leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados
que estén de acuerdo con la misma...” ) y, pese a que en la autorizada
opinión de varios autores, “ la materia [de las fuentes del derecho en
México] se encuentra bastante dispersa por todo el articulado constitu-
cional y la sistemática de su regulación es deficiente e incompleta” ,11 el
numeral en cuestión precisa de necesaria reflexión, pues, además de es-
tablecer el principio de supremacía constitucional, dispone la observan-
cia del principio de control de la constitucionalidad de las leyes y, por
supuesto, de los tratados internacionales.12
El contraste entre las disposiciones constitucionales con el contenido
de los tratados, a efectos de la coherencia de estos últimos con la arqui-
tectura normativa mexicana nos lleva, asimismo, al problema de la rela-
ción entre el derecho interno o nacional y el derecho externo o interna-
cional.
En virtud de que los tratados forman parte del entramado normativo
del llamado derecho convencional internacional, su aplicación en la es-
fera normativa interna ha dado lugar a intensos debates académicos res-
pecto a la naturaleza de esa relación.
En general, las tesis defendidas son, básicamente, la aportada por la
concepción dualista y la ofrecida por la doctrina monista.
La primera, que tiene su origen en las obras de H. Triepel13 y D. An-
zilotti,14 descansa en el postulado esencial de que el ordenamiento jurí-
dico internacional es distinto, separado y autónomo de cada uno de los
ordenamientos jurídicos de los Estados que forman la Comunidad de
Naciones.15
Por virtud de sus diferencias,16 las consecuencias prácticas son dos,
ambas de capital importancia: si se trata de dos órdenes normativos dis-
11 Carbonell, M., op. cit., nota 9, p. 166.

12 Cfr. Carpizo, J., Estudios constitucionales, 6a. ed., México, Porrúa, 1998, pp. 1 y 2.
13 Triepel, H., Droit International et Droit Interne, París, Pédone, 1920.
14 Anzilotti, D., Scritti di Diritto Internazionale Pubblico, Padua, Cedam, 1956, vol. I,
pp. 281 y ss.
15 Para una crítica del término “ dualismo” véase Quoc Dinh, N. et al., Droit In-
ternational Public, 6a. ed., París, L. G. D. J., 1999, p. 95. Para los autores no existe sólo
“ dualismo” , sino, más bien, “...une pluralité d’ordres juridiques... S’il y a bien un ordre
juridique international, il existe autant d’ordres juridiques nationaux que d’États. De
plus, on peut considerer que chaque organization internationale sécrete son propre droit,
lié a l’ordre juridique international mais distinct” .
16 El proceso de formación de sus respectivas normas (la voluntad del Estado en el
caso del orden jurídico nacional; el consensus de los Estados por lo que ve al ordena-
tintos, las normas emanadas del derecho internacional no pueden ser di-
rectamente aplicables en los ordenamientos internos, pues sólo vinculan
a los Estados en sus relaciones mutuas. La segunda consecuencia es que
la norma internacional sólo será aplicable en el derecho interno si hay
un previo acto de “ incorporación” de aquélla a este último mediante la
voluntad expresa del legislador nacional.
Por otro lado, la tesis monista, estructurada por H. Kelsen17 y G. Sce-
lle,18 parte de un presupuesto fundamental: la unidad del orden jurídico,
tanto el internacional como el de los diversos ordenamientos internos. Aún
cuando estos autores esbozan postulados distintos, ambos concluyen de
manera semejante al afirmar la superioridad del derecho internacional
sobre los ordenamientos jurídicos internos.19 La consecuencia es eviden-
te, pues una vez que se admite la superioridad del orden jurídico inter-
nacional, éste es eficaz y obligatorio en los ámbitos normativos naciona-
les sin requerir de una “ transformación” previa que atraviese ningún
control del Estado en donde se aplica.
Pero, además, por virtud de dicha primacía, no cabe la posibilidad de
conflicto entre ambos órdenes. Al entrar en vigor la norma internacio-
nal, toda disposición interna que esté en eventual contradicción con ella
es nula ab initio, pues “ su validez se haya condicionada por la norma
superior” , en este caso, la norma internacional.20
miento internacional), la materia que regulan (relaciones jurídicas entre el Estado y los
particulares, o de los particulares entre sí, en lo concerniente al derecho interno; relaciones
interestatales —o internacionales— respecto del ordenamiento jurídico internacional), y
la fuente de la que deviene su legitimidad (la autoridad prevista por el ordenamiento
interno; la voluntad de los Estados soberanos en lo que respecta al derecho internacional).
Cfr. González Campos, J. D. et al., Curso de derecho internacional público, 6a. ed.,
Madrid, Civitas, 1998, pp. 261 y 262.
17 Kelsen, H., “ Les Rapports des Systemes entre le Droit Interne et le Droit Inter-
national Public” , Recueil des Cours de la Académie de Droit International de la Haye,
t. 14 (1926-IV), The Hague, pp. 227-331.
18 Scelle, G., Précis de Droit des Gens (Principes et Systématiques), París, Sirey,
1932, vol. 1.
19 Cabe señalar que, en virtud de los postulados esgrimidos por los defensores de
la tesis monista, es posible admitir prima facie dos hipótesis: la supremacía del derecho
internacional (monismo con primacía de derecho internacional), así como también la pre-
eminencia del derecho nacional (monismo con primacía del derecho interno).
20 Cfr. González Campos, J. D. et al., op. cit., nota 16, p. 263.
Tales son las posturas teóricas.21 La práctica internacional y, por su-

puesto, las tendencias de los distintos ordenamientos jurídicos nacionales,
han “ moderado” , en cierta forma, los extremos de ambas tesis. Actual-
mente se habla de un “ monismo moderado”, cuyo enfoque se centra, más
bien, en las diversas soluciones que ofrece el sistema de cada uno de los
derechos nacionales.
En el caso del derecho mexicano, el propio artículo 133 hace evidente
que el Constituyente optó por un mecanismo a doble grado o nivel, pues
siendo la “ celebración” de los tratados internacionales facultad del Eje-
cutivo federal,22 la ratificación de éstos —es decir, su “ incorporación”
al ordenamiento jurídico interno, su “transformación” en “ a part of the
law of the land” —23 es facultad del Senado de la República.24
Debido a ello, resulta indudable que nuestro sistema constitucional
opta por la tesis dualista.25 Ello obedece a la exigencia de que tanto
los tratados como las leyes —pues, a diferencia de otros ordenamien-
tos jurídicos, el artículo 133 distingue entre tratados internacionales y
leyes— estén conformes a lo dispuesto por la ley suprema.
No existe —en palabras de C. de Silva— por parte de la Constitución un

reconocimiento a la validez intrínseca del Derecho internacional, en tanto
que éste sólo es reconocido en México cuando se ha producido, por los
21 Un interesante artículo que aborda, en forma crítica, este problema de la inte-

racción entre el orden jurídico interno y el derecho internacional puede leerse en Virally,
E., El devenir del derecho internacional. Ensayos escritos al correr de los años, trad. de E.
Cazanave Tapie Isoard, México, Fondo de Cultura Económica, 1998, pp. 117-133.
22 Artículo 89, fracción X, de la Constitución federal.
23 Frase atribuida al Chief Justice Marshall; véase su opinión en la resolución del
Supreme Court norteamericano Murray vs. The Charming Betsy, 2 Cranch 64, 118
(1804). Por otro lado, no debe soslayarse la redacción del artículo VI del texto constitu-
cional de Estados Unidos: “ ...all Treaties made, or which shall be made..., shall be the
supreme Law of the Land...” .
24 Artículos 76, fracción I y 89, fracción X, de la Constitución federal.
25 Cfr., inter alia, Ortiz Ahlf, L., Derecho internacional público, México, Harla,
1989, p. 8; Adame Goddard, J., “ Relaciones entre el Tratado de Libre Comercio y la
legislación Mexicana” , Revista de Investigaciones Jurídicas, México, año 16, núm. 16,
1992, pp. 29-33. Este último autor señala, además, que la propia Ley Federal de Tratados,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 1992, reconoce el ca-
rácter dualista del ordenamiento jurídico mexicano, pues el artículo 2o., fracción I, define
al tratado como el “ convenio regido por el derecho internacional público” ; luego enton-
ces, se distingue entre un derecho interno —el derecho nacional— y un derecho externo
—el derecho internacional público—, y no un sólo orden normativo en el sentido kelse-
niano.
órganos competentes, un procedimiento de adaptación de las normas ex-

ternas a las estatales.26
A lo anteriormente esbozado hay que añadir otra consideración insos-

layable que reafirma la opción dualista del texto constitucional: el pro-
blema de la jerarquía que ocupan los instrumentos convencionales inter-
nacionales en el sistema normativo mexicano.
En esta cuestión, la postura de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, máximo intérprete de la ley fundamental, había sido establecida y
reiterada, en varias tesis, en el sentido de que los tratados internaciona-
les tenían el mismo rango normativo que las leyes federales.27 Como
consecuencia de ello, cualquier conflicto entre una norma convencional
internacional y un dispositivo normativo interno federal debía resolverse
acudiendo a ciertos principios del propio sistema de fuentes mexicano;
particularmente los de lex posterior derogat priori y lex specialis dero-
gat generalis.
Sin embargo, el alto tribunal cambió su tradicional postura y redefi-
nió la jerarquía de los tratados internacionales en el orden jurídico me-
xicano al establecer la tesis de que tales instrumentos convencionales in-
26 Cfr. Silva, C. de, “ Los tratados internacionales y la defensa de la Constitución” ,

en Cossío, J. R. y Pérez de Acha, L. M. (comps.), La defensa de la Constitución, 2a. ed.,
México, Fontamara, 2000, p. 84.
Con relación a la denominada “ validez intrínseca” del derecho internacional y respecto
del reconocimiento de la misma ad intra del ordenamiento jurídico mexicano, habría que
destacar que, efectivamente, la Constitución no reconoce dicha validez, salvo la excepción
(reenvío directo) que hace el artículo 27, párrafo cuarto, en donde se indica expressis
verbis que el dominio directo que tiene la nación sobre los espacios marítimos, el sub-
suelo, así como el espacio aéreo, serán regulados, en cuanto extensión y límites, por lo
que determine el derecho internacional.
27 Véanse, inter alia, las tesis siguientes: “ Leyes federales y tratados internaciona-
les. Tienen la misma jerarquía normativa” , amparo en revisión 2069/91, Manuel García
Martínez, 30 de junio de 1992, mayoría de quince votos, ponente: Victoria Adato Green,
secretario: Sergio Pallares y Lara, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
t. 60, diciembre de 1992, Tesis P. C/92, p. 27; “ Tratados internacionales. El artículo
133 constitucional, última parte, no establece su observancia preferente sobre las leyes
del Congreso de la Unión emanadas de la Constitución federal” , Semanario Judicial de
la Federación, séptima época, vols. 151-156, parte sexta, p. 195; “ Tratados internacio-
nales y leyes del Congreso de la Unión emanadas de la Constitución federal. Su rango
constitucional es de igual jerarquía” , Semanario Judicial de la Federación, séptima épo-
ca, vol. 78, parte sexta, p. 196.
ternacionales “ se ubican jerárquicamente por encima de las leyes fede-

rales y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal” .28
La nueva interpretación se funda en considerar que “ ...los tratados in-
ternacionales son asumidos por el Estado Mexicano en su conjunto y
comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacio-
nal” .29
No exenta de polémica, la reciente tesis hace evidente la importancia
que reviste el creciente número de instrumentos convencionales interna-
cionales suscritos y ratificados por nuestro país, y el potencial que éstos
tienen para, regulando cuestiones jurídicas de naturaleza específicamente
nacional, permitir la gradual apertura de México hacia el exterior (ad
extra), participando de manera plena en el orden jurídico internacional.30
Una vez establecida la aproximación teórica de las relaciones entre el
derecho internacional y el derecho nacional, así como su solución en el or-
denamiento jurídico mexicano, abordaré en el siguiente apartado los me-
canismos de control de constitucionalidad de los tratados internacionales
previstos por el derecho mexicano.
III. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS

EN EL DERECHO MEXICANO
Con respecto a las previsiones ex constitutionis para asegurar la con-

formidad de los instrumentos internacionales convencionales con la car-
ta magna, éstas son, básicamente, el juicio de amparo y las acciones de
inconstitucionalidad.31
28 Tesis P. LXXVII/99 derivada de la ejecutoria del amparo en revisión 1475/98,
promovido por el Sindicato Nacional de Controladores del Tráfico Aéreo, resuelto el 11
de mayo de 1999. Puede consultarse la tesis en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, t. X, noviembre de 1999, p. 46, así como en ABZ Información y Análisis
Jurídicos, núm. 125, noviembre de 2000, p. 4. Véase, asimismo, el artículo de la ministra
O. Sánchez Cordero, “ La Constitución y los tratados internacionales. Un acercamiento a
la interpretación judicial de la jerarquía de las normas y la aplicación de los tratados en la
legislación nacional” , en varios, Memoria del Coloquio Nacional “ Convenciones Internacio-
nales en el Proceso de Impartición de Justicia” , México, Secretaría de Relaciones Ex-
teriores, 2000, pp. 53-61.
29 Cfr. Ortiz Mayagoitia, G. I., “ Derecho internacional y derecho constitucional.
Un fallo interesante” , Anuario de derecho constitucional latinoamericano, Buenos Aires,
Konrad Adenauer Stiftung-Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo La-
tinoamericano, 2000, pp. 532-539.
30 Cfr. Carbonell, M., op. cit., nota 9, pp. 186, 188 y 189.
31 En opinión de C. de Silva, los tratados internacionales también pueden “ ser ma-
Como destaca M. Carbonell, “ hasta 1994, la única acción mediana-

mente eficaz para realizar el control de constitucionalidad en México era
el juicio de amparo” .32
A partir de la controvertida reforma constitucional de ese año,33 la de-
fensa de la Constitución34 cuenta con otros dos mecanismos: las denomi-
nadas controversias constitucionales y las llamadas acciones de inconsti-
tucionalidad, previstas en las fracciones I y II, respectivamente, del
artículo 105 constitucional.35
Tratándose del juicio de amparo, sólo me limito a señalar que su re-
gulación se encuentra prevista en los artículos 103 y 107 de la Constitu-
ción federal, dispositivos que son ampliamente desarrollados por la Ley
de Amparo.36 Tal mecanismo es de naturaleza jurisdiccional y activa la
competencia de órganos pertenecientes al Poder Judicial de la Federa-
ción. La titularidad de la acción de amparo está reservada a los particu-
lares o a los órganos del Estado que se colocan en la situación de estos
últimos.
teria de las controversias [constitucionales]... pues lo contrario supondría la aceptación,

sin sustento jurídico, de que el sistema de defensa de la constitucionalidad es incomple-
to” . Debe, empero, señalarse que el autor no abunda en sus reflexiones sobre el particular,
considerando, por nuestra parte, que la argumentación, careciendo de base sólida, obliga
a pensar que la intención del constituyente permanente, en la mencionada reforma del
artículo 105, sólo enmarcó a los tratados internacionales en el control de constituciona-
lidad que implican las acciones de inconstitucionalidad. Cfr. Silva, C. de, op. cit., nota
26, pp. 94-95, 97-98.
32 Carbonell, M., op. cit., nota 9, p. 154.
33 La reforma constitucional que incorpora, al sistema de defensa de la Constitución,
tanto las controversias constitucionales como las acciones de inconstitucionalidad fue pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994.
34 Un análisis resumido, pero sustancioso, sobre los antecedentes, justificación y
tipos de control de la constitucionalidad, así como una breve referencia al mismo en el
derecho mexicano —comentando tanto las controversias constitucionales como la acción
de inconstitucionalidad— se encuentra en Huerta Ochoa, C., “ El control de la constitu-
cionalidad. Análisis del artículo 105 constitucional” , Boletín Mexicano de Derecho Com-
parado, Nueva Serie, año XXXI, núm. 93, septiembre-diciembre de 1998, pp. 713-739.
35 Las disposiciones constitucionales señaladas se desarrollan y concretan por la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, aprobada el 24 de abril de 1995 y publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995.
36 Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federa-
ción el 10 de enero de 1936.
En lo general, el juicio de amparo padece de serias deficiencias que

aconsejan una detenida y cuidadosa reflexión para que continúe siendo
la “ institución más prestigiosa de todo el sistema jurídico nacional” .37
Por lo que respecta a la dimensión de control constitucional de los
instrumentos convencionales que tiene el amparo, aquella se desplegará
cuando, en los términos del artículo 114, fracción I, de la Ley de Ampa-
ro, se trate de “ ...tratados internacionales... que por su sola entrada en vi-
gor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicio al que-
joso” .38 No hay que olvidar que, respecto de las decisiones emanadas de
los jueces de distrito en donde se examine la constitucionalidad del con-
tenido de tratados internacionales, cabe el recurso de revisión ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.39
Por otro lado, la figura más novedosa es la acción de inconstituciona-
lidad.40 También de naturaleza jurisdiccional, este mecanismo legitima a
37 Para una interesante relectura del amparo en el contexto actual y su necesaria
reforma véase, por todos, Carbonell, M., op. cit., nota 9, pp. 154-156. No hay que olvidar,
asimismo, el apreciable número de ponencias, comentarios autorizados y opiniones que
ha originado en la comunidad jurídica nacional el proyecto de una nueva ley de amparo
elaborado por encargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación —presentado el 29
de agosto de 2000— y ampliamente discutido en el congreso celebrado en la ciudad de
Mérida, Yucatán, los días 6-8 de noviembre de 2000. Cfr. ABZ Información y Análisis
Jurídicos, cit., nota 28, p. 9.
38 El dispositivo regula los criterios competenciales de los jueces de distrito. Cfr.
varios autores, Manual del juicio de amparo, México, Themis-Instituto de Especialización
Judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1989, p. 63.
39 Según los términos del artículo 107, fracción VIII, inciso a, de la Constitución
federal. Cfr. Márquez Rábago, S., Prontuario constitucional, México, McGraw-Hill,
1997, pp. 701-703.
40 Este mecanismo ha sido objeto de amplios y muy bien documentados estudios doc-
trinales. Véase, inter alia, Brage Camazano, J., La acción de inconstitucionalidad, Mé-
xico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000; Castro y Castro, J. V., El ar-
tículo 105 constitucional, 2a. ed., México, Porrúa, 1997, pp. 121-228. Asimismo, es
recomendable la lectura de los comentarios que, respecto del artículo 105 constitucional,
hace Cossío Díaz, J. R., Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comen-
tada, 14a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, t. II,
pp. 1049-1076.
Con relación a la denominación que recibió este nuevo mecanismo de control constitu-
cional, es oportuno indicar las críticas que recibió por una parte de la doctrina, en virtud
de la falta de precisión legislativa con la que el constituyente permanente operó la inclu-
sión del mismo en la carta magna. Véase, por todos, García Ramírez, S., “ Constitucio-
nalidad de leyes y actos de autoridad” , Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva
Serie, año XXVIII, núm. 84, septiembre-diciembre, 1995, pp. 992-993. El autor indica
que la denominación debió ser “ procedimiento de inconstitucionalidad” y no “ acción de
inconstitucionalidad” .
los integrantes tanto de la Cámara de Diputados como del Senado de la

República (el equivalente al treinta y tres por ciento); al procurador ge-
neral de la república; a los integrantes de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal (el equivalente al treinta y tres por ciento) y a los
partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral.
Hay que destacar, no obstante, que en materia de control de constitu-
cionalidad de tratados internacionales sólo están legitimados el Senado
(en el porcentaje ya indicado) y el procurador general de la república.
Ahora bien, la competencia para conocer de las acciones de inconsti-
tucionalidad está reservada únicamente a la Suprema Corte de Justicia de
la Nación.41 A efecto de declarar la inconstitucionalidad de una norma
convencional internacional, se deberá contar con una mayoría calificada
de ocho ministros que voten a favor de la ponencia en cuestión, cuyos
efectos son absolutos, aunque no implican la nulidad del tratado en
cuestión, sólo su inaplicabilidad en el orden jurídico interno.
De no alcanzarse la mayoría requerida por la ley, la sentencia se ten-
drá por no dictada, aun cuando sea mayoría simple.
Sin pretender abundar más en el tratamiento de estos mecanismos de
control de constitucionalidad,42 vale la pena destacar los siguientes as-
pectos que, a efectos de esta reflexión, adquieren singular importancia.
En primer lugar, y como es evidente a todas luces, tanto el juicio de
amparo como la acción de inconstitucionalidad presuponen que el tra-
tado internacional ha sido ya incorporado —“ transformado” — a nues-
tro ordenamiento jurídico interno. Mientras no se cumpla con el proce-
dimiento de aprobación ex artículo 133 de la Constitución federal, tal
norma internacional convencional, aún existiendo —en el ámbito jurí-
dico internacional—, no es aplicable ad intra del ordenamiento jurídico
nacional.43 En ese supuesto, ni el juicio de amparo ni la acción de in-
41 Artículo 104, fracción IV, de la Constitución política federal. Dicha competencia
abarca, también, las controversias constitucionales. Tanto las acciones de inconstitucio-
nalidad como las controversias constitucionales son desarrolladas por la Ley Reglamen-
taria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de
1995.
42 Para una revisión crítica y propuestas de solución véase Carbonell, M., op. cit.,
nota 9, pp. 157-160.
43 A tales efectos, no es ocioso recurrir a la distinción entre el acto de creación (o
aparición) de la norma internacional y el acto de adaptación de la misma al derecho
interno. En el primer caso, la norma existe pero no es vinculante hasta que se produce
el segundo acto, en que aquélla es “ transformada” en norma interna, con plenitud para
constitucionalidad podrán desplegar sus efectos protectores y defensivos

de la Constitución.
En segundo lugar, necesariamente se ha de concluir que estos meca-
nismos jurisdiccionales sólo pueden activarse como control de constitu-
cionalidad a posteriori.
Finalmente, y en tercer lugar, cabe señalar que, como consecuencia
de tal control de constitucionalidad posterior a la “ incorporación” de los
tratados internacionales al ordenamiento jurídico interno, existe el ries-
go, ciertamente no frecuente pero no por ello imposible de darse, de que
el juez que controle la constitucionalidad de un determinado tratado in-
ternacional llegue a la conclusión de que éste, en su totalidad (in totum)
o en ciertos dispositivos, no es conforme al texto de la ley fundamental.
Ciertamente, la declaración de inconstitucionalidad de un tratado in-
ternacional cumpliría con la defensa del conjunto de valores, preceptos
y opciones consagrados en la ley suprema. Ad intra se preserva la cohe-
rencia esencial del ordenamiento jurídico y se salvaguarda la jerarquía
normativa a fin de garantizar la esencia normativa del Estado.
Pero ad extra, la declaración de inconstitucionalidad de un instrumen-
to convencional internacional y su consecuente inaplicabilidad —que no
nulidad— se convierte en un verdadero y grave problema, pues tal acto
de control de constitucionalidad implica que el Estado incumpla con las
obligaciones internacionales contraídas con motivo de la manifestación
de su consentimiento en vincularse por dicho tratado internacional. De
tal incumplimiento se siguen graves consecuencias para el Estado en
cuestión, tal como señalaré más adelante.
En el siguiente apartado examinaré la dimensión iusinternacionalista
de la declaración de inconstitucionalidad de un tratado internacional.
IV. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS

INTERNACIONALES Y DERECHO INTERNACIONAL
Mi punto de partida es lo que en la doctrina y jurisprudencia interna-

cionales se conoce como principio de la primacía del derecho internacio-
desplegar sus supuestos jurídicos. Los mecanismos de control constitucional comentados

son susceptibles de activarse únicamente respecto de los actos de “ adaptación” de las
normas internacionales, es decir, una vez que éstas son incorporadas al ordenamiento
jurídico interno. Cfr. Silva, C. de, op. cit., nota 26, pp. 92-95.
nal.44 Formulado de manera muy sencilla, tal principio45 implica la pre-

eminencia del derecho internacional sobre el derecho interno en virtud
de las obligaciones asumidas por el Estado.
La consecuencia directa del postulado en cuestión puede ser enfocada
bajo una doble perspectiva. La primera conduce a una obligación positi-
va para el Estado que ratifica (o “ aprueba” , en la terminología usada
por nuestra Constitución federal) una convención internacional y que se
traduce en el deber de “ ...introducir en su legislación las modificaciones
que sean necesarias para asegurar la ejecución de los compromisos ad-
quiridos” .46
La segunda perspectiva deriva en una obligación de carácter negativo
para el Estado, y se refiere a la obligación que éste adquiere de no poder
“ ...invocar respecto de otro Estado su propia Constitución para sustraer-
se a las obligaciones que le impone el derecho internacional o los trata-
dos en vigor” .47
Ambas obligaciones son consecuencia de la aplicación de otro princi-
pio esencial para las relaciones entre los Estados de la comunidad inter-
nacional. Nos referimos al principio de la buena fe, cuyo proceso de co-
dificación internacional encontró su consagración en el artículo 26 del
Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados de 23 de mayo de
1969: “ Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido
por ellas de buena fe” .48
Corolario del principio de la buena fe, el propio Convenio de Viena de
1969 establece, en su artículo 27, la obligación que tienen las partes
de no “ invocar su derecho interno como justificación del incumplimien-
to de un tratado” .49
44 Seguimos en el razonamiento y explicación a Quoc Dinh, N. et al., op. cit., nota

15, pp. 95-107.
45 Algunos autores se refieren al mismo como “ postulado” . Cfr. González Campos,
J. D. et al., op. cit., nota 16, p. 257.
46 Corte Permanente de Justicia Internacional, Opinión Consultiva de 21 de febrero
de 1925, Intercambio de poblaciones griegas y turcas, serie B, núm. 10, p. 20.
47 Corte Permanente de Justicia Internacional, Opinión Consultiva de 4 de febrero
de 1932, Tratamiento de los nacionales polacos y de otras personas de origen o lengua
polaca en el territorio de Dantzing, Serie A-B, núm. 44, p. 24. Véase, asimismo, Corte
Permanente de Justicia Internacional, Sentencia de 26 de julio de 1927, Fábrica de Chor-
zow. Competencia, serie A, núm. 9, p. 27.
48 Formulación de la sentencia latina pacta sunt servanda.
49 La única excepción que el Convenio de Viena de 1969 permite respecto de la
regla general del artículo 27 es la disposición del artículo 46 del propio Convenio, que
En síntesis, el derecho interno, incluida la ley fundamental, no puede

aducirse como justificación del incumplimiento de las obligaciones deri-
vadas de un compromiso internacional respecto del cual el Estado haya
manifestado su consentimiento en vincularse, es decir, que haya ratifica-
do según los procedimientos estipulados por su normativa interna.
La consecuencia del incumplimiento de una norma convencional in-
ternacional es la responsabilidad del Estado en cuestión por la comisión
de un hecho internacionalmente ilícito.50 Estaríamos, pues, frente al su-
puesto de un acto ilegal en el orden internacional que, además, implica-
ría la aplicación de sanciones proporcionales a los efectos ocasionados y
exigiría una compensación por los daños causados.
Pero, con independencia de los aspectos meramente formales relati-
vos a la comisión de un acto ilícito internacional51 y de las sanciones
que de él se pudieran derivar,52 lo más grave, en mi opinión, sería la
imagen negativa que proyectaría nuestro país al conglomerado de Esta-
dos que actualmente integran la Comunidad de Naciones.
En esta época de inicio de centuria, marcada por el creciente protago-
nismo de las relaciones interestatales y de los fenómenos que implican
tanto la globalización53 como la integración económica, sería un grave
riesgo que nuestro país se colocara en una posición de incumplimiento
de los compromisos y de las obligaciones adquiridas por virtud del de-
recho convencional.
prevé, como causal de nulidad del tratado internacional, la manifestación de obligarse

hecha en violación a una disposición interna concerniente a la competencia para celebrar
tratados (treaty-making power). Para que dicha causal pueda válidamente invocarse, se
requiere que sea objetivamente evidente para cualquier Estado, que proceda en la materia
conforme a la práctica usual y de buena fe.
50 Para una panorámica del llamado derecho de responsabilidad internacional véase,
por todos, González Campos, J. D. et al., op. cit., nota 16, pp. 317-374 y 389-408.
51 En el que, indudablemente, concurrirían todos los elementos esenciales, a saber:
la atribución al Estado mexicano del comportamiento ilícito (elemento subjetivo-acción
u omisión; en este caso, el incumplimiento de un tratado internacional podría darse en
cualquiera de las dos vertientes); la violación de una obligación internacional del Estado
(elemento objetivo), y que la obligación internacional esté en vigor (elemento temporal).
52 De entre la variedad de mecanismos sancionadores previstos por el derecho in-
ternacional, no hay que descartar los estipulados por el propio tratado en cuestión, además
de las medidas de autotutela o contramedidas (ruptura de relaciones diplomáticas, retor-
sión, represalias), sean de carácter político, sean de naturaleza económica.
53 Fenómeno al que también se le conoce, en los círculos académicos, como “ mun-
dialización” .
Tal preocupación conduce a plantearnos la posibilidad —más bien

necesidad— de evitar los conflictos que pudiese suscitar el control a pos-
teriori de la constitucionalidad de los tratados internacionales, en sede
judicial, con las características ya mencionadas anteriormente.
En este sentido, el recurso a las experiencias de otros ordenamientos
jurídicos respecto de esta temática puede ser muy ilustrativo.
V. EL CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS

EN EL DERECHO COMPARADO
Sólo me limitaré a describir grosso modo los mecanismos previos de

constitucionalidad de los tratados internacionales existentes en Alema-
nia, Dinamarca, España y Francia. Asimismo, haré alusión a mecanis-
mos semejantes existentes en el seno de organizaciones internacionales,
de manera especial abordaré la experiencia de las comunidades europeas
(ahora también Unión Europea).54
1. Alemania
La Ley Fundamental de Bonn (Grundgesetz),55 carta constitucional de
la República Federal de Alemania, dispone, en su artículo 25, que “ las
normas generales del Derecho Internacional forman parte del Derecho
federal. Tales normas tienen primacía sobre las leyes y generan inme-
diatamente derechos y obligaciones para los residentes en el territorio
federal” .56
Por lo que se refiere a la capacidad de celebrar y concluir tratados
internacionales, ésta la retiene el presidente federal (Bundespräsident),
según lo prevé el artículo 59.1 de la propia Ley Fundamental. No obs-
tante, en el caso de tratados “ ...que regulen las relaciones políticas de la
54 A partir de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, hecho en Maas-

tricht el 2 de febrero de 1992, que dispone la ampliación de las comunidades europeas
(particularmente de la Comunidad Europea) a las áreas de política exterior y de seguridad
común así como a la de cooperación en asuntos de justicia e interior.
55 Adoptada el 23 de mayo de 1949. Puede verse una versión, en inglés, de la Ley
Fundamental de Bonn en la siguiente página web:
http://www.uni-wuerzburg.de/law/gm00000_.html
56 La versión española de los artículos de la Ley Fundamental de Bonn que se in-
cluyen en este trabajo se tomó de la obra de Benda, E. et al., Manual de derecho cons-
titucional, trad. de A. López Pina, Madrid, Instituto Vasco de Administración Pública-
Marcial Pons, 1996, pp. 861-900.
federación o que se refieran a materia de legislación federal requieren

del acuerdo o el concurso de las cámaras competentes en cada caso para
la legislación, en forma de ley federal” .57 Tal disposición abre, a efectos
de la ratificación de los tratados internacionales, el proceso legislativo
federal58 y convoca, en la fase de aprobación de los instrumentos con-
vencionales, la participación del Poder Legislativo federal. El resultado
del proceso, una vez que ambas cámaras prestan su conformidad, será
una “ ley aprobadora del tratado” o, en la terminología doctrinal, “ ley-
tratado” .59
En este sentido, es importante destacar que la propia Ley Fundamen-
tal contempla la posibilidad de verificar si una regla de derecho interna-
cional (que incluye a las normas convencionales) “ forma parte integran-
te del ordenamiento jurídico federal y si es fuente inmediata de derechos
y obligaciones individuales (artículo 25) el tribunal recabará el parecer
del Tribunal Constitucional federal” . La Ley del Tribunal Constitucional
federal (Gesetz über das Bundesverfassungsgericht),60 en su artículo 13.2,
reitera tal facultad del alto tribunal y desarrolla el procedimiento en sus
artículos 83 y 84.
Ahora bien, la redacción tanto del texto constitucional como de la
Ley del Tribunal Constitucional federal sólo configuran un control de
constitucionalidad a posteriori y a instancia de un órgano judicial, legi-
timado activamente para solicitar el “ parecer” del Tribunal Constitucio-
nal federal (Bundesverfassungsgericht).
A pesar de lo anterior, ha sido el propio Tribunal Constitucional fe-
deral el que ha desarrollado, en sede pretoriana, un control previo de
constitucionalidad de los tratados internacionales.
En efecto, a través de una serie de decisiones judiciales,61 el alto tri-
bunal germano ha sostenido —aunque sin fundamento legal alguno sino
57 Artículo 59.2 de la Ley Fundamental de Bonn. Las cámaras a que se refiere el

numeral citado son, por un lado, la Cámara de Diputados (Bundestag) y, por otro, la
Cámara de Representación de los Länder (Bundesrat).
58 Regulado por los artículos 70-82 de la Ley Fundamental de Bonn.
59 Cfr. Bülow, E., “ La legislación” , en Benda, E. et al., op. cit., nota 56, pp. 734,
739 y 740.
60 Adoptada el 12 de marzo de 1951.
61 Cfr. las siguientes resoluciones del Tribunal Constitucional Federal (Bverfge):
1,396 Deutschlandvertrag (30 de julio de 1952); 2,79 Plenargutachten Heuß (8 de di-
ciembre de 1952); 4,157 Saarstatut (4 de mayo de 1955); 12,205 1. Rundfunkentschei-
dung (Deutschland-Fernsehen) (28 de febrero de 1961).
exclusivamente con base en su creatividad judicial— que es posible el

control previo de la constitucionalidad de los tratados internacionales.
No deja de llamar la atención el hecho de que, aún sin ser previsto
por la normativa, Alemania cuente con tal mecanismo, estructurado en
sede judicial.
2. Dinamarca
En Dinamarca, el proceso de celebración de los tratados internaciona-

les está regido por el artículo 19 de la Constitución de 195362 (Dan-
marks Riges Grundlov).63 De conformidad con dicho numeral, el treaty-
making power lo detenta el Ejecutivo,64 aunque es práctica usual obtener,
previamente a la manifestación del consentimiento en obligarse por un
instrumento convencional internacional, la anuencia del Parlamento
(Folketing).
Lo anterior hace que Dinamarca opte por la tesis dualista, en virtud
de que si la aplicación del tratado internacional exige la reforma o abro-
gación de leyes, esto sólo se puede lograr a través del procedimiento se-
guido ante el Parlamento.65
Ahora bien, el consentimiento parlamentario puede adoptar la forma
de una decisión o la forma de una ley (lov). Si esto último es el caso, el
Parlamento puede decidir someter la cuestión de la ratificación a un pre-
vio referéndum.66 Se exceptúan de tal disposición las leyes cuyo propó-
sito sea la modificación de tratados internacionales, vinculantes para Di-
namarca, en el sentido que se reduzcan las obligaciones internacionales
adquiridas por el Estado danés.
62 Adoptada por la Ley número 169 de 5 de junio de 1953. Puede consultarse el

texto constitucional danés en versión inglesa en la página web: http://dorit.ihi.ku.dk/~pe-
terr/grundlov.html
63 Sigo a Dyrberg, P., “ La Constitución danesa y la Unión Europea (Comentario a
la Sentencia del Tribunal Supremo Danés de 12 de Agosto de 1996)” , Revista de Derecho
Comunitario Europeo, Madrid, vol. 1, núm. 1, enero-junio de 1997, pp. 97-103.
64 Dinamarca es una Monarquía Parlamentaria. El rey (Kongen) es el jefe del Estado
mientras que la jefatura de gobierno se deposita en la figura de un primer ministro (Stats-
ministeren).
65 El proceso legislativo danés está regulado por los artículos 41 y 42 constitucio-
nales. El proceso de reforma a la Constitución está previsto por el artículo 88 de la misma
ley fundamental.
66 Cfr. artículo 42, subsección 6, de la Constitución danesa.
Cabe también hacer mención al supuesto del artículo 20 de la propia

Constitución. En dicho numeral se prevé que si por el tratado internacio-
nal se va a transferir el ejercicio de atribuciones soberanas a “ autoridades
internacionales” (es decir, organismos de integración supranacional), se
activará un procedimiento especial a efectos de prestar el consentimien-
to en obligarse.67
Como se puede apreciar, la ley fundamental danesa contempla un me-
canismo de control previo de constitucionalidad de los tratados interna-
cionales —que puede clasificarse como sui generis— a fin de asegurar
que el Estado danés cumpla efectivamente con las obligaciones contraídas
por virtud de un tratado internacional.
El recurso al referéndum ciertamente refuerza la legitimidad de la
vinculación de Dinamarca a los instrumentos convencionales que se so-
meten a este control abstracto de constitucionalidad e involucran, en el
proceso de ratificación, no sólo al Parlamento, sino a la población, quien
tiene la oportunidad de manifestarse al respecto.
3. España
De conformidad con lo dispuesto en la Constitución española de

1978,68 el proceso de celebración de los tratados internacionales69 com-
prende tres fases.70 La primera de ellas, denominada “ fase inicial” ,
comprende una serie de actividades que son competencia de las autori-
67 Artículo 20, apartado 2. En principio, se requiere el voto favorable de una ma-

yoría cualificada de cinco sextos de la totalidad de los integrantes del Parlamento danés.
En caso de no lograrse dicha mayoría cualificada pero sí haberse alcanzado la mayoría
simple que exige el procedimiento de aprobación de leyes en general, y que el Ejecutivo
decida continuar con el proyecto, se puede someter a referéndum la ratificación del tra-
tado, exigiéndose para su aprobación lo previsto por el artículo 42 de la Constitución (se
considera aprobado el proyecto si se manifiesta de manera positiva al menos el 30% del
electorado).
68 Aprobada el 31 de octubre de 1978, ratificada en referéndum el 6 de diciembre
de ese mismo año y sancionada por el rey el 27 de ese mismo mes y año.
69 Las disposiciones constitucionales respecto del derecho convencional internacio-
nal están comprendidas en el capítulo III del título III —De las Cortes Generales— ar-
tículos 93-96. El texto constitucional puede consultarse en: http://alcazaba.unex.es/cons-
titucion/tituloIII.html#capitulo3
70 Cfr. Alzaga Villaamil, O. et al., Derecho político español según la Constitución
de 1978, I, 2a. ed., Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 1997, pp. 611-621.
dades internas.71 En este sentido, el artículo 97 constitucional establece

la base jurídica que atribuye al Ejecutivo la competencia para dirigir la po-
lítica exterior,72 mientras que el artículo 94 establece una lista en la
que taxativamente se enuncian los tratados o convenios internaciona-
les que requieren la “ previa autorización de las Cortes Generales” para
que se preste el consentimiento en obligarse.73
La “ fase intermedia” precisa de la intervención de las Cortes Genera-
les (Congreso de los Diputados y Senado) y, eventualmente, del Consejo
de Estado así como del Tribunal Constitucional; este último ejerciendo
funciones de control previo de constitucionalidad, como lo veremos más
adelante.
Por último, la “ fase final” del proceso de celebración se despliega
mediante la firma del rey en el instrumento de ratificación o adhesión y
en la publicación de éste en el Boletín Oficial del Estado.
Ahora bien, la disposición constitucional clave para el análisis que es-
toy desarrollando es el artículo 95. Dicho numeral dispone, en su primer
párrafo, que: “ La celebración de un tratado internacional que contenga
estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión
constitucional” .
Es decir, la Constitución española prevé un mecanismo de control
que asegure la conformidad de los instrumentos convencionales con el
texto de la propia ley fundamental.
La legitimación activa para los efectos de que el Tribunal Constitu-
cional, órgano encargado de la determinación de conformidad o no del
tratado en cuestión con la Constitución, despliegue el control a priori de
los tratados internacionales recae en “ el Gobierno o cualquiera de las
71 España es una Monarquía Parlamentaria; el rey es el jefe del Estado mientras

que la jefatura de gobierno recae en la figura del presidente.
72 No hay que olvidar, en este contexto de la iniciación del procedimiento de cele-
bración de los tratados internacionales —que básicamente se refiere a la negociación del
texto del tratado—, la posibilidad que las comunidades autónomas españolas tienen de
incidir en la misma al serles reconocidas facultades de “ instancia y solicitud” para que el
Ejecutivo dé los pasos necesarios para la negociación de un acuerdo internacional que
responda a los intereses autonómicos.
73 Tratados de carácter político; tratados o convenios de carácter militar; tratados o
convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes
fundamentales establecidos en el título I de la Constitución; tratados o convenios que
impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, y, tratados o convenios
que supongan modificaciones o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas
para su ejecución.
Cámaras” .74 Sin embargo, no hay que dejar de señalar que tal facultad
es potestativa, pues del texto constitucional no se desprende obligatorie-
dad alguna para el Ejecutivo o para las Cortes Generales a fin de que se
accione el mecanismo de control. Este último sólo se desplegará en caso
de que el contenido del tratado despierte “ dudas de constitucionali-
dad” .75
Por lo que corresponde a la intervención del Tribunal Constitucional
en el control abstracto y previo a la ratificación de los tratados interna-
cionales, el artículo 78 de su Ley Orgánica76 desarrolla lo dispuesto por
el artículo 95 de la Constitución.
Fundamentalmente, se trata de que el alto tribunal emita una decla-
ración en la que se haga constar la “ existencia o inexistencia de contra-
dicción entre la Constitución y las estipulaciones de un tratado interna-
cional cuyo texto estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se
hubiere prestado aún el consentimiento del Estado” .77
A tal fin, se da la oportunidad de que tanto el solicitante del control
previo como los demás órganos con interés legítimo manifiesten, en el
plazo de un mes, lo que a su opinión convenga. El Tribunal Constitucio-
nal tendrá, asimismo, el término de un mes para emitir la declaración
correspondiente. La declaración tiene naturaleza vinculante.78
En síntesis, la coherencia y la lógica de la arquitectura constitucional
se preserva y salvaguarda, por lo que concierne a las relaciones entre el
derecho convencional internacional y el derecho interno español, a tra-
vés de este mecanismo de control previo de constitucionalidad.
74 Cfr. artículo 95.2 de la Constitución española.

75 Cfr. Alzaga Villaamil, O. et al., op. cit., nota 70, p. 609.
76 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC).
77 Cfr. artículo 78.1 de la LOTC.
78 Cabe señalar que el mecanismo de control previo de constitucionalidad fue ejer-
cido por el Tribunal Constitucional con motivo de la firma del Tratado de la Unión Eu-
ropea de 2 de febrero de 1992 a petición del gobierno español. La declaración del 1 de
julio de ese mismo año del Tribunal Constitucional consideró que existía contradicción
entre el artículo 13.2 de la Constitución española y el artículo 8.B.1 del Tratado de Maas-
tricht en lo referente al derecho de los ciudadanos comunitarios a ser votados en las
elecciones municipales —sufragio pasivo—. La declaración dio origen a la única mo-
dificación que la Constitución española ha tenido hasta la fecha (reforma de 22 y 30 de
julio de 1992).
4. Francia
La Constitución de 4 de octubre de 195879 regula, en sus artículos 52-
55, la celebración de los tratados internacionales.
En virtud de que el artículo 52 faculta al presidente de la república
francesa para negociar y ratificar los instrumentos convencionales, el
treaty-making power es retenido prima facie por el jefe de Estado.
No obstante, el texto constitucional también dispone que ciertos trata-
dos internacionales80 no pueden ser ratificados sino en virtud de una ley
que los “ incorpore” al sistema de fuentes nomogenéticas.81 De ahí que
para efectos de la aprobación de la ley “ incorporadora” del tratado en
cuestión, sea imprescindible la apertura del proceso legislativo82 y la
participación, por supuesto, del Parlamento (Parlement)83 en el mismo.
Ahora bien, la Constitución francesa prevé la intervención del Consejo
Constitucional (Conseil Constitutionnel) en el proceso de celebración de los
tratados internacionales.84 Tal intervención se da en el supuesto de que se
planteen dudas respecto de la presunta inconstitucionalidad que pueda
contener un tratado internacional y antes de su ratificación o aprobación.
Dos son las modalidades en las que el Consejo Constitucional puede
desplegar el mecanismo de control previo de constitucionalidad. En pri-
mer lugar, el previsto por el artículo 54, que faculta al presidente, al
primer ministro, a los presidentes, tanto de la Asamblea Nacional como
del Senado, o bien, a sesenta diputados o sesenta senadores,85 para que
79 Puede consultarse el texto vigente de la Constitución de la V República, en el

original francés, en la siguiente página web: http://www.legifrance.gouv.fr/html/fra-
me_constitution.htm
80 Artículo 53 de la Constitución francesa: “ Les traités de paix, les traités de com-
merce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent
les finances de l’Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui
sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction
de territoire...” .
81 Por virtud de tal dispositivo, el ordenamiento francés es de vocación dualista y
no monista, pese a las afirmaciones de algunos juristas galos que así lo consideran.
82 Cfr. artículos 34-51 de la Constitución francesa.
83 Recuérdese que el Parlamento francés lo integran tanto la Asamblea Nacional
(Assemblée Nationale) como el Senado (Sénat). Cfr. artículo 24 de la Constitución francesa.
84 Cfr. artículo 54 de la Constitución francesa.
85 La posibilidad de que los diputados o los senadores puedan pedir la interven-
ción del Consejo Constitucional, tratándose del control previo de los acuerdos interna-
cionales, es posible gracias a la reforma constitucional de 1992 que amplió los supuestos
de legitimación activa.
pidan el pronunciamiento del Consejo Constitucional sobre la no contra-

dicción de un tratado internacional con la Constitución.
La segunda modalidad la prevé el segundo párrafo del artículo 61 de
la propia ley fundamental francesa, mismo que dispone: “ ...les lois peu-
vent être déférées au Conseil Constitutionnel, avant leur promulgation,
par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de
l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou
soixante sénateurs” .
En ambos supuestos, si el Consejo Constitucional declara la inconsti-
tucionalidad del tratado internacional, o de parte de su contenido, éste
no puede “ ...être promulgué ni mise en application” .86 Lo anterior con-
duce, necesariamente, a la revisión y eventual modificación del texto
constitucional87 si el Ejecutivo francés desea ratificar o aprobar el trata-
do internacional cuya incompatibilidad con la Constitución ha sido de-
clarada.88
La eficacia del mecanismo de control previo de constitucionalidad
que contempla la Constitución francesa ha sido demostrada en varias
ocasiones,89 siendo modificado el texto constitucional a fin de preservar
la coherencia lógica del ordenamiento jurídico interno y permitiendo
asumir las obligaciones internacionales sin menoscabo del principio de su-
premacía constitucional.
5. Organismos internacionales
Es bien sabido que las organizaciones internacionales, a efecto de po-
der cumplir con sus objetivos y fines, gozan de personalidad jurídica.90
86 Cfr. artículo 62, primer párrafo, de la Constitución francesa.

87 Como lo señala expressis verbis el artículo 54 de la propia Constitución gala.
88 Hay que señalar que las decisiones del Consejo Constitucional francés no son
susceptibles de recurso alguno (artículo 62, segundo párrafo, de la Constitución francesa)
y son de naturaleza vinculante, pues “ ...s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les
autorités administratives et juridictionnelles” .
89 Hasta la fecha, la aplicación del mecanismo de control constitucional a priori ha
dado lugar a siete decisiones del Consejo Constitucional (ex artículo 54 de la Constitu-
ción); la última referida a la constitucionalidad del Estatuto de Roma de 1998 que prevé
la creación del Tribunal Penal Internacional y que motivó la reforma de varios numerales
de la Constitución francesa de 1958 (decisión núm. 98-408 DC de 22 de enero de 1999).
90 No está por demás señalar que el reconocimiento de personalidad jurídica a los
organismos internacionales tiene su origen y principal desarrollo en sede pretoriana. Huel-
ga decir que esta personalidad es meramente funcional y no plena, como lo es la perso-
nalidad que tienen los Estados. Cfr., inter alia, Corte Internacional de Justicia, Opinión
Derivada de dicha personalidad jurídica, estos entes, creados en virtud

del consensus de los Estados, gozan de la capacidad de asumir obliga-
ciones internacionales mediante la celebración de tratados.91
Normalmente, la competencia para celebrar tratados internacionales
que tienen dichas organizaciones internacionales se consigna en sus res-
pectivas cartas constitutivas, y responde a la atribución de las funciones
específicas que los Estados parte les transfieren.
Ahora bien, aunque su naturaleza jurídica no es estrictamente constitu-
cional —no obstante que algunos autores así lo afirman— existen determi-
nadas organizaciones internacionales que prevén un mecanismo de con-
trol de compatibilidad entre los tratados que celebran y las disposiciones
de sus cartas constitutivas cuyos efectos —e incluso procedimiento— se
asemejan mutatis mutandis a las previsiones sobre el control de consti-
tucionalidad a priori de los países que hemos examinado en los párrafos
precedentes.
Dicho lo anterior, y sin más preámbulo, abordaré el caso particular de
la Unión Europea.
La Unión Europea
Por virtud de su especialísima naturaleza jurídica de organización in-

ternacional de integración supranacional, la Unión Europea cuenta con
un complejo y —en ocasiones— complicado entramado jurídico que re-
gula su participación en la conclusión de tratados internacionales.
Así, el artículo 281 del Tratado de Roma92 constituye la base de la
personalidad jurídica de la Comunidad Europea.93
Consultiva de 11 de abril de 1949, Reparaciones de los daños sufridos al servicio de las

NU, Reports (1949), p. 174.
91 Cfr. Schermers H. y Blokker, N., International Institutional Law, 3a. ed., The
Hague, Martinus Nijhoff Publishers, 1997, p. 1096. Los autores señalan que “ [T]here
can be no doubt that international organizations generally have the capacity to enter
into agreements” . Véase el artículo 6o. de la Convención sobre Derecho de los Tratados
Celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales y por Organizaciones Inter-
nacionales entre sí, Viena, 21 de marzo de 1986. La versión inglesa puede verse en
http://www.oas.org/legal/english/docs/Vienna%20Conv.%20Treaties%20InternOrg.htm
92 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, adoptado en Roma el 25 de mar-
zo de 1957. La numeración que usaremos es la actualmente en vigor, modificada por el
Tratado de Amsterdam, adoptado el 2 de octubre de 1997.
93 “ La Comunidad tendrá personalidad jurídica” .
El marco normativo que regula el procedimiento de conclusión de los

tratados internacionales es el artículo 300 de dicho Tratado. La fase de
negociación la lleva a cabo la Comisión Europea,94 que actúa bajo el
mandato expreso del Consejo,95 mismo que autoriza y delimita la mate-
ria de la negociación. La ratificación de los acuerdos internacionales fir-
mados por la Comisión es competencia exclusiva del propio Consejo.
Salvo en el caso de la conclusión de los acuerdos internacionales en ma-
teria comercial, es solicitado el dictamen del Parlamento Europeo a
efecto de la manifestación del consentimiento en obligarse por parte del
Consejo Europeo.
Hay que mencionar que el acto jurídico mediante el cual el Consejo
ratifica el tratado adopta la forma de reglamento comunitario, cuyos
efectos, de alcance general, son directamente e inmediatamente vincu-
lantes para los Estados miembros.96
Por lo que respecta a la capacidad de esta organización internacional
para concluir tratados internacionales, una serie de disposiciones prevé
tal competencia en diversas áreas específicas, fundamentalmente relacio-
nadas con la política comercial común.97 De lo anterior se desprende
que el Tratado de Roma no asigna a la Comunidad un poder general para
concluir los tratados internacionales que requiera el cumplimiento de sus
objetivos y fines.98
94 El llamado “ Ejecutivo Comunitario” , se integra por veinte miembros (artículo
213.1 del Tratado de Roma) y desarrolla funciones de vigilancia en la aplicación de las
disposiciones de los tratados constitutivos, así como también participa en el proceso no-
mogenético comunitario (artículo 211 del Tratado de Roma). Cfr. Isaac, G., Manual de
derecho comunitario general, 3a. ed., Barcelona, Ariel, 1995, pp. 67-74.
95 El Consejo es básicamente una institución de carácter intergubernamental que
reúne, a modo de colegio, a representantes de los gobiernos de los Estados parte de la
Comunidad (artículo 203 del Tratado de Roma). Sus facultades, bastante amplias por
cierto, comprenden el denominado “ poder legislativo” —pues a esta instancia se debe la
adopción de las normas comunitarias— y el llamado “ poder gubernamental” —pues realiza
actividades más bien propias de gobiernos— (artículo 202 del Tratado de Roma); de ahí
su característica de intergubernamentalidad. Ibidem, pp. 61-67.
96 Cfr. artículo 249 del Tratado de Roma.
97 Cfr. inter alia los artículos 133.3 (capacidad para celebrar tratados en materia de
política comercial común); 174.4 (competencia para celebrar tratados o acuerdos de coo-
peración en materia de medio ambiente); 181 (facultad para concluir tratados en materia
de cooperación al desarrollo), y 310 (atribución para celebrar tratados de asociación) del
Tratado de Roma.
98 Las competencias para celebrar tratados internacionales respecto de ciertas ma-
terias se conocen, en sede doctrinal y jurisprudencial, con el nombre de “ competencias
expresas” . Cfr. Isaac, G., op. cit., nota 94, pp. 115-117.
Cuando los tratados constitutivos facultan expressis verbis a la Co-

munidad Europea para concluir instrumentos internacionales en determi-
nadas materias y áreas, es evidente la compatibilidad entre estos últimos
y aquéllos.
Pero en donde no hay disposición clara de la que se derive una facul-
tad expresa para celebrar tratados internacionales, o el Legislador comu-
nitario fue omiso en consagrar dicha competencia, la Comunidad Euro-
pea debe justificar su acción exterior —derecho de negociación— para
la conclusión de tales instrumentos internacionales.99
En tal virtud, las instituciones comunitarias pueden recurrir al Tribu-
nal de Justicia de las Comunidades Europeas a fin de que éste opine si
la conclusión de un determinado acuerdo internacional, por parte de la
Comunidad Europea, entra en la esfera competencial atribuida a ésta y
no constituye un abuso de sus facultades —por entenderse que, en este
último supuesto, la competencia para concluir tales tratados internacio-
nales la tendrían, en exclusiva, los Estados miembros de la Comuni-
dad—.
La función consultiva del Tribunal de Justicia está regulada por el
propio artículo 228.6 del Tratado de Roma, que establece la posibilidad
que tienen el Consejo, la Comisión o cualquier Estado miembro para
“ ...solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad
de cualquier acuerdo [internacional] previsto con las disposiciones del
presente Tratado” .
99 La doctrina y la jurisprudencia comunitarias conocen estas facultades como

“ competencias implícitas” —implied powers—. A falta de disposición expresa, la Co-
munidad basará su acción exterior en los artículos 94 (adopción, por unanimidad, de
medidas que incidan en el establecimiento o funcionamiento del mercado común); 95
(adopción, por mayoría cualificada, de medidas relativas a la aproximación de las dispo-
siciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan
por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado común); o 308 (poderes
implícitos) del Tratado de Roma, que son sede normativa de disposiciones de alcance
general. No está por demás señalar que el desarrollo de estas competencias “ implícitas”
para concluir tratados internacionales se debe a la interpretación extensiva que de los
numerales mencionados ha llevado a cabo el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas (especialmente a partir de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión c.
Consejo, as. 22/70, mejor conocido como asunto AETR). Cfr. McGoldrick, D., Interna-
tional Relations Law of the European Union, Longman, Essex, European Law Series,
1997, pp. 48-66.
Ahora bien, las decisiones ex artículo 228.6 del Tratado no son sim-
ples opiniones, sino “ ...auténticas decisiones de carácter obligatorio” .100
Y si bien no están condicionadas por la existencia de controversias
concretas —siendo, pues, control abstracto de la compatibilidad entre
las disposiciones del Tratado y el ámbito ratione materiae del acuer-
do internacional—, es frecuente que el trasfondo del dictamen sea,
precisamente, un conflicto jurídico.
Este mecanismo de control previo ha sido activado en varias ocasio-
nes.101 Si bien en la mayoría de las opiniones emitidas el Tribunal de
Justicia ha declarado la “ compatibilidad” de los tratados internacionales
con las disposiciones competenciales consignadas en el Tratado de
Roma a favor del derecho de negociación de la Comunidad, en otras
también ha sostenido la ausencia de competencias comunitarias y, por
ende, la “ no compatibilidad” con lo establecido en los tratados constitu-
tivos.
Lo anterior demuestra que, ya sea declarando la compatibilidad o la
no compatibilidad, el Tribunal de Justicia, a través de sus opiniones ex
artículo 228.6, cumple con lo preceptuado por el artículo 220 del Trata-
do de Roma: garantizar el respeto del derecho en la interpretación y
aplicación del propio Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
VI. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
En esta última parte del trabajo, esbozaremos una serie de breves con-
sideraciones que, respecto del régimen normativo mexicano de control
constitucional de los tratados internacionales, no sólo es conveniente ha-
cer sino, además, resulta imprescindible.
De lo expuesto con anterioridad, es evidente que la vigente Constitu-
ción mexicana de 1917 dispone de una serie de mecanismos a través de
los cuales se asegura, en cierta forma, la compatibilidad entre el derecho
convencional —tratados internacionales ratificados ex artículo 133 cons-
titucional— y el derecho nacional.
100 Isaac, G., op. cit., nota 94, p. 271.

101 A guisa de ejemplo, pueden señalarse inter alia las opiniones del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas números 1/76; 1/78; 1/91; 2/91; 1/92; 2/92; 1/94;
2/94, y 3/94.
Como no podía ser de otra manera, tales mecanismos —juicio de am-

paro y acciones de inconstitucionalidad— encuentran su sede en el pro-
pio texto constitucional, siendo desarrollados y precisados mediante le-
yes reglamentarias.102
No obstante, la característica de ambos medios de control es que sólo
se activan a posteriori, y ello implica que, en caso de que los jueces
o tribunales declaren la no compatibilidad del tratado internacional —ya
ratificado y, por ende, vinculante para el país— con el contenido de la
Constitución, nuestro país se coloque en franco incumplimiento de una
obligación internacional asumida bona fide.
Ahora bien, dada la relevancia que tienen para el país sus cada vez
más numerosos compromisos en la esfera de las relaciones internacio-
nales, y en virtud de una progresiva y más intensa práctica en la con-
clusión de tratados internacionales, con otros Estados y organismos in-
ternacionales, en un amplísimo rango de materias, es preciso que el
ordenamiento nacional cuente con un mecanismo que prevenga el even-
tual conflicto esbozado en el párrafo inmediato anterior. En este sentido,
la postura dualista que adopta el texto constitucional,103 aunada a la
preservación de la coherencia y lógica internas del propio ordenamien-
to jurídico nacional, hace necesario —e incluso aconsejable— la inser-
ción de un control de constitucionalidad con tal vocación.
La perspectiva comparatista aporta las muy positivas experiencias de
otros Estados, e incluso de ciertas organizaciones internacionales, que con-
templan, en sus respectivas cartas constitucionales —o constitutivas, en el
caso de los entes de cooperación internacional institucional—, este tipo
de medios de control previo de compatibilidad entre los tratados que
negocian y firman y los dispositivos de sus leyes o normas fundamenta-
les antes de prestar el consentimiento en obligarse por el texto interna-
cional.
Cabe, pues, deducir lo recomendable —imprescindible en mi opi-
nión— de incluir un control de constitucionalidad de los tratados inter-
nacionales previo a la ratificación senatorial.
102 Cfr. ut supra, notas 33 y 34.

103 Por más que se afirme lo contrario o se sostenga que el orden constitucional es
de naturaleza monista con primacía del derecho nacional.
Se plantean, a continuación, las posibles modalidades de recepción de

dicho mecanismo en nuestro ordenamiento jurídico.
Por supuesto, la sede normativa adecuada para la inclusión del con-
trol previo de constitucionalidad de los tratados internacionales es la
propia Constitución federal. La naturaleza del mecanismo exige su con-
sagración en la “ fuente de fuentes” del sistema jurídico mexicano y no
en otra norma de rango distinto —e inferior— a la ley fundamental.
Ahora bien, definida la sede normativa, es necesario determinar su
perfil específico. Al respecto, caben dos posibilidades: la reforma de un
control de constitucionalidad existente para añadir el supuesto de la re-
visión previa de constitucionalidad de los instrumentos convencionales
internacionales; o bien, la creación ex novo de una figura nueva en el
ámbito de la defensa de la Constitución.
La primera de las alternativas supondría modificar los supuestos de
activación del amparo o de la acción de inconstitucionalidad. En virtud
de la específica naturaleza de ambos mecanismos, y suponiendo que se
prefiriera esta opción, considero que sería más recomendable la reforma
de los supuestos de la acción de constitucionalidad, pues ésta contiene
una específica vocación de control in abstracto respecto de los tratados
internacionales; aunque, recordemos, sólo cuando estos últimos ya for-
man parte del sistema de fuentes del Estado mexicano. Ciertamente, el
amparo puede asumir un perfil de control abstracto de constituciona-
lidad,104 pero este último es más bien limitado a un número reducido de
104 Recuérdese el amparo contra leyes, previsto en el artículo 107, fracción VIII,
inciso a de la Constitución federal —revisión de las sentencias que pronuncien en amparo
los jueces de distrito y los tribunales unitarios de circuito cuando se impugnen tratados
internacionales—, así como las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, contenidas en su artículo 10, fracciones II, inciso a —competencia del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del recurso de revisión
contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los jueces de distrito o
los tribunales unitarios de circuito cuando subsista “ ...el problema de constitucionalidad
de normas generales, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado... un tratado
internacional... por estimarlo directamente violatorio de un precepto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos” —, y III —competencia del Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación para conocer del “ ...recurso de revisión contra sen-
tencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito, cuando
habiéndose impugnado la inconstitucionalidad de... un tratado internacional... dichas sen-
tencias decidan u omitan decidir sobre tales materias” —. Las cursivas son nuestras. Des-
de el enfoque doctrinal puede consultarse, inter alia, Arteaga Nava, E., op. cit., nota 10,
p. 796.
posibles aplicaciones,105 siendo el control concreto donde esta insigne

institución jurídica mexicana despliega su magnífica protección y salva-
guarda de la carta magna.106
Debe señalarse, no obstante, que la modificación de los supuestos de
activación de la acción de inconstitucionalidad no está exenta de obje-
ciones. De entrada, y sólo por señalar la problemática que presenta la
vigente regulación de esta figura de control constitucional, habría que
105 García Ramírez, S. argumenta que el reforzamiento de la declaratoria de incons-
titucionalidad de las leyes (y tratados) hubiera sido la “ evolución natural del juicio de
amparo, al través de una revisión de la fórmula de Otero” y ello hubiese evitado impulsar
una “ solución escasamente conocida en México y sin antecedentes nacionales” : la acción
de inconstitucionalidad (véase, op. cit., nota 40, pp. 993 y 994). A pesar de coincidir con
las apreciaciones que hace el autor respecto de la “ evolución natural” del amparo,
sostenemos que no son aplicables al caso de los tratados internacionales, pues el con-
traste de la constitucionalidad de los instrumentos convencionales vía juicio de amparo
conduce a la hipótesis central que señalamos al inicio de este trabajo: la defensa de la
Constitución y el consecuente incumplimiento de las obligaciones adquiridas con la so-
ciedad internacional, o bien, la quiebra —formal— del principio de supremacía consti-
tucional en deferencia al derecho convencional; ambos supuestos de poca coherencia con
lo que se pretende.
106 No debe olvidarse, con relación al amparo como medio de control constitucional,
que su incidencia con motivo de la aplicación de tratados internacionales ratificados por
nuestro país está siendo cuidadosamente revisada y que, incluso, hay providencias a este
respecto en el proyecto de ley de amparo elaborado por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación. En dicho proyecto se contempla, en el artículo 1o., la posibilidad de proteger
de manera directa, mediante el juicio de amparo, además de los derechos fundamentales
que prevé la Constitución federal, los contenidos en cinco instrumentos internacionales
ratificados por México: la Declaración Universal de Derechos Humanos (10 de diciembre
de 1948); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (16 de diciembre de
1966); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (16 de di-
ciembre de 1966); la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2
de mayo de 1948), y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (22 de noviem-
bre de 1969). Cfr. Proyecto de ley de amparo reglamentaria de los artículos 103 y 107
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, México, Suprema Corte de
Justicia de la Nación, 2000, p. 73.
Refuerza mi postura de que el juicio de amparo se encuentra limitado para ejercer
un verdadero control in abstracto de la constitucionalidad de las leyes —en general— y
de los tratados —por lo que toca a este trabajo— las consideraciones de R. Estrada Sá-
mano al indicar que: “ ...es en el amparo contra leyes donde hace crisis el carácter indi-
vidualista de la institución del amparo... A mi juicio, el amparo contra leyes no se ha
perfilado como un sistema de genuino control de la constitucionalidad... debería bastar una
sola definición de inconstitucionalidad para que la ley contraria a la norma suprema ya
no pudiera aplicarse a ninguna de las personas comprendidas en los supuestos de aqué-
lla” . Cfr. Estrada Sámano, R., “ Control preventivo de la constitucionalidad: ¿un consejo
constitucional?” , Revista de Investigaciones Jurídicas, México, año 14, núm. 14, 1990, pp.
196 y 197.
considerar, por un lado, la muy restringida legitimación activa de la mis-

ma,107 y, por otro, la mayoría cualificada exigida a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación para estimar la resolución que declare incompatible
el contenido de un determinado tratado internacional con lo previsto en
la Constitución federal.108
Luego, antes de revisar los supuestos de la acción de inconstituciona-
lidad, habría que tomar en consideración una posible reforma de la mis-
ma, para adecuarla a las necesidades —y realidades— del Estado mexi-
cano de cara a sus compromisos internacionales.
Tenemos, por lo tanto, la segunda opción: proponer una reforma
constitucional que incida en la creación ex novo de un mecanismo de
control previo de constitucionalidad de los tratados internacionales.
Es indudable que esta segunda modalidad tiene un atractivo insoslaya-
ble: la posibilidad de dotar al ordenamiento constitucional de un nuevo
mecanismo que perfeccionara y mejorara la defensa de la ley fundamen-
tal, incorporándose al conjunto de recursos que aseguran la coherencia
y lógica del propio sistema jurídico del que la Constitución se erige como
norma normarum.
En este sentido, las opciones que el constituyente permanente tiene
ante sí son variadas. Así es por lo que respecta a la terminología del
naciente mecanismo de control previo de constitucionalidad de los trata-
dos internacionales;109 la legitimación activa;110 la legitimación pasiva;111
107 Recuérdese que sólo pueden instar la acción de inconstitucionalidad —res-

pecto de tratados internacionales— el procurador general de la república, así como un
mínimo de 33% de los integrantes del Senado de la República. Seguimos, en este aspecto,
la crítica de Carbonell, M., “ La acción de inconstitucionalidad: una propuesta de refor-
ma” , Anuario ABZ 1998, Morelia, 1998, pp. 53 y 54, 57 y 58.
108 Se exige un mínimo de ocho votos de los ministros de la Corte a favor de declarar
la inconstitucionalidad de un tratado internacional para que ésta proceda. Ibidem, pp. 54
y 55, 57 y 58.
109 Declaración previa de inconstitucionalidad; opinión de compatibilidad constitu-
cional; pronunciamiento de constitucionalidad; dictamen de constitucionalidad; etcétera.
110 ¿Por qué no pensar, además del Senado o del procurador general de la república,
en la posible intervención de la Cámara de Diputados e, incluso, de las legislaturas
locales en relación con aquellos tratados internacionales cuyo contenido incidiera en sus
respectivos ámbitos de actuación?
111 Sería conveniente atribuir el conocimiento y resolución de este tipo de control
previo de constitucionalidad únicamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
—por lo demás, no sería raro, pues, la práctica en otros países evidencia que estos me-
canismos de compatibilidad constitucional son usualmente retenidos por la más alta ins-
tancia judicial (sean los tribunales constitucionales, sean los tribunales supremos)—. Aun-
el procedimiento específico;112 la resolución que declare la incompatibi-

lidad o compatibilidad del tratado en cuestión;113 así como el desarrollo
de los supuestos en una ley reglamentaria de dicho control previo de
constitucionalidad —tal y como se prevé para las controversias constitu-
cionales y las acciones de inconstitucionalidad—.114
No puede obviarse que el constituyente permanente deberá tomar en
consideración el medio social mexicano a fin de hacer las adaptaciones
necesarias —contextualizar— a esta figura jurídica que se incorporaría a
los mecanismos de control constitucional que ya contempla nuestra ley
fundamental.115
En suma, y ante las dos modalidades descritas en los párrafos prece-
dentes, me inclino por la segunda, toda vez que, en mi opinión, le per-
mitiría al legislador un margen de mayor actuación, y no vendría a
“ desfigurar” los actualmente vigentes medios de control de la constitu-
cionalidad al ampliar sus supuestos de activación.116
En este sentido, la inclusión de un mecanismo de control de la cons-
titucionalidad de los tratados internacionales, previo a su ratificación por
parte del Senado de la República ciertamente, perfeccionaría el régimen
normativo de protección y salvaguarda de la Constitución; evitaría la
vinculación jurídica de México en el ámbito internacional sin antes pro-
que no hay que perder de vista la posibilidad de acudir al referéndum, como el caso
danés, cuando se plantee la posible incompatibilidad constitucional de tratados interna-
cionales de extraordinaria relevancia e indiscutible trascendencia para el Estado (por la
naturaleza, cantidad y materia de las facultades cuyo ejercicio fuera atribuido, ad exem-
plum, a una organización internacional o a una institución internacional por virtud del
tratado).
112 Términos, vista a los interesados, conclusiones o alegatos, etcétera.
113 Vinculante o no, mayorías requeridas para su aprobación, definitividad, efectos,
etcétera.
114 No es ocioso indicar la necesaria reforma constitucional que tendría que adecuar
los supuestos normativos del artículo 105, fracción II, de la Constitución, pues carecería
de sentido permitir el control de constitucionalidad a posteriori que prevé la acción de
inconstitucionalidad, habiéndose incorporado un medio de compatibilidad previa como
es la propuesta de este trabajo.
115 La “ importación” , sin más, de instituciones, categorías o mecanismos no nacio-
nales tendría repercusiones negativas si no se contextualizan los mismos conforme a las
características y necesidades de la sociedad en la que se aplicarán.
116 Al respecto, véase la opinión de Brage, J., en el sentido que parece sugerir la
tesis de la ampliación de los supuestos de validez ratione materiae de la acción de incons-
titucionalidad para abarcar, también, el control a priori de los tratados internacionales.
Cfr. Brage Camazano, J., op. cit., nota 40, pp. 147, 149 y 150.
ceder a las reformas o modificaciones del texto constitucional para pre-

venir las posibles contradicciones ad intra; ayudaría a la conservación
de la coherencia y lógica del sistema de fuentes normativas mexicano, y,
por supuesto, reforzaría la arquitectura constitucional en estos tiempos,
en que la interacción internacional se da con un renovado y creciente
vigor.
Pero, además, no hay que olvidar que la participación, en el proceso
de ratificación, de un órgano distinto al Ejecutivo y al Senado —quie-
nes, en principio, retienen el treaty-making power—, como lo es el Po-
der Judicial, a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, do-
taría de mayor legitimidad a los tratados internacionales suscritos por el
presidente de la república y aprobados por la Cámara de Senadores.
Sin embargo, y volviendo al planteamiento inicial que abre —y moti-
va— esta reflexión, la incorporación, a la Constitución de 1917, de un
medio de control a priori de la compatibilidad constitucional de los
instrumentos internacionales firmados por nuestro país le haría un gran
favor a la impartición y procuración de justicia, pues supondría la con-
fianza de la judicatura —tanto federal como de las entidades federati-
vas— en la aplicación de las normas convencionales internacionales,
pues éstas no despertarían duda alguna respecto de la constitucionalidad
de sus contenidos.
Para concluir, last but not least, la adición de un medio que permita
controlar la constitucionalidad de las normas internacionales previamen-
te a su “ transformación” en derecho nacional, indudablemente ayudaría
a nuestro país al cumplimiento, estricto y de buena fe, de las obligacio-
nes asumidas, con la sociedad internacional y los Estados, con motivo
de la ratificación de instrumentos convencionales.
Lo anterior, ciertamente, haría mucho más coherente nuestra vida ju-
rídica nacional —interna, con proyección internacional— en este “ mun-
do de tratados...” .
BREVES COMENTARIOS AL PROYECTO DE NUEVA
LEY DE AMPARO
Arturo ZALDÍVAR LELO DE LARREA
SUMARIO: I. Ámbito de protección. II. Interés legítimo. III. Con-

cepto de autoridad para los efectos del amparo. IV. Suspensión.
V. Declaratoria general de inconstitucionalidad y de interpre-
tación conforme. VI. Improcedencia. VII. Amparo directo. VIII. Ju-
risprudencia.
La primera cuestión que surge al referirnos a este tema es ¿por qué una
nueva ley de amparo?, ¿es realmente necesaria una nueva ley de ampa-
ro?, esta pregunta fundamental flota en el ambiente. Me parece que no
es una cuestión que pueda contestarse a priori, tampoco debe responder-
se con base en posturas, ideologías ni en pasiones personales. Para con-
testar si se requiere o no una nueva ley de amparo se necesita, primera-
mente, hacer un análisis de cómo está funcionando el juicio de amparo
en la actualidad y si las reformas que requiere el juicio de amparo para
mejorarlo, para modernizarlo, para actualizarlo, se logran de mejor ma-
nera a través de una nueva ley de amparo, o se trata de simples enmien-
das cosméticas para las que bastan simples reformas menores.
Espero demostrar al final de este trabajo que en atención a las tras-
cendentes reformas que se están proponiendo en el proyecto de nueva
ley de amparo, no solamente se hace indispensable una nueva ley, sino
incluso, una serie de importantes reformas constitucionales. Hoy, es una
idea ampliamente compartida que el juicio de amparo mexicano se en-
cuentra atrasado, rezagado y que no responde a las necesidades del de-
recho moderno y de la sociedad contemporánea de nuestro país.1
1 Desde hace tiempo, he sostenido la necesidad de llevar a cabo importantes re-
formas al juicio de amparo, muchas de las cuales se contienen en el proyecto de nueva
ley que comentamos. Al respecto, véanse mis estudios: “ El Estado de derecho y la justicia
constitucional” (con especial referencia al juicio de amparo), Estado de derecho, México,
209
210 ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
En sus orígenes, como es sabido, el amparo fue una institución de

vanguardia, que se adelantó a su tiempo y que sirvió de ejemplo a diver-
sas instituciones de justicia constitucional en el mundo. Sin embargo,
con el paso de los años, el amparo se fue haciendo cada vez más técnico
y su aplicación más rigorista. Quienes lo estudiaban y lo aplicaban mi-
raban más al pasado que al futuro. Así, nuestro juicio de constituciona-
lidad se aisló del mundo y se desfasó con la realidad. En mi opinión, en
tal involución tuvieron especial relevancia, entre otras, las dos causas si-
guientes: la primera, una doctrina dominante, pseudonacionalista, que le
hizo creer al foro mexicano que el amparo era una institución perfecta,
que se trataba de una entelequia nacida por generación espontánea de
las mentes brillantes de Rejón y de Otero. Una creación acabada que no
debía tocarse; tan perfecta y tan atípica que ni siquiera la teoría general
del proceso le era aplicable a pesar de tratarse de un proceso. Asimismo,
su estudio debía mantenerse alejado del derecho comparado, cualquiera
que acudiera a esa herramienta era acusado de extranjerizante. Esta doc-
trina, que desgraciadamente dominó nuestra academia constitucional du-
rante muchos años, fue fundamental para impedir el progreso del amparo.
Con todo, es necesario reconocer la importante excepción del maestro
Héctor Fix-Zamudio, quien desde hace varias décadas y contracorriente
destacó en su importante obra escrita la necesidad de analizar al amparo
desde la perspectiva de la teoría general del proceso, y la utilidad de
acudir al derecho comparado.
La segunda razón se refiere a una aplicación letrista, rigorista, forma-
lista y antiproteccionista que durante muchos años imperó en el Poder
Judicial de la Federación. Como una notable excepción a ese proceder,
hay que señalar la trascendente labor de uno de los mejores jueces en la
historia de nuestro país: don Guillermo Guzmán Orozco, quien como
Barra Mexicana, Colegio de Abogados, Themis, 1997; “ La defensa de la Constitución y

el juicio de amparo” , La defensa de la Constitución, México, Fontamara, 1997; “ El juicio
de amparo a la luz de la moderna justicia constitucional” , Revista de Investigaciones
Jurídicas, México, núm. 15, 1991; “ Por un Poder Judicial más influyente en la voluntad
del Estado” , Ideas sobre la Suprema Corte, México, Suprema Corte de Justicia de la
Nación-Excélsior, 1990; “ El juicio de amparo y la corrupción emanada de la legislación
procesal penal mexicana” , Lex, dos partes, México, año III, núms. 12-13, junio-julio de
1988; “ Necesidad de ampliar los efectos de la suspensión en el juicio de amparo” , Lex,
México, año II, núm. 10, noviembre de 1987; “ Necesaria evolución del concepto de au-
toridad para los efectos de amparo” , Lex, año II, núm. 9, septiembre de 1987.
COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY DE AMPARO 211
magistrado de circuito impulsó hace más de veinte años, criterios mo-

dernos que de haberse seguido por la Corte hubieran evitado la crisis en
la que está inmerso el juicio de amparo.
Ante la necesidad de actualizar el juicio de amparo y el reclamo de jus-
ticia de los mexicanos, en noviembre de 1999, la Suprema Corte de Justi-
cia creó una comisión especial para recibir propuestas y elaborar un pro-
yecto de nueva ley de amparo; esta Comisión se integró de manera
plural, representativa e incluyente, por dos ministros de la Suprema Cor-
te de Justicia, don Humberto Román Palacios, quien la coordina, y don
Juan Silva Meza; por dos magistrados muy respetados, Manuel Ernesto
Saloma Vera y César Esquinca; por dos prestigiados académicos, el
maestro Héctor Fix-Zamudio y José Ramón Cossío; por el destacado
abogado y expresidente de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, Ja-
vier Quijano, y por un servidor.
En una primera etapa se recibieron 1430 propuestas de reformas a la
Ley de Amparo, provenientes del Poder Judicial Federal, de los poderes
judiciales de los estados, de distintos servidores públicos, de universida-
des, de colegios de abogados, de profesores de amparo, de abogados
postulantes, etcétera. Los cuatro tomos en que se contienen las propues-
tas recibidas fueron entregados públicamente en una conferencia de
prensa al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y es-
tán a la disposición de cualquiera que quiera verificar el proceso de con-
sulta. Todas y cada una de estas propuestas fueron analizadas, estudia-
das y valoradas en el proceso de elaboración del proyecto.
Después de arduas jornadas de trabajo, a fines de agosto la comisión
entregó la primera versión de proyecto de nueva ley de amparo al Pleno
de la Suprema Corte de Justicia. Se trató de un documento que a pesar de
presentar avances importantes, fue reconocido por los miembros de la
comisión como perfectible, y fue puesto a consideración de toda la co-
munidad jurídica mexicana para ser discutido, enriquecido y corregido
en lo que debería enmendarse. Se trató de un punto de partida no de un
puerto de llegada.
Dentro de este proceso de discusión, la Corte convocó en los prime-
ros días del mes de noviembre de 2000 a un Congreso Nacional de Ju-
ristas en la ciudad de Mérida, Yucatán. Se trató de un Congreso inclu-
yente, plural y representativo para discutir el proyecto y para recibir
propuestas que lo enriquecieran. No fue un Congreso para homologar un
proyecto, sino un encuentro para debatir un proyecto. La mecánica del
Congreso respetó todos los lineamientos universalmente aceptados para

un congreso académico. Se presentaron ponencias a partir de ciertos requi-
sitos metodológicos indispensables en cualquier congreso académico; se
discutió en seis mesas de trabajo coordinadas por los miembros de la
Comisión de Análisis de Propuestas para una nueva Ley de Amparo.
Los integrantes de la Comisión no fuimos a defender el proyecto, acudi-
mos a escuchar propuestas, a recibir sugerencias y críticas. Todos los
que asistieron a ese importante encuentro pueden atestiguar la libertad
absoluta con que contaron todos los congresistas y el alto nivel de dis-
cusión jurídica que se dio en cada una de las mesas de trabajo.
Con base en las ponencias recibidas en el Congreso Nacional de Ju-
ristas, así como los comentarios vertidos en diversos actos académicos,
entre los que destacan los seminarios llevados a cabo en este importante
Instituto de Investigaciones Jurídicas y en la Escuela Libre de Derecho,
así como las reuniones con los miembros de la Barra Mexicana, Colegio
de Abogados, estamos procediendo a elaborar una nueva versión del
proyecto que será entregado en breve para su revisión al Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación.
La filosofía del proyecto de nueva ley de amparo se basa, primera-
mente, en la plena justiciabilidad de todos los actos de autoridad, hacer
efectivo el Estado de derecho y que haya un control jurisdiccional sobre
todos los actos de autoridad. Esto se logrará a través de la confianza en
los jueces, sólo así podremos tener un mejor juicio de amparo. Por ello,
el proyecto establece diversos conceptos abiertos, conceptos vagos, con-
ceptos jurídicos indeterminados para que sean los juzgadores los que los
vayan actualizando y recreando de conformidad con las necesidades del
momento.
A continuación, me referiré de manera breve, necesariamente superfi-
cial, a los principales avances que se proponen en el proyecto de nueva
ley de amparo.
I. ÁMBITO DE PROTECCIÓN
La primera modificación importante que propone el proyecto es am-

pliar el ámbito protector del juicio de amparo. Como sabemos, actual-
mente, de conformidad con el artículo 103 constitucional, el amparo
procede exclusivamente por violación de garantías individuales, puesto
que en relación con las fracciones II y III del artículo 103, la Corte ha
dicho desde hace mucho que se subsumen en la primera. A pesar de que
las garantías de legalidad de los artículos 14 y 16 de la Constitución
permiten un gran ámbito de protección del juicio de amparo, hay ciertos
aspectos que valdría la pena proteger de manera directa, como son los
derechos humanos establecidos en instrumentos internacionales de ca-
rácter general.
En el proyecto se propone modificar el artículo 103 constitucional
para que el amparo proceda por violación de garantías, ya sean individua-
les o sociales, así como por violaciones a los derechos humanos estable-
cidos en cinco instrumentos internacionales, a saber: la Declaración Uni-
versal de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales; la Declaración Americana de los Derechos y Debe-
res del Hombre, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
dos de estos cinco instrumentos no son técnicamente tratados, pero sí son
instrumentos internacionales, que tanto la doctrina como la costumbre y
la jurisprudencia en derecho internacional han establecido que tienen un
sentido y un contenido normativo. Estos derechos vienen a ampliar y a
complementar las garantías individuales de nuestra Constitución, y si
bien es cierto que por violación a las garantías de los artículos 14 y 16
se puede hacer valer la violación a estos derechos humanos, lo cierto es
que la experiencia nos enseña que cuando así se procede, rara vez el
juzgador entra a analizar el contenido del derecho humano establecido
en el tratado. De tal suerte, nos hace falta avanzar hacia una cultura de
los derechos humanos, en que sea a través del juicio de amparo y no
sólo por la actividad de las comisiones de derechos humanos, que se
dote de contenido a estos derechos humanos por medio de su aplicación
directa, a efecto de que haya una mayor doctrina que los explique y una
práctica jurisprudencial que los aplique y los enriquezca. Esto, no me
cabe duda, produciría una mayor protección a los gobernados.
Vale la pena explicar porqué se propone limitar la protección directa
vía juicio de amparo a los cinco instrumentos de carácter general referi-
dos. En primer término, no existe uniformidad entre los distintos órga-
nos gubernamentales con competencia en la materia sobre el número de
tratados internacionales sobre derechos humanos celebrados y ratifica-
dos por México. En segundo lugar, se consideró que muchos de estos
tratados responden a circunstancias políticas coyunturales por un lado, y
por otro, la necesidad de englobar una diversidad de intereses de los dis-

tintos estados y sus diferentes formas de organización política generan
fórmulas por demás ambiguas, cuya protección directa a través del am-
paro podría provocar consecuencias indeseadas. Con todo, estos tratados
encuentran defensas a través de la violación de las citadas garantías de
legalidad de los artículos 14 y 16 constitucionales.
II. INTERÉS LEGÍTIMO
Un segundo aspecto relevante en el proyecto es la ampliación del in-

terés jurídico. Como es sabido, el concepto de legitimación para acceder
al juicio de amparo se encuentra muy limitado en nuestro país. La Su-
prema Corte ha identificado al interés jurídico con el derecho subjetivo.
Este concepto resulta muy limitado, por lo que deja a una gran cantidad
de actos de autoridad fuera de control jurisdiccional; hoy, frente a retos
del derecho moderno y de una sociedad más dinámica, no puede ser ad-
mitido.
Debemos resaltar que, curiosamente, el interés jurídico, tal como hoy
lo entendemos, no es algo consubstancial al juicio de amparo. Si anali-
zamos la actuación de la Suprema Corte en el siglo XIX, a través del
análisis de la primera época del Semanario Judicial de la Federación,
encontramos varios precedentes, en los cuales la Corte acepta la proce-
dencia del juicio de amparo en asuntos promovidos no sólo en defensa
de intereses jurídicos como hoy los entendemos, sino en protección de
intereses urbanísticos, estéticos e incluso de comodidad. Con la llegada
de Vallarta a la Corte, el amparo comienza a adquirir su complejidad
técnica y, entre otras cosas, inicia la noción del interés jurídico identifi-
cado como un derecho subjetivo.
De tal suerte que entre nosotros no hay un control jurisdiccional de
los actos que afectan intereses difusos o colectivos; pero tampoco de los
actos de autoridad que afectan de manera económica o material a los par-
ticulares. Esa distinción tan absurda en que no importa que el acto de
autoridad lleve a la quiebra al gobernado o le afecte de manera grave,
pero si no le agravia en su interés jurídico no puede hacer absolutamen-
te nada.
Para responder a esto, se propone en el proyecto la instauración del
interés legítimo, que tiene un importante desarrollo en la doctrina más
moderna del derecho público contemporáneo y en el derecho compara-

do.2 Se establece en el proyecto que podrá promover el juicio de amparo
el titular de un derecho o de un interés legítimo, siempre que el acto
reclamado viole las garantías o los derechos previstos en el artículo 1o.
—que son las garantías y los derechos humanos a que ya me referí— y
con ello se afecte su esfera jurídica de manera directa, o en virtud de su
especial situación frente al orden jurídico.
Sobre este artículo se han hecho dos críticas: la primera dice que a
los autores del proyecto se nos olvidaron los intereses difusos. No se
nos olvidaron. Proponemos que se defiendan a través del interés legíti-
mo. Quien realiza esta crítica desconoce lo que es el interés legítimo.
Varios de los autores del proyecto habíamos sostenido en conferencias y
por escrito la necesidad de proteger los intereses difusos y colectivos,3
cuando quien censura el proyecto no sólo no proponía su defensa, sino
expresamente se oponía a este tipo de intereses diciendo que no eran in-
tereses difusos, sino “ intereses confusos” .
La segunda crítica es que no se entiende el artículo. Con inde-
pendencia de que estamos trabajando en una mejor redacción, es obvio
que si no se sabe qué es el interés legítimo, es imposible entender el
artículo. El derecho es en gran medida un lenguaje, si se ignora el sig-
nificado de los conceptos jurídicos no es factible comprender el precep-
to que los utiliza. Así, por ejemplo, si un artículo se refiere a la capaci-
2 Sobre el interés legítimo, la información doctrinal y jurisprudencial es abundan-

te, me limito a citar algunas resoluciones y estudios: sentencias de la Segunda Sala del
Tribunal Constitucional español 252/2000 de 30 de octubre del 2000, dictada en el re-
curso contencioso-administrativo 124/1999; Nigro, Mario, Guistizia Amministrativa, Bo-
lonia, II Mulino, 1976, pp. 87-117; Bujosa Vadell, Lorenzo, La protección jurisdiccional
de los intereses de grupo, Barcelona, Bosch, 1995; González Cano, María Isabel, La
protección de los intereses legítimos en el proceso administrativo, Valencia, Tirant, 1997;
García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Civitas,
1989; Id., “ Los ciudadanos y la administración: nuevas tendencias en el derecho espa-
ñol” , consultable en el CD-ROOM de la Revista Española de Derecho Administrativo,
núms. 1-100, abril de 1974 a diciembre de 1998, Civitas; en el mismo disco pueden
consultarse, entre otros, los siguientes trabajos: Quintana López, Tomás, “ Justicia admi-
nistrativa, medio ambiente y servicio municipal” ; Lafuentes Benaches, M., “ La legitima-
ción para impugnar y actos y disposiciones administrativos después de la Constitución” ;
Tardío Pato, José Antonio, “ Legitimación procesal e intereses legítimos” ; López Ramón,
Fernando, “ Derechos fundamentales, subjetivos y colectivos al medio ambiente” ; Rosa
Moreno, Juan, “ Respaldo jurisprudencial a la defensa ambiental colectiva” ; García de
Enterría, Eduardo, Sobre los derechos públicos subjetivos, entre otros.
3 Véanse mis trabajos citados en la nota 1.
dad de ejercicio e ignoramos el significado de ese concepto jurídico será

imposible desentrañar el sentido normativo del precepto. Si nos enfren-
tamos a una norma que aluda al interés jurídico y no sabemos qué es el
interés jurídico, no entenderemos el artículo. Por ello, el presupuesto bá-
sico es el conocimiento y el estudio de lo que significa el concepto de
interés legítimo. Este concepto no lo estamos inventando, existe en la
doctrina contemporánea y en el derecho comparado una rica experiencia
sobre el particular.
El interés legítimo consiste en una legitimación intermedia entre el
interés jurídico y el interés simple. Se ha desenvuelto de manera prefe-
rente en el derecho administrativo y parte de la base de que existen nor-
mas que imponen una conducta obligatoria de la administración, pero tal
obligación no se corresponde con el derecho subjetivo de que sean titu-
lares determinados particulares. Si se trata de proteger un interés simple,
cualquier persona podría exigir que se cumplan esas normas por conduc-
to de la acción popular. Este tipo de interés no es el que se quiere pro-
teger. Puede haber gobernados para los que la observancia o no de este
tipo de normas de la administración pública resulte una ventaja o des-
ventaja de modo particular respecto de los demás. Esto puede ocurrir
por dos razones, en primer lugar, puede ser el resultado de la particular
posición de hecho en que alguna persona se encuentre, que la hace más
sensible que otras frente a un determinado acto administrativo; en se-
gundo lugar, puede ser el resultado de que ciertos particulares sean los
destinatarios del acto administrativo que se discute. Ésta es la noción del
interés legítimo, es decir, que ciertos gobernados puedan tener un interés
cualificado respecto a la legalidad de determinados actos administrati-
vos. La posibilidad de acudir al amparo mediante el interés legítimo
abre enormes oportunidades de control de actos de la administración pú-
blica que hasta ahora sólo en algunos casos es factible proteger.
El interés legítimo no requiere de la afectación a un derecho subjeti-
vo, aunque sí a la esfera jurídica entendida en sentido amplio. Asimis-
mo, la referencia a “ su especial situación frente al orden jurídico” tiene
una connotación técnica. El interés legítimo puede ser requisito de pro-
cedibilidad de un procedimiento únicamente por afectación directa o
puede comprender el agravio derivado de una situación particular que
tenga el quejoso en el orden jurídico. En estos casos la afectación no es
directa o inmediata, deriva de la situación especial en el orden jurídico
en la que se encuentra el quejoso. El proyecto establece la procedencia
del juicio de amparo en ambos supuestos, ante la afectación directa o

frente al perjuicio derivado de la particular posición del quejoso.
Por qué entonces no hablamos de intereses difusos o colectivos, ¿no
hubiera sido más sencillo? No, por lo siguiente: la defensa de los intere-
ses difusos o colectivos en el mundo presenta distintas formas de protec-
ción, que no tendría caso ahora referir, desde las acciones de clase pasan-
do por acciones específicas como el caso de Brasil, hasta el contencioso
administrativo, como en España. Creemos que técnicamente es mejor
hablar del interés legítimo, porque estamos en presencia de un juicio de
control constitucional y la protección de los intereses difusos o colecti-
vos no siempre engloba un problema de constitucionalidad, por eso, en al-
gunos países, en ocasiones esta protección se da en primer nivel en es-
fera técnica en sede administrativa y no en sede jurisdiccional. De tal
manera que con este concepto abierto, lo que buscamos es que los jue-
ces en cada caso concreto decidan a partir del concepto de interés legí-
timo si el acto de autoridad afecta realmente la esfera de esos derechos; si
genera un problema de constitucionalidad o no; esto no se puede definir
a priori en la ley, tiene que ser una creación jurisdiccional.
Sin embargo, debemos destacar que en tratándose de procesos sigue
subsistiendo la necesidad del interés jurídico, entendido como derecho
subjetivo. ¿Por qué? Porque no podemos permitir que en un proceso, en
un juicio donde hay dos partes que están litigando con idéntico interés ven-
ga un tercero simplemente a obstaculizar el ejercicio de sus derechos,
aquí sí se crearía un caos. Entonces se hace la diferenciación entre lo
que son procedimientos judiciales para los cuales se exige interés jurídi-
co y los demás actos para cuya impugnación basta el interés legítimo.
III. CONCEPTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO
El tercer aspecto relevante del proyecto es la ampliación del concepto

de autoridad para los efectos del amparo. Este concepto también fue du-
rante mucho tiempo uno de los más atrasados de nuestro juicio. Debe-
mos recordar que a principios del siglo XX, la Corte tenía criterios más
evolucionados de los que actualmente imperan. Cuando la Suprema Cor-
te establece en el famoso caso de Marcolfo Torres, que el mayor Canuto
Ortega es autoridad para los efectos del amparo, lo que está haciendo es
analizar la naturaleza del acto y no el carácter de quien lo emite. Canuto
Ortega era un generalote de la revolución, no titular de un órgano del

Estado, no era una autoridad en el sentido del derecho constitucional, se
trataba de un particular que por razones de hecho, tenía gente armada
que podía someter a los otros particulares. Así, la Corte entendió el mo-
mento histórico y, dando prioridad a la naturaleza del acto, consideró
que Canuto Ortega era una autoridad para efectos del amparo. Note-
mos que se trata de una resolución progresista, de vanguardia; pero
cuando el concepto establecido en el precedente se saca de contexto y se
empieza a aplicar, como sucede muchas veces con la jurisprudencia, a
un número indeterminado de casos que fácticamente no responden a los
mismos presupuestos, entonces una jurisprudencia progresista se con-
vierte en una jurisprudencia anacrónica. La exigencia de la fuerza públi-
ca respondía a las necesidades concretas de principios del siglo XX, en
su exigencia posterior para determinar la existencia de una autoridad
para los efectos del amparo fue no sólo desafortunada sino que impidió
el desarrollo del amparo. La posterior necesidad de considerar una auto-
ridad para efectos del amparo únicamente cuando se trata de un órgano
del Estado, continúo por esta línea formalista y antiproteccionista.
No puedo dejar de mencionar que hace más de veinte años el brillan-
te jurista don Guillermo Guzmán Orozco, en su labor de magistrado de
circuito, consideró que eran autoridades para efectos del amparo los orga-
nismos descentralizados cuando de manera unilateral y obligatoria afecta-
ban la esfera jurídica de los particulares. La Corte ignoró mucho tiem-
po este criterio. No fue sino hasta su actual integración que la Suprema
Corte aceptó estas ideas y sustento el criterio de que los organismos
descentralizados pueden ser autoridades para los efectos del amparo.
Algún crítico ha dicho que a los autores del proyecto se nos olvidaron
los organismos descentralizados; tampoco los omitimos. No sólo eso,
sino que también varios de los comisionados, mucho antes de que el re-
ferido profesor hablara de organismos descentralizados, ya habíamos in-
sistido en la necesidad de que el concepto de autoridad para los efectos
del amparo se modificara para incluir a los organismos descentraliza-
dos.4
Lo que proponemos en el proyecto es dar la prioridad—como lo hizo
la Corte a principios del siglo— a la naturaleza propia del acto, por en-
cima del carácter de quién lo emite. Entonces, con independencia de
4 Idem.
quién emite el acto de autoridad, se considerará como acto de autoridad

para efectos del amparo, el acto que crea, modifica o extingue situacio-
nes jurídicas en forma unilateral y obligatoria. El derecho administrati-
vo moderno presenta muchas figuras, merced a las cuales tanto organismos
descentralizados como incluso particulares, realizan funciones que origi-
nariamente le deberían de pertenecer al Estado y que afectan la esfera
jurídica de los particulares. Pensemos —un ejemplo entre muchos— en
los concesionarios de un servicio público de alcantarillado y agua pota-
ble en un municipio. ¿Qué diferencia hay entre este servicio y el que
presta en otros ayuntamientos la autoridad constituida? Ninguno. Hay
algunas leyes que prevén la participación de particulares para realizar
actos, por ejemplo de auditoría, cuyo resultado trae consecuencias desfa-
vorables a los particulares. Obviamente, en estos casos estamos en pre-
sencia de autoridades para efectos del amparo. Es muy importante distin-
guir entre autoridad y autoridad para efectos del amparo, que no es lo
mismo, parece una sutileza pero no lo es. La autoridad, como tal, es lo que
entendemos por autoridad en derecho constitucional; por el contrario,
una autoridad para efectos del amparo es alguien que emite un acto con
las características de unilateralidad y obligatoriedad a las que ya me he
referido.
Lo que en 1919 eran rifles y pistolas, en 2001 son concesiones y
otras figuras del derecho administrativo. Lo mismo que en tratándose
del interés legítimo, se trata de un concepto abierto, de un concepto ju-
rídico indeterminado; serán los jueces los que tendrán que determinar si
el acto de autoridad es tal en cada caso concreto. Preferimos privilegiar
la naturaleza del acto reclamado, en vez de establecer un catálogo de
entidades en contra de las cuales procede el juicio de amparo.
IV. SUSPENSIÓN
El siguiente tema que me interesa tratar es el de la suspensión. Tam-

bién en el caso de la suspensión nos encontramos con uno de los aspec-
tos que mayor insatisfacción presentan en la realidad del juicio de am-
paro; en materia administrativa y a pesar del gran avance que implica la
jurisprudencia que recoge el concepto de la apariencia de buen derecho,
todavía no damos el paso definitivo, porque en ocasiones no se ha com-
prendido bien esta tesis, porque en otras se ha prestado para abusos, y
seguimos con criterios muy formalistas y rígidos. En materia penal, a

partir de las últimas reformas, prácticamente la suspensión ya no existe.
Lo que tratamos de buscar en el proyecto que sometemos a la consi-
deración de toda la comunidad jurídica, es un equilibrio; que la suspen-
sión cumpla su finalidad protectora, pero que cuente con mecanismos
que eviten y corrijan los abusos que se puedan cometer, a través de los
siguientes instrumentos:
Primero. Privilegiar la discrecionalidad de los jueces.5 La única for-
ma de que un juicio constitucional sea verdaderamente eficaz, es creer
en nuestros jueces, es dotarlos de discrecionalidad, evitar la tentación de
hacer del legislador un dictador; es imposible que en una ley se prevean
todos los supuestos que se pueden dar en la vida real, siempre que esto
se ha intentado han fracasado todos los esfuerzos de codificación; pero,
claro, es necesario sujetar, entonces, las resoluciones de los jueces a re-
quisitos formales y sustantivos que faciliten el control por los órganos
revisores.
Segundo. Establecer la facultad del juez de distrito para solicitar do-
cumentos y ordenar diligencias para resolver sobre la suspensión defini-
tiva, es decir, que el juez tenga herramientas para evitar ser engañado,
estamos pensando, sobre todo, en los famosos giros negros.
Tercero. Establecer expresamente como requisito para el otorgamien-
to de la suspensión la apariencia de buen derecho, es decir, que el juez
haga un análisis preliminar de la probable inconstitucionalidad del acto,
pero obligando al juez a ponderar entre este requisito y la no afectación
del interés social. Además, debo destacar que el estudio de la apariencia
de buen derecho deberá hacerse siempre que la naturaleza del acto lo
permita; es obvio que existen en la realidad muchos casos en que este
análisis preliminar es imposible.6
Lo que buscamos es que aquello que deba suspenderse se suspenda y
aquello que no deba suspenderse, porque se trata de buscar un fin ilícito,
no se suspenda, y que el juez tengan las herramienta para ello.
5 Nos referimos a la discrecionalidad interpretativa o judicial. Véase, Igartúa Sa-

laverría, Juan, “ Principio de legalidad, conceptos indeterminados y discrecionalidad ad-
ministrativa” , Revista Española de Derecho Administrativo, cit., nota 2.
6 Este elemento tiene una rica experiencia en derecho comparado. Véase, por to-
dos, García de Enterría, Eduardo, La batalla por las medidas cautelares, Madrid, Civitas,
1992.
En otro tipo de medidas, se propone eliminar la absurda exigencia del

interés jurídico para el otorgamiento de la suspensión, derivada de una
incorrecta interpretación de la ley vigente. La Ley de Amparo nunca ha
establecido la necesidad de un interés jurídico suspensional ni nada por
el estilo; la fracción III del artículo 124 se refiere a daños y perjuicios
desde un punto de vista material. Desafortunadamente, esto se ha des-
viado y hoy se exige, de manera casi universal, un acreditamiento, aun-
que sea indiciario, del interés jurídico; estamos proponiendo que esto
desaparezca.
Asimismo, se establecen expresamente los efectos restitutorios de la
suspensión, cuando la naturaleza del acto lo permita. Se trata, en defini-
tiva, de que el amparo adelante provisionalmente, a partir de la suspen-
sión, los efectos de la sentencia que concede el amparo.
Por otro lado, se establece que la suspensión puede obligar a particu-
lares. Cuando un particular por mandato expreso de una norma general
o de alguna autoridad tuviere o debiera tener intervención en la ejecu-
ción, efectos o consecuencias del acto reclamado, el efecto de la suspen-
sión será que la autoridad responsable conmine al particular a paralizar
de inmediato la ejecución, efectos y consecuencias del acto reclamado y
deberá tomar todas las medidas que aseguren el eficaz cumplimiento de
las medidas suspensionales.
En otro orden de ideas, se propone revertir una práctica viciosa, deri-
vada de una incorrecta interpretación del artículo 138 de la Ley de Am-
paro vigente, para establecer que las suspensión no paralizará únicamen-
te los procedimientos judiciales y administrativos seguidos en forma de
juicio; pero no cualquier procedimiento. El sentido original del artículo
138 se refiere a procedimientos judiciales; una interpretación errónea
impide la paralización de cualquier tipo de procedimiento. Como es sa-
bido, el procedimiento, en derecho administrativo, no es sino la serie de
actos para la emisión del acto administrativo; si se cumplen todos los
requisitos de procedibilidad de la suspensión, no hay razón para que no
proceda en contra de procedimientos. Obviamente, cuando esos requisi-
tos no se cumplen la suspensión debe negarse. Es claro que se debe ga-
rantizar que los procedimientos administrativos seguidos en forma de
juicio y los procedimientos judiciales no sean paralizados; pero los pro-
cedimientos administrativos seguidos en forma de juicio no son tantos
como se supone, se trata de aquellos en los que haya una controversia,
en donde, de alguna manera, el órgano administrativo está realizando
funciones jurisdiccionales, no cuando está realizando funciones de in-

vestigación o de emisión de actos de molestia en la esfera jurídica de los
particulares. Proponemos, entonces, volver al sentido original del pre-
cepto.
En material penal, se busca lograr el objetivo de que la suspensión
opere sin menoscabo de la eficaz persecución de los delitos, a partir de
los siguientes instrumentos:
Primero. Todos los principios anteriores, le son aplicables también a
la materia penal.
Segundo. Si es procedente la suspensión, entonces se establece un ca-
tálogo, dependiendo de la etapa procedimental en que se encuentre, para
establecer los efectos que tendría la suspensión.
Tercero. Por primera vez se distingue entre la libertad caucional, que
emana del proceso, y la libertad en el amparo, que emana de una sus-
pensión que se dicta en un juicio de control constitucional. Puede no pro-
ceder la libertad caucional, sin embargo, la libertad en el amparo no
debe derivar de eso, debe originarse de una suspensión propia de este
medio de control constitucional.
Por otro lado, entendemos claramente en el proyecto que, en princi-
pio, suspensión en materia penal significa libertad. Por eso se prevé que
la suspensión procede contra órdenes de aprehensión, tratándose de de-
litos no graves; y en tratándose de delitos que la ley señala como graves,
no procede la suspensión provisional, pero el juez sí podrá resolver, ex-
cepcionalmente, otorgar la definitiva, atendiendo a la naturaleza del
caso. Por ejemplo, ¿cuántos delitos hoy son graves en muchas entidades
federativas, que realmente no significan ninguna gravedad? ¿cuántas
averiguaciones, consignaciones y órdenes de aprehensión se dan con de-
litos fabricados, con el abuso de que son delitos graves? No olvidemos
una época grotesca que ya habíamos superado, en que las agencias del
Ministerio Público eran agencias cobradoras, de extorsión y de chantaje.
El principio de presunción de inocencia no está reñido con la eficaz per-
secución de los delitos; de tal manera que debemos buscar este equili-
brio, y en el proyecto creemos que hay una propuesta que, al menos en
cierta medida, trata de resolver esta problemática.
V. DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD

Y DE INTERPRETACIÓN CONFORME
Uno de los temas que más interés han despertado es el de la declarato-

ria general de inconstitucionalidad y de interpretación conforme. El
principio de relatividad de las sustancias de amparo en tratándose de
normas generales —la mal llamada fórmula de Otero, porque obviamen-
te Otero previó un mecanismo de control político combinado con el con-
trol jurisdiccional—, me parece que hoy no tiene justificación alguna:
viola la supremacía constitucional, vulnera el principio de igualdad ante
la ley, afecta la regularidad del orden jurídico, y genera múltiples injus-
ticias. En la comisión tratamos de buscar un sistema realista, adecuado
al país, que permitiera el avance deseado y evitara consecuencias incon-
venientes con la nulidad erga omnes de una norma general.
Debemos tener presente que la inconstitucionalidad general es un
caso extremo; los tribunales constitucionales en todo el mundo recurren
a lo que se conoce como interpretación conforme. Esto significa que el
tribunal constitucional al analizar la constitucionalidad de la ley, antes
de declararla inconstitucional busca dentro de las interpretaciones jurídi-
camente posibles una que haga a esta norma general conforme a la
Constitución, adecuada a la Constitución, compatible con la Constitu-
ción; ésta es una práctica jurisdiccional en todo el mundo, que le da-
mos, en el proyecto de ley, sentido normativo porque creemos que, de
aprobarse el proyecto de ley, estamos empezando una etapa y que es im-
portante prever expresamente la interpretación conforme. De tal manera
que habría tres sentidos que pudiera tener una sentencia de amparo,
en tratándose de normas generales, primero, declararla inconstitucional;
segundo, declarar que la ley es constitucional, siempre y cuando se in-
terprete en un determinado sentido, esto puede ser a través de una sen-
tencia estimatoria que concede el amparo, o desestimatoria que no lo
conceda, y esta interpretación conforme tendrá también un contenido ge-
neral y vinculatorio; tercer sentido, que es constitucional la norma general.
Para que la inconstitucionalidad de una norma general tenga efectos
generales, se propone lo siguiente: primero, que haya jurisprudencia por
reiteración, es decir, tres sentencias dictadas en tres sesiones distintas, y
por una mayoría calificada de ocho ministros; una vez teniendo esta ju-
risprudencia, se pasa a un procedimiento específico que se llama de de-
claratoria general de inconstitucionalidad o de interpretación conforme,
a la cual la Corte, sin variar un ápice el sentido de la jurisprudencia,

establecerá los alcances y las condiciones especiales de esta declaratoria.
De tal manera subsiste un sistema mixto, la relatividad de las senten-
cias de amparo por lo que hace a actos, a normas generales declaradas
inconstitucionales por mayoría simple o cuando todavía no se ha elabo-
rado la declaratoria respectiva, y la declaración erga omnes cuando ya
se ha llevado a cabo el procedimiento de declaratoria general de incons-
titucionalidad.
VI. IMPROCEDENCIA
En relación con la improcedencia, revisamos todas y cada una de las

causales, y nos pareció que la mayoría eran convenientes y constitucio-
nales, pero no así su aplicación, por eso se prevé que las causales de
improcedencia son de aplicación estricta y requieren prueba plena, como
excepciones que son al principio general de procedencia del amparo.
En nuestra opinión, la Ley de Amparo sólo puede establecer la im-
procedencia del juicio de amparo, primero, repitiendo las causales de
improcedencia constitucionales, y segundo, previendo aquellas causales
que derivan de la teleología y la técnica del amparo, tal como se en-
cuentra regulado en los artículos 103 y 107 constitucionales. La Ley de
Amparo no puede, so pena de ser inconstitucional, excluir de control
constitucional de amparo una determinada calidad de actos de autoridad.
En este sentido, y por esta razón se elimina la causal de improceden-
cial contra resoluciones de los congresos locales en materia de remoción
y suspensión de servidores públicos, porque no está prevista en la Cons-
titución general de la república.
Asimismo, se prevé la procedencia del amparo en contra de acuerdos de
trámite, en procedimientos de juicio político y declaratoria de proceden-
cia a que se refiere el título cuarto constitucional, siempre y cuando con
ello se afecten gravemente las defensas del servidor público sujeto a di-
chos procedimientos, no se trata de abrir una especie de revisión de le-
galidad amplísima, sino sólo en casos extremos. La facultad de declarar
que hay que proceder en contra de un servidor público, o la de decidir
la acusación o dictar la sentencia en materia de juicio político es exclu-
siva de las cámaras (Congreso), pero eso no implica que lo pueden hacer
al margen de las mínimas garantías de defensa del servidor público.
Por otro lado, se prevé la procedencia del amaro en contra de resolu-

ciones del Congreso de la Judicatura Federal, pero siempre y cuando se
afecte a personas ajenas al Poder Judicial de la Federación; creemos que
la improcedencia constitucional se refiere exclusivamente a las faculta-
des de disciplina del Congreso, pero no a las atribuciones del Consejo
que inicien en otros campos.
Por último, se elimina el sobreseimiento por inactividad procesal y la
caducidad de la instancia.
VII. AMPARO DIRECTO
En el amparo directo se tiene un añejo problema, los llamados ampa-

ros para efectos, que son aquellos amparos que después de varios años
de litigarse en primera y en segunda instancia llegan al colegiado, el
cual analiza una violación procesal, la considera fundada y regresa el ex-
pediente a la responsable; se repone la violación procesal, después de
seis meses regresa a la justicia federal en un nuevo amparo; el colegiado
tarda seis meses en resolver y hay otra violación procesal; pasamos to-
das las violaciones procesales, pero después vienen las violaciones in ju-
dicando, y así nos podemos pasar cinco, siete, ocho o nueve años, en lo
que en el foro se llama el “ amparo pin pong” . Esto no puede seguir
ocurriendo, ya que por un lado, provoca mucho del regazo que tienen
los tribunales y, por otro, hace que la justicia no sea pronta ni expedita
y por tanto no sea justa.
Para tratar de responder a ello, se propone en el proyecto lo siguiente:
primero, la obligación de que en el amparo directo que se promueva, se
aleguen todas las violaciones procesales que hayan ocurrido, si no se re-
claman estas violaciones procesales o no las advierte de oficio el tribu-
nal colegiado, en caso de estar en el supuesto de suplencia de la queja,
no pueden ser materia de análisis de otro amparo. La idea es que el co-
legiado resuelva en un sólo amparo toda las violaciones procesales, para
efecto de que todas las violaciones procesales se reparen. Se prevé, ade-
más, la obligación del colegiado de precisar los efectos exactos de la
sentencia que se dicta. Se complementa con el amparo adhesivo en esta
materia, a efecto de que haya un equilibrio procesal ente las partes.
VIII. JURISPRUDENCIA
Por lo que hace a la jurisprudencia, observamos en la comisión que

uno de los principales problemas deriva de que tal como se elaboran las
tesis, éstas se aplican a un número indeterminado de casos —que como
ya vimos en tratándose de la autoridad para efectos del amparo— ni si-
quiera se compadecen de los presupuestos fácticos que dieron origen a
la tesis. Se convierten en normas generales que se aplican fuera de todo
contexto con consecuencias desafortunadas.
Para responder a ello, tratamos de establecer un sistema eficaz, sin
llevarnos al mero sistema del precedente, porque no tenemos la tradición
para que pudiera funcionar adecuadamente. Por ello se establece una
nueva forma de elaborar las tesis, a partir de establecer en ellas una re-
lación sucinta de los hechos y la identificación de la norma que se está
interpretando. Así, por un lado, sabremos a qué supuestos se aplica la
tesis y a qué materia se refiere. Esto permitirá una mejor aplicación de
las tesis jurisprudenciales y de los precedentes, y se propiciarán menos
contradicciones de tesis. Por otro lado, este sistema impedirá la aplica-
ción extralógica de tesis que surgen en una materia en otra que responde
a otras necesidades.
Ya habíamos hablado que se reducen de cinco a tres criterios para
integrar jurisprudencia por reiteración, pero con el agregado que sean en
tres sesiones distintas, para que se cumpla con el supuesto de que la rei-
teración implique una mayor reflexión.
Asimismo, en el proyecto se propone abatir las jurisprudencias con-
geladas. Cuando una jurisprudencia se vuelve intocable deja de tener las
ventajas del criterio jurisprudencial y presenta todas las inconvenientes
de la ley. Por ejemplo, en la jurisprudencia por contradicción de tesis se
establece que cualquiera de los ministros pueda solicitar al Pleno o a la
sala respectiva, dependiendo del caso, que se modifique la tesis jurispru-
dencial.
El vocablo de modificación de jurisprudencia se cambia por el de
sustitución, porque la modificación a veces da lugar a interpretaciones
equívocas, cuando una jurisprudencia se modifica quiere decir que la an-
terior ya no existe, pero hay quien dice que sólo se modificó y que la
jurisprudencia superada sí existe. Por ello se habla de sustitución, para
que no haya duda de que la aplicable es la nueva jurisprudencia.
A continuación voy simplemente a referir de manera enunciativa al-

gunas otras propuestas, que no agotan toda las que se contienen en el
proyecto de nueva ley de amparo.
a) Se amplían los plazos para la promoción del amparo, el plazo ge-

nérico pasa de quince días a treinta, y el plazo contra normas gene-
rales autoaplicativas se propone de cuarenta y cinco días. Se esta-
blecen, asimismo, plazos para las impugnaciones derivadas de
procesos penales y para la materia agraria.
b) Se prevén nuevos requisitos formales y de fondo para las senten-
cias.
c) Se reordenan los recursos, por ejemplo, el recurso de queja por
exceso o defecto pasa a ser un incidente, que es lo que su natura-
leza procesal ordena.
d) Se perfecciona todo el capítulo relativo al cumplimiento y ejecu-
ción de las sentencias de amparo para darles mayor coherencia y
orden.
e) Se elimina la jurisdicción concurrente y la acumulación, la prime-
ra porque no tiene ninguna aplicación, la segunda porque parece
que da lugar a frecuentes tácticas dilatorias. Se mantiene la juris-
dicción auxiliar porque en algunos lugares de la provincia mexi-
cana sigue teniendo todavía una gran utilidad.
f) Se reordenan los impedimentos para distinguir claramente entre
excusas y recusaciones.
g) Se organizan los incidentes.
h) Desaparece el Ministerio Público Federal como parte, dejándose
exclusivamente para los amparos contra normas generales.
i) Se modifica el término de tercero perjudicado por el de tercero
interesado y se prevé que el Ministerio Público federal o local del
proceso del que emane el acto reclamado pueda participar con el
carácter de tercero interesado.
En suma, el proyecto propone cambios sustanciales y de gran enver-

gadura al juicio de amparo, que retomando sus orígenes lo proyecta ha-
cia el futuro, que lo actualiza y le permite responder a las necesidades
del derecho moderno en beneficio de todos los gobernados; de ser apro-
bado se traduciría en una defensa eficaz de los particulares frente a la
arbitrariedad y los abusos.
Para entender los cambios que proponemos se requiere una nueva

mentalidad, desechar conceptos rigoristas, interpretaciones formalistas y
letristas que tanto daño han hecho al juicio de amparo y a nuestro país.
Un nuevo juicio de amparo requiere mejores jueces y mejores abogados;
tenemos que entenderlo a partir de nuevas categorías, de una forma dis-
tinta de comprender las cosas.
No debemos olvidar, y esto me interesa mucho destacarlo, que esta-
mos en presencia de un procedimiento inédito, por su apertura y por
quien lo convocó; porque durante más de un año se ha trabajado en este
proyecto de cara a la comunidad jurídica. A través de este ejercicio los
juristas de México tenemos la oportunidad histórica de retomar una vez
más el liderazgo en la estructuración de las normas jurídicas. Este lide-
razgo que durante tres sexenios lo han tenido otros profesionistas y que
han expulsado prácticamente a los juristas de las decisiones trascenden-
tales de nuestro país.
El mundo es hoy distinto del de hace cincuenta años. México ha cam-
biado, los mexicanos todos estamos comprometidos con el cambio. En
mi opinión no existe razón jurídica, política o social que justifique que
el juicio de amparo siga atado a una mitología decadente y anquilosada.
Avancemos hacia una nueva Ley de Amparo moderna y eficaz con el
apoyo de todos los juristas mexicanos, para beneficio de todos los mexi-
canos.
COMUNICACIONES
LOS INDIVIDUOS Y GRUPOS DENOMINADOS
“ TRANSGÉNEROS” Y SU RELACIÓN
CON EL DERECHO
Raúl Miguel ARRIAGA ESCOBEDO
Sexo mutante. Todas las almejas (tapes decussa-

tus) empiezan su vida siendo machos. Conforme
pasa el tiempo, algunas deciden convertirse en
hembras. En cambio, los seres humanos empeza-
mos todos siendo mujeres. Es sólo durante la
quinta semana de gestación que se cambia el sexo
si existe la presencia del cromosoma Y, el cual
produce sustancias activas que dirigen la transfor-
mación en testículo de la gónada indeterminada y
que convertirán los genitales en los correspon-
dientes al sexo masculino.*
SUMARIO: I. Introducción. II. Advertencia. III. Algunos concep-

tos acerca de la sexualidad. IV. El concepto “ transgénero” y
lo social. V. Las garantías individuales y los derechos huma-
nos. VI. El derecho a la justicia de los “ transgéneros” y su pro-
blemática jurídica. VII. Conclusiones.VIII. Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
El transitar de las clases de derecho constitucional del maestro Enrique

Sánchez Bringas a las labores que se vuelven cotidianas —a pesar de
que en apariencia se alejan de ese derecho— ha transformando la visión
del entonces alumno y provoca la reflexión, que busca la influencia de las
normas constitucionales en otros grupos o actividades que, también debi-
do a su regularidad, deben ser reguladas, pues son parte de nuestra vida.
* “ El estado de las cosas” , Viceversa, México, núm. 90, noviembre de 2000.

231
232 RAÚL MIGUEL ARRIAGA ESCOBEDO
Dejar de ser alumno, formalmente hablando, implica el acceso a un

mundo en el que surge la responsabilidad profesional para ocupar el pri-
mer lugar. Es cierto que nos deja la sensación de haber culminado una
etapa feliz que sólo con el transcurso del tiempo se valora en toda su
dimensión. Sin embargo, no se trata de alcanzar responsabilidad y año-
rar los tiempos estudiantiles. No. Entre estas dos etapas se va formando
una que las conjuntará, en su momento, y que trae —por lo menos en
mi caso— el deseo de manifestarse y contribuir con los valores que sus-
tentan, en gran medida, la convivencia y la justicia, entendiendo ésta
como dar a cada cual lo que le pertenece, de acuerdo con el derecho.
Con el ánimo de contribuir a la regulación de grupos “ marginados” o
“ automarginados” , pero que, finalmente, existen y tienen derechos y
obligaciones, y con la experiencia que va acumulándose con el tiempo
y el trabajo profesional, considero viable proponer estas líneas que tien-
den a buscar el acceso a la justicia de las personas que por diversas cir-
cunstancias (lo cual no es motivo de este trabajo) no se consideran
como parte de los géneros masculino y femenino. En nuestro país, a par-
tir del derecho constitucional, se establecen derechos y obligaciones
para el género masculino y para el femenino y ¿para los transgéneros
existen derechos y obligaciones? ¿por qué no establecer normas que les
reconozcan sus derechos y obligaciones que limiten su actuación? Negar
su existencia, ¿no significa negar la posibilidad de la vida en común con
los géneros masculino y femenino? ¿por qué no atreverse a reconocer
sus derechos y regularlos?
Dentro de estos grupos se ha dado mayor importancia a los aspectos
biológicos, médicos, psicológicos; a pesar del avance que van teniendo
en el tiempo y la apertura que han ido ganando en la sociedad, el dere-
cho se ha abstenido de tratarlos en igualdad de condiciones que a los
géneros masculino y femenino, alejándose de la función principal del
derecho que consiste en regular la convivencia humana.
Podrá parecer un tema ajeno al conjunto de reglas que conforman
nuestro sistema jurídico, pero existen individuos y grupos que, de mane-
ra voluntaria, social o cultural, son transgéneros, lo cual, en mi opinión,
es suficiente para su regulación a la luz del derecho mexicano.
En estas condiciones, resulta claro que para que los individuos con
estas características tengan acceso a la justicia es necesario establecer
sus derechos e imponer sus obligaciones.
LOS INDIVIDUOS Y GRUPOS “ TRANSGÉNEROS” 233
Este trabajo no se sustenta en el tema, que puede ser novedoso, sino

en que se conjugan diversos aspectos como la reflexión, la problemática
que encierra y la imposibilidad que representa, dentro de nuestras nor-
mas positivas, el reconocimiento de los derechos de los transgéneros
dentro del campo del litigio. Por ello, se mencionan dos tipos de asuntos
jurídicos que sirven como ejemplos de la necesidad de regular las acti-
vidades de estos individuos que, sin conculcar los derechos de las perso-
nas que pertenecen a los géneros masculino y femenino, quieren y exi-
gen el reconocimiento de sus derechos y obligaciones para tener acceso
a la justicia.
Por otra parte, debo establecer que si bien es cierto que este trabajo
tiene una razón jurídica fundamental, también es cierto que los aspectos
biológicos y culturales son la base de la problemática que se presenta,
por lo que se incluyen tales ámbitos como parte de su ubicación, lo que
permitirá, en mi opinión, tener una perspectiva objetiva de su existencia
que deberá concluir, al menos, en la reflexión seria y el análisis profun-
do para lograr esa convivencia humana en condiciones de equidad y, en
caso de controversia, de acceso a la justicia.
De acuerdo con lo expuesto, no se debe pensar, por ahora, en una
bibliografía específica mínima que sirva de apoyo a este estudio, pero
no por ello deben desdeñarse los planteamientos que se mencionarán; en
todo caso, analizar esa realidad nos permitirá opinar, validamente, acer-
ca de su importancia en el marco jurídico en que vivimos.
II. ADVERTENCIA
El acceso a la justicia constitucional puede tener significados distintos.

Para efectos de este trabajo, significa la posibilidad de establecer —previo
cumplimiento de los requisitos respectivos— que los individuos como
tales y/o agrupados bajo formas legales distintas (asociaciones, clubes,
organizaciones no gubernamentales, etcétera) tengan el reconocimiento
pleno de sus derechos y obligaciones como marco normativo, para que,
en su caso, tengan acceso a la justicia constitucional como garantía de
respeto por parte de los órganos del Estado y de sus integrantes.
Los individuos y grupos a que me refiero son los denominados
“ transgéneros” , relacionados en el entorno social en que viven y se de-
sarrollan, es decir, el reconocimiento constitucional de su existencia
como individuos y el establecimiento de los mecanismos legales que po-

sibiliten el respeto de sus derechos.
Estos comentarios podrán parecer, a primera vista, superficiales; sin
embargo, los individuos y grupos referidos existen, algunos se manifies-
tan, los más se esconden y los que han asumido su identidad sexual y
cultural luchan por su reconocimiento. Saber de ellos, de sus preocupa-
ciones y de los conflictos jurídicos que se les presentan por su condición
constituye el punto inicial para revisar su existencia a la luz del derecho.
En consecuencia, el derecho constitucional, como sustento del Estado de
derecho, me lleva a plantear su acceso a la justicia constitucional.
III. ALGUNOS CONCEPTOS ACERCA DE LA SEXUALIDAD
La orientación sexual de los individuos es “ la inclinación que tene-

mos por compartir nuestra expresión sexual con miembros de nuestro
mismo sexo, del otro o de ambos” .1
Esa orientación sexual se manifiesta en diversas formas, privadas y pú-
blicas, que dan lugar a su clasificación en heterosexualidad, homosexua-
lidad, bisexualidad y transexualidad.
Por ello es preciso considerar los significados de los siguientes con-
ceptos: género, como término biológico; género, como término socioló-
gico; consideraciones de género; categoría de género y homosexualidad.
1. Género, como término biológico
En taxonomía, categoría de clasificación de los seres vivos; concreta-

mente, un grupo de especies estrechamente emparentadas en estructura y
origen evolutivo. En la clasificación de los seres vivos el género se sitúa
por debajo de la familia o subfamilia y por encima de la especie.2
1 Carrera, Michael, Sexo, Barcelona, Ediciones Folio, 1982, p. 96, citado por Ve-
lasco M., Víctor M., “ Una minoría sexual en psicoterapia (Los travesti heterosexuales)” ,
Días de transgénero, Memoria, México, Instituto Mexicano de Sexología, 1999.
2 Enciclopedia Microsoft Encarta 99, disco compacto, 1993-1998.
2. Género, como término sociológico
Identidad generada por el rol sexual de las personas. Los términos género
y sexo se utilizan a menudo indistintamente, aunque sexo se refiere de
forma específica a las características biológicas y físicas que convierten a
una persona en hombre o mujer en el momento de su nacimiento, y géne-
ro se refiere a las conductas de identificación sexual asociadas a miem-
bros de una sociedad.
A la edad de tres años los niños tienden a tomar conciencia de su gé-
nero al adoptar determinados elementos culturales (juegos, ropas o formas
de hablar) asignados a su sexo. Ya desde la cuna, los niños y las niñas
son tratados de forma diferente. A las niñas se les suele vestir de rosa (un
color considerado femenino) y a los niños de azul. Así que, incluso a una
edad en la que resulta imposible distinguir la conducta femenina de la
masculina, se considera importante que no se confundan sus géneros.
Dado que los roles de género varían según la cultura, parece que mu-
chas diferencias de conducta entre hombres y mujeres están causadas tan-
to por la socialización como por las hormonas masculinas y femeninas y
otros factores congénitos. A medida que más mujeres occidentales traba-
jan fuera de casa, la división de roles de género va variando, aunque de
forma paulatina.
La conducta estereotipada asociada al sexo (agresión masculina y pasi-
vidad femenina) procede, al menos parcialmente, de los roles aprendidos
durante la infancia: a los niños se les enseña que “ los hombres no lloran”
y se les regalan pistolas y coches, mientras que las niñas juegan con mu-
ñecas y casitas que les han regalado para que puedan imitar el rol típico
de la mujer en el hogar.
Las personas cuya identidad de género difiere de su sexo biológico
suelen recurrir a veces al cambio de sexo. Aunque nuestra cultura tiende
a polarizar las identidades de género para hacerlas coincidir con las dos
formas sexuales de nuestra especie, es preciso tener en cuenta que el gé-
nero es un fenómeno complejo no reductible, en modo alguno, a dos úni-
cas identidades (hombre y mujer).3
3. Consideraciones de género
La identidad y el papel que desempeña el género parecen ser general-

mente fenómenos aprendidos y no constituidos genéticamente ni consti-
tutivamente determinados. Estudios endocrinológicos y cromosómicos
3 Idem.
en homosexuales revelan que no existe más número de variaciones que

la media normal. En otras palabras, muchos de los homosexuales no tie-
nen ningún otro rasgo físico diferenciador. Las características sexuales
anatómicas masculinas o femeninas se establecen en el momento de la
concepción, pero factores del entorno influyen en la posterior aceptación
individual del género.
4. Categoría de género
El desarrollo de los caracteres sexuales, especialmente genitales externos,

en los niños al ser reconocidos por los adultos al nacimiento, y aún antes,
con el empleo de las técnicas de ultrasonido, inducen a éstos a tener una
forma educativa diferente para cada sexo, la cual se traduce en comporta-
mientos (roles), sentimientos, identificación, valores que diferencian a las
mujeres y a los hombres.4
5. Homosexualidad
Preferencia y atracción sexual por personas del mismo sexo, en contrapo-

sición a la heterosexualidad (preferencia por el sexo opuesto) y bisexuali-
dad (atracción por ambos sexos). Las homosexuales femeninas reciben el
apelativo de lesbianas (del nombre de la isla griega de Lesbos, hogar de
la poetisa Safo que vivió en el siglo VII a. C.); los homosexuales mascu-
linos el de “ gays” y a menudo a cualquiera de los dos se les denomina
“ gay” . La actitud hacia la homosexualidad ha variado a lo largo de las
diferentes épocas y entre los diversos grupos y subgrupos culturales, osci-
lando entre la aceptación (en la Grecia antigua), la tolerancia (en el impe-
rio romano) y la condena absoluta (en muchas sociedades occidentales).5
IV. EL CONCEPTO “ TRANSGÉNERO” Y LO SOCIAL
1. El concepto transgénero
Si relacionamos la existencia de los individuos o grupos “ transgéne-

ros” con el aspecto normativo, podremos, al menos, detenernos a revisar
4 Casas Martínez, María de la Luz, ¿Destino o libertad? (Un enfoque bioético

acerca de la homosexualidad), México, Ediciones GER, 1999, p. 41.
5 Enciclopedia Microsoft..., cit., nota 2.
el papel que están jugando en nuestra sociedad y el papel que tiene o

debe tener el derecho.
El concepto “ transgénero” , según Alejandra Zuñiga, “ es una palabra
relativamente nueva que no encontrarán en el diccionario. Por lo menos
actualmente, para quien la ha escuchado ya, la palabra le puede traer a
la mente imágenes travestis, transexuales y figuras andróginas” .6
Este concepto, señala la autora, se inventó en la década de los setenta
por Virginia Prince, un travesti con estudios de doctorado en Filosofía,
que fue el creador de la primera revista para travestis heterosexuales.
Asimismo, indica que la investigación de grupo permitió determinar
que la conducta de estos travestis heterosexuales no era pervertida ni era
una enfermedad.
La palabra “ transgénero” , según la autora, tendría dos significados:
el primero, referido a una conducta intermedia entre el travestismo y la
transexualidad y, el segundo, como un concepto general que abarca va-
rios tipos distintos de conductas que tienen en común tomar elementos o
conductas del otro género.
Ahora bien, es preciso indicar, como lo hace la autora, que el término
“ transgénero” es todavía informal, que no ha sido aceptado totalmente
en los círculos médicos y científicos. Pero existen estos individuos y
grupos, y si existen en una sociedad, deben ser regulados, si no ¿cuál es
entonces la función del derecho?
2. El concepto “ transgénero” , en sentido general
Como un campo de estudio, nos hablaría en primer término... de la con-

ducta de las personas transgenéricas, de lo que sienten y como lo expre-
san, pero también nos hablaría de cómo se relacionan con otras personas
y cómo reaccionan éstas. La existencia de personas transgenéricas se pre-
senta como una transgresión en un sistema en donde sólo existen dos for-
mas de comportamiento posibles, el ser hombre y el ser mujer. La perso-
na transgenérica toma elementos de ambas y los mezcla o combina en
distintas proporciones.
El transgénero nos lleva a tomar partido, a una defensa de estos esque-
mas bipolares o a una modificación de los mismos, pero antes de caer en
antagonismos tendríamos que ir a las raíces. Nos podremos preguntar qué
6 Zuñiga, Alejandra, “ Transgénero. Paradigma Heurístico” , Días de transgénero,

cit., nota 1.
motiva a la persona transgenérica a quebrantar los esquemas convenciona-

les, pero de la misma forma podemos preguntar qué motiva a la persona
convencional a conservarlos, lo que nos llevaría a la siguiente cuestión.
¿Cómo es que aprendemos a ser hombres y mujeres? El estudio del transgé-
nero nos lleva a revisar las formas en que hombres y mujeres se compor-
tan, se interrelacionan, cómo adquieren sus identidades y cómo perciben
al otro género, pues si hablamos del transgénero como una transgresión
tendríamos que saber qué es lo que estamos transgrediendo y en qué se
sustenta.
Si una mujer se viste de hombre es más o menos tolerada, si un hom-
bre se viste de mujer, se convierte en objeto de burla y escarnio. Según
los valores convencionales la mujer al asumir la apariencia de hombre
pasa de una posición de menos a más valor, con el hombre sucede lo con-
trario.7
3. Aspectos sociológicos
Sabemos que
Rol es un patrón de conducta de las personas en las situaciones sociales.

El rol puede ser entendido como el papel que pone en práctica la persona
en el drama social, o, en un sentido más preciso, como el sistema de ex-
pectativas sociales que acompañan a la presentación pública de los sujetos
de un determinado estado social o estatus. Las sociedades pueden consi-
derarse estructuras de posiciones donde la gente coopera, compite o gene-
ra conflictos al perseguir sus intereses o los del grupo (y en principio tam-
bién el bienestar de toda la sociedad).
El lenguaje de la teoría del rol suele ser complejo. Así, un “ conjunto
de rol” es el grupo de actores en relación con los cuales se establece. Un
“ modelo de rol” es el digno de ser copiado según los valores del sistema
en cuestión. Gran parte de la conducta de la sociedad imita determinados
modelos de rol.8
Asimismo, status es un término utilizado para designar la posición o

el rango social. En un sentido se refiere a las posiciones ocupadas den-
tro de una estructura social y a los derechos y deberes asignados.
7 Idem.
8 Enciclopedia Microsoft..., cit., nota 2.
V. LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES

Y LOS DERECHOS HUMANOS
1. Las garantías individuales
El maestro Juventino V. Castro señala que las llamadas garantías

constitucionales son también llamadas garantías, derechos del hombre,
derechos fundamentales, derechos públicos subjetivos o derechos del
gobernado individuales. Que
...estas garantías o derechos —en su primer origen—, no son elaboracio-

nes de juristas, politólogos o sociólogos, ni nacen como producto de una
reflexión de gabinete. Son auténticas vivencias de los pueblos o de grupos
que constituyen a éstos, quienes se las arrancan al soberano para lograr el
pleno reconocimiento de libertades y atributos, que se supone correspon-
den a la persona humana por el simple hecho de tener esta calidad.9
2. Los derechos humanos
El doctor Luis de la Barreda Solórzano responde a la pregunta de

¿qué son los derechos humanos?, diciendo que a partir de la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, los seres huma-
nos hemos ido reconociendo que la dignidad es un elemento común a
todos nosotros.
Las normas jurídicas surgidas de los movimientos revolucionarios del si-

glo XVIII instauraron sistemas democráticos y reconocieron por primera
vez en la historia los derechos humanos, que son prerrogativas de los go-
bernados ante los gobernantes. Esos derechos se reconocen a partir de la
convicción de que todos los seres humanos, por el solo hecho de serlo,
tenemos dignidad, cualidad en virtud de la cual merecemos ser tratados
con ciertos miramientos, ya que somos sensibles a las ofensas, desprecios,
humillaciones y falta de consideración.
Los derechos humanos constituyen una de nuestras más importantes
conquistas, un logro irrenunciable precisamente porque —al ordenar la
ley que la dignidad de todos debe respetarse— nos hace más humanos.10
9 Castro V., Juventino, Lecciones de garantías y amparo, México, Porrúa, 1974. p. 3.

10 Barreda Solórzano, Luis de la, Los derechos humanos, México, Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes, 1999, pp. 4 y 5.
3. Los derechos humanos, garantías del gobernado, garantías

individuales o derechos del gobernado
En opinión del maestro Sánchez Bringas,
Al usar las locuciones derechos humanos, garantías del gobernado, garan-

tías individuales o derechos del gobernado, nos referimos a las prerrogati-
vas alcanzadas por los hombres frente al poder público personificado en
la autoridad. Son los derechos que los gobernados pueden oponer a los
gobernantes con el fin de que se conduzcan de la manera dispuesta por las
normas del Estado. Negamos, desde luego, que existan derechos naturales
o inherentes al hombre, en todo caso, con esas expresiones se significan
los valores individuales y sociales sobre el hombre, su dignidad y su de-
sarrollo, pero no derechos...11
Según el mismo autor,
...el estudio de los derechos humanos permite distinguirlos de los dere-

chos del gobernado; aquéllos son una especie de éstos, la más importan-
te ciertamente. Entre el género —derechos del gobernado— y la especie
—derechos humanos— existen diferencias que descalifican el error de
identificarlos puntualmente. La explicación de la naturaleza jurídica de los
derechos del gobernado que es aceptada con más frecuencia, la ofrece Ig-
nacio Burgoa Orihuela quien parte de la clasificación de las relaciones
que se producen en la sociedad para determinar el acto de autoridad y defi-
nir, entonces, la garantía individual o derecho del gobernado.12
Por otra parte, considero oportuno transcribir el concepto de derechos

humanos que propone el maestro Sánchez Bringas: “ son las prerrogati-
vas del gobernado que el orden normativo establece para que el hombre
disponga dignamente de las condiciones y oportunidades que requiere su
existencia y desarrollo como persona” .13
11 Sánchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, México, Porrúa, 1995, p. 568.

12 Ibidem, pp. 572 y 573.
13 Ibidem, p. 576.
VI. EL DERECHO A LA JUSTICIA DE LOS “ TRANSGÉNEROS”

Y SU PROBLEMÁTICA JURÍDICA
1. El derecho a la justicia de los transgéneros
En el artículo 17 de la Constitución federal, en opinión de Sánchez

Bringas, se
...consagra uno de los principios fundamentales del estado de derecho,

consistente en la prerrogativa que todos los gobernados tienen para recibir
los beneficios de la impartición de justicia. El precepto prohíbe hacerse
justicia por sí mismo y ejercer violencia para reclamar un derecho. Además,
dispone que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por
tribunales que estén expeditos para impartirla en los plazos y términos
que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera rápida, completa
e imparcial. También ordena la gratuidad del servicio jurisdiccional, pro-
hibiendo expresamente los cobros que pudieren exigirse por ese concepto
y proscribiendo la privación de la libertad derivada del incumplimiento de
obligaciones civiles. Impone al Congreso de la Unión y a las legislaturas
locales, la obligación de expedir leyes que garanticen la independencia de
los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones...14
Para los efectos de este trabajo, debo señalar que el segundo párrafo
del numeral referido contiene el sustento mediante el cual —una vez es-
tablecidos los derechos de fondo de los transgéneros—, pueden tener ac-
ceso a la impartición de justicia con esa calidad de transgéneros.
Dispone el párrafo indicado lo siguiente:
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tribuna-
les que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fi-
jen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e
imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibi-
das las costas judiciales.
Podría decirse que no es necesario establecer ninguna diferenciación

para incorporar a estos individuos o grupos, de manera expresa, a nuestros
cuerpos normativos, tanto en el aspecto sustantivo como en el adjetivo,
14 Ibidem, p. 598.
sin embargo, debe saberse que la problemática que presentan en relación

con el derecho o por la falta de éste, reviste peculiaridades específicas
que no es posible resolver con los medios que actualmente se tienen,
como se menciona en los párrafos siguientes.
2. La realidad
Las posibilidades que las grandes urbes brindan en todos los aspectos
de la vida de sus habitantes permite la visión y el conocimiento más cla-
ro de las variedades y diferencias que existen entre unos y otros, entre
los géneros masculino y femenino, y esto mismo posibilita la apertura
de grupos como travestis, homosexuales —masculinos y femeninos—
transgéneros y transexuales, entre otros.
Esto no quiere decir que la existencia de estos grupos se deba a las
condiciones de una gran ciudad como es el Distrito Federal, no, simple-
mente quiere significar que los grupos referidos han ido avanzando en
su reconocimiento por parte de los demás, en su “ ganar espacios” , que
en realidad les han sido negados.
En efecto, actualmente vemos que la problemática de la identidad se-
xual y sus consecuencias, principalmente la psicológica, han permitido la
unión de quienes tienen una perspectiva distinta de su vida sexual, lo que
se refleja en sus días cotidianos, de tal manera que se trata de individuos
y grupos que a partir de una conceptualización interna distinta a la de
los géneros masculino y femenino, luchan porque se les considere en
igualdad de circunstancias que a los demás individuos, pues antes de
formar grupos son individualidades.
Sin embargo, en el ámbito externo, la problemática que viven se vuel-
ve más agresiva, más represiva y, en el campo del derecho, los va alejan-
do de los postulados que les otorgan derechos y les imponen obligacio-
nes, presentándose confusiones que, al ser trascendentes, pero no lo más
importante para sus vidas, se van dejando de lado.
3. La problemática jurídica de los transgéneros
De acuerdo con lo que hemos apuntado y con independencia de la

denominación de los derechos aludidos, lo que resulta claro y coinciden-
te es que todos procuran el respeto a los seres humanos, a los indivi-

duos, entre los que se encuentran los denominados “ transgéneros” .
Pero, ¿en dónde se consignan esos derechos, en qué parte de nuestra
legislación se establecen las posibilidades de que, atendiendo a su orien-
tación sexual y a sus características sociales y psicológicas, puedan tener
concordancia entre sus formas de vida y su realidad jurídica?
Es decir, si social y culturalmente existe un individuo transgénero y
quiere adecuar a esa forma de vida, elegida libremente, una realidad le-
gal que lo considere él o ella, según el caso, ¿podrá solicitar la rectifica-
ción de su acta de nacimiento ante un juzgado de lo familiar de esta
capital? ¿Podrá modificar su credencial para votar, en cuanto al género
elegido?
4. La igualdad constitucional
El artículo 1o. de la Constitución federal dispone que “ en los Estados

Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga
esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino
en los casos y con las condiciones que ella misma establece” .
En opinión del maestro Burgoa Orihuela, este artículo
...consagra una garantía individual específica de igualdad, puesto que con-

sidera posibilitados y capaces a todos los hombres, sin excepción, de ser
titulares de los derechos subjetivos públicos instituidos por la propia Ley
Fundamental.
El alcance personal o subjetivo de esta garantía específica de igualdad
se extiende, como dice el artículo 1o. constitucional, a todo individuo; es
decir, a todo ser humano independientemente de su condición particular
congénita (raza, sexo, etcétera), o adquirida (estado jurídico o fáctico,
proveniente de la realización de un hecho o acto previo: estado de arren-
datario, casado, propietario, etcétera). Así, pues, de acuerdo con nuestra
Ley Fundamental, toda persona tiene capacidad de goce y ejercicio (para
emplear el lenguaje del derecho civil) de las diversas garantías individua-
les específicas que consagra la Constitución en sus respectivos artículos.
Esta particularidad que presenta nuestro sistema constitucional en rela-
ción con la titularidad o extensión subjetiva de las garantías individuales,
revela evidentemente una superioridad respecto de aquellos ordenamientos

fundamentales que contraen el goce y ejercicio de las mismas a los nacio-
nales.15
Ahora bien, el propio artículo 1o. de la Constitución declara que las

garantías individuales sólo pueden restringirse o suspenderse en los ca-
sos y bajo las condiciones que dicho ordenamiento supremo establece.
Por su parte, Sánchez Bringas, al comentar este precepto constitucio-
nal, expresa:
...significa que todo gobernado se encuentra protegido por los derechos

constitucionales, trátese de seres humanos (nacionales o extranjeros, meno-
res o mayores de edad, varones o mujeres, etcétera) o de personas jurídi-
cas denominadas morales (sociedades, asociaciones, sindicatos cooperati-
vas, etcétera). A partir de esta regla sólo existen dos posibilidades que
podrían afectar el goce de esos derechos; la restricción y la suspensión.16
En este sentido, el doctor De la Barreda expresa:
Desde luego la igualdad ante la ley no significa que en cualquier circuns-

tancia todos tengamos los mismos derechos. El ordenamiento jurídico
concede legítimamente ciertas ventajas a quienes se encuentran en situa-
ciones que así lo ameritan.
Por ejemplo, a una mujer que da a luz se le permite ausentarse de su
centro de trabajo durante un lapso para atender a su bebé, y posteriormen-
te durante una temporada se le deja disponer de algún tiempo dentro de
su jornada de trabajo para amamantarlo; al menor de edad que trabaja se
le protege especialmente en su seguridad laboral y al que delinque se le da
un trato menos severo que al adulto, etcétera.
Lo que implica el principio de igualdad ante la ley es que a personas
en igualdad de circunstancias se les aplique la ley equitativamente, sin
privilegios ni discriminaciones.17
En este contexto, resulta claro que el principio de igualdad ante la ley

o la igualdad constitucional otorga derechos que no pueden renunciarse,
por lo que al relacionarlo con el tema de este trabajo debemos concluir
15 Burgoa Orihuela, Ignacio, Las garantías individuales, 16a. ed., México, Porrúa,
1982, p. 258.
16 Sánchez Bringas, Enrique, op. cit., nota 11, p. 578.
17 Barreda Solórzano, Luis de la, op. cit., nota 10, p. 31.
diciendo que cuando se refiere esa protección a todo individuo no deja

fuera de su protección a nadie, es decir, al abarcar la totalidad de los
individuos incluye a los géneros masculino, femenino y los demás, esto
es que protegerá a los que forman el grupo de individuos denominado
“ transgénero” .
El artículo 34 de la Constitución federal sí hace una distinción, al ha-
blar de los ciudadanos mexicanos, pues dice:
Artículo 34. Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres

que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requi-
sitos:
I. Haber cumplido dieciocho años; y
II. Tener un modo honesto de vivir.
Entonces, ¿los nacionales mexicanos que reúnan estos requisitos y que

posean la calidad de “ transgéneros” no son ciudadanos mexicanos, por
no ser varón o mujer? Creo que no es la exageración jurídica, existen
personas con esta problemática legal.
5. Los transgéneros y su relación con el derecho
A. Caso relacionado con la rectificación

de acta de nacimiento
a) Una persona biológicamente pertenece al género masculino.

b) Dicha persona se reconoce social y culturalmente como pertene-
ciente al sexo femenino, a partir del rol que se le ha asignado y
que ha asumido.
c) A partir de ese reconocimiento ha transgredido las reglas que im-
ponen la existencia de dos géneros y se ha asumido completamente
como del sexo femenino en todos sus actos públicos.
d) Estamos en presencia de una persona “ transgénero” .
e) ¿De qué manera podrá acceder a la justicia para que su realidad
personal sea congruente con la ley y ya no se le reconozca como
varón sino como mujer?
f) Con los medios jurídicos existentes, ¿podrá acreditar los extremos
de una acción de rectificación de acta de nacimiento por enmienda;
la que tiene aplicación cuando se solicita variar algún nombre u
otra circunstancia, sea esencial o accidental, según lo dispone el

artículo 135 del Código Civil del Distrito Federal vigente?
g) Obtener resultados positivos dependerá, en mucho, del criterio del
juzgador de lo familiar, de su apertura y disposición para tratar de
aplicar las disposiciones legales que existen, mismas que —como
lo hemos visto— no se refieren específicamente a los transgéneros,
y de la aptitud del Ministerio Público adscrito al juzgado para en-
tender la problemática jurídica en que se ve inmersa una persona
“ transgénero” .
h) Dejar la carga probatoria al “ transgénero” , en las condiciones de
nuestros ordenamientos jurídicos actuales, implicaría únicamente
la posibilidad de acreditar los hechos que se indican con las pro-
banzas que se mencionan:
—Que se trata de una persona que biológicamente pertenece al

sexo masculino, lo que se acreditará con el acta de nacimiento
correspondiente.
—Que se trata de una persona que socialmente es conocida como
del género femenino, lo que se probará con la prueba testimo-
nial a cargo de testigos a quienes les conste esa situación.
—La prueba pericial consistente en el dictamen psicológico y
médico podrá tener como resultado que el transgénero “ pien-
se” como mujer y que biológicamente su cuerpo corresponda
al género masculino.
Si existen los individuos “ transgéneros” ; si la realidad nos muestra

que no solamente existen los géneros masculino y femenino, ¿por qué
no regular sus derechos y establecer sus obligaciones? ¿Por qué limitar
su acceso a la justicia? ¿Por qué conculcar sus garantías individuales,
sus derechos humanos, sus derechos del gobernado, sus derechos funda-
mentales?
Pienso en la regulación de índole penal que se dio a partir de la pro-
liferación del SIDA. A partir de las consecuencias y efectos que se tuvie-
ron en la sociedad se generó la necesidad de regular, castigando, a quien
contagiara ese virus, entonces ¿por qué no atreverse a regular los hechos
que nos rebasan?, ¿por qué el derecho se mantiene estático?
B. Caso relacionado con la comisión de un ilícito

de falsificación de documentos públicos
a) Una persona biológicamente pertenece al género masculino.

b) Dicha persona se reconoce social y culturalmente como pertene-
ciente al sexo femenino, a partir del rol que ha asumido.
c) A partir de ese reconocimiento ha transgredido las reglas que im-
ponen la existencia de dos géneros y se ha asumido completamente
como del sexo femenino en todos sus actos públicos.
d) Estamos en presencia de una persona “ transgénero” .
e) ¿De qué manera podrá acceder a la justicia para que su realidad
personal sea congruente con la ley y ya no se le reconozca como
varón sino como mujer?
f) Para poder realizar diferentes tramites legales y extralegales re-
quiere la expedición de su credencial para votar que le otorga el
Instituto Federal Electoral.
g) Para este fin requiere la presentación de su acta de nacimiento, la
comprobación de su domicilio y tomarse una fotografía.
h) Como su acta de nacimiento lo registró como varón, requiere un
acta de nacimiento con los mismos datos pero perteneciente al gé-
nero femenino.
i) La obtención del documento público, desde luego en forma ilegal,
no le representa un grave problema y como social y culturalmente
su imagen corresponde a una persona del sexo femenino no tiene
problema alguno para tomarse la fotografía.
j) En estas condiciones, para satisfacer una necesidad que tiene as-
pectos legales, la persona “ transgénero” se vio obligada a cometer
un ilícito.
k) ¿Acaso el derecho no puede regular estas conductas?, ¿se tienen
que cometer ilícitos para regular la vida en común?, ¿qué pasaría
en el momento de descubrir la falsificación?, ¿se aplicaría la rigi-
dez de la norma, sin considerar la circunstancia del transgénero,
por parte del juez penal?, y ¿no será competencia, en el origen, de
un juez de lo familiar?
l) ¿Por qué impedir el acceso a la justicia a estos individuos y grupos
transgéneros?
VII. CONCLUSIONES
Primera. El artículo 1o. de la Constitución federal otorga la protec-

ción de ese cuerpo normativo a los individuos, sin hacer distinción entre
género masculino y femenino.
Segunda. De acuerdo con el artículo 17 de ese cuerpo normativo los
gobernados tienen la prerrogativa para recibir los beneficios de la imparti-
ción de justicia, es decir, que nadie puede hacerse justicia por sí mismo.
Tercera. El artículo 34 constitucional reconoce como ciudadanos a la
mujer y al varón que reúnan los requisitos allí establecidos, es decir,
que ya no se refiere a individuos, haciendo una distinción que no con-
templa el mencionado artículo 1o.
Cuarta. Existen individuos y grupos que, a pesar de pertenecer a los
géneros masculino y femenino biológicamente, por cuestiones sociales,
culturales y psicológicas no pertenecen al género masculino o femenino.
Quinta. Dentro de la realidad mexicana no se puede negar la existen-
cia de personas que si bien biológicamente pertenecen a un género han
adoptado el otro género o rasgos y características de ambos.
Sexta. A este tipo de personas, denominadas transgéneros, únicamen-
te se les reconocen derechos en los términos del artículo 1o. constitu-
cional que se refiere a individuos, pero en la propia ley fundamental y
en otras de carácter reglamentario no se encuentran regulados sus dere-
chos ni sus obligaciones.
Séptima. En el desarrollo de sus vidas se presentan diversos conflic-
tos que, ante esa falta de regulación legal, no se pueden resolver, de ma-
nera que existen pero no tienen acceso a la justicia, como lo dispone el
artículo 17 constitucional.
Octava. Ante esas circunstancias, es deseable que las instancias legis-
lativas procedan al análisis, estudio y consulta de esta problemática, des-
de los puntos de vista sociales, culturales y psicológicos, de manera que,
en los casos de controversias jurídicas, puedan gozar de la justicia que
el Estado tiene obligación de aplicar, de acuerdo con las normas jurídi-
cas que se establezcan, pues finalmente se trata de individuos a los que
no se deben menoscabar sus derechos.
Novena. Desde luego que no se trata de una problemática fácil, pero
considero que deben encauzarse esfuerzos, desde distintas perspectivas,
para proceder a su regulación jurídica.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
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LA CONSTITUCIÓN MEXICANA: REFORMA O CAMBIO
Jesús Ángel ARROYO MORENO
1. La Constitución mexicana de 1917, en buena medida, fue una reforma

a la Constitución de 1857, aun cuando contiene cambios de trascenden-
cia como son la inclusión de los artículos 27, 123 y 130 (texto original),
que podrían hacer pensar en una nueva Constitución; sin embargo, en su
estructura fundamental no existe un cambio que pudiera ser esencial.
Entiendo por cambio esencial aquel que significa la modificación en la
forma de gobierno o en la organización del Estado, lo que no ocurrió
aun cuando hubo un enriquecimiento en muchos de los preceptos.
2. La Constitución de 1857 se componía de 128 artículos, divididos
en ocho títulos más un artículo transitorio, y las materias que trataba son
las siguientes:
1) Título primero:
a) Sección primera: los derechos del hombre.

b) Sección segunda: los mexicanos.
c) Sección tercera: los extranjeros, concediendo al gobierno la fa-
cultad de expulsar a los “ perniciosos” .
d) Sección cuarta: los ciudadanos mexicanos.
2) Título segundo:
a) La sección primera se refiere a la soberanía nacional y a la for-

ma de gobierno.
b) La sección segunda se refiere a las partes integrantes de la fe-
deración y al territorio nacional.
251
252 JESÚS ÁNGEL ARROYO MORENO
3) Título tercero:
a) Trata de la división de poderes.

b) La sección primera se refiere al Poder Legislativo, a la iniciati-
va y formación de las leyes, a las facultades del Congreso y a
la diputación permanente. Cabe hace notar en este punto, que
el Poder Legislativo de acuerdo con el texto original de la
Constitución de 1857 sólo lo formaba la Cámara de Diputados,
sólo más tarde, en 1874, se creo la Cámara de Senadores.
c) La sección segunda está consagrada al Poder Ejecutivo, y la
tercera al Poder Judicial.
4) Título cuarto: regula la responsabilidad de los funcionarios públicos.

5) Título quinto: se refiere a los estados de la federación.
6) Título sexto: se dedica a las prevenciones generales, como son: la di-
visión de facultades entre los funcionarios federales y los estados; la
prohibición de ocupar dos cargos de elección popular; el juramento de
guardar la Constitución y sus leyes, y el precepto que dispone la supre-
macía de la Constitución (texto igual al 133 de la Constitución de 1917).
7) Título séptimo: se refiere a la manera de reformar la Constitución.
8) Título octavo: trata de la inviolabilidad de la Constitución.
3. La Constitución de 1917, si bien conserva gran parte del texto de
la Constitución anterior, tiene preceptos que la hacen distinta.
El texto aprobado tiene 135 artículos divididos en 9 títulos, con 16
artículos transitorios.
1) El título primero dedica su capítulo primero y los 29 primeros ar-
tículos a las garantías individuales, que en la Constitución de 1857 se
llamaban derechos del hombre.
Una diferencia marcada entre la Constitución de 1857 y la de 1917 es
el texto del artículo 1o., pues el código de 1857 dispone que el pueblo
mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto
de las instituciones sociales, declarando que todas las leyes y todas las
autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la
Constitución, en tanto que en la Constitución de 1917 se dice que en
la república todo individuo gozará de las garantías que otorga la Cons-
titución y la diferencia está en la forma en que se conciben los derechos
del hombre; para el Constituyente de 1857, el hombre es titular de los de-
LA CONSTITUCIÓN MEXICANA: REFORMA O CAMBIO 253
rechos y el Estado los reconoce; para el Constituyente de 1917 el Estado

es quien otorga esos derechos.
El capítulo segundo se refiere a los mexicanos, el tercero a los ex-
tranjeros, y el cuarto a los ciudadanos mexicanos.
2) El título segundo, en el capítulo I, trata de la soberanía nacional y
de la forma de gobierno; el capítulo II determina cuáles son las partes inte-
grantes de la federación y del territorio nacional.
3) El título tercero, en su primer capítulo, se refiere a la división de
poderes; en su segundo capítulo al Poder Legislativo formado por dos
cámaras, diferencia notable con la Constitución de 1857 antes de la re-
forma de 1874, pues el texto primitivo sólo contemplaba una cámara,
agregándose la de senadores en 1874.
El capítulo II consta de cuatro secciones que se refieren, respectiva-
mente, a la elección e instalación del Congreso, a la iniciativa y forma-
ción de las leyes, a las facultades del Congreso y a la Comisión Perma-
nente. El capítulo tercero está dedicado al Poder Ejecutivo y el cuarto al
Poder Judicial.
4) El título cuarto se dedica a las responsabilidades de los funciona-
rios públicos.
5) El título quinto regula a los estados de la federación.
6) El título sexto se refiere al trabajo y a la previsión social.
7) El título séptimo trata a las prevenciones generales, cuyo texto es
bastante semejante al correspondiente título de la Constitución de 1857,
salvo el artículo 130, del que carecía la Constitución de 1857, porque la
materia de que trata este precepto estaba contenida en las llamadas Le-
yes de Reforma.
Las prevenciones generales en ambas Constituciones contienen la dis-
posición de que la Constitución es la ley suprema y que los jueces de
cada estado se arreglarán a la Constitución, leyes y tratados federales, a
pesar de lo que pudieran decir en contrario la Constitución o leyes de
los estados. Y esta disposición es prácticamente una traducción del inci-
so 2 del artículo VI la Constitución de Estados Unidos.
8) El título octavo se refiere a la reforma de la Constitución y el no-
veno a su inviolabilidad.
4. Comparando las materias de que trata cada Constitución, se podrá
advertir que en su estructura y contenido son bastante similares, debien-
do observarse las siguientes similitudes:
a) Artículos dedicados a los derechos del hombre, entre ellos los lla-
mados derechos sociales,* aun cuando en la Constitución de 1917
se han diversificado y enriqueciendo esos derechos; sin embargo,
en algunos casos se han considerando derechos humanos, algunos
que no lo son.
b) Ambas Constituciones tienen un capítulo que la doctrina ha deno-
minado capítulo geográfico, en el que se enumeran los estados de
la república y las islas y mares sobre los que el Estado mexicano
tiene jurisdicción.
c) Hay una sección dedicada en ambas Constituciones a determinar
las características de los mexicanos y de los ciudadanos, señalan-
do las obligaciones de unos y de otros, así como un capítulo que
se refiere a los extranjeros, y en ambas Constituciones se concede
al Estado mexicano la facultad de hacer abandonar el territorio na-
cional a todo extranjero con la prohibición de que no intervengan
en los asuntos políticos del país.
d) Las dos Constituciones, al referirse a la soberanía y a la forma de
gobierno, con las mismas palabras, declaran que la soberanía reside
en el pueblo, que todo poder dimana del pueblo y se instituye para
su beneficio y tiene el inalienable derecho de modificar su forma
de gobierno, constituyéndose en una república representativa, de-
mocrática, federal, compuesta por estados libres y soberanos en lo
que corresponde a su régimen interior, unidos en una federación
en la que el pueblo ejerce su soberanía mediante los Poderes de la
Unión y los de los estados, disponiéndose que las Constituciones
de los estados no pueden contradecir a la Constitución federal. Más
aún, el número de los artículos es el mismo: 39, 40 y 41.
En 1977, 1990 y 1997 se adicionó el citado artículo 41, reformándose

en 1994 y 1996. El objeto de todas esas adiciones y reformas fue esta-
blecer el marco para la celebración de las elecciones, para enunciar las re-
* Llamo derechos sociales a los contenidos en los artículos 27 y 123, a pesar de

que la denominación es tautológica, pues el derecho por esencia es social, y los llamados
derechos sociales son derechos del hombre, cuando se dedica a ciertas labores como los
campesinos o los obreros, refiriéndose también a las organizaciones que se crean para
alcanzar sus fines; pero si bien se observa, lo mismo ocurre con los comerciantes y otras
categorías de personas que tienen normas específicas que regulan su actividad, y las
organizaciones que forman.
glas esenciales que rigen a los partidos políticos y al financiamiento de sus

actividades; se creó el Instituto Federal Electoral como organismo públi-
co autónomo, con las reglas que rigen su funcionamiento, encomendán-
dosele la organización de las elecciones federales y las actividades rela-
tivas a la capacitación, educación cívica, geografía electoral, derechos
de los partidos políticos, el padrón y la lista de electores, ordenando la
creación de un sistema de medios de impugnación para dar definitividad
a los procesos electorales y para la protección de los derechos políticos
de los ciudadanos.
El llamado capítulo geográfico es igual en su fin en ambas Constitu-
ciones, porque en él se enumeran los estados, islas, etcétera, que forman
el país; pero el que contiene la Constitución de 1917 es diverso al de la
Constitución de 1857, entre otros motivos, porque ahora han desapareci-
do los territorios y hay más estados.
5. México es un país federal, y los estados que lo integran gozan de
autonomía en su gobierno interior; los poderes son el Legislativo, el
Ejecutivo y el Judicial, tanto para los estados como para la federación.
El Ejecutivo, en ambas Constituciones, es unipersonal, sólo limitado
por el Congreso y por las resoluciones del Poder Judicial federal, dicta-
das en el juicio de amparo o en la controversia constitucional, y ahora
también por las resoluciones que se dictan en las acciones de inconstitu-
cionalidad.
6. El Poder Judicial federal lo forman la Suprema Corte de Justicia,
los tribunales colegiados de circuito y los juzgados de distrito, y reciente-
mente se agregó el Tribunal Federal Electoral.
La distribución de competencias entre la federación y los estados, al
igual que en la Constitución de Estados Unidos, es la siguiente: la fede-
ración tiene competencia expresa, es decir, que la Constitución (la de
1857 o la de 1917) expresamente menciona cuáles son las materias en
que la federación tiene competencia, todas las demás son del conoci-
miento de los estados. Éstos, por su parte, son autónomos en su régimen
interior, pero sujetos a la Constitución federal, que está, incluso, encima
de las leyes y Constituciones estatales (artículo 133 de la Constitución
federal).
7. Hoy se está hablando en los corrillos políticos, en el gobierno y en
la academia, de una reforma del Estado, que implicaría una reforma
constitucional.
Tal como está concebida la Constitución mexicana, más que una re-
forma de fondo, es decir, una reforma que varíe el régimen federal o
cambie alguno o algunos de los tres poderes para adoptar el régimen
parlamentario, con un jefe del Estado y otro del gobierno, se requiere
ajustar o completar sus preceptos y asearlos, o sea, con mejor lenguaje.
Por otra parte, adoptar otra forma de gobierno o aceptar el parlamentario
en México resulta, cuando menos hasta ahora, notoriamente inconve-
niente por la falta de educación cívica y política de la mayoría de los
mexicanos, y por el hecho de que el país siempre se ha dirigido por re-
gímenes fuertes unipersonales y cuando éstos han fallado, el resultado
ha sido la anarquía, máxime que tanto el Tlatoani azteca como el rey de
España gobernaban como lo que eran, esto es, como gobernantes uniper-
sonales fuertes. Al respecto, cabe citar, aunque parezca extemporáneo,
parte del mensaje que dirigió Venustiano Carranza, como primer jefe de
la revolución, al Constituyente en 1916:
...ésta es la oportunidad, señores diputados, de tocar una cuestión que es

casi seguro se suscitará entre vosotros, ya que en los últimos años se ha
estado discutiendo, con el objeto de hacer aceptable, cierto sistema de go-
bierno que se recomienda como infalible, por una parte, contra la dictadu-
ra, y por la otra, contra la anarquía, entre cuyos extremos han oscilado
constantemente, desde su independencia, los pueblos latinoamericanos, a
saber: el régimen parlamentario. Creo no sólo conveniente, sino indispen-
sable, deciros, aunque sea someramente, los motivos que he tenido para
no aceptar dicho sistema entre las reformas que traigo al conocimiento de
vosotros.
Tocqueville observó en el estudio de la Historia de los pueblos de
América de origen español, que éstos van a la anarquía cuando se cansan
de obedecer, y a la dictadura cuando se cansan de destruir; considerando
que esta oscilación entre el orden y el desenfreno, es la ley fatal que ha
regido y regirá por mucho tiempo a los pueblos mencionados... Ahora
bien; ¿qué es lo que se pretende con la tesis del Gobierno parlamentario?
Se quiere, nada menos, que quitar al presidente sus facultades guberna-
mentales para que las ejerza el Congreso, mediante una comisión de su
seno, denominada ‘gabinete’. En otros términos, se trata de que el presi-
dente personal desaparezca, quedando de él una figura decorativa.
¿En dónde estará entonces la fuerza del Gobierno? en el Parlamento. Y
como éste, en su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la ad-
ministración, el Gobierno caminaría siempre a tientas, temeroso a cada
instante de ser censurado.
El parlamentarismo se comprende en Inglaterra y en España, en donde

ha significado una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes;
se explica en Francia, porque esta nación, a pesar de su forma republicana
de Gobierno, está siempre influida por sus antecedentes monárquicos;
pero entre nosotros no tendría ningunos antecedentes y sería, cuando me-
nos, imprudente lanzarnos a la experiencia de un Gobierno débil, cuando
tan fácil es robustecer y consolidar el sistema de Gobierno de presidente
personal, que nos dejaron los constituyentes de 1857...
Y esta situación descrita por Carranza sigue siendo válida hoy, en que
la dictadura perfecta, como la llamó Vargas Llosa, ha perecido y se trata
de vivir democráticamente. Ha desaparecido la figura del presidente im-
perial cuya voluntad se obedecía sin discusión, pero se advierte nueva-
mente una tendencia hacía la anarquía, como puede observarse en los
estados del sureste, como en Chiapas, y no me refiero al movimiento de
los indígenas zapatistas, sino al hecho de que el Congreso del estado do-
minado por un partido político está impidiendo, de alguna manera, go-
bernar al Ejecutivo estatal, que pertenece a otro partido, o a la rebeldía
para acatar las sentencias del Tribunal Electoral federal en Yucatán por
parte del Ejecutivo y del Legislativo, y en Tabasco por parte de un par-
tido político que mediante maniobras quiere desobedecer esa sentencia.
Y este movimiento a que me refiero, localizado en tres estados, pudiera
aflorar en otros o en el Congreso federal, en el que parece que uno de
los grupos parlamentarios tiene como misión obstaculizar, porque sí, las
labores gubernamentales.
8. Y si así son las cosas, que lo son, cualquier reforma del Poder Le-
gislativo tendente a convertirlo en un Parlamento, es decir, convertir al
gobierno mexicano en un gobierno parlamentario, es apostar a la guerra
civil y si la última, la de 1910-1917 (de hecho viene a terminar hasta la
creación, por Calles, del Partido Revolucionario en 1929), costó un mi-
llón de muertos más los no nacidos, en un país con quince millones de
habitantes, qué se puede esperar en un país que tiene cien millones, y en
donde, por desgracia, la ignorancia, el analfabetismo y la pobreza domi-
nan a una muy buena parte de esos millones.
Puede parecer esta descripción demasiado pesimista y podría parecer,
también, como un deseo de volver al pasado mediante una dictadura, lo
que obviamente es inconveniente pues, precisamente, uno de los moti-
vos por los cuales existe en México ese grado de pobreza, de analfabe-
tismo e ignorancia fue por el hecho de estar gobernado el país durante
setenta años por un solo partido, cuya misión no era tanto velar por el
bien de los mexicanos sino conservar el poder en provecho de sus inte-
grantes (hay que recordar la frase de Emilio Portes Gil, expresidente
de México, miembro del partido oficial, quien en una ocasión dijo que
en México en cada sexenio había una comalada de millonarios; o la fra-
se de cierto subsecretario de agricultura que, al referirse al ejido, confesó
que esa forma de tenencia de la tierra no se había hecho para producir
sino para votar).
9. Pero la solución que consistiría en hacer obedecer a la Constitu-
ción, en primer lugar, y en segundo, en hacer respetar el marco legal del
país, no es sencilla, máxime cuando, como en esta época, cualquier lla-
mado a la fuerza es calificado de fascista, de represor, sin tomar en
cuenta que la última ratio del derecho es la fuerza, lo que se demuestra
con el hecho de que si el deudor no paga se le embargan y rematan sus
bienes; si en un juicio hay un desacato por una de las partes, se le im-
pone una sanción; si no se cumplen las normas penales, el que las viola
está sujeto a una pena; pero lo que parece claro en otras ramas del de-
recho se ha obscurecido en el derecho político y en el constitucional.
Dicho de otra manera, lo ideal es que la ley se obedezca sin coacción ni
sanción, pero si esto no ocurre deberá obedecerse por coacción y san-
ción.
10. La otra parte del remedio consiste en la actuación de los tribuna-
les y, volviendo al momento actual, el balance que se puede hacer de los
tribunales federales es bueno y puede ser mejor.
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, en términos gene-
rales, tanto en el amparo como en las controversias constitucionales o en
las acciones de inconstitucionalidad han sido acertadas, acatadas y res-
petadas, y la Suprema Corte ha ganado en credibilidad y prestigio.
Las resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral también
han sido acertadas en general y también son acatadas, salvo las referen-
tes a Tabasco y Yucatán, desacato movido más por intereses bastardos
que porque el Tribunal se haya equivocado, ya que sus resoluciones han
sido correctas, dictadas dentro de su competencia y no observadas por-
que, en el sureste del país, los gobernantes pretenden eternizarse en el
poder.
Y más aún, el Poder Judicial federal está caminando por el buen ca-
mino, tratando de que haya más tribunales y más juzgados, para evitar
el retraso en las resoluciones, creando una escuela para la capacitación
de los funcionarios judiciales y proporcionando defensores y asesores,

para que tengan acceso a la justicia quienes por sus circunstancias no
pueden tenerlo.
11. Claro es que la política del Poder Judicial federal no podrá dar
resultados óptimos de inmediato; pero se puede esperar, sin descorazo-
namiento, que los tribunales serán cada día mejores. Y si esto es así, la
única manera de evitar, por una parte la anarquía y por otra la dictadura,
está en un trabajo difícil y largo, que consiste en que todos se acostum-
bren a resolver sus controversias en tribunales y a que todos respeten y
cumplan las resoluciones judiciales. Sin pecar de optimista, considero
que parte de ese camino ya se ha andado, pero falta; llamémoslo de al-
guna manera, fortalecer al Poder Judicial federal es lo que puede obte-
nerse si se realizan los siguientes objetivos:
a) Que el Poder Judicial federal tenga una real independencia, que no

espere que el Ejecutivo o el Legislativo le concedan graciosamente
el presupuesto que requiere o que no se lo recorten, como ha ocu-
rrido en 2000 y 2001; en el primero, el presupuesto del Poder Ju-
dicial federal fue disminuido y en el segundo no fue aceptado, re-
cortando su monto; el medio para evitar estos males no es nada
nuevo, hace muchos años que he enseñando y escrito que para que
el Poder Judicial federal, en cuanto la fijación del presupuesto, no
dependa de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, a quienes el Poder
Judicial juzga, y que pueden disminuir su presupuesto, simplemen-
te por venganza, por haber recibido una sentencia en contra de sus
intereses, se requiere incluir en la Constitución un porcentaje fijo
del presupuesto nacional para el Poder Judicial, porcentaje que
puede ascender al 3%.
Cuando se creó el Consejo de la Judicatura, imitando el modelo
español (lo que nunca debió ocurrir) se dijo que con esa creación
se independizaba al Poder Judicial, lo que era falso, ya que dicho
Poder, a partir de 1917, no dependía de nadie, pues el artículo 14
transitorio de la Constitución suprimió la Secretaría de Justicia, de
la que había dependido el Poder Judicial, y nunca se volvió a crear.
Pero ahora, al estar formado el Consejo por tres miembros que de-
signan dos el Senado y uno el presidente de la república, de alguna
manera es dependiente, sobre todo si la designación recae en po-
líticos. Por tanto es deseable que el Consejo esté formado sólo por
miembros del Poder Judicial, a pesar del riesgo que esto pueda
entrañar.
b) El segundo medio consiste en unificar la jurisdicción, ya que en el
país, por múltiples razones, la jurisdicción esta dividida entre el Po-
der Judicial y el Poder Ejecutivo, quien tiene a su cargo la justicia
contencioso-administrativa, la justicia laboral, la justicia agraria,
por no citar más que los tres ramos más importantes, pues todavía
cabría referirse a las controversias que resuelve el Instituto Mexi-
cano de la Propiedad Industrial.
En el momento en que se consiga la unidad de la jurisdicción, las
controversias entre particulares, por una parte, y entre autoridades
y particulares por la otra, podrán ser resueltas por un organismo
realmente independiente, que es el Poder Judicial federal.
c) Por último, hay un aspecto que se ha descuidado en forma por de-
más notable, salvo, a últimas fechas, en materia de amparo, es un
hecho conocido (podría citar al respecto a Jesús González Pérez)
que no es fácil que las autoridades acaten y cumplan las sentencias
de los tribunales; generalmente hay renuencia, pues el funcionario
se siente agredido, siente que su imagen (como ahora se dice) ha
disminuido, que su autoridad no existe, que su esfera de compe-
tencia ha sido invadida, afirma que los tribunales se equivocaron,
que los jueces son ignorantes y que sé yo cuantas cosas más. Esta
es la situación y a esto hay que ponerle un remedio, y el único
consiste en dotar al Poder Judicial federal de mejores medios para
hacer cumplir sus determinaciones, medios que sean realmente efi-
caces.
Una forma que podría buscarse sería el auxilio de la Procuraduría
General de la República; pero para que esto ocurra en forma eficaz,
la Procuraduría tendría que no depender del Poder Ejecutivo; que
fuere un organismo autónomo, lo que está en la mesa de las dis-
cusiones y que en bien del país debe aceptarse.
12. En conclusión, más que reformar la Constitución, como dije, se

requiere fortalecer las instituciones que contiene, independientemente de
que cabría una labor de aseo mejorando la redacción y la sintaxis de mu-
chos preceptos.
13. Finalmente, hay un riesgo a correr, es indispensable el estudio del
derecho comparado; es indispensable conocer lo que en otros países se
hace en relación con estos temas, ya que tal conocimiento, al contrastar-

lo con el conocimiento de lo propio, enriquece; pero lo que hay que evi-
tar es la imitación de instituciones extrañas al país, hechas sin estudio y
sin cuidado. Podrán parecer demasiado duras estas palabras pero voy a
citar varios ejemplos que ilustran este punto de vista.
• Cuando en 1823, en el Acta Constitutiva, y en 1824, en la Consti-

tución, se adoptó el régimen federal, imitando a la Constitución
americana, pese lo que al respecto dijo Fray Servando Teresa de
Mier, no se tomó en cuenta que la Constitución americana, hecha
a la medida del país que la adoptó, no podía dar el mismo resultado
en otro cuyas circunstancias culturales y sociales eran distintas. Los
constituyentes tenían razón al pensar que la Constitución de los Es-
tados Unidos había sido uno de los medios que hubo para que ese
país creciera y se hiciera fuerte, pero no tomaron en cuenta que no
necesariamente iba a ocurrir el mismo fenómeno en México y no
ocurrió.
• De 1824 a 1857 la Constitución no se obedeció y se sustituyó por
Constituciones de tipo central. En 1857, Comonfort, el primer pre-
sidente bajo la nueva Constitución, dijo, y tenía razón, que con la
Constitución no se podía gobernar, y no gobernaron Benito Juárez
ni Porfirio Díaz. La Constitución se reforma en 1917 y tampoco
fue obedecida hasta últimas fechas en las que, con más o menos
trabajo, sus instituciones empiezan a funcionar.
• En la época del presidente Miguel Alemán hubo una ley para evi-
tar la evasión fiscal, prácticamente traducción de una de los Esta-
dos Unidos, y que yo sepa jamás se aplicó.
• En la época del presidente Luis Echeverría, en su lucha por destruir
el régimen de patentes, copió instituciones argentinas, cambió la
Ley de la Propiedad Industrial, a la que inclusive dio otro nombre,
y creo algunas instituciones. Lo que ocurrió fue que la institución
desapareció y la ley volvió a tomar su nombre y su cauce anterior.
Y podría citar otros ejemplos, antiguos y modernos.

14. Respecto de la Constitución mexicana, hay un hecho que frecuen-
temente se olvida y que no se tiene en cuenta. En 1824 hubo una imi-
tación extralógica de la Constitución americana, que parte de una con-
cepción teórica derivada del contrato social de Rousseau: el pueblo es el
que se gobierna a sí mismo, es el titular de la soberanía y al reunirse la

voluntad general se expresa por todos, a través de sus representantes. En
los Estados Unidos, como en México, la Constitución la creó un consti-
tuyente electo por el pueblo para ese fin: hacer la Constitución. Una vez
hecha, el constituyente desaparece y queda la Constitución como la ley
suprema, ya que en ella se crean todas las autoridades y se le otorgan
sus facultades, de lo que resulta que los actos de todas las autoridades
son válidos en cuanto que derivan de la Constitución y no lo son en
cuanto que no derivan de ella.
De esta concepción resulta un presidente unipersonal, que es el titular
de todas las facultades del Poder Ejecutivo, que se creó como un presi-
dente fuerte; pero esto no quiere decir que sea arbitrario o dictatorial,
pues tiene su contrapeso en el Poder Legislativo, ya que éste, por diver-
sas maneras, entre otras, mediante la autorización del presupuesto y la
vigilancia del gasto, puede detener la actividad presidencial.
Pero hay otra forma de detener los actos contrarios a la Constitución,
forma aplicada en Estados Unidos de una manera y en México de otra,
con décadas de anticipación a cualquier país europeo, y es la interven-
ción de los tribunales federales para impedir la aplicación de una ley o
para declararla inconstitucional. Es decir, si bien la institución presiden-
cial es fuerte, se impide que sea arbitraria.
En Europa, el parlamentarismo se inspira también en el contrato so-
cial, pero lo interpreta de otra manera: los miembros del Parlamento ex-
presan la voluntad general por ser electos por el pueblo, pero por tal
motivo, en especial en Francia, no era posible que los tribunales intervi-
nieran declarando la inconstitucionalidad de una ley, e incluso, no po-
dían intervenir para juzgar los actos de gobierno, de ahí la creación del
contencioso-administrativo y del consejo de Estado.
15. Debo concluir este trabajo reiterando que la Constitución mexica-
na no requiere ser cambiada sino a lo más reformada en algunos puntos,
evitando la imitación de instituciones extranjeras, mal conocidas e ina-
decuadas por la historia jurídica del país.
TRIBUNALES, TERRITORIO Y ACCESO
A LA JUSTICIA*
Miguel BONILLA LÓPEZ**
SUMARIO: I. La garantía de la tutela judicial. II. Eficiencia y

competencia territorial de los tribunales. III. La metodolo-
gía. IV. Conclusiones.
I. LA GARANTÍA DE LA TUTELA JUDICIAL
Puede sostenerse, en términos jurídicos, la existencia del principio de

que los tribunales deben estar ubicados en los sitios de más fácil acceso
para los justiciables, conforme al texto de los artículos 1o., 13, 14 y 17
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En estos
preceptos hay directrices sobre la creación de tribunales y sobre la asig-
nación de competencia territorial.
Conviene tener a la vista, en lo conducente, el texto de los cuatro ar-
tículos:
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de

las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringir-
se ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece.
Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribu-
nales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni go-
zar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públi-
cos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos
y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún
* Texto basado en el ensayo de igual título publicado en la Revista del Instituto de

la Judicatura Federal, México, núm. 5, enero-junio de 2000, pp. 45-98.
** Investigador del Instituto de la Judicatura Federal.
263
264 MIGUEL BONILLA LÓPEZ
caso y por ningún motivo, podrán extender su jurisdicción sobre personas

que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta de orden mi-
litar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil
que corresponda.
Artículo 14 [segundo párrafo]. Nadie podrá ser privado de la vida, de
la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante jui-
cio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las
leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Artículo 17 [párrafos primero y segundo]. Ninguna persona podrá ha-
cerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribuna-
les que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fi-
jen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e
imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibi-
das las costas judiciales.
Interesa destacar un par de principios contenidos en los artículos

anteriores: la Constitución protege el ejercicio de los derechos de los go-
bernados en todo el territorio nacional (artículo 1o.) y garantiza el acce-
so a la administración de justicia (artículos 13, 14 y 17).
Veamos: por un lado, en nuestro país no hay privilegios para grupos
o personas y ni la ley ni la autoridad pueden establecer distingos arbitra-
rios, como serían los fueros, las leyes privativas o los tribunales especia-
les; por otro lado, los gobernados no pueden dirimir sus controversias
mediante el ejercicio de la fuerza, pues semejante proceder llevaría al
desorden social y, desde luego, rompería con el principio de igualdad.
En este orden de ideas, si no hay privilegios, si no se pueden estable-
cer distingos arbitrarios entre los gobernados, si no se puede ejercer la
autodefensa de los derechos, si los gobernados deben ser tratados con el
talante fijado por la Constitución y las leyes, es inconcluso que deben
existir instituciones que resuelvan los eventuales conflictos que surgen
en la vida social y evitar así los excesos mencionados. Entre las posibles
instituciones ideadas con ese propósito están los órganos jurisdicciona-
les, los cuales, según se ve, tienen una misión bien clara: resolver con-
troversias jurídicas, hacer justicia según lo marcado por la ley. Y ese
“ hacer justicia” , según la carta magna, debe llevarse a cabo de manera
rápida, eficaz, gratuita e imparcial por tribunales previamente estableci-
dos, sin que importe en qué lugar del territorio nacional surja una con-
troversia jurídica.
TRIBUNALES, TERRITORIO Y ACCESO A LA JUSTICIA 265
El silogismo es claro: dentro del territorio de los Estados Unidos Me-

xicanos, la Constitución garantiza a los individuos una serie de derechos
fundamentales; entre tales derechos está el del acceso a una justicia efi-
caz, pronta, gratuita e imparcial impartida por tribunales previamente es-
tablecidos; por tanto, este derecho a la justicia se encuentra garantizado
en todo el territorio.1 Como bien se ha dicho:
No se trata de que en cada lugar exista un juez, pero sí de que no haya
ninguno que no esté sometido a la competencia de algún juez. Porque la
jurisdicción es un derecho subjetivo del Estado para someter a ella a toda
persona natural o jurídica, que se encuentre dentro del territorio nacional;
pero es también una obligación del Estado, para prestar con ella el servi-
cio de administración de justicia a toda persona que lo solicite y en todo
el territorio nacional.2
De lo expuesto podemos llegar a esta consecuencia: si la norma cons-

titucional consagra como garantía el derecho a la justicia, ésta debe ma-
terializarse, debe llevarse al terreno de la realidad, pues las normas que
establece la Constitución están hechas para cumplirse. En otros térmi-
nos, el derecho formal a la tutela jurisdiccional, clara garantía indivi-
dual, también debe ser concebido en términos de facticidad, de hacerlo
posible.
Algunos se han preguntado
...si una interpretación más amplia... debe conducirnos a afirmar que el
derecho de acceso a la justicia no se limita a consignar la posibilidad me-
ramente formal de acudir ante los tribunales para formular pretensiones o
defenderse de ellas; sino que implica, además, el deber del Estado de re-
mover todos aquellos obstáculos materiales que impidan o dificulten el
acceso efectivo de las personas a los tribunales.3
1 Vrsalovic Mihoevic, Juan, “ Una metodología para la distribución espacial de los

tribunales” , Proyecto de capacitación, formación, perfeccionamiento y política judicial.
Administración de tribunales, Santiago de Chile, Corporación de Promoción Universita-
ria, 1991, tomo II, p. 167: “ un legítimo sistema democrático constitucional exige que el
acceso igualitario a la administración de justicia sea una realidad que abarque a todos los
habitantes del país” .
2 Devis Echandía, Hernando, Teoría general del proceso, Buenos Aires, Editorial
Universidad, 1997, pp. 130 y 131.
3 Ovalle Favela, José, Garantías constitucionales del proceso, México, McGraw-
Hill, 1996, p. 290.
Ciertamente sí. Estamos frente a un claro mandamiento constitucional

para el Estado a favor de los gobernados. Si la Constitución da el dere-
cho a la tutela jurisdiccional e impone la obligación al Estado de brindar
justicia a través de tribunales, los órganos estatales involucrados deben
remover los obstáculos que impidan el pleno disfrute de esa garantía. De
alguna manera esto ya se había apreciado por los propios jueces:
Artículo 17 constitucional. La garantía que establece este precepto, de que

los tribunales estarán expeditos para administrar la justicia, significa que el
poder público debe proveer a la instalación de los tribunales que la
Constitución Federal y las constituciones de los Estados instituyan, y do-
tarlos de los elementos necesarios que hagan posible su funcionamiento,
y no que los jueces resuelvan sin apegarse a las leyes, los juicios que se
sometan a su decisión, y las violaciones a las leyes del procedimiento o a
las de fondo, en el ramo civil, no pueden ser materia de la violación del
artículo 17 de la Constitución Federal.4
Entre los obstáculos que impiden o dificultan el acceso a los tribuna-

les, sin duda está el de su fallida ubicación o delimitación geográfica.
Un tribunal mal ubicado o que ejerce jurisdicción sobre un territorio no
correctamente delimitado, ocasiona que los justiciables eroguen más
gastos en la tramitación de sus asuntos, que los procesos sean más lar-
gos, que sus cargas de trabajo no sean proporcionales respecto a las de
otros tribunales, que la comunidad se inconforme y que, incluso, los in-
dividuos opten por no acudir a él para resolver las controversias jurídi-
cas. En estos casos, puede decirse, válidamente, que la justicia no es efi-
ciente.
Si corresponde al Estado destruir o minimizar los efectos de esa ba-
rrera, está obligado a buscar una eficiente distribución espacial de los
tribunales, en aras de minimizar los costos (no solamente económicos)
que resultan de la distancia que los justiciables tienen que recorrer para
llegar a los tribunales.5 Los órganos estatales facultados para crear tribu-
nales deben ubicarlos en los sitios idóneos y asignarles una competencia
correcta.
4 Semanario Judicial de la Federación, quinta época, tomo LXXIV, p. 2893.

Tesis de la Tercera Sala, relativa al juicio de amparo promovido por Carlos Martínez
Garza, resuelto el 30 de octubre de 1942 por unanimidad de 5 votos. Cursivas nuestras.
5 Fix-Fierro, Héctor, Courts and Efficiency. A General Investigation with Evidence
from Three Continents, tesis doctoral, Alemania, Universidad de Brëmen, 1998, p. 248.
Cabe preguntarnos ahora: ¿quién debe cumplir y cómo se lleva al te-

rreno de la realidad un imperativo constitucional como el referido?
II. EFICIENCIA Y COMPETENCIA TERRITORIAL

DE LOS TRIBUNALES
La atribución de crear tribunales y distribuirlos geográficamente co-

rresponde a los órganos de administración tributaria (como los consejos
de la judicatura federal y los locales de los estados y del Distrito Fede-
ral), a las salas superiores o a los plenos de los tribunales de mayor je-
rarquía e, incluso, a los órganos legislativos y hasta al Poder Ejecutivo.
Las facultades relativas descansan en las nociones de calificación técnica
del órgano que las ejerce y de que su finalidad es lograr un mejor servi-
cio público para los justiciables. Lo anterior sirve de fundamento a la
siguiente tesis: los órganos a los que se encomiendan estas atribuciones,
al momento de decidir sobre la creación de tribunales y juzgados, de
cambiar su residencia y de fijar su competencia por razón de territorio
en circuitos, distritos, regiones o partidos, está obligado a respetar el
principio de acceso a la justicia y a tomar decisiones eficientes.
Así pues, para el ejercicio de las atribuciones en esta materia, el ór-
gano administrador del sistema judicial de que se trate tiene que hacer
razonamientos y consideraciones sobre el acceso a la justicia y su mayor
o menor concreción, procurando que su decisión final cumpla de la me-
jor manera posible con el principio del acceso efectivo.
Para ello, en primer lugar, hay que identificar los factores determi-
nantes en la concreción de este principio; en segundo lugar se debe pro-
ceder al análisis de tales factores; después, podrán diseñarse modelos
para lograr y, finalmente, evaluar la consecución del mismo.
De acuerdo con Juan Vrsalovic, los factores que determinan la concre-
ción de la garantía de acceso a la justicia están vinculados con la con-
cepción de que ésta es un servicio público, esto es, una actividad orga-
nizada que se realiza conforme a cierta normatividad, y cuyo fin es
satisfacer necesidades de carácter colectivo de manera continua, uni-
forme y regular.6 Así, desde ese punto de vista, si “ el derecho del
individuo de acceso a la jurisdicción se traduce correlativamente en
6 Vrsalovic Mihoevic, Juan, op. cit., nota 1, p. 167. Cfr. Rico, José María, op. cit.,
p. 20.
la obligación que tiene el Estado de instituir la administración de justi-

cia como servicio público” ,7 si la administración de justicia a que todo
individuo tiene derecho debe ser vista como la prestación de un ser-
vicio, debemos preguntarnos cuándo puede afirmarse que un servicio
es accesible.
Evidentemente, la accesibilidad de un servicio guarda estrecha rela-
ción con su disponibilidad material, esto es, con la posibilidad de gozar
de ese servicio con el menor costo posible, en los horarios más benignos
y en los lugares a los que se pueda llegar con mayor prontitud y facili-
dad; para decirlo con las palabras de Vrsalovic: “ se distinguen, desde la
perspectiva de las condiciones materiales de la prestación del servicio,
tres elementos o dimensiones, y que son: la accesibilidad horaria, la ac-
cesibilidad económica y la accesibilidad física” .8
Esas tres “ dimensiones” son los factores que determinan, desde el
punto de vista práctico, material, la concreción de la garantía de acceso
a la justicia. Habrá igualdad en el acceso a la justicia si es posible que
los gobernados no eroguen gastos excesivos al invocar la actuación de los
tribunales; si es posible que los tribunales laboren en los días y horas
más apropiados; si es posible llegar a los tribunales sin necesidad de
sortear largos caminos; si hay vías de acceso adecuadas, etcétera.
Si ya están identificados los factores que determinan la concreción
del principio, procede iniciar su análisis. No nos ocuparemos de las di-
mensiones horaria y económica. Nos referiremos exclusivamente al as-
pecto geográfico, físico o de ubicación de los órganos que prestan el
servicio de administración de justicia. En esto seguiremos con el método
expuesto por Juan Vrsalovic, para quien “ la accesibilidad física consti-
tuye el tercer y más complejo elemento que configura el concepto de
accesibilidad a un servicio ofrecido por el Estado” ,9 y para cuyo estudio
son necesarias la teoría de los bienes públicos y el bienestar, del análisis
locacional y de la economía del espacio público.10
7 Fix-Fierro, Héctor, “ Comentario al artículo 17 constitucional” , Derechos del

Pueblo Mexicano. México a través de sus Constituciones, 4a. ed., México, Cámara de
Diputados, 1994, tomo III, p. 581.
8 Vrsalovic Mihoevic, Juan, op. cit., nota 1.
9 Ibidem, p. 169.
10 Haeussler F., María Josefina, “ Actividades de apoyo a la administración de jus-
ticia en Chile” , Proyecto de capacitación, formación, perfeccionamiento y política judi-
cial. Administración de tribunales, Santiago de Chile, Corporación de Promoción Uni-
versitaria, 1991, tomo II, p. 373.
De acuerdo con dicho autor, los bienes y servicios que presta el Esta-
do son susceptibles de dividirse en puros e impuros, según satisfagan
tres condiciones:
a) Que su uso o disfrute no pueda negarse a ninguno de los indivi-

duos que conforman un conjunto.
b) Que se ofrezcan en número y calidad iguales a cualquier cantidad
adicional de sujetos, sin que éstos ni el sistema eroguen gastos
adicionales.
c) Que su eficiencia y eficacia sean tales, que no convenga la deci-
sión de auto-excluirse de su uso o disfrute.
La justicia, como servicio público, encaja en estos parámetros. Será

considerada un servicio puro o impuro según se adecue en mayor o me-
nor grado a las condiciones enunciadas.
Ahora bien, los servicios estatales admiten otra distinción. Es posible
distinguir entre los servicios públicos móviles o de entrega y los inmó-
viles o fijos. Un servicio es móvil o de entrega cuando se consume en el
lugar donde se genera su demanda, como es el caso de los bomberos.
Un servicio es fijo cuando el consumo está asociado al lugar donde el
servicio es ofrecido, los ejemplos inmediatos son los hospitales y las bi-
bliotecas. Otro ejemplo típico es el de los juzgados: el servicio que ofre-
cen sólo pueden consumirse en el local donde están instalados.
La noción de que un servicio público es fijo cuando el beneficiario
tiene que acudir al centro generador para consumirlo, trae aparejadas
tres ideas: primeramente, que en este tipo de servicios es posible cono-
cer cuál es la demanda contando el número de personas que acuden con
el prestatario; en segundo lugar, que ese número de personas que acude
al centro prestador del servicio está visiblemente condicionado por la
distancia y las vías de comunicación, por los horarios en que abre sus
puertas y por lo económico del servicio, entre otros factores. Por último,
en el aspecto material, cabe pensar que los prestadores de servicios sólo
pueden ofrecer éstos a un conjunto de usuarios, más allá del cual sería
impracticable su labor. Es así como nacen los ámbitos de competencia o
jurisdicción de los centros que prestan servicios fijos. Un centro tendrá
posibilidades de prestar un servicio fijo de modo conveniente sólo den-
tro de una geografía delimitada.
El punto ahora es contestar: ¿cómo se determinan esos ámbitos de

competencia, manteniendo un alto grado de pureza en el servicio públi-
co? Para responder a semejante cuestión, Vrsalovic propone acudir a los
principios de equidad y de eficiencia.
Conforme al principio de equidad, “ todos los habitantes del país de-
ben tener similares posibilidades de acceso físico al bien o servicio ofre-
cido por el Estado” ; como hemos visto, en materia de impartición de
justicia, i. e., del servicio público de justicia, este principio está conteni-
do en normas constitucionales de primerísimo nivel. La existencia for-
mal de las garantías de igualdad y seguridad jurídicas, así como su cabal
cumplimiento, “ condiciona [n] el grado de adhesión social al sistema ju-
dicial” .
La existencia formal del principio de acceso igualitario a la justicia
no tiene mayor problema, pues resulta de un mero silogismo. En cuanto
al cumplimiento efectivo de dicho principio,
...es indudable que en esta materia no es posible aspirar a una igualdad

[total] de acceso, puesto que necesariamente algunos habitantes quedarán
más cerca que otros del servicio judicial. Por consiguiente, el respeto de la
garantía constitucional de igualdad impone al [órgano estatal conducente]
la obligación de establecer criterios para identificar y proteger al habitante
menos favorecido, de modo que las diferentes condiciones físicas de acce-
so se transformen en una aproximación al ideal del principio de igualdad
de acceso a la justicia.11
El principio de eficiencia también tiene que ver con todo esto. Con-
forme a él, la carga de trabajo —demanda— originada en el ámbito es-
pacial de competencia de un centro generador de servicios, debe ser pro-
porcional a su capacidad de atención.
Estos principios están en relación directa con la segunda característi-
ca de los servicios puros, e inciden en las posibles soluciones para fi-
jar ámbitos territoriales de competencia. La equidad y eficiencia del ser-
vicio público de justicia son, entonces, los criterios primarios para la
toma de decisiones en esta materia.12
11Vrsalovic Mihoevic, Juan, op. cit., nota 1, p. 171.

12Esto es, al fijar el lugar de residencia de un órgano jurisdiccional y asignarle
competencia territorial, hay que “ tener presente, en primer lugar, la garantía de fácil ac-
ceso de [los gobernados] a los Juzgados y, en segundo lugar, la necesidad de evitar una
Ahora cabe preguntarse con base en qué metodología hay que resol-
ver estas cuestiones.13
III. LA METODOLOGÍA
En este trabajo no se propone una metodología para la distribución

eficiente de los tribunales y la asignación de su competencia territorial.
En cambio, haremos algunas reflexiones sobre cuáles han de ser las ca-
racterísticas de esa metodología.
En la determinación de las cuestiones territoriales, es posible dis-
tinguir tres momentos; a) la decisión de crear un tribunal; b) la deci-
sión de ubicarlo en un sitio, y c) la decisión de asignarle cierta jurisdic-
ción territorial. El órgano de gobierno o administración de la judicatura
primero tendría que decidir si crea o no tribunales y después decidir
cómo los distribuirá eficientemente en el territorio de que se trate. La
primera cuestión puede traducirse muy bien a los siguientes términos:
“ definir el número de tribunales... que se requieren para la atención del
total de la población bajo distintos entornos, criterios o políticas” .14 Las
dos restantes pueden traducirse en la obtención de una similar cercanía
de los tribunales con los habitantes del territorio y la homogeneidad de
cargas de trabajo entre órganos jurisdiccionales de igual jerarquía.
¿Qué criterios o políticas han de servir para definir tal número y ob-
tener la cercanía física y la igualdad de cargas de trabajo? En esta opor-
tunidad nos ocuparemos de la manera como se ha de determinar “ la lo-
calización de los tribunales y el tamaño y disposición de sus respectivas
jurisdicciones” , a lo que Vrsalovic denomina problemas de localización
y de configuración jurisdiccional.15
En primer término, ha de entenderse muy bien cuál es la finalidad
que se persigue: “ La distribución espacial de los tribunales de justicia se
realiza para atender las necesidades de una población que está distribui-
dispersión excesiva [o una concentración inconveniente] de medios personales y mate-

riales que quebrantaría los principios de racionalidad y economía por los que se rige toda
organización eficaz” (preámbulo de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de demarcación
y de planta judicial de España, Organización del Poder Judicial, Madrid, Boletín Oficial
del Estado, 1991, p. 258).
13 Fix-Fierro, Héctor, Courts and Efficiency..., cit., nota 5, p. 248.
14 Haeussler F., María Josefina, op. cit., nota 10, p. 374.
15 Vrsalovic Mihoevic, Juan, op. cit., nota 1, p. 173.
da en forma prácticamente continua a lo largo del territorio, mediante la

ubicación física de juzgados en determinados lugares —puntos discre-
tos— del país” . También debe entenderse que “ la delimitación de terri-
torios jurisdiccionales define subconjuntos independientes y distintos
usuarios del sistema judicial” , por lo que cada ámbito de jurisdicción
territorial será independiente de los otros: “ desde la perspectiva de la
competencia territorial, los usuarios deben acudir sólo a aquellos juzga-
dos que la ley les señala” .16 Además, ha de tenerse en cuenta la lógica
que priva en la materia: la circunscripción territorial de los tribunales ha
de ser menor para los de menor rango y mayor para los de mayor jerar-
quía.17 Queda claro, por otra parte, que al determinar tanto localización
como configuración, el órgano decisor, como ente técnico que resuelve
una cuestión administrativa, no puede menoscabar la autonomía de los
órganos jurisdiccionales, es decir, lo poderes jurisdiccionales de magis-
trados y jueces no han de sufrir afectación alguna. El órgano decisor
tampoco puede alterar las jerarquías y la distribución de competencias
que fijan las leyes.
Precisado lo anterior, cabría averiguar cuáles han de ser las notas
principales de una metodología que permita enfrentar con éxito las cues-
tiones territoriales. Evidentemente, tal metodología, sea cual fuere, ha de
reunir ciertas características. En primer lugar, debe ser objetiva, en el
sentido de operar con datos fidedignos y mensurables, y de producir da-
tos confiables y decisiones equitativas. Además, debe permitir la evalua-
ción de resultados en distintos momentos, facilitando la apreciación del
“ grado en que se utiliza la capacidad de atención del tribunal respectivo,
así como la distancia a la que queda el habitante menos favorecido por
la solución propuesta” . Por otra parte, debe ser permanente, en el senti-
do de que sea posible su aplicación a través del tiempo con la mera ac-
tualización de datos básicos, sin alterar su estructura. Por último, dicha
metodología debe permitir la inclusión de factores no exclusivamente
cuantitativos, como consideraciones sociales o políticas.18
Parece claro que hay que identificar los datos con que debe operar un
buen sistema de asignación de competencia y localización de tribunales.
16Ibidem, p. 203.
17Devis Echandía, Hernando, op. cit., nota 2, p. 131; Gómez Lara, Cipriano, Teoría
general del proceso, 8a. ed., México, Harla, 1990, p. 130.
18 Vrsalovic, Mihoevic, Juan, op. cit., nota 1, pp. 202 y 203.
Basándonos en Vrsalovic, creemos que las variables a considerar, en el

caso de los tribunales del Poder Judicial federal, son:
a) Tribunal o juzgado, entendido como el centro generador del servi-

cio público de justicia.
b) Estructura legal del sistema, que es la organización y distribución
de competencias que resulta de las leyes orgánicas, procesales y
sustantivas que rigen la actuación de los tribunales federales, así
como los tiempos para resolver asuntos que fijan las leyes.
c) Tasa de servicio, es decir, el número de asuntos que conoce un
tribunal por unidades de tiempo.
d) Presupuesto para la creación de órganos y de plazas.
e) Factores internos, que son el personal y su organización interna
dentro de cada tribunal.
f) Factores tecnológicos, constituidos por los elementos materiales
de apoyo, como computadoras, programas informáticos, instala-
ciones, mobiliario, etcétera.
g) Servicios vinculados, que corresponden a las instituciones que
brindan servicios a los órganos jurisdiccionales federales o que in-
ciden claramente en su desempeño, tales como instituciones de
procuración de justicia, universidades, barras de abogados, tribu-
nales de otras jurisdicciones.
h) Factor geográfico, que está constituido por la orografía, hidrogra-
fía, etcétera, del sitio en que reside un tribunal.
i) Factor demográfico, que es el número de habitantes y su distribu-
ción dentro del territorio sobre el que se ejerce jurisdicción.
j) División político-administrativa, que es la organización interna de
cada entidad federativa.
k) Espacio de jurisdicción, constituido por el territorio nacional.
l) Cultura legal, que es el nivel de conocimientos por parte de la po-
blación sobre sus derechos y el funcionamiento de los tribunales.
m) Vías de comunicación.
La metodología que llegare a idearse ha de considerar todos estos ele-

mentos, procurando dar a cada uno su respectivo peso específico. No
parece que resulte suficiente considerar uno sólo de éstos para tomar de-
cisiones.
IV. CONCLUSIONES
Conforme al sistema constitucional vigente, a los órganos que corres-

ponde resolver las cuestiones territoriales de los tribunales (lugar de re-
sidencia, ubicación geográfica y asignación de competencia territorial),
le son aplicables algunos principios. El primero y fundamental es el de
que las cuestiones territoriales deben decidirse en función del fácil acce-
so para los justiciables. Por lo anterior, dichos órganos, al momento de
decidir sobre la creación de tribunales y juzgados, de cambiar su resi-
dencia y de fijar su competencia por razón de territorio, están obligados
constitucionalmente a tomar decisiones eficientes, en beneficio de los
justiciables.
Para lograr tal cometido, han de emplear una metodología versátil, la
que necesariamente considere los diversos factores que inciden en la pres-
tación de un servicio público accesible y preponderantemente puro. Esa
metodología, cualquiera que fuese, ha de ser objetiva y permanente,
amén de permitir la evaluación periódica de resultados y la inclusión de
factores no exclusivamente cuantitativos.
De no actuar conforme a una metodología semejante, se corre el ries-
go de tomar decisiones no eficientes. Una decisión no eficiente en esta
materia implicaría, entre otras cosas, que fuera más onerosa la tramita-
ción de los asuntos a los particulares; que los justiciables, ante la mala
ubicación de tribunales y juzgados, optasen por prescindir de ellos para
resolver sus problemas o, incluso, dejar éstos sin solución; que los pro-
cesos fueren más largos, entre otras; en suma, una decisión no eficiente
perjudicaría el acceso a la justicia de los gobernados.
DEFICIENCIA DE LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL
EN LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO
Julio César CUE BUSTO*
No hay peor mal para la humanidad,

que una ley deficiente y un juez inca-
paz.
SUMARIO: I. Nota introductoria. II. Deficiencia de la regulación

constitucional del Ministerio Público en México. III. Conclu-
siones. IV. Bibliografía.
I. NOTA INTRODUCTORIA
Laborar en dos de las principales procuradurías de justicia del país —Pro-

curaduría General de la República y Procuraduría General de Justicia
del Distrito Federal— y en la Procuraduría General de Justicia del esta-
do de Veracruz, me orienta para la elaboración del presente trabajo, en
donde sugiero la recomposición de la procuración de justicia y la reor-
ganización de la seguridad pública en México, basado en el divorcio
real de la función ministerial y la policial.
“ Como en otros aspectos de la justicia penal, siempre se observa un
distanciamiento entre ambos planos: formal y material” .1 La indebida
amalgamación de funciones del Ministerio Público ha manifestado una
total disfuncionalidad, dando como resultado que “ esta disfuncionalidad
y desprestigio se ha manifestado, sobre todo, en el ámbito de la función
* Alumno de la maestría de derecho constitucional y amparo en la Universidad

Cristóbal Colón.
1 Moreno Hernández, Moisés, “ Organización del Ministerio Público” , Justicia y
sociedad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 312.
275
276 JULIO CÉSAR CUE BUSTO
persecutoria que tiene el Ministerio Público, que ha llevado, por otra

parte, a dudar si realmente se trata de una institución de ‘buena fe’ o
no” .2
Como fin de la nota se expone la hipótesis del presente trabajo: “Refun-
dación del órgano de acusación como garante de la seguridad publica”.
II. DEFICIENCIA DE LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL

DEL MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO
1. Referencia actual
“ La Constitución, al ser la norma jurídica que organiza y determina

el ejercicio del poder político, garantizando así la libertad individual,
debe prever y regular el funcionamiento de controles del poder” 3 es in-
negable que el poder coercitivo del Estado es el más eficaz de los con-
troles del poder público.
Del análisis de la deficiencia de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos con respecto a la regulación de la procuración de
justicia, vista ésta como una institución del Estado para garantizar el
pleno ejercicio de las libertades por medio de la seguridad que legitima
el orden y el correcto desenvolvimiento del ciudadano en sociedad, se
deben plantear nuevas estrategias para lograr que la procuración de jus-
ticia se convierta en garante de la seguridad pública, desechando viejos
esquemas que han mantenido una caída progresiva y permanente de los
niveles de eficacia de la procuración de justicia y de la seguridad públi-
ca en nuestro país, dando como resultado un aumento indiscriminado de
la inseguridad pública y la impunidad. La cantidad de 52,933 averigua-
ciones previas4 como herencia para el gobierno federal, que empezó el 1
de diciembre de 2000, es demasiada y denota la falta de mecanismos
ágiles para su desahogo, “ se puede sostener que la Constitución es en
buena medida irrelevante para los actores políticos fundamentales del
Estado mexicano” .5
2 Ibidem, p. 332.
3 Huerta Ochoa, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder po-
lítico, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, p. 180.
4 Barajas, Abel, “ Insatisface a Madrazo actuación en PGR” , Reforma, sección Jus-
ticia y seguridad, México, 29 de noviembre de 2000, www.reforma.com
5 Carbonell, Miguel, “ La Constitución de 1917 hoy: cinco retos inmediatos”, Hacia una
nueva constitucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, p. 33.
DEFICIENCIA EN PROCURACIÓN DE JUSTICIA 277
Identificaremos el tema para delimitar la perspectiva de la acción y

dilucidar nuestra situación actual en tratándose de los resultados de la
tutela constitucional en procuración de justicia y seguridad pública, reali-
zando los siguientes cuestionamientos:
a) ¿es posible abatir a la corrupción?; b) ¿qué causa la corrupción?;
c) ¿por qué no funcionan las policías?; d) ¿por qué no funciona el Mi-
nisterio Público?; e) ¿existe una falta de legitimidad en ambas institu-
ciones?; f) ¿qué es la impunidad?; g) ¿por qué existe la impunidad?;
h) ¿qué se requiere para abatir la impunidad?; i) ¿son estrictamente
problemas internos los que afectan a las policías?; j) ¿son estrictamente in-
ternos los problemas que afectan la procuración de justicia?; k) ¿qué se
necesita para abatir la ineficacia de las policías?; l) ¿qué se necesita para
abatir la deficiencia de los ministerios públicos?, y m) ¿creando una se-
cretaría de Estado que unifique todas las policías federales preventivas e
investigadoras, con la función ministerial, mejorará la seguridad pública
y la procuración de justicia en el país?
Dentro de este relicario de preguntas básicas se puede discernir en las
respuestas lo que está pasando con la procuración de justicia y la segu-
ridad pública en México; para cambiar nuestra realidad lo único nece-
sario es la voluntad real de los responsables de perseguir y combatir
ese fenómeno social. Teniendo, principalmente, como problema original
la cultura de ilegalidad que tenemos en nuestro país, pues no se respeta la
ley ni sus consecuencias.
El fracaso estriba principalmente en que los responsables de combatir
la corrupción han sido personas sin escrúpulos que únicamente se han
enriquecido con las prácticas de corruptelas, o en otros casos, por perso-
nas bien intencionadas, pero sin ningún apoyo para lograr la indispensa-
ble depuración.
El Ministerio Público actual tiene un esquema de responsabilidades
que lo ha convertido en un ente amorfo, provocando una incapacidad
propia de sus raíces, es decir, tiene demasiadas responsabilidades, cuan-
do debiera únicamente ser órgano de acusación. “ Cualquier repaso sobre
el pretendido Estado de derecho en México pone de manifiesto la insu-
ficiencia o la inexistencia de este tipo de Estado” .6
6 Cárdenas Gracia, Jaime F., Transición política y reforma constitucional en Mé-

xico, 2a. ed., México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, p. 156.
Se debe modificar la esencia del órgano de acusación, ya que es ne-

cesario que la sociedad acepte al mismo como garante de la seguridad
pública, lo cual no acontece en nuestro país, “ la eficacia de cualquier
sistema de la democracia constitucional reside en que los sistemas de
control adoptados hagan funcional al poder” .7
La impunidad reina en el sentimiento de todo mexicano que atraviesa
por un problema legal de la índole que sea, y los mecanismos actuales
que están instaurados para combatirla tienen un reducido margen de re-
sultados, llámese contraloría, o comisión nacional o estatal de derechos
humanos, y también consejos de la judicatura, ninguno de estos organis-
mos puede darse por satisfecho en su meta de abatir la impunidad.
Cuando el derecho de un Estado puede darse a conocer de la forma más

amplia a todos los sectores de la sociedad civil, es porque ésta goza de
altos niveles de igualdad, libertad, seguridad y acceso a la justicia. Cuan-
do no ocurre así, la difusión de la cultura de la legalidad se enfrenta a
muchos obstáculos.8
Razón troncal del fracaso es, pues, simplemente la falta de voluntad

y decisión; la cultura de la ilegalidad en México provoca que las instan-
cias responsables de abatirla sean las principales en su promoción.
2. Razones
El principal aliado para que subsistan la inseguridad y la impunidad

es la corrupción imperante, tanto de servidores de nivel básico, como de
mandos intermedios y de las más altas esferas de responsabilidad, lo
cual es una realidad innegable, pues son públicos y notorios los ejem-
plos que salen a la luz pública diariamente.
Una de las primordiales razones para darle un cambio completo al ór-
gano de acusación es el crimen organizado; “ otra de las principales ca-
racterísticas de la delincuencia organizada moderna es su enorme expan-
sión. Abarca un complejo de actividades en las que se confunden las
lícitas y las ilícitas” .9
7 Valadés, Diego, El control del poder, México, UNAM, Instituto de Investigacio-

nes Jurídicas, 1998, p. 173.
8 Laveaga, Gerardo, La cultura de la legalidad, México, UNAM, Instituto de In-
vestigaciones Jurídicas, 1999, p. 106.
9 Andrade Sánchez, Eduardo, Instrumentos jurídicos contra el crimen organizado,
La sociedad mexicana no puede seguir coexistiendo con tan altos ín-

dices de inseguridad e impunidad, debido, en parte fundamental, por “ la
falta de control constitucional de las actividades del Ministerio Públi-
co” .10 A ese nivel se encuentra la credibilidad en esas instituciones ga-
rantes de tan sensibles áreas.
“ La procuración de justicia en México, no sólo se ve obstaculizada y
entorpecida por la dualidad de funciones que ostenta el Procurador
General de la República, sino también por una serie de escollos in-
trínsecos a la función propia del Ministerio Público” .11
Tiene una relevancia nacional el enfrentar el problema de las policías
federales, tanto preventiva como ministerial y de la procuración de jus-
ticia; es una tarea pendiente que no se le ha dado la verdadera magnitud
al conflicto existente, no han servido las diversas estrategias que se han
implementado a través de las diferentes temporalidades públicas. Mien-
tras dura la novedad, rebasa una esperanza, para fatalmente el tiempo
desengañar a todos y enfrentarse a la realidad cotidiana, se realizó un
cambio para seguir todo igual.
El tema elegido de la procuración de justicia y su compañera insepara-
ble, la seguridad pública, vistas ambas desde el ámbito de la responsabi-
lidad del gobierno federal, que debe garantizar la libertad para el pleno
ejercicio de las libertades, esto es, la seguridad garantiza la libertad, son
ambas de la más alta y relevante importancia para enfrentar el nuevo
siglo. Quedando claro que los dos grandes rubros componen un sólo be-
neficio para la sociedad, que es la paz pública, con lo cual se desemboca
en el correcto orden social, desde su punto de vista pragmático. “ Los
enemigos internos del Estado contemporáneo son la corrupción, la defi-
ciencia y la parcialidad de los aparatos de poder. Esta cuestión no puede
soslayarse entre las más relevantes del Estado contemporáneo” .12
2a. ed., México, Consejo de la Judicatura-Poder Judicial de la Federación, Senado de la

República, LVI Legislatura-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 24.
10 Castro, Juventino V., El Ministerio Público en México, 5a. ed., México, Porrúa,
1983, p. 29.
11 García Cordero, Fernando, “ Dualidad y perfeccionamiento de las funciones del
Ministerio Público” , Estudios jurídicos en honor de Raúl F. Cárdenas, México, Porrúa,
1983, p. 175.
12 Valadés, Diego, “ Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo” , Cuestiones
Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 1, julio-
diciembre de 1999, p. XVII.
“ No es posible que en este México de fines del siglo la legislación en

vez de reprochar que los presuntos responsables evadan la acción de la
justicia se les privilegie, se les auspicie y se les aliente” .13
Dos reclamos tiene hoy primordialmente la sociedad, que son la segu-
ridad y la justicia, que producen los más lacerantes males de la actuali-
dad, la inseguridad y la impunidad; dentro de las responsabilidades for-
males de un gobierno que se dice democrático, está garantizar la paz, el
orden social y la justicia, no existe ninguna formula mágica que pueda
avalar el estricto cumplimiento de estos compromisos de gobierno, y por
lo mismo, el conflicto de su búsqueda es permanente y dinámico.
Los dictados en nuestra ley fundamental con relación a la procuración
de justicia y la seguridad pública adolecen de principios sólidos que ga-
ranticen su aplicación y resultado, tomado esto desde la falta de inde-
pendencia de ubicación hasta la simple deficiencia de su falta de funda-
mentación. “ El derecho ante el poder está integrado por la gama de
garantías para los derechos de seguridad, propiedad, libertad e igualdad
que toda Constitución democrática consagra” .14
Conjuntar dentro de un sólo organismo el órgano de acusación y las
diversas policías, pudiera ser la fórmula no mágica, pero si práctica,
pues amalgamando las policías preventivas y ministerial, se podría ga-
rantizar un espíritu de cuerpo que asegure el control y supervisión de los
trabajos propios de una estructura policíaca, representando con esto una
optimización del servicio.
Refundar el órgano de acusación en México representa darle una nue-
va estructura, dejándole estrictamente el ejercicio y prosecución de la ac-
ción penal como base fundamental de su función, implementando la fis-
calía general de la nación como único responsable del seguimiento de
los procedimientos penales.
Se debe desechar la pasividad a que se obliga un representante social
adscrito de un juzgado bajo el débil argumento de que sólo es parte en
el proceso, debe el fiscal continuar con su labor de prosecución de la
acción penal, responsabilizándose de fortalecer con todos los medios a
su alcance la acusación formal.
13 Madrazo Cuéllar, Jorge, “ Reformas constitucionales en materia penal” , op. cit.,

nota 12, p. 278.
14 Valadés, Diego, “ La Constitución y el poder” , Constitucionalismo iberoameri-
cano del siglo XXI, México, Cámara de Diputados, LVII Legislatura-UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 137.
Las actuales corporaciones policiacas se deben integrar totalmente,

para que represente un mejor control de sus actividades y que se instau-
re un verdadero servicio de carrera, dando la oportunidad de que quien
empiece como policía preventivo, continúe su preparación para llegar a
ser elemento investigador, y con la misma inercia, llegar con las oportu-
nidades pertinentes a concluir estudios profesionales en la carrera de le-
yes y ser fiscal de la nación.
Con la instauración de una policía nacional que abarque todas las
funciones preventivas que están subordinadas a secretarías de Estado,
como Hacienda o Gobernación, e inclusive a la policía ministerial fede-
ral que también realiza funciones preventivas, se lograría un mejor con-
trol de estas corporaciones, que actualmente están demasiado permeadas
por el crimen organizado.
La actual regulación en materia de procuración de justicia y de segu-
ridad pública que contiene nuestra Constitución política federal, no con-
templa disposiciones que garanticen el estricto cumplimiento por parte
del Estado mexicano de su obligación primordial de la paz social, por
medio de instituciones fuertes que representen la confianza que requiere
la sociedad.
Estas son las razones fundamentales por las cuales considero que se
deben reformar de fondo y forma las estipulaciones en materia de seguri-
dad pública y procuración de justicia, dentro de nuestra Constitución po-
lítica, creando una sólida institución que sea garante de la prevención de
conductas desviadas de la norma y del ejercicio y prosecución de la ac-
ción penal.
3. Contenido constitucional
“ La redacción constitucional es ambigua y confusa..., entre la función
de averiguar o investigar los delitos; y la de llevar a cabo el ejercicio de
la acción penal pública ante los tribunales” .15 En nuestra Constitución
política federal no se encuentra regulada la figura del Ministerio Público
en forma particular y ni siquiera en dónde debe ir, que es en el capítulo
del Ejecutivo, de donde depende estructuralmente. El artículo relaciona-
do al Ministerio Público se obtiene como un complemento del Poder Ju-
dicial, en el capítulo IV, apartado A, del artículo 102 constitucional.
15 Castro, Juventino V., La procuración de la justicia federal, 2a. ed., México, Po-
rrúa, 1999, p. 19.
El texto actual de dicho artículo es el siguiente:
Artículo 102. A. La ley organizará al Ministerio Público de la Federación,

cuyos funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo, de
acuerdo a la ley respectiva. El Ministerio Público de la Federación estará
presidido por un Procurador General de la República, designado por el
titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado o, en sus recesos,
de la Comisión Permanente. Para ser Procurador se requiere: ser mexica-
no por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el
día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con
título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación, y
no haber sido condenado por delito doloso. El Procurador podrá ser remo-
vido libremente por el Ejecutivo.
Incumbe al Ministerio Público de la Federación, la persecución, ante
los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, a él
le corresponderá solicitar las ordenes de aprehensión contra los inculpa-
dos; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de és-
tos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la admi-
nistración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las
penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine.
El procurador General de la República intervendrá personalmente en
las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de esta Cons-
titución.
En todos los negocios en que la Federación fuese parte; en los casos de
los diplomáticos y los cónsules generales y en los demás en que deba in-
tervenir el Ministerio Público de la Federación, el Procurador General lo
hará por sí o por medio de sus agentes.
El Procurador General de la República y sus agentes, serán responsa-
bles de toda falta, omisión o violación a la ley en que incurran con moti-
vo de sus funciones.
La función de consejero jurídico del Gobierno, estará a cargo de la de-
pendencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley.16
4. Propuesta
Valdría la pena pensar nuevamente sobre una figura que ya tuvo historia
en la justicia mexicana y que podría aglutinar en su seno toda —o en par-
te— esa materia dispersa. Me refiero a la Secretaría de Justicia —o, tam-
bién llamado, Ministerio de Justicia—, cuya erección implicaría la supre-
16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 14a. ed., Mé-
xico, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, t. II, p. 1018.
sión de un sinnúmero de dependencias creadas anárquicamente y que en

muchas de las veces funcionan sin mayor control. 17
Refundar el órgano de acusación y convertirlo en garante de la segu-

ridad pública por medio de una reforma constitucional en donde prime-
ramente se norme su actuar dentro del capítulo relacionado al Poder Eje-
cutivo, sustanciando sus obligaciones y responsabilidades dentro del
marco de tutor de la seguridad pública, es necesario modificar el sentido
de las reformas constitucionales, ya que “ la reforma constitucional ha
servido en México para cuestiones absolutamente distintas de las que
sirve comúnmente dicha institución en otros Estados” .18
A. Constitucional
CAPÍTULO __
De la Secretaría de Justicia
Artículo __. La seguridad pública junto con la investigación y perse-
cución de las conductas delictivas y su consecuente ejercicio de la ac-
ción penal serán responsabilidad de esta Secretaría, dentro del ámbito
federal.
A. El secretario de justicia dirigirá la Fiscalía de la Nación y la Poli-
cía Nacional Federal, para lo cual tendrán el rango de subsecretarías es-
tas dos instituciones de gobierno.
B. Es responsabilidad de la Fiscalía de la Nación el ejercicio de la
acción penal y su prosecución dentro de los procesos jurisdiccionales
penales.
C. Es responsabilidad de la Policía Nacional Federal la prevención,
investigación y persecución de los delitos.
D. Se celebrarán acuerdos de coordinación con los Estados, Munici-
pios y el Distrito Federal, dentro del Marco del Sistema Nacional de Se-
guridad Pública.
E. Para el correcto desempeño de los trabajos en materia de seguridad
pública y procuración de justicia, coordinados con los gobiernos estata-
17 Moreno Hernández, Moisés, op. cit., nota 1, p. 337.

18 Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en
México, 2a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, p. 251.
les y municipales y del Distrito Federal, se instaura una subsecretaría

que se responsabilizará del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
B. Secretaría de Justicia
La soberanía de todo Estado depende primordialmente del orden so-

cial y la paz pública, “ es admitido universalmente el derecho del Estado
a castigar cuando se transgreden las normas establecidas que permiten la
convivencia social” ,19 garantizados por la plena vigencia del respeto a
las leyes, dándose un equilibrio entre gobierno y gobernados. Es respon-
sabilidad del Estado mexicano garantizar ambos, requiriendo, para di-
chos objetivos, la instauración de instituciones sólidas y confiables; una
opción acorde a la época actual sería la Secretaría de Justicia, teniendo
las siguientes:
a. Facultades
Ejercicio y prosecución de la acción penal de los delitos federales;

recepción de denuncias de conductas delictivas por acción u omisión; re-
cepción de querellas sobre acciones u omisiones de probable ejecución
de delitos; investigación de los delitos federales; ordenar la detención de
probables delincuentes; ordenar la retención de personas que hayan sido
aseguradas en flagrancia delictiva; restitución del goce de sus derechos
a las víctimas y ofendidos en el margen de la competencia federal y
dentro de la preparación para el ejercicio de la acción penal; librar las
órdenes de cateo que se requieran durante la preparación de la acción
penal; habilitar la conciliación de intereses en conflicto para la amigable
composición, dentro de la regulación competente, y suscribir los conve-
nios en materia de procuración de justicia y seguridad pública que se con-
creten con los estados y municipios.
b. Funciones
Prevenir la comisión de delitos y faltas administrativas de la compe-

tencia federal; promover la pronta y expedita procuración de justicia; vi-
19 Fernández Muñoz, Dolores Eugenia, La pena de prisión, propuestas para susti-

tuirla o abolirla, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993, p. 35.
gilar el respeto de los derechos humanos; persecución de infractores en

faltas a la seguridad pública y a los probables ejecutores de conductas de-
lictivas; atención a las víctimas y ofendidos; organizar el Sistema Nacio-
nal de Seguridad Pública; organizar el funcionamiento de la Policía Na-
cional Federal; preservar las libertades y la paz pública; salvaguardar la
integridad y derechos de las personas; coadyuvar con las autoridades es-
tatales y municipales para la preservación del Estado de derecho; vigilar
las zonas fronterizas y en tierra firme de los litorales; organizar los cen-
tros de revisión de aduanas, recintos fiscales y controles migratorios,
para cumplir la labor preventiva de conductas irregulares; establecer las
bases de coordinación de las tres instancias de gobierno en materia de
procuración de justicia y seguridad pública; desarrollar las políticas crimi-
nógenas; organizar los centros de reclusión de prisión preventiva y ejecu-
ción de sanciones privativas de libertad; organizar las dependencias respon-
sables del tratamiento de menores infractores, y vigilancia permanente
de las instalaciones sensibles relacionadas con la seguridad nacional.
c. Estructura
Secretaría de Justicia
Subsecretaría “ A” Subsecretaría “ B”
Fiscalía de la Nación Policía Nacional Federal
Subsecretaría “ C”
Sistema Nacional
de Seguridad Pública
La Subsecretaría “ A” se dividirá, para sus funciones, en tres áreas:

órgano de acusación, crimen organizado, y de supervisión y control. La
Subsecretaría “ B” se dividirá, a su vez, en tres áreas operativas: preven-
tiva, investigadora y crimen organizado; dentro de la Subsecretaría “ C”
se reunirán las tareas de renovación de las políticas criminales, coordi-
nación con estados y municipios, y capacitación y modernización de la

Fiscalía de la Nación y la Policía Nacional Federal.
III. CONCLUSIONES
Se deberán ir revisando todos estos cuerpos legales que contienen la

especificidad que sostiene legalmente el entorno jurídico de las funcio-
nes policiales federales de rango preventivo o ministerial y de procura-
ción de justicia, dándole el debido sopeso existencial mínimo requerido
para su supervivencia a futuro. “ No ha concluido la evolución del Mi-
nisterio Público. Sus posibilidades no están agotadas, sino sólo deteni-
das por una tradición reticente a las novedades y oscurecida por los de-
saciertos” .20
La creación de una secretaría de Estado que conjunte la función del
órgano de acusación y las entidades responsables de la seguridad públi-
ca, refundando lo que representa el Ministerio Público a un órgano ex-
clusivo de acusación que se consolide como garante del orden y la paz
pública, será en un futuro cercano la formula más viable de mejorar el
Estado de derecho en México, y de esa forma presentar una lucha fron-
tal contra la impunidad y la inseguridad.
IV. BIBLIOGRAFÍA
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo, Instrumentos jurídicos contra el crimen

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Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México,
núm. 1, julio-diciembre de 1999, 322 pp.
www.reforma.com
LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
SU ENJUICIABILIDAD MATERIAL Y FORMAL DENTRO DE UN SISTEMA
CONSTITUCIONAL DE OPOSICIÓN GARANTIZADA
Miguel Ángel ERAÑA SÁNCHEZ*
SUMARIO: I. Objeto y función de la reforma constitucional. II. El

procedimiento de reforma. III. La ausencia de participación
popular en la reforma. IV. El concepto de rigidez constitucio-
nal y el control jurisdiccional de la reforma.
I. OBJETO Y FUNCIÓN DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Cualquier tratamiento del procedimiento de reforma constitucional en
México debe necesariamente considerar los aspectos de su forma de go-
bierno. Así lo ha entendido una parte de doctrinarios que han realizado
cuestionamientos y críticas sobre su regulación constitucional y regla-
mentaria,1 sin desestimar inercias políticas y sociológicas sobrevenidas
del modelo democrático deficitario.2
* Licenciado en derecho por la UASLP y candidato a doctor por la Universidad

de Salamanca, España.
1 No obstante que se contempla un procedimiento de reformas formalmente agra-
vado al requerirse dos terceras partes de los miembros de ambas cámaras y la aproba-
ción favorable de la mayoría de asambleas estatales, esto no ha impedido que el texto
vigente desde 1917 haya sufrido una diversidad de alteraciones. Por ejemplo, si se esti-
man las modificaciones hechas a cada artículo sumarían 384; si se cuantifica el número
total de reformas de acuerdo con una interpretación gramatical, llegarían a 683 hasta
1999. Véase, Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, S., Derecho constitucional
comparado, México, Porrúa, 1999, p. 109.
2 A manera de resumen, el profesor Madrazo Cuéllar clasifica críticamente las re-
formas constitucionales como: aquellas producidas para reencauzar una realidad adversa
o para hacer surgir una más positiva, que han sido las menos; otras que han desviado
las intenciones constituyentes y que operan en beneficio de quienes ejercen el poder o
como respuesta a estrategias políticas, y muchas otras que “ sólo han puesto de manifies-
to la vanidad de sus promotores de dejar su huella en la Ley fundamental, cuántas [sic]
289
290 MIGUEL ÁNGEL ERAÑA SÁNCHEZ
Por ello coincidimos con quienes han visto a la función de la reforma

constitucional como un proceso permanente de engrosamiento de pre-
ceptos constitucionales, muchos de los cuales han sufrido verdaderos
desarrollos legislativos en aspectos que bien pueden ser objeto de leyes
ordinarias, o incluso, de simples reglamentos, para de esta forma haber-
se evitado las continuas disfunciones a que ha estado sometido el orde-
namiento.3
De la misma manera compartimos la aguda observación de que los
textos inflados como resultado de sucesivas reformas, no necesaria-
mente traducen una mayor normatividad constitucional ni contribuyen a
potenciar el sentimiento constitucional, y sí, en cambio, auspician la pro-
ducción de nuevas reformas constitucionales cuyo objeto tenderá a la
corrección de errores incurridos en medio de tantos cambios de redac-
ción.4
Pero dicho frenesí reformador de la Constitución no sólo tiene las razo-
nes supra aludidas,5 sino en otros elementos simbólicos muy arraigados
han sido la exteriorización de un afán reformista envalentonado por la detentación del

poder” . Véase, “ Comentario al artículo 135 de la Constitución” , Derechos del pueblo
mexicano. México a través de sus Constituciones, 5a. ed., México, Cámara de Diputa-
dos, LVII Legislatura, tomo XII, p. 1237.
3 Como botón anecdótico de muestra, quizá en México tenemos la única carta
fundamental que ha llegado terminológicamente a constitucionalizar el plátano (y tam-
bién otros cultivos) mediante una adición, de 10 de enero de 1934, a la fracción XV
del artículo 27. Otro ejemplo está en que las subsecuentes reformas de los últimos 25
años han provocado que el artículo 41 constitucional, de su único párrafo original, se
haya expandido hasta tener 20 párrafos en el texto vigente. Sin tenerse como consuelo,
más antigua es nuestra propensión constitucional a la extensión: 384 artículos del texto
de Cádiz vigente en la etapa preindependentista; 242 de la Constitución de Apatzingán;
171 preceptos del texto de 1836; 128 de la Constitución de 1857 y 136 artículos en la
norma vigente.
4 Las puntuales observaciones pueden hallarse en Carbonell, Miguel, Constitu-
ción, reforma constitucional y fuentes del derecho en México, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 268 y 269.
5 Tampoco puede soslayarse la revisión de estudios cuya moderación y consisten-
cia poco se cuestiona, como la monografía más completa de reformas comprensivas del
periodo 1921-1987, que parte del positivo análisis sobre los cambios constitucionales de
la década de los cuarenta. Véase Valadés, Diego, La Constitución reformada, México,
UNAM, 1987, pp. 21 y ss. Igualmente, no pueden desestimarse méritos a diversas refor-
mas de la última década que permitieron mejorar cualitativamente los procesos electorales
nacionales con normas ya admitidas perfectamente en el rango de democráticas, cuya efi-
cacia y legitimidad quedó probada con la alternancia presidencial pacífica de 2000.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO 291
dentro del sistema jurídico y político mexicano, a los que sólo identifi-
camos aquí en dos vertientes: de un lado esa cabal salud que gozó du-
rante la mayor parte del siglo XX la corriente positivista de pensamiento
entre muchos actores nacionales (titulares de poderes del Estado inclui-
dos), lo cual indudablemente potenció el uso reiterado de reformas cons-
titucionales junto a la apasionada defensa formal del ordenamiento.6 Y
de otro lado tenemos que esa irradiación formalista alcanzó a la socie-
dad misma, como se prueba cuando muchos sectores o grupos de ciu-
dadanos —sumados los propios partidos de oposición tradicional al ré-
gimen—7 se han conformado con verse constitucional y formalmente
protegidos, o al menos aludidos por los constantes cambios al texto
supremo. También ha sido tan extendida la fama de incumplimiento
sustantivo del ordenamiento, que todos desean la inclusión formal de
sus intereses al más alto rango normativo con la esperanza de sentirlos
garantizados.
Al final, esta realidad ha servido para otorgar al texto supremo una
suerte de aquiescencia pública nacional, lo que tampoco puede obviarse
constituye una situación muy distinta al concepto de fuerza normativa
plena.8
6 Sin pretender extrapolaciones meramente políticas, afamados son los procedi-

mientos o cuasi rituales en los que se sustentó el sistema presidencial mexicano, y a
través de los cuales un sólo partido logró ejercer la hegemonía política de la nación por más
de siete décadas. El comportamiento formalista abarcó a todas las instituciones naciona-
les, obligando a ajustarse a éstas, cuando menos de forma pública, al afinado entramado
normativo nacional.
7 Verbigracia, la reforma constitucional publicada el 22 de agosto de 1996, que no
sólo fue aprobada sino también firmada en su iniciativa por legisladores del Partido Re-
volucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN), Partido de la Revolu-
ción Democrática (PRD) y otros, junto con el presidente de la república. Esta reforma
comprendió importantes adiciones al artículo 41 en materia electoral, tendentes a garan-
tizar la imparcialidad y transparencia de los procesos electivos.
8 La supremacía del texto constitucional, atribuida por su artículo 133, nos lleva a
coincidir con la idea que señala: “ Para deslegitimar una constitución, la cual, justo porque
es escrita, pretende ser superior, no es suficiente la más o menos vasta y repetida desa-
plicación de sus normas, si a tal constitución se presta formal obsequio. Para eliminar el
fundamento a la superioridad de la constitución (y por tanto, a su rigidez), es necesario,
más allá de la desaplicación misma, el explícito rechazo de su superioridad jurídica” .
Véase Pace, Alejandro, “ La instauración de una nueva Constitución” , Revista de Estudios
Políticos, Madrid, núm. 97, julio-septiembre de 1997, p. 43.
II. EL PROCEDIMIENTO DE REFORMA
Analizando el procedimiento constitucional y reglamentario de refor-

ma, vemos que la mayoría de sus reglas se contemplan en el texto su-
premo, aunque de forma algo asistemática y en doble vía: el procedi-
miento de rigidez formal de reformas generales contemplado por el
artículo 135 constitucional y el procedimiento especial o supergravado
establecido por el artículo 73 para la erección de un nuevo estado y po-
tencial miembro de la federación.9
El primero de dichos procedimientos se encuentra establecido en el
título octavo denominado “ De las reformas a la Constitución” , en el ar-
tículo 135 constitucional, que al tenor dice:
La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las

adiciones o reformas puedan ser parte de la misma, se requiere que el
Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los indi-
viduos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean apro-
badas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de
la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los
votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adi-
ciones o reformas.
De esa literalidad normativa han derivado continuas críticas doctrina-

les, especialmente de la reiterada alusión distintiva de términos como re-
formas y adiciones,10 y de ciertas implicaciones gramaticales cuestiona-
bles, las cuales, cuando menos, han servido para calificar la redacción
del artículo 135 como desafortunada o, igualmente, de motivar interpre-
taciones equívocas.11
Por otra parte, interesa destacar que en el procedimiento de reforma
constitucional descrito, indudablemente ha podido más el influjo de cier-
tos elementos dominantes en la realidad política para explicarse cómo
9 Es preciso mencionar que ninguno de estos dos procedimientos contempla me-

canismos de participación ciudadana directa.
10 La manera más correcta de aludir los vocablos por medio de los cuales procedan
los cambios constitucionales podría hallarse distinguiendo entre enmiendas de supresión,
modificación o adición.
11 Por todos, puede hallarse un estudio detallado de dichos aspectos en Arteaga
Nava, Elisur, Derecho constitucional estatal, México, Porrúa, 1988, pp. 311 y ss.
esta vía, conceptualmente rígida, pueda traducirse en fórmula laxa a la

hora de operar cambios constitucionales en México.
Soslayando lo anterior procedemos a ver, grosso modo, el papel de la
oposición parlamentaria (o mejor dicho, oposición congresual) en el dis-
currir del procedimiento. Primeramente, en cuanto a la iniciativa de la
reforma, el artículo 71 constitucional dispone la atribución de ese dere-
cho al presidente de la república, a los diputados y senadores, así como
a las legislaturas de los estados, en tanto que el Reglamento interior del
Congreso de la Unión no opone obstáculo normativo extraordinario ni
destina algún apartado especial para la regulación de la iniciativa de ese
carácter, por lo cual son aplicables las disposiciones del procedimiento
legislativo general.12
De nuevo ha sido la realidad política donde un partido político hege-
monizó los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado, junto con la for-
ma presidencialista de gobierno, lo que condicionó a que por décadas
haya sido el presidente de la república el principalísimo ejercitante en la
iniciativa de reforma. Esta situación ha empezado a modificarse de ma-
nera correlativa a la ausencia de mayorías claras dentro del Congreso de
la Unión, por lo menos en tres legislaturas recientes.13
La indistinción de procedimientos parlamentarios aludida antes, remite a
diferentes normas del procedimiento ordinario cuando pretenden identi-
ficarse derechos de la oposición en los debates de una iniciativa de re-
forma constitucional.14 Por ejemplo, que el promotor parlamentario de la
12 El Reglamento para el gobierno interior del Congreso de la Unión recoge en

sus artículos 55 y 56 las disposiciones constitucionales que legitiman a los sujetos o
poderes mencionados en su derecho de iniciativa, disponiendo que de forma inmediata
a su presentación, ésta se envíe al estudio de la comisión o comisiones legislativas com-
petentes. De ello se desprende la inexistencia de limitación alguna para que diputados
y senadores, en lo singular o en grupo, signen iniciativas de reforma, como sucede en
ordenamientos constitucionales y parlamentarios del extranjero.
13 Nos referimos a las Legislaturas LIV (1988-1991), LVII (1997-2000) y LVIII,
que inició funciones en septiembre de 2000. Aunque el PRI obtuvo el número más alto
de escaños de la Cámara de Diputados y en poco mayor medida en el Senado, éstos no
han sido suficientes para alcanzar la mayoría agravada exigible para las reformas cons-
titucionales, y en ocasiones ni para lograr la mayoría absoluta prevista dentro del pro-
cedimiento parlamentario ordinario. Esto obliga a la búsqueda permanente de consensos
y negociaciones políticas para el efecto de perfeccionar la producción legislativa y la
gobernabilidad parlamentaria, incluyendo el trámite de iniciativas signadas por diputa-
dos y senadores de diversos partidos, lo que en la práctica significa la anulación del
monopolio de la iniciativa de reforma ejercido por el Ejecutivo.
14 El reglamento para el gobierno interior del Congreso de la Unión contempla, de
iniciativa (ya sea congresista particular o en representación del grupo

parlamentario), tras presentar ésta al Pleno para su discusión en lo gene-
ral —se entiende que ya aprobado el dictamen de la comisión del Con-
greso respectiva—, pueda a través de una o dos participaciones en tribu-
na realizar la defensa de su iniciativa. En contra y a favor de la cual, por
cierto, el Reglamento señala que pueden inscribirse un número paritario
pero indeterminado de legisladores, pero que la práctica parlamentaria
ha dejado a la conciliación pactada entre los jefes de grupo.
Arribada la fase de votación de la iniciativa, procede reunir en cada
cámara el número afirmativo de votos que corresponda a las dos terce-
ras partes de los individuos presentes. El defecto del lenguaje usado por
el artículo 135, referido al voto de los individuos presentes, pudo evitar-
se hablando sólo de legisladores o miembros. Esto daría por supuesta la
relación con la totalidad de integrantes de cada cámara.
De acuerdo a cierto planteamiento doctrinal, es posible que este de-
fecto importado del texto constitucional americano haya encontrado so-
luciones allá mismo, como parece ocurrir cuando se interpreta el orde-
namiento mexicano en torno a dichos vocablos, con referencia única a
integrantes de las cámaras presentes al momento de la votación. 15
Precisamente, dicha vertiente interpretativa la observamos cuestiona-
ble desde la óptica de protección de las minorías parlamentarias (u opo-
sición congresual), debido a que podría darse un supuesto donde la au-
sencia deliberada o coyuntural de uno o varios grupos parlamentarios
minoritarios pueda, sin repercusión alguna, dejarlos marginados de las
fases de discusión y aprobación del procedimiento de reforma, en la me-
sus artículos 95-134, las modalidades de discusión de las iniciativas legales y las normas a
que deben sujetarse. Sin embargo, se precisa la pronta actualización de las normas par-
lamentarias, incluyendo la emisión singular de reglamentos para cada cámara, que prevé
el artículo 77 constitucional, debido a que el citado instrumento normativo data de 1934
y muchas de sus disposiciones contrarían a las de la Ley Orgánica en vigor.
15 Es el profesor Elisur Arteaga quien ha abordado el asunto, citando para ello el
caso Rhode Island vs. Palmer (National Prohibition Cases), 253 U. S. (1920), a través
del cual la Corte Suprema americana definió que: “ El voto de dos tercios de cada Cámara
que es requerido para proponer una enmienda, implica el voto de dos tercios de los miem-
bros presentes, cuya presencia constituye quórum y no un voto de dos tercios de la to-
talidad de los miembros presentes y ausentes” ; Artega Nava, Elisur, op. cit., nota 11,
p. 318.
dida que el quórum legal haya sido salvado con previa negociación de
los partidos anuentes a la iniciativa.16
En cuanto a la participación de los congresos o asambleas de los es-
tados de la República en el procedimiento de reforma, ya hemos visto
que también ejercen el derecho de iniciativa. Al ámbito de sus Constitu-
ciones y leyes locales corresponde, por un lado, establecer las fórmulas
que aseguren ese derecho sin soslayar que pasan, siempre, por su apro-
bación mayoritaria intra orgánica antes de remitirse con carácter de ini-
ciativas ante el Congreso de la Unión, y de otro lado, con las debidas
variantes legales los congresos estatales participan del mecanismo fede-
ral previsto para la etapa posterior a la aprobación parlamentaria de la
reforma, a través del acuerdo favorable a la iniciativa donde se precisará
cuando menos el de dieciséis órganos legislativos.
Ha quedado descrito el procedimiento del artículo 135 más común-
mente utilizado para la operación de la reforma constitucional en Méxi-
co. Enseguida, citamos sólo aspectos principales del otro procedimiento
que por su especificidad y agravación se ha convertido, de facto, en vía
de carácter irrecurrible.
Está contemplado en el artículo 73 de la Constitución, donde se atri-
buye al Congreso de la Unión la facultad de “ admitir nuevos Estados a
la Unión Federal” , pero como el listado de entidades se encuentra en el
artículo 43, deberá procederse ante esa eventualidad a la reforma del
texto partiendo del ajuste a una serie de requisitos previstos en la frac-
ción III, del mismo artículo 73, y que son los siguientes:
1o. Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten

con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos;
2o. Que se compruebe ante el Congreso que tienen los elementos bas-
tantes para proveer a su existencia política;
3o. Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se
trate, sobre la conveniencia e inconveniencia de la erección del nuevo Es-
tado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados
desde el día en que se les remita la comunicación respectiva;
4o. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual en-
viará su informe dentro de los siete días contados desde la fecha en que
le sea pedido;
16 Conforme al artículo 63 de la Constitución, se precisa tanto en la Cámara de Dipu-

tados como en la de Senadores de más de la mitad del número total de sus respectivos
miembros (251 y 65) para declarar la validez del quórum.
5o. Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes
de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras;
6o. Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las
Legislaturas de los Estados, previo examen de la copia del expediente,
siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados
de cuyo territorio se trate;
7o. Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, no
hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción
anterior deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de Legisla-
turas de los demás Estados.
Explicada así la doble variante del procedimiento de reforma consti-

tucional en México, pasamos nuestra atención a dos temas que inciden
de forma directa sobre el papel de la oposición política y que antes han
estado al centro de polémicas en ámbitos de la academia o la esfera pú-
blica.
III. LA AUSENCIA DE PARTICIPACIÓN POPULAR

EN LA REFORMA
La tradición constitucional mexicana de los dos últimos siglos fue rea-

cia, casi siempre, a la introducción, aunque sea formal, de mecanismos
de participación popular directa.17 La Constitución de 1917 mantuvo esa
línea al excluir a institutos como la iniciativa popular, el referéndum o
el plebiscito, tal como señalamos en la doble fórmula del procedimiento
de reforma.
Una vertiente doctrinal europea ha encomiado desde hace tiempo y
con generosidad al referéndum, apuntando, por ejemplo, que su funda-
mento y grandeza radica en la pretensión de evitar que la voluntad del
17 La primera excepción se registró con la propuesta presentada en el Congreso

Constituyente de 1856, en cuya sesión del 18 de noviembre se leyó el proyecto de un
nuevo artículo 125, previsor del sometimiento directo a los electores de reformas cons-
titucionales a sustanciarse bajo un procedimiento muy parecido al del artículo 135 vigen-
te. Finalmente fue desestimada, tal como da cuenta específica Zarco, Francisco, Crónicas
del Congreso Extraordinario Constituyente, 1856-1857, reimpresión, México, 1987. La
otra excepción procede del ámbito de los estados, especialmente de la Constitución del
estado de San Luis Potosí, cuyo texto fue reformado el 26 de marzo de 1926 (su vigencia
concluyó el 4 de noviembre de 1946) que introdujo el referéndum sobre reformas cons-
titucionales estatales, el cual se convertía en obligatorio cuando éstas fueran rechazadas
por el Congreso estatal. Arteaga Nava, Elisur, op. cit., nota 11, p. 343.
pueblo, expresada a través de las asambleas, pueda ser trastocada por

éstas y convertida en su única y soberana voluntad. Y también que éste
opera como institución de garantía y protección de las minorías, inserta-
da en el juego de los checks and balances, en el cual descansa el Estado
constitucional representativo.18
Ahí se ha adscrito buena parte de estudiosos locales que han plantea-
do la inclusión constitucional de dicho mecanismo democrático,19 consi-
derando sus hipotéticas ventajas que giran en torno, principalmente, de
la consolidación del Estado democrático, el mejoramiento de métodos
inclusivos de sus ciudadanos y la utilidad de servir como elemento de
contención ante los reiterados cambios constitucionales. De la misma
forma se ha analizado la problemática sobre las materias comprensivas
del referéndum, e incluso alguien ha aducido con inteligencia, aunque
en excesivo prurito, que ante el creciente pluralismo político nacional,
sería nada difícil imaginar que “ esos mecanismos de participación popu-
lar puedan ser instrumentalizados por los partidos para prolongar el con-
flicto político, llevándolo en cierto sentido fuera de sus sedes norma-
les” .20
Aunque poco se ha hablado en la doctrina particular, dicha cuestión
puede complicarse cuando busque hallarse la fórmula constitucional o
legal introductiva del referéndum, debido a que primero aparece la pro-
blemática de los límites al poder de reforma,21 y luego otra para que di-
cho poder pueda operar la modificación de preceptos constitucionales,
justamente donde se contemplan los procedimientos de reforma.
No obstante esas implicaciones disímiles y polémicas concitadas por
el tema, sintonizamos con la apreciación del profesor italiano Alejandro
Pace quien clarifica: “ a menos que no se incorpore en las mismas nor-
mas sobre la reforma un eventual contralímite, una modificación consti-
18 Por ejemplo, así lo plantea el profesor Pedro de Vega, en su obra La reforma

constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 119
y ss.
19 Ha sido a partir de las formulaciones a favor de la participación popular en el
procedimiento de reforma, como la del maestro Mario de la Cueva, en su Teoría de la
Constitución, México, Porrúa, 1982, p. 174, desde donde han sobrevenido más opiniones.
20 Planteamiento del profesor Miguel Carbonell, op. cit., nota 4, p. 275. Situación
que, en nuestra opinión, puede quedar superada en la medida que se logre una regu-
lación adecuada sobre la figura del referéndum.
21 Un tratamiento amplio sobre el tema de los límites y controles a la reforma cons-
titucional puede verse en Vega, Pedro de, op. cit., nota 18, pp. 217 y ss.
tucional de las mismas bien puede agravar ulteriormente el procedimien-

to especial, pero no debilitarlo” .22
Este tipo de opiniones bien pueden servir de argumentación favorable
a la constitucionalización del referéndum dentro del propio artículo 135
constitucional,23 con la ventaja para el ordenamiento de poder estimular
la participación popular directa en asuntos de gran trascendencia política
y social del país, hoy por hoy, inexplicablemente inhibida.
Lo anterior conecta directamente a otros temas de importancia, en
los cuales ha reparado el interés de algunos estudiosos de las institucio-
nes constitucionales y políticas.
IV. EL CONCEPTO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL Y EL CONTROL

JURISDICCIONAL DE LA REFORMA
La posibilidad de control de la reforma del texto supremo por parte

del Poder Judicial federal ha pasado, en la tradición constitucional me-
xicana, por diferentes percepciones en cuanto a la existencia o no de lí-
mites al poder de reforma.24 Con independencia de ello, observamos
22 Pace, Alejandro, op. cit., nota 8, p. 36.

23 Incluso, el artículo 135, vigente desde 1917, que prácticamente se retrajo del mis-
mo texto de la Constitución de 1857, ya ha visto alterada su redacción mediante su única
reforma introducida con fecha 15 de diciembre de 1965. Procedió al efecto que, tratán-
dose de reformas constitucionales, la facultad de realizar el cómputo de las legislaturas
estatales y la declaratoria respectiva (reservada, hasta antes de la reforma, en forma
exclusiva al Congreso de la Unión) pudiera ejercitarla en los recesos de éste la Comisión
Permanente, a fin de que toda reforma entrara en vigor tan luego fuera aprobada, sin
necesidad de suspender su vigencia hasta el inicio del siguiente periodo de sesiones del
Congreso de la Unión.
24 Es obvio que este tema remite parcialmente a la aceptación o negación de cláu-
sulas de intangibilidad en la Constitución, y en lo cual parece haber mayoritaria opinión
sobre su inexistencia, o al menos respecto a los preceptos constitucionales explícitos que
impongan la irreformabilidad de otros. Verbigracia, el profesor Diego Valadés (op. cit.,
nota 5, pp. 268 y ss.) afirma que ningún precepto es inmutable ni puede ser restrictivo
de la soberanía popular. En sentido más arrojado, el profesor Elisur Arteaga (op. cit.,
nota 11, p. 327) habla de la inexistencia de límites que impidan a una reforma cambiar
la forma de gobierno, crear o suprimir instituciones o incluso alterar los derechos funda-
mentales. En otro sentido, aunque partiendo de lo que considera como simples límites
implícitos, el profesor Miguel Carbonell (op. cit., nota 4, p. 277) observa a dichos lí-
mites, de una parte, en la imposibilidad de destruir la democracia o reformar al propio
procedimiento de reforma, y de otra, no lo vemos concretar cuáles serían esos supuestos
puntuales que observa para el control material de la reforma. De manera más temprana
y en parecido tenor, Jorge Carpizo, en su obra La Constitución mexicana (7a. ed., México,
cierta vertiente dicotómica: de una parte están quienes niegan la posibi-

lidad de admitir ese control, en tanto de otra quiénes defienden esa
eventualidad, con acento en aspectos distintos.
También es interesante ver cómo algunos debates se han dado con
meridiana claridad en el seno del máximo tribunal de justicia nacional,
con motivo, por ejemplo, de aquella decisión judicial concitante de tanta
expectación, respecto a la admisión o rechazo del juicio de amparo pro-
movido en contra de reformas constitucionales.25
Por su importancia, transcribimos —aunque sea de manera par-
cial— la resolución adoptada por el voto mayoritario de seis miem-
bros del tribunal, mientras los cinco ministros en desacuerdo optaron
por la suscripción de un voto de minoría.26 Estos son algunos puntos
trascendentes:
A) En la legislación mexicana no existe disposición expresa que prohíba

el ejercicio de la acción de amparo en contra del proceso de reforma a la
Carta Magna.
B) Es innegable que los tribunales de la Federación están facultados
para intervenir en el conocimiento de cualquier problema relativo a la vio-
lación de derechos fundamentales.
C) Las entidades que intervienen en el proceso legislativo de una refor-
ma constitucional, que en el ejercicio de sus atribuciones secuenciales in-
tegran el órgano revisor, son autoridades constituidas, en tanto que se ha
determinado que tienen tal carácter las que dictan, promulgan, publican,
ejecutan o tratan de ejecutar la ley o el acto reclamado.
UNAM, 1979, pp. 131 y ss.) y el profesor Ignacio Burgoa, en su obra Derecho consti-
tucional mexicano (8a. ed., México, Porrúa, 1991, pp. 383 y ss.) han defendido la exis-
tencia de decisiones fundamentales que por su elevada jerarquía sólo al pueblo compete
reformar.
25 La resolución, de fecha 30 de agosto de 1996, se produjo en el juicio de amparo
accionado por Manuel Camacho Solís, quien como recordamos se había inconformado
contra los vicios procedimentales de una reforma constitucional, aduciendo, además, la
afectación de sus derechos políticos. El caso llegó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
tras consecutivas inadmisiones de tribunales federales inferiores.
26 Sustancialmente apoyan su voto de minoría, retrayendo críticas y deficiencias de
otros modelos del derecho comparado, pero sin descartar la posibilidad de un eventual
control de las reformas, siempre y cuando medie una reforma al texto supremo que le-
gitime a la Corte para enjuiciarla.
D) No obstante que el resultado del procedimiento reclamado hubiere

quedado elevado formalmente a la categoría de norma suprema; dicho pro-
cedimiento es impugnable a través del juicio de amparo.27
No obstante el viraje conceptual implicado en su momento por dicha

resolución, se impuso finalmente cierta ortodoxia argumental del magistra-
do ponente (sin que ello signifique negar méritos a su vehemente de-
fensa del amparo como la vía judicial de control del poder reformador
de la Constitución), al momento de fijar la posición de que este poder
deba quedar sometido sólo a límites formales pero no a límites mate-
riales.28
Otro aspecto destacado de esta doctrina judicial se halla en que de
forma valerosa decidió enfrentar directamente a concepciones constitu-
cionales que habían gozado de notable arraigo doctrinal. Sobre todo a la
que observó la existencia tradicional de un poder reformador a través de
la combinación de órganos estatales previstos en el procedimiento de re-
forma, y al que por muchos años atribuyó un carácter superior a los po-
deres constituidos del Estado.29
Si, como parece, también la tendencia democratizante logrará abrazar
a los órganos de justicia del país, y que bien podría ahí tomar forma la
aspiración de maximizar la constitucionalidad de actuación de todos los
poderes públicos, entonces intentaríamos identificar enseguida cierta ex-
pansión interpretativa de la Constitución mexicana, para hallar supuestos de
control material o de fondo sobre reformas constitucionales controverti-
das, so pena de pasar como heterodoxos y atrevidos.
Para ello citamos el artículo 41 constitucional, que establece en su
primer párrafo:
27 “ Amparo contra el procedimiento de reformas a la Constitución” , México, Su-

prema Corte de Justicia de la Nación, 1997, Serie Debates, p. 140.
28 Góngora Pimentel, G., “ ¿Puede plantearse en juicio de amparo la constituciona-
lidad del procedimiento constitucional?” , Lex, difusión y análisis, núm. 24, pp. 5-14.
29 No obstante magistrales formulaciones de otros temas, al profesor Felipe Tena
Ramírez se atribuye la difusión doctrinal sobre la existencia del constituyente permanente
(en su obra Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1975, capítulo III). Con
fecha más reciente, el profesor Jorge Madrazo (op. cit., nota 2, p. 1236) ha seguido apo-
yando que: “ ...es incontestable que en el estado actual de nuestro ordenamiento jurídico
tal posibilidad es inexistente [se refiere a la apreciación de vicios de inconstitucionalidad
en una reforma constitucional]... Sólo una interpretación errónea e interesada podría co-
locar al Poder Judicial Federal, en tanto poder constituido, por encima del poder revisor
o Constituyente Permanente” .
El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en

los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que
toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente estableci-
dos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados,
las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto
Federal.
De la exégesis literal del precepto deriva un claro límite constitucio-

nal identificado en cursivas,30 cuyo cumplimiento frecuentemente se
vincula a las Constituciones particulares de los estados y extensivo a
la Constitución federal cuando se utiliza un artículo plural dentro de
la redacción aludida. Nuestra perspectiva entiende primeramente el lí-
mite con relación a las competencias de los poderes públicos (ya sean
de la Unión o de los estados).31
Siguiendo esa línea de interpretación y aceptado ya que las compe-
tencias de los poderes públicos se fijan a través de los términos conteni-
dos por los textos fundamentales, sean éstos del fuero federal o del fue-
ro local, y considerando igualmente que dichas Constituciones atribuyen
la competencia a los poderes públicos para participar en el procedimien-
to de reforma, puede concluirse, entonces, que cualquier iniciativa de
modificaciones constitucionales (del ámbito estatal o nacional) cuyos
términos contravengan el límite sobre las estipulaciones del pacto fede-
ral,32 estará atentando contra lo dispuesto de forma expresa en el artículo
41 constitucional. Y si a lo anterior relacionamos esa “ voluntad del pue-
blo mexicano de constituirse en una república representativa, democrá-
30 Partimos de que no ha sido ajena a la historia constitucional del país la cuestión

de los límites explícitos, también llamadas clausulas de intangibilidad. Por ejemplo, la
contenida en el artículo 171 de la Constitución Federal de 1824, que al tenor decía: “ Ja-
más se podrán reformar los artículos de esta Constitución y del Acta Constitutiva que
establecen la libertad e independencia de la Nación mexicana, su religión, forma de go-
bierno, libertad de imprenta, y división de Poderes Supremos de la Federación y de los
Estados” . Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, México,
Cámara de Diputados, 1997, p. 1242. Tampoco hay que olvidar que este texto constitu-
cional sirve de inspiración a otros de corte federalista, como son los de 1857 y al mismo
de 1917.
31 Y esto lo comprendemos así porque la expresión “ estipulaciones del pacto fede-
ral” también puede remitir a la teleología presente durante el acto autofundante del Estado
mexicano (Acta Constitutiva de la Federación y Constitución de 1824).
32 Esta cláusula de carácter abierto llama necesariamente a la consecuente interpre-
tación de la Suprema Corte de Justicia, quien tendría la tarea de identificar claramente
dichas estipulaciones constitucionales y sus alcances.
tica, federal...” .33 Expresada en el precepto constitucional precedente

(artículo 40), estaremos de frente ya no a hipotéticos límites indirectos,
sino a otros de verdadero carácter explícito, cuya principal consecuencia
será, en nuestra opinión, la eventual enjuiciabilidad material de la refor-
ma constitucional en sede jurisdiccional.
Más tarde hallaríamos otras ventajas, como el hecho de potenciar
cierto activismo judicial en aspectos constitucionales hasta hoy desprote-
gidos. Pero sobre todo, que serviría de una vía judicial más para aque-
llos grupos de oposición congresual o ciudadanos singulares que deseen
prevenir o reparar afectaciones a la constitucionalidad, integralidad y
congruencia del sistema normativo (federal o de las entidades), mediante
el derribo judicial de decisiones parlamentarias alcanzadas por mayorías
parlamentarias arrogantes o sin escrúpulos.
33 Proponemos el engarce interpretativo de este precepto, porque entendemos que

allí se define una parte de las estipulaciones del pacto federal de que habla el artículo
41, sin desestimar a muchas otras que aparecen a lo extenso del texto supremo. Con una
interpretación ensanchada del último precepto, si bien contracorriente, podría identificarse
a lo que vemos como un explícito límite constitucional impuesto a los poderes constitui-
dos, tanto locales como nacionales, por decisión expresa del poder constituyente nacional.
CONSTITUCIÓN Y SANCIONES
ADMINISTRATIVAS: HACIA UNA GARANTÍA
DE SEGURIDAD JURÍDICA EFICAZ
ANTEPROYECTO DE REFORMA DE LOS ARTÍCULOS
21 Y 22 CONSTITUCIONALES*
Jesús GALVÁN MUÑOZ**
SUMARIO: I. Introducción. II. Objetivos generales y plantea-

miento de la tesis. III. Estado de la cuestión. IV. Historia cons-
titucional. V. Interpretación jurisprudencial. VI. Justificación y
objetivos de la reforma. VII. Metodología de la reforma. VIII. An-
teproyecto de redacción. IX. Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
El presente estudio tiene por objeto analizar las disposiciones constitu-

cionales de los artículos 21 y 22 en materia de sanciones administrati-
vas, para, a partir de él, plantear un anteproyecto de reforma que consa-
gre garantías específicas lo suficientemente eficaces para la seguridad
jurídica del gobernado.
Con tal propósito, hemos estructurado el contenido esencial de este
trabajo en cinco epígrafes: estado de la cuestión, historia constitucional,
interpretación jurisprudencial, justificación y objetivos de la reforma,
metodología de la reforma y anteproyecto de redacción.
La metodología general del reporte sigue cuatro tipos de investiga-
ción: exploratoria, comparativa, histórica e interpretativa. En tanto a lo que
* El presente estudio ha sido elaborado —bajo mi supervisión— por mi asesor David

Enríquez, con la asistencia técnica de mi secretario particular, Antonio Lara. Este trabajo
es la base del anteproyecto de reforma constitucional y de su respectiva exposición de
motivos.
** Senador de la República.
303
304 JESÚS GALVÁN MUÑOZ
atañe al alcance normativo de las figuras en estudio, hemos aplicado el

método lógico-deductivo bajo una técnica esencialmente documental.1
II. OBJETIVOS GENERALES Y PLANTEAMIENTO DE LA TESIS
Los artículos 21 y 22 son dos importantes columnas en el edificio del

sistema de garantías de seguridad jurídica consagrado en nuestra Cons-
titución política vigente. Las garantías específicas más relevantes del ar-
tículo 21 que se encuentran dentro del género en comento consisten en:
a) que la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad
judicial; b) que compete a la autoridad administrativa la aplicación de
sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de po-
licía; c) que la autoridad administrativa está limitada a la multa o arresto
hasta por treinta y seis horas, debiendo, además, tomar en consideración
la condición de jornalero, obrero o trabajador infractor, y d) que la per-
secución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxilia-
rá con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato.2
Por su parte, el artículo 22 de nuestra ley fundamental prevé dos ga-
rantías de seguridad jurídica: a) la prohibición de penas de mutilación y
de infamia, las marcas, los azotes, los palos, el tormento de cualquier
especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras
penas inusitadas y trascendentales, y b) la prohibición de la pena de
muerte por delitos políticos, restringiendo la posibilidad de la imposi-
ción de esta sanción capital sólo al traidor a la patria en guerra extran-
1 Nuestra base metodológica se sustenta, entre otros, en Witker, Jorge, Antología

sobre la investigación jurídica, México, UNAM, 1978; Fix-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre
metodología, docencia e investigación jurídica, México, UNAM, 1981; Bascuñán, Aní-
bal, Manual de técnica de la investigación jurídica, Santiago, Editorial Jurídica de Chile,
1961; Calvo, M., Los fundamentos del método jurídico: una revisión crítica, Madrid,
Tecnos, 1994; Sánchez de la Torre, A., Sociología del derecho, Madrid, Tecnos, 1994;
Rodríguez, Manuel, Sociología del derecho, México, Porrúa, 2000; Díaz, Elías, Sociología
y filosofía del derecho, Madrid, Tauro, 1980; Bobbio, Norberto, El positivismo jurídico,
Madrid, Debate, 1998; García, Manuel, Derecho constitucional comparado, Madrid,
Alianza Editorial, 1999.
2 Véase, varios autores, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Cons-
tituciones, México, Manuel Porrúa, 1999, pp. 975 y ss.; Burgoa, Ignacio, Las garantías
individuales, México, Porrúa, 1994, pp. 647 y ss.; Id., Derecho constitucional mexicano,
México, Porrúa, 1999, pp. 377 y ss.; Arteaga, Elisur, Derecho constitucional, México,
UNAM, 1994, pp. 836 y ss.; Tena, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Po-
rrúa, 1990, pp. 445 y ss.; Castro, Juventino, Garantías y amparo, México, Porrúa, 1998.
CONSTITUCIÓN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 305
jera, al parricida, al homicida con alevosía, premeditación o ventaja, al in-

cendiario, al plagiario, al salteador de caminos, al pirata y a los reos de
delitos graves del orden militar.3
Ahora bien, si las anteriores disposiciones específicas constituyen —jun-
to con sus complementarias de los artículos 14-20 y 23 constituciona-
les— el edificio positivo de las garantías de seguridad jurídica en nues-
tro país, conviene primero reflexionar sobre la esencia misma de la
seguridad jurídica, para de ahí analizar si nuestro derecho positivo cons-
titucional es lo suficientemente preciso y eficaz en la tutela de las garan-
tías individuales.
En opinión de Ignacio Burgoa, el conjunto de modalidades jurídicas a
que tiene que sujetarse un acto de cualquiera autoridad para producir vá-
lidamente, desde un punto de vista jurídico, la afectación en la esfera
del gobernado a los diversos derechos de éste, y que se traduce en una
serie de requisitos, condiciones, elementos, etcétera, es lo que constituye
las garantías de seguridad jurídica.4
Consideramos que es a partir de una premisa deontológica, como la
que antes se expone, en conjunto con el respeto a los principios políticos
fundamentales que continúan vigentes en nuestra ley fundamental, que
debemos plantear una revisión seria y profunda de ciertos aspectos de
los artículos 21 y 22.5
3 Idem.
4 Burgoa, Ignacio, op. cit., nota 2, p. 504. Por ende, coincidimos con la asevera-
ción del autor respecto a que un acto de autoridad que afecte el ámbito jurídico particular
de un individuo como gobernado, sin observar dichos requisitos, condiciones, elementos
o circunstancias previos, no será válido a la luz del derecho. Véase, en este mismo sen-
tido, Castro, Juventino, op. cit., nota 2, pp. 169 y ss. El tema de las garantías de seguridad
jurídica —en nuestra opinión— hunde sus raíces más profundas en la filosofía del dere-
cho. Al analizar la pugna permanente entre iusnaturalismo y iuspositivismo, el maestro
Bobbio encuentra en la llamada “ versión moderada del positivismo ético” un justo medio
que —nos parece— sirve como fundamento iusfilosófico de las garantías de seguridad
jurídica consagradas por nuestra Constitución: “ También la versión moderada del posi-
tivismo ético afirma que el Derecho posee un valor en cuanto tal, independiente de su
contenido: pero ello (a diferencia de la versión extremista) no es porque el Derecho siem-
pre sea justo de por sí (o incluso porque sea el supremo valor ético) por el mero hecho
de ser válido, el valor del orden (y la ley es la forma más perfecta del Derecho, aquella
que mejor realiza el orden). Para el positivismo ético pues, el Derecho en todo caso realiza
un valor, pero mientras en su versión extrema éste consiste en un valor final, en la versión
moderada consiste en un valor instrumental” . Véase Bobbio, Norberto, op cit., nota, 1,
p. 233.
5 Véase el tema de los principios fundamentales de la Constitución, en García,
Manuel, op. cit., nota 1, pp. 55 y ss.; Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional..., cit., nota
Con lo expuesto, podemos señalar nuestra tesis de trabajo como la

necesidad de expandir el ámbito de validez de la norma constitucional
de manera tal, que los límites a toda autoridad en la legislación, aplica-
ción y resolución sobre sanciones administrativas sea lo suficientemente
precisa como para ofrecer la seguridad jurídica suficiente al gobernado.
III. ESTADO DE LA CUESTIÓN6
La disposición constitucional objeto de revisión es la siguiente:
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las

infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que única-
mente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si
el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará
ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de
treinta y seis horas.
Si el infractor fuere jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancio-
nado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Tratándose de trabajadores no asalariados la multa no excederá del
equivalente a un día de su ingreso.7
2, pp. 281 y ss.; Tena, Felipe, op. cit., nota 2, pp. 27 y ss.; Tamayo, Rolando, Introducción
al estudio de la Constitución, México, UNAM, 1989.
6 No ahondaremos en el estudio conceptual de la sanción en la teoría del derecho.
Sin embargo, debemos señalar que coincidimos con el procesalista italiano Carnelutti en
considerar a la sanción como la consecuencia jurídica que deriva de la inobservancia de
un precepto (Carnelutti, Francisco, Sistema de derecho procesal civil, Buenos Aires,
Uteha, 1944, t. I, p. 25). Si bien el concepto ha sido acuñado en el seno de la materia
civil, lo consideramos lo suficientemente general como para aplicarlo a cualquier disci-
plina jurídica. Con rigor puede hablarse de sanciones civiles, penales y administrativas.
Ahora bien, para la utilización del término sanción administrativa, coincidimos con el
sentido estricto del mismo, para entenderlo —siguiendo a Lomelí Cerezo— como aquélla
sanción de tipo aflictivo o represivo, que tiene un propósito de castigar las violaciones
cometidas, sin perseguir un fin de restitución o satisfacción del interés protegido por la
norma. Véase Lomelí Cerezo, Margarita, Derecho fiscal represivo, México, Porrúa, 1999,
pp. 18 y ss.
7 Artículo 21, párrafos 2-4. Véase la evolución del texto constitucional en varios
autores, Derechos del pueblo mexicano..., cit., nota 2, pp. 989 y ss.
IV. HISTORIA CONSTITUCIONAL
Existen veinticinco antecedentes en materia de sanciones administrati-

vas en la historia constitucional de los artículos 21 y 22 vigentes. Son tan
variados en el tiempo y en su ámbito de validez, que van desde la época
colonial, con el bando de 8 de julio de 1796 en materia de imposición
de penas a los ebrios, hasta la acentuación del dato social en la imposi-
ción de las sanciones administrativas a clases desprotegidas, derivado de
la reforma del 3 de febrero de 1983 a la Constitución vigente.8
Como señala García Ramírez, el precedente inmediato del artículo 21
de la Constitución de 1917 —en cuanto al tema de sanciones adminis-
trativas que analizamos aquí— se encuentra en el artículo de igual nú-
mero de la Constitución de 1857, mismo que facultó a la autoridad po-
lítica o administrativa para imponer como corrección hasta quinientos
pesos de multa, o hasta un mes de reclusión en los casos y modos ex-
presamente determinados por la ley.9
La comisión que dictaminó el proyecto de redacción en el Congreso
Constituyente de 1916-1917 resolvió una redacción a través de la cual
se atribuyó a la autoridad administrativa el castigo a las infracciones a
reglamentos de policía; limitando las especies de sanciones administrati-
vas permitidas a la multa o arresto hasta por treinta y seis horas, y aco-
tando sus límites: “ si el infractor no pagare la multa que se le hubiere
impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no exce-
derá en ningún caso de quince días” .10
Ahora bien, en el centro del debate parlamentario se generó una in-
quietud que aún hoy resulta válida, y que nosotros recogemos en los ob-
jetivos c y d de este estudio: la graduación de las sanciones administra-
tivas. En efecto, los diputados debatieron tanto sobre el límite máximo
de las multas como de la graduación de su monto, tomando en cuenta
las circunstancias del infractor.11
8 Idem.
9 Como indica el autor, el derecho penal administrativo, a la luz de la Constitución
de 1857, debía quedar depositado precisamente en normas de rango legal. Véase García
Ramírez, Sergio, op. cit., p. 986.
10 Varios autores, Los derechos del pueblo mexicano..., cit., nota 2, pp. 998 y ss.
11 Intervinieron tanto a nivel de comisión como en el debate parlamentario, entre
otros, los diputados Rivera, Múgica, Macías, Mercado, Jara, Silva, Colunga, González,
Machorro, Dávalos, Ibarra, Rodríguez, de la Barrera, Céspedes y Palavicini. Adicional-
mente, el diputado Álvarez motivó la adición respecto a los límites de las multas tratán-
Como antes señalábamos, en 1982 se profundizó el componente so-

cial como límite a las sanciones administrativas, limitando el arresto a
treinta y seis horas y restringiendo la multa contra jornaleros, obreros o
trabajadores a un día de su jornal o salario y acotando el que la multa
aplicable a trabajadores no asalariados no exceda del equivalente a un
día de su ingreso.12
V. INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL
1. La temática de la jurisprudencia
Existen dos especies de temas relevantes en el estudio de la labor ju-

dicial en materia de sanciones administrativas. El primero se refiere a la
constitucionalidad de sanciones administrativas distintas de la multa y el
arresto, y el segundo se centra en la fundamentación y en la individua-
lización de las sanciones administrativas.
Nuestra intención a lo largo de este epígrafe es distinguir cuál ha
sido el sentido de la interpretación jurisprudencial, para de ahí rescatar
los criterios —en nuestra opinión— más acertados, con el fin de tomarlos
en cuenta para el anteproyecto de reforma constitucional que pretendemos.
Valga señalar como presupuesto de los dos rubros de jurisprudencia
a los que remitiremos, que al ser la ejecutoriedad un elemento consubs-
tancial del acto administrativo que posibilita la acción misma de la au-
toridad administrativa, no se ha cuestionado de modo importante en
dose de jornaleros u obreros. La tarea parlamentaria sobre el tema se concretó en dos

dictámenes, un voto particular del diputado Colunga y los debates parlamentarios citados.
12 La iniciativa de reforma constitucional fue presentada por el Ejecutivo a la Cá-
mara de Diputados, como cámara de origen, el 2 de diciembre de 1982. En la retórica
presidencialista se señalaban entre otras cosas: a) “ La dinámica social ha puesto en en-
tredicho el contenido justiciero del artículo 21 de la Constitución Política que, entre otras
garantías, dispone que la sanción administrativa por violaciones a reglamentos guberna-
tivos y de policía sólo podrá consistir en multa o arresto, para así erradicar otras prácticas
sancionadoras repugnantes a la dignidad del hombre y a la recta impartición de la justicia
y que, en caso de incumplimiento de la sanción pecuniaria se sustituirá por arresto hasta
de quince días” , y b) “ Con ese cambio se logrará el equilibrio entre una correcta impar-
tición de justicia por faltas administrativas y las condiciones económicas y sociales de
las grandes mayorías nacionales” . Véase, varios autores, Derechos del pueblo mexica-
no..., cit., nota 2, p. 1024.
nuestro sistema la facultad misma de la imposición de sanciones admi-

nistrativas.13
Como bien indica Serra Rojas, en la creación de un poder público
con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas. En nuestra
Constitución, puntualiza el autor, existen preceptos como los artículos
27; 33; 73, fracción XVI, y 123, que autorizan al poder público a la eje-
cución de sus determinaciones, aún en el caso en que haya una priva-
ción de derechos.14
No está de sobra mencionar que el más claro fundamento de la facul-
tad sancionadora de la autoridad administrativa se encuentra en el artícu-
lo 89, fracción I, toda vez que la imposición de sanciones administrati-
vas es connatural a la obligación presidencial de promulgar y ejecutar
las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.15
2. Constitucionalidad de las sanciones administrativas

distintas de la multa y el arresto
El texto, en análisis, del artículo 21 constitucional vigente parece cla-

ro al expresar que la sanción por infracciones de naturaleza administra-
tiva, única y exclusivamente puede consistir en multa o arresto hasta por
treinta y seis horas. Sin embargo, como bien señala Lomelí Cerezo, no
obstante esta clara prohibición de aplicar penas distintas a las citadas,
algunas leyes administrativas establecen otras sanciones, como la clau-
sura temporal o definitiva de establecimientos comerciales o industria-
13 Serra, Andrés, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1959, p. 303. La potes-
tad sancionadora de la autoridad administrativa es estudiada, en nuestro país, también por
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1994, pp. 281 y ss.; Lomelí,
Margarita, op. cit., nota 6, pp. 25 y ss.; Margáin, Emilio, Introducción al estudio del
derecho tributario mexicano, México, Porrúa, 1996, pp. 327 y ss.; Acosta, Miguel et al.,
Ley Federal de Procedimiento Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo del
Distrito Federal comentadas, México, Porrúa, 1999, pp. 55 y ss.; García, Miguel, Teoría
general de la infracción fiscal, México, Cárdenas Editor, 1982, pp. 37 y ss.; Garza, Sergio
de la, Derecho financiero mexicano, México, Porrúa, 1990, pp. 207 y ss.; Carrasco, Hugo,
Derecho fiscal constitucional, México, Harla, 1996, pp. 73 y ss. De igual manera, ahon-
dan en el tema autores extranjeros tan relevantes como, entre otros, Garrido, Fernando,
Tratado de derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 1992, t. II, pp. 148 y ss.; Wade, E.,
Constitutional and Administrative Law, Londres, Longman, 1985, pp. 651 y ss.
14 Serra, Andrés, op. cit., nota 13, pp. 303 y ss.
15 Véanse Tena, Felipe, op. cit., nota 2, pp. 445 y ss.; Burgoa, Ignacio, Derecho
constitucional..., cit., nota 2, pp. 777 y ss.; García, Manuel, op. cit., nota 1, pp. 103 y ss.
les, suspensión en el ejercicio de cualquier actividad gravada o autoriza-

da por el fisco, caducidad de concesiones, suspensión y destitución de
los cargos públicos y decomiso.16
Así, si bien han existido dos criterios para considerar la constitucio-
nalidad o bien, la inconstitucionalidad de la imposición de sanciones
distintas a la multa o al arresto hasta por treinta y seis horas, lo cierto es
que parece que no queda ya margen de duda para sostener hoy en día la
inconstitucionalidad de las sanciones administrativas distintas a las dos
especies aludidas expresamente por la Constitución.
Según refiere Lomelí Cerezo, en alguna tesis la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (en adelante, SCJN) llegó a sostener un criterio
restrictivo para la autoridad administrativa.17 Sin embargo, tal interpreta-
ción fue revisada en épocas sucesivas para dejar claramente establecida
como constitucional la aplicación por parte del Ejecutivo de sanciones
administrativas distintas a la multa y al arresto hasta por treinta y seis
horas.18
Si bien las resoluciones anteriores a las de la novena época no son lo
suficientemente claras y profundas, en nuestra opinión, el tribunal en
pleno de la SCJN actual ha precisado el quid iuris de la cuestión en la
siguiente tesis de jurisprudencia:
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo

21, limita las sanciones que se impongan por infracción a reglamentos gu-
bernativos y de policía, las que únicamente pueden consistir en multa o
arresto; sin embargo, esa limitación no es aplicable tratándose de infrac-
ciones administrativas a leyes emanadas del Congreso de la Unión, puesto
que son ordenamientos legales de naturaleza jurídica diferente.19
16 Lomelí Cerezo, Margarita, op. cit., nota 6, p. 47. Ejemplos de otras especies de
sanciones administrativas pueden verse en la Ley Federal de Protección al Consumidor,
artículo 128 (clausura); Ley Federal de Correduría Pública, artículo 21 (amonestación
escrita, suspensión, cancelación definitiva); Ley Federal de Competencia Económica, ar-
tículo 35 (suspensión, corrección o supresión de la práctica o concentración de que se trate;
desconcentración parcial o total de lo que se haya concentrado indebidamente); Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, artículo 53 (apercibimiento, amonesta-
ción, suspensión, destitución, inhabilitación).
17 Semanario Judicial de la Federación, t. II, p. 287. Ibidem, p. 49.
18 SCJN, Amparo en revisión 2209/70, 24 de abril de 1973. Informe del presidente,
1973, primera parte, p. 377.
19 SCJN, Tesis P. XCII/97, junio de 1997.
3. Fundamentación e individualización de las sanciones

administrativas
A partir de 1995, la SCJN ha venido reinterpretando los artículos

21 y 22 constitucionales en materia de sanciones administrativas, de un
modo tal que podemos establecer que en su conjunto, el nuevo criterio
jurisprudencial de nuestro máximo tribunal busca acotar las facultades
sancionadoras de la autoridad administrativa. Veamos, en este sentido,
algunas de las tesis jurisprudenciales y aisladas más relevantes:
Es inexacto que la multa excesiva, incluida como una de las penas prohi-
bidas por el artículo 22 constitucional, deba entenderse limitada al ámbito
penal y, por tanto, que sólo opere la prohibición cuando se aplica por la
comisión de ilícitos penales. Por lo contrario, la interpretación extensiva
del precepto constitucional mencionado permite deducir que si prohíbe la
multa excesiva como sanción dentro del derecho represivo, que es el más
drástico y radical dentro de las conductas prohibidas normativamente, por
extensión y mayoría de razón debe estimarse que también está prohibida
tratándose de ilícitos administrativos y fiscales, pues la multa no es una
sanción que sólo pueda aplicarse en lo penal, sino que es común en otras
ramas del derecho, por lo que para superar criterios de exclusividad penal
que contrarían la naturaleza de las sanciones, debe decretarse que las mul-
tas son prohibidas, bajo mandato constitucional, cuando son excesivas, in-
dependientemente del campo normativo en que se produzcan.20
Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas,
deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras
tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la
gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reinci-
dencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas cir-
cunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del le-
gislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31 fracción
IV de la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe las multas
excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. Por lo
tanto, el hecho de que un precepto emplee la preposición —hasta— no im-
plica que contemple una multa fija, en virtud de que precisa un término de
cantidad que no puede exceder el juzgador al aplicar la multa, y si bien es
cierto que no se hace referencia a la cantidad mínima, también lo es que
en forma implícita, pero clara, sí está determinada, puesto que, el mínimo
a imponer resulta una unidad monetaria y el máximo hasta donde el artículo
20 SCJN, Tesis P/J. 7/95, julio de 1995.

autorice, por lo que sí se establece un sistema flexible para la imposición

de las multas, cuenta habida que contempla un mínimo y un máximo para
que la autoridad haga uso de su arbitrio judicial en la individualización de
la fijación de su monto.21
El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31
fracción IV de la Constitución, por cuanto que al aplicarse a todos los
infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos
autoritarios y tratamientos desproporcionados a los particulares. En virtud
de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para esti-
mar que una multa es acorde al texto constitucional, se cumplen mediante
el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y
máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determi-
nar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, to-
mando en cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación.22
Como puede apreciarse, desde la integración de la novena época, lue-

go de la integración de la actual estructura de la SCJN, se ha logrado
avanzar de forma relevante en dos elementos vinculados a las sanciones
administrativas: a) la extensión del criterio de multa excesiva al de mul-
ta fija, siendo ambas violatorias de la Constitución; b) el establecimiento
de los parámetros mínimos que el legislador debe considerar para que
una multa no sea considerada fija y por tanto inconstitucional, y c) el
establecimiento de los parámetros mínimos a considerar por la autoridad
administrativa en la individualización de las multas.
VI. JUSTIFICACIÓN Y OBJETIVOS DE LA REFORMA
Como ya antes hemos apuntado, el sentido teleológico de un sistema

de garantías de seguridad jurídica se integra —siguiendo a Ignacio Bur-
goa— por el conjunto de modalidades jurídicas a que tiene que sujetarse
un acto de cualquiera autoridad para producir válidamente la afectación
en la esfera del gobernado a los diversos derechos de éste, y que se tra-
duce en una serie de requisitos, condiciones y demás elementos relacio-
nados.23
21 SCJN, Tesis 2a., CXXV/99, octubre de 1999.

22 SCJN, Tesis P/J. 17/2000, marzo de 2000.
23 Burgoa, Ignacio, Las garantías individuales, cit., nota 2, pp. 504 y ss. En igual
sentido, véase Castro, Juventino, op. cit., nota 2, pp. 16 y ss., y 169 y ss.
Para hacer una revisión del texto constitucional, nos parece necesario
contrastar un postulado de naturaleza deontológica como el que antecede
a las disposiciones positivas de la ley fundamental. De este ejercicio po-
demos anticipar diversas conclusiones, que en conjunto integran la justi-
ficación de una reforma a los artículos 21 y 22 constitucionales:
a) Si bien la Constitución debería fijar los límites en materia de san-

ciones administrativas para toda autoridad, el texto en vigor de la
nuestra, únicamente lo hace en relación a la autoridad administrativa,
e indirectamente en relación a la autoridad judicial, con lo cual el
Poder Legislativo goza de un privilegio funcional inconsistente con
un sistema republicano. Así, es justificable establecer también los
límites que el Legislativo deberá respetar al momento de establecer
sanciones administrativas.
b) En el mismo sentido que el inciso anterior, al establecerse sólo
límites para la autoridad administrativa y la judicial, se dejan fuera,
sin razón alguna, los actos de naturaleza legislativa. Así, es justi-
ficable que debe quedar claramente referido que la Constitución
limita todo acto de autoridad, sea éste de naturaleza legislativa,
judicial o administrativa.
c) Si bien hemos acreditado cómo la jurisprudencia ha dejado claro
que la facultad sancionadora no se limita exclusivamente a la multa
y al arresto hasta por treinta y seis horas, resultaría injusto autorizar
al Legislativo la formulación de cualquier tipo de sanción admi-
nistrativa sin un marco de referencia superior. Así, es justificable
que, en lugar de elaborar en la propia Constitución todo un catá-
logo de sanciones administrativas —que pronto sería caduco y ana-
crónico—, se establezcan el marco conceptual que limite al legis-
lativo en la creación de sanciones administrativas específicas.
d) Como hemos expuesto, la tarea más reciente de la judicatura ha
sido congruente con el sistema de garantías de seguridad jurídica
de nuestra Constitución. Así, es justificable aplicar los conceptos
jurisprudenciales en materia de multas excesivas y multas fijas al
resto del universo de las sanciones administrativas, de modo tal
que toda autoridad y todo acto de autoridad tenga un claro límite que
respete los derechos del gobernado garantizados por la Constitu-
ción.
Estos cuatro elementos son, pues, los ejes fundamentales de la refor-

ma en materia de sanciones administrativas de los artículos 21 y 22
constitucionales. Estos ejes constituyen la justificación y los objetivos
específicos de la misma.
VII. METODOLOGÍA DE LA REFORMA
Para conseguir los objetivos antes enunciados, es necesario aplicar

una metodología que permita no sólo dotar de nuevo contenido a las dis-
posiciones específicas en la materia de los dos artículos, sino fijar un
orden conceptual en dichos artículos.
Así, se eliminarían el segundo, tercero y cuarto párrafos del artículo
21, que serían sustituidos por un único párrafo que, por razón de orden
conceptual del propio artículo, aparecería como párrafo último del mismo.
De esta forma, el artículo de referencia contaría con cuatro grandes cate-
gorías conceptuales en el siguiente orden: a) autoridad judicial; b) Mi-
nisterio Público; c) seguridad pública, y d) autoridad administrativa.
Ahora bien, la eliminación de los párrafos indicados tendría su con-
trapeso tanto en el último párrafo del propio artículo 21 como en los úl-
timos dos párrafos que se adicionarían al artículo 22. El primero de esos
dos párrafos fijaría los límites del Poder Legislativo en materia de san-
ciones administrativas, mientras que el segundo de ellos marcaría los lí-
mites tanto al Poder Judicial como al Ejecutivo en la individualización
de las sanciones administrativas.
Al igual que en el artículo 21, el artículo 22 estará diferenciado tam-
bién por 4 categorías conceptuales en el siguiente orden: a) prohibición
de ciertas sanciones penales; b) afectación total o parcial de bienes por
responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito o para el pago
de impuestos o multas; c) límites al Legislativo en materia de sanciones
administrativas, y d) límites al Ejecutivo y al Judicial en materia de san-
ciones administrativas.
VIII. ANTEPROYECTO DE REDACCIÓN
Como conclusión, consideramos que el anteproyecto de párrafo últi-

mo del artículo 21, mismo que sustituiría a los párrafos segundo, tercero
y cuarto del texto vigente, sería el siguiente:
La autoridad administrativa deberá sancionar los actos realizados contra

disposiciones legales de naturaleza distinta a la penal, así como aquéllos
efectuados contra los reglamentos administrativos.
Por su parte, el anteproyecto de los dos párrafos que se adicionarían

al artículo 22, en su parte final, es el siguiente:
Ninguna autoridad estará facultada para legislar, imponer o resolver so-

bre sanciones administrativas excesivas, ni que impliquen un arresto ma-
yor a treinta y seis horas. Todo fundamento de una sanción administrati-
va deberá establecer al menos, los parámetros para evaluar la gravedad
de la violación a la ley o al reglamento administrativo; los supuestos de
excepción a la sanción; las consecuencias jurídicas máximas y mínimas
de la violación, y en su caso, los montos dinerarios máximos y mínimos a
imponer por tal conducta.
En la individualización de las consecuencias jurídicas y del monto di-
nerario de una sanción administrativa, tanto las autoridades administra-
tivas como las judiciales deberán considerar, al menos, la gravedad de la
violación; las circunstancias personales del infractor; la reincidencia de
su conducta, y su capacidad económica.
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REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN
EN MATERIA LABORAL
Patricia KURCZYN VILLALOBOS

Néstor de BUEN
Alfredo SÁNCHEZ-CASTAÑEDA
SUMARIO: I. Introducción. II. Constitución reformada o nueva Cons-

titución. III. Algunas reflexiones sobre la justicia laboral.
I. INTRODUCCIÓN
Los investigadores del área laboral en este Instituto hemos seguido con
atención las versiones sobre las propuestas de reforma (actualización,
adecuación o renovación) o, en última instancia, de promulgación de
una nueva Constitución política. Esta última no es la opción considerada
como la más conveniente, conscientes, además, de los impedimentos de
orden jurídico y político para ello.
Como juristas estamos interesados en conservar y observar la Consti-
tución como fundamento del orden jurídico mexicano, entendido éste
como un cuerpo legal supremo, coherente, organizado, viable. Específi-
camente analizamos y atendemos las disposiciones relativas al tema del
trabajo, tanto las relaciones individuales como colectivas, en relación al
capítulo de los derechos individuales y al de los derechos sociales.
El artículo 123, fundamento de las garantías sociales, precursor y
vanguardista del socialismo constitucional, ha tenido modificaciones al
igual que otras disposiciones con motivo de adecuar el derecho positivo a
la realidad social con el propósito de lograr la viabilidad jurídica; otras,
no obstante tener como finalidad la de establecer condiciones justas, han
alterado los derechos de algunos sectores de trabajadores. Acaso el
ejemplo más elocuente es el apartado “ B” , agregado al texto original
del artículo 123, con lo cual se distinguieron dos categorías de trabaja-
317
318 KURCZYN / DE BUEN / SÁNCHEZ
dores: los subordinados a particulares y los subordinados al Estado fede-

ral, que marcó una situación distinta para cada sector, distintas leyes re-
glamentarias, distintas autoridades para solucionar conflictos y pres-
taciones laborales diferentes, lo que rompió el principio de igualdad
laboral.
Es necesario reconocer el valor inaudito del Constituyente de 1917 al
determinar e incluir una parte social en la norma suprema, con la osadía
de adelantarse a otras muchas legislaciones de la época. La responsabi-
lidad social, visión sin precedentes, permitió a los constituyentes suplir
conocimientos jurídicos con el sentido común y los principios humanis-
tas, denotando una alta responsabilidad social que les llevó “ a la estrella
polar que debe ser la justicia social” , como dijera el doctor Jorge Carpi-
zo en su discurso de inauguración de este Congreso.
Las disposiciones constitucionales en el campo del trabajo subordina-
do tienen un avance importante desde la promulgación de la carta mag-
na, pero cierto es también que el camino recorrido para lograr la justicia
social ha enfrentado severos tropiezos que impiden satisfacciones ple-
nas; sin embargo, injusto sería no reconocer los esfuerzos y los logros
alcanzados, para lo cual basta advertir la evolución en los sistemas de
seguridad social a partir de 1943 y los beneficios sociales regulados cu-
yos resultados pueden ejemplificarse con la institución del Fondo Nacio-
nal de la Vivienda, las normas sobre capacitación y adiestramiento, el
reconocimiento a la antigüedad en el trabajo y otras tantas. El tema eco-
nómico, sin duda, representa uno de los obstáculos para la realización de
la justicia social, condición asociada con factores demográficos y últi-
mamente con los resultantes de la globalización; sin olvidar los errores
políticos.
Es un hecho que al inicio del siglo XXI, el artículo 123 constitucional
permanece vigente; con una aplicación viable. Del mismo se desprenden
los principios que rigen las actuales relaciones laborales y los aplicables
a la interpretación de la norma laboral. Como uno de los dos fundamen-
tos del derecho social mexicano, ha dicho el doctor Sergio García Ramí-
rez, constituye “ la columna vertebral de la sociedad” . Razón de más
para cuidar su estructura y su cumplimiento.
La ley reglamentaria del apartado “ A” asume los mismos principios
jurídicos constitucionales. En efecto, la Ley Federal del Trabajo conser-
va el espíritu constitucionalista, empero las condiciones creadas por
la revolución tecnológica y la globalización produce la incuestionable
REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN EN MATERIA LABORAL 319
discusión de su adecuación a la realidad. El pluralismo que la propia

Constitución admite y garantiza produce opciones que reclaman modifi-
caciones para “ actualizar” las normas debido a la intervención de otros
modos económicos, administrativos, financieros e industriales ahora
practicados. Esta situación es innegable y habrá de contemplarse la re-
forma legal siempre que se mantenga el respeto a las normas básicas,
derivadas del artículo 123, como la carta de las garantías sociales.
Respecto de la base constitucional se hace necesario reconsiderar el
texto legal original para volver a la condición de igualdad jurídica entre
trabajadores, con independencia de la categoría jurídica del empleador o
patrón en atención al reconocimiento del valor del trabajo humano, cual-
quiera que este sea. En consecuencia, la desaparición del apartado “ B”
se considera una buena y justa opción. De igual manera, es prudente
crear el servicio civil de carrera de los trabajadores al servicio de los
estados y municipios, así como en las instituciones gubernamentales en
general.
Otra gran preocupación es la reglamentación de la fracción XX del
artículo 123 sobre seguridad social, la cual debe unificarse con el siste-
ma aplicado hasta la fecha a los servidores del Estado. La regularidad
respeto a la igualdad laboral y el sistema de seguridad social, solidario,
no privatizado, son dos elementos principales para recorrer los caminos
hacia la justicia social.
Otro tema que no puede pasar desapercibido es el relativo a los
acuerdos internacionales ratificados, sean los convenios adoptados por la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) o los que el gobierno me-
xicano celebre en general, que por ser texto legal obligatorio deben in-
tegrarse al texto legal nacional con lenguaje de fácil interpretación para
los trabajadores y para personas sin experiencia legal.
Finalmente se mantiene la insistencia en proponer reformas que de-
ban sujetarse al diálogo social. Las normas de trabajo deben resultar de
fuentes reales y de propuestas de los interlocutores sociales. Ambas con-
diciones son garantía de viabilidad y certeza jurídica.
A continuación se expresan las opiniones de algunos investigadores
en derecho social del Instituto.
II. CONSTITUCIÓN REFORMADA O NUEVA CONSTITUCIÓN
En estos días en que se prometen cambios, hay que preguntarse acer-

ca de las diferencias entre una Constitución nueva y una Constitución
reformada.
Si la nuestra ha sufrido la agresión de más de trescientos decretos que
han envuelto cerca o tal vez más de cuatrocientas reformas, resulta in-
dispensable preguntarse si simplemente por el número en vigor, el 5 de
febrero de 1917, o se trata de la misma, aunque con reformas y adicio-
nes que multiplican hasta el infinito el efecto evidente de un sistema po-
lítico con que contó nuestro país durante setenta y un años, con la ma-
yoría absoluta en las cámaras y en las legislaturas de los estados.
Resulta curioso advertir, sin embargo, que en la etapa de alternancia
evidente, como fue el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León, se re-
formó la Constitución en setenta y cinco ocasiones, estableciendo un
récord nacional, y no me atrevo a suponer que más que nacional; aún
me pregunto de qué artes se valió el señor presidente para conseguir el
consenso necesario.
Nuestra Constitución, en su artículo 135, prevé las posibilidades de
reforma exigiendo que se aprueben por dos tercios de los individuos
presentes en el Congreso de la Unión y por la mayoría de las legislatu-
ras de los estados, pero en parte alguna se refiere a los requisitos a cum-
plir si se pretende hacer una Constitución nueva.
El último antecedente se encontraría en plena época revolucionaria
cuando don Venustiano Carranza, en ampliación del Plan de Guadalupe,
convocó a la reunión de Querétaro. ¿Con qué facultades? Yo diría que
las que atribuye la guerra a los vencedores. Que no se apuran mucho de
fundar sus decisiones más allá del triunfo militar.
Cabría pensar, en términos de modernidad, que el Ejecutivo hiciera
una consulta pública, plebiscito o referéndum, aunque me parece que en
el caso sería el primero como decisión de convocatoria y quizá el segun-
do, como un aval nacional al resultado de los trabajos de la comisión
respectiva o del Congreso, electo de manera especial que tuviera a su
cargo los trabajos.
El problema es que entre las prerrogativas del Poder Ejecutivo mar-
cadas en el artículo 89 constitucional no aparece ninguna que lo autorice
a esas convocatorias, y es regla confirmada por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación que las autoridades sólo pueden hacer aquello para
lo que están expresamente facultadas. En este sentido, el presidente de

la república no tiene capacidad jurídica para convocar ni congresos
constituyentes ni la celebración de referéndum o de plebiscitos.
La alternativa evidente es que el Ejecutivo integre un órgano de con-
sulta, en una primera etapa parecería que la Secretaría de Gobernación
podría hacerse cargo de la tarea y en la segunda, un órgano de redacción
que integrara los términos de la iniciativa que previa la revisión del con-
sejero jurídico de la Presidencia sería presentada al Congreso de la
Unión.
En los términos actuales de representación partidaria en el Congreso,
no parece que pudiera prosperar una aventura de lanzamiento sin haber
captado previamente la conformidad de los diferentes grupos políticos.
En ese sentido parecería más congruente que, a la manera de los mo-
dernos pactos de concertación social, primero se entiendan los agentes
sociales o políticos y después el Congreso reciba, con compromiso de
acatarlo, el acuerdo colectivo y lo transforme, vía de la disciplina parti-
dista, en un nuevo texto constitucional.
De acuerdo a la terminología del artículo 135, el resultado sería una
Constitución reformada y no una nueva Constitución. Porque si tuviera
la pretensión de ser nueva tendría que ser el producto de una revolución
y no de el resultado de una vía prevista dentro del marco del Estado de
derecho.
Sin embargo, por la simple vía de la reforma se podría pensar en que
el producto fuere realmente una nueva Constitución. Pero eso provoca
una simple pregunta ¿qué hace falta para que la Constitución sea nueva?
Rechazada la idea del congreso constituyente que sería producto de
una situación contra derecho: las revoluciones no son otra cosa que la
transformación del derecho independientemente de los muertos y heri-
dos, lo que habría que medir es la intensidad de ciertas características
constitucionales y las consecuencias de su cambio. Ahí está la clave del
problema.
Un esquema elemental de nuestra Constitución vigente nos procura
los elementos fundamentales como son: las garantías individuales; la na-
cionalidad y ciudadanía; la soberanía nacional y la forma de gobierno; la
división de poderes; la responsabilidad de funcionarios públicos (que
por supuesto no estaba en 1917); la división territorial entre Estado
federal, estados y municipios; las garantías sociales; las prevenciones
generales y, precisamente, las reformas a la Constitución.
A nadie se le ocurriría pensar en una transformación del régimen de

garantías individuales por un sistema que no las observara. Pero sí es
aceptable la idea de que se precisen y se incorporen otras, tal vez el de-
recho a la información, que anda dando lata. De todas maneras, un repa-
so a la intervención económica del Estado podría ser interesante.
A propósito de la nacionalidad, lo cierto es que el sistema vigente es
discriminador y debe ser cambiado. Los mexicanos se clasifican en tres
grupos: de primera, de segunda y de tercera. Y aún en las leyes los de
tercera se anteponen a los de cuarta, que no tienen el derecho a una na-
cionalización privilegiada sino ordinaria. Eso de discriminar a los pro-
pios nacionales más parece producto de complejos de inferioridad que
de actos de razón. Pero asumir ese cambio no alteraría el orden esencial de
la Constitución.
El problema de la soberanía ya padece bastante frente a la globaliza-
ción o las formas de uniones, como la europea, donde la soberanía redu-
ce considerablemente su campo de aplicación. Es un concepto decadente
pero para nosotros, curiosamente esencial. Si el tema sufriera transfor-
maciones notables, la concepción de ser nueva la Constitución tendría
bastante fundamento.
Nadie piensa que pudiera alterarse la forma de gobierno pero sí mo-
dificar las relaciones entre los poderes tratando de superar la verdadera
reforma de Carranza que antepuso al Ejecutivo sobre el Legislativo con
facultades de nombramiento a los miembros del Judicial. Reformar ese
punto y establecer un nuevo equilibrio, a lo que tienden sin la menor
duda las expresiones democráticas que hoy vivimos, parecería tocar la
esencia de nuestra carta fundamental actual.
El tema de la responsabilidad de funcionarios públicos no es de esen-
cia constitucional, y bien podría ocupar un lugar en leyes secundarias.
En cambio la división territorial si puede suponer cambios fundamenta-
les que se vislumbrarán en la propuesta de la Comisión de Concordia y
Pacificación. Existe la posibilidad, que no aplaudo del todo, de que jun-
to al Estado federal, los estados y los municipios asuman una presencia
definida las comunidades. Lo problemático es que junto a la división te-
rritorial clásica se dé entrada a una división étnica cuyas consecuencias
pueden ser innumerables, entre otras, la violación del principio de igual-
dad que de alguna manera se reconoce en el artículo 1o. de la Constitu-
ción vigente. Y eso, sin entrar en mayores detalles.
El tema de las garantías sociales, siempre en riesgo de que el neoli-

beralismo y las nuevas culturas laborales procuren su desaparición, es
también un tema esencial. Cualquier cambio de esencia en ese punto se-
ría crear, evidentemente que no para bien, una nueva Constitución. Que,
a su vez, no estaría lejos de un movimiento revolucionario que intentara
el regreso a la tutela a favor de los trabajadores.
Quedan en la lista de cuestiones fundamentales dos que ya han sido
objeto de cambio más que discutible: los artículos 27 y 130. El primero
por cuanto ha roto con uno de los principios fundamentales de la revo-
lución, la reforma agraria, que fue sin duda una clara pretensión de Ca-
rranza ya manifestada en la Ley del 6 de enero de 1915. El segundo por
cuanto la Iglesia católica está asumiendo protagonismos que chocan con
la esencia juarista de nuestro concepto político. Estamos topando con la
Iglesia, como ya lo advirtió Don Quijote a Sancho Panza.
Hay un hombre que sí es necesario atender: disolver el espíritu regla-
mentario de la Constitución que ve más a los detalles que a los princi-
pios. Ya lo había advertido Fernando Lizardi en el Constituyente con su
famosa frase de ponerle a un santocristo dos pistolas. Porque siguiendo
a Von Versten le hemos puesto pistolas cananas, treinta treinta y mu-
chos adminículos de terror que han convertido a la sagrada Constitución
en modesto reglamento.
Y no habrá que olvidar a los derechos humanos a los que el artículo
102 parece que desprecia y limita. Y eso no se vale.
¿Nueva Constitución? Prefiero la reforma y la conservación del espí-
ritu, aunque adecuado a los nuevos tiempos, de 1916-1917. Claro está
que sin que el Ejecutivo se adueñe del país.
III. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA JUSTICIA LABORAL
Para analizar la procuración de la justicia laboral en México se debe

partir de una visión global o sistemática. Un análisis global de la procu-
ración, de la administración y de la impartición de justicia laboral debe
tomar en cuenta la orientación del Poder Judicial. Al respecto, cabe
señalar que no obstante la importancia de las últimas reformas (reduc-
ción del número de ministros de la Suprema Corte, creación del Consejo
de la Judicatura Federal, nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, la acción de inconstitucionalidad, las controversias constitu-
cionales entre los poderes u órganos de autoridad, dentro de los tres ni-
veles de gobierno y las reformas al amparo), aún quedan algunos temas
pendientes que permitan consolidar plenamente al Poder Judicial. Al
respecto, cabe señalar.
Por ejemplo, actualmente la Suprema Corte es objeto de restricciones,
ya que si bien puede anular con efectos generales las leyes federales o
locales, así como los tratados internacionales contrarios a la Constitu-
ción, se le imponen limitaciones al requerir el voto de ocho ministros
sobre once, lo que hace un tanto difícil el ejercicio de dicha facultad.
Para algunos, si se quiere verdaderamente consolidar el Estado de dere-
cho, se necesita perfeccionar y profundizar las reformas ya realizadas,
particularmente, la redistribución de poder en favor de los órganos del
derecho.1
Ya se ha señalado también la necesidad de incluir a los tribunales es-
pecializados, que todavía son parte integrante del Poder Ejecutivo, entre
ellos las Juntas y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, den-
tro del Poder Judicial de la Federación. Estos tribunales no caen en la
esfera del Consejo de la Judicatura Federal y violentan los principios de
unidad de la jurisdicción y de la división de poderes. Su inclusión impli-
caría:
a) Unificar formal y orgánicamente la jurisdicción, que ya lo está

desde el punto de vista material a través del amparo.
b) Establecer la posibilidad de una política judicial integral, lo que
realzaría el peso institucional de los tribunales.
c) Extender la carrera judicial a los tribunales especializados, lo que
debe contribuir a un mayor grado de eficiencia y profesionalismo.
d) Reforzar la independencia de los tribunales especializados.
e) Que el gobierno, la administración y la disciplina de dichos tribuna-
les corresponda al Consejo de la Judicatura, el cual tendría a su vez
que reformarse para incluir a todos los tribunales especializados.2
1 Cfr. Fix-Fierro, Héctor, “ Estado de derecho y reforma de la justicia en Méxi-

co” , Revista Mexicana de Procuración de Justicia, vol. I, febrero de 1996, pp. 74 y 75.
2 Lo que implicaría modificar la actual composición del Consejo de la Judicatura
Federal. Al respecto, véase la obra de Fix-Zamudio, Héctor y Fix-Fierro, Héctor, El
Consejo de la Judicatura, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
1996, colección Cuadernos para la Reforma de la Justicia, 369 pp.; Fix-Zamudio, Héctor
y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano comparado, México,
Porrúa, 1999, p. 990.
Como se puede apreciar, un correcto estudio de la justicia laboral,

sólo se puede realizar tomando en cuenta la evolución del Poder Judi-
cial. Sólo así podemos entender y contextualizar las tendencias de la
justicia laboral en México. A partir de las anteriores consideraciones, se
puede entender más claramente y tratar de buscar soluciones a una de
las grandes discusiones que se presentan en el derecho del trabajo mexi-
cano: la situación de las juntas y tribunales de Conciliación y Arbitraje.
Al respecto, señalaremos cuatro aspectos que quizás hacen necesario
pensar en una reforma de los órganos encargados de impartir justicia en
México.
1) La dependencia al Poder Ejecutivo. No se puede considerar que un
órgano encargado de impartir justicia dependa del Poder Ejecutivo. El
único órgano que quizás debería de depender del Poder Ejecutivo es la
Procuraduría del Trabajo, pero no los tribunales del trabajo, los cuales
tienen una actividad eminentemente jurisdiccional.
2) Las tendencias de los órganos del trabajo encargados de impartir
justicia. La Cuarta Conferencia Regional del Trabajo de los Estados
Americanos, miembros de la OIT, celebrada ya hace mucho tiempo,
aconsejó la constitución de tribunales del trabajo con integración de per-
sonas que ostenten las calidades para ejercer la judicatura, y a quienes
se reconozca la seguridad de una absoluta independencia, señalándose,
en las consideraciones previas, que en ello radican “ las más puras y se-
guras garantías” .
Por su parte, el artículo 4o. de la recomendación de la Cuarta Confe-
rencia Regional del Trabajo señala que: “ Los tribunales del trabajo de-
berían establecerse sobre bases permanentes y con entera independencia
de las autoridades ejecutivas” . Asimismo, en su artículo 5o. dispone
que: “ Los jueces del trabajo deberían ser seleccionados entre las perso-
nas que posean una profunda experiencia de las cuestiones del trabajo y
que reúnan los requisitos para ejercer funciones judiciales” .3
3) El estado actual de la administración de justicia laboral. Hoy día
las juntas de Conciliación y Arbitraje, así como los tribunales de Conci-
liación y Arbitraje enfrentan una serie de retos que tienen que ver con:
desconcertar las facultades necesarias en las juntas especiales del in-
terior de la república y descentralizar su actuación en la jurisdicción
territorial que se señale; fortalecer los sistemas de conciliación y media-
3 Cfr. OIT, Tribunales del trabajo en América Latina, Ginebra, 1949, pp. 90 y 91.
ción; mejorar el nivel profesional de su personal (carrera civil); fortale-

cer a las juntas y a su personal en cuanto a recursos administrativos, in-
formación legal, así como sueldos y prestaciones adecuadas a su respon-
sabilidad, y mejorar su estructura y funcionamiento.4
4) Los aspectos intrínsecos al derecho del trabajo. Si se pretende una
visión sistemática del modelo de justicia laboral que se busca desarro-
llar, se debe pensar al mismo tiempo el modelo de relaciones profesio-
nales que se quiere para el país. En tal sentido, nos debemos preguntar
si buscamos la autonomía o la heteronomía en las relaciones laborales
o si pretendemos fomentar el conflicto o el consenso. Quizá estas dos
interrogantes deberían estar siempre presentes en la discusión sobre el
modelo de justicia laboral nacional. De igual manera se hace necesario
valorar la originalidad que el derecho social mexicano ha representado,
si no en todo el mundo, sí al menos en América Latina. Es sabido que
al derecho social mexicano se le reconoce cierta originalidad, habría de
preguntarse si dicha originalidad es todavía vigente.
Como se puede apreciar, son muchos los aspectos que en el ámbito
de la administración, la procuración y la impartición de justicia deben
ser mejorados, por lo que resulta legítimo plantearse una transformación
radical de las actuales estructuras encargadas de la justicia laboral.
Las anteriores consideraciones nos permiten señalar que una visión
sistemática de la justicia laboral tiene que partir del estudio de las orien-
taciones de la justicia en general, y en materia propiamente del derecho
del trabajo, estudiar la procuración de justicia que releva tanto de los
órganos jurisdiccionales como administrativos, la administración de jus-
ticia que releva particularmente del Poder Ejecutivo-ministerio del tra-
bajo y procuradurías del trabajo, así como la impartición de justicia, la
cual recae bajo la responsabilidad principal de los órganos jurisdicciona-
les. Análisis sistemático que debe tomar en cuenta el modelo de relacio-
nes laborales que se tiene o se quiere tener.
Los tribunales en general y los tribunales del trabajo en lo particular
son una pieza fundamental de la noción de Estado de derecho, en la me-
dida de que representaría el tránsito de una función jurisdiccional a un
poder jurisdiccional, es decir la plena consolidación del Poder Judicial
dentro de los pesos y contrapesos de la división de poderes.
4 Cfr. Poder Ejecutivo Federal, Programa Nacional de Procuración e Impartición

de Justicia 1995-2000, México, Procuraduría General de la República, 1995.
LA JUSTICIA COMO EL INSTRUMENTO
DE EQUILIBRIO DEL ESTADO DE DERECHO
Benito MEDINA LIMÓN*
La justicia: todos los filósofos han elucubrado acerca de la justicia en la

historia del mundo, Aristóteles señaló “ que entre los extremos lo justo
es el término medio” . Hoy, en el mundo contemporáneo, la justicia es
un fin del Estado de derecho, y en relación al Estado de derecho pode-
mos señalar que éste ha surgido tras una lenta evolución, rebasando tres
especies anteriores: el Estado patriarcal, teocrático, y despótico.
El Estado de derecho tiene las siguientes características:
a) La ley como expresión de la voluntad general (Constitución de

1917).
b) La división de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
c) La soberanía, que reside en el pueblo.
d) La legalidad, sistema de competencias.
e) Derechos y libertades fundamentales.
Nuestro Estado de derecho, sin duda alguna, tiene su origen en los

idearios de la Revolución francesa, pensamientos como el de Montes-
quieu tuvieron eco en nuestro sistema mexicano, al implantarse el siste-
ma de división de poderes, y cabe mencionar que el Poder Judicial ha
estado siempre presente en nuestro ámbito constitucional mexicano, por
tanto, la labor de administrar e impartir justicia es una encomienda en-
marcada en nuestra ley fundamental (artículo 17).
* Catedrático de la Facultad de Derecho de la UNAM.

327
328 BENITO MEDINA LIMÓN
ORÍGENES DE LA ADMINISTRACIÓN E IMPARTICIÓN

En nuestro país la justicia siempre ha ocupado un lugar y un sentido

dentro del sistema u orden jurídico, podemos recordar que en la época
prehispánica, en lo que respecta a la cultura maya, existió un órgano co-
nocido con el nombre Batab, que era el encargado de impartir justicia;
en la cultura azteca se tuvo presente a la asamblea del barrio o consejo
de ancianos, quienes conocían de la problemática de la comunidad y
aplicaban su sabiduría al caso concreto con base a su derecho y costum-
bres. Como es sabido, la conquista de nuestro país, que tuvo su comien-
zo en 1519, transformó la cultura y con ello las leyes del pueblo con-
quistado; así fue como por primera vez en 1521 es fundado, por Hernán
Cortés, el primer ayuntamiento peninsular, conocido con el nombre de
la Villa Rica de la Veracruz. Dicho órgano de gobierno tenía como objeti-
vo implantar el nuevo régimen, basado en una especie de dictadura militar,
en el que el jefe del ejercito era el jefe político, y este nombramiento
recayó en la persona de Cortés. No quiero pasar por alto el señalar el
conocimiento sobre las leyes que Cortés había adquirido en la Universi-
dad de Salamanca, España. Dicho caudillo emprendió la labor de trans-
culturación, instaurando un régimen legal basado en las ordenanzas que
provenían de España. Es menester señalar que en 1527 en la real au-
diencia, que era el órgano político de gobierno de la Nueva España, y
esto fue a petición de Cortés, se anunció la llegada de los primeros ju-
ristas a tierra conquistada, cuya función era implementar el sistema legal
de impartición de justicia con base en las leyes del antiguo continente;
entre dichos juristas quiero destacar el nombre de don Luis Marín, quien
de manera directa había sido enviado a la Nueva España por la Corona a
instaurar el orden jurídico que iba a sustituir al del pueblo conquistado.
Casi tres siglos, pasando por varias generaciones, se impuso la casta
del conquistador; el resultado, la mezcla de razas que hasta nuestros días
nos cuesta trabajo aceptar. Para 1808 llegó a México la noticia del mo-
tín de Aranjuez, que como todos sabemos provocó la caída de Carlos IV
en favor de su hijo, el príncipe de Asturias, conocido como Fernando
VII, y poco tiempo después, en ese mismo año, se tuvo conocimiento de
la renuncia de Bayona de los reyes de España a favor de Napoleón.
En la Nueva España se sostuvo la tesis de la reasunción de la sobera-
nía por el pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautivo; el movi-
LA JUSTICIA, EQUILIBRIO DEL ESTADO DE DERECHO 329
miento criollo encontró, en aquel entonces, su sentido libertador, y como

sabemos se gestaron dos conspiraciones independentistas, la de Vallado-
lid en 1809 y la de Querétaro al año siguiente, y fue así como el cura
Hidalgo en 1810 encabezó el movimiento de independencia. En 1810,
don Ignacio López Rayón da a conocer un documento conocido con el
nombre de Elementos constitucionales, en el cual se consignó, en sus ar-
tículos 16 y 21, la creación del Poder Judicial como el órgano encargado
de impartir justicia. No quiero pasar por alto la Constitución de Cádiz,
ya que ésta fue el instrumento reivindicador de la clase criolla de la
Nueva España. En dicha Constitución, jurada en España en 1812, se se-
ñaló en el título V, la creación de los tribunales en lo civil y en lo cri-
minal.
En orden cronológico, es menester referirme al pensamiento de don
José María Morelos y Pavón, que con sus Sentimientos de la nación de-
clara formalmente la independencia de la Nueva España respecto de la
Corona española; además, en dicho documento se consagra, en su ar-
tículo 5o., la creación de los tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judi-
ciario. Sin duda alguna, este pensamiento es producto del movimiento
de ilustración francés liberal. En ese orden de ideas, me referiré al do-
cumento sancionado el 22 de octubre de 1814, conocido como Decreto
constitucional para la libertad de la América mexicana, el cuál señala
en su capítulo II, artículo 44, la creación “ Del Supremo Tribunal de Jus-
ticia” , cuya labor fue impartir justicia. Dicho documento consigna la fi-
gura del fiscal, no como la figura de la actualidad, cuyas facultades se
consagraban en los capítulos XVII, XVIII y XIX.
Consumado el movimiento de independencia con la firma del Tratado
de Córdoba, en 1821, se empieza a gestar el nuevo Estado mexicano.
Hacía 1822 se implantó de nueva cuenta el sistema imperialista, y se
emite el “ Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano” , el
cual ya contenía, en su sección V, capítulo I, la creación del Poder Judi-
cial, contando con tribunales de primera y segunda instancia, creando el
Supremo Tribunal de Justicia. Tras arduas luchas intestinas se reinstala
el Congreso Constituyente de 1822, con un pensamiento federalista que
tuvo una influencia, sin duda alguna, de Estados Unidos, y es como en
abril de 1824 se promulga la “ Constitución de los Estados Unidos Me-
xicanos” , llamada Constitución Federal; en ella se contenían el principio
de división de poderes y, por supuesto, consignaba al Poder Judicial, el
cual recaía en los tribunales previamente establecidos por la Constitu-
ción mexicana, es decir, en la “Corte Suprema de Justicia”, cuya función,

como ya mencionamos, era la de impartir justicia; además, es importan-
te destacar la creación de los tribunales de circuito y de los juzgados de
distrito.
Hacía 1836 se promulgan las “Bases y Leyes Constitucionales de la Re-
pública Mexicana” , que consignaba, en su sección V, artículo 1o., la
creación del Poder Judicial, y que éste lo asumiría la “ Corte Suprema de
Justicia” , que estaba compuesta por tribunales y jueces que la misma
ley establecía, sin embargo se indica que el Supremo Poder Conservador
ejerció su potestad sobre el Poder Judicial.
En las Bases Orgánicas de 1843, que fueron sancionadas por Santa
Anna, se puede apreciar en su título VI, la creación del Poder Judicial,
y éste se depositó en la Suprema Corte de Justicia, que se integraba por
tribunales superiores y jueces inferiores de departamentos, según lo es-
tableció la ley. Cabe resaltar que entre las atribuciones de la Corte Su-
prema estaban las de conocer las instancias de las causas criminales que
se promoviesen contra los funcionarios públicos. Para 1847 encontraría
eco el pensamiento ilustre.
Mucho se ha abordado sobre el juicio de garantías, que hoy por hoy
es el orgullo de los juristas mexicanos, es el verdadero pibote del Estado
de derecho, ya que a través de dicho juicio se impugnan los actos de
autoridad, buscando que éstos se ajusten a derecho, esto es, administrar
e impartir justicia, ya que no hay otra institución que otorgue tanta se-
guridad jurídica como el juicio de amparo lo hace en su resultado, ya
que coloca al Estado y a sus autoridades con el particular cara a cara,
con los mismos derechos y obligaciones, y la justicia federal al dirimir
la controversia, puede y tiene la facultad de inclinar la balanza a quien
tenga la razón y el derecho, modificando o anulando el acto de la auto-
ridad responsable. No quiero pasar por alto el significado que representa
el juicio de amparo en la Constitución, ya que posee la capacidad de
control de legalidad y de constitucionalidad, y esto se logra solamente a
través del Poder Judicial federal, esto es, dotar de justicia y mantener el
equilibrio entre la riqueza y la pobreza.
En 1855 se convocó de nueva cuenta un congreso constituyente, cuya
labor fue el restablecimiento de la Constitución Federal de 1824. Mas
las adiciones que ya he comentado, en dicha Constitución, en su sección
III, se enmarco el Poder Judicial, creando así la Corte Suprema de Jus-
ticia, y los tribunales de distrito y de circuito. La Suprema Corte se
compondría de 11 ministros propietarios, 4 supernumerarios, un fiscal y

un procurador general; correspondería a los tribunales de la federación
conocer:
a) De toda controversia que se suscitara sobre el cumplimiento y

aplicación de las leyes federales.
b) De las que versen sobre el derecho marítimo.
c) De aquellas en que la federación fuere parte.
d) De las que se susciten entre dos o más estados.
e) De las que se susciten entre un estado y uno o más vecinos de
otro.
f) De las del orden civil o criminal que se susciten a consecuencia
de los tratados celebrados con las potencias extranjeras.
g) De los casos concernientes a los agentes diplomáticos y cónsules.
En el artículo 98 de dicho documento se consignó el pensamiento de don

Mariano Otero, al señalar “ que correspondía a la Suprema Corte de Jus-
ticia conocer de la primera instancia de las controversias que se suscita-
rán entre un estado con otro, y de aquellas que la unión fuere parte” .
Correspondía también a la Corte de Justicia dirimir las competencias
que se suscitaren entre los tribunales de la federación, entre éstos y los
de los estados, o entre los de un estado y los de otro; también, la Supre-
ma Corte de Justicia sería tribunal de apelación, o bien de última instan-
cia, conforme a lo que indicase la ley.
Es muy importante destacar que los tribunales de la federación tam-
bién resolverían toda controversia que se suscitare:
a) Por leyes o actos de cualquier autoridad que violaran las garantías

individuales.
b) Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneraran o restrin-
gieran la soberanía de los estados.
c) Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadieran la es-
fera de la autoridad federal.
En dicho documento constitucional se hizo hincapié, por primera vez,

en que todos los juicios se seguirían a petición de la parte agraviada,
principio que rige al juicio de amparo, por medio de procedimientos y
formas del orden jurídico que determinase una ley. Las sentencias que
emitiesen dichos tribunales federales sólo se ocuparían de los individuos

particulares, limitándose a protegerlos y ampararlos.
Hoy por hoy, el juicio de amparo es una institución vigente, pero
cabe apuntar que don Ignacio L. Vallarta, al referirse a esta institución,
señaló “ que éste debería tener una tramitación sencilla y su duración de-
bería ser breve” ; en la actualidad esta razón ha cambiado, nuestra ley
reglamentaría ha tecnificado, por decirlo así, a nuestro juicio de amparo,
esto para llevarlo a la práctica, sin embargo, no hay que olvidar que es
un principio fundamental de la Constitución mexicana, y por ende de
nuestro Estado de derecho; su fin primordial es otorgar el derecho a
quien deba tenerlo, buscando como fin último la protección de las ga-
rantías del gobernado. Hoy no podemos modificar la esencia del juicio
de amparo, provocaríamos el rompimiento del orden jurídico, y por ende
del Estado de derecho, provocando un desajuste social. Muchos años se
mantuvo vigente la Constitución federalista de 1857, durante ese tiempo
la nación mexicana se vio envuelta en varias revueltas político-sociales, la
lucha por el poder y la gran desigualdad social provocaron que para
1910, como todos sabemos, después de varios movimientos, explotó la
revolución social, cuyo objetivo fue derrocar al dictador Porfirio Díaz, y
así reinstaurar el Estado de derecho. Sin duda alguna, en esas épocas
poco se podría hablar de justicia, ya que las clases sociales se encontra-
ban disparadas y los caciques mantenían el control político y económico
del pueblo mexicano, esto a decir por don Jesús Silva Herzog, en su
obra acerca de la revolución mexicana, y por Andrés Molina Enríquez
en su obra acerca de la problemática de aquella época. Hoy por hoy, la
Constitución de 1917 es la gloria del pueblo mexicano, y es la prime-
ra Constitución que reivindicó a la clase trabajadora y es por eso que a
dicha ley fundamental se le conoce como la Constitución social, ya que
reunió las aspiraciones y el reconocimiento de los mínimos derechos del
pueblo, los cuales fueron plasmados en su parte primera o dogmática, en
la cual se contienen en su título primero, capítulo primero, las garantías
individuales, que tienen su antecedente en la guerra de independencia de
nuestro país. Dicha ley fundamental consagra las instituciones que hoy
son el cimiento del Estado mexicano, y son:
a) El principio de soberanía, la cuál reside en el pueblo.

b) El principio de la división de poderes: Legislativo, Ejecutivo y Ju-
dicial.
c) El sistema federal, representativo y democrático.

d) La supremacía constitucional.
e) El juicio de amparo.
f) La reformabilidad de la propia Constitución.
g) El municipio libre.
h) El principio de la división entre la Iglesia y el Estado.
i) El principio de la educación social y laica.
j) Los principios de igualdad, seguridad y propiedad.
En una palabra, el Constituyente no quiso olvidar nada y tomó su ex-

periencia histórica, y marcó su huella para el destino del pueblo mexica-
no, dando como resultado al Estado de derecho vigente.
Es menester señalar que la Constitución de 1917, en su capítulo IV,
consagró al Poder Judicial, y a él se le encomendó la impartición de jus-
ticia. Dicho Poder descansó “ en la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, en los tribunales colegiados en materia de amparo y unitarios en
materia de apelación, y en juzgados de distrito” . Hoy, la Suprema Corte
de Justicia se compone de 11 ministros y funciona en pleno o en salas;
la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial federal con
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo
del Consejo de la Judicatura Federal, en los términos que conforme a las
bases señale la propia Constitución.
Muchas reformas y adiciones ha tenido nuestra actual carta magna,
hay quienes opinan que hay que cambiarla en su totalidad, pero cabe
aclarar que la propia Constitución tiene sus limitantes, que representan
los principios fundamentales de la misma, los cuáles no es posible anu-
larlos; éstos se tienen que reglamentar y así colocarlos a la altura de las
transformaciones sociales, políticas y culturales que va teniendo el Esta-
do mexicano. Falta mucho por hacer, no podemos cantar victoria, nues-
tro actual Estado de derecho liberal, social mexicano guarda los princi-
pios de la administración de justicia que están vertidos en el artículo 17
constitucional, que a la letra indica:
Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia

para reclamar su derecho... Toda persona tiene derecho a que se le admi-
nistre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los
plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera
pronta, completa e imparcial, su servicio será gratuito, quedando en con-

secuencia prohibidas las costas judiciales.
Las leyes federales y locales, establecerán los medios necesarios para
que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de
sus resoluciones.
Debemos reflexionar, ya que en la actualidad, en tratándose de admi-

nistración e impartición de justicia, el cúmulo de trabajo aunado al ex-
ceso de reglamentación procesal, han hecho que el sometimiento de los
particulares o gobernados al sistema de impartición de justicia se con-
vierta en un suplicio, que en el mejor de los casos acaba por cansar a las
partes en contienda, provoca el rompimiento de la relación laboral abo-
gado-cliente y, en su más hondo sentido, provoca una desilusión del par-
ticular acerca del trabajo del Poder Judicial, local o federal según sea el
caso. Hoy me pregunto qué pasó con el debido proceso a que se refería
Carnelutti, donde el juez oía a las partes de manera inmediata, pues,
como sabemos, el principio de inmediatez procesal ya no se lleva a cabo
por el cúmulo de trabajo a que están sometidos los tribunales y su pro-
pio personal jurisdiccional. Se dice que el buen juez por su casa empie-
za, se deben implementar cambios administrativos en la impartición de
justicia, ya que el “ tortuguismo” en la impartición de justicia es muy
grave, sin embargo, México es precursor en la creación del Poder Judi-
cial y esto, a su vez, fortalece el Estado de derecho, dotándolo de justi-
cia expedita.
Actualmente, a principios del siglo XXI, existen retos en la imparti-
ción y administración de justicia, ya que la impunidad se ha vuelto una
máxima cotidiana en nuestro país; el pueblo exige mejores leyes, una me-
jor labor en la procuración de justicia, el ojo está siempre puesto en los
tribunales locales y federales, ya que el acceso a la impartición de justi-
cia todavía está vedado a millones de mexicanos, que por cuestiones
culturales y económicas se han mantenido al margen de la justicia y de
la seguridad jurídica. México cambia, ha creado instituciones que forta-
lecen a la administración e impartición de justicia, como lo es “ la Co-
misión Nacional de los Derechos Humanos, esto a nivel federal y a sus
iguales a nivel local” , que son instituciones producto del clamor de un
pueblo que ha despertado, que está en una continua conciliación del pa-
sado con su presente, pero no quiere ser o seguir siendo marginado, que
busca interlocutores en la vida diaria para hacerse notar ante el Estado y
sus autoridades, no podemos trastocar sus derechos, eso no es buscar

justicia, ya que siempre la justicia tiene que buscar el bien común basa-
do en el estricto apego a la ley; no se puede cantar victoria aún, cuando
en un país de casi cien millones de seres humanos, cuarenta millones de
ellos son calificados como en un estado de pobreza y miseria, esto es
producto de la injusticia, ya que ellos buscan una salida basada en la
justicia y todavía no les ha llegado su oportunidad en la historia de Mé-
xico; la búsqueda de igualdad y seguridad jurídica deben ser anhelos de
todo Estado y sus gobernantes, pero sin justicia social no se va a poder
cambiar nada, quizá el camino de la educación y de la prevención a fu-
turo sea la única salida del pueblo mexicano.
Creo en el Estado de derecho mexicano, creo en la justicia como la-
bor de vida, no todo está mal, las obras hablan por sí solas, tenemos un
Poder Judicial federal fortalecido, con plena autonomía, y lo más impor-
tante, es que lucha para que sus resoluciones sean cumplidas, eso es im-
partir justicia, es equilibrar el Estado de derecho. Sólo para finalizar este
breve trabajo quiero recordar una frase del historiador clásico Tucídides,
quien señalo que “ el juzgador que aplica la letra de la ley de manera
fría y soberbia, hace que pierda el espíritu que le dio su origen” .
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO,
AVANCES Y PERSPECTIVAS. UNA PROPUESTA
Carlos A. MORALES-PAULÍN
A don Héctor Fix-Zamudio
SUMARIO: I. Concepto. II. Sectores que integran a la justicia

constitucional. III. Juicio de amparo. IV. Controversia constitu-
cional. V. Acción de inconstitucionalidad. VI. Procedimiento
investigatorio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
VII. Juicio político. VIII. Sistema no jurisdiccional de protec-
ción a los derechos humanos. IX. Juicio para la protección
de los derechos político-electorales de los ciudadanos. X. Jui-
cio de revisión constitucional electoral. XI. Jurisdicción cons-
titucional supranacional.
I. CONCEPTO
Por razón de método se impone, en primer término, identificar qué es la

justicia constitucional, para de ahí ubicar a las instituciones o sectores
que en el sistema jurídico mexicano la integran, el contenido de éstas y,
en su caso, las propuestas tendentes a su fortalecimiento como piezas
claves para la salvaguarda del Estado de derecho.
Es así como encontramos que desde 1968, uno de los principales cul-
tivadores del tema, el destacado jurista mexicano don Héctor Fix-Zamu-
dio, concibió a la justicia constitucional:
Como el conjunto de procedimientos de carácter procesal, por medio de

los cuales se encomienda a determinados Órganos del Estado, la imposi-
ción forzosa de los mandamientos jurídicos supremos, a aquellos otros or-
337
338 CARLOS A. MORALES-PAULÍN
ganismos de carácter público que han desbordado las limitaciones, que

para su actividad se establecen en la misma Carta Fundamental.1
De la definición apuntada destaca que en ella se hace mención al ca-

rácter eminentemente procesal del conjunto de instituciones a través de
las cuales se busca garantizar el cumplimiento de la Constitución por
parte de los poderes o entidades públicos, ese matiz procesal ha dado
lugar al análisis de la justicia constitucional a partir de sus elementos
adjetivos, lo que ha originado que vaya adquiriendo carta de naturaliza-
ción el llamado derecho procesal constitucional, disciplina que entraña
el punto de intersección entre dos acreditadas materias jurídicas: la pro-
cesal y la constitucional,2 que parte, en lo fundamental, de la monogra-
fía que sobre nuestro objeto de estudio escribió Hans Kelsen en 1928 en
la Revista francesa de derecho público.3
II. SECTORES QUE INTEGRAN A LA JUSTICIA

CONSTITUCIONAL
La revisión del texto constitucional nos revela la existencia de ocho

sectores o instituciones que integran a la justicia constitucional en Mé-
xico, a saber: juicio de amparo; controversia constitucional; acción de
inconstitucionalidad; procedimiento investigatorio de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación; juicio político; sistema no jurisdiccional de
protección a los derechos humanos; juicio para la protección de los de-
rechos político-electorales de los ciudadanos, y juicio de revisión cons-
titucional electoral.
A continuación procederemos a exponer en forma sucinta los antece-
dentes, estado y propuestas en torno a cada una de las instituciones que
integran la justicia constitucional en México.
1 Fix-Zamudio, Héctor, Veinticinco años de evolución de la justicia constitucional,

México, UNAM, 1968, p. 15.
2 Cfr. González Pérez, Jesús, Derecho procesal constitucional, Madrid, Civitas,
1979; Gozaíni, Alberto Osvaldo, La justicia constitucional, garantías, proceso y Tribunal
Constitucional, Buenos Aires, Ediciones De Palma, 1994; Sagüés, Néstor Pedro, Derecho
procesal constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1998.
3 La garantía juridictionnelle de la constitucion (La justice constitutionnelle).
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO 339
III. JUICIO DE AMPARO
El juicio de amparo tiene un origen local a través de la Constitución

yucateca de 1841 bajo el auspicio de don Manuel Crescencio Rejón;
posteriormente, en 1847, se expide el Acta de Reformas a la Constitu-
ción Federal de 1824, en cuyo artículo 25 de estableció la facultad de
los tribunales de la federación para amparar a los habitantes de la repú-
blica en salvaguarda de sus derechos constitucionales, sin embargo, el
amparo adquiere su constitucionalización definitiva a partir de la norma
fundamental de 1857, a través de sus numerales 101 y 102. Bajo el texto
de la Constitución vigente el amparo tiene su fundamento en los nume-
rales 103 y 107.
Las bondades del juicio de amparo como instrumento para el control
constitucional, aunado a las características particulares de la historia pa-
tria, han fomentado el desarrollo de esta institución, sin duda, una de las
de mayor raigambre en la conciencia nacional.
En tal sentido y siguiendo la opinión del doctor Héctor Fix-Zamudio:
“ El amparo mexicano comprende cinco instrumentos: a) amparo habeas
corpus o de la libertad; b) amparo contra leyes; c) amparo judicial o ampa-
ro-casación; d) amparo de lo contencioso administrativo, y e) el amparo
social agrario.4
Pese a las bondades del juicio de amparo por cuanto a los alcances de
los fallos correspondientes, su origen decimonónico ha hecho de éste un
instrumento excesivamente técnico al que pocos justiciables pueden acu-
dir con éxito, pues en todo caso un buen patrocinio exige de un buen abo-
gado cuyos servicios no pueden ser cubiertos con holgura; consciente de
esto, el 17 de noviembre de 1999, el ministro presidente de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, don Genaro David Góngora Pimentel,
convocó a la comunidad jurídica mexicana para presentar propuestas
tendentes a la revisión del marco jurídico que rige al juicio de amparo;
derivado de ello, el 28 de agosto de 2000, el ministro Humberto Román
Palacios presentó su informe como coordinador general de la Comisión
de Análisis del marco de actuación del llamado juicio de garantías, des-
tacando, a juicio del suscrito, la propuesta de adición de un segundo pá-
rrafo a la fracción II del artículo 107 constitucional, a través de la cual
4 Fix-Zamudio, Héctor, Protección jurídica de los derechos humanos, estudios

comparativos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1999, p. 555.
desaparecería la formula Otero, por la cual el fallo constitucional se li-

mita a amparar y proteger exclusivamente al quejoso.
En la reforma en comento se propone que:
Cuando la Suprema Corte de Justicia establezca jurisprudencia en la que

se resuelva que una norma general es inconstitucional o determine una
interpretación conforme con la Constitución, emitirá, la declaratoria gene-
ral de inconstitucionalidad o la de interpretación conforme, en la cual fi-
jará sus alcances y condiciones en términos de la ley reglamentaria.
De prosperar la enmienda en comento, los beneficios del amparo se

harían extensivos para quienes por ignorancia de sus derechos o bien
por incapacidad económica, hasta hoy día se ven obligados a cumplir
con una norma pese a la inconstitucionalidad de ésta.
Cabe hacer mención que uno de los principales argumentos emplea-
dos para la defensa de la fórmula Otero, ha sido el relativo a que el Po-
der Judicial —en especial, la Suprema Corte de Justicia de la Nación—
no puede hacer una declaratoria general de invalidez de una norma, pues
con ello se conculcaría la división de poderes, por cuanto que una decla-
ración de esta naturaleza entraña un acto materialmente legislativo, ar-
gumento que hoy día es insostenible, toda vez que a través de la acción
de inconstitucionalidad se ha facultado a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación para declarar la invalidez de las normas impugnadas por esta vía
(véase supra).
IV. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
La controversia constitucional tiene su origen en la Constitución nor-

teamericana en el artículo III, sección 2, institución que fue recogida por
las Constituciones mexicanas de 1824 (artículo 137, fracción I); de 1857
(artículos 97 y 98) y de 1917 (artículo 105); sin embargo, esta institu-
ción se vio fortalecida a través de la reforma al propio artículo 105
constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de
diciembre de 1994, pues estableció la legitimación activa de los munici-
pios y del Distrito Federal, así como las hipótesis de los denominados
conflictos de atribución, es decir, los conflictos derivados de cuestiones
competenciales entre dos o más poderes tanto de naturaleza federal
como local.
Con la reforma apuntada, se puede concluir: 1) la conversión de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación en una Suprema Corte de Justi-
cia Constitucional, y 2) la judicialización de la política, pues la plurali-
dad política y la normalidad democrática que vive México han derivado
en una vigorización de esta vía jurisdiccional como instancia para la re-
solución de los conflictos, que antaño se resolvían de manera discrecio-
nal y por arbitrajes de naturaleza política.
Pese a las bondades de la institución, se estima necesario introducir lo
siguiente: a) modificar el inciso g de la fracción I del artículo 105 consti-
tucional a efecto de que puedan plantearse controversias constitucionales
no sólo cuando se trate de dos municipios de diversos estados, sino in-
cluso cuando se trate de dos o más municipios de un mismo estado, y
b) con motivo de la elección de los jefes delegacionales al tenor del in-
ciso c, fracción II de la Base Tercera del artículo 122 constitucional, es im-
postergable reformar la fracción I del artículo 105 constitucional, a efec-
to de reconocer la legitimación de las delegaciones del Distrito Federal.
V. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
La acción de inconstitucionalidad surge en el constitucionalismo eu-

ropeo con el objeto esencial de reconocerle a las minorías parlamenta-
rias su derecho de someter a la decisión de un órgano jurisdiccional lo
que a juicio de éstas puede ser una norma inconstitucional, de aquí que
dicha acción entraña en lo fundamental lo siguiente:
1) Dar certeza al principio conocido como oposición política garanti-
zada, y
2) Dado que no se requiere que la norma impugnada cause agravio al
promovente del proceso, éste constituye una acción abstracta.
En el contexto mexicano, la acción de inconstitucionalidad se introdujo
al sistema jurídico nacional con motivo de la reforma integral al artículo
105 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
31 de diciembre de 1994.
Originalmente, se encontraban legitimados activamente el 33% de los
integrantes de los órganos legislativos federales (Cámara de Senadores y
Diputados), así como los correspondientes de naturaleza local (legislatu-
ras estatales y Asamblea Legislativa del Distrito Federal), así como el
procurador general de la república; sin embargo, por reforma publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, se esta-
bleció la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para

resolver las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, facul-
tando a los partidos políticos para ejercitar la acción en comento, siendo
ésta la única vía para impugnar la posible inconstitucionalidad de las le-
yes electorales, las cuales por sus fines tendentes a la integración de los
poderes constituidos “ deberán promulgarse y publicarse por lo menos
noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a
aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales
fundamentales” .
A no dudarlo, la competencia otorgada a la Suprema Corte de Justicia
de la Nación para conocer tanto de las controversias constitucionales
como de las acciones de inconstitucionalidad han eregido a ésta en un
auténtico tribunal constitucional, cuya actuación la legitima plenamente.
Ahora bien, a efecto de robustecer la institución en estudio, se sugiere
que así y como lo reconocen algunas Constituciones de países europeos,
se reconozca la legitimación activa del ombudsman mexicano, es decir,
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues si bien se le
reconoce legitimación activa al procurador general de la república para
promover este tipo de acciones, no existe razón para excluir de ello a la
Comisión Nacional de Derechos Humanos, máxime si tomamos en
cuenta que por los fines primigenios de ambas instituciones, éstas com-
parten el contenido del diverso artículo 102 constitucional.
De igual forma, y a través de una adecuada regulación en la ley re-
glamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, se
debería de incluir la acción popular como mecanismo para ejercitar este
instrumento de control constitucional, pues como ya se indicó, el mismo
entraña una acción abstracta que no requiere de un agravio personal y
directo.
Una enmienda estrictamente formal es la relativa a modificar la enun-
ciación que se hace de la Asamblea de Representantes por la de Asam-
blea Legislativa del Distrito Federal, al tenor de la denominación em-
pleada por el artículo 122 constitucional.
VI. PROCEDIMIENTO INVESTIGATORIO DE LA SUPREMA

CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Como su nombre lo indica, este instrumento de control constitucional

entraña un procedimiento, mas no un proceso, pues de acuerdo al texto
constitucional (tercer párrafo del numeral 97) los resultados de la inves-

tigación se harán llegar a los órganos competentes.
Si bien este procedimiento investigatorio de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación se revela como una institución propia del Constitu-
yente de 1917, el distinguido jurista Jorge Carpizo señala como probable
antecedente la investigación llevada a cabo por nuestro más alto tribunal
con motivo de los hechos sucedidos en el puerto de Veracruz los días 24
y 25 de junio de 1879, ya que el gobernador de la entidad, General Luis
Mier y Terán, ordenó la detención y fusilamiento “ sin juicio previo” de
varias personas detenidas por una sublevación.5
El texto del artículo 97 constitucional en su contenido original esta-
blecía la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para co-
nocer, per se, o bien a través de la designación que ésta hiciera de un
juez o magistrado federal, cuando lo estimara conveniente o por reque-
rimiento del Ejecutivo federal, de alguna de las cámaras del Congreso
de la Unión o del gobernador de algún estado, de los hechos que cons-
tituyeran la violación a garantías individuales; la violación del voto pú-
blico o algún delito de conformidad con la tipicidad establecida por la
ley federal; sin embargo, mediante decreto publicado en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 6 de diciembre de 1977, se reformó la facultad
que se comenta a efecto de:
1) Suprimir la facultad para practicar investigaciones derivadas de de-
litos federales, y
2) Se establece que la investigación de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en materia electoral se llevará a cabo únicamente “ en los
casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el
proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión” .
La facultad anterior resulta totalmente anacrónica, pues al tenor de lo
dispuesto por la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federa-
ción, el 22 de agosto de 1996, al artículo 99 constitucional, con excep-
ción de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral de las
que conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación (véase infra), el
Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, y
corresponde a ésta conocer de las impugnaciones derivadas de la elec-
ción de los Poderes de la Unión (fracciones I y II del numeral 99).
5 Cfr. Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 1996, pp.

200-205.
De igual forma, se impone la necesidad de expedir una ley reglamen-

taria respecto a la facultad investigatoria de nuestro más alto tribunal,
sobre todo en tratándose de los hechos que constituyan violaciones a las
garantías individuales, a efecto de determinar en qué casos se está ante
una grave conculcación, así como la forma de sustanciar el procedimien-
to correspondiente.
VII. JUICIO POLÍTICO
El antecedente inmediato del juicio político se encuentra en el impea-

chment de la Constitución norteamericana (artículo I, sección III, inciso
c) y fue recogido principalmente en las Constituciones mexicanas de
1857 (artículos 103-105), y de 1917 (artículos 109-111 y 114).6
En virtud de que el juicio político se sigue ante las cámaras del Con-
greso de la Unión, en donde la Cámara de Diputados actúa como órgano
de acusación y la Cámara de Senadores como órgano de sentencia, re-
sulta claro que el desarrollo y fortalecimiento del juicio político en Mé-
xico está por escribirse, pues su éxito depende de la pluralidad política
y de la normalidad democrática, pues en un modelo de Estado de parti-
do hegemónico como hasta hace poco vivía México, resultaba impensa-
ble la instauración de este tipo de juicios.
Por otra parte, cabe hacer mención que si nos atenemos al origen, na-
turaleza y fines del juicio político, resulta excesivo tener como sujetos
de éste a los directores generales o sus equivalentes en la administración
pública paraestatal.
VIII. SISTEMA NO JURISDICCIONAL DE PROTECCIÓN

A LOS DERECHOS HUMANOS
La sola calificación del sistema como no jurisdiccional evidencia que

el mismo no puede formar parte en estricto sentido de la justicia consti-
tucional o del llamado derecho procesal constitucional; sin embargo, de-
rivado de su papel tutelar de los derechos humanos en contra de cual-
quier acto u omisión de la autoridad —principalmente administrativa—
6 Cfr. Morales-Paulín, Carlos A., Derecho burocrático, México, Porrúa, 1995, pp.
339-407 y 472.
es dable incluir al sistema de referencia como un instituto importante

para el control constitucional.
Este sistema está inspirado en lo fundamental en la centenaria figura
sueca del ombudsman7, y fue adoptada en México a nivel federal de ma-
nera primigenia como un órgano administrativo desconcentrado, me-
diante el decreto del Poder Ejecutivo del 6 de junio de 1990 por el que
se crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos; sin embargo, el 28
de enero de 1992, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la
adición de un apartado B al numeral 102 constitucional, mediante el
cual se incorpora al texto fundamental el sistema de referencia; poste-
riormente, por reforma al apartado en comento, del 13 de septiembre de
1999, se establecieron nuevas prevenciones en torno al ombudsman me-
xicano, destacando las siguientes:
1) La autonomía del organismo;
2) La denominación constitucional de éste como Comisión Nacional
de los Derechos Humanos;
3) La elección del presidente del organismo y de los miembros de su
Consejo Consultivo, por el voto de las dos terceras partes de los miem-
bros presentes en la Cámara de Senadores, o en los recesos de ésta por
la Comisión Permanente;
4) El establecimiento del término de la gestión del presidente del or-
ganismo por un periodo de cinco años, con la posibilidad de una reelec-
ción, y
5) El deber del presidente del organismo de presentar cada año un
informe ante los Poderes de la Unión, debiendo comparecer ante las cá-
maras del Poder Legislativo.
En el artículo en vigor se reitera la prevención contenida en el texto
anterior en relación a:
a) La competencia del organismo para conocer de quejas en contra

de actos u omisiones de naturaleza administrativa a cargo de cual-
quier servidor público;
b) La competencia del organismo para formular recomendaciones pú-
blicas, no vinculatorias, así como denuncias y quejas ante las au-
toridades respectivas;
7 Cfr. Barrera Graf, Jorge et al., La defensoría de los derechos universitarios en

la UNAM y la institución del ombudsman en Suecia, México, UNAM, 1989, p. 10.
c) La incompetencia del organismo para conocer de asuntos electora-

les, laborales y jurisdiccionales, y
d) La competencia del organismo para conocer de las inconformida-
des que se le presenten con motivo de los actos u omisiones de
sus homólogos de las entidades federativas —incluido el Distrito
Federal—.
Sobre el marco de actuación del ombudsman nacional, reiteramos la

sugerencia expuesta en el apartado relativo a la acción de inconstitucio-
nalidad (véase infra), en el sentido de reconocerle la legitimación activa
al organismo para promover la acción de mérito.
IX. JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

POLÍTICO-ELECTORALES DE LOS CIUDADANOS
El juicio para la protección de los derechos político-electorales de los

ciudadanos, así como el correspondiente a la revisión constitucional
electoral (véase supra) son, en lo fundamental, resultado de la reforma
del sistema electoral mexicano emprendida en 1996.8
Este procedimiento se sustancia ante las salas regionales o ante la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
dependiendo del tipo de acto de que se trate, de suerte tal que se tramitan
ante la sala regional los procedimientos mediante los cuales el ciudadano
demande que pese a haber cumplido con los trámites correspondientes no
hubiera obtenido oportunamente su credencial para votar, así como tam-
bién en los casos en que no aparezca incluido en la lista nominal de
electores, o bien, que considere haber sido indebidamente excluido de di-
cha lista.
La Sala Superior conocerá de este tipo de juicios, en los casos en que
el agraviado considere que se le violó su derecho a ser votado, cuando
habiendo sido propuesto por un partido político le sea negado su registro
como candidato, cuando se niegue indebidamente el registro de un partido
o agrupación política, o bien, cuando la ley electoral local no confiera un
medio de impugnación jurisdiccional con motivo de los procesos electo-
8 Morales-Paulín, Carlos A., Reforma al sistema electoral mexicano, México, Plaza

y Valdés, 1997.
rales correspondientes, o que habiendo agotado la instancia local, se

considere que no ha sido reparada la violación constitucional reclamada.
X. JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL
Corresponde a la Sala Superior del Tribunal Electoral conocer del jui-

cio de revisión constitucional de la materia, el cual procede en contra de
los actos o resoluciones de las autoridades electorales locales cuando
siendo éstos definitivos y firmes violen algún precepto constitucional,
debiendo agotarse todas las instancias previas establecidas por las leyes,
y que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucio-
nal o legal fijada para la instalación de los órganos o la toma de pose-
sión de los funcionarios electos.
Se debe precisar que la acción en comento tiene lugar contra actos y
resoluciones de la autoridad electoral, que no por cuanto leyes de natu-
raleza electoral, pues como se expresó con anterioridad, la acción de in-
constitucionalidad de la que conocerá la Suprema Corte de Justicia de la
Nación es la única vía para plantear la no conformidad de las leyes elec-
torales con la Constitución.
Resulta también importante tener presente que el artículo 99 constitu-
cional señala que:
Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la in-
constitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de
un precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con
una sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia,
cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar la
contradicción, en los términos que señale la ley, para que el Pleno de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debe
prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectarán
los asuntos ya resueltos.
XI. JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL SUPRANACIONAL
Para concluir nuestro estudio en torno a la justicia constitucional, se

impone traer a comento lo que Mauro Cappelletti denominó como la ju-
risdicción constitucional supranacional, y en concreto, por cuanto a su
especie, la jurisdicción internacional de las libertades definida como:
“ Aquellas formas especiales de recursos y de procedimientos jurisdic-

cionales que tienen por objeto específico la protección judicial de los de-
rechos fundamentales del hombre contra actividades del Poder Público
lesivas de tales derechos” .9
Tema que en el contexto mexicano irá demandando un mayor trata-
miento, toda vez que el 8 de diciembre de 1998 se publicó en el Diario
Oficial de la Federación, el decreto por el que se aprueba la declaración
para el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos.
El Decreto en cuestión contiene lo siguiente:
a) Se acepta la competencia contenciosa de la Corte, salvo en los ca-

sos derivados de la aplicación del artículo 33 constitucional, en
materia de expulsión de extranjeros, excepción que confirma una
facultad discrecional del Poder Ejecutivo, inscrita en la conciencia
nacional desde las Bases Orgánicas de la República Mexicana de
1842 (artículo 86, fracción XXIV), y reiterada en el numeral 33
de las Constituciones de 1857 y 1917;
b) La competencia de la Corte será sobre actos o hechos posteriores
a la fecha del depósito de la declaración correspondiente, la cual
se llevó a cabo el 16 de diciembre de 1998, y
c) La aceptación de la jurisdicción de la Corte se hace con carácter
general (salvo la excepción comentada en el numeral 1) y conti-
nuará en vigor hasta un año después de la fecha en que se denuncie.
Estamos ciertos que la capacidad de los juristas mexicanos, la solven-

cia de la academia, lugar importante, en este sentido, el que tiene el
claustro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Na-
cional, así como la normalidad democrática y el pluralismo político son
activos muy importantes para el avance y perspectivas de la justicia
constitucional en México.
9 Cappelletti, Mauro, La justicia constitucional (estudios de derecho comparado),

México, UNAM, 1987, pp. 235 y 236.
CONSIDERACIONES SOBRE LA JUSTICIA
CONSTITUCIONAL ELECTORAL EN MÉXICO
J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ*
SUMARIO: I. Sistema integral de justicia electoral. II. La con-

solidación del sistema contencioso plenamente judicial para la
resolución de conflictos electorales. III. La incorporación de ga-
rantías constitucionales electorales. IV. Algunas propuestas de
reforma.
He seleccionado como tema de mi comunicación el relacionado con la

justicia constitucional electoral, toda vez que una de las características
fundamentales de la relevante reforma constitucional y legal de 1996 en
la materia electoral fue precisamente la de establecer instrumentos pro-
cesales de control judicial de la constitucionalidad de leyes y actos elec-
torales, modificando así la tradición de más de un siglo que había pro-
piciado que tanto las leyes como los correspondientes procedimientos
comiciales en nuestro país estuvieran al margen de este tipo de control.
En efecto, la mencionada reforma constitucional y legal de 1996, por
lo que se refiere al derecho procesal constitucional electoral, se caracte-
rizó por tres cuestiones fundamentales: 1) el establecimiento de un siste-
ma integral de justicia electoral, en cuya cúspide se encuentra la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y una de las piezas centrales
es el Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación (en adelante
TEPJF); 2) la consolidación de un sistema contencioso plenamente judi-
cial para la resolución de conflictos electorales, con el consecuente for-
talecimiento del propio Tribunal Electoral, y 3) la creación de instru-
mentos procesales para el control judicial de la constitucionalidad de
leyes y actos electorales, esto es, la incorporación de auténticas garantías
* Investigador titular del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

349
350 J. JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ
constitucionales electorales, así como la ampliación y depuración del

sistema de medios de impugnación en materia electoral.
I. SISTEMA INTEGRAL DE JUSTICIA ELECTORAL
El sistema mexicano de justicia electoral tiene por objeto garantizar

la vigencia del Estado democrático de derecho que postula la celebra-
ción de elecciones libres, auténticas y periódicas, estrictamente apegadas
a la Constitución y la ley.
Dicho sistema tiene un carácter integral en tanto que contempla un
control judicial de la constitucionalidad de toda ley, así como de la
constitucionalidad y, en su caso, legalidad de todo acto o resolución de
naturaleza electoral, ya sea federal o local (artículos 41, fracción IV, y
116, fracción IV, inciso d, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos).
Como adelanté, en la cúspide del sistema mexicano de justicia electo-
ral se encuentra el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
el cual tiene atribuciones para conocer y resolver las acciones de incons-
titucionalidad que —por reforma de 1996 al artículo 105, fracción II,
constitucional— los partidos políticos, las minorías parlamentarias (esto
es, el 33% de los miembros de la legislatura correspondiente) y otros
sujetos legitimados (en particular, el procurador general de la república)
pueden promover para plantear la posible contradicción entre una ley o
norma general (ya sea federal o local) de carácter electoral y la Consti-
tución; en caso de que la resolución de la SCJN se apruebe por una ma-
yoría de cuando menos ocho votos (de los once ministros que la inte-
gran), se podrá declarar la invalidez de las normas impugnadas. Como
un indicador de la trascendencia de esta vía de control judicial de la
constitucionalidad de las leyes, es pertinente destacar que más de dos
terceras partes de las acciones de inconstitucionalidad de que ha conoci-
do el más alto tribunal del país han versado sobre cuestiones electorales.
Por su parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción es, con la salvedad de la acción de inconstitucionalidad contra leyes
electorales competencia de la SCJN, la máxima autoridad jurisdiccional
en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federa-
ción. Las sentencias del Tribunal Electoral, recaídas a los medios de im-
pugnación contra actos y resoluciones electorales, tienen el carácter de
JUSTICIA CONSTITUCIONAL ELECTORAL EN MÉXICO 351
definitivas e inatacables, por lo que no pueden ser revisadas ni mucho

menos modificadas por órgano alguno, si bien para asegurar la uniformi-
dad de la interpretación constitucional, como posteriormente aludiré, en
caso de contradicción de tesis o criterios sobre la inconstitucionalidad de
algún acto o resolución, o sobre la interpretación de un precepto de la
Constitución federal, entre alguna de las salas del Tribunal Electoral con
alguna de las salas o el Pleno de la SCJN; corresponde precisamente al
propio Pleno de nuestra SCJN, dado su carácter de tribunal más alto de
la república y órgano límite en materia de interpretación constitucional,
decidir cuál de las tesis debe prevalecer, en el entendido de que la reso-
lución que se dicte en este supuesto no afectará los asuntos ya resueltos.
El TEPJF funciona con una Sala Superior (que es la única permanen-
te, cuya sede es el Distrito Federal) y, en forma desconcentrada, con
cinco salas regionales (cuya sede es la ciudad designada como cabecera
de cada una de las circunscripciones plurinominales en que se divide el
país, siendo las actuales Guadalajara, Monterrey, Xalapa, Distrito Fede-
ral y Toluca). Tanto los siete magistrados de la Sala Superior como los
tres de cada una de las salas regionales son elegidos por el voto de las
dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senado-
res o, en sus recesos, por la Comisión Permanente, a propuesta en terna
del Pleno de la SCJN. De este modo, se eliminó la intervención que se
le confería a los distintos partidos políticos (a través de sus respectivos
grupos parlamentarios) o al presidente de la república para proponer a
los magistrados, como ocurría, respectivamente, en los entonces Tribu-
nal de lo Contencioso Electoral y Tribunal Federal Electoral, constitu-
yéndose en la actualidad en el procedimiento de designación más com-
plejo y dificultado que el requerido para cualquier otro de los órganos
previstos constitucionalmente. La intervención que se le otorga a la
SCJN en la postulación de los magistrados pone énfasis en la necesidad
de garantizar su idoneidad técnica y apartidista. Para la elección de los
primeros y actuales magistrados del Tribunal Electoral, se estableció que
sería necesario el voto de las tres cuartas partes de la Cámara de Sena-
dores (a fin de requerir el consenso de diversos partidos políticos, es de-
cir, que no bastara la voluntad de una sola fuerza política, por sí misma,
para determinar la integración del referido Tribunal), en el entendido de
que en la práctica todos fueron elegidos por unanimidad.
Además del referido procedimiento de designación y la exigencia de
requisitos relativos a su idoneidad profesional y apartidista, el orden jurídi-
co mexicano establece diversas garantías judiciales para asegurar la au-

tonomía funcional, técnica y administrativa del Tribunal Electoral, así
como la independencia e imparcialidad de sus miembros, cuyo análisis
sería prolijo abordar ahora, pero a guisa de ejemplo cabe mencionar la
definitividad e inatacabilidad de sus resoluciones; la existencia de una
comisión de administración específica encargada de la administración,
vigilancia, disciplina y carrera judicial del propio Tribunal; la estabili-
dad de los magistrados en el cargo durante un periodo relativamente lar-
go (diez años para los miembros de sala superior y ocho para los de las
salas regionales); inmunidad procesal penal, salvo previa declaración de
procedencia por la Cámara de Diputados; remuneración decorosa y de-
dicación exclusiva a la magistratura; impedimentos para actuar en cierto
tipo de casos previstos legalmente, así como la sujeción de los magistra-
dos a un régimen de responsabilidades políticas, penales, administrativas
y civiles, incluyendo la obligación de presentar su declaración patrimo-
nial anual.
El TEPJF es así la institución central del nuevo sistema de justicia
electoral surgido a partir de 1996 que, a través de un conjunto de me-
dios de impugnación en esta materia, garantiza que todos los actos de
las autoridades electorales (federales y locales) se sujeten invariable-
mente a los principios de constitucionalidad y legalidad, anulando, corri-
giendo o remediando jurídicamente cualquier eventual irregularidad que
se produzca durante la organización y el desarrollo de los comicios, así
como protegiendo los derechos político-electorales de los ciudadanos de
votar, ser votados y de asociación.
Además del referido Tribunal Electoral, es conveniente tener presente
que, en México, también se encomienda la resolución de ciertos medios
de impugnación electoral de naturaleza propiamente administrativa o de
autotutela al Instituto Federal Electoral, que es el organismo público
autónomo encargado de realizar la función estatal de organizar las elec-
ciones federales, bajo los principios rectores de certeza, legalidad, inde-
pendencia, imparcialidad y objetividad. En particular, son competentes
para resolver el llamado recurso de revisión, el consejo o la junta ejecu-
tiva del Instituto Federal Electoral (según se encuentre o no en proceso
electoral) jerárquicamente superior al órgano colegiado o al secretario
ejecutivo que haya dictado el acto o resolución impugnado, cuya finali-
dad es garantizar la legalidad de los actos y resoluciones de la respecti-
va autoridad administrativa electoral federal.
El sistema mexicano cabe ubicarlo dentro del modelo latinoamericano

de resolución de conflictos electorales, que ofrece la peculiaridad de es-
tablecer tribunales, cortes, jurados o consejos supremos electorales, ge-
neralmente a nivel constitucional y con una naturaleza autónoma de los
tres órganos clásicos del poder público, o bien, algunos de ellos forman-
do parte del Poder Judicial (como ocurre con la Cámara Nacional Elec-
toral de Argentina, el Tribunal Superior Electoral de Brasil y el Tribunal
Superior de Justicia Electoral de Paraguay); si bien es frecuente que en
los países de la región se encomiende a tales órganos tanto las funciones
administrativas de organización de las elecciones como las jurisdiccio-
nales de resolución de las controversias electorales (es el caso, por ejem-
plo, de la Corte Electoral de Uruguay, desde 1924; el Tribunal Supremo
de Elecciones de Costa Rica, desde 1949, así como el Tribunal Supe-
rior Electoral de Brasil, que, como se mencionó, forma parte del respec-
tivo Poder Judicial federal, desde 1934), los cuales han desempeñado
una función relevante en los procesos de transición y consolidación de-
mocrática en América Latina durante los últimos veinte años y pueden
considerarse como una contribución de la región al derecho constitucio-
nal y electoral, así como a la ciencia política, en el entendido de que la
fórmula mexicana de conferir la organización de los comicios y la reso-
lución de conflictos electorales a dos instituciones distintas se asemeja
al caso chileno, que data de 1925, y ha tenido cierta influencia en la
estructuración del sistema peruano, de 1993, y el venezolano, de 1999.
El modelo latinoamericano debe diferenciarse del de otros países que
no cuentan con organismos electorales autónomos, especializados y per-
manentes (piénsese, por ejemplo, en los europeos, donde la organización
de las elecciones, por lo general, se encomienda a algún área del corres-
pondiente ministerio del interior, es decir, el equivalente a la Secretaría
de Gobernación —en el entendido de que tratándose de España, además
del ministerio del interior, también participa en la organización de los
comicios un órgano normativo autónomo, que es la Junta Central Elec-
toral—, o bien, en los Estados Unidos, donde las elecciones tanto fede-
rales como locales son organizadas por algún área de la Secretaría de
Gobierno de cada uno de los Estados que conforman la unión america-
na, en el entendido de que tal secretaría depende directamente del Eje-
cutivo estatal; asimismo, por lo que se refiere al sistema de resolución
de controversias electorales, las mismas se encomiendan en los países de
Europa continental, por lo general, a un Tribunal Constitucional, previa
resolución de algún medio de impugnación ante la respectiva justicia

contenciosa administrativa, ya sea que ésta pertenezca o no al Poder Ju-
dicial —como en España y Francia, respectivamente—, si bien en Ingla-
terra se le encarga a la jurisdicción ordinaria, además de que tanto en
Italia y Suiza como en los Estados Unidos el sistema contencioso elec-
toral tiene una naturaleza predominantemente política, ya que se con-
serva la decisión final de las controversias en las respectivas cámaras
legislativas al resolver la elección de sus correspondientes miembros (si-
guiendo la tradición de los Estados generales franceses del siglo XVIII
o del Parlamento británico entre los siglos XVII y tres cuartas partes del
XIX, si bien respecto de los Estados Unidos cabe advertir que, además de
ciertos medios de impugnación que se resuelven por órganos jurisdiccio-
nales locales y que se encuentran previstos en las respectivas leyes elec-
torales locales, antes de las decisiones de cada una de las cámaras para
juzgar finalmente las elecciones de sus miembros, habría que ponderar
si eventualmente no se presentaría algún involucramiento de la Suprema
Corte sobre el particular, tal y como ocurrió con motivo de la elección
presidencial de 2000, después de diversas resoluciones de la Suprema
Corte de Florida relacionadas con tales comicios). El caso de Alemania
es peculiar, toda vez que presenta un sistema contencioso mixto, donde
las impugnaciones electorales son resueltas originalmente por el Bundes-
tag (esto es, el Parlamento), cuya resolución puede ser impugnada, bajo
ciertos requisitos, ante el correspondiente Tribunal Constitucional.
El sistema mexicano al establecer dos instituciones distintas para la
organización de las elecciones (Instituto Federal Electoral) y la resolu-
ción jurisdiccional de las controversias electorales (TEPJF), que tienen
el carácter de permanentes, especializadas y con autonomía funcional,
representa una garantía electoral más, de acuerdo con la tendencia con-
temporánea en el derecho comparado hacia la “ judicialización” de los
procedimientos contenciosos electorales, y propicia un control interorgá-
nico adicional respecto de los actos y resoluciones del organismo públi-
co encargado de organizar los comicios, para asegurar la autenticidad,
constitucionalidad y legalidad electoral; lo anterior también atiende el
derecho a un recurso efectivo público ante un juez o tribunal competen-
te, independiente e imparcial, establecido con anticipación en la ley con
las debidas garantías, tal como lo prescriben los instrumentos internacio-
nales de protección de los derechos humanos suscritos y ratificados por
México.
Finalmente, por la naturaleza federal del régimen jurídico-político

mexicano y dentro del marco de autonomía del que disfrutan respecto de
su régimen interior, los treinta y un estados y, con su especificidad, el
Distrito Federal, regulan, organizan y califican sus propios procesos
electorales, es decir, los relativos a la renovación de sus órganos Ejecu-
tivo y Legislativo locales, así como de sus ayuntamientos o delegacio-
nes. Al respecto, cada entidad federativa asume las atribuciones relacio-
nadas no sólo con la regulación de los comicios locales sino con la
organización y calificación de las elecciones de sus autoridades, así
como la resolución de los correspondientes medios de impugnación (con
base en lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso d, de la
Constitución federal), a través de organismos administrativos y jurisdic-
cionales locales en materia electoral (con frecuencia denominados, res-
pectivamente, institutos o consejos electorales y tribunales electorales de
una específica entidad), los cuales son autónomos en su funcionamiento e
independientes en sus decisiones (si bien los tribunales, por lo general,
forman parte del respectivo Poder Judicial local), por lo que también és-
tos forman parte del sistema mexicano de justicia electoral, ejerciendo
un control de la legalidad electoral local (según lo previsto en el artícu-
lo 116, fracción IV, incisos b y c, de la Constitución Política de los Es-
tados Unidos Mexicanos), en el entendido de que, como se explicará
más adelante, las resoluciones de los órganos electorales locales corres-
pondientes pueden ser impugnadas por razones de constitucionalidad,
siempre y cuando sean determinantes para el desarrollo del proceso
electoral o el resultado final de las elecciones, ante la sala superior del
TEPJF.
Además de los anteriores, que son los que constituyen propiamente
los sistemas (federal y locales) de medios de impugnación en materia
electoral, cabe advertir que es atribución de la Fiscalía Especializada
para la Atención de Delitos Electorales, dependiente de la Procuraduría
General de la República, la persecución e investigación de los delitos
electorales en el ámbito federal (regulados en el título vigésimo cuarto
del Código Penal Federal), en tanto que el fincamiento de la responsabi-
lidad y, en su caso, imposición de la pena respectiva es competencia de
los tribunales penales federales (juzgados de distrito y tribunales unita-
rios de circuito), del mismo modo que, en cada entidad federativa, la
persecución e investigación de los delitos electorales con motivo de los
comicios locales se encuentran a cargo de las procuradurías estatales o
de la respectiva del Distrito Federal (en ocasiones, también a través de

una fiscalía especializada) correspondientes, en tanto que la imposición
de las penas a los tribunales penales ordinarios locales.
II. LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA CONTENCIOSO

PLENAMENTE JUDICIAL PARA LA RESOLUCIÓN
DE CONFLICTOS ELECTORALES
El sistema de resolución de conflictos electorales en México ha tran-

sitado de un contencioso predominantemente político a otro plenamente
judicial, pudiéndose distinguir tres etapas:
1. Etapa del contencioso político (1824-1987)
Desde la Constitución Federal de 1824 (bajo la influencia de la Cons-

titución de Cádiz de 1812 y la Constitución de Estados Unidos de
1787), hasta la reforma electoral de 1987, se mantuvo vigente en el país
—con algunas variantes— el sistema contencioso electoral de carácter
político (conocido como autocalificación), que se caracterizaba por re-
servar a un órgano político, como las respectivas cámaras del Congreso
o una parte de sus miembros (los llamados colegios electorales), la fa-
cultad de calificar la elección de los diputados o senadores y resolver las
impugnaciones o conflictos que sobre las mismas se planteaban. Por otra
parte, se confería al propio Congreso o, por lo general, a su Cámara de
Diputados (erigida en Colegio Electoral), la facultad de calificar la elec-
ción presidencial, en lo que era un sistema de heterocalificación política.
El sistema descrito permaneció inalterado durante ese periodo, con la
salvedad que se presentó en el último tercio del siglo XIX en que los
tribunales federales empezaron a desarrollar la tesis de la “ incompeten-
cia de origen” —recuérdese, por ejemplo, el llamado Amparo Morelos,
fallado en 1874—, conforme con la cual el juez de amparo estaba fa-
cultado para analizar no sólo la constitucionalidad de los actos y la
competencia de la autoridad de la que emanan, sino también la legitimi-
dad de la designación o elección de la propia autoridad, culminando esta
tendencia con la autoproclamación como presidente de la república sus-
tituto por parte de José María Iglesias, entonces presidente de la Supre-
ma Corte, a través del Plan de Salamanca y con base en el artículo 79
de la Constitución de 1857, al estimar ilegítimos los comicios por los
cuales Sebastián Lerdo de Tejada, en 1876, intentó reelegirse como pre-

sidente de la república.
Sin embargo, don Ignacio L. Vallarta, quien sucedió a Iglesias en la
presidencia de la Suprema Corte, promovió, hacia 1881, una tesis con-
traria que distinguía entre legitimidad y competencia, estimando que
esta última era el único aspecto previsto en el artículo 16 constitucional
como “ garantía individual” y que, a partir de la Constitución de 1917,
llevó al establecimiento, en 1920, de la jurisprudencia de la SCJN que
sostiene que “ la violación de los derechos políticos no da lugar al juicio
de amparo, porque no se trata de garantías individuales” ; lo anterior se
vio confirmado con la Ley de Amparo de 1936, cuyo artículo 73, frac-
ciones VII y VIII, estableció la improcedencia del juicio de amparo en
materia electoral, propiciando así la ausencia, hasta 1996, de un control
judicial de la constitucionalidad de los actos y procedimientos electora-
les, prevaleciendo un contencioso electoral de naturaleza política.
De la misma forma, la modalidad establecida con motivo de la refor-
ma política de 1977, conforme con la cual existía un recurso de recla-
mación ante la SCJN para impugnar la resolución del Colegio Electoral
de la Cámara de Diputados respecto de la elección de alguno de los
miembros de dicha Cámara, en el entendido de que la “ resolución” de
la Suprema Corte equivalía a una mera opinión sin carácter vinculato-
rio, en tanto que no tenía que ser obedecida forzosamente por la Cámara
de Diputados, la cual emitía una decisión final inatacable, modalidad
que fue severamente criticada por la doctrina (hasta que se derogó en
1986) pues restaba autoridad a la Corte y no era propiamente un instru-
mento de control judicial, por lo que se seguía tratando de un contencio-
so electoral predominantemente político. A lo anterior cabe agregar la
atribución de la propia Suprema Corte, de acuerdo con el artículo 97
constitucional, para averiguar algún hecho o hechos que constituyan la
violación del voto público (recuérdese el caso de León de 1946) que,
según reforma de 1977, sólo cabe ejercer actualmente en los casos en
que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso
de elección de alguno de los Poderes de la Unión, en el entendido de
que tampoco aquí los resultados de la investigación tienen carácter vincu-
latorio, pues sólo se prevé que los mismos “ se harán llegar oportuna-
mente a los órganos competentes” .
2. Etapa del contencioso mixto: jurisdiccional

y político (1987-1996)
En 1987 se crea el primer tribunal electoral en nuestro país, al que se

le denominó Tribunal de lo Contencioso Electoral, y se le concibió le-
galmente como órgano autónomo de carácter administrativo con compe-
tencia para resolver los medios de impugnación en contra de las eleccio-
nes de diputados, senadores, y la presidencial.
La naturaleza mixta del sistema, en este periodo, residía en que las
resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral recaídas a los re-
cursos presentados contra los resultados electorales podían ser modifica-
das libremente por los colegios electorales de las cámaras legislativas y
sólo ellos estaban facultados para declarar la nulidad de alguna elección,
es decir, la decisión final continuaba en manos de las fracciones de los
partidos políticos en el Congreso.
En 1990 se creó el Tribunal Federal Electoral como órgano jurisdic-
cional autónomo, dotado de competencia para conocer, entre otros, del
recurso para objetar los resultados electorales; sin embargo, la naturale-
za mixta del sistema prevalecía, puesto que las resoluciones recaídas a
dicho recurso eran susceptibles de ser revisadas y, en caso de que “ hu-
biese violaciones a las reglas de admisión o valoración de pruebas, en la
motivación del fallo o cuando éste fuese contrario a derecho” , modifica-
das por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del
Colegio Electoral de la cámara respectiva.
En 1993, se fortaleció al Tribunal Federal Electoral (incorporándole
una sala de segunda instancia a las entonces sala central y salas regiona-
les), pues se le definió constitucionalmente como “ máxima autoridad ju-
risdiccional en materia electoral” y, al otorgarles efectos definitivos e
inatacables a sus resoluciones recaídas en los medios de impugnación
contra los resultados de los comicios legislativos, desapareció el llamado
sistema de autocalificación, eliminándose los colegios electorales de las
cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión. No obs-
tante, la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos seguía
siendo calificada por la Cámara de Diputados, erigida en Colegio Elec-
toral. Fue así como el sistema contencioso electoral mixto, jurisdiccional
y político, se mantuvo en vigor hasta 1993, tratándose de las elecciones
de diputados y senadores, y hasta 1996, por lo que se refiere a la elec-
ción presidencial.
3. Etapa del contencioso plenamente

judicial (1996 a la fecha)
Finalmente, en 1996 se crea el TEPJF, en cuyo favor se confirmó la

atribución de resolver, en forma definitiva e inatacable, las impugnacio-
nes contra los resultados de las elecciones de diputados y senadores, a la
vez que se le confirió a su sala superior la facultad de realizar, una vez
resueltas, en su caso, las impugnaciones contra los resultados de la elec-
ción presidencial que se hubieran presentado, el cómputo final de la
elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, procediendo a
formular la declaración de validez de la elección y de presidente electo,
razón por la cual desapareció la atribución de la Cámara de Diputados so-
bre el particular, de tal modo que el 2 de agosto pasado, por primera vez
en la historia de nuestro país, la calificación de la elección presidencial
de 2000 estuvo a cargo de un órgano de naturaleza judicial y no de un
órgano político.
Es así como el sistema mexicano de justicia electoral ahora es de na-
turaleza plenamente judicial, y la decisión última sobre todo conflicto
electoral, incluyendo la calificación de la elección presidencial, han de-
jado de ser facultad de órganos de naturaleza política, para quedar a cargo
de órganos de naturaleza judicial.
La transición de un sistema de carácter político, que prevaleció du-
rante más de ciento setenta y cinco años, a otro de naturaleza jurisdic-
cional (con poco más de doce años, a partir del establecimiento del pri-
mer tribunal electoral), ha implicado un cambio en la cultura jurídica y
política cuya consolidación ha avanzado rápidamente, permitiendo la
conformación de un auténtico sistema integral de justicia electoral que
garantiza la celebración de elecciones (tanto federales como locales) li-
bres, auténticas y periódicas, estrictamente apegadas a la Constitución y
a la ley.
En el derecho comparado son múltiples los casos de países que, como
México, han evolucionado hacia un sistema contencioso electoral juris-
diccional, en el que las impugnaciones ya no se resuelven conforme al
criterio de la oportunidad y la negociación política (según los intereses
del grupo o partido político que conformaba la mayoría parlamentaria en
determinado momento, ante quienes se ejercían presiones políticas para
intentar una decisión favorable, llegándose a dar el caso de que, por razo-
nes políticas, se asignara alguna curul a candidatos de partidos políticos
sin tener derecho a la misma), sino que en la actualidad se resuelven por

un tribunal independiente y preestablecido, tercero imparcial, ajustándose
a lo que establece el derecho, esto es, a los principios de constituciona-
lidad y legalidad (tal es el caso también, por ejemplo, de Gran Bretaña,
a partir de 1868; Austria, 1920; Uruguay, 1924; Chile, 1925; Brasil, 1934;
Nicaragua, 1939; Costa Rica, 1949; Alemania, 1949, con su antecedente
de 1919; Francia, 1958, y España, 1978, con su antecedente de 1907).
III. LA INCORPORACIÓN DE GARANTÍAS

CONSTITUCIONALES ELECTORALES
Al encontrarnos ante un sistema de justicia electoral plenamente judi-

cializado, cabe destacar, como una tercera característica de la reforma de
1996, la creación de instrumentos procesales para el control judicial de la
constitucionalidad de leyes y actos electorales, esto es, la incorporación
a nuestro sistema de auténticas garantías constitucionales electorales,
colmándose así una injustificada laguna de la que durante más de un si-
glo adoleció nuestro ordenamiento jurídico.
En efecto, por una parte, en ese año se estableció, como se mencionó,
la posibilidad de que los partidos políticos, entre otros sujetos legitima-
dos, pudieran promover la acción de inconstitucionalidad ante la SCJN
en contra de leyes y normas generales en materia electoral, toda vez que
inexplicablemente se había excluido dicha materia en 1994, cuando se
previó tal garantía constitucional.
Asimismo, una de las diferencias más relevantes entre las funciones
encomendadas a los entonces Tribunal Contencioso Electoral de 1987 y
Tribunal Federal Electoral de 1990 y 1993, con respecto a las conferidas
al actual TEPJF, es precisamente que mientras aquéllos sólo ejercían un
control de la legalidad de los actos y resoluciones electorales federales,
el TEPJF también ejerce un control de la constitucionalidad de los ac-
tos y resoluciones de las autoridades electorales federales e, incluso, de
las locales, cuando las presuntas violaciones de estas últimas sean deter-
minantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resulta-
do final de las elecciones.
Así pues, la fracción IV del artículo 41 constitucional expresamente
establece:
Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los ac-

tos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de im-
pugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho
sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales
y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos
de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de
esta Constitución.
Por su parte, el cuarto párrafo del artículo 99 constitucional prevé

que: “ Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva
e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la
ley, sobre...” , estableciendo, en seguida, el propio párrafo los diversos
supuestos y tipos de impugnaciones de que conoce el TEPJF, entre los
cuales incluye las impugnaciones de actos y resoluciones de autoridades
electorales federales y locales que no sólo violen normas legales sino
constitucionales.
Asimismo, el inciso a del párrafo 1 del artículo 3o. de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, reglamen-
taria de los invocados artículos 41, fracción IV, y 99 de la Constitución
federal, expresamente establece que: “ El sistema de medios de impug-
nación regulado por esta ley tiene por objeto garantizar... que todos los
actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invaria-
blemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y de
legalidad...” .
Por su parte, el párrafo 2 del propio artículo 3o. de la citada ley, al
regular la integración del sistema de medios de impugnación, establece
expresamente que, mientras el recurso de revisión (cuyo conocimiento y
resolución corresponde al Instituto Federal Electoral) tiene por objeto
“ garantizar la legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral
federal” , el resto de los medios de impugnación (cuyo conocimiento y
resolución corresponde al TEPJF), si bien varían en cuanto a su alcance,
también prevén en forma expresa que se establecen “ el recurso de ape-
lación, el juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración, para
garantizar la constitucionalidad y legalidad de actos y resoluciones de
la autoridad electoral federal” , en tanto que “ el juicio de revisión cons-
titucional electoral, para garantizar la constitucionalidad de actos o re-
soluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las
entidades federativas” , además de que, por la naturaleza del juicio para
la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, tenien-

do en cuenta lo previsto en los artículos 41, fracción IV, de la Constitu-
ción federal y 79 de la misma ley, cabe entender que también tiene por
objeto garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resolu-
ciones de las autoridades electorales federales y locales para proteger los
derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votados,
asociación libre e individual para tomar parte en forma pacífica en los
asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos po-
líticos.
En este sentido, tanto del texto constitucional y legal como de su in-
terpretación sistemática y funcional, al igual que de la propia práctica
judicial del Tribunal Electoral, se desprenden las atribuciones de dicho
órgano jurisdiccional para ejercer un control no sólo de la legalidad sino
de la constitucionalidad de todos y cada uno de los actos y resoluciones de
las autoridades electorales federales, así como de los de las locales que
puedan ser determinantes para el desarrollo del proceso electoral o el
resultado final de las elecciones.
Al respecto, cabe mencionar que nuestro más alto tribunal de la repú-
blica aprobó el 29 de mayo del año en curso la tesis de jurisprudencia
65/2000, que establece que:
La acción de inconstitucionalidad... que se ejerce en aras del principio de

supremacía constitucional, en virtud del cual toda norma debe ajustarse a
los lineamientos establecidos en la Carta Magna, no es la vía procedente
para impugnar actos concretos emitidos por autoridades electorales por
violación a la Ley fundamental. Ello es así, porque de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, el ci-
tado medio de control constitucional únicamente procede en contra de
normas generales, entre las que se encuentran las de carácter electoral, por
lo que para combatir sus actos concretos de aplicación, las partes legiti-
madas deben agotar los medios legales conducentes conforme a la Ley
General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral ante
el TEPJF y, de no hacerlo así, los referidos actos adquirirán definitividad.
En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad debe promoverse para
impugnar normas de carácter general con motivo de su publicación, y no
a causa de su aplicación.
Por tanto, pareciera que la propia SCJN ya ha reconocido la jurisdic-

ción y competencia del TEPJF para conocer y resolver los medios de
impugnación previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Im-

pugnación en Materia Electoral, a través de los cuales se plantee la pre-
sunta violación directa de un precepto constitucional por algún acto con-
creto de aplicación de una autoridad electoral (en el entendido de que, en
caso de estimarse fundado un específico medio de impugnación, daría
lugar a que se revocara o modificara el acto inconstitucional respectivo).
Una cuestión distinta serían aquellos casos en que el acto o resolu-
ción impugnado se funde en una ley o norma general que se estime pre-
suntamente inconstitucional, toda vez que si bien la Sala Superior ha
considerado jurisprudencialmente, a través de la tesis J. 05/99, que el
TEPJF está facultado para determinar la inaplicabilidad de leyes o nor-
mas generales secundarias cuando éstas se opongan a disposiciones
constitucionales está pendiente de resolverse por parte del Pleno de la
SCJN una denuncia de contradicción de tesis, con el objeto de esclare-
cer si aquélla se opone a la tesis de jurisprudencia 74/1999 de la propia
Suprema Corte, por la cual se sostiene que el artículo 133 de la Consti-
tución federal no autoriza un control difuso de la constitucionalidad de
normas generales, toda vez que, según lo establecido por la SCJN, dicho
precepto no es fuente de facultades de control constitucional para las au-
toridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto
de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de
sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues
dicho artículo debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la
propia Constitución federal para ese efecto.
Al respecto, es importante mencionar que, salvo lo que con mayor
autoridad decida nuestra SCJN, en ejercicio de sus exclusivas atribucio-
nes, en opinión de la Sala Superior del TEPJF, no sólo no existe contra-
dicción entre las referidas tesis de jurisprudencia (esto es, entre la del
Pleno de la Suprema Corte y la de la citada Sala Superior) sino que,
incluso, en la resolución recaída en el juicio de revisión constitucional
electoral 040/2000 y acumulado, ha reconocido expresamente la obliga-
toriedad de la multicitada tesis de jurisprudencia P./J. 74/99 de la Supre-
ma Corte, en los términos de lo dispuesto en los artículos 94, octavo
párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
así como 192 de la Ley de Amparo, en el sentido de que los tribunales
electorales locales carecen de facultades para decretar la inaplicación de
alguna disposición legal de la correspondiente entidad federativa.
En efecto, en el citado precedente, la Sala Superior sostuvo que, te-

niendo en cuenta la jurisprudencia en vigor de la SCJN relativa a que el
artículo 133 de la Constitución federal no autoriza el control difuso de
la constitucionalidad de normas generales, ya que el control judicial de la
propia Constitución es competencia exclusiva del Poder Judicial de la Fe-
deración y dicho precepto constitucional no es fuente de facultades para
los jueces de las entidades federativas, se debe concluir que los tribuna-
les locales y los órganos jurisdiccionales federales ajenos al Poder Judi-
cial de la Federación carecen de dicha función constitucional.
En este sentido, si bien es cierto que, en principio, la redacción del
artículo 133 constitucional sugiere la posibilidad de que los jueces pue-
dan juzgar no sólo la constitucionalidad de sus actos sino también la de
las Constituciones locales, leyes y actos de las autoridades en cuya ju-
risdicción ejerzan, ello sólo es en apariencia, ya que dicho precepto debe
ser interpretado a la luz del régimen previsto en la propia Constitución
federal; esto es, el control de la constitucionalidad en nuestro país se
ejerce por las vías de acción contenidas y reguladas en los artículos 41,
fracción IV; 99; 103; 105, y 107 de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, es decir, a través de los medios de defensa de la
Constitución cuyo conocimiento es competencia del Poder Judicial de
la Federación (juicio de amparo, controversias constitucionales, acciones
de inconstitucionalidad y medios de impugnación en materia electoral),
por lo que debe arribarse a la conclusión de que el artículo 133 consti-
tucional no es fuente de facultades de control constitucional para los
jueces del orden común o los tribunales electorales autónomos.
Cabe precisar que las consideraciones anteriores, en manera alguna
significan un cambio ni mucho menos una interrupción en el criterio que
reiteradamente ha venido sosteniendo la Sala Superior del TEPJF sobre
las facultades que tiene como órgano de control jurisdiccional de la
constitucionalidad, el cual integró la jurisprudencia J. 05/99, publicada
en Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, año 2000, suplemento número 3, página 21, cuyo ru-
bro es: “ Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Tiene
facultades para determinar la inaplicabilidad de leyes secundarias
cuando éstas se opongan a disposiciones constitucionales” .
Ciertamente, la función de control jurisdiccional de la constituciona-
lidad en nuestro país, la ejercen, en forma exclusiva, los órganos del Po-
der Judicial de la Federación, es decir, se trata de un control constitucio-
nal del tipo concentrado. Dicha función en materia electoral está reser-
vada, por lo que se refiere a los efectos generales de la declaración de
invalidez de una norma general electoral (ya sea federal o local), a la
SCJN, vía la acción de inconstitucionalidad, y por lo que hace a la re-
vocación o modificación de actos concretos de aplicación de las leyes
electorales por autoridades electorales, al TEPJF, vía los medios de im-
pugnación bajo su competencia, el cual cuenta con facultades para de-
cretar, en su caso, la inaplicación, con efectos particulares al caso a re-
solver, de una disposición legal (federal o local) que contravenga la
Constitución federal.
Lo anterior es así, en virtud de que la Sala Superior ha considerado
que no ejerce un control difuso de la constitucionalidad derivado del ar-
tículo 133 constitucional, máxime que no se trata de un tribunal local o
del fuero común que es el supuesto al que se refiere la invocada juris-
prudencia de la SCJN sino que, además, forma parte del Poder Judicial
de la Federación y, en este sentido, integra el sistema de control concen-
trado establecido en los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y 99
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como
complemento de lo previsto en los artículos 103, 105 y 107 de la propia
Constitución federal.
En efecto, de acuerdo con un amplio sector de la doctrina procesal
constitucional,1 el llamado control difuso de la constitucionalidad de le-
yes y actos deriva de una clasificación que atiende al órgano u órganos
encargados de realizar la función de control, distinguiéndose, al respec-
to, entre los sistemas que ejercen un control difuso y un control concen-
trado:
a) El “ sistema difuso” o norteamericano de revisión judicial de la

constitucionalidad de leyes o actos (judicial review), en el que la fa-
cultad de control corresponde a todos los órganos judiciales de un
1 Por ejemplo, Calamandrei, Piero, La ilegitimità costituzionale delle leggi, Pado-

va, Cedam, 1950, p. 5; Id., Derecho procesal civil, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas
Europa-América, 1986, t. III, pp. 32 y 33; Cappelletti, Mauro, “ El control jurisdiccional
de la constitucionalidad de las leyes en el derecho comparado” , La justicia constitucional.
Estudios de derecho comparado, México, UNAM, 1987, pp. 60 y 61; García de Enterría,
Eduardo, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, 3a. ed., Madrid,
Civitas, 1991, pp. 56 y 57; Fix-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el derecho de amparo,
2a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, pp. 206-208
y 210.
ordenamiento jurídico dado, esto es, a todos los jueces, independien-

temente de su jurisdicción y jerarquía, y
b) El “ sistema concentrado” o austriaco-kelseniano, en el cual la fa-
cultad de control se deposita en un órgano constitucional judicial
o autónomo específico.
Resulta pertinente señalar que si bien es frecuente identificar el lla-

mado sistema “ difuso” no sólo con aquel en el que se confiere a todos
los órganos del poder judicial dicha facultad de control sino con el que
prevé como efectos el de inaplicar, en el caso concreto, la ley consi-
derada contraria a la Constitución (lo cual propiamente no atiende a la
clasificación relativa al órgano sino a la extensión de los efectos, distin-
guiéndolo en este último sentido del sistema donde se hace una declara-
ción acerca de la inconstitucionalidad de una ley con efectos generales o
erga omnes), cabe advertir que tales características no son consubstancia-
les, razón por la cual puede haber sistemas de control concentrado que,
en lugar de hacer declaraciones de inconstitucionalidad con efectos erga
omnes, se concreten a emitir resoluciones con efectos particulares y, en
su caso, inaplicar sólo la norma legal presuntamente inconstitucional.
En este sentido, por ejemplo, un sistema considerado como concen-
trado, como ocurre con el mexicano (en tanto que la facultad de control
sólo se encomienda a los órganos del Poder Judicial de la Federación, si
bien hay quien podría considerar que el sistema mexicano de control,
por lo que se refiere al que ejercen los tribunales de amparo, tiene un
carácter mixto o intermedio entre el llamado difuso y el concentrado),
las sentencias de los tribunales de amparo no tienen efectos erga omnes
(característica esta última vinculada generalmente con los sistemas con-
centrados), ya que aquéllas sólo se ocupan de individuos particulares (li-
mitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que
verse la queja) sin hacer una declaración general respecto de la ley que la
motivare (según lo previsto en la fracción II del artículo 107 de la Cons-
titución federal), en el entendido de que tal circunstancia no es razón
suficiente para estimar que tales tribunales de amparo (de manera desta-
cada, los tribunales colegiados de circuito respecto del amparo directo)
no forman parte de un específico sistema concentrado de control de la
constitucionalidad. Del mismo modo, se estima que el hecho de que las
sentencias y resoluciones del TEPJF tengan efectos particulares y, en su
caso, al conocer de la impugnación de un acto o resolución electoral de-
termine en sus considerandos (mas nunca en los resolutivos) la inaplica-

bilidad de alguna norma legal que se oponga a disposiciones constitu-
cionales, no significa ello que dicho órgano ejerce un control difuso de
la constitucionalidad, sino que al ser explícitas y evidentes sus faculta-
des de control de la constitucionalidad, en términos de lo prescrito en
los artículos 41, fracción IV, y 99 de la Constitución federal, es de en-
tenderse que está enclavado dentro del control concentrado conferido al
Poder Judicial de la Federación.
La posibilidad de que en un sistema concentrado de control de la
constitucionalidad se prevean como efectos de las resoluciones respecti-
vas la inaplicación para casos particulares de alguna norma legal presun-
tamente inconstitucional, también se presenta en el derecho comparado,
por ejemplo, en el artículo 80 de la Constitución Política de la Repúbli-
ca de Chile que establece: “ La Corte Suprema, de oficio o a petición de
parte, en las materias de que conozca, o que le fueren sometidas en re-
curso interpuesto en cualquier gestión que se siga ante otro tribunal, po-
drá declarar inaplicable para esos casos particulares todo precepto legal
contrario a la Constitución...” , razón por la cual se estima que la solu-
ción que aquí se propone resulta jurídicamente viable.
Al efecto, es importante señalar que en México, después de las refor-
mas constitucionales de 1996, el control jurisdiccional de la constitucio-
nalidad de leyes y actos en materia electoral quedó a cargo del Poder
Judicial de la Federación, esto es, la SCJN, en forma exclusiva, mediante
la declaración de invalidez por la inconstitucionalidad de leyes y normas
generales electorales, con efectos erga omnes (en los casos señalados en
el artículo 105, fracción II, constitucional) y del TEPJF, al conocer de
algún medio de impugnación en contra de cierto acto o resolución elec-
toral, a través de las resoluciones y sentencias que, con efectos particu-
lares, dicta de conformidad con lo estatuido en los artículos 41, fracción
IV, y 99 de la propia ley fundamental, estando facultado, al efecto, para
inaplicar una ley que, de acuerdo con lo razonado en los respectivos
considerandos, se estime contraria a la Constitución federal.
No constituye obstáculo a lo anterior, desde el punto de vista de la
Sala Superior, la previsión contenida en el artículo 105, fracción II,
constitucional, en el sentido de que “ la única vía para plantear la no
conformidad de leyes electorales a la Constitución es la prevista en este
artículo” que, prima facie, podría implicar una prohibición del análisis
de la oposición de leyes electorales secundarias a la Constitución, en al-
gún proceso diverso a la acción de inconstitucionalidad, si se atiende a

la finalidad perseguida de establecer un sistema integral de justicia elec-
toral, razón por la cual la citada disposición sólo significa que los orde-
namientos legislativos y sus respectivas normas generales electorales no
pueden ser objeto directo de una acción de anulación o invalidez con
efectos generales en una sentencia (es decir, no sería procedente un jui-
cio de amparo indirecto contra leyes electorales ante los juzgados de dis-
trito), sino exclusivamente en la vía específica de la acción de incons-
titucionalidad, lo cual no riñe con reconocerle al TEPJF la facultad de
inaplicar, a los actos y resoluciones electorales combatidos en los me-
dios de impugnación de su conocimiento, las leyes que se encuentren en
oposición con las disposiciones constitucionales, en los términos y con
los lineamientos conducentes para superar un conflicto de normas, como
lo hace cualquier tribunal colegiado de circuito en un juicio de amparo
directo cuando enfrenta un conflicto semejante en la decisión jurisdic-
cional de un caso concreto.
Sin embargo, en el supuesto de que en ejercicio de sus exclusivas
atribuciones, con plena autoridad y el profesionalismo que le caracteri-
za, el Honorable Pleno de la SCJN llegara a la conclusión en la mencio-
nada contradicción de tesis de que, atendiendo al orden jurídico en vi-
gor, el TEPJF, al conocer de algún medio de impugnación respecto de
un acto concreto, carece de la facultad de inaplicar leyes secundarias o
normas generales electorales cuando éstas sirvan de fundamento al refe-
rido acto y se opongan a disposiciones constitucionales; desde un punto
de vista académico, parecería conveniente ponderar el establecimiento
en un futuro de algún procedimiento de control de la constitucionalidad
equivalente, con el objeto de evitar la disfuncionalidad del sistema que
tal ausencia implicaría, toda vez que las diversas salas del mencionado
Tribunal Electoral se verían en la necesidad de aplicar normas generales
presuntamente inconstitucionales o convalidar los actos que en las mis-
mas se funden, en detrimento de la supremacía constitucional.
En cuanto a este último aspecto, debe tenerse presente que, de no pre-
verse dicha protección, podría propiciarse la indefensión de algunos su-
jetos político-electorales, como los ciudadanos, ya que carecerían de po-
sibilidad alguna para formular no sólo conceptos de invalidez respecto
de normas generales presuntamente inconstitucionales (recuérdese que
éstos carecen de legitimación para promover la acción de inconstitucio-
nalidad) sino también de esgrimir siquiera agravios eficaces en contra de
aquellos actos concretos que, al apoyarse en normas generales que se

opongan a lo previsto en la Constitución y/o tratados internacionales,
violen sus derechos político-electorales de votar, ser votados y de aso-
ciación, sin que exista un remedio jurídico efectivo que les proteja, al
menos con efectos particulares, en el caso específico.
Asimismo, los partidos políticos carecerían de oportunidad alguna
para impugnar no sólo normas generales electorales presuntamente in-
constitucionales, cuya entrada en vigor fue anterior a la reforma de
1996, sino también de formular agravios eficaces contra sus correspon-
dientes actos de aplicación (piénsese, por ejemplo, los relativos a disposi-
ciones legales que establecen la supuesta inimpugnabilidad de decisiones
administrativas electorales —v. gr., registro de convenios de coalición o
su negativa— o la presentación del escrito de protesta como requisito de
procedibilidad de los medios de impugnación contra los resultados elec-
torales, contempladas desde antes de ese año tanto en el ámbito federal
como en la mayoría de las entidades federativas, y que la Sala Superior
ha estimado que constituyen un obstáculo para acceder al derecho cons-
titucional de la impartición de justicia electoral), situación que también
podría presentarse respecto de partidos políticos nuevos a quienes se les
pretenda establecer legalmente condiciones inicuas para la competencia
electoral, cuya presunta inconstitucionalidad no habrían tenido oportuni-
dad de plantearla, pues al momento en que se hubiesen adoptado legisla-
tivamente carecerían de existencia y, respecto de sus actos de aplicación,
tampoco estarían en aptitud de formular agravios eficaces, independien-
temente de que la experiencia demuestra que, con frecuencia, los efectos
nocivos de algunas disposiciones legales respecto de ciertos sectores de
la sociedad se aprecian de mejor manera cuando se aplican (en el enten-
dido de que, cuando se reclama la invalidez de alguna reforma legal
electoral, por lo general, ésta no ha sido susceptible de ser aplicada, de-
bido a la prohibición prevista en el penúltimo párrafo de la fracción II
del artículo 105 constitucional).
Por lo expuesto, con el objeto de asegurar que todos y cada uno de
los actos electorales se ajusten invariablemente al principio de consti-
tucionalidad, cabría ponderar sostener la interpretación sistemática y
funcional propuesta, que conduce a estimar que las salas del TEPJF, al
conocer de algún medio de impugnación respecto de un acto concreto,
cuentan con facultades para determinar la inaplicabilidad de normas ge-
nerales electorales cuando éstas sirvan de fundamento al referido acto y
se opongan a lo previsto en la Constitución federal y/o tratados interna-

cionales, o bien, realizar las reformas conducentes que establezcan un
control de la constitucionalidad equivalente, a fin también de actualizar
un auténtico sistema integral de justicia electoral y una protección eficaz
de los correspondientes derechos político-electorales.
IV. ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMA
Antes de concluir, deseo exponer algunas propuestas de reforma que

estimo podrían contribuir a un mejor diseño institucional y procesal para
la justicia constitucional electoral.
En cuanto a las reformas de carácter orgánico, cabría ponderar la con-
veniencia de contemplar la renovación parcial y escalonada de los diversos
magistrados del TEPJF (tanto de la Sala Superior como de las salas re-
gionales), en lugar de la renovación simultánea al final del respectivo
periodo, de manera similar a lo que ocurre con los ministros de la
SCJN, con el objeto de propiciar una mayor estabilidad del órgano y
evitar que una eventual mayoría que coyunturalmente se conforme en
cierta legislatura del Senado de la República incida de manera significa-
tiva sobre el particular.
Asimismo, sería relevante analizar la pertinencia de fijar en el Presu-
puesto de Egresos de la Federación un porcentaje mínimo en favor del
Poder Judicial de la Federación, incluido su Tribunal Electoral, a fin de
afianzar la autonomía del órgano, asegurándole los elementos indispen-
sables para el desempeño de sus funciones sin sujetarlo a los vaivenes
de las negociaciones presupuestales entre las ramas políticas de gobier-
no, lo cual también redundaría en una mejor programación de las activi-
dades de desarrollo institucional a mediano plazo.
Por lo que se refiere a los aspectos propiamente procesales, cabría
ponderar que se explicitara la competencia de la Sala Superior del Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para conocer y resol-
ver de impugnaciones sobre las resoluciones de las autoridades locales
(y, eventualmente, federales) con motivo de los procedimientos propios
de la democracia participativa (como referéndum, plebiscito, consulta
popular, iniciativa federal y revocación de mandato).
Igualmente, ponderar establecer que los partidos políticos puedan fi-
gurar como parte (demandada) en los juicios de protección de los dere-
chos político-electorales del ciudadano, cuando los actos de los mismos

impliquen limitaciones o afectaciones a los derechos político-electora-
les de los ciudadanos de votar, ser votados o de asociación o afiliación
libre, individual y pacífica para participar en los asuntos políticos del
país, sin que se precise de un acto o resolución de la autoridad adminis-
trativa electoral para combatir la violación cometida por aquéllos.
Del mismo modo, ponderar la ampliación de los supuestos de legiti-
mación en favor de los candidatos a cargos de elección popular, a fin de
que éstos puedan impugnar los resultados de las elecciones en que par-
ticiparon (mas no exclusivamente por su presunta inelegibilidad), así
como explicitar el control jurisdiccional de las decisiones de las autori-
dades electorales relacionadas con los observadores electorales, además
de eliminar el carácter de estricto derecho que se prevé para el juicio de
revisión constitucional electoral, con el objeto de que también en este
medio de impugnación se pueda suplir la deficiencia en la argumenta-
ción de los agravios y ejercer un mejor control de la constitucionalidad.
Finalmente, convendría regular en forma explícita los procedimientos
de ejecución de las sentencias y resoluciones recaídas en los medios de
impugnación jurisdiccional electoral federal, ponderando prever que, en
caso de incumplimiento inexcusable de las mismas por la autoridad, se
aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos
primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal como se contempla res-
pecto de los otros mecanismos de control jurisdiccional de la constitu-
cionalidad, como son el juicio de amparo, la controversia constitucional
y la acción de insconstitucionalidad (según el propio precepto y el párra-
fo final del artículo 105 constitucional), en beneficio de la plena vigen-
cia del Estado constitucional democrático de derecho.
LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA
EN MATERIA LABORAL
Carolina ORTIZ PORRAS*
SUMARIO: I. Planteamiento del problema. II. Procuraduría Fe-

deral de la Defensa del Trabajo. III. Situación actual de la
procuración de justicia laboral en México. IV. Tareas pen-
dientes.
I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Uno de los fines primordiales del derecho es la solución pacífica de las

controversias, para el que se requiere de una respuesta rápida y eficaz a
fin de mantener el orden social establecido. En nuestro sistema jurídico,
esta garantía al acceso a la justicia pronta, expedita e imparcial se esta-
blece en el artículo 17 constitucional, reconociendo así la importancia de
la misma al determinarla en la norma fundamental que dota de juridici-
dad a todo nuestro sistema. En materia laboral, esta celeridad, más que
un ideal, se convierte en una necesidad apremiante debido al “...carácter
alimenticio de los beneficios que se pretenden...” ,1 situación que dista
mucho de cumplirse en la praxis.
De ahí la enorme importancia que adquiere la procuración de justicia
en este ámbito, sin embargo, la ambigüedad del término dificulta la aco-
tación del mismo, ya que es utilizado como sinónimo de impartición y
administración de justicia.
* Directora de Consulta y Apoyo Técnico de la Procuraduría Federal de la Defensa

del Trabajo.
1 Plá Rodríguez, Américo, “ Visión critica del derecho procesal del trabajo” , en
Giglio, W. D. (coord.), Procceso do Trabalho na America Latina. Estudos em Homenagen
a Alcione Niedereaurer Correa, Sao Paulo, editorial Ltr, 1992, pp. 251 y 252.
373
374 CAROLINA ORTIZ PORRAS
El significado etimológico de la voz “ procuración” proviene del tér-

mino cura, cuya acepción deriva de “ cuidado, solicitud” .2 Por su parte,
la Real Academia de la Lengua Española establece como sentido de
“ procurar” , las diligencias o esfuerzos que se ejecuten para conseguir o
realizar lo que se desea, y en otra acepción, “ facilitar o proporcionar
una cosa a alguien, o intervenir para que lo tenga. Ejercer el oficio de
procurador” .3
El trabajo interpretativo verificado por los tribunales federales en la
resolución de controversias de diversas materias ahonda en la confusión
y en las ambigüedades. Lo anterior se ilustra con el ejemplo de la tesis
aislada llamada “ Delitos cometidos en la administración de justicia. Ca-
rácter de funcionario, empleado o auxiliar de la administración de justi-
cia” (visible en la p. 517, tomo IV, octubre de 1996, Semanario Judicial
de la Federación, novena época). En ella se establece que “ el sujeto ac-
tivo [de la administración de justicia] precisamente tenga como activi-
dad la relacionada precisamente [sic] con la impartición de justicia, pro-
pia de los integrantes del Poder Judicial local o federal, o de auxiliar de
la propia función” . Es decir, que la actividad “ administración de justi-
cia” sólo puede estar identificada con la de “ impartición de justicia” y
que ésta es conferida nada más a los miembros del Poder Judicial y a
los auxiliares de sus funciones. De igual manera, esta tesis establece que
“ no se puede hablar de falta de auxilio a la administración de justicia,
cuando el hecho u omisión ha ocurrido, apenas, en la fase de averigua-
ción previa, o sea, en el periodo de investigación y procuración de jus-
ticia” ; lo cual implica que la “ procuración de justicia” es una fase dis-
tinta y anterior a la administración-impartición de justicia, a cargo de
“ sujetos activos” diferentes.
De tal suerte que el criterio jurisprudencial del término al parecer se
refiere a la procuración como una etapa previa al proceso, encargada,
primordialmente, a las autoridades administrativas a las que se excluye
de la impartición de justicia, función que aparenta ser una prerrogativa
del Poder Judicial.4
2 Corominas, Joan, “ Cura” , Breve diccionario etimológico de la lengua castellana,

9a. reimp., 3a. ed., España, Gredos, 1998.
3 Real Academia Española, “ Procurar” , Diccionario manual e ilustrado de la len-
gua española, 4a. ed., Madrid, Espasa-Calpe, 1989.
4 Cfr. “ Arresto como medida de apremio. Las leyes o códigos que lo prevén sin
establecer un procedimiento previo...” , Semanario Judicial de la Federación, t. VI, no-
LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA EN MATERIA LABORAL 375
Por otra parte, es necesario hacer referencia a un concepto correlativo

y de gran relevancia para los efectos del presente estudio y es el de “ ad-
ministración del trabajo” , establecido en el Convenio 150 de la Organi-
zación Internacional del Trabajo, el cual prevé que “ designa las activi-
dades de la administración pública en materia de política nacional del
trabajo” . Como es claro, para los efectos de ese Convenio Internacional
—elemento constitutivo ya del sistema jurídico mexicano— la adminis-
tración del trabajo es exclusiva de los órganos del Ejecutivo federal,
pues son éstos los únicos miembros de la administración pública que
realizan actividades directamente vinculadas a la política nacional del
trabajo.
Sin embargo, en derecho común, es frecuente identificar la “ procura-
ción de justicia” como la persecución de los delitos, es decir, con el ius
punendi del estado como acusador público, y las tendencias se dan, pre-
cisamente, en el sentido de ser los titulares de las diversas procuradurías
los encargados de la acusación pública en representación de los intereses
colectivos y el resguardo de la legalidad.5
Por otra parte, también encontramos antecedentes que nos permiten
tener otra perspectiva del término, esto es, cuando consideramos al
“ procurador” como sujeto, figura considerada en el sistema jurídico me-
xicano desde las Leyes de Indias —procuradores de pobres— y que im-
plica la característica de letrados que tienen la asesoría y representación
en un acto o proceso jurídico de otra persona que carece del saber téc-
nico requerido y que, generalmente, se trata de individuos o grupos des-
protegidos.
En ese sentido coincidimos con Patricia Kurczyn al señalar que “la
procuración de justicia es una etapa de la administración de justicia, a cargo
de órganos estatales jurídicamente facultados para ello, que cuidan que la
impartición de la misma se realice con los medios jurídicos pertinentes
y atendiendo a sus objetivos” .6
vena época; “ Caducidad de la instancia. El artículo 138 del Código de Procedimientos

Civiles...” , Semanario Judicial de la Federación, t. VII, novena época, entre otras.
5 Cfr. Linder López, Hedwiga, “ ¿Es la Comisión Nacional de Derechos Humanos
el ombudsman mexicano?” , Revista jurídica jalisciense, México, año 2, núm. 4, septiem-
bre-diciembre de 1992.
6 Kurczyn Villalobos, Patricia (coord.), Estudio comparativo de la situación actual
de la procuración e impartición de justicia laboral y materias afines. Tendencias y pro-
puestas para México, México, 2000, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en prensa.
II. PROCURADURÍA FEDERAL DE LA DEFENSA DEL TRABAJO
La procuración de justicia laboral, desde la perspectiva de la defensa

de los trabajadores, está a cargo de las procuradurías federal y locales de
la defensa del trabajo conforme a la distribución de competencias que
señala la Constitución y su ley reglamentaria.
Las funciones que tienen estos órganos gubernamentales son muy di-
versas, ya que van desde la promoción y asesoría de los derechos y obli-
gaciones de los trabajadores, hasta la representación de los mismos ante
las autoridades correspondientes, así como la interposición de juicios y
recursos procedentes para la defensa de los intereses de sus repre-
sentados.
En el ámbito federal, que es el que procederemos a analizar, la Pro-
curaduría Federal de la Defensa del Trabajo (en adelante Profedet) es un
órgano desconcentrado de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social,
con autonomía técnica y administrativa, que tiene a su cargo el cumpli-
miento de las funciones que le confiere tanto la Ley Federal del Trabajo,
el Reglamento Interior de la propia Secretaría, como su Reglamento es-
pecífico. De los fundamentos mencionados se desprenden las atribucio-
nes que le corresponden a esta autoridad y que se resumen en:
a) Asesorar y representar a los trabajadores, sus sindicatos o benefi-

ciarios, siempre que lo soliciten, ante cualquier autoridad en las
cuestiones que se relacionen con la aplicación de las normas de
trabajo.
b) Interponer los recursos ordinarios y extraordinarios procedentes
para la defensa del trabajador o sindicatos.
c) Proponer a las partes interesadas soluciones amistosas para el arre-
glo de sus conflictos y hacer constar los resultados en actas auto-
rizadas.
d) A solicitud de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (en ade-
lante, JFCA), deberá intervenir en los juicios en los que sea parte
un menor trabajador, en el caso de que este no se encuentre ase-
sorado.
e) En todos los casos en que sea parte un menor de 16 años, la Pro-
fedet debe designarle un representante.
f) Previa notificación que se le haga por la JFCA deberá intervenir
ante el trabajador que fuere parte de un juicio en el que sea nece-
saria promoción y ésta no se haya hecho dentro de un lapso de tres

meses, precisándole las consecuencias legales de falta de promo-
ción.
g) Intervenir en los juicios, en los casos de muerte del trabajador, en
tanto comparecen a él sus beneficiarios, a quienes se les deberán
precisar las consecuencias legales por falta de promoción, y brindar
asesoría legal en caso de que la requieran. En este caso, el procu-
rador auxiliar tendrá las facultades y responsabilidades de un man-
datario y debe presentar las promociones necesarias para la conti-
nuación del procedimiento hasta su total culminación.
Es importante destacar que desde la creación de la Profedet en 1929,

todos los servicios que ha prestado y sigue prestando son de carácter
gratuito.
Asimismo, el 14 de diciembre de 1999 se publicó en el Diario Oficial
de la Federación el nuevo reglamento de la Profedet, en el cual se plas-
man algunas novedades que representan avances importantes en la fun-
ción de esa representación, y entre las cuales destaca la creación de un
Comité Técnico Consultivo integrado por el secretario del trabajo y pre-
visión social, el subsecretario del trabajo de la respectiva secretaría, el
procurador general de la defensa del trabajo, así como por los subprocu-
radores de asesoría y apoyo técnico, de conciliación y defensoría y el de
asuntos foráneos y por el secretario general de la Profedet, y, por invi-
tación del secretario, representantes de las organizaciones de trabajado-
res y de colegios o academias de derecho del trabajo, cuyo objeto es
coadyuvar al mejor desempeño de las funciones de la Procuraduría.
Cabe resaltar que la Profedet se ha distinguido en los últimos tiempos
por su actuación en beneficio tanto de la procuración como de la impar-
tición de justicia laboral, toda vez que, independientemente de que ha
rebasado las metas propuestas en sus actividades cotidianas, tales como
asesorías, conciliaciones, juicios laborales y de amparo interpuestos para
la defensa del trabajador y sus beneficiarios,7 en nuevas condiciones de
dignificación y eficacia en la atención de sus usuarios, ha ejercido una
importante labor como “ guardián” de la impartición de justicia, al pre-
sentar quejas administrativas en contra de los presidentes de las juntas
7 Cfr. Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, Informe de Actividades de

la Profedet, enero-julio de 2000.
especiales de la federal, quienes han retardado injustificadamente la

aplicación de las normas laborales.
Así también, otra función que ha ejercitado la Profedet, a partir de
este último año, es la denuncia de contradicciones de tesis ante la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación. Esta labor consiste, principalmente,
en señalarle al máximo tribunal de justicia la existencia de dos o más
criterios divergentes que provengan de los tribunales colegiados de cir-
cuito sobre una misma cuestión jurídica en la que la propia Procuraduría
haya sido parte como representante de los trabajadores, a fin de que el
Pleno de la Corte emita una resolución correspondiente, sentando con
ello jurisprudencia obligatoria que tienda a unificar los criterios de inter-
pretación para salvaguardar la seguridad jurídica de las normas laborales
y coadyuvar con ello al equilibrio entre los factores de la producción.
Con esta misma finalidad y con fundamento en las atribuciones que
le son encomendadas por su Reglamento, la Profedet ha iniciado la de-
nuncia, ante el presidente de la JFCA, de los laudos contradictorios que
son emitidos por las juntas especiales que integran al organismo y que,
así también, generan inseguridad jurídica al tomar decisiones diversas
para casos análogos. Cabe señalar que es facultad del Pleno de la Junta
resolver estas contradicciones.
Es importante aclarar que esta facultad de denuncia por parte de la
Profedet no constituye de manera alguna una “revisión” de las decisiones
jurisdiccionales tomadas por la Junta o por los tribunales de circuito,
toda vez que las situaciones jurídicas creadas por los fallos correspon-
dientes no son, ni pretenden ser, modificados por tales señalamientos,
sino que tienen el objetivo específico de preservar la unidad de interpreta-
ción en las normas laborales a fin de evitar iniquidades en la impartición
de justicia.
Otra situación reciente que merece ser destacada, es la preocupación
de la Profedet por la profesionalización de sus funcionarios, quienes tie-
nen la gran responsabilidad de asesorar, conciliar y defender en juicio a
los trabajadores, sus sindicatos o beneficiarios, y para lo cual requieren
actualizar y unificar sus propios criterios a fin de conseguir una eficiente
representación, al igualar las condiciones de los abogados patronales
quienes son sus adversarios por naturaleza. En este punto, Néstor de
Buen reconoce: “ ...no es frecuente la capacitación que sí suele constituir
un objetivo fundamental en la Procuraduría Federal de la Defensa del

Trabajo” .8
No obstante la importancia de lo señalado, así como de otras funcio-
nes que realiza la Procuraduría y que son menos obvias, como la valo-
ración médica gratuita y elaboración del dictamen correspondiente en
los casos que se requieran para la demanda de prestaciones de seguridad
social; la impartición de cursos a trabajadores para conocer sus derechos
y obligaciones laborales; la participación en diversos medios de comuni-
cación para difundir sus funciones y criterios y la orientación a estudian-
tes que requieran de información al respecto así como su capacitación a
través de la prestación del servicio social, existen muchas carencias en
lo que se refiere a la procuración de justicia frente a las necesidades ac-
tuales.
III. SITUACIÓN ACTUAL DE LA PROCURACIÓN

DE JUSTICIA LABORAL EN MÉXICO
La labor realizada por las procuradurías que defienden a los trabaja-

dores en México es digna de encomio. En particular, cabe resaltar algu-
nas cifras representativas de la labor en el ámbito federal llevada a cabo
por la Profedet:
Acciones 1999 2000 Diferencia (%)

Asesorías 46,610 73,416 57.5
Conciliaciones 7,422 10,023 35.0
Juicios 7,646 8,323 8.9
Amparos 2,874 1,963 -31.7
Total 64,552 93,725 45.2
Cabe señalar que la demanda del servicio que presta la Profedet está
sujeta a las solicitudes que realicen los trabajadores, sus beneficiarios y
los sindicatos, de conformidad con lo establecido por el artículo 530 de
la Ley Federal del Trabajo y el Reglamento de la Procuraduría.
8 Buen, Néstor de, “ Procuración de justicia laboral” , en Kurczyn Villalobos, Pa-

tricia (coord.), Relaciones laborales en el siglo XXI, México, Secretaría del Trabajo y
Previsión Social-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 246. Las cursivas
son nuestras.
Los datos anteriores resultan de gran interés si consideramos que, si

las conciliaciones ante la Profedet no se hubiesen solucionado por esta
vía, la carga de trabajo de la JFCA hubiese aumentado en un promedio
del 40%, exclusivamente por lo que corresponde al 2000,9 lo que impli-
caría mayor congestión en los procesos y, por ende, mayor dilación en
la solución de controversias.
Es importante destacar que las asesorías que proporciona esta Procu-
raduría representan medidas preventivas de los conflictos, toda vez que
el trabajador es informado debidamente de la procedencia o no de su
denuncia, lo que significa también evitar procesos inútiles y costosos
para todas las partes.
Ahora bien, si la función y labores de la Procuraduría representan un
avance trascendente en la procuración de justicia laboral en México,
también es que las actuales circunstancias que generan una nueva “ cues-
tión social” implican adoptar medidas que sean acordes con las necesi-
dades imperantes. Al respecto, Pierre Rosanvallon señala:
Para ser justo, el Estado providencia ya no puede ser únicamente un dis-

tribuidor de subsidios y un administrador de reglas universales. Debe con-
vertirse en un Estado servicio. La meta, en efecto, es dar a cada uno los
medios específicos de modificar el curso de una vida, de superar una rup-
tura, de prever un problema.10
Si bien es cierto que en un principio se consideraba la “ procuración

de justicia” para atender exclusivamente los ilícitos penales o para ase-
sorar y representar a los pobres, esta situación empezó a transformarse
ya que, por lo menos en nuestro país, ha proliferado el crecimiento de
“ procuradurías” en muy diversos ámbitos, como el fiscal, protección al
ambiente, consumidores, de defensa del menor y la familia, entre
otros.11
9 Cfr. Lobo Domínguez, Pedro, Diagnóstico de la problemática actual en la pro-

curación e impartición de justicia laboral en México. Propuestas de solución, México,
Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2000, sin publicar.
10 Rosanvallon, Pierre, La nueva cuestión social, trad. de Horacio Pons, Argentina,
Ediciones Manantial, 1995, pp. 209 y 210.
11 Crf. Rojas Cuevas, Francisco et al., “ Las nuevas procuradurías” , Revista de ad-
ministración pública, México, núm. 97, 1998.
IV. TAREAS PENDIENTES
Es importante señalar que, a pesar de los logros descritos, es necesa-

rio ampliar la cobertura de la Profedet y en general de las procuradurías
de justicia social, a fin de que sus servicios sean aprovechados por más
trabajadores que lo soliciten, además de acercar la Procuraduría a los
usuarios.
Si atendemos que los métodos alternativos para la solución de las
controversias se consideran en la actualidad y de manera internacional
un remedio para equilibrar el desarrollo socioeconómico con las normas
jurídicas y la aplicación real de la justicia,12 podemos determinar que la
mediación o conciliación, e incluso el arbitraje no jurisdiccional, que
puedan llevar a cabo instituciones como las procuradurías de la defensa
del trabajo, implicarían una aportación considerable en la resolución de los
conflictos entre los factores de la producción, es decir, entre los actores
sociales, aportando, con ello, un aspecto importante para lograr la nueva
sociedad que hoy estamos construyendo.
La trascendencia que adquiere la conciliación para los efectos ya des-
critos, requiere de un mayor apoyo por parte de las instituciones involu-
cradas. En este punto se recomienda la creación de un grupo profesional
de conciliadores expertos, cuyos conocimientos e imparcialidad asegu-
ren un mayor éxito de las gestiones realizadas, de acuerdo con los prin-
cipios de la nueva cultura laboral.
Un aspecto valioso y generalmente descuidado en nuestro sistema es
la prevención de situaciones dañosas para las partes en conflicto, de tal
forma que se requiere incentivar el conocimiento de los derechos y obli-
gaciones tanto de los patrones como de los trabajadores, a fin de con-
cientizar a los actores y evitar con ello situaciones dolosas por cualquie-
ra de las partes que afecten las relaciones laborales.
En este sentido, se debe considerar que la situación económica actual,
así como la dinámica poblacional, han generado que la búsqueda de so-
luciones al problema de la creación de empleos se convierta en una si-
tuación prioritaria a nivel mundial. Se ha reflexionado, incluso, que el
derecho laboral, tutelar hasta ahora del trabajador, gire su protección a
la fuente de trabajo a fin de conservar el objeto mismo de su materia.
12 Cfr. Monroy Cabra, Marco Gerardo, Métodos alternativos de solución de con-

flictos, México, Oxford University Press-Harla, 1997.
Por lo anterior consideramos importante que otro elemento para favore-

cer la prevención de conflictos de intereses en la relación obrero patro-
nal, es la capacidad de los empleadores, quienes, por el sólo hecho de
serlo, padecen injustamente debido a concepciones erróneas, ya que
olvidamos con frecuencia que la concentración mayor de la fuerza de
trabajo se encuentra precisamente en las micro, pequeñas y medianas in-
dustrias, cuyos empresarios carecen muchas veces de los medios necesa-
rios para saber con exactitud el contenido de sus responsabilidades y la
manera más eficaz para cumplirlas.
En este mismo rubro de prevención, cabe destacar la labor realizada
en asesoría, misma que, por su propia naturaleza, evita que situaciones
confusas lleguen a plantearse como conflictos. A fin de hacerla más efi-
ciente, es conveniente capacitar a los procuradores auxiliares adscritos
en los principios de la nueva cultura laboral, a fin de que estén en posi-
bilidades de aplicar productivamente sus conocimientos en beneficio de
la calidad en el servicio y, por ende, de los usuarios del mismo.
Resulta indispensable asimilar que las condiciones actuales en las re-
laciones sociales, y en particular las laborales, no son las mismas de si-
glos anteriores.
Los derechos sociales ya no pueden ser exclusivamente derechos
“ compensadores” sino que tienen que mirar hacia largo plazo, repre-
sentando verdaderos mecanismos de inclusión social para hacer efectivo
el derecho de vivir en sociedad, como afirma Rosanvallon “ ...el proble-
ma no consiste solamente en conquistar derechos sino en hacerlos vivir
como derechos reales” .13
Esa es, en definitiva, la tarea pendiente de la procuración de justicia
laboral, en la que, estamos seguros, la Profedet ha empezado con pasos
firmes un largo y fértil camino que recorrer.
13 Rosanvallon, Pierre, op. cit., nota 10, p. 174.

ACCESO A LA JUSTICIA
Gabriel ZAPATA BELLO*
SUMARIO: I. El problema del análisis del acceso a la justicia,

a partir de la investigación existente. II. Un punto de partida:
justicia como concepto operativo. III. El acceso a la justicia,
factor necesario para la “transición de la justicia”. IV. Hacia
una política que mejore el acceso a la justicia para los que ca-
recen de medios. La igualación ante la justicia. V. La impar-
tición de justicia como función estatal y como servicio público.
VI. La información jurídica como elemento de acceso a la
justicia. VII. Una política integral de prestación de servicios
de asistencia jurídica.
I. EL PROBLEMA DEL ANÁLISIS DEL ACCESO A LA JUSTICIA

A PARTIR DE LA INVESTIGACIÓN EXISTENTE
El problema del acceso a la justicia ha sido investigado en México, a

nuestro juicio, de una manera aparentemente general, pero todavía insu-
ficiente. Las dificultades metodológicas, técnicas y económicas han
dado como resultado diagnósticos sobre los mismos problemas: lentitud
en los procesos, onerosidad de los juicios, excesivos formalismos en los
códigos procesales, deficientes organizacionales de los tribunales, así
como burocratismo y corrupción en los servidores públicos del Poder
Judicial.1 Héctor Fix-Fierro destaca, asimismo, que “ la investigación so-
* Director de la Escuela de Derecho de la Universidad Modelo de Mérida, Yucatán.

1 Dentro de esa escasa investigación cabe destacar, entre otros, los valiosos trabajos
de Fix-Zamudio, Ovalle Favela, Fix-Fierro, Mauro Cappelletti, María del Pilar
Hernández; las investigaciones empíricas desde la perspectiva de la sociología jurídica
de Volkmar Gessner y de Jorge A. Bustamante, así como también trabajos colectivos
como la monumental obra denominada El proyecto florentino de acceso a la justicia
editado por Cappelletti y Bryanth Garth que contiene una visión general de los sistemas
jurídicos de varios países, entre ellos México; Leyes y Pobreza, editado a principios de
383
384 GABRIEL ZAPATA BELLO
bre la justicia ha tenido propósitos ‘operativos’ más que científicos (y

por ello no siempre se publica), como resultado de proyectos políticos
específicos, ligados con frecuencia a cambios de gobierno” .2
En tal razón, la evaluación del sistema de justicia mexicano y de sus
elementos se complica, por lo tanto, creemos que es necesario avanzar
en investigaciones sobre problemas y aspectos específicos de la justicia.
II. UN PUNTO DE PARTIDA: JUSTICIA COMO CONCEPTO

OPERATIVO
Se plantea como imperativo lograr una interrelación entre el princi-

pio-valor justicia con las normas y con los hechos.
Una buena premisa para el anterior imperativo sería la elaboración de
una concepción actual del término “ justicia” , que comprenda principio,
valor, norma y hecho, así como uno o varios fines determinados y reali-
zables.
Para tal fin, es necesario iniciar el siguiente planteamiento:
Ante los contrastes, las desigualdades y las iniquidades, cabe el plan-
tearnos si en la sociedad actual, con las condiciones y circunstancias que
prevalecen: a) se garantizan el ejercicio y el uso de los derechos y liber-
tades prescritas por las leyes; b) si todos los gobernados cuentan con los
medios para actuar y defenderse ante cualquier órgano, autoridad o ju-
risdicción, y c) si el Estado cuenta, a su vez, con los medios para asegu-
rar una resolución oportuna y “ justa” en lo material.
Sin asignar un valor absoluto, por su relatividad, a la antigua y uni-
versal fórmula “ a cada uno lo que le corresponda” , bien es considerarla,
ya que nos encamina a afirmar que no existe una cantidad adecuada de
bienes o derechos suficientes ni los medios posibles para asignarlos a
todos. Por eso el Estado debe disponer de los medios con los que legíti-
mamente cuente, o bien crearlos, para tutelar al mayor número posible,
garantizando su acceso y realización en la mejor forma. De ahí que el
Estado debe resolver como tarea primordial, los contrastes entre las as-
piraciones individuales y las normas vigentes.
los noventa por el Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad; A la puerta
de la ley. El Estado de derecho en México, coeditado por el Centro de Investigación para
el Desarrollo, A. C.
2 Fix-Fierro, Héctor, “ La eficiencia de la justicia” , Cuadernos para la reforma de
la justicia, México, UNAM, núm. 1, 1995, p. 56.
ACCESO A LA JUSTICIA 385
En tal virtud, el concepto de “ justicia” que pretendemos postular es

de un concepto operativo el que, con arreglo a las normas jurídicas y a
las condiciones que prevalecen en la sociedad actual, contemple el ga-
rantizar en forma eficiente3 el ejercicio del mayor número posible de de-
rechos y libertades de los individuos, así como que, ante las situaciones
y causales de desigualdad e inequidad, disponga la implementación de
los instrumentos (jurídicos u operativos) que modifiquen las relaciones
existentes, para crear otras nuevas en mejorados términos de igualdad y
de equidad.
El definir a la justicia como un concepto operativo nos conduce a
concebirla más allá de un principio-valor, como un concepto que debe ir
acompañado, obligadamente, para su realización, de los implementos ju-
rídicos y de los dispositivos institucionales para lograr su concreción en
las relaciones sociales.
III. EL ACCESO A LA JUSTICIA, FACTOR NECESARIO

PARA LA “ TRANSICIÓN DE LA JUSTICIA”
La reforma de 1994-1995 al Poder Judicial de la Federación ha sido

sin duda sobresaliente y ha dado un nuevo impulso a la impartición de
justicia en nuestro país. El contenido de dicha reforma en cuanto al nue-
vo orden normativo que regula la estructura, integración y funciones de
los órganos federales de impartición de justicia ha reivindicado el papel
y la imagen del Poder Judicial ante la sociedad mexicana y ante el con-
cierto internacional.
Esto ha dado como resultado el funcionamiento renovado de dichos
órganos, lo cual se ha puesto de manifiesto en diversas y trascendentes
resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las cuales,
por un lado, han dado respuesta a los reclamos sociales del México del
nuevo milenio, y por el otro, significaron un impulso a los cambios so-
ciales y políticos que estamos presenciando.
3 “ Una sociedad no sólo es justa si respeta una concepción determinada de igual-

dad, sino que también debe asignar correctamente los recursos... La eficiencia... podría
ser considerada como uno de los componentes esenciales de una sociedad justa... las
transformaciones del estado contemporáneo suponen un nuevo sistema de legitimación...
ofrecer unos servicios públicos adecuados. A la legitimación por la legalidad se añade la
legitimación por la eficacia” . Citado por Calsamiglia, Alberto, Racionalidad y eficiencia
del derecho, México, Fontamara, 1993, pp. 30 y 33.
Esta “ transición de la justicia” , sin embargo, pone de manifiesto un

nuevo Poder Judicial y una nueva sociedad en donde coexisten todavía
lo nuevo y lo viejo: los rezagos sociales y las desigualdades parecen no
disminuir.
IV. HACIA UNA POLÍTICA QUE MEJORE EL ACCESO A LA JUSTICIA

PARA LOS QUE CARECEN DE MEDIOS. LA IGUALACIÓN
ANTE LA JUSTICIA
El derecho a un efectivo acceso a la justicia debe considerarse como

un derecho humano de importancia primordial, por lo que el aliviar la
pobreza legal (es decir “ la incapacidad de muchas personas para hacer
cabal uso de la ley y de sus instituciones” )4 debe ser una de las preocu-
paciones del poder público.
Para el Estado, el derecho a la justicia implica también una de las
variantes de su función soberana, ya que así como tiene derecho de exi-
gir el sometimiento a su jurisdicción la ventilación de los litigios, tiene,
a su vez, el deber de cumplir el servicio público jurisdiccional a toda
persona que lo necesite, o simplemente lo desee. Parece claro que no es
suficiente el decir que uno puede hacer valer sus derechos ante un tribu-
nal, sino que en un Estado social de derecho, ante la existencia de barre-
ras socioeconómicas y culturales que obstaculizan la justicia accesible y
efectiva, debe responsabilizarse por la procuración existencial de su im-
partición, mediante políticas públicas y técnicas eficaces. Se ha dicho al
respecto:
En el Estado social de derecho las garantías constitucionalmente consa-

gradas son derechos plenos y operativos, su violación o su falta de virtua-
lidad imponen directamente al Estado un deber de aseguramiento positi-
vo, una acción encaminada a vencer los obstáculos del camino hacia su
concreción.5
4 Cappelletti, Mauro y Garth, Bryant, El acceso a la justicia. La tendencia en el

movimiento mundial para hacer efectivos los derechos, México, Fondo de Cultura Eco-
nómica, 1996, p. 11.
5 Hernández Martínez, María del Pilar, Mecanismos de tutela de los intereses di-
fusos y colectivos, México, UNAM, 1997, p. 20.
Así como mediante instituciones de derecho social el Estado otorga

protección y beneficios a los pobres o carentes de medios económicos,
es necesaria una acción estatal que logre el adecuado equilibrio durante
el proceso.6 En las sociedades que presentan divisiones de roles y fun-
ciones sociales y económicas, la distinción de derechos es inevitable,
por lo que la igualdad ante la ley es un principio meramente formal que
se actualiza únicamente en el sentido de igualdad de derechos subjetivos
y deberes contenidos en la ley, pero no en el sentido de igualdad en la
aplicación jurisdiccional de la ley. Como imperativo, la función jurisdic-
cional debe introducir mecanismos que permitan, en un sentido práctico,
transitar hacia la igualación ante la justicia, la cual implica, precisamente,
“ su aplicación exenta de factores irrelevantes que incidan en la decisión
judicial” .7 Podría parecer suficiente este paso, sin embargo, implica una
complejidad de elementos como los que a continuación abordaremos.
V. LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA COMO FUNCIÓN ESTATAL

Y COMO SERVICIO PÚBLICO
Desde la promulgación y entrada en vigor de la Constitución federal

de 1857, la acción procesal fue establecida en nuestro sistema jurídico
como un derecho subjetivo público, ya que otorgaba al gobernado la fa-
cultad para dirigirse al Estado, o mejor dicho, hacia sus órganos juris-
diccionales, para solicitar la impartición de justicia y la aplicación de la
ley. En la Constitución vigente, el artículo 17 contiene a la acción pro-
cesal como un derecho subjetivo de naturaleza pública, el cual se ha
convertido en México en un derecho de acceso a la justicia “ igualitaria-
mente accesible a todos” y cuyo funcionamiento sea “ individual y so-
cialmente justo” . Por lo tanto, el derecho a la justicia es un derecho
esencial para la convivencia social, así como también constituye uno de
6 Devis Echendía Hernando ha apuntado: La igualdad de las partes en el proceso

se refiere no solamente al libre ejercicio del derecho de acción y de contradicción, sino
a disponer de las mismas oportunidades prácticas para hacerlos valer y a su adecuado
desenvolvimiento durante todo el trámite de aquel, en materia de debate probatorio, ale-
gaciones, recursos, etcétera, en tal forma que tengan, también en la práctica y no simple-
mente teoría, iguales posibilidades de obtener verdadera justicia. Derecho y deber de ju-
risdicción.
7 Hernández Martínez, María del Pilar, op. cit., nota 5, p. 24.
los elementos imprescindibles del Estado de derecho. Cita Sergio García

Ramírez:
La vigencia de un Estado de derecho, vinculado con la función jurisdic-

cional y todo lo que ésta apareja, conduce naturalmente a uno de los gran-
des temas de esta hora: el acceso a la justicia. Aquí se localiza un vértice
para el encuentro entre el Estado, la sociedad y el ser humano. Es, dicho
en otros términos, el escenario para que el Estado acredite su moralidad y
su utilidad.8
Las transformaciones sociales y económicas han generado también,

en una sociedad con tantos y tan evidentes desequilibrios, rezagos en el
orden jurídico y, a su vez, en factores que obstaculizan el desarrollo del
sistema de justicia. De ahí que la eficiencia y los aspectos administrati-
vos y organizacionales del aparato de justicia estatal se hayan converti-
do en objeto de propuestas y proyecciones de tipo político, que van desde
la simplificación de los procedimientos, la creación de organismos espe-
cializados de impartición de justicia, la introducción de mecanismos al-
ternativos de justicia, hasta la privatización de la impartición de justicia.
Este último punto, la propuesta de la privatización de la resolución de
los conflictos y de la eficiencia del derecho, es uno de los temas del
llamado “ análisis económico del derecho” , que cada vez predomina más
entre los juristas y sociólogos jurídicos estadounidenses9 y europeos, y
que ha despertado un creciente interés entre los economistas y juristas
mexicanos. Dentro del análisis económico del derecho, se cuestiona la
intervención pública en la justicia y en el derecho, ya que puede ser
—sin conceder— deficiente, es decir, que la asignación de recursos no
sea óptima, por el hecho de que los costos superen a los beneficios.
Indiscutiblemente, la administración de justicia como fenómeno insti-
tucional y administrativo (y también burocrático) es susceptible de ser
evaluado, a partir de los conceptos de “ eficiencia” o de “ costos” , dado
su “ funcionamiento de aparato organizado que utiliza recursos sociales
8 García Ramírez, Sergio, Poder Judicial y Ministerio Público, México, Porrúa,

1996, p. 22.
9 Acosta Romero, Miguel (Derecho bancario, 4a. ed., México, Porrúa, 1991, p. 16),
menciona que en Estados Unidos existen estudios en el sentido de privatizar el servicio
de justicia y desaparecer los tribunales del Estado, porque tienen un costo muy elevado
presupuestalmente; asimismo menciona que se analiza también la conveniencia de priva-
tizar los servicios de cárceles y reclusorios.
escasos” .10 A esto se contraponen algunas corrientes de la filosofía jurí-

dica que se niegan a “ funcionalizar” o a “ instrumentalizar” sin límites
los valores del derecho, y por lo tanto, niegan que el concepto de efi-
ciencia sea relevante para el análisis jurídico.11
VI. LA INFORMACIÓN JURÍDICA COMO ELEMENTO

DE ACCESO A LA JUSTICIA
La antítesis del Estado de derecho no solamente presupone que

ciertos grupos o individuos estén por encima de la ley, sino que tam-
bién existan personas o grupos que actúen inconscientemente al mar-
gen de las normas jurídicas por el desconocimiento de sus derechos y
obligaciones y de las facultades que la ley les reconoce para realizar
determinados actos en satisfacción de sus intereses. La presunción
absoluta de que todos conocen la ley y su interpretación rigurosa,
hace que en nuestro sistema jurídico prevalezca el principio de dere-
cho “ la ignorancia de la ley no exime de responsabilidad jurídica” , aun
cuando se sabe que es insignificante el número de quienes verdadera-
mente la conocen y que si bien ha sido superado en algunos procedi-
mientos de orden social como el laboral y agrario, o atenuado ya durante
el proceso con la institución de suplencia de queja (iurit novit curia), las
consecuencias de su aplicación son en muchos casos económica y so-
cialmente drásticas.
El desconocimiento del derecho es una de las barreras culturales que
impiden el acceso al sistema de impartición de justicia, y no solamente
esto, sino que también un desconocimiento del derecho como sistema de
convivencia u orden social es lo que ha provocado, en gran medida,
conceptos e imágenes radicalmente erróneas y desvirtuadas de la justicia
y del papel de los jueces y los abogados.
A pesar de contar con modernos medios de comunicación social y de
sofisticadas técnicas de publicidad, el Estado mexicano no ha implemen-
tado un programa integral de difusión de derechos12 en diferentes nive-
10 Hazard, Geoffrey Jr., Rationing Justice (1965), citado por Fix-Fierro, Héctor, op.
cit., nota 2, p. 28.
11 Por ejemplo, Ronald Dworkin, Is Wealth a Value? (1980), Why Efficiency? A Res-
ponse to Professors Calabresi and Posner (1980), citado por Fix-Fierro, Héctor, op. cit.,
nota 2.
12 Decimos un programa integral porque no podemos dejar de reconocer las cam-
les, que busque, en primer lugar, brindar orientación jurídica, y en se-

gundo lugar, engendrar confianza en el sistema jurídico.13
VII. UNA POLÍTICA INTEGRAL DE PRESTACIÓN

DE SERVICIOS DE ASISTENCIA JURÍDICA
El mayor de los obstáculos del ejercicio del derecho a la justicia es el

relativo al asesoramiento jurídico de aquellas personas que carecen de
recursos económicos suficientes para conseguir la orientación y la ase-
soría de un abogado particular. Sin duda, el principal costo en un proce-
dimiento judicial son los honorarios del abogado, los cuales aplican muy
variados sistemas de cobro, por trámite o gestión, por cada promoción o
intervención procesal, por hora, o por simple consulta. Un dato señala,
por ejemplo, que “ el 86% de la población del Distrito Federal, con in-
gresos hasta de 5 salarios mínimos al mes, no tiene posibilidades de ac-
ceso real a una buena asesoría jurídica privada” .14 Cappelletti y Garth
han descrito con oportunidad: “ En las economías de mercado... es indu-
dable el hecho de que sin una compensación adecuada, los servicios ju-
rídicos a los pobres tienden a ser de mala calidad. Pocos abogados pres-
pañas y programas informativos y de difusión de derechos humanos a cargo de la Co-

misión Nacional de los Derechos Humanos y de las comisiones estatales; de derechos
indígenas a cargo del Instituto Nacional Indigenista; de derechos políticos a cargo del
Instituto Federal Electoral, y de los mensajes que difunden instituciones como la Procu-
raduría General de la República y la Procuraduría Federal del Consumidor.
13 Por considerarlo de relevancia, debemos citar como referencia posible la campaña
de información legal llevada a cabo en Canadá denominada Minuto jurídico, en la que
especialistas elaboraron cien mensajes y textos de un minuto dirigidos al ciudadano me-
dio, que se difundieron durante un año, y que también se presentaron en la televisión de
Quebec durante treinta y seis semanas por conocidos artistas; así como el modelo de di-
fusión de derechos implementado en Hamburgo, consistente en la entrega gratuita a los
interesados de la cartilla denominada Guía jurídica de Hamburgo, que contiene, en un
lenguaje directo y claro, datos sobre la organización judicial, asesoramiento jurídico, cos-
tos y otros aspectos de la impartición de justicia. Tareas como las aquí citadas servirían
para remediar la ignorancia de la ley entre gran parte de la población, además de que
contribuirían a la consolidación del Estado de derecho y a la funcionalidad de la impar-
tición de justicia. Citado por Berizonce, Roberto, “ Algunos obstáculos al acceso a la
justicia” , Administración de justicia en Iberoamérica, México, UNAM, 1993, p. 55.
14 Valadés, Clemente, “ El acceso a la justicia en México” , La Jornada, 3, 10, 12
y 13 de marzo de 1993, pp. 35, 21, 39 y 13 respectivamente.
tan dichos servicios, y quienes lo hacen tienden a hacerlo por debajo de

su nivel” .15
Estos mismos autores han señalado que el primer nivel de acceso a la
justicia se refiere a la igualdad en el acceso a la representación jurídica
en un conflicto.16
El sistema mexicano de asesoramiento o auxilio técnico a los justi-
ciables de escasos recursos económicos se caracteriza por estar a cargo
de organismos públicos especializados en materias diversas (civil, pe-
nal, laboral, agraria, familiar, quejas de consumidores, etcétera) que
ofrecen sus servicios en forma gratuita mediante abogados o procurado-
res asalariados por el Estado, prestando la asesoría no sólo a los indi-
gentes, sino también a los que perciben ingresos medianos pero insufi-
cientes para el caso. Sin embargo, este servicio es insuficiente, debido
a que en primer lugar, los servicios que prestan se concretan básica-
mente a la ayuda legal de naturaleza judicial (ya iniciando el procedi-
miento), por lo que no ejercen labores preventivas o de información y
educación jurídicas; en segundo lugar, la oferta de estos servicios no es
lo suficientemente amplia, ya que el número de abogados y procurado-
res públicos o defensores de oficio no son bastantes en proporción con
los sueldos que devengan y con la excesiva carga de trabajo que desa-
hogan.
Se ha expuesto, por ejemplo, la creación de una defensoría pública17
o de un centro nacional de asistencia legal y defensoría de oficio18 que
auxilie, asesore, oriente y guíe a las personas cuando tengan que acudir
a que se les brinde justicia ante los tribunales, en el caso de la primera,
y con funciones de intermediación, conciliación y arbitraje, es decir,
como un medio de justicia alterna, la segunda. Lo que es ahora un pro-
nunciamiento generalizado, es que el solo funcionamiento de tribunales
que impartan justicia en forma gratuita no basta para el ejercicio efecti-
vo del derecho a la justicia de la población.
15 Capelleti, Mauro y Garth, Bryant, op. cit., nota 4, p. 11.

16 Ibidem, p. 24.
17 Se hizo este pronunciamiento durante el Seminario Internacional sobre Justicia
y Sociedad, organizado por el Senado de la República, la Consejería de la Presidencia
de la República y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Véase La justicia
mexicana hacia el siglo XXI, México, UNAM, 1997, p. IX.
18 Soberanes Fernández, José Luis, “ Administración y procuración de Justicia” , Los
grandes problemas jurídicos. Recomendaciones y Propuestas. Estudios Jurídicos en ho-
menaje a José Francisco Ruiz Massieu, México, Porrúa, 1995.
Para tal efecto, se plantea un sistema público que integre y organice

la ayuda y la asistencia legal.
Por ejemplo, Sergio García Ramírez ha señalado:
Es deseable que los numerosos y dispersos sistemas de gestión, asistencia,

orientación y representación, depositados en numerosas procuradurías que
no guardan conexión alguna entre sí, no obedecen a criterios unificados
en la prestación de sus servicios, sean reubicados en un amplio sistema de
asistencia jurídica, semejante al régimen de asistencia médica que se de-
sea fincar por medio de la seguridad social.19
Luis Rubio, Beatriz Magaloni y Edna Jaime, al respecto, se han pro-

nunciado porque en México
Exista un verdadero sistema de seguridad social de carácter jurídico, seme-

jante a la seguridad social en los servicios médicos. Para tal efecto se
debe crear una institución autónoma de carácter nacional que se aboque a
realizar funciones tanto de consulta como de auxilio procesal para las per-
sonas que no pueden afrontar los costos de abogados particulares.20
La configuración del asesoramiento jurídico y procesal como una ins-

titución de seguridad social, fue una reflexión hecha inicialmente en la
doctrina mexicana por el doctor Héctor Fix-Zamudio hace ya dos déca-
das,21 al observar los sistemas propios de Estados Unidos y de Inglate-
rra. Este sistema abandona el concepto tradicional de simple asistencia
judicial, para llegar al concepto de ayuda jurídica legal (Legal Aid) y
comprende también la consulta legal (Legal Advice) mediante oficinas
de consulta jurídica y asesoramiento judicial, además de información y
educación jurídicas a cargo de abogados asalariados por el Estado. La
novedad de este sistema es que la persona que solicite el servicio tiene
la facultad de escoger libremente al técnico o abogado que prefiera sin
necesidad de que el propio organismo se lo destine; otra característica es
19 García Ramírez, Sergio, Los principios rectores..., cit.

20 Rubio, Luis et al., op. cit., p. 123.
21 Véase Fix-Zamudio, Héctor, Breves reflexiones..., op. cit., pp. 63-101. El trata-
dista señala que en nuestro país ya se advierten algunos signos de esta tendencia, citando,
al respecto, el seguro legal para accidentes de automóvil, a cargo de empresas privadas
que se comprometen a prestar asistencia legal a los que se ven afectados por problemas
jurídicos derivados de los accidentes de tránsito.
que el organismo o sistema no actúa centralizadamente, sino que esta-

blece diversas oficinas en los diferentes sectores populares.
Las anteriores propuestas no sólo abarcan la necesidad de avanzar ha-
cia una política estatal integral de asistencia legal, sino que han planteado
también la necesidad de dotar a los justiciables de los elementos técni-
cos y científicos que les permiten el asegurarse una actuación adecuada
ante los tribunales, como el caso de las Bases para la creación de institu-
ciones autónomas de servicios periciales en las entidades federativas,22
propuesta que expone la necesidad de que los servicios periciales sean
autónomos, accesibles y gratuitos a toda persona. El objetivo se enfoca a
que quienes participan en un procedimiento jurisdiccional o administra-
tivo puedan tener acceso a servicios periciales en idénticas condiciones,
con las mismas facilidades y sin costo alguno, con lo que los justiciables
no tendrían que erogar fuertes sumas para contratar peritos y técnicos
privados especializados en diversas ciencias para poder ofrecer material
probatorio en la defensa de sus intereses.
22 Comisión Nacional de Derechos Humanos, Bases para la creación de institu-

ciones autónomas de servicios periciales en las entidades federativas, México, abril de
1995.
CONCLUSIONES GENERALES
El IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, que se desarrolló

entre los días 6 y 9 de febrero de 2001 en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, contó con la
participación de más de setecientas personas provenientes de diecinueve
estados de la república y más de noventa ponencias presentadas. A con-
tinuación se presentan las principales conclusiones del Congreso:
I. PROPUESTAS Y COMENTARIOS GENERALES
a) El acceso a la justicia es un tema que preocupa a la comunidad

jurídica.
b) Se debe replantear la forma en que se hace uso de las atribuciones
del Poder Ejecutivo.
c) Se debe conservar en principio de no reelección de los órganos
federal y locales del Poder Ejecutivo.
d) El órgano Legislativo debe ejercer de una forma más eficaz el con-
trol político y constitucional que tiene a su cargo.
e) Las Constituciones deben establecer principios y reglas de carácter
general.
f) A pesar de la globalización, el Estado continúa siendo el principal
actor para la salvaguarda de la soberanía, legalidad, y para articular
el consenso en la comunidad. Sin embargo, debe revisarse el im-
pacto de la globalización en la moderna teoría constitucional.
g) Se percibe una falta de congruencia en los criterios de interpreta-
ción constitucional. Es conveniente establecer tendencias definidas
en esta materia.
h) La Constitución debe ser objeto de una profunda revisión. En los si-
guientes apartados se formulan algunas propuestas en este sentido.
395
396 CONCLUSIONES GENERALES
II. JUSTICIA
1. Propuestas de modificación del texto de la Constitución
a) Modificar la fórmula Otero con el objeto de permitir que después

de tres ejecutorias se proceda a la declaratoria general de incons-
titucionalidad.
b) Modificar el artículo 133 para establecer que los tratados interna-
cionales sobre derechos humanos se sitúen por encima de las leyes
federales, de conformidad con el criterio establecido por la senten-
cia 1475/98 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
c) Eliminar la casación electoral federal y fortalecer la jurisdicción
constitucional en esa misma materia.
d) Eliminar el apartado B del artículo 123. Adicionar dicho precepto
con un enfoque de género y recoger criterios en materia laboral y
de seguridad social contemplados por tratados internacionales.
2. Propuestas de políticas públicas en relación con la justicia
a) Crear centros de información jurídica que mejoren el acceso a la

justicia de los mexicanos.
b) Instrumentar métodos de investigación empírica en temas jurídicos
fundamentales con la cooperación de entidades académicas y gu-
bernamentales, federales y estatales.
c) Realizar estudios de impacto normativo para valorar la eficacia de
las normas y formular proyectos de reforma.
d) Promover la formación de órganos permanentes de asesoramiento
técnico y académico en los poderes judiciales locales, que les per-
mitan compartir experiencias, identificar problemas, aplicar solu-
ciones y aprovechar mejor sus propios recursos.
III. DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD
a) Abrir una nueva vía procesal que permita a los gobernados deman-
dar jurisdiccionalmente la violación de derechos humanos por parte
de particulares.
CONCLUSIONES GENERALES 397
b) Asignar al presupuesto la naturaleza jurídica de ley, en cuya ela-

boración participen ambas cámaras, con derecho de iniciativa para
los legisladores y estableciéndose la de Diputados como cámara de
origen.
c) Determinar las reglas especiales para el ejercicio del veto, en el
caso de la ley de presupuesto, excluyéndose el veto parcial.
d) Ampliar el plazo de que dispone el Congreso para conocer y pro-
nunciarse sobre el proyecto de presupuesto.
e) Estudiar las ventajas y desventajas de las diferentes opciones para
la reconducción presupuestal.
f) Que el plan nacional de desarrollo sea aprobado por el Congreso.
g) Ampliar las facultades de investigación de las comisiones ordina-
rias.
h) Establecer la reelección de los legisladores, examinando la conve-
niencia de establecer límites.
i) Garantizar constitucionalmente la autonomía económica de los tri-
bunales.
j) Examinar la conveniencia de adoptar instrumentos de democracia
semidirecta, como el referéndum constitucional, el referéndum le-
gislativo, el plebiscito y la iniciativa popular.
k) Se debe establecer un mecanismo que permita conocer sobre las
responsabilidades del presidente durante el ejercicio de su función.
l) Que el Congreso ratifique los nombramientos de los secretarios de
Estado, y se examine la conveniencia de que comparezcan ante
ambas cámaras, de manera periódica, para atender interpelaciones
y responder preguntas.
m) Adopción del servicio civil de carrera.
n) Adoptar la figura del gabinete y de jefe del gabinete.
2. Propuestas de políticas públicas en relación con la democracia
a) Que el proyecto de presupuesto sea discutido en el gabinete.

b) Seguir desarrollando los servicios de apoyo y consulta en el Con-
greso, para tener así equipos de asesores técnicos y especialistas
de carácter estable, que colaboren en las comisiones y con los pro-
pios parlamentarios.
c) Facilitar y ampliar los poderes de investigación y de fiscalización,

previstos en el artículo 93 de la Constitución, extendiéndolos a
otras dependencias no comprendidas en la regulación vigente.
3. Propuestas relacionadas con la Ley Orgánica del Congreso
a) Asignar a las comisiones ordinarias del Congreso la función de

evaluar las políticas públicas.
b) Imponer a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública la obli-
gación de hacer llegar a todas las comisiones ordinarias el proyecto
de presupuesto del ramo específico en un plazo breve.
c) Que la comisión ordinaria respectiva pueda solicitar al presidente
de la cámara que cite al funcionario que corresponda a efecto de
que intercambie puntos de vista con la comisión correspondiente.
d) Que las comisiones ordinarias hagan llegar a la Comisión de Pre-
supuesto y Cuenta Pública sus comentarios y observaciones al pro-
yecto de presupuesto del ramo correspondiente.
e) Que cada legislador tenga la obligación de presentar periódicamen-
te informes sobre su actuación.
f) Obligación de los miembros de los poderes legislativos de realizar
periódicamente visitas a los distritos que representan.
IV. DERECHOS HUMANOS
a) Garantizar el acceso equitativo de ambos géneros a cargos de rep-

resentación popular, a la función pública y al trabajo.
b) Garantizar la participación de grupos vulnerables en el diseño de
políticas públicas.
c) Introducir los derechos de los periodistas al secreto profesional y
a la cláusula de conciencia: son derechos instrumentales subsidia-
rios que por un lado amplían el universo de la información sus-
ceptible de ser conocida y por otro garantizan la independencia de
los periodistas frente a los medios de comunicación.
d) Incorporar un control previo de constitucionalidad de los tratados
internacionales.
e) Establecer en el texto constitucional el límite de la minoría de

edad.
f) Eliminar la pena de muerte del texto constitucional.
2. Propuestas de políticas públicas en relación

con los derechos humanos
a) Legislar sobre el acceso a la información.

b) Legislar en materia de transparencia publicitaria.
c) Actualizar la legislación vigente en materia de radio y televisión.
d) Transformar los medios del gobierno en medios de Estado antes
que proceder a su privatización: los medios públicos deben enri-
quecer la oferta programática en beneficio del interés público y
para esto son necesarias bases normativas sólo posibles en la me-
dida en que tengan su fundamento en el Poder Legislativo y cuen-
ten con una organización y derechos previstos en una ley que, a
su vez, permita acudir en busca de justicia ante los órganos juris-
diccionales competentes.
e) Reglamentar el artículo 4o. constitucional para sancionar la discri-
minación de la mujer y de las minorías.
f) Instrumentación de una política de Estado en materia de cultura,
ciencia y educación.
V. ECONOMÍA Y CONSTITUCIÓN
a) Revisar el principio de la anualidad de los presupuestos para per-

mitir la plurianualidad en materias que lo hagan recomendable.
b) Definir los principios del federalismo fiscal.
c) Examinar la posibilidad de garantizar un porcentaje específico a
las entidades federativas como participación fiscal, conservando el
esquema actual de coordinación fiscal.
d) Incorporar el principio de cooperación fiscal.
e) Establecer el principio de la igualdad financiera de las entidades
federativas, con criterios que fijará la ley, pero que en todo mo-
mento traten de lograr una justa distribución del ingreso federal.
f) Revisar el artículo 26 constitucional, sobre planeación, para hacer

posible una visión y un plan de mediano y largo plazo.
g) Obligar al Banco Central en cuanto a rendición de cuentas ante el
Congreso.
h) Revisar el estatuto jurídico de los municipios.
2. Propuestas de políticas públicas en relación con la economía
a) Examinar los impuestos exclusivamente federales que fundamen-

talmente podrían ser reducidos a tres fuentes: impuesto sobre la
renta, impuesto al valor agregado e impuesto especial sobre pro-
ducción y servicios.
b) Debe ampliarse la participación de las entidades federativas y mu-
nicipios en la recaudación y fomentarse el otorgamiento de estímu-
los a la eficiencia recaudatoria de éstos, a través de los convenios
de coordinación fiscal.
c) Establecer un sistema de armonización legal para los tributos es-
tatales, a fin de evitar la competencia horizontal entre los gobiernos
estatales.
d) Se requiere de un sistema de coordinación de la planeación nacio-
nal, federal, regional y estatal.
e) Promover acciones de transferencia de responsabilidades de gasto
a los estados, considerando los rubros en los que pueden ser más
eficientes. Estas acciones deben realizarse con el consenso de las
entidades. Asimismo, se deben proporcionar los recursos humanos,
técnicos y financieros necesarios.
f) Adoptar un modelo que atienda el desarrollo regional a través de
políticas diferenciadas.
g) Mejorar la calidad técnica, humana y administrativa de los fiscos
locales.
h) Los programas de apoyo y fomento a la micro, pequeña y mediana
empresa y a la creación de infraestructura, deben pasar a ser fun-
ciones de los gobiernos municipales y estatales.
i) Establecer principios equitativos que regulen las relaciones finan-
cieras entre las entidades federativas y los municipios.
j) Establecer en las entidades federativas sistemas locales de coordi-
nación hacendaria, que regulen las relaciones fiscales entre gobier-
nos estatales y gobiernos municipales.
k) El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal debe transformarse en

un sistema nacional de coordinación hacendaria que coordine no
solamente la materia de ingresos y transferencias, sino también la
de deuda pública.
l) Crear un organismo autónomo responsable de la coordinación fis-
cal.
m) Adoptar el principio de racionalidad y de disciplina fiscal.
Este documento fue entregado a los presidentes de los tres Poderes de

la Unión: licenciado Vicente Fox Quesada, presidente de los Estados
Unidos Mexicanos; ministro Genaro Góngora Pimentel, presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, y diputado Ricardo García Cer-
vantes, presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión. Asimismo, se entregó al doctor Juan Ramón de
la Fuente, rector de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Justicia-Memoria Del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional-Diego Valadés y Rodrigo Gutiérrez

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DIEGO VALADÉS

RODRIGO GUTIÉRREZ RIVAS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DR © 2001. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n

Impreso y hecho en México

ISBN (obra completa) 968-36-9608-2

Discurso del doctor Jorge Carpizo en el acto inaugural . . . . XIII

Problemas de la interpretación constitucional en la democracia

Por una justicia constitucional federalista en materia electoral . . 31

Una aproximación a la administración de justicia en México . . 65

El acceso a la justicia en México. Una reflexión multidisciplina-

Apuntes y notas para un diagnóstico de la procuración de la jus-

Tratados internacionales y control previo de constitucionalidad:

Breves comentarios al proyecto de nueva ley de amparo . . . . 209

Los individuos y grupos denominados “ transgéneros” y su rela-

La Constitución mexicana: reforma o cambio . . . . . . . . 251

Tribunales, territorio y acceso a la justicia . . . . . . . . . . 263

Deficiencia de la regulación constitucional en la procuración de

La reforma constitucional en México. Su enjuiciabilidad mate-

Constitución y sanciones administrativas: hacia una garantía de

Reformas a la Constitución en materia laboral . . . . . . . . 317

La justicia como el instrumento de equilibrio del Estado de de-

La justicia constitucional en México, avances y perspectivas.

Consideraciones sobre la justicia constitucional electoral en Mé-

La procuración de justicia en materia laboral . . . . . . . . 373

Acceso a la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

Conclusiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Los días 6 y 9 de febrero de 2001 se llevó a cabo el IV Congreso Na-

—La Constitución es una decisión del pueblo soberano, y para refor-

—La Constitución es la expresión de las libertades individuales y co-

En el Congreso se plantearon diversas propuestas que permitirán

Este IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional se celebra en

sorcio internacional. No obstante, la tesis más importante de nuestra

constante de Constituciones, creyéndose, ingenuamente, que la expedi-

dirigentes de los diversos partidos políticos y de la sociedad en general,

cho pueden auxiliar en este cometido. En lo particular, he expuesto en

justicia social en nuestro país. La justicia social como la estrella polar

Al iniciarse el IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, ofrezco

que la comunidad académica examine, discuta y proponga las bases del

—La Constitución es una decisión del pueblo soberano, y para

Raúl CANOSA USERA*

SUMARIO: I. Interpretación constitucional y dinámica democrática.

I. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL Y DINÁMICA

El título de este trabajo me permite ofrecer un planteamiento muy lábil

* Universidad Complutense de Madrid.

Por añadidura, toda la teoría de la interpretación constitucional es

tuar desaparece. Toda voluntad, incluyendo la del legislador democráti-

la ley. En otras palabras, armonizar el principio de constitucionalidad

1 El sentimiento constitucional, Madrid, Reus, 1985.

chos, en especial los económico-sociales, y la abundancia de tareas im-

2 Gomes Canotilho, Constituçao dirigente e vinculaçao do legislador, Coimbra

y la separación de poderes. Hoy, actualizando la expresión, nos referi-

Cuando la Constitución resuelve en un plano normativo superior la

4 Il diritto mite, Turín, Einaudi, 1992.

chos, vinculando su interpretación de la legalidad a los jueces ordina-

II. MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL

5 Interpretación constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios

pios. Éstos eluden la interpretación silogística porque marcan orientaciones

6 Wolfe, Christopher, La transformación de la interpretación constitucional, Madrid,

tribunales constitucionales han respetado un amplio espacio para el le-

sos a las disposiciones de principios constitucionales que sólo a través