RECURSOS Y EFICIENCIA DEL GASTO EN EDUCACIÓN:

ANÁLISIS DEL CASO ARGENTINO

Autor: Lisandro Daniel Iriarte

Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Córdoba

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 1) INTRODUCCIÓN
En todas las sociedades desarrolladas existe un fuerte consenso acerca de que el sector
público debe intervenir en el área de educación. En Argentina, el Estado garantiza la
educación mediante la ausencia de aranceles y el acceso directo e irrestricto en cada
nivel.

La Ley de Educación Nacional, en el artículo 9 indica que: “El Estado garantiza el

financiamiento del Sistema Educativo Nacional conforme a las previsiones de la
presente ley. Cumplidas las metas de financiamiento establecidas en la Ley N° 26.075,
el presupuesto consolidado del Estado Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires destinado exclusivamente a educación, no será inferior al seis por
ciento (6 %) del Producto Interno Bruto (PIB).”

Queda demostrado así la importancia cuantitativa del gasto en educación. La relevancia

de este tema surge en analizar si dicho esfuerzo económico viene acompañado con una
mejora en el desempeño de los estudiantes y si es posible pensar en sistemas educativos
alternativos que sean más eficientes, focalizando el estudio en la educación primaria y
secundaria.

El análisis se realizará mediante la utilización de ciertos indicadores de eficiencia y la

comparación con otros países utilizando los resultados de evaluaciones internacionales.

El trabajo está organizado de la siguiente forma. Primero las razones por las que es
deseable la intervención del Estado en la educación, luego un estudio del sistema
educativo argentino, su características principales, los recursos que se destinan y los
resultados logrados. Después se realiza un análisis de un sistema educativo alternativo
para finalmente presentar mis conclusiones.

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 2) RAZONES PARA LA PROVISIÓN DE EDUCACIÓN
En todas las sociedades desarrolladas existe un amplio consenso acerca de que el Sector
Público debe favorecer a los individuos a adquirir educación. Hay diversas razones que
justifican este consenso.
Primero su condición como bien preferente dado que un individuo educado puede
obtener un mayor disfrute de múltiples actividades como la conversación, la lectura, la
cultura, etc. Por ello la educación es esencial para el desarrollo de una vida digna y es
un derecho personal y social que debe ser garantizado por el Estado.
Además la educación permite internalizar efectos externos. Algunas externalidades
positivas que genera son favorecer la estabilidad social, fortalecer el funcionamiento de
la democracia mediante la formación de un electorado más participativo y mejor
informado, reafirmar la soberanía e identidad nacional, ayudar a superar la ignorancia,
promover una sociedad más tolerante y pacífica, entre otras.
Otra razón que justifica el consenso es que ayuda a reducir la desigualdad económica.
Esto se debe a que en promedio, quien tiene una mayor educación obtiene mayores
ingresos. Existen dos autores que buscan explicar el porqué de esta correlación positiva,
Gary Becker y la Teoría del capital humano y Michael Spence con su modelo de
educación en el mercado de trabajo. Becker plantea que la educación aumenta la
productividad de los individuos y por lo tanto los ingresos, mientras que Spence, menos
optimista, indica que la educación aumenta los ingresos porque los empresarios utilizan
el nivel de educación como señal de productividad.
Si bien tienen sus diferencias, ambas teorías son compatibles en el sentido de que en
ambos casos sería rentable invertir en educación porque esto se traduciría en ingresos
futuros mayores.
Por lo tanto, la educación permite generar una sociedad más igualitaria porque la
distribución del capital humano logra asegurar a personas de diversos estratos sociales
la igualdad de oportunidades que le posibilitarán lograr un mayor nivel de ingreso,
logrando reducir las desigualdades en la distribución de la riqueza.
El fuerte consenso que justifica la provisión pública de educación no se basa solo en las
características intrínsecas de la educación, la internalización de efectos externos y la
reducción de la desigualdad.
Siguiendo el teorema fundamental del bienestar económico, los mecanismos de
mercado llevan a soluciones eficientes cuando no existen fallas de mercado, pero en el

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caso de la educación existen diversas deficiencias que crean la posibilidad de
maximizar el bienestar mediante la intervención gubernamental.
La primera falla con respecto a la educación es la presencia de externalidades positivas
al formar a los niños de tal manera que beneficiarán a la sociedad cuando crezcan. El
problema surge cuando los padres, al decidir cuánto gastar en la educación de los chicos
ignoran estas externalidades y la educación cae por debajo del nivel socialmente
eficiente.
Entonces, dado que generalmente son los menores quienes reciben la educación, éstos
no son responsables de decidir cuánto de educación van a obtener, ésta responsabilidad
cae en los padres que asumen el costo, y si éstos le dan poco valor a mejorar el
potencial ingreso futuro de los chicos, van a invertir muy poco en la educación de los
niños. Otra imperfección es la que involucra al mercado de capitales. El problema es
que si algunos hogares enfrentan restricciones de endeudamiento o tasas demasiados
elevadas que le limitan el acceso al crédito, éstas familias por más que valoren mucho la
educación de sus hijos se van a encontrar forzados a invertir por debajo de sus deseos.
Una última imperfección de mercado es la presencia de costos fijos en la producción de
educación. Se debe a que el costo marginal de añadir un estudiante al aula está por
debajo del costo promedio de cada estudiante en educación. La necesidad de economías
de escala proporciona un argumento de eficiencia para el consumo grupal de los
servicios educativos.
Desde el punto de vista de la equidad, incluso aunque se lograra un nivel de provisión
eficiente de educación, esto no necesariamente significa que sea “justo” desde la mirada
de la sociedad, ya que para muchas personas el acceso a la educación no debería estar
condicionada a los ingresos de los hogares.
Como los recursos de las familias son muy desiguales, van a existir diferencias
importantes en el nivel de educación que los chicos pueden recibir en un mercado de
provisión privada de educación, y éstas diferencias se pueden trasladar a menores
oportunidades e inferiores ingresos en el futuro de los niños, lo cual resulta muy injusto
al no estar en el control de los chicos el nivel de educación que van a recibir. Ésta es
una justificación para que el sector público asegure el acceso de la educación a todos los
individuos.

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 3) EL CASO ARGENTINO
3.1 Caracterización del sistema educativo argentino

A partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional (LEN) 26206, la estructura del

Sistema Educativo Nacional comprende cuatro (4) niveles: la educación inicial,
primaria, secundaria y superior.
En el actual sistema educativo en la Argentina la mayoría de los servicios de educación
son producidos por el sector público, donde aproximadamente 7 de cada 10 alumnos
asisten a establecimientos estatales.

Gráfico 1. Porcentaje de alumnos en el sector estatal según nivel de enseñanza y ciclo.

Educación común. Total País. Año 2015.

Fuente: DiNIEE / SICE / MEyD sobre la base de Relevamiento Anual / DiNIECE.

Uno de los efectos esperados de la educación más importantes es el de igualar

oportunidades. En Argentina, tal efecto y la equidad en educación se los identifica
con la ausencia de aranceles y el acceso directo e irrestricto en cada nivel. Es por ello
que el Estado garantiza la educación gratuita en todos sus niveles, y a partir de fines
del 2006, se elevaron a 13 los años de educación obligatoria: los 12 años de
educación primaria y secundaria más el preescolar. Por su parte, la ley 27045 de
diciembre de 2014, estableció también la obligatoriedad de la sala de 4 años de nivel
inicial, llevando a 14 los años de educación obligatoria en el país.
En ese sentido, el sistema educativo argentino logró un importante progreso en mejorar
el acceso durante las últimas décadas, principalmente en la educación inicial, primaria
y secundaria.

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En 2015, más de 11 millones de alumnos cursaron sus estudios en los niveles inicial,
primario, secundario y/o superior no universitario de la educación común. Entre el 2007
y el 2015, el alumnado de la educación común se incrementó un 10,07%, albergando a
más de un millón de alumnos más que al inicio del período.

Gráfico 2. Alumnos de educación común. Total País. Años 2007 a 2015. En valores absolutos.

Años
Fuente: DiNIEE / SICE / MEyD sobre la base de Relevamiento Anual / DiNIECE.

3.2 Recursos del sistema educativo argentino

Por medio de la Ley 26.075, se determinó que el Estado debía aumentar la inversión en
educación, ciencia y tecnología durante los años 2006 y 2010 según la siguiente tabla:

A partir del año 2010 la meta debía mantenerse. Entonces el gasto no debe ser inferior
al seis por ciento (6 %) del Producto Interno Bruto (PBI). En el siguiente gráfico se
observa el gasto en educación en el periodo 2004 - 2016:

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Gráfico 3. Gastos en educación, ciencia y técnica – Metas Ley 26075

Fuente: Secretaria de Política Económica – Ministerio de Hacienda

Se puede observar una tendencia ascendente de los recursos económicos volcados al

sector educativo como porcentaje del PBI, lo que demuestra un aumento del esfuerzo
económico para solventar la educación.
La educación tiene como recurso central al personal docente que tiene a su cargo las
actividades de dirección, funciones frente a alumnos y apoyo escolar. Tanto desde
el punto de vista de la incidencia presupuestaria como desde la relevancia en las
tareas formativas, el componente docente es el principal elemento de este sector. En
el Cuadro 1 puede observarse que los cargos docentes y las horas cátedra
aumentaron casi todos los años y, entre los extremos del período 2006-2015, el
incremento fue del 32,3% y 51,9% respectivamente. Estas variaciones no solo
acompañaron sino que superaron al crecimiento de los alumnos (11,8%), lo cual
implica que, en promedio, se redujo el número de alumnos por docente.

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Cuadro 1. Alumnos, cargos docentes y horas cátedra de educación Común. Total País. Años
2006 a 2015.
Año Alumnos Cargos Docentes Hs Cátedras

2006 9.955.640 544.352 5.672.232

2007 10.016.052 552.398 5.805.627

2008 10.280.289 592.791 6.108.206

2009 10.445.772 597.662 6.373.274

2010 10.561.516 625.320 6.841.192

2011 10.641.971 632.494 7.414.302

2012 10.795.510 670.579 7.602.077

2013 10.875.285 687.348 8.035.118

2014 10.988.786 707.580 8.270.435

2015 11.132.889 720.362 8.614.577

Var. 2006-2015 11,8% 32,3% 51,9%

Fuente: DiNIEE / SICE / MEyD sobre la base de Relevamiento Anual / DiNIECE.

En el siguiente gráfico se compara el gasto destinado a educación, excluyendo

erogaciones destinadas a ciencia y tecnología o cultura, para diferentes países
(considerando el último año disponible) incluido la Argentina.

Gráfico 4. Gasto destinado a educación - % del PBI

Fuente: Data Bank – Education Statistics (World Bank); Secretaria de Política Económica - Ministerio
de Hacienda.

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Como se observa, el promedio del gasto destinado a educación como porcentaje del PBI
en Argentina se encuentra por encima, ya sea, de los países de la OCDE como de los
países de Latinoamérica. Resulta interesante puntualizar el análisis con Chile, ya que en
la comparación este país realiza un gasto inferior y aun así sus resultados, como ya se
verá más adelante, son superiores.

3.3 Resultados del sistema educativo argentino

Para comenzar se van a presentar indicadores de eficiencia interna del sistema educativo
con el objetivo de analizar sus resultados en el sector primario y el secundario. La
información presentada corresponde a los años comprendidos entre el 2006 y 2013,
como último año con datos disponibles.
Vamos a considerar como indicador a la promoción efectiva, que se define como el
porcentaje de alumnos que se matriculan en el año de estudios consecutivo al año
lectivo siguiente.

En el nivel primario, en el periodo 2006 – 2013 se registra un incremento aproximado

de 5 puntos porcentuales en el indicador de promoción efectiva.

Año
Fuente: DiNIEE / SICE / MEyD sobre la base de Relevamiento Anual / DiNIECE.

En el nivel secundario, en el periodo 2006 – 2013 la promoción en la secundaria

evolucionó de manera favorable. Para 2013 promocionaban el 80% de los alumnos del
ciclo básico y el 79,1% del ciclo orientado, que significa una variación positiva del

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3.49% y 7,91% respectivamente, y la brecha de promoción entre el ciclo básico y el
ciclo orientado se redujo de 4 puntos porcentuales en 2006 a 0,9 en 2016.
Cuadro 2. Tasa de promoción efectiva según año de estudio y ciclo de enseñanza. Educación
Común. Nivel Secundario. Años 2006 a 2013. En porcentaje.

Ciclo/año 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Total Ciclo
Básico 77,3 79,7 79,4 78,2 78,5 78,9 80,0
79,9
7° 84,8 86,5 87,1 86,3 87,4 88,5 89,0 89,6

8° 71,1 73,7 72,4 71,6 72,4 72,1 73,6 74,6

9° 75,7 78,6 78,2 76,3 75,4 75,9 77,0 75,6

Total Ciclo
Orientado 73,3 74,4 74,9 77,1 77,5 77,4 79,0 79,1

10° 69,5 69,4 70,2 71,4 74,0 74,1 75,6 76,2

11° 78,5 79,6 81,2 82,3 83,7 83,4 84,3 84,9

12° 73,1 75,9 74,6 80,2 75,5 75,2 77,8 76,7

Fuente: DiNIEE / SICE / MEyD sobre la base de Relevamiento Anual / DiNIECE.

Si bien, estos indicadores son positivos, en qué medida estos cambios se explican por
modificaciones en los criterios de promoción promovidos por nuevos regímenes
académicos, y en qué medida lo hacen por otros aspectos del proceso de
enseñanzaaprendizaje, es algo que está más allá del alcance de este trabajo. Entonces
para analizar los resultados del sistema educativo argentino parece más adecuado
utilizar otros criterios como los informes PISA y así comparar con los resultados con
otros países.
En el siguiente gráfico se tienen los resultados del estudio PISA de la OCDE en el año
2015, solo para la Ciudad de Buenos Aires debido al incumplimiento de un
requerimiento técnico.

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Gráfico 6. Resultados educativos en Ciudad de Buenos Aires comparado con otros países

Fuente: OCDE, base de datos PISA 2015

Aclaración: Los datos para Argentina hacen referencia solamente a la ciudad de Buenos Aires debido a
deficiencias metodológicas en la conducción de las pruebas en otras provincias. Por esto los datos
puedes sobreestimar el promedio nacional.

La LEN (2006), define en su artículo 30 que la educación secundaria tiene como fin
“habilitar a los/las adolescentes y jóvenes para el ejercicio pleno de la ciudadanía, para
el trabajo y para la continuación de estudios”. Entonces una pregunta válida es
plantearse si estos objetivos se están logrando.
Analizando el gráfico anterior se observa que los estudiantes de la escuela secundaria
podrían estar mejor preparados en su transición a la vida adulta ya que egresan del
secundario con menores habilidades que en otros países. Una amplia cantidad de
estudiantes entonces no alcanza un nivel de competencias básicas por lo que se
enfrentarán a importantes desventajas en su paso a la educación superior y al mercado
laboral.
Puntualizando con Chile y el conjunto de países de la OCDE, en el siguiente gráfico se
expone la evolución de los resultados de la prueba PISA (sin considerar el año 2015 en
Argentina).

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Gráfico 7. Evolución de los resultados de la prueba PISA

Fuente: OCDE, base de datos

Los datos indican que Argentina se encuentra por debajo de Chile y el promedio de
países OCDE en las tres categorías de la evaluación PISA para los tres años
considerados. Esto refleja que a pesar de que en los últimos años la evolución del gasto
promedio en educación (como porcentaje del PBI) es creciente en Argentina no se ha
logrado una performance significativamente superior en los resultados educativos
medidos a través de esta prueba.
Estos resultados muestran que para mejorar el sistema educativo argentino no alcanza
con solo aumentar sus recursos, y por ello habrá que avanzar en reformas de fondo. En
este sentido se presenta el siguiente sistema alternativo en busca de lograr un gasto más
eficiente.

4) ALTERNATIVA AL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO:

VOUCHER ESCOLAR FINANCIADO CON FONDOS PÚBLICOS
Como ya se dijo, el sistema educativo argentino logró un importante progreso en
mejorar el acceso durante las últimas décadas garantizando la educación gratuita en
todos sus niveles. Sin embargo la calidad, la eficiencia y la justicia del sistema están en
cuestionamiento.

Una crítica que se le realiza al sistema actual de educación pública es por las
limitaciones que presenta para la elección y la competencia. La crítica apunta a que la
mayoría de los estudiantes que atienden a la escuela pública son asignados en base a

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donde viven con pocas posibilidades de elegir el colegio. El planteo es que estas
limitaciones a la elección están conectadas con la falta de competencia y el resultado es
la falta de incentivos por parte de los gobernantes y docentes para introducir
innovaciones que mejoren la calidad de los servicios que brinda la educación pública.

Una política propuesta para tratar de solucionar estos problemas es la introducción del
voucher escolar financiado con fondos públicos. En el caso de la escuela primaria y
secundaria, el voucher le proveería a cada familia cualificada de un monto fijo de dinero
que solo puede ser utilizado para pagar la matrícula escolar. Estos colegios podrían
presentar estos comprobantes al gobierno para el rembolso. Es decir, la idea consiste en
subsidiar a las familias y no a los establecimientos. En consecuencia, el financiamiento
de las escuelas sería otorgado según la cantidad de alumnos que capte cada institución,
la calidad de la educación que brinde y las dificultades que presente la población
atendida.
Los defensores de este sistema sugieren que puede mejorar la eficiencia en educación
básicamente de dos maneras: reduciendo la regulación del gobierno en las elecciones de
las familias en términos de la educación de los chicos e impulsando la competencia.

Una expansión de la capacidad de decisiones por parte de las familias sobre la

educación de sus hijos se espera que contribuya a la eficiencia incrementando las
posibilidades de que el tipo de educación que se ofrece sea más adecuado para las
preferencias tanto de los padres como de los niños.

En cuanto al aumento de la competencia entre quienes proveen la educación, la

expectativa es que al lograr una transformación de las escuelas públicas en instituciones
plenamente responsables del cumplimiento de sus objetivos y comprometidas con la
calidad que brindan y los logros de sus alumnos, entonces se lograría una caída en los
costos y una mejora en la calidad.

La principal razón es que los docentes deberán trabajar sobre la mejor manera de atraer
alumnos y aplicar o crear otros métodos educativos más modernos y acordes con los
intereses de los diferentes estudiantes.

Un elemento importante para el funcionamiento de este sistema sería que se evaluara de

forma objetiva a los centros y se hicieran públicos los resultados de la evaluación.

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El argumento básico desde la equidad a favor del cambio por este sistema educativo es
que tal medida aumentaría las oportunidades de los niños pobres para disfrutar de una
mayor variedad de opciones y asistir a mejores escuelas, algo que los chicos de ingresos
medios y altos ya lo hacen, ya sea desplazándose o pagando por una escuela privada. Se
espera que este impacto positivo sea más efectivo si el programa de voucher está
focalizado principalmente en las familias de menores ingresos.

5) CONCLUSIONES
El Estado argentino realiza un importante esfuerzo en solventar la educación. Por ley el
gasto no debe ser inferior al seis por ciento (6 %) del Producto Interno Bruto (PBI) y
este nivel de gasto se encuentra por encima de la gran mayoría de países, tanto de
Latinoamérica como de la OCDE.

Una vez analizado los resultados utilizando indicadores internos y evaluaciones

internacionales, se observa que el desempeño de los estudiantes argentinos no ha
mejorado lo suficiente, y es preocupante la comparación con el resto de los países. Esto
indica que si bien se ha intentado mejorar el rendimiento estudiantil aumentando los
recursos y reduciendo el número de alumnos por docente, estas medidas por sí solas no
son suficientes.

Es por ello que se sugiere la necesidad de introducir cambios en las políticas con el fin
de mejorar los niveles de eficiencia de la administración del sistema y lograr mejores
resultados. Estos cambios tienen que ver con la adopción de esquemas de incentivos
tanto para los docentes como para los alumnos y sus familias, y así obtener niveles
crecientes en la calidad educativa.

En ese sentido se presenta un sistema educativo alternativo, el Voucher escolar

financiado con fondos públicos, donde se sustituye el actual financiamiento a la oferta
de servicios educativos por la asignación de recursos a la demanda de dichos servicios.
Se plantea que este sistema basado en la descentralización, la libertad de elección y la
competencia puede lograr un funcionamiento más eficiente con mejores resultados.

Igualmente se requiere una investigación mucho más exhaustiva y empírica sobre la

aplicación de este tipo de sistemas para poder tomar una decisión conociendo los
beneficios y los riesgos que conllevan estas políticas.

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BIBLIOGRAFÍA

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Porto, A. y L. Di Gresia (2006): “Financiamiento y eficiencia del gasto público social:

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Jornadas Internacionale de Finanzas Públicas” UNC.
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Sistema Educativo Nacional, Informe Estadístico; Edición Enero de 2017.
Estudios económicos de la OCDE, Argentina, Estudio económico multidimensional,
Julio 2017.

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