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PROCESO Nº 10-AN-2002
VISTOS
El auto del 6 de marzo de 2002, mediante el cual el Tribunal decide admitir a trámite la
demanda, ordenar su notificación a la parte demandada y denegar el pedimento de
suspensión provisional de la citada Resolución N° 446.
El auto del 2 de mayo de 2002, mediante el cual el Tribunal declara tener por
contestada la demanda, reconoce la personería de la Secretaría General de la
Comunidad Andina como parte demandada, y del doctor Jorge Castro Bernieri como
abogado de ésta, declara tener por presentadas las pruebas aportadas por las partes
en sus escritos de demanda y de contestación, dispone la convocatoria de las partes a
la audiencia pública a llevarse a cabo el 16 de mayo del año en curso y ordena dar
cumplimiento a lo dispuesto en el literal e del artículo 56 del Estatuto del Tribunal.
Que ―La Resolución 446 de la Secretaría General muestra como base legal los artículos
29, 32 y 34 del Acuerdo de Cartagena; y, 2 y 11 de la Decisión 409, Reglamento de la
Secretaría General de la Comunidad Andina y la Resolución 279. Cabe destacar que en
dichos artículos no se encuentra disposición alguna que faculte a la Secretaría General
ha (sic) dictar disposiciones que interpreten o reglamenten artículos del Acuerdo de
Cartagena, menos aun referidos a las contribuciones que deben pagar los Países
Miembros. En ese sentido, la Secretaría General carece de competencia para
establecer mediante la Resolución 446, que las contribuciones no pagadas en la fecha
señalada en el Presupuesto, devengarán intereses de manera automática,
determinando que la contribución adeudada se entenderá pagada únicamente, cuando
se haya pagado el capital más los intereses‖.
En relación con los Considerandos de la Resolución 446, la parte actora argumenta que
―En primer lugar, salta a la vista el error material cometido por el legislador comunitario.
No es necesario argumentar que los Países son Miembros de la Comunidad Andina y
no de la Secretaría General. En segundo lugar... es facultad de la Comisión el fijar las
contribuciones de cada uno de los Países Miembros, y por ende es suya también, la
facultad de normar sobre la forma de computar el pago de dichas contribuciones... los
órganos comunitarios pueden incurrir en vicio de incompetencia en razón de la materia
o del objeto indebidamente normado, al invadir la competencia de otro órgano
comunitario. En el presente caso, la Secretaría General al no contar con facultad alguna
para normar cuestiones relativas a las contribuciones de los Países, ha invadido un
área de competencia exclusiva de la Comisión, incurriendo de esta manera en
incompetencia en razón de la materia o ratione materiae‖.
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En conclusión, a juicio de la actora, ha quedado demostrado que ―la Resolución 446 de
la Secretaría General ha sido emitida incurriendo en una causal de nulidad absoluta, en
razón de la falta de competencia del órgano emisor‖, y que ―La facultad de normar
aspectos relativos a las contribuciones de los Países Miembros de la Comunidad
Andina, es competencia exclusiva de la Comisión...‖.
2. La contestación a la demanda
Que ―la Resolución impugnada codifica tres principios, a saber: (a) Si un determinado
País Miembro no cancela su contribución al Presupuesto de la Secretaría General en la
fecha que determine la Decisión respectiva, se considera que está en mora, por lo que
la deuda devengará intereses de manera automática y sin necesidad de aviso; (b) En
los casos en que se generen intereses, la contribución adeudada por un País Miembro
se entenderá cancelada únicamente cuando el pago se hubiere ejecutado íntegramente
comprendiendo capital e intereses; y, (c) Los pagos parciales de Países Miembros se
aplicarán primero a los intereses que al capital y primero a la deuda más antigua, a
partir de la entrada en vigencia del Protocolo de Trujillo‖.
Luego de hacer valer ―la presunción de legalidad de la cual está revestida toda
Resolución de la Secretaría General‖, la parte demandada alega que ―… de acuerdo
con el artículo 46 del Estatuto del Tribunal, corresponde al demandante aportar con la
demanda las pruebas que permitan deducir los supuestos vicios que puedan dar lugar a
la nulidad del acto demandado. Al respecto, resulta obvio que el Gobierno recurrente ha
descuidado esta obligación, toda vez que ha hecho una impugnación genérica de la
Resolución 446, sin particularizar sus objeciones jurídicas respecto de cada uno de los
diversos principios de Derecho Común que esta Resolución codifica‖.
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En cuanto a la potestad de la Secretaría General de la Comunidad para administrar su
patrimonio, la demandada argumenta que ―... la Resolución impugnada no contiene
reglas referidas al presupuesto de la Secretaría General ni a las contribuciones de los
Países Miembros, sino que se limita a codificar principios relativos al manejo que la
Secretaría General, como administradora de su patrimonio, debe darle a los pagos de
los aportes recibidos, particularmente cuando se produzca un retraso en el
cumplimiento de los pagos de algún País Miembro‖; que, de conformidad con el artículo
22, literal i, del Acuerdo de Cartagena, ―la Comisión anualmente, mediante Decisiones,
debe aprobar el monto del presupuesto anual de la Secretaría General de la Comunidad
Andina, fijar el monto de la contribución de cada País Miembro, las cuotas en que se
divide el mismo y las fechas para el pago de cada una de ellas. Igualmente fijar el
período en que se cargarán los intereses resultantes de los préstamos contraídos como
consecuencia del atraso de los Países Miembros en el pago‖; que ―la Comisión ha
establecido intereses de carácter compensatorio sujetos a la condición de que ‗la
Secretaría General tenga que contraer préstamos por causa de atraso de los Países
Miembros en el pago de sus contribuciones‘‖; que, por otra parte, ―según dispone el
literal m) del artículo 3 del Reglamento de la Secretaría General de la Comunidad
Andina (Decisión 409) corresponde a este órgano comunitario mantener y administrar
su patrimonio. De esta competencia expresa de la Secretaría General de administración
de su patrimonio, se derivan facultades necesarias implícitas o inherentes‖; que ―... de la
facultad expresa que tiene la Secretaría General de administrar su patrimonio se
derivan facultades necesarias implícitas o inherentes que tienen que ver, entre otras
cosas, con la necesidad de imputar pagos parciales a deudas y de calcular intereses de
mora por el retraso en pagos‖; y que, en ausencia de reglas comunitarias acerca de la
imputación de pagos en el caso de pagos parciales de aportes de Países Miembros, así
como acerca de los intereses moratorios que se generan por el retraso en el pago de
los aportes, y en aplicación de las normas de Derecho Común, la Secretaría General
optó por ―fijar unos criterios generales, compatibles con las reglas de Derecho Común
existentes en los Países Miembros y con la práctica usual; de manera de no generar
tratamientos diferenciales, inequitativos o poco transparentes‖.
En lo relativo a los intereses moratorios, la demandada afirma que las reglas previstas
al efecto en la Resolución 446 ―no son más que la codificación de principios derivados
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del Derecho común en cada uno de los Países Miembros‖; que ―Cuando los Países
Miembros aprueban las Decisiones sobre presupuesto, establecen un cronograma de
pagos trimestrales de aportes donde se generan obligaciones de carácter pecuniario.
Cuando un País Miembro no honra sus obligaciones de manera oportuna, se generan
intereses, los cuales tienen como característica principal el hecho de generarse de
pleno derecho, desde la constitución en mora del deudor‖; que las reglas establecidas
en la Resolución impugnada tienen por finalidad ―ordenar el pago de intereses sobre los
adeudos de los Países Miembros y dar transparencia frente a ellos, mediante el
establecimiento de normas claras aplicables de manera uniforme‖; que, en ausencia de
disposición legal expresa, corresponde al acreedor y al deudor de común acuerdo
definir la fijación de intereses sobre la deuda atrasada. A falta de tal acuerdo, la regla es
que el deudor deba cancelar los intereses legales; y que ―... independientemente de qué
trimestre esté vigente, si llegada la fecha del vencimiento de pago, éste no se ha
verificado, hay constitución en mora automática por efecto de la aplicación del artículo
28 del Acuerdo de Cartagena, y como consecuencia derivada, la posibilidad futura de
cobrar intereses moratorios‖.
3. Las pruebas
La parte actora alega en su demanda que ―Por ser la presente acción una de pleno
derecho nos abstenemos de presentar medios probatorios …‖. Y la parte demandada
adjunta a su escrito de contestación, a título de pruebas, copia certificada de las
Decisiones 400, 428, 450, 492 y 513, así como de la Resolución 446, publicada en la
Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 614, de fecha 30 de octubre del 2000.
4. La audiencia pública
Consta en el acta levantada al efecto (folios 67 y 68), que el 16 de mayo del año 2002
se llevó a cabo, en la Sala de Audiencias del Tribunal, a las 10h00, la audiencia pública
correspondiente al proceso en curso, y que a ella compareció únicamente el
representante de la Secretaría General de la Comunidad.
Cabe referir a este propósito que, de conformidad con el artículo 84, inciso quinto, del
Estatuto del Tribunal, son las partes que hayan concurrido a la audiencia las que
podrán, dentro de los ocho días siguientes a ella, presentar su escrito de conclusiones.
CONSIDERANDO:
La acción de nulidad deberá ser intentada dentro de los dos años siguientes a la fecha
de entrada en vigencia de la Decisión, de la Resolución o del Convenio de que se trate;
no obstante, la interposición de esa acción no afectará la eficacia o la vigencia del
respectivo instrumento, según así lo determina el artículo 21 del aludido Tratado.
De conformidad con el artículo 102 del Estatuto del Tribunal, aprobado por medio de
Decisión 500 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, pueden incoar
la acción de nulidad los Países Miembros, el mencionado Consejo Andino, la Comisión,
la Secretaría General o las personas naturales o jurídicas, en las circunstancias que
dicho Estatuto determina.
Cuando el Tribunal declare la nulidad parcial o total, deberá, por mandato del artículo
106 de aquél, señalar los efectos de la sentencia en el tiempo, correspondiéndole al
órgano de la Comunidad Andina cuyo acto haya sido anulado, adoptar las disposiciones
que se requieran para asegurar el cumplimiento efectivo de la sentencia.
Este Organo Jurisdiccional, con fundamento en las normas jurídicas establecidas por el
Tratado de su Creación y por su Estatuto, ha explicitado los diferentes elementos que
conforman la acción materia de esta sentencia, consagrando en su jurisprudencia, lo
que seguidamente se sintetiza:
(...)
Respecto del caso concreto que es materia de la acción que ha sido deducida ante este
Tribunal, observa el Organismo que la Resolución Nº 446, fue adoptada por la
Secretaría General de la Comunidad Andina el 30 de octubre del año 2000 y publicada
en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 614, de la misma fecha.
1
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Sentencia del 5-XI-99. Proceso 01-AN-96. En
G.O.A.C. No. 520 de 20-XII-99.
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Consecuentemente, confirma el Organo Jurisdiccional con ocasión de este fallo, la
improcedencia declarada respecto del pedido de suspensión provisional de la ejecución
de la Resolución cuya nulidad ha sido impetrada.
Con el propósito señalado, ha resuelto por medio del artículo uno de su Resolución, que
―Las contribuciones corrientes de los Países Miembros a la Secretaría General, que no
fuesen pagadas en la fecha que determine el presupuesto, devengarán intereses de
manera automática y sin la necesidad de constitución en mora, a partir del día siguiente
al vencimiento de la fecha de pago, en tal sentido, la contribución adeudada se
entenderá pagada únicamente cuando el pago se hubiere ejecutado íntegramente
comprendiendo capital e intereses‖.
El artículo 34, también invocado, por su parte establece las atribuciones del
mencionado Secretario General, entre las cuales consta, como vinculada a la materia
objeto de la controversia, la fijada en el literal e), relativa a que deberá ―…presentar a la
Comisión el proyecto de presupuesto anual, para su aprobación‖; presupuesto que debe
entenderse que corresponde al de la Secretaría General de la cual es su Titular.
Precisa este Tribunal sobre el punto, que de la revisión realizada del Anexo de esa
Resolución se concluye, que el objeto y el ámbito de aplicación de ese instrumento, se
circunscriben, únicamente, a regir las condiciones de empleo y a definir las obligaciones
y derechos de los funcionarios de la Secretaría General. Del mismo modo, como
expresamente lo determina su artículo 1 ―…tiene como finalidad establecer normas
generales de trabajo que regulen el orden administrativo y laboral entre la Secretaría
General y sus funcionarios, con el objeto que la prestación de servicios se desarrolle
con la mayor transparencia, comprensión y eficacia‖.
Luego del estudio llevado a cabo por el Organo Jurisdiccional de la Comunidad Andina,
de las partes conformantes de la Resolución 446 expedida por la Secretaría General de
esa Comunidad, el Organismo ha podido formarse los siguientes conceptos:
Los artículos 29, 32 y 34 del Acuerdo de Cartagena, que entre otros constituyen la
Sección D de ese instrumento, cubren con sus disposiciones aspectos atinentes, de
manera exclusiva, a fijar, en términos generales, el carácter de la Secretaría General,
sus cometidos, determinar a su director, las características o condiciones exigibles a
éste, la manera de elegirlo y de reemplazarlo o substituirlo, las atribuciones del aludido
funcionario, así como la forma de expresión de la Secretaría General.
La Resolución 279, emitida por la Secretaría General en uso de sus plenas facultades,
al aprobar su Reglamento Interno se constriñe, por su parte, a fijar el objeto y ámbito de
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su aplicación, muy claramente determinado en el artículo 1 y, a desarrollar
exhaustivamente aspectos relacionados con la contratación de personal y con la
prestación de sus servicios.
Dentro del mismo artículo por medio del cual la Comisión decide aprobar tales
presupuestos, ha sido establecido, adicionalmente, que ―…siempre que la Secretaría
General tenga que contraer préstamos por causa de atraso de los Países Miembros en
el pago de sus contribuciones, los intereses resultantes se sumarán en forma
proporcional a los adeudos de los Países Miembros que se registren al cierre del
ejercicio, salvo los intereses correspondientes a los aportes del primer trimestre que se
cargarán al Presupuesto Ordinario de la Secretaría General.‖
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La previsión plasmada en la disposición transcrita, ha podido este Tribunal constatar
que se reproduce sin variación ninguna, por ejemplo, en la Decisión 450 de la Comisión
de la Comunidad Andina, adoptada el 4 de marzo del año 1999, publicada en la Gaceta
Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 415, de 11 de los mismos mes y año, acto por el
cual se decide aprobar el presupuesto de la Secretaría General para el ejercicio 1999;
así como en las Decisiones 492, de 9 febrero del año 2001 y 513, de 8 de marzo del
2002, publicadas en las Gacetas Oficiales números 640 y 771, respectivamente, a
través de las cuales son aprobados los Presupuestos de ese Organo Comunitario para
los años 2001 y 2002, en su orden.
Corresponde por cierto establecer, que las Decisiones por medio de las cuales la
Comisión aprueba los presupuestos de la Secretaría General y, también de este
Tribunal, fijan las sumas totales de aquéllos y, también la contribución que cada País
Miembro de la Comunidad Andina debe cancelar, específicamente, para el
funcionamiento del Organismo en el respectivo ejercicio. La suma de tales
contribuciones constituye el monto total aprobado, el que no puede ser objeto de
variación, al menos que la Comisión así lo determine mediante una nueva Decisión.
No obstante, las Decisiones antes referidas, norma que ha podido verificarse se repite
en los años posteriores a los señalados, autorizan y de manera expresa, que en el caso
de que deban ser contraídos préstamos por causa de la demora de los Países
Miembros en el pago de sus específicas contribuciones, los intereses resultantes se
sumarán a los respectivos adeudos, salvo aquéllos correspondientes al primer trimestre.
Según tales disposiciones, ni aún los atrasos en que puedan eventualmente incurrir los
Países Miembros en el pago de sus aportes aplicables al primer trimestre de cada
ejercicio, son susceptibles de ser incrementados a las respectivas contribuciones, razón
por la cual, de producirse tales demoras, los intereses que pudiesen éstas generar,
deberán ser asumidos por el Organo respectivo, con cargo a su presupuesto ordinario.
En opinión del Tribunal, la norma transcrita está referida, como así se lo expresa
textualmente, a la situación que pudiere presentarse respecto de retrasos en el pago de
“contribuciones corrientes”. Esas contribuciones no pueden ser otras que las fijadas
y de manera específica, en los presupuestos que aprueba la Comisión anualmente,
para el funcionamiento de los respectivos órganos comunitarios.
Con base en las consideraciones anteriores, este Tribunal concluye que la ejecución de
la norma establecida por el artículo 28 del Acuerdo de Cartagena le corresponde
exclusivamente a la Comisión de la Comunidad Andina, siendo de responsabilidad de la
Secretaría General de la misma, al amparo de lo establecido en el literal a) del artículo
30 de dicho Acuerdo y, de lo previsto en el artículo 36 de su Reglamento, aprobado por
medio de Decisión 409, el informar periódicamente a la mencionada Comisión, acerca
de la situación de pago de los aportes correspondientes a cada País Miembro, a los
efectos de que puedan ser adoptadas las medidas del caso. Será de su obligación, así
mismo, comunicar a los Países Miembros la subsanación de la mora en que se haya
incurrido.
D E C I D E: