Lectura

Lozano, José,
“Códigos éticos en las
Administraciones Públicas”,
en Códigos éticos para el mundo
empresarial, Madrid: Trotta, 2004
(pp. 113-122).

Guía de Lectura
En este texto se analiza cuál es la especificidad de una ética de la función pública, enfatizando
en la finalidad primordial de servir a los ciudadanos y ciudadanas. Además de apuntar algunos
desafíos importantes para esta ética aplicada, el autor presenta algunos criterios que permitirían
a las entidades públicas contar con códigos de ética que representen las convicciones de quienes
ejercen funciones públicas.

Algunas preguntas que pueden ayudar como guía de esta lectura:

 ¿Por qué es necesaria una ética de la función pública?

 ¿Cuál es la meta o finalidad que debe guiar sus acciones?
 ¿Cuál es la postura del autor acerca de la tensión entre una ética privada y una ética
pública?
 ¿De qué manera un código ético en una organización pública puede contar con la
aceptación de quienes trabajan en dicha organización?

4. Códigos éticos en las Administraciones Públicas

 Ética en la Administración Pública

La ética pública estudia el comportamiento de los funcionarios en orden a la finalidad del servicio
público que le es inherente; no se trata de aumentar su conocimiento técnico, ni de las leyes, ni
de los procedimientos; se trata de interiorizar valores. Como decía Aristóteles, hace más de
veinticinco siglos, se estudia la ética no para saber qué es la virtud, sino para aprender a
hacernos virtuosos y buenos. En este sentido, la ética pública debe ayudar en el proceso de

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comportamiento del funcionario o gestor público a través del autocontrol y del uso correcto de
la razón a partir de la idea de servicio a la colectividad. Así pues, el objetivo de la ética en la
Administración Pública es fomentar la sensibilidad de los funcionarios hacia esos valores del
servicio público.

La ética va más allá de un conjunto de prohibiciones; es la toma de conciencia de unos valores y

el querer educar la voluntad para el bien. Es algo positivo e interior. En palabras de Rodríguez-
Arana, «el reto que tiene planteada la ética, hoy y siempre, es no sólo su aplicación y divulgación,
sino, sobre todo, su interiorización por las personas concretas, su ejercicio a través de las
virtudes morales» (Rodríguez-Arana, 1997: 54).

Compartimos esta opinión y creemos que es un error tremendo confiar demasiado en los
sistemas y poco en las personas. El compromiso personal para lograr el buen servicio es
fundamental. Y este compromiso no se consigue con recompensas externas, sino compartiendo
unos valores. Valores que pueden ser explícitos o no, pero que deben ser asumidos y vividos.

El marco que delimita nuestra concepción de ética en la Administración Pública es el marco de

la ética cívica. Dentro de esta concepción de ética cívica es donde debemos considerar la
posibilidad de la ética aplicada a las organizaciones, sean éstas públicas o privadas. Entendiendo
«aplicación» como la imposición de determinadas normas surgidas de algo externo a la realidad
de cada organización, sino como integración, es decir como la reflexión sobre el fenómeno
organizativo concreto para extraer de ahí las normas que le son propias.

Tal y como apuntábamos más arriba cuando presentábamos los códigos deontológicos
profesionales, Ia ética cívica debe realizarse y concretarse en ámbitos específicos de acción. Para
ello, debemos explorar cuáles son los fines y las metas de cada actividad o praxis, y sólo desde
ahí podremos desarrollar los principios de la ética cívica:
La esencia de la Función Pública es el servicio a los ciudadanos. Esto requiere prestar servicios con
calidad y promover el ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Es en este
sentido en el que la ética de la Administración Pública tiene por valores irrenunciables le honradez,
Ia laboriosidad, la eficacia y la transparencia (Cortina, 1997 c: 69).

Reflexionar sobre la ética en la Administración Pública exige empezar por pararse a pensar cuál
es la finalidad de dicha organización y cuáles son los valores que se deben potenciar y desarrollar
para conseguir con éxito ese fin. Valores que serán la esencia de cualquier documento de
autorregulación que se quiera dar la Administración Pública.

 Finalidad de la Administración Pública

El artículo 103 de la Constitución Española dispone que «la Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y el
Derecho». Creo que en este artículo está recogida la esencia de lo que debe ser la ética de la
Administración Pública. Servir al interés general y al bien común es el fin que debe orientar el
actuar profesional.

Cuando alguien ingresa en la Administración Pública se encuentra ya con esta finalidad, que esa
persona no inventa, sino que le viene ya dada por la actividad misma, y que tiene que aceptar y
desarrollar en su trabajo diario.

El bien interno de la Administración Pública, su meta, consiste en el servicio a todos los

ciudadanos. Matizando un poco más podemos decir que la esencia de la Función Pública es el
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servicio a los ciudadanos a través de la prestación de servicios con calidad y de la promoción de
los derechos fundamentales de los ciudadanos. Por decirlo de otra manera: «Hoy, la
Administración Pública, en cuanto servidora de los intereses colectivos, tiene una misión capital:
promover el libre ejercicio de los derechos fundamentales por parte de todos los ciudadanos»
(Rodríguez-Arana, 1996: 157). Esto exige que se considere a los ciudadanos no como sujetos
pasivos de potestades públicas, sino que deben aspirar a ser colaboradores y protagonistas.

Para alcanzar esos bienes internos, es esencial que todos los que participan en esa actividad,
independientemente de su nivel, desarrollen unos hábitos, a los que aquí llamamos virtudes,
porque capacitan para obrar en el buen sentido, y que traten de encarnar unos valores
específicos de cada actividad.

 Problemas concretos en el ámbito de la Función Pública

En ocasiones la esencia y la finalidad de la Función Pública se pervierte o simplemente se ignora.

Esto provoca una serie de problemas concretos que cualquier desarrollo de un código ético o
deontológico debe tomar en consideración.

Sin lugar a dudas, uno de los problemas es la tensión entre las costumbres adquiridas a lo largo
del tiempo y las nuevas exigencias sociales. Evidentemente todo ello dentro de un contexto de
permanente cambio político, social y económico.

 El problema de la eficacia. La escasez de recursos propia de los periodos de crisis,

junto con la crítica permanente, por parte de algunos sectores, a la Administración
del Estado, está haciendo que políticos y funcionarios se esfuercen por conseguir
una mayor eficacia en la prestación del servicio a los ciudadanos. Sólo una
Administración eficaz y eficiente tiene futuro. Para ello tiene que competir, pero no
de cualquier manera y en cualquier campo. La competitividad es la única fuerza que
obliga a la Administración a mejorar, pero lógicamente no todas las actividades
públicas deberían estar sujetas a Ia competencia, porque no debe olvidarse que la
Administración es una organización en la que la eficacia está modulada por el
principio de legalidad, y por el principio de vinculación a los derechos
fundamentales.
Principios que garantizan, o deberían garantizar, la transparencia, la igualdad, o el
mérito y la capacidad como criterio de acceso y promoción en la Función Pública. La
eficacia exigible a la Administración debe integrarse en la legalidad. Es un error pedir
a la Administración que funcione como una empresa más. Por supuesto que debe
adaptar las mejores técnicas de gestión de la empresa privada y aprender lo mejor
de cualquier sector, pero no debemos olvidar que la Administración no es una
empresa más, sino una empresa vinculada por unos principios constitucionales. En
este sentido, la eficacia exigible en la Administración Pública debe ser el resultado
del respeto a las normas jurídicas y a los derechos fundamentales de los ciudadanos.
De lo contrario nos toparíamos con una moral para la cual el fin justifica los medios.

 La ética privada y la ética pública. Otro de los aspectos más problemáticos para los
políticos y los administradores públicos es la división entre la ética en la vida privada
y la ética en la vida pública. Es obvio que toda ética pretende publicidad y que no
hay ética absolutamente privada, en el sentido de que la mayoría de nuestras
acciones tienen un impacto público. Pero esto no quiere decir, ni puede
pretenderse, que la vida privada de los políticos y Ios administradores públicos

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 pueda ser regulada desde la Administración, ni que se pueda utilizar como criterio
de juicio a la hora de valorar el quehacer profesional. En palabras de Adela Cortina:
«En este sentido, me parece desacertada la costumbre anglosajona de equiparar las
conductas privadas y las públicas, y de considerar inadmisible desde una ética de la
Administración Pública tanto que alguien haga uso de información privilegiada o
desvíe los fondos públicos hacia su interés privado como los casos de adulterio,
por poner un ejemplo. A la ética de la Administración Pública competen los casos de
cohecho, información privilegiada, corrupción en sentido amplio, no las actuaciones
de vida privada” (Cortina, 1997c: 62).

 La esquizofrenia de tener que servir a dos señores a la vez, al gobierno y al

ciudadano, en ocasiones con prioridades y ritmos distintos. Al final, los políticos
suelen pensar en términos de cuatro y ocho años, y los ciudadanos, de toda una
vida, y de hoy.

 Utilizar el cargo público para beneficio privado. Esta tentación es especialmente

provocadora. Evitar esta tentación requiere una clara delimitación de los recursos y
una gran voluntad de integridad ética, junto con una constante tarea de formación,
sensibilización por parte de los superiores.

 La asimetría existente entre la Administración y el ciudadano. En la mayoría de las

ocasiones el ciudadano se acerca a la Administración en busca de ayuda y en
condiciones de absoluto desconocimiento de los procedimientos, de sus derechos y
de sus posibilidades de actuación. Responder a este ciudadano desde una voluntad
de ayuda significa la generosidad, la comprensión y la paciencia teniendo siempre
presente el objetivo final del trabajo que es el servicio a ese ciudadano desprotegido
y, en muchas ocasiones, ignorante de sus derechos. EI servicio y la ayuda al
ciudadano está por encima de los intereses de la propia Administración.

 La falta de transparencia. Los procesos administrativos son complejos y las

decisiones se toman atendiendo a muchos criterios. Criterios que en ocasiones son
desconocidos para el ciudadano. Aun cuando en ocasiones esta opacidad es fruto
de la complejidad y puede estar justificada, habría que esforzarse en incrementar la
transparencia, en primer lugar porque es un derecho del ciudadano saber las
razones de las decisiones que le afectan; y en segundo lugar porque incrementaría
la confianza en la Administración Pública.

Éstos son algunos de los problemas que se le presentan hoy a la Administración Pública y que
un código ético debe tener presentes si de verdad quiere ser de utilidad y no quedarse en una
mera declaración de buenas intenciones o en un instrumento de imagen.

 Valores en la Administración Pública

Trabajar en el servicio público por la consecución del interés general y del bien común, salvando
los problemas enumerados anteriormente, significa desarrollar y vivir unos valores
determinados. Y aquí es donde de verdad se encuentra la esencia de la ética en la Administración
Pública, más que en el conjunto de prohibiciones o de limitaciones que marcan el trabajo de los
funcionarios públicos.

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Según Lord Nolan, «hay unos valores universales del servicio público, aplicables a diversos países
y culturas, valores que todos comprendemos y aceptamos de forma instintiva, (Nolan, 1996:30).
Según ese famoso informe, los principios de la vida pública (políticos y funcionarios) son: el
altruismo, la integridad, la objetividad, la responsabilidad, la transparencia, la honestidad y el
liderazgo.

En este sentido nos parece más completa la lista formulada por Cortina (1998). Para ella los
valores específicos de una ética de la Administración Pública serían, entre otros, la
profesionalidad, la eficiencia, la eficacia, la calidad en el producto (o servicio) final, la atención
y el servicio al ciudadano, la objetividad, la transparencia, la imparcialidad y la sensibilidad
suficiente para percatarse de que el ciudadano es el centro de esa actividad, quien da sentido
a su existencia.

Según el informe de la OCDE La ética en el servicio público (INAP, 1997) el acuerdo respecto a
los valores es bastante alto, y cabe destacar quizá la nueva emergencia de valores relacionados
con la eficacia y la eficiencia de la gestión junto a los valores tradicionales de servicio público.

Otra propuesta de listado de valores son los citados en la conclusión de las Jornadas sobre ética
pública (lNAP, 1997). Tales valores son primordialmente: el respeto al interés general, el ideal
de servicio público, la honestidad, la integridad, la imparcialidad, Ia neutralidad, el sentido del
deber, la responsabilidad creativa, Ia lealtad, la transparencia, el desinterés, la fiabilidad, el
respeto al pluralismo, la tolerancia y la apertura a la sociedad y a los ciudadanos.

 Códigos deontológicos para la Administración Pública

A nuestro juicio, antes de elaborar ningún documento hay que aclarar don asunciones básicas:
la primera es el reconocimiento de que los valores éticos son activos esenciales que influyen en
las actividades nucleares de la organización, y la segunda es que crear un consenso en torno a
esos valores es una tarea necesaria y difícil.

La realización de estos valores no es cosa fácil, ni nada que se consiga de hoy para mañana. El
empeño de que la Administración Pública sea cada vez más eficiente y más ética ha hecho que
algunos políticos y algunos funcionarios excelentes reflexionen sobre posibles caminos para
desarrollar y potenciar la ética en la Administración. Los elementos que han encontrado más
apropiados para la institucionalización de la ética en la vida pública son: el liderazgo moral, el
trabajo bien hecho, el entrenamiento en el comportamiento ético, el establecimiento de un
código ético, y un sistema de detección de causas de comportamiento no éticas.

Como se ve, y se puede comprobar estudiando la bibliografía existente, la proliferación de

códigos deontológicos en los últimos años ha sido muy importante. Pero, a mi parecer, lo más
importante no es su volumen, sino que reflejan un interés y una voluntad de actitud ética. Estos
códigos pueden adquirir múltiples formas, desde una estricta enumeración de prohibiciones a
un escueto juramento de fidelidad o a unos principios más bien generales; pero lo realmente
importante es la voluntad de que sean aceptados por quienes tienen que suscribirlos, así como
Ia creencia de que no es inútil tenerlos. Un código tiene que ser ese documento que refleje la
cultura de una organización, su voluntad de futuro, y en el que cada persona lo sienta como
suyo, no como un conjunto más de normas impuestas desde arriba. Si esto se consiguiera,
significaría que las personas no tendrían ninguna dificultad para cumplirlo, sino que seguirlo
sería natural y espontáneo para los que participen en esa organización, y ahí residiría su gran
virtud y su eticidad, en ser algo que surge dentro, de la voluntad de los partícipes.

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Según Victoria Camps (1997), las directrices que debería tener en cuenta un código ético para la
Función Pública en nuestro país se- rían las siguientes:

 El servicio al interés general. Más concretamente, el funcionario o político no debe

utilizar su puesto de trabajo en beneficio propio. Y debe tener siempre presente que el
gasto público no es gasto ajeno, sino propio.
 La imparcialidad y Ia transparencia. El derecho a la no discriminación y a la igualdad es
uno de los ejes fundamentales de Ia Declaración Universal de los Derechos Humanos
elaborada hace cincuenta años.
 El uso de bienes públicos. El Estado debe velar por administrar y repartir con justicia los
bienes públicos para mejora del interés general y del bien común. La obligación de
cuidar los bienes públicos y evitar el fraude en el uso de esos bienes es una norma de
justicia básica y que no puede ser tolerada en una sociedad de Derecho.
 La responsabilidad profesional. Las personas que trabajan en Ia Administración Pública
son profesionales en el amplio sentido del término. La exigencia de poner los medios y
la mejor voluntad para incrementar la cualificación profesional afecta a todas las
personas de la Administración independientemente de su nivel. A la vez, la
Administración Pública debe acostumbrarse a dar cuenta de lo que hace y a no rehusar
ese deber que Ie corresponde.
 La lealtad a la Administración. La fidelidad a la Administración y el rechazo de todo
comportamiento que pueda perjudicarla han de ser contemplados como deberes
fundamentales.
 La humanización de la Administración. El exceso de burocratización es un obstáculo
para sentir la cercanía del ciudadano, y para tomar conciencia de que nuestro auténtico
trabajo es servir a las personas. Hacer todos los esfuerzos posibles para desarrollar al
unísono la justicia y el servicio al ciudadano es una exigencia ética básica (código de la
American Society for Public Administration, 1994).

Estas directrices se pueden apreciar claramente en la carta deontológica del servicio público
portugués. Esta parte de la dignidad de los funcionarios públicos que en un sistema democrático
están al servicio del Estado y deben asumir elevados valores éticos que configuran su conducta
profesional. Estos profesionales deben desarrollar los siguientes valores fundamentales: el
servicio público al Estado y a los ciudadanos; la legalidad y la neutralidad política, económica y
religiosa; la responsabilidad y competencia profesional; y la integridad.

 Consideraciones críticas sobre los códigos deontológicos para la administración Pública

Las condiciones críticas que podemos hacer a los códigos éticos desarrollados para la
Administración Pública son en gran parte coincidentes con las que hemos presentado para los
códigos profesionales. Creemos que el desarrollo de códigos éticos en las Administraciones
Públicas es un buen mecanismo para recordar las metas de la Función Pública y definir los
valores que queremos poner en juego para conseguirlas. Coincidimos con Rodriguez-Arana
cuando afirma:
La codificación, por tanto, me parece necesaria y, lejos de constituir una reacción ante algo
negativo, debe siempre presentarse como una manera de mejorar la calidad de los servicios
públicos y como una forma de garantizar la rectitud ética de los funcionarios públicos (Rodríguez-
Arana, 1996: 190).

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En este sentido, un código para la Administración Pública debe centrarse más en valores que en
normas y debe dejar margen de actuación para el sujeto autónomo; aunque evidentemente no
debemos olvidarnos de los mecanismos que faciliten y controlen el cumplimiento del código.

Las observaciones que cabría hacer a los códigos éticos de la Administración Pública serían:

 Los códigos deben ser resultado de un proceso participativo en donde se tenga en

cuenta a todos los afectados. La participación responsable de los afectados por las
normas y los valores, especialmente de los servidores públicos, es fundamental para que
el documento resultante tenga alguna eficacia en el trabajo diario y en la mejora de la
calidad del servicio. Sólo en la medida en que las personas se sientan partícipes del
código ético, lo interiorizarán y actuarán de acuerdo con los principios enunciados. Esto,
a nuestro juicio, es especialmente importante en la Administración Pública, puesto que
la organización jerarquizada y burocratizada no favorece la asunción voluntaria de
responsabilidades ni el compromiso con la meta final de la Administración Pública.
 Los códigos deben tener un carácter positivo y propositivo. La Administración Pública
está muy regulada y la observancia de las normas de obligado cumplimiento en un
aspecto decisivo para la buena realización del servicio público. Así pues, los códigos no
deben suponer una imposición o una prohibición más, sino que deben tener un carácter
positivo y propositivo. Si, como afirma Cortina, <<una convicción moral vale más que mil
leyes>>, (Cortina, 1997c:65), los esfuerzos por desarrollar convicciones compartidas
tendrán su recompensa en la mejora de la organización a medio y Iargo plazo.
 Los códigos deben ir acompañados de otros procedimientos (formación, audito- ría,
etc.) que apoyen el desarrollo de los valores de la institución. Como venimos diciendo
desde el inicio de este trabajo, el desarrollo de códigos éticos es sólo uno de los
mecanismos que favorecen el desarrollo de la responsabilidad en las organizaciones.
Para que estos documentos sean realmente efectivos y promuevan el cambio cuItural
que persiguen es necesario que se desarrollen otros procedimientos que vayan en la
misma dirección. Especial mención merecen, a mi juicio, las iniciativas en formación
ética que faciliten la toma de conciencia de la importancia de los valores éticos y los
conocimientos sobre los fines y medios de la profesión.
 Estos documentos deben estar abiertos a la revisión y modificación. Es importante no
entender los códigos de ética como documentos cerrados que tienen la última palabra
en las cuestiones éticas. La capacidad de adaptación a nuevas demandas y a nuevas
situaciones es una condición esencial del éxito de estos documentos. Así, la revisión del
documento que puedan hacer los afectados y las modificaciones que puedan plantearse
son ocasiones para incrementar la eficacia de su aportación a la calidad del servicio
público.