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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO DISTRITO FEDERAL

EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(A) FEDERAL DA 14ª VARA DA SEÇÃO


JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL

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Ação Civil Pública nº 1005935-28.2017.4.01.3400

O Ministério Público Federal, pelo Procurador da República signatário, nos


autos em epígrafe, vem, à presença de Vossa Excelência, manifestar-se nos seguintes termos:

Trata-se de ação civil pública ajuizada pela Associação Auditoria Cidadã da


Dívida e outros em face da União, objetivando-se provimento jurisdicional a fim de condenar o

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Congresso Nacional a cumprir a obrigação de fazer imposta pelo art. 26 do Ato de Disposições
Constitucionais Transitórias - ADCT, que determina a criação e instauração imediata de Comissão
Mista, com poderes de CPI, destinada especificamente a dar efetivo cumprimento ao referido artigo,
promovendo-se a minuciosa auditoria na Dívida Pública Brasileira, seguindo-se os trâmites
regimentais e ao final aprovando relatório conclusivo, conforme determinado pelo constituinte,
mesmo que ultrapasse o período de funcionamento da comissão, sob pena do não encerramento do
ano legislativo.

Em resumo, alegam os autores a omissão de 28 anos do Congresso Nacional


em promover o exame analítico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo
brasileiro, em descumprimento da determinação do Poder Constituinte Originário contida no art. 26
do ADCT.

Intimou-se a União para que se manifestasse previamente acerca do pedido


de antecipação dos efeitos da tutela, oportunidade em que a parte ré requereu fosse indeferida a
liminar, posto que ausentes os requisitos autorizadores para sua concessão.

Por não verificar a verossimilhança das alegações e por entender também


ausente o requisito de dano irreparável ou de difícil reparação, restou indeferido o pedido liminar.

Devidamente citada, a União apresentou contestação.

Após, vieram os autos conclusos para parecer ministerial.

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É o relatório necessário.

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DAS PRELIMINARES ARGUIDAS

Alega a União, em preliminar de contestação, a inadequação da via eleita


adotada pela parte autora, ao argumento de que, a ação civil pública, por expressa previsão legal,
constitui espécie de ação coletiva voltada exclusivamente à responsabilização por danos morais e
patrimoniais causados aos interesses difusos e coletivos elencados no art. 1º da Lei 7.347/85.

Contudo, tal argumento não merece prosperar, tendo em vista que o que
pretende a presente ação é por termo à omissão do Congresso Nacional, que ao não proceder ao

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exame analítico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro, estaria causado
danos ao patrimônio público e social do país.

Dessa forma, mostra-se que a ação civil pública é instrumento jurídico hábil para
tratar sobre o presente tema, nos termos do art. 1º, inciso VIII da LACP, in litteris:

Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as
ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
III-a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico;
IV- a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
V - por infração da ordem econômica;
VI- à ordem urbanística.
VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.
VIII – ao patrimônio público e social. (grifei)

Alega também a União a ilegitimidade ativa da Confederação dos Servidores


Públicos do Brasil – CSPB; da Federação de aposentados e pensionistas dos INSS, dos inativos do
serviço público e idosos de brasília e entorno – FAP-DF; do Instituto MOSAP – Movimento dos
Servidores Públicos Aposentados e Pensionistas; Pública – Central do Servidor; da Associação dos
Aposentados, pensionistas e idosos da previdência social do Distrito Federal e entorno – ASAPREV-

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DF; da Federação Sindical dos Servidores Públicos do Estado do Rio Grande do Sul; do Sindicato
Nacional dos Marinheiros e Moço de Máquinas em Transportes Marítimos e Fluviais.

De fato, conforme alegado pela ré, ao se analisar os estatutos e demais

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documentos apresentados pela parte autora, não se verifica pertinência temática dos citados
sindicatos e associações.

O requisito da pertinência temática é condição legal para o ajuizamento da


ação civil pública e se verifica quando a associação autora possui, dentre suas finalidades
institucionais, os bens jurídicos protegidos pela ação civil pública, in verbis:

Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

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I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio
público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à
livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou
ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. (grifei)

Dessa forma, forçoso reconhecer a ausência de legitimidade ad causam das


referidas associações, devendo permanecer no polo ativo da demanda apenas a Associação
Auditoria Cidadã da Dívida, tendo em vista atender ela, o requisito da pertinência temática, pois
tem como uma de suas finalidades institucionais, “demonstrar a necessidade do cumprimento do
disposto no artigo 26 do ADCT da Constituição Federal de 1988, que prevê a realização da auditoria
da dívida externa”.
Por fim, alega a União, em preliminar, a litispendência da presente ação com
a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 59, ajuizada pela Ordem dos Advogados
do Brasil em 07/12/2004.
Verifica-se litispendência quando há coincidência entre os elementos
identificadores da ação, partes, causa de pedir e pedido.

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De fato, ao se analisar a petição inicial da ADPF 59 1, percebe-se que há


identidade entre os pedidos e a causa de pedir das duas ações, em que pese a ausência de identidade
entre as partes.

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Nesse ponto, o entendimento atual adotado pela doutrina e jurisprudência
brasileiras é no sentido da desnecessidade de identidade entre as partes. Nesse sentido:
No tocante ao polo ativo (das ações coletivas), sua identidade é
desnecessária para configurar a litispendência nas ações coletivas, valendo o
que foi dito em relação à continência. Com efeito, nas ações coletivas em geral
qualquer dos colegitimados, em nome próprio, defende interesses
transindividuais de um grupo, classe, ou categoria de pessoas, que poderão ser
atingidos pela sentença independentemente de quem haja proposto a ação.
Sendo assim, basta a identidade de réus, das causas de pedir e dos
pedidos, para que a identidade de ações (e, portanto, a litispendência) se
verifique. (grifei)2

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No mesmo sentido, entendimento do STJ:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO
POPULAR. LITISPENDÊNCIA ENTRE AÇÕES COLETIVAS. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR. ADMISSIBILIDADE. AUTORES
ATUAM COMO SUBSTITUTOS PROCESSUAIS DOS TITULARES
MATERIAIS DO DIREITO COLETIVO LATO SENSU TUTELADO.
COLETIVIDADE DOS MUNÍCIPES DE CARPINA.
1. Na hipótese dos autos, incontroversa a existência de identidade de pedido
e de causa de pedir, não só porque reconhecida pelo acórdão recorrido, mas
também porque tal identidade é expressamente admitida pelo próprio
recorrente, que somente se insurge contra o reconhecimento da litispendência,
por entender que esse pressuposto processual negativo exigiria também a
identidade de partes processuais.
2. Outrossim, a tese do recorrente não prospera, pois contrária à doutrina e
jurisprudência consolidada do STJ, consoante a qual nas ações coletivas, para
efeito de aferição de litispendência, a identidade de partes deverá ser
apreciada sob a ótica dos beneficiários dos efeitos da sentença, e não
apenas pelo simples exame das partes que figuram no polo ativo da
demanda, ainda que se trate de litispendência entre ações coletivas com
procedimentos diversos, como a Ação Civil Pública (procedimento regulado
pela Lei 7.347/1985; Ação Popular (procedimento regulado pela Lei
4.717/1965); pelo Mandado de Segurança (procedimento regulado pela Lei
12.016/2009); pela Ação de Improbidade Administrativa (procedimento
regulado pela Lei 8.429/1992), etc. (REsp 427.140/RO, Rel. Ministro JOSÉ
DELGADO, Rel. p/ Acórdão Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em
20/05/2003, DJ 25/08/2003, p. 263; REsp 1168391/SC, Rel. Ministra ELIANA
CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/05/2010, DJe 31/05/2010;
REsp 925.278/RJ, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, julgado

1
http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2260038 , acesso em 05/03/2018
2
ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber; ANDRADE, Landolfo. Interesses difusos e coletivos esquematizado. 6ª
edição. São Paulo: Editora Forense, 27/04/2016. p. 163.

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em 19/06/2008, DJe 08/09/2008; RMS 24.196/ES, Rel. Ministro Felix Fischer,


Quinta Turma, julgado em 13/12/2007, DJ 18/02/2008, p. 46).
3. Finalmente, quanto ao polo passivo, o Sodalício a quo também foi bastante
claro ao certificar a identidade de partes.

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4. Agravo Regimental não provido. (Relatoria, Herman Benjamin (AgReg no
Resp 1505359/PE) (grifei)

Lado outro, no que diz respeito à ADPF nº 59, consultando-se seu andamento
processual, verifica-se que foi distribuída em 07/12/2004, determinada sua inclusão em pauta no dia
18/04/2012, retirada de pauta no dia 27/11/2012, em decorrência da aposentadoria do então Ministro
Relator Carlos Ayres Britto e encontra-se atualmente em conclusão com o novo Relator, Ministro
Roberto Barroso desde 22/11/2017.
Assim, após decorridos mais de 13 anos da data da dedução da arguição de

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descumprimento de preceito fundamental, constata-se que ela ainda não foi analisada pelo plenário
do Supremo Tribunal Federal, nem mesmo se encontra pautada por seu relator.
Nessa lógica, importante ponderar acerca do direito fundamental estabelecido
pelo art. 5º, LXXVIII, da Constituição da República de 1988, que assegura a todos, no âmbito
judicial e administrativo, a razoável duração do processo bem como os meios que garantam a
celeridade de sua tramitação.
Aliado ao dispositivo constitucional, o Código de Processo Civil de 2015
também garante, em seu art. 4º, que as partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução
integral do mérito, incluída a atividade satisfativa.
Tais dispositivos revelam a preocupação do legislador brasileiro em combater
a morosidade no julgamento dos processos judiciais a fim de garantir ao cidadão, em prazo razoável,
a resposta jurisdicional.
Nesse sentido:

Ressalte-se que a prestação jurisdicional firmou-se como um verdadeiro


direito público subjetivo do cidadão na CR. Assim, o Poder Judiciário não é
fonte de justiça segundo suas próprias razões, como se fosse um fim e a
sociedade um meio. O Judiciário foi criado pela sociedade para fazer justiça,
para que os cidadãos tenham convivência harmoniosa. Portanto, é dever do
Judiciário dar a resposta buscada pelo cidadão no prazo razoável. A
justiça humana se presta aos vivos e em prol da vida que se julga. (AR 1.244
EI, rel. min. Cármen Lúcia, j. 22-9-2016, P, DJE de 30-3-2017) (grifei)

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Nesse diapasão, em que pese o reconhecimento da litispendência desta ACP


em relação à ADPF nº 59, entende-se da sua não aplicação ao caso concreto. Isso porque, deve-se

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levar em consideração o tempo decorrido e entre o ajuizamento daquela ação no STF (desde 2004) e
o fato de ela ainda encontrar-se em conclusão com o Ministro relator, e a aplicabilidade no caso
concreto, do princípio constitucional da razoável duração do processo, que será observado caso
se analise o mérito desta ação civil pública, já devidamente instruída e pronta para julgamento.

DO MÉRITO

Quanto ao cerne da demanda, alega a parte autora o descumprimento pelo

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Congresso Nacional do comando dado pelo Poder Constituinte Originário, consubstanciado no art.
26 do ADCT. Assim dispõe o referido artigo:
Art. 26. No prazo de um ano a contar da promulgação da Constituição, o
Congresso Nacional promoverá, através de Comissão mista, exame analítico e
pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro.
§ 1º A Comissão terá a força legal de Comissão parlamentar de inquérito para
os fins de requisição e convocação, e atuará com o auxílio do Tribunal de
Contas da União.
§ 2º Apurada irregularidade, o Congresso Nacional proporá ao Poder
Executivo a declaração de nulidade do ato e encaminhará o processo ao
Ministério Público Federal, que formalizará, no prazo de sessenta dias, a ação
cabível.

Extrai-se do comando normativo em questão que deveria o Congresso


Nacional, até o prazo de 1 ano após a promulgação da Constituição de 1988, promover o exame
analítico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro.
Assevera a União, em manifestação prévia, que em 16/03/1989, houve a
instalação da Comissão Mista do Congresso Nacional e ao final foi produzido relatório que restou
aprovado por senadores e deputados em sessão conjunta das casas legislativas. Assim, segundo a ré,
o comando constitucional insculpido no art. 26 do ADCT teria sido cumprido em sua totalidade.
Contudo, em que pese ter tido seu relatório parcial aprovado em plenário,
percebe-se que a Comissão Mista não procedeu ao exame analítico e pericial sob todos os aspectos
de todos os atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro, conforme determina o art. 26

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do ADCT. Consta inclusive, do relatório aprovado, da lavra do Senador Severo Gomes, que limitou-
se à análise exclusivamente do ponto de vista jurídico da contratação da dívida, conforme
documentos ID 1960626.

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Percebe-se ainda do relatório aprovado, requerimento que tinha como
finalidade a criação de comissão mista temporária, com o mesmo objeto, para que se procedesse a
nova análise da dívida pública. Comprovando, por óbvio, que aquela comissão não havia cumprido o
comando constitucional em sua totalidade.
Tal comissão mista temporária, instaurada ainda no ano de 1989, restou
encerrada em março de 1991, por decurso de prazo, sem apresentação de relatório final, conforme se
percebe de documento ID n° 1960592.

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Por fim, em 1991 também foi criada Comissão Parlamentar Mista, com o
mesmo objetivo que as duas anteriores, mas que, em virtude do transcurso de prazo, foi encerrada
sem apresentação de relatório.
Assim, conclui-se caracterizada a omissão do Congresso Nacional em dar
cumprimento ao comando constitucional dado pelo Poder Constituinte Originário.
Alega ainda a União, que o pedido requerido pela parte autora de determinar
ao Congresso Nacional a instalação de Comissão Mista, caso deferido pelo Poder Judiciário, violaria
o Princípio da Separação dos Poderes.
Referido princípio fundamental da República Federativa do Brasil, intrínseco
ao próprio Estado de Direito Democrático, visa o bom e harmônico funcionamento entre os poderes
da República e a garantia dos direitos fundamentais.
Conforme leciona Alexandre de Moraes:
Ao prelecionar sobre a divisão dos poderes, Montesquieu
mostrava o necessário para o equilíbrio dos Poderes, dizendo que
para formar-se um governo moderado, “precisa-se combinar os
Poderes, regrá-los, temperá-los, fazê-los agir; dar a um Poder, por
assim dizer, um lastro, para pô-lo em condições de resistir a um
outro. 3

A distribuição dos poderes entre órgãos estatais tem, portanto, a finalidade de


evitar que haja abuso de poder por qualquer deles, Executivo, Legislativo ou Judiciário.
3
MORAES, Alexadre. Direito Constitucional. 33ª edição. São Paulo: Atlas. 15 de dezembro de 2016. pág. 434.

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Assim, ordem emanada apenas pelo Poder Judiciário que determinasse ao


Congresso Nacional a instauração de comissão mista para a finalidade do art. 26 ADCT, em tese,
violaria o princípio fundamental da separação dos poderes.

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Contudo, não é o que se verifica in casu.
A ordem para a instauração da referida comissão advém do próprio Poder
Constituinte Originário que, ao normatizar aquele comando constitucional previsto no ADCT, impôs
um facere ao Congresso Nacional, que, após decorridos quase 30 anos, ainda não foi cumprido em
sua integralidade pelas Casas Legislativas.
Portanto, ao determinar o cumprimento do comando constitucional, o Poder
Judiciário não violaria o princípio da separação dos poderes. A bem da verdade, estaria a

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desempenhar o seu papel de garantidor da aplicação da lei.
Outro não é o posicionamento de Alexandre de Moraes ao lecionar sobre a
ação de direta de inconstitucionalidade por omissão, que por analogia, aplica-se ao caso concreto:

Não se deve, porém, confundir “omissão legislativa” com “opção legislativa”,


que se consubstancia em legítima discricionariedade do Congresso Nacional,
no exercício de sua função legiferante precípua. Portanto, só há o cabimento
da presente ação quando a constituição obriga o Poder Público a emitir um
comando normativo e este se queda inerte.4

No mesmo sentido, por analogia, colaciona-se doutrina de Canotilho:


a omissão legislativa (e ampliamos o conceito também para a administrativa)
só é autônoma e juridicamente relevante quando se conexiona com uma
exigência constitucional de ação, não bastando simples dever geral de
legislador para dar fundamento a uma omissão constitucional. Um dever
jurídico-constitucional de ação existirá quando as normas constitucionais
tiverem a natureza de imposições concretamente impositivas.5

Logo, além de não caracterizar afronta à separação dos poderes, o Poder


Judiciário cumpriria seu dever constitucional de não se escusar da apreciação à lesão a direito, o qual
tem incorrido o Congresso Nacional há quase 30 anos.

4
MORAES, Alexadre. Direito Constitucional. 33ª edição. São Paulo: Atlas. 15 de dezembro de 2016. p. 814
5
CANOTILHO, J.J. Gomes. In: TEIXEIRA, Sálvio de Figueiredo. As garantias do cidadão na justiça. São Paulo:
Saraiva, 1993. p. 354

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Isso posto, requer o Ministério Público Federal, seja reconhecida, em


preliminar, a ilegitimidade ativa por ausência de pertinência temática da Confederação dos
Servidores Públicos do Brasil – CSPB; da Federação de aposentados e pensionistas dos INSS, dos

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inativos do serviço público e idosos de brasília e entorno – FAP-DF; do Instituto MOSAP –
Movimento dos Servidores Públicos Aposentados e Pensionistas; Pública – Central do Servidor; da
Associação dos Aposentados, pensionistas e idosos da previdência social do Distrito Federal e
entorno – ASAPREV DF; da Federação Sindical dos Servidores Públicos do Estado do Rio Grande
do Sul; do Sindicato Nacional dos Marinheiros e Moço de Máquinas em Transportes Marítimos e
Fluviais.
No mérito, requer seja reconhecido o descumprimento pelo Congresso

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Nacional do comando constitucional insculpido no art. 26 do ato das disposições constitucionais
transitórias e determinada a instalação de Comissão Mista para exame analítico e pericial dos atos e
fatos geradores do endividamento externo brasileiro.

Brasília, 07 de março de 2018.

PETERSON DE PAULA PEREIRA


Procurador da República

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