MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA EN LA GESTION

CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN COLOMBIA

GILMA FLOREZ QUIRÓS

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA ESAP

ESPECIALIZACION EN GESTION PÚBLICA
BUCARAMANGA
1999
CONTENIDO

pág.

INTRODUCCION 21

1. GENERALIDADES 27

1.1 ANTECEDENTES DEL PROCESO DE MODERNIZACION DEL

Estado 27

1.1.1 Contexto Constitucional de la Participación 31

1.1.2 La Participación como finalidad esencial del Estado Colombiano 35
1.1.3 La Participación como Derecho y Deber 37
1.1.4 La Partic ipación en la evolución del Estado de Derecho 38

1.2 MODALIDADES DE LA PARTICIPACION 41

1.2.1 Participación Política 41

1.2.2 Participación Administrativa 43
1.2.3 Participación Procedimental 43
1.2.4 Participación en la formulación de los planes de desarrollo 44
1.2.5 Participación en la prestación y el control de los servicios públicos 44
1.2.5.1 La Seguridad Social 45
1.2.6 Participación en la regulación de la calidad de bienes y servicios 48
1.2.7 Participación en lo relacionado con el medio ambiente 48
1.2.8 Participación en lo concerniente a las relaciones laborales 48
1.2.9 Participación en el Control de la Gestión Pública 49
1.2.10 Participación y el Control Judicial 49

1.3 EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN 50

2. PRIVATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y

LA MODERNIZACION DEL ESTADO 51

2.1 CONCEPTO DE PRIVATIZACIÓN 52

2.2 IMPORTANCIA DE LA PRIVATIZACION 53

2.3 LA SUBCONTRATACION O CONTRATACION DE LA GESTION 56

3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA 58

3.1 EVOLUCION HISTORICO - NORMATIVA 58

3.1.1 Bases constitucionales de la Contratación Administrativa 59
3.1.2 Participación de los particulares en la gestión administrativa 63
3.1.3 La Participación Comunitaria en la Gestión Contractual 65
3.1.4 Papel de las Entidades Estatales para el logro de la participación
ciudadana en la Contratación Administrativa 70

3.2 RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA COLABORACIÓN 73

3.2.1 Contratos para la prestación de servicios públicos 74

3.2.2 Convenios para el ejercicio de las funciones administrativas 78

3.3 VERIFICACIÓN DE LA EJECUCIÓN Y CUMPLIMIENTO DEL

OBJETO DEL CONTRATO 78

4. MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DE LOS PARTICULARES

EN LA GESTION DEL ESTADO 80

4.1 NORMATIVIDAD 80

4.2 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 82

4.2.1 Red de Solidaridad Social 88

4.2.2 Importancia de la Participación comunitaria en la
Red de Solidaridad Social 89
4.2.3 Fondos de Cofinanciación 91

4.3 PARTICIPACION DENTRO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO 93

4.4 ESPACIOS DE PARTICIPACION CIUDADANA 93

4.4.1 Mecanismos de Participación Ciudadana 94

4.4.1.1 Iniciativa Popular legislativa y normativa 94
4.4.1.2 Revocatoria del Mandato 94
4.4.1.3 El Cabildo Abierto 94
4.4.1.4 El referendo 95
4.4.1.5 El Plebiscito 95
4.4.1.6 La Consulta Popular 95
4.4.1.7 Derecho de Petición 95
4.4.1.8 Derecho de Información 95
4.4.1.9 Derecho de Participación Democrática 95
4.4.1.10 La Acción de Tutela 96
4.4.1.11 Las Acciones Populares 98
4.4.1.12 Las Acciones de Grupo 100

4.5 LOS ORGANISMOS DE CONTROL DEL ESTADO COLOMBIANO 101

4.5.1 Contraloría General de la República 101

4.5.2 El Ministerio Público 103
4.5.3 La Defensoría del Pueblo 104
4.5.4 La Personería 105
4.5.5 La Fiscalía General de la Nación 106
4.5.6 Las Veedurías Ciudadanas y Comunitarias 106
4.5.6.1 Importancia de las Veedurías 107
4.5.6.2 Clases de Veedurías que se pueden conformar 108
4.5.6.3 Procedimientos para realizar la Veeduría 109

LISTA DE CUADROS

pág.

Cuadro 1. Espacios de Participación Ciudadana

111
Cuadro 2. Fundamentos legales de las veedurías ciudadanas y comunitarias
115
Cuadro 3. Conductas que deben ser controladas por los veedores
117
Cuadro 4. Delitos de la Corrupción
120
Cuadro 5. Mecanismos de Fiscalización
122
GLOSARIO

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: constituye la rama del Poder Ejecutivo en Colombia.

ACCIÓN DE TUTELA: es el mecanismo más sencillo y rápido para proteger cualquiera

de los Derechos Fundamentales, cuando estos han sido vulnerados y no se tenga
ninguna otra forma de defensa judicial.

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO: posibilidad de toda persona de acudir ante un juez

para hacer cumplir una ley o un acto administrativo.

ACCIONES POPULARES: protegen los derechos e intereses colectivos, relacionados

con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente y la libre competencia económica.

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA: gestión de los servidores públicos o de los

particulares con funciones administrativas.

ACTORES DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA: son la administración pública,

los técnicos y la sociedad civil.

CABILDO ABIERTO: reunión pública de los Concejos Municipales, Distritales y de

las Juntas Administradoras Locales, en la cual los habitantes puedan participar
directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.

COMITÉS DE VEEDURÍA: grupo de personas que hacen un seguimiento continuo de

las actuaciones de la Administración Pública en nombre de la comunidad.

COMUNIDADES ORGANIZADAS: aquellas comunidades articuladas de acuerdo a

un objeto, ámbito territorial, grado de asociación o materia específica objeto de
participación.

CONTRATO ESTATAL: acuerdo de voluntades (particular y Estado) para el logro de

un fin común.
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA: normatividad concerniente a la contratación
pública. Participación de las comunidades organizadas en la distribución de la riqueza a
través de los contratos del Estado.

CONTROL SOCIAL: es un derecho y un deber que corresponde a ciudadanos,

organizaciones civiles y comunidades organizadas.

CONTROL FISCAL: vigilancia de los dineros públicos, mediante un control

financiero, de legalidad, de gestión, de resultados y revisión de cuentas, de las
actividades de las entidades del gobierno.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS: contratos que celebran entre sí las

entidades estatales sobre cualquier objeto relacionado con necesidades básicas de la
comunidad.

CONTRALORÍA: entidad técnica dotada de autonomía administrativa y presupuestal

que vigila el manejo de los fondos o bienes de la nación que administran las entidades
públicas los particulares.

CONSULTA POPULAR: pregunta que el Ejecutivo hace al pueblo sobre un tema de

trascendencia nacional, departamental, municipal o distrital.

DEMOCRACIA: sistema social en el cual existe una gran cantidad de actores que se
relacionan entre sí; dentro de ella es posible la libre manifestación de opiniones o
proyectos contradictorios en la búsqueda del bien común.

DERECHO DE PETICIÓN: derecho de todas las personas a dirigir peticiones

respetuosas ante la autoridad competente y a que éstas sean resueltas en debida forma.

DERECHO DE INFORMACIÓN: se solicita a la autoridad administrativa el acceso a

información o suministro de información sobre la acción de los gobernantes.

DERECHO DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA: faculta a las personas para

incidir en las decisiones generales que hacen referencia a las libertades de la persona
frente a los demás y al Estado.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO: hace parte del Ministerio Público y vela por la
protección, promoción, ejercicio y divulgación de los Derechos Humanos de la persona
y la comunidad.
DERECHOS HUMANOS: reivindicaciones de unos bienes primarios considerados de
vital importancia donde se concretan las demandas de libertad y dignidad.

ENTIDAD ESTATAL: la creada mediante una norma constitucional o legal, con

fundamento en principios de la actividad administrativa.

FONDO DE COFINANCIACIÓN: mecanismo financiero, complementario para

apoyar con recursos del presupuesto nacional.

INICIATIVA POPULAR: facultad de los ciudadanos de presentar proyectos de ley,

ordenanzas, acuerdos y resoluciones locales.

JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL: corporación cívica sin ánimo de lucro compuesta

por los vecinos de un lugar, que aúnan esfuerzos y recursos para procurar la solución de
las necesidades de la comunidad.

MECANISMOS: medios a través de los cuales el Estado promueve la participación de

los ciudadanos en la gestión de todos los niveles de la administración pública.

PARTICIPACIÓN: práctica social en la cual tiene parte el conjunto de la comunidad

con el propósito de intervenir en los destinos de la misma.

PERSONERÍA: órgano de control que le corresponde la guarda y promoción de los

derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta social
de quienes desempeñan funciones públicas.

PLAN DE DESARROLLO: conjunto de normas que permiten ordenar, regular y

orientar las acciones de los sectores públicos y privados con el fin de mejorar la calidad
de vida de los habitantes, utilizando de manera óptima los recursos existentes.

PLANEACIÓN: manera como los ciudadanos tienen la posibilidad de participar en la

consulta de los proyectos de los planes de desarrollo.

PLEBISCITO: pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la

República, para que apoye o rechace una decisión suya.

PRIVATIZACIÓN: acción impulsada por el gobierno con el fin de introducir los

elementos de liberación de la economía limitando los monopolios.
PROCURADURÍA: organismo que vigila la conducta oficial de quienes ejercen
funciones públicas y defiende los intereses de los ciudadanos.

RED DE SOLIDARIDAD: conjunto de programas dirigidos a mejorar la calidad de

vida de los más pobres del país.

REFERENDO: facultad que tienen los ciudadanos de derogar o aprobar un proyecto

de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local.

REVOCATORIA DEL MANDATO: mecanismo mediante el cual los ciudadanos dan

por terminado el mandato de los Gobernadores y Alcaldes cuando no cumplen su
programa de Gobierno.

SOCIEDAD CIVIL: resultado de un largo proceso que han realizado los seres humanos
para establecer el cómo, el por qué y el para qué vivir en sociedad.

SERVICIO PÚBLICO: finalidad social del Estado para garantizar la satisfacción de las
necesidades básicas de la comunidad.

SERVIDOR PÚBLICO: persona natural que presta sus servicios dependientes a los
organismos y entidades del Estado.

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: organismo

de carácter técnico adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico que controla y vigila
las actuaciones administrativas derivadas de la prestación de los servicios públicos.

VEEDURÍA CIUDADANA: potestad y deber que tienen todos los ciudadanos, para
vigilar la gestión pública y sus resultados.
RESUMEN

El objetivo de ese trabajo es analizar y profundizar en la eficacia y efectividad

de las políticas públicas contenidas en la modernización del Estado colombiano
que han motivado en la última década una mayor participación de la población
colombiana en la toma de decisiones, en el control de la gestión de sus
representantes y en la participación de toda la sociedad en los beneficios de su
crecimiento integral permitiendo que el aparato productivo del país sea más
competitivo y que sus beneficios lleguen efectivamente a toda la sociedad.

La producción de bienes y servicios, que en la actualidad en su gran mayoría

están en manos de organismos estatales, debe contribuir a mejorar la eficiencia
en la economía y a lograr el equilibrio macroeconómico del país.

Pero ante la evidente ineficiencia de los organismos estatales en la óptima

prestación de los servicios públicos, se han formulado reformas estructurales y
de ajuste fiscal e institucional, donde la colaboración del sector privado es
importante para crear un ambiente de competitividad bajo las premisas de
eficiencia, economía y calidad. En muchos aspectos de esa reforma estructural
se encuentra la intención de privatización, bajo la premisa de permitir la
competencia de agentes no gubernamentales en las acciones estatales donde
la participación del Estado se reduce a instancias de control y vigilancia.

El sentido participativo que establece la Constitución Política de Colombia de

1991 es la clave, ya que al prever la intervención directa de los asociados en la
prestación de servicios públicos, sea por su iniciativa o en virtud de contratos o
convenios con los organismos públicos al impulsar programas y actividades de
interés público, en consonancia con el plan general y los planes sectoriales de
desarrollo, se garantiza el progreso y desarrollo de toda la comunidad.

Los diferentes actores estatales del orden nacional responsables del tema
deben determinar en que medida estas políticas de participación han sido
efectivas para concertar con las entidades territoriales y la sociedad civil, la
tarea de dar plena aplicación al mandato participativo.

El papel preponderante del ciudadano común debe constituirse en el punto de

partida del seguimiento y control de la gestión contractual que se lleve a cabo
en el nivel municipal, departamental o nacional. De otra parte, las veedurías
ciudadanas y comunitarias deben contribuir al desarrollo de las instituciones de
control sobre la Administración Pública en coordinación y orientación de los
órganos de control del Estado colombiano.
INTRODUCCION

Las políticas públicas contenidas en la modernización del Estado colombiano,

en gran medida se fundamentan en la apertura tanto en el campo político como
en el económico y social, apertura que ha significado en la última década una
mayor participación de la población colombiana en la toma de decisiones, en el
control de la gestión de sus representantes y en la participación de toda la
sociedad en los beneficios de su crecimiento integral. Esta circunstancia, debe
permitir que el aparato productivo del país en primer lugar, se vuelva más
competitivo y eficiente, y en segundo lugar, que sus beneficios lleguen
efectivamente a toda la sociedad.

La necesidad de una mayor competitividad interna y un equilibrio

macroeconómico es de gran importancia para entender las políticas de
reestructuración del sector público. Se diagnostica que una importante
restricción de la economía colombiana es la ineficiencia de ese sector que se
refleja en el bajo rendimiento de los servicios que presta, en los altos costos
que estos representan y sobretodo, en las pérdidas que muchos organismos
del Estado generan y que contribuyen a un mayor déficit fiscal. Entonces, el
volver eficiente la producción de bienes y servicios, que hasta ahora, en su
mayoría, están en manos de organismos estatales, contribuye a mejorar la
eficiencia en la economía y a lograr el equilibrio macroeconómico del país.

Surge la pregunta, ¿Cómo volver eficiente el sector público? Las reformas

estructurales y el ajuste institucional de los años noventa, reflejan de una u otra
forma el pensamiento de los gobiernos, entonces en principio, se puede afirmar
que el sector privado, es más eficiente que el sector público, por tanto, en lo
posible, lo ideal es transferir algunas de las actividades del sector público al
sector privado.

La importancia que el gobierno de Cesar Gaviria dio a la competencia y a la

privatización en el plan "La Revolución Pacífica", demuestra que los términos
"competencia" y "privatización", van cogidos de la mano. En muchos puntos
de esa reforma estructural se encuentra la intención de privatización, bajo la
premisa de permitir la competencia de agentes no gubernamentales en las
acciones estatales.

Cada vez que surge una dificultad en algún servicio publico, se invoca la
privatización como la solución final. Las propuestas de privatización van
desde la venta de las empresas de energía eléctrica, hasta la competencia y
privatización de los servicios públicos y la construcción de carreteras a cambio
de su explotación durante un determinado lapso de tiempo, culminando este
proceso hasta el día de hoy, con la privatización de la banca.

Estos criterios han servido para que se ataque por varios frentes a los
monopolios estatales. En un mercado competitivo, el consumidor está en
capacidad de elegir la empresa a la cual va a comprar el producto, por tanto, se
tiene la idea de que la productividad del Estado es mucho más baja que el
promedio de la actividad económica del país y en particular que la
productividad del sector privado. De otra parte, se hacen comparaciones en el
ámbito internacional y se concluye que definitivamente las empresas estatales
son ineficientes, por tanto, aquellas iniciativas que impliquen una mayor
participación de agentes privados en la prestación de los servicios públicos,
implica que se abarcan desde las meras iniciativas de subcontratación de
actividades específicas en manos de particulares, pasando por las figuras
como la concesión o la inversión privada, hasta los esfuerzos por
desregularizar actividades donde la participación del Estado se reduce a
instancias de control y vigilancia.

Al respecto han surgido algunas corrientes como la de los fatalistas, que

toman la crisis y la mundialización del capitalismo para ubicar la privatización
como una pequeña pieza que encaja en el rompecabezas de la estrategia
mundial del capital, reduciendo el peso de la intervención pública valiéndose
de instrumentos como la capitalización. Por su lado, los idealistas que parten
de postulados que conciben la privatización como la nueva forma de ofensiva
del capital que busca minar aún más las ya deterioradas condiciones de los
sectores sociales subordinados. Los pragmáticos explican la proliferación de
estas iniciativas a partir de la aparición de ciertos desequilibrios para cuya
solución se recurrió a disminuir el tamaño del Estado, argumentando la crisis
fiscal para aplicar las medidas de privatización.

A lo largo del texto constitucional colombiano vigente, se establecen y

desarrollan las distintas instituciones en las que se confía el logro de los fines y
cometidos del Estado y se precisan las interrelaciones para el adecuado
desarrollo de la vida social. Estos postulados constitucionales apuntan a la
introducción de los instrumentos que aseguren la efectiva participación de los
ciudadanos y de los grupos sociales en las variadas actividades a él confiadas,
lo que constituye un gran avance en materia de gestión pública en la
democracia colombiana.

Se trata entonces, no solo de modificar las normas existentes, sino de

incorporar una nueva cultura a la administración que permita la sustitución de
valores y pautas de comportamiento administrativo, donde la eficacia, la
eficiencia y la participación junto con la legalidad, constituyan los fundamentos
de la actuación de la administración.

Teniendo en consideración el contexto conceptual enunciado, el objetivo que el

presente ensayo se propone, es exponer y analizar el panorama actual del
entorno en el cual las instituciones públicas se ven enfrentadas a asumir el reto
de la modernización a partir de las nuevas formulaciones constitucionales como
la participación ciudadana y social, la colaboración convencional de los
particulares en las actividades estatales, el ejercicio de funciones
administrativas y en la gestión de labores de interés público, las empresas
públicas y la privatización, enfocada específicamente a las empresas de
propiedad del Estado. Justifico estos planteamientos debido a la gran
importancia que cobra la participación de la colectividad en la acción del
Estado, especialmente en el aspecto contractual.

La escogencia de este tema, es importante ya que el sentido participativo que

plasma la Constitución Política de Colombia de 1991 es relevante, al prever la
intervención directa de los asociados en la prestación de servicios públicos, sea
por su iniciativa o en virtud de contratos o convenios con los organismos
públicos. De otra parte, se dispone la posibilidad de que el Gobierno, en los
diferentes niveles y con cargo a los respectivos presupuestos, celebre
contratos con ciertas entidades de derecho privado y convenios con otras
entidades sin ánimo de lucro, con el fin de impulsar programas y actividades de
interés público, en consonancia con el plan general y los planes sectoriales de
desarrollo.

Otro objetivo del ensayo es presentar algunos documentos donde se destaca la

gestión de la Participación Ciudadana que en colaboración con algunas ONG's,
organismos estatales y gobiernos territoriales, ha desarrollado múltiples
actividades de difusión y capacitación de la comunidad y de funcionarios
públicos hacia el conocimiento y utilización de los mecanismos de participación.
Se plantea entonces, un conjunto de acciones y estrategias dirigidas a
coordinar los diferentes actores estatales del orden nacional responsables del
tema y a determinar en que medida estas políticas han sido efectivas para
concertar con las entidades territoriales y la sociedad civi l, la tarea de dar
coherencia y plena aplicación al mandato participativo.

Específicamente, es importante analizar la normatividad vigente relacionada

con la contratación administrativa, que constituye hoy en día, un factor de
corrupción en el manejo de o l s recursos del Estado, lo que impide que los
principios rectores de la contratación estatal, se apliquen en debida forma. En
este aspecto, se hace necesario profundizar en el papel preponderante del
ciudadano común, como el actor principal de la gestión del Estado en este
aspecto, quien debe comprometerse a hacer el seguimiento y control de la
gestión contractual que se lleve a cabo en el nivel municipal, departamental o
nacional.

En este contexto, es importante analizar y exponer la tarea de las veedur ías

ciudadanas como uno de los mecanismos más eficaces con que cuenta la
colectividad, para contribuir al desarrollo de las instituciones de control sobre la
Administración Pública. De esta forma, se permite a los ciudadanos proponer
ideas, ser creativos en la solución de los problemas, dinamizar y hacer más
efectivos los programas, evitando ser testigos incólumes de una deficiente
gestión pública.

De igual manera, se desarrollarán en la línea de investigación descriptiva de

este trabajo de grado, los mecanismos de participación ciudadana como un
espacio que la misma Carta Constitucional plasmó en beneficio de toda la
comunidad. Aunque no ha sido fácil, recaudar datos relacionados con el grado
de participación del ciudadano y los medios de difusión de los mecanismos que
otorgó la Constitución Política de 1991, se hace necesario profundizar en el
tema para percibir el grado de participación efectiva, que garantice el concurso
pleno y consciente de la ciudadanía, cuando ésta se identifica con los objetivos
que traza la administración y cuando logra comprobar que los recursos se
manejan, controlan y coejecutan con la comunidad, generándose más
rentabilidad social.

Por último, dentro de la metodología adelantada, y con el fin de construir

criterios serios y responsables, se ha tenido en cuenta para la realización de
este ensayo, la opinión de personas que trabajan eficazmente con la
comunidad y especialmente de la ciudadanía que busca la información, que
quiere conocer sus derechos, sus deberes y los nuevos cambios que se han
introducido en Colombia desde 1991.

1. GENERALIDADES

1.1. ANTECEDENTES DEL PROCESO DE MODERNIZACION DEL

ESTADO

El proceso de modernización comenzó en nuestro país con estructuras

atrasadas, sin embargo, se presentó un rápido avance hacia la organización
social capitalista en la década de los años veinte. Como reacción a la
modernización algunos sectores de la sociedad no se adaptaron a las nuevas
realidades y a los cambios, sucumbiendo en violencia hacia los años cuarenta.

El Frente Nacional sirvió como un amortiguador político y de integración de los

nuevos grupos sociales; se desarrolló un tipo de capitalismo donde la
distribución de bienes y servicios y el sistema de poder cerrado y circular
contrastaba con la diversidad de las fuerzas de la sociedad y la necesidad de
construir espacios económicos, sociales y políticos.

Entre los años 1978 y 1990, se enmarcó el desarrollo de una crisis política
planteada anteriormente, con tres gobiernos partidistas que representaron a su
vez, diferentes modelos de solución condicionados por el fracaso del
inmediatamente anterior. (1)

(1) LEAL BUITRAGO, Francisco. "El Estado Colombiano". Editorial Colombia

Hoy Pág. 427.
El bipartidismo reinante tomó el control de la administración del Estado, lo que
contrastaba con la debilidad de la sociedad civil reflejo del manejo del sistema,
lo que retardó la percepción y aceptación de la crisis por parte de los jefes
políticos y los dirigentes económicos que se creían dueños del destino
nacional.
El gobierno Gaviria propuso un cambio, una revolución pacífica, un Estado
moderno a solicitud de los colombianos, comprometiéndose a lograrlo en todos
los frentes de la vida nacional para lo cual era necesario y urgente que el país
lograra marchar al lado del resto del mundo, al mismo ritmo, con igual ventaja y
con nuevas opciones. Con la Asamblea Nacional Constituyente se le dieron las
herramientas para comenzar la gran obra de la modernización del Estado y la
construcción de un país diferente, dejando de lado el Estado omnipresente,
burocrático, lento e indiferente.

Con la política de apertura, Gaviria quiso llevar a la realidad el proceso de

internacionalización de la economía, la reforma laboral, la reforma financiera, la
reforma del régimen cambiario y la privatización de algunas empresas que
tendían al fracaso, convirtiendo a la administración pública en un instrumento al
servicio de los colombianos; con el criterio de que entidad que no se
modernizara estaba condenada a desaparecer y entidad que no fuera eficiente
no tenía bases para existir.

El proceso político del gobierno Gaviria fue opacado por la complejidad de los
problemas, desatados en el anterior gobierno de Barco, en relación con la
amenaza terrorista del narcotráfico, el rechazo a las propuestas de negociación
por parte de la guerrilla, complicándose el panorama con la recesión
económica y la confrontación institucional de poderes. Con ello el caldo de
cultivo de las necesidades elementales insatisfechas y la descomposición
social terminó multiplicando la violencia.

El gobierno Samper propuso un viraje sustancial en la política social del país,

para lograr que el desarrollo económico fuera de los colombianos y que los
ciudadanos fueran el principal capital de la sociedad en vez de concentrarse
este en aspectos organizativos, siendo el bienestar colectivo y la capacidad
humana el mayor activo de la sociedad. Con esto se comprometió a garantizar
que el crecimiento económico generara efectos redistributivos para sostener las
metas del desarrollo social del país.

A través de la Red de Solidaridad Social se propuso apoyar en sus condiciones

de vida a grupos de la población especialmente vulnerables y con altas
restricciones para acceder a los programas sociales públicos generando
nuevos mecanismos de fortalecimiento de la generación y transferencia de
ingresos. Con los programas de la Red se propuso reforzar entre otros la
promoción de la participación de la sociedad civil en la formulación, manejo y
evaluación de las tareas del Estado, al consignar la soberanía en el pueblo y el
sistema político como una democracia participativa, propendiendo por el
desarrollo de la sociedad civil, dando a conocer los ámbitos de participación, la
difusión de la información y el desarrollo de capacidades para la participación.

En el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno Samper se ejecutaron acciones

especializadas bajo la responsabilidad de las entidades, apoyado por un
sistema de información gerencial asociado al Sistema de Evaluación de
Resultados que se desarrolló a través de planes indicativos, como base del
proceso de alimentación continua de la planeación.
Durante el cuatrienio 1994 - 1998 se continuó el proceso de cambios
estructurales en la política económica, encaminados a la modernización de la
economía colombiana, incluida la apertura.

La novedad del actual gobierno de Andrés Pastrana, frente al anterior ha

radicado en acompañar el desarrollo económico con un programa masivo de
asistencia social, sin embargo, los mecanismos del Plan de Desarrollo del
gobierno actual no difieren sustancialmente de los mecanismos de "solidaridad
participativa" de la era Samper. En la actualidad se insiste en difundir de
manera masiva unos mecanismos de participación directa más accesibles a los
ciudadanos y en seguir de cerca la gestión de los gobernantes en términos de
cumplimiento de sus obligaciones con la comunidad.

El Plan de inversiones del actual gobierno Pastrana de 1999-2002, contempla

el apoyo al desarrollo empresarial, apoyo a la promoción de la competencia,
propiedad industrial y mejoramiento de la calidad, modernización de las
actividades del Estado hacia el sector exportador, entre otros. En lo
relacionado con el control social, el Plan desarrolla la evaluación de resultados
como incentivo a la participación ciudadana en la gestión pública. Para este
efecto se deben abrir espacios y crearse las condiciones requeridas para
incentivar la participación ciudadana en los procesos decisorios de la gestión
pública, el gobierno nacional implantará una política de democratización,
transparencia y publicidad del Estado, orientada a disminuir los costos de la
participación y a contribuir en la construcción de la sociedad civil.

En términos de la evaluación de resultados de la gestión pública, esta política

hará énfasis en que las organizaciones públicas de todos los niveles de
gobierno cuenten con las tecnologías y los instrumentos de evaluación y control
de la gestión más adecuados a sus necesidades, la elaboración y divulgación
masiva de los presupuestos nacional, departamentales y municipales,
haciéndolos de fácil lectura y comprensión y que especifiquen los resultados
que buscan analizar, quien es el responsable específico por el logro de cada
resultado y cómo se hará efectiva la evaluación de sus resultados. La
evaluación de resultados del sector estatal será pública.

1.1.1 Contexto Constitucional de la Participación. Con la Constituyente las

fuerzas más representativas del espectro electoral (el sector oficialista del
Partido Liberal, el Partido Social Conservador, el Movimiento de Salvación
Nacional y la Alianza Democrática M - 19) iniciaron un proceso de cambio con
la activa participación de fuerzas políticas diferentes al bipartidismo tradicional,
garantizando al constituyente primario pronunciarse de un modo libre, con el fin
de fortalecer la democracia participativa. Con esto se renovó el proceso
electoral creando instrumentos y condiciones para minimizar las
contradicciones de los sistemas políticos tradicionales con arraigo en el
clientelismo y pautas de comportamiento electoral antidemocráticas. (2)
(2) TIRADO MEJÍA, Alvaro. "Una mirada histórica al proceso electoral
colombiano" en Ruben Sánchez (comp.) "Los nuevos retos electorales.
Colombia 1990: antesala del cambio". Bogotá Universidad de los Andes,
Departamento de Ciencia Política, Cerec, 1991 p. 83.
El papel de la sociedad civil en este proceso tomó importancia ya que la
Asamblea Nacional Constituyente fue la respuesta al clamor generalizado para
poner fin al caos y la violencia que llevó al país a una de sus peores crisis de
su historia.

La convocatoria de la Asamblea fue vista como un escenario de concertación

democrática.
El presidente Gaviria al instalar las sesiones de la Asamblea Constituyente el 5
de febrero de 1991, reiteró la importancia de la participación ciudadana como
una de las principales fuentes de legitimidad institucional.

Este consenso en torno a la necesidad de ampliar los canales y los

mecanismos participativos se explica por la creciente conciencia sobre los
peligros que involucra el cerramiento y el carácter excluyente del sistema
político colombiano, para la estabilidad no solo el gobierno, sino del régimen
democrático.

Gaviria fue enfático al afirmar que "La clave de la legitimidad es la participación.

Por eso el proyecto de reforma propone que se abran nuevos espacios a la
participación ciudadana para que las decisiones sean percibidas como fuente
de compromiso justo en el cual todos tuvieron oportunidad de intervenir y de
ser considerados" (3)

Estas propuestas quedaron plasmadas en numerosos artículos de la Nueva

Carta, no obstante, la responsabilidad de reglamentarlas recayó en el
Congreso de la República.

(3) Presidencia de la República, Palabras del Señor Presidente Cesar Gaviria

en la instalación de la Asamblea Constituyente". Bogotá 1991.
El ente legislativo no le había dado desarrollo legal a las normas sobre
participación ciudadana hasta 1992, con lo cual se frustró una de las mayores
expectativas que la Asamblea Constituyente despertó en la ciudadanía.

Solo hasta 1993, el Congreso tramitó algunos proyectos de participación,

debido a la indisciplina de los partidos mayoritarios, lo que impidió el
establecimiento de prioridades para superar la crisis de gobernabilidad. De
otra parte, la ampliación de canales y los mecanismos de participación
ciudadana pudo percibirse como una amenaza para la vieja clase política y los
partidos tradicionales que vieron reducida su capacidad de representación y
credibilidad ciudadana en sus ejecutorias. A esto se sumó la débil respuesta
por parte de algunos sectores más representativos de la sociedad civil a los
grandes retos que pretendían reformar la Carta Constitucional.

Los movimientos o grupos políticos y sociales que participaron en la Asamblea

Constituyente fueron muy variados y heterogéneos, que tradicionalmente
habían sido excluidos del proceso de toma de decisiones, pero evidenciaron
una precaria organización interna, fragmentación y dispersión lo que no
garantizó el fortalecimiento de la sociedad civil, aunado al escalamiento de la
violencia y los conflictos sociales y políticos.
Como consecuencia, se creó un limbo legal en que se encuentran las normas
sobre ampliación de los canales y mecanismos de participación ciudadana
dispuestos en la Constitución de 1991. (4)
(4) MURILLO CASTAÑO, Gabriel. UNGAR BLEIER, Elizabeth. "Gobernabilidad
en Colombia, retos y Desafíos", Politólogos de la Universidad de Los Andes.
Departamento de Ciencia Política, 1992.
En nuestro país organizado como Estado democrático, siempre han existido
elementos tradicionales de la participación en el ámbito político, no obstante,
en las últimas décadas se establecieron instrumentos que han permitido
reconocer la instauración de la participación hasta llegar a una formulación
amplia y profunda registrada en la actual Constitución Política vigente. Sin
duda, ha sido en el contorno municipal donde la intervención de los asociados
se afianza como un medio indispensable y a veces insustituible como expresión
actual de la democracia.

Desde 1986, se autorizó la existencia de juntas administradoras locales, la

elección de alcaldes y la realización de consultas sobre asuntos de interés
local.

Al respecto la Honorable Corte Suprema de Justicia expresó en sentencia del 9

de junio de 1988 que las elecciones locales consisten en la posibilidad política
de participación y acercamiento de todos los ciudadanos a los procesos de
decisión gubernamental y, evidentemente, la reforma constitucional de 1986 se
inspiró en esa relación.

La participación comunitaria en el ámbito local no solo se ha manifestado en la

escogencia de alcaldes, concejales y parte de los miembros de las juntas
administradores locales. La Ley 11 de 1986, retomó fórmulas de participación
ya autorizadas por el Código de Régimen Político Departamental y Municipal
de 1913 y dispuso que un tercio de los miembros de las juntas directivas de las
entidades descentralizadas encargadas de la prestación de los servicios
municipales debe corresponder a los representantes de entidades cívicas o de
usuarios de los servicios a cargo de las entidades, escogidos en la forma que
señalen los reglamentos.
Igualmente la participación comunitaria se canalizaba mediante la colaboración
de entidades privadas sin ánimo de lucro en el ejercicio de funciones y la
gestión de servicios municipales.

De esta forma, la Ley 11 de 1986 en concordancia con lo previsto en el Decreto

01 de 1984, en relación con las disposiciones generales que regulan la
participación de los particulares en el ejercicio de las funciones administrativas,
autorizó a las juntas de acción comunal, las sociedades de mejoras y ornato,
las juntas y asociaciones de recreación, defensa civil y usuarios constituidas
con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro, que tuvieran sede en el respectivo
distrito, para vincularse al desarrollo y mejoramiento de los municipios
mediante su participación en el ejercicio de las funciones y la prestación de los
servicios que se hallen a cargo de éstos.

La participación a que hubiere lugar se formalizaba mediante contratos o

convenios sujetos a un régimen especial y para su cumplimiento las entidades
colaboradoras estaban autorizadas para aportar o prestar determinados bienes.
(5)

1.1.2 La Participación como finalidad esencial del Estado Colombiano. Una de

las notas características del tipo de Estado definido por el artículo 1° de la
Constitución Política de Colombia como "Estado Social de Derecho" es la de
ser participativo y pluralista.

(5) VIDAL PERDOMO, Jaime "La colaboración de los particulares en la

actividad administrativa". En "El Derecho Administrativo en Latinoamérica".
Bogotá Ed. Rosaristas, 1986.
Esta característica se desarrolla y proyecta en varias disposiciones de la propia
Carta Constitucional en torno a ámbitos específicos de la actividad estatal y
social. De ahí que el artículo que le precede señale como uno de los fines del
Estado "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación". (6)

Esta participación se proclama por principio a todos, sean nacionales o

extranjeros, ciudadanos o no ciudadanos, personas físicas, personas jurídicas,
y abarca no solo el ámbito político sino la acción administrativa, ya sea en sus
funciones o en la participación de los usuarios de los servicios públicos en las
juntas directivas de las entidades encargadas de su prestación.

El dominio de la participación se amplió a los ámbitos de los servicios públicos,

del desarrollo económico, de la cultura, de la protección del ambiente,
vinculando de esta forma la participación a toda actividad social y formativas de
los colombianos.

Las características y postulados enunciados se concretan en torno al

señalamiento de los fines del Estado y de la misión de las autoridades
estatales, de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Carta Política, facilitando la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación.
(6) ORTEGA TORRES, Jorge. Constitución Política de Colombia. 3° Edición.
Bogotá. 1996.
Las distintas instituciones se establecen y desarrollan a lo largo del texto
Constitucional y se precisan las interrelaciones para el adecuado desarrollo de
la vida social. En este ámbito se apunta a la introducción de los instrumentos
que aseguren la efectiva participación de los ciudadanos y de los grupos
sociales en la acción administrativa, los cuales deben incorporarse como
elementos propios de la eficacia y de la eficiencia.

Se trata entonces no solo de modificar las normas existentes sino de incorporar

una nueva cultura a la administración que dé paso a nuevas pautas de
comportamiento administrativo, donde la eficiencia y la participación
constituyan los fundamentos para la actuación de la administración dentro de
un marco legal.
1.1.3 La Participación como Derecho y Deber. Como lo afirma Alvaro Tafur "la
participación comporta evidencialmente el derecho constitucional a intervenir y
compete a las autoridades su garantía y efectividad, en los términos que el
mismo ordenamiento prescribe, con las consecuencias jurídicas pertinentes".
La participación entraña el deber de intervenir, como una carga que se impone
con fundamento en el desarrollo del principio de la solidaridad. (7)

Es así como las nuevas formulaciones institucionales: la participación

ciudadana y social, la colaboración de los particulares en la gestión estatal, las
empresas públicas y la privatización, afianzan la participación de todos en las
decisiones que los afectan, tanto por los derechos que se coligen como de los
deberes que se desprenden de dicha participación.
(7) TAFUR GALVIS, Alvaro. "La Participación Ciudadana y Social en la
Constitución de 1991", 1° Edición 1993. Bogotá Colombia Universidad
Externado de Colombia. Pág. 35

Al proyectar el sentido participativo de la comunidad, la Constitución prevé la

intervención directa de los asociados en la prestación de los servicios públicos
ya sea por su iniciativa o en virtud de contratos o convenios con los organismos
públicos, teniendo en cuenta la ampliación de los principios ya aceptados
legalmente donde se dispone la posibilidad de que el Gobierno en los
diferentes niveles y con cargo a los respectivos presupuestos celebre contratos
con entidades de derecho privado, especialmente aquellas sin ánimo de lucro,
con el fin de impulsar programas y actividades de interés público en
consonancia con el Plan General y los planes sectoriales de desarrollo.

1.1.4 La Participación en la evolución del Estado de Derecho. Dentro del

marco del Estado Social de Derecho, de manera general se tiene en cuenta la
efectiva participación de la ciudadanía y la colaboración de los particulares en
el desarrollo de las distintas actividades estatales con el fin de profundizar en el
significado de una democracia real. Hoy la democracia solo tiene aceptación
cuando se cuenta con el pueblo, con esta ideología participativa. Así como la
ideología liberal - democrática según lo afirma Pier Luigi Zampetti "considera al
individuo activo tanto en el momento electoral como en el momento de tomar
decisiones, tanto como individuo como en cuanto inserto en el grupo en que
ejerce una actividad concreta". Y agrega: "Para ella el pueblo no puede
entenderse ni como cuerpo electoral, ni como masa popular, sino como
comunidad de sujetos que eligen y deciden, es decir, como conjunto de sujetos
activos en el completo e integral sentido del término; la palabra participación en
el sentido de elegir y decidir, la participación popular expresa al pueblo como
comunidad de sujetos activos, como comunidad de personas". (8)
(8) LUIGI ZAMPETTI, Pier. "La participación popular en el poder" Madrid,
Espesa, 1977. P. 207.

Se mira entonces, como debe ser esa participación en torno a su calidad y

cantidad, buscando siempre nuevos cauces de participación que aseguren a la
comunidad su presencia en los diferentes ámbitos del quehacer social y estatal
de los gestores de la prestación de servicios públicos.
Es así como las organizaciones privadas especialmente aquellas definidas sin
ánimo de lucro, se constituyen en gestoras de servicios públicos y de
actividades de interés público y bajo esa condición ostentan prerrogativas y
deberes propios del Estado.

Estos nuevos cauces de participación propician que la sociedad y las distintas

fuerzas sociales que actúan en ella, intervengan de manera directa e inmediata
en la definición de las acciones públicas y administrativas, mediante
mecanismos como el plebiscito, el referéndum o la consulta en todos los
niveles como una forma de comprometerse como instrumento de efectivo
control sobre esa gestión.

Administrativamente hablando, la participación se encauza hacia el sector

social, como un ingrediente más de la relación sector público - sector privado,
promoviendo la vinculación de los particulares, ya en forma individual, ya como
comunidad o en grupos solidarios como gestores en las tareas estatales para
la satisfacción del interés social. No obstante, el problema de la participación
es que pone de presente una crisis o dificultad en la gestión estatal. Como lo
escribió Sánchez Morón "es típico del capitalismo tardío, más en concreto, es
una manifestación de las crisis de las sociedades neocapitalistas avanzadas.
Va estrechamente ligado a la problemática del llamado Estado social y a sus
diferentes interpretaciones". "Cualquier sujeto individual y colectivo portador de
un simple interés sociológico y esgrimiendo como único título el de ciudadano
puede impugnar una decisión administrativa". (9)

El escritor Agustín Gordillo señala que se han ido agregando instrumentos de

participación llamados a complementar, a potenciar y a profundizar la
democracia representativa, sin sustituirla, es así como se destaca la práctica de
los consejos asesores, de las comisiones mixtas de planificación y de los
consejos económicos y sociales, postulándose también mecanismos de la
denominada democracia semi - directa como el plebiscito, el referéndum, el
derecho de iniciativa, el derecho popular de voto, la revocación del mandato.

No obstante, observa el autor, en América Latina, aún no se acogen estas

formas de participación y aún las excluyen.

Expresa, además, que "en general no funcionan como mecanismo idóneo de

participación, ni existe tampoco una concepción clara de que deban serlo, entre
otras cosas porque suelen funcionar a imagen y semejanza de la
administración central: padecen entonces del mismo vicio de excesiva
centralización interna que caracteriza la administración, y no es frecuente
encontrar dentro de tales entidades experiencias importantes de
desconcentración o delegación, ni tampoco por ende de participación". (10)

(9) SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. "La participación del ciudadano en la

administración pública". Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1980.
Pág. 110
(10) GORDILLO, Agustín A.. "Derechos Humanos. Doctrina, casos y
materiales". Parte General. Buenos Aires, Fundación de Derecho
Administrativo. 1990. Pág. 107, 117.

1.2. MODALIDADES DE LA PARTICIPACIÓN

Las diferentes formas de participación se agrupan en consideración a la

naturaleza de la autoridad estatal ante la que se hace efectiva la participación;
si es en el orden político, en la función constituyente o ante el órgano
legislativo, en el ámbito administrativo, ante los órganos administrativos y la
participación en el ámbito de la vigilancia y control ante los organismos de
control y ante la rama judicial.

1.2.1 Participación Política. El artículo 40 de la Constitución consagra el

derecho que a todos les asiste de "participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político". Este derecho se hace efectivo mediante la vocación
de todo ciudadano que se le reconoce para elegir y ser elegido, para tomar
parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática, para constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin ninguna limitación, para revocar el mandato de los
elegidos conforme lo consagra la Constitución y la ley, para tener iniciativa en
las corporaciones públicas, para interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y la Ley y para acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos.

Estos instrumentos de participación habían sido consagrados de tiempo atrás y

constituían medios de uso corriente en el ámbito de la participación ciudadana
sin discriminación de sexo como ocurrió desde el plebiscito de 1957 y las
acciones públicas en defensa de la constitución y la ley desde 1910, entre
otros.

La nueva Constitución amplía las garantías, especialmente la que trata del

derecho a las organizaciones sociales de manifestarse y participar en eventos
políticos. Es así como el artículo 108 la Carta Magna dispone que para la
organización interna de los partidos y movimientos políticos, la ley no debe
imponer exigencias ni obligar a la afiliación a ellos para participar en
elecciones. El artículo 104 de la Constitución dispone que el Presidente de la
República podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional y la
decisión del pueblo será obligatoria.

De otra parte, la Constitución autoriza a los gobernantes y alcaldes para

realizar consultas populares para decidir sobre asuntos del respectivo
departamento o municipio. La misma Constitución establece formas de
intervención directa de los ciudadanos en a l actividad normativa del Estado,
con el fin de incorporar nueva disposiciones, reformarlas o derogarlas, es así
como el artículo 374 señala que puede efectuarse su reforma por el Congreso,
por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
La Ley 5° de 1992 que trata del reglamento del Congreso, el Senado y la
Cámara de Representantes en su artículo 230 dispone la participación
ciudadana en los proyectos de acto legislativo o de ley señalando que toda
persona natural o jurídica puede expresar sus opiniones sobre los proyectos
cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las comisiones
constitucionales permanentes. De igual manera cuando se trata del trámite de
leyes de iniciativa popular, el vocero designado por los ciudadanos podrá
intervenir con voz ante las plenarias de Senado y Cámara de representantes
para defender la iniciativa, estas observaciones formuladas se consignarán por
escrito y serán publicadas en la Gaceta del Congreso para conocimiento
general de las corporaciones legislativas.
1.2.2 Participación Administrativa. La participación más que un derecho
entraña el deber de intervenir con fundamento del principio de la solidaridad
enunciado en al artículo 1° de nuestra Constitución. Todas las formas de
intervención social entrañan la participación, como una actuación ya sea de
personas representativas de todo el conglomerado social o de organizaciones
que actúan en nombre de intereses colectivos en torno a los cuales la
Constitución canaliza esa participación social en casos concretos.

1.2.3 Participación procedimental. Esta modalidad de participación es

susceptible de ser reglamentada por el legislador ante organizaciones privadas
para garantizar los derechos fundamentales. Es así como el artículo 23 de la
Constitución enuncia el fundamento del Derecho de Petición al señalar que
"Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución". (11)

Este ejercicio del derecho de petición ya había sido consagrado en el artículo

45 de la Constitución de 1886 y sus reformas, que habilita a toda persona para
presentar las mencionadas peticiones desde la perspectiva de la participación,
donde se hace efectivo el derecho a la información sobre las actuaciones
públicas solicitando una acción o concepto a las autoridades sobre aspectos
que interesen a la sociedad o a quien presenta la petición.

La Honorable Corte Suprema de Justicia se ha manifestado al declarar

constitucional la reglamentación legal sobre términos para decidir en caso de
insistencia del particular.

(11) Ob. Cit. Pág. 42

En el caso del derecho a la información y a la consulta de documentos se
asegura la vigencia de unas de las más modernas formas de acción de los
gobernados sobre el poder público y forma parte de los instrumentos de control
vertical sobre los gobernantes, al valorar la actividad que se cumple en nombre
del Estado. (12)

1.2.4 Participación en la formulación de los planes de desarrollo. En este

campo la participación no se limita a la integración del Consejo Nacional como
lo señala el artículo 340 de la Constitución, sino que abarca una efectiva
participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y las
modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido
constitucionalmente.

Al ser regulada por la ley se incluirá todo lo relacionado con los procedimientos
de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá
los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de
los presupuestos oficiales, según lo señala el artículo 342 de la Carta Magna.

1.2.5 Participación en la prestación y el control de los servicios públicos. Es

deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a
todos los habitantes del territorio nacional, como un fin social primordial,
manteniendo la regulación, el control y la vigilancia sobre dichos servicios que
pueden ser prestados ya sea por el propio Estado, directa o indirectamente,
como por comunidades organizadas o por particulares.

(12) Corte Suprema de Justicia. Sentencia de la Sala Plena de 25 de febrero de

1988. Ponente doctor Fabio Morón Día z. Foro colombiano No. 226, abril de
1988, p. 354.

El artículo 369 de la Carta dispone que la "La ley determinará los derechos y
deberes de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que
presten el servicio". "Igualmente definirá la participación de los municipios o sus
representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos
domiciliarios".

Específicamente, en los artículos 48 y 49, la Constitución Política reitera el

derecho de los particulares a participar con ciertos servicios, como en el caso
de la seguridad social que comprende la prestación de servicios, la atención en
salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado
donde se dispone que estos serán descentralizados, por niveles de atención a
la comunidad.

1.2.5.1 La Seguridad Social. En lo relacionado con la salud, la Ley 10 de 1990

enuncia unos principios básicos aplicables donde se incluye el de la
participación comunitaria en los procesos de diagnóstico, formulación y
elaboración de planes, programas, proyectos, toma de decisiones,
administración y gestión, principios que se encuentran desarrollados en el
Decreto 1416 de 1990, que establece la forma de participación de la
comunidad en los órganos de dirección de las entidades hospitalarias.

Con la Ley 90 de 1946 se creó el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales

ICSS instaurándose un sistema de seguro social para el reconocimiento de las
prestaciones. No obstante el ICSS se manejó para la salud general del afiliado
mientras las prestaciones económicas siguieron siendo prestaciones
patronales. En 1964 fueron asumidas para accidentes de trabajo y las
enfermedades profesionales, ATEP y sólo a partir de 1968 para pensiones,
invalidez, vejez y muerte. Las cajas de compensación familiar y el Fondo
Nacional del Ahorro ya se habían hecho cargo del manejo de las cesantías
otorgándoles el carácter de seguro. (13)
Hasta 1993 el sistema de seguridad logró una cobertura muy baja, lo que ubicó
a Colombia entre los países de más rezago en materia de Seguridad Social,
reportándose como beneficiarios a solo el 20.6% de los colombianos.

En 1997, se logró concluir que por mandato de la Ley 100 de 1993, el problema
de la baja cobertura familiar de los afiliados al ISS (18%) se resolvía con la
introducción de un sistema de libre elección de proveedores públicos y privados
por parte de los afiliados.

La baja cobertura de la seguridad social produjo un anormal desarrollo en el

sistema de asistencia pública que pese a tener a su cargo más del 70% de la
población solo cubrió el 25% de salud con limitados niveles de atención. A
causa de esta falencia, se activó el negocio de la medicina prepagada que llegó
a tener más de veinte empresas en el país y que a pesar de los altos costos en
sus pólizas siempre ofrecieron planes de beneficios muy recortados.

La Asamblea Nacional Constituyente formuló unas directrices, las cuales

quedaron consignadas en el artículo 48 de la nueva Constitución Política de
1991 en el que se consagran los principios procedentes de la Seguridad Social
Clásica.

(13) Revista de Análisis de la CGR. "Economía Colombiana". Bogotá. Junio

1998. Pág. 37.
Tales principios como la solidaridad y la universalidad quedaron a un lado, en
consecuencia, el concepto de asistencia social queda abolido y se introducen
principios procedentes del pensamiento neoliberal, como la búsqueda de
eficiencia y la presencia del sector privado en su administración.

El proyecto de reforma a la Seguridad Social con clara tendencia neoliberal,

aunque autorizó la creación de los fondos privados para el manejo de cesantías
y pensiones, se concibió con un alto contenido social consagrando
mecanismos de compensación y solidaridad fiscal y parafiscal, manejados
mediante diversas cuentas del Fondo de Solidaridad y Garantía, que podría
acercar al país hacia la universalidad en la seguridad social en salud para toda
la población. Se aceptó para su viabilidad, la creación de un Fondo de
Solidaridad Pensional alimentado con fondos propios de aseguramiento
individual y lo más importante, aceptó la subsistencia y la competencia entre el
ISS y el sector privado. El manejo que se le dio al Sistema de Riesgos
Profesionales no quedó sometido a los principios de solidaridad y la
universalidad y es administrado por el sistema de los seguros privados.

En materia pensional la reforma constitucional ha sido un importante avance ya

que amplió la cobertura del sistema pensional en más de un millón de afiliados
nuevos, generó, además, una novedosa competencia entre el sector público y
el privado, creando solidez financiera en este nivel.

La Ley 100 de 1993 logró que se unificara el sistema de salud en un solo

cuerpo coherente de normas, obligaciones y beneficios, estimulando la
eficiencia en la organización de los servicios y manteniendo la integralidad en
su cobertura. Sin embargo, quedaron por fuera del sistema algunas entidades
como la previsión social del Ejército y de la Policía, el sistema previsional del
magisterio y Ecopetrol. Hasta el Congreso se automarginó para mantener su
régimen de privilegios y corrupción. Por su parte, la Superintendencia de Salud
mantuvo con carácter cerrado algunas cajas públicas perpetuando la
insolidaridad y la ineficiencia en la prestación del servicio de salud.

1.2.6 Participación en la regulación de la calidad de bienes y servicios. El

control de calidad de los bienes y servicios que se ofrecen y prestan a la
comunidad debe ser regulado por la ley y compete al Estado la obligación de
garantizar la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios
en el estudio de las disposiciones en el sentido que se observe que realmente
hay una efectiva representación de la sociedad.

1.2.7 Participación en lo relacionado con el medio ambiente. La consagra el

artículo 79 de la Constitución cuando ordena al legislador garantizar la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio
ambiente en que viven. Cuando el artículo 330 de la Constitución establece la
modalidad de participación de las comunidades indígenas en relación con los
recursos naturales en sus territorios, señala que dicha explotación se hará sin
desmedro a su integridad cultural, social y económica, debiendo propiciar el
Gobierno la participación de los representantes de las respectivas
comunidades.

1.2.8 Participación en lo concerniente a las relaciones laborales. Se prevé la

existencia de una comisión permanente integrada por el gobierno y los
representantes de los empleadores y trabajadores en relación con el fomento
de las buenas relaciones laborales, que contribuya a la solución de conflictos
colectivos de trabajo, a la concertación de las políticas salariales y laborales y
el derecho de huelga, tal como lo señala el artículo 56 de la Constitución.

1.2.9 Participación en el Control de la Gestión Pública. El artículo 270 de la

Carta, dispone que la ley organizará las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permita vigilar que la gestión pública se cumpla en todos los
niveles de la administración y sus resultados.

1.2.10. Participación y el Control Judicial. La acción pública para el

cumplimiento de una ley o un acto administrativo contemplada en el artículo 87
de la Constitución, asegura que todo aquel que pretenda hacer efectivo su
cumplimiento puede hacerlo acudiendo ante la autoridad judicial. En caso de
prosperar la acción, mediante sentencia, la autoridad judicial fallará ordenando
a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

Es a través de las acciones populares que esos mecanismos se encauzan para

la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con
el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica entre otros.

Con estas acciones se garantiza el logro de los correctivos necesarios ante

actuaciones de las mismas autoridades o de un particular que menoscaben los
bienes comunes. En estos casos, el causante del daño deberá indemnizar los
perjuicios económicamente valorables en que haya incurrido.
1.3 EFECTIVIDAD DE LA PARTICIPACIÓN.

La participación de los particulares debe ser encauzada hacia la protección de

unos derechos y en el cumplimiento de unos deberes de participación
democrática y política. Es así como el artículo 103 de la Constitución establece
como deber del Estado " contribuir a la organización, promoción y capacitación
de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales teniendo en cuenta las
instancias de participación, el control y la vigilancia de la gestión pública que se
establezcan". (14)

En relación con los efectos juríd icos que genere una acción u omisión de una
entidad del Estado, dice el doctor Alvaro Tafur Galvis que cuando de
decisiones administrativas se trate, la omisión de la instancia participativa,
donde exista una autoridad competente para tomar esa decisión, se debe
configurar la causal de anulación de la misma.

Así mismo, cuando algunas de las manifestaciones de la participación tienen la

calidad de derechos fundamentales, su efectividad puede garantizarse por
medios coercitivos mediante el ejercicio de la Acción de Tutela consagrada en
el artículo 86 de la constitución Política.

Al Estado le compete una conducta positiva para que se organicen entes de

índole asociativa llamados a constituir mecanismos de representación en la
concertación de acciones con las autoridades y en el control y vigilancia de la
gestión pública.
(14) Ob. Cit. Pág. 89

2. PRIVATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y LA MODERNIZACIÓN

DEL ESTADO

Dentro del marco de referencia de las políticas de modernización del Estado se

busca la participación y la colaboración de los particulares en las actividades
estatales y el desplazamiento de bienes y empresas del Estado hacia el sector
privado, estableciendo parámetros de eficiencia y eficacia de las entidades
estatales.

Dentro de los factores en que se apoya la privatización de las empresas

públicas se arguye la falta de eficiencia de esas unidades de producción de
bienes y servicios debido a problemas de organización y manejo administrativo,
a la defectuosa administración de esquemas de costos y precios y a la
circunstancia de que el Estado abarcó de manera indiscriminada las
actividades económicas en desmedro de su propio presupuesto.
En agosto de 1990, se posesionó como Presidente de Colombia el Doctor
Cesar Gaviria y en su discurso de posesión manifestó su propósito principal de
preparar al país para enfrentar de manera ventajosa el próximo siglo. Su
programa de gobierno traía una propuesta de modernización en todos los
campos de la sociedad colombiana, su estrategia era la apertura en el campo
político, económico y social lo que constituía una mayor participación de la
población colombiana en la toma de decisiones, en el control de sus
representantes y en la participación de toda la sociedad en los beneficios de su
propio crecimiento en el contexto de la modernización y de la apertura
económica la competencia y la eficiencia, se mencionaron reiteradamente y se
planteó una reforma estructural en el mercado de bienes, en el nivel laboral, en
el mercado de capitales, profundizando en la descentralización política,
económica y administrativa por medio de la autonomía de los departamentos y
los municipios.

De igual manera, se dio gran importancia al pensamiento del gobierno de que

el sector privado sería más eficiente que el sector público, lo ideal sería
entonces transferir algunas de las actividades del sector público al privado.

2.1 CONCEPTO DE PRIVATIZACION

Algunos autores como Alvaro Tafur Galvis, coinciden al determinar el concepto

de privatización, como una práctica mediante la cual el sector público cede a la
iniciativa privada una serie de recursos productivos para que esta última lleve
a cabo su explotación con una mayor eficiencia y racionalidad de modo que el
conjunto de la sociedad resulte beneficiada. (15)

Este concepto de privatización encierra un conjunto de fenómenos que

abarcan desde la desregularización o desmonopolización de algunos sectores
de la economía, hasta la desnacionalización o transferencia de propiedad de
activos del Estado y las entidades públicas a los particulares.

(15) Ob. Cit. Pág. 85

Se han introducido de esta manera mecanismos y procedimientos de gestión
privada en el marco de las empresas y demás entidades de carácter público,
tales como la venta de las empresas ya sea en forma total o por bloques, de
acciones o de capital de la empresa, de la fuerza de trabajo, de técnicas, etc.,
como el cobro de servicios, contratación de servicios a empresas privadas,
creación de nuevos grupos, entre otros.

2.2 IMPORTANCIA DE LA PRIVATIZACIÓN

Dentro del plan de estructuración del gobierno Gaviria se tuvo en cuenta que el
proceso de ajuste institucional del Estado debía dirigirse hacia una reducción
de su intervención en las actividades que pudieran ser desempeñadas con
mayor eficiencia por el sector privado. En este caso las administraciones serían
responsables de la provisión mas no de la producción de servicios
descentralizados Los recursos debían de orientarse a dar acceso a otras
alternativas que permitieran a la comunidad recibirlos con más eficiencia. (16)
El criterio es que cada vez que se presentan graves dificultades en algún
servicio público, se invoca la privatización como una "solución final"; tal es el
caso del racionamiento de la energía eléctrica, la prestación de servicios como
el suministro de agua, el bloqueo a las carreteras, el servicio de ferrocarriles, la
seguridad social, los fondos de pensiones y cesantías y también la privatización
de la banca.

(16) SÁENZ ROVNER, Eduardo y Autores varios. "Modernización Económica

vs. Modernización Social". Compilador. Facultad de Ciencias Económicas.
Universidad Nacional de Colombia CINEP. 1994.
Como argumentos valederos para iniciar el proceso de privatización, se afirmó
la necesidad de que las empresas funcionaran eficientemente a través del
mercado competitivo, estimulando la existencia de muchas empresas que
ofrezcan el mismo servicio a los usuarios, de esta manera se ataca a los
monopolios estatales. En un mercado competitivo, el consumidor está en
capacidad de elegir la empresa a la cual le va a comprar el producto.

Al hablar de privatización muchas personas hablan de la baja productividad de

las empresas estatales en relación con la productividad del sector privado
especialmente el internacional, lo que hace más ineficientes a al s empresas
estatales.

Algunos consideran que los recursos de un país son relativamente escasos en

el sentido en que se pueden utilizar para muchos fines y no alcanzan para
todos ellos al mismo tiempo, entonces se habla de una equitativa distribución
de los recursos para asegurar la satisfacción de las necesidades de la
comunidad.

En los últimos veinticinco años se ha mejorado el bienestar social de los

administrados pero es necesario replantear el papel que ha jugado el sector
público en el desarrollo social del país, ya que el gobierno pretende ser más
eficiente en la prestación de los servicios públicos y al mismo tiempo cubrir
todas las necesidades de la población más pobre. De esta forma se propone
sustituir los subsidios a la oferta por subsidios directos a la demanda, lo cual es
consistente con las políticas de privatización. (17)

(17) Departamento Nacional de Planeación: "La Revolución Pacífica". Bogotá.

1991.
Todas aquellas iniciativas que implican una mayor participación de agentes
privados en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, abarcan desde
la subcontratación de actividades específicas en manos de particulares, con
figuras como la concesión o la inversión privada en un contexto regulado, hasta
la desregularización de actividades en donde la participación del Estado se
reduce a instancias de control y vigilancia.

El fenómeno de la privatización según Luis Mauricio Cuervo, se puede agrupar

en tres corrientes: la fatalista, que ubica de una parte la privatización como una
pequeña pieza que encaja perfectamente en el rompecabezas de la estrategia
mundial del capital y de otra como el fracaso del Estado de dar bienestar a la
sociedad; la idealista, que por una parte, concibe la privatización como una
nueva forma de la ofensiva del capital que busca minar cada vez más las ya
deterioradas condiciones de los sectores sociales subordinados, y de otra, que
la entienden como un cambio de actitud frente a problemas viejos, lo que
permite encontrar soluciones a los grandes males que afectan la intervención
pública; la corriente pragmática explica la proliferación de esta iniciativas a
partir de la aparición de ciertos desequilibrios para cuya solución se recurre a
disminuir el tamaño del Estado. (18)

Por ejemplo, la Constitución de 1991, estableció que la prestación de servicios

domiciliarios era responsabilidad del Estado pero no era necesario que éste los
prestara directamente.

CUERVO. Luis Mauricio. "Privatización de las Empresas de Servicios Públicos"

Investigador del CINEP y profesor - investigador del Cider de la Universidad de
los Andes. Págs 196 ss.

A los gobiernos locales no les queda otra salida que inyectar recursos
financieros frescos a las empresas privadas prestadoras de servicios, con la
esperanza de que la gestión privada que la maneja, garantice la salida de la
crisis ocasionada por la ineficiencia y precariedad de los servicios prestados.
En este caso, corresponde a la ciudadanía asumir el control de las empresas
para evitar un colapso total.

Las experiencias internacionales demuestran que un uso adecuado de este

instrumento puede contribuir a solucionar los actuales problemas. No obstante,
en el ámbito nacional es necesario crear una conciencia, una mentalidad
diferente con la cual se emprendan medidas de privatización y solo deben
ejecutarse cuando se den las condiciones para garantizar que pueden
contribuir a solucionar los problemas ya identificados, evitando la constitución
de nuevas fuentes de negocios corruptos y creando un sistema capaz de hacer
un seguimiento permanente con el fin de asimilar las experiencias para no
cometer en el futuro los mismos errores, ejerciendo un control público sobre la
manera como se están ejecutando las acciones de quienes prestan los
servicios públicos.

2.3. LA SUBCONTRATACIÓN O CONTRATACIÓN DE LA GESTIÓN

Peter A. Thomas considera la subcontratación como "la utilización convencional

de individuos o firmas privadas para que manejen o implementen programas,
mientras que el gobierno permanece como dueño de los activos, controla las
políticas, vigila la parte financiera y tiene sumo poder para entrar a operar
plenamente" (19)
(19) THOMAS, Peter A. "Consideraciones legales y tributarias de la
privatización" En Privatización: una alternativa para el desarrollo Pag. 383
Esta se concreta a través del encargo a empresas privadas de la
correspondiente gestión, modalidad que no es reciente toda vez que
antiguamente en el derecho administrativo se conoce el contrato de concesión
y las modalidades convencionales que han dado lugar a la descentralización
por colaboración. La privatización no es una política sino una orientación como
lo expresa el profesor Dromi, no es un fin sino un medio, por lo tanto, se
requiere creatividad para diseñar políticas apropiadas para cada problema del
sector público.

El fundamento de los objetivos específicos del gobierno es lograr que las

empresas estatales no sean tan dependientes de los subsidios y financiamiento
del gobierno y que sean más competitivas tanto en el ámbito nacional como
internacional. (20)

No obstante, con fundamento en lo estipulado en la Ley 80 de 1993, y

aplicando la actual política de austeridad y eficiencia del gasto público, se
restringen los contratos de prestación de servicios y se reglamenta que las
entidades públicas sólo podrán celebrar este tipo de contratos, cuando no
exista personal de planta para realizar las tareas que se contratan. Además,
deberán reducir sus presupuestos de publicidad en un 30% para el presente
año, aclarando que sólo podrán publicar los avisos institucionales requeridos
por la ley.

También quedó prohibida la utilización de recursos públicos para relaciones

públicas, para afiliación o pago de cuotas de servidores públicos a clubes
sociales o para el otorgamiento o pago de tarjetas de crédito.
(20) DROMI, José Roberto. "Reforma del Estado y Privatizaciones". Buenos
Aires. Astrea. 1991.

3. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

3.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICO - NORMATIVA

La contratación administrativa en Colombia ha tenido progresivos avances, con

antecedentes legislativos en la Ley 53 de 1909, Ley 110 de 1912 (Código
Fiscal Nacional). Ley 61 de 1921, Ley 105 de 1931, Ley 167 de 1941, Decreto -
Ley 528 de 1964, Decreto - Ley 3130 de 1968, Decreto 222 de 1983, Ley 80 de
1993 y sus Decretos Reglamentarios, Ley 136 de 1994, normatividad
concordante y reglamentaria sobre contratación administrativa, en materia
constitucional, civil, comercial, contencioso administrativa, penal y disciplinaria.

A partir de la expedición de los Decretos - Leyes 1670 de 1975 y 150 de 1976,

se inició la normatividad en materia de contratación administrativa, donde se
resaltó el haber hecho desaparecer la costumbre de crear y constituir
precipitadamente sociedades ad hoc con la única finalidad de licitar y
perfeccionar en el campo de la aplicación de los requisitos esenciales de la
contratación, de acuerdo al tipo de contratos y el régimen de las cláusulas
obligatorias y de la responsabilidad civil.

En 1983 el Decreto 222 trajo innovaciones normativas relacionadas con los

principios de unilateralidad, extensión de la cláusula de caducidad
administrativa y tipología de los contratos públicos. Sin embargo, se
evidenciaron múltiples inconvenientes que entrababan la actuación contractual
debido a los exagerados formalismos y a la ausencia de consenso entre las
partes, imponiendo las consabidas cláusulas excepcionales. (21)

Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, se expidió el nuevo

régimen de contratación estatal, contenido en la Ley 80 de 1993 que determina
las reglas generales de la contratación de la Administración Pública donde se
hicieron variaciones importantes.

Esta ley se constituyó en normatividad de aplicación general en todo el territorio

nacional, creó una sola categoría de contratos: los contratos estatales,
eliminando el criterio diferenciador entre contrato administrativo y de derecho
privado de la administración; estatuyó el postulado de la autonomía de la
voluntad, modificó los requisitos para contratar, simplificó y agilizó los
procedimientos, determinando un completo régimen de responsabilidad en todo
el proceso de contratación. De igual manera, otorgó la facultad de delegar total
o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la
realización de licitaciones o concursos; consagró la figura del silencio
administrativo positivo en la ejecución de los contratos ante la petición del
contratista y amplió las formas de control de la gestión contractual entre otros.

3.1.1 Bases constitucionales de la Contratación Administrativa. El artículo

primero de la Constitución Política de 1991 es la clave normativa que irradia
todo el texto fundamental, según criterio de la Corte Constitucional.
(21) SOLANO SIERRA, Enrique. "Contratación Administrativa". Segunda
Edición. Ediciones Librería el Profesional. Santafé de Bogotá. Pág. 47. 1997.

Es así como el esquema del interés general comprende valores en el orden de

la prestación de servicios para garantizar los requerimientos de la comunidad,
buscando la justicia social.

En el artículo segundo de la Constitución se manifiestan los fines del Estado

organizado en todas sus actividades, con miras a garantizar que todos los
derechos, prerrogativas y deberes que la Constitución declara, reconoce,
otorga e impone a todas las personas y grupos sean alcanzados en forma
colectiva o individualmente.

El artículo sexto dispone acerca de la obligación recíproca de los particulares y

los gobernantes. Sus acciones u omisiones generan responsabilidad
contractual; los servidores públicos deben ceñirse estrictamente a lo autorizado
por la Constitución y la Ley, mientras que los particulares tienen un amplio
margen de iniciativa y pueden hacer todo aquello que no esté prohibido por la
Constitución y la Ley.

El artículo 13 determina el deber de garantizar los mismos derechos, la misma

protección, las mismas oportunidades sin que se puedan invocar privilegios.
Es así, como el principio de igualdad aunque no puede ser absoluto sino
relativo o proporcional a la situación concreta, debe guardar una racionalidad
interna especialmente en todas las etapas de la contratación estatal.
El artículo 23, consagra el derecho de petición a instancias del interés general
o particular y tiene plena operancia en la actividad contractual, cuando la
comunidad o el ciudadano actúan solicitando o defendiendo dichos intereses,
en la garantía y protección de los derechos, recibiendo de la administración una
pronta resolución a su petición ya sea mediante decisión estimatoria o
desestimatoria.

El artículo 25 determina que el trabajo es un derecho y una obligación legal y

goza de especial protección del Estado. La contratación estatal debe
propender, de acuerdo al principio de la igualdad, por concretar este derecho -
deber al trabajo como una de sus modalidades para que se cumpla la función
social relacionada con la propiedad, la empresa y la actividad de los
particulares.

El artículo 83 consagra el principio de la buena fe, lo que morigera las

relaciones contractuales entre la administración y los particulares interesados
en contratar con ella, por ser de aplicación recíproca. La buena fe incorpora el
valor ético de la confianza, de allí que, según lo manifiesta la Corte
Constitucional en Sentencia T-568/92, los representantes de las entidades y
organismos públicos deban presumir que quien ante ellos actúa lo hace de
buena fe, por lo tanto, suponer la mala fe sería predicar la inexistencia o
inutilidad del orden social, dando lugar a un cúmulo de relaciones basadas en
la desconfianza, sin embargo, esto no exime al particular de la responsabilidad
que le corresponda.

El artículo 84 consagra el principio de la economía, legislado en el artículo 25

de la Ley 80 de 1993. Se institucionalizó para garanti zar que los
procedimientos contractuales se adelanten con austeridad de medios, tiempo,
gastos y para agilizar las decisiones en beneficio de los intereses estatales y de
los particulares.

El articulo 90 consagra el principio de responsabilidad de los servidores

públicos por infringir la Constitución y las leyes por omisión o extralimitación en
el ejercicio de sus funciones, igualmente responden patrimonialmente por los
daños antijurídicos que se causen por dichas conductas y la acción de
repetición por acciones u omisiones dolosas o gravemente culposas.

La imparcialidad, la legalidad, la moralidad y la transparencia son principios

consagrados en el artículo 92 de la Constitución, los cuales juegan un papel
importante ante cuya presunta infracción, se pueden solicitar por cualquier
persona las correspondientes investigaciones penales o disciplinarias a que
haya lugar.

En relación con los fines de la contratación, la norma constitucional consagra

que los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar un
contrato y en la ejecución del mismo, las autoridades buscan el cumplimiento
de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios
públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que
colaboran con ellas en la ejecución de dichos fines.
Según lo previsto en el artículo 209, la actuación administrativa estatal se
realiza con fundamento en la función administrativa que despliega el Estado
por conducto de sus órganos, entidades o personas privadas en ejercicio de
funciones públicas, que tiene por objeto el logro y cumplimiento de los fines
estatales, de acuerdo a los principios y sujeto a los organismos de control.

El artículo 273 consagra la intervención de las autoridades de control a solicitud

de los proponentes en una licitación pública. Esta audiencia no es un requisito
sine cuanom para el acto de adjudicación de los contratos estatales, pues su
realización está supeditada a la petición formulada ante los organismos
competentes.

3.1.2 Participación de los particulares en la gestión administrativa. Los

particulares han afianzado su participación en la gestión administrativa
apoyándose en principios, reglas y mecanismos de colaboración de manera
amplia para la gestión de bienes del Estado, la prestación de servicios y en
cumplimiento de funciones administrativas, con fundamento en los mismos
preceptos constitucionales, especialmente en los artículos 123, 210, 267 y 268
de la Constitución de 1991 donde se armoniza el concepto de servicio público,
ya sea este prestado por el Estado directamente, como por los particulares, en
virtud del logro de sus fines y de la satisfacción de las necesidades básicas de
la comunidad.

Actualmente existen algunas formulas que permiten a los particulares intervenir

y colaborar con el Estado al vincularse en la gestión y cumplimiento de sus
fines y que solo a él compete. Esta participación puede darse a través de
contratos y convenios interadministrativos, sin embargo, con anterioridad, el
Gobierno había recibido la colaboración de los particulares a principios de este
siglo mediante contratos de concesión, para ciertos servicios públicos como el
transporte, el gas y la electricidad, lo mismo que la explotación de bienes de
propiedad del Estado.

En todo caso, es al Estado a quien compete la regulación, el control y la

vigilancia en la prestación de dichos servicios, los cuales podrán ser prestados
por entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin
de impulsar programas y actividades de interés público acordes con los planes
y programas de desarrollo, a través de convenios para la prestación de
servicios públicos, contratación para el cumplimiento de actividades que
signifiquen funciones administrativas típicas, contratos o convenios que
propendan por el desarrollo de actividades de interés público incluidas en el
Plan General de Desarrollo o en los planes sectoriales.

De esta manera el artículo 355 de la Constitución en su inciso segundo

prescribe que el Gobierno en todos los niveles puede, con recursos de su
respectivo presupuesto, celebrar contratos con estas entidades con el fin de
impulsar esos planes y programas, debiendo reglamentar sobre la materia.
Estos recursos deben estar precisamente incorporados al presupuesto de cada
entidad territorial y contar con la autorización expresa de su representante
legal.
El criterio de lucro mencionado anteriormente no puede relacionarse, según
Sentencia del Consejo de Estado, a las utilidades obtenidas sino a la
destinación que se le dé.

Es así como la estipulación que elimina los fines de lucro es la que tiene como
consecuencia que los rendimientos o utilidades obtenidos no sean objeto de
distribución o reparto entre socios o integrantes de la persona moral que los
genera. (22)

(22) Consejo de Estado. Sentencia de 6 de febrero de 1987, Sección Cuarta,

Consejero Doctor Policarpo Castillo Dávila Exp, 1444 pags. 5 y 6.

Con la Ley 80 de 1993 o Estatuto General de Contratación de la

Administración Pública y sus decretos reglamentarios todavía se continúa un
proceso de asimilación y acoplamiento como herramienta que proyecta en gran
medida el cumplimiento de los fi nes del Estado. Se
unifica la categoría contractual al establecer que los contratos que celebre el
Estado son estatales lo que en esencia precisa uniformidad en la relación
contractual de la administración pública.

Se recogen lineamientos normativos de la legislación civil y comercial en

relación con la actividad contractual de la administración pública, siendo válidas
siempre que sean compatibles con esta.

Acoge el principio de la autonomía de la voluntad y de consensualidad de las

partes, operándose la aplicación de las cláusulas excepcionales al derecho
común relacionadas con la satisfacción del interés público o de las necesidades
colectivas. (23)

3.1.3 La Participación Comunitaria en la Gestión Contractual. Todo contrato

que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control
ciudadano. El artículo 66 de la Carta Constitucional, prescribe que las
asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad
común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,
hechos y omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que
constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.
(23) Código Contencioso Administrativo. "Estatuto de Contratación
Administrativa". Editorial Legis. 1996.

De otra parte, las autoridades deben brindar apoyo y colaboración a las

personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la
gestión pública contractual y oportunamente suministrarán la documentación e
información requeridas para el cumplimiento de tales tareas, por tanto,
corresponde al gobierno nacional y las entidades territoriales el establecimiento
de sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en
la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.
Los cuerpos consultivos del gobierno, sean entidades gremiales, profesionales
o universitarias deben prestar la colaboración que requieran las entidades
estatales con ocasión de la actividad contractual. De igual manera, pueden
servir de árbitros para dirimir discrepancias de naturaleza técnica que surjan en
desarrollo del contrato o con ocasión de este.

Las autoridades que ejercen el control fiscal intervendrán una vez agotados
todos los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente,
ejercerán control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos
originados en los mismos, para verificar que estos se ajusten a las
disposiciones legales vigentes.

Una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso, la vigilancia

fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de

control interno de cada entidad, mediante el cual darán recomendaciones para
el correcto procedimiento precontractual.

Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre la gestión

contractual a los servidores públicos de cualquier orden, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 65 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con la Ley
42 y 87 de 1993 y el artículo 267 de la Constitución Política de 1991.

A manera de ejemplo, la Sentencia de mayo 9 de 1996 Expediente 10.151

Consejero Ponente: Dr. Daniel Suarez Hernández, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera del Consejo de Estado, hace referencia a la
existencia de paros cívicos efectuados por las comunidades de los lugares de
asentamientos poblacionales ubicados a lo largo del trayecto por donde se
construyó un oleoducto.

En virtud de la celebración del contrato Nro. LEG - (A) 259-86, suscrito el 25 de

noviembre de 1986 entre la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL
y la Societé Auxiliaire D'entreprises SAE, que tuvo como objeto la construcción
de tubería enterrada de un oleoducto de 260 kilómetros de longitud aproximada
en el Departamento de Casanare, con un plazo de dieciocho meses, se
presentaron algunas dificultades por razones de orden climático, y los paros en
algunas localidades que impidieron la ejecución de las obras en el término
acordado inicialmente.

Por la actitud y exigencias de las comunidades frente a las labores de la firma

contratista, la situación presentada degeneró en múltiples paros cívicos que
económica, geográfica y sociológicamente resultaron influenciadas por la
construcción del oleoducto.

Ellas encontraron en los paros una forma de presión inmediata y oportuna para
lograr por esa vía de hecho, la consecución y realización de obras comunitarias
que seguramente necesitaban, pero que indiscutiblemente en forma muy seria
se proyectaron negativamente en el desarrollo y ejecución del oleoducto,
distrayendo personal, equipo, dinero y maquinaria de la empresa constructora
y, consecuencialmente, generando demoras en la ejecución de las obras que
condujeron a SAE a asumir una mayor permanencia en la misma y el
consecuente incremento económico a su cargo.

Como única forma de proseguir con el tendido del oleoducto, la firma

contratista tuvo que escuchar las solicitudes de la población, sin contar con las
oposiciones que a título personal hicieron algunos propietarios de terrenos por
donde se trazó el oleoducto y que igualmente incidieron en la demora y en los
sobrecostos de la obra.

De acuerdo a un dictamen inicial los peritos aclaraban: " En términos generales

podemos indicar que los paros fueron causados bien sea por comunidades que
solicitaban la ejecución de diferentes obras de infraestructura tales como
mantenimiento, construcción, pavimentación o reparación de carreteras y
accesos; construcción de escuelas, acueductos, suministro de dotaciones, etc.,
exigencias estas a partir de las cuales se firmaron actas de compromiso con las
comunidades, en algunos casos, cuando no se cumplían dichos compromisos a
satisfacción de las comunidades, se presentaron nuevos paros. En otros casos
hubo paros promovidos por uno o varios propietarios o por comunidades
solicitando agilización del pago o reavalúo de servidumbre y daños causados
como consecuencia de las obras".

Sobre la necesidad de las obras, para las respectivas comunidades ningún

cuestionamiento pudo formularse por parte de la Sala. Estas obras
complementarias a la ejecución del contrato, no fueron debidamente
consultadas y se llevaron a cabo sobre puntos no pactados originalmente en el
mismo. La ejecución de las obras para las comunidades, la inversión de
tiempo, personal y equipo, con los costos monetarios, debieron acordarse en
un acuerdo adicional al contrato, para que la firma contratista adquiriera
seguridad sobre la capacidad física y financiera de que disponía para
comprometerse frente a las comunidades.

La Sala consideró que mejor hubiera sido para sus propios intereses, exigir que
Ecopetrol procurara a nivel gubernamental la solución de la crisis que los paros
generaban y sólo, y después de convenir contractualmente su participación,
haber prestado su colaboración a las comunidades, con el fin de precaver un
desequilibrio económico en el contrato celebrado.

Concluyó, mediante Fallo, condenar a la empresa Ecopetrol, a pagar a la firma

Societé Auxiliare D' Entreprises (SAE) en pesos colombianos la suma de
$9'295.559.519, y en dólares americanos (US $7'984.896) m/l.

Es así como la comunidad, sintiéndose afectada reaccionó ante el cambio que

le ocasionaría la construcción de un oleoducto en la vida económica y social de
la población, sin tener en cuenta las dificultades de orden económico y legal
que se desprenderían de la ejecución del contrato. No obstante, al
evidenciarse palmariamente la participación de la población, esta se realizó en
forma negativa ya que no se le hizo conocer el alcance del objeto del contrato y
los beneficios que a largo plazo traería para la comunidad la construcción del
oleoducto.

La ignorancia y falta de inducción o preparación de la población por parte de

los organismos gubernamentales, en este caso Ecopetrol, degeneró en
demoras, malestar general, controversias y el consiguiente desequilibrio
contractual en perjuicio del erario de la nación.

3.1.4 Papel de las Entidades Estatales para el logro de la participación

ciudadana en la Contratación Administrativa. De acuerdo con lo señalado en la
Exposición de Motivos, del proyecto de Ley Estatutaria Número 139 de 1996
presentado por el Doctor HORACIO SERPA URIBE, entonces Ministro del
Interior en el Gobierno 1994 - 1998, se traza una política gubernamental
destinada a desarrollar los postulados de la democracia participativa
plasmados en la Constitución de 1991; allí se planteó un conjunto de acciones
y estrategias dirigidas a coordinar los diferentes actores estatales del orden
nacional y a concertar con las entidades territoriales y la sociedad civil,
coordinar y aplicar el mandato participativo. (24)

Hoy el Estado enfrenta el reto de su modernización y democratización, pero

debe contar también con una sociedad civil igualmente democrática y moderna.
(24) Documento CONPES, "Promoción de la participación de la Sociedad Civil:
Del derecho a participar a la participación efectiva". Publicaciones y
Audiovisuales, Ministerio del Interior. Santafé de Bogotá, 1996. Pág. 7.
Según lo señala este proyecto, los representantes legales de las entidades
públicas o privadas, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto o
contrato podrán, por iniciativa propia u obligatoriamente a solicitud de una
organización civil, convocar a las comunidades organizadas y a los particulares
para que constituyan comités de veedurías.

En materia de contratación administrativa, se prevé que en los casos de los

contratos de obras públicas o de concesión, así como en aquellos en los que
según las normas requieran del procedimiento de licitación pública, se pueden
establecer comités de veeduría desde el proceso mismo de selección del
contratista.

Las funciones del comité son las de vigilancia y fiscalización de los programas,
proyectos o contratos de las entidades públicas o privadas. Para ello pueden
solicitar a los interventores, supervisores, contratista y directamente a las
entidades, informes sobre los criterios que sustentan la toma de decisiones
relativas a la gestión fiscal y administrativa y el grado de avance y
cumplimiento de los proyectos vigilados.

De igual manera, pueden hacer conocer tanto a las autoridades

correspondientes como a los órganos de control, sus recomendaciones y
sugerencias, acudiendo a estas para presentar las quejas o reclamos sobre
asuntos no aclarados o situaciones irregulares que se presenten e incluso, a
entablar las denuncias a que haya lugar.
Para lograr un correcto ejercicio del mecanismo de veeduría ciudadana y de
materializar los preceptos de participación eficaz, el Estado se encuentra
comprometido con el desarrollo de los comités y debe, por tanto, dar a conocer
los proyectos, programas o contratos, los recursos asignados, las metas físicas
y financieras, los cronogramas de ejecución y los procedimientos técnicos y
administrativos previstos.

Los comités, al concluir el programa, proyecto o contrato objeto de veeduría,

deberán presentar un informe final a las autoridades de control, debidamente
sustentado en la documentación e informes recibidos. Como intermediarios de
las organizaciones y la comunidad que los designó, los comités de veeduría
deben recibir los informes, observaciones y sugerencias que presentan los
ciudadanos en relación con la materia objeto de control. También debe
comunicar a la ciudadanía, a través de informes verbales o escritos los
avances de los procesos de control y vigilancia, de tal manera que el grupo se
pueda informar de la gestión que el comité adelanta.

Es importante destacar que en este Proyecto presentado, se menciona la

prohibición de los comités en ejercicio de sus funciones, retrasar, impedir o
suspender los programas, proyectos o contratos, esto con el objeto de
corroborar que los mecanismos, derechos e instrumentos con que se dota a la
sociedad civil en esta ley, no dificulten la labor del Estado. Igualmente se
autoriza en esta ley la creación de fondos territoriales destinados a la
promoción, formación y capacitación de la ciudadanía y sus organizaciones en
materia de participación.

Al respecto el Consejo de Estado en Sentencia 5091 de mayo 20 de 1999,

estableció que el mecanismo de la consulta previa a las comunidades
indígenas o negras, no era suficiente para proteger su identidad étnica y
cultural, ya que los responsables de los proyectos de explotación de recursos
naturales que se adelanten en su territorio, deben elevar ante ellos consulta
previa; sin embargo, en caso de no existir acuerdo entre la comunidad
indígena o negra y estos representantes en lo relacionado con el impacto
ambiental de los proyectos, se debe garantizar su participación en el proceso
de toma de decisiones sobre este y todos los proyectos de explotación de
recursos naturales en sus respectivos territorios y sin límite de tiempo para
decidir. (25)

3.2 RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA COLABORACIÓN

La contratación de la gestión de actividades públicas es hoy por hoy una de las

fórmulas convencionales que permiten a los particulares vincularse a la
realización y cumplimiento de los fines del Estado y se engloba dentro de las
técnicas de privatización.

Esta práctica convencional para encargar a las entidades privadas la gestión de

actividades de interés público, muchas veces son representativas de funciones
típicamente administrativas.
Esta tendencia se ha visto afianzada con lo proclamado constitucionalmente,
cuando se da el carácter participativo de la sociedad estableciendo principios,
reglas, mecanismos de colaboración de las entidades privadas, y en general de
los particulares de manera amplia en la prestación de servicios y el
cumplimiento de funciones administrativas.

(25) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia 5091, mayo 20 de 1999.

C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

Esa disposición de colaborar se ha desarrollado en forma paralela con el

surgimiento y proliferación de entidades debido a la iniciativa privada, que se
dedican a la búsqueda de finalidades de interés general con carácter altruista,
por la voluntad de sus creadores o asociados, colaboración que se logra a
través de empresas especializadas de acuerdo a su naturaleza jurídica y las
finalidades propias.

El artículo 123 de la Constitución Política luego de definir quienes son

servidores públicos, defiere a la ley la determinación del régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y la regulación
de su ejercicio. De igual manera, el artículo 365 precisa que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de éste
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Por ello se dispone que las actividades que puedan calificarse como servicios
públicos se sometan al régimen jurídico que fije la ley, que dichos servicios
pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente por comunidades
organizadas, o por particulares, manteniendo la regulación control y vigilancia
de dichos servicios, como es el caso del servicio de seguridad social, de salud
y saneamiento ambiental y de educación.

3.2.1 Contratos para la prestación de servicios públicos. A través de esta

modalidad el Estado asegura la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos bajo parámetros de competencia, entre los diferentes agentes que
pueden encargarse de la gestión del servicio, conservando su titularidad, con la
necesaria orientación y el control de la eficiencia del servicio que ha de
plasmarse en cada contrato a través de las cláusulas que contienen el
reglamento del mismo.

Para ello se deben tener en cuenta las reglamentaciones pertinentes y aquellas

que permiten la terminación del contrato cuando ocurran los supuestos
preestablecidos, vinculados al cumplimiento de las obligaciones contractuales y
en especial a la calidad y cumplimiento del servicio.

Para el efecto la escogencia del contratista debe efectuarse, salvo disposición

legal en contrario, mediante licitación o concurso que son procedimientos
administrativos de selección contractual, por medio de los cuales se invita a los
particulares, en número indeterminado, a participar en el proceso de
escogencia del contratista, mediante la formulación de sus propuestas, con
sujeción a las disposiciones legales y a las bases y condiciones establecidas
en los pliegos de condiciones o términos de referencia.
Este proceso se desarrolla en tres fases, la preparatoria, que es aquella en que
se elabora por parte de la entidad contratante los estudios de prefactibilidad o
factibilidad donde se analice la conveniencia y oportunidad del contrato, su
adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y
ley de apropiaciones, como la elaboración de diseños, planos y proyectos
requeridos, la elaboración del pliego de condiciones o términos de referencia.

Una segunda fase es la esencial que comprende los avisos de publicación,

retiro de los pliegos de condiciones o términos de referencia, la presentación de
las propuestas, la apertura de la licitación o concurso, la evaluación de las
propuestas, la audiencia pública y la adjudicación del contrato. En esta fase las
relaciones que se entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a terceros.
La fase integrativa da lugar a la voluntad objetiva y a su exteriorización en un
contrato, perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea.

La regla general entonces es el procedimiento licitatorio, pero la misma Ley 80

de 1993, ha determinado que existen excepciones, tal es el caso, de la
contratación directa y la urgencia manifiesta donde la entidad estatal prescinde
de las formalidades establecidas, pero sin dejar de aplicar los principios
rectores de la contratación como son la economía, la transparencia, la
responsabilidad, el deber de selección objetiva entre otros, que lo convierte en
un sistema restrictivo donde tampoco opera la libre elección por parte de la
administración, porque aunque selecciona discrecionalmente, esto no implica
plena libertad ya que debe someterse a las disposiciones que regulan esta
modalidad de vinculación contractual.

El control de la contratación directa debe existir por parte de los oferentes, de la

administración contratante, del control interno, de la Procuraduría General de la
Nación, de la Contraloría General de la República, la comunidad y la Fiscalía
General de la Nación por medio de la acción penal.

El Ministerio Público de oficio o a petición de cualquier persona, debe adelantar

las investigaciones sobre la observancia de los principios y fines de la
contratación estatal y deben promover las acciones tendientes a imponer las
sanciones pecuniarias y disciplinarias a aquellos que han infringido la ley.

La intervención de las autoridades de control fiscal debe ser ejercida una vez
se agoten los trámites administrativos de legalización de los contratos.
Igualmente ejercerá un control posterior a las cuentas correspondientes a los
pagos originados en los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las
disposiciones legales. Una vez liquidados o terminados los contratos, la
vigilancia incluirá un control financiero, de gestión y resultados, fundados en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

El artículo 66 de la Ley 80 de 1993, establece que todo contrato que celebren

las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano. Las
asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad
común, pueden denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,
hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares que
constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.

Las autoridades deben brindar especial apoyo y colaboración a las personas y

asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión
pública contractual y suministrarán oportunamente la documentación e
información que requieran para el cumplimiento de esta labor. La misma ley
ordena que las autoridades deben establecer sistemas y mecanismos de
estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual.

El artículo 66 es desarrollo de los preceptos que institucionalizaron la

participación social, y gracias a ello se da cabida a la participación comunitaria
en la vigilancia y control de la gestión pública, permitiendo que la comunidad
denuncie los hechos punibles, las contravenciones y las faltas relacionadas con
la actividad contractual y requerir de las autoridades el apoyo y la colaboración
necesarios. La ciudadanía con este aporte decisivo, debe comprometerse en
la lucha contra la corrupción, pues su concurso es imprescindible.

3.2.2 Convenios para el ejercicio de las funciones administrativas. La

atribución del ejercicio de funciones administrativas a instituciones de utilidad
común, dada su finalidad de interés público, no se altera con la atribución de
las funciones y potestades inherentes a su naturaleza y, de esta manera, la
entidad cumplirá con más eficacia las actividades propias, generalmente
conexas y complementarias de la función pública que asumen en virtud de la
decisión del Estado.

En los Convenios Interadministrativos, las entidades estatales cooperan en la

realización de un objetivo común que generalmente beneficia a un
conglomerado de la sociedad y donde los aportes se dan en dinero, en
especie, en trabajo o en apoyo logístico, como es el caso de las Fuerzas
Militares que apoyan la construcción de vías, puentes así como el
levantamiento de derrumbes en caso de una urgencia manifiesta.

3.3 VERIFICACIÓN DE LA EJECUCIÓN Y CUMPLIMIENTO DEL OBJETO

DEL CONTRATO.

Los contratos estatales deben llevar implícita una cláusula donde se determine
la supervisión del objeto contratado. Es así como en los contratos de obra o
consultoría se establece la intervención de un interventor o supervisor que
verifique su cumplimiento, que realice un seguimiento y solicite informes
periódicos al contratista para constatar que las obras o los estudios se estén
desarrollando como inicialmente se pactó, y si se presentan retrasos, demoras,
incumplimientos hacer oportunamente los correctivos del caso.

El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dispone que ninguna orden del interventor

de una obra puede darse verbalmente, es obligatorio para el interventor
entregar por escrito sus órdenes y sugerencias.

El estatuto general de contratación presenta un vacío en relación con el

régimen jurídico de la interventoría externa, es por esto que los contratos que
requieren de este control y verificación externa, se deben indicar las
calidades, condiciones, obligaciones y funciones del interventor, como también
el ámbito de decisión para determinar responsabilidades por su actividad como
lo estipula el artículo 55 del estatuto contractual donde se establece que los
interventores responderán civil y penalmente tanto por el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del contrato como por los hechos u omisiones que les
fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de
la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan
ejercido las funciones de interventoría.

Esta responsabilidad también es solidaria con la entidad contratante, cuando se

cause perjuicio al contratista o a terceros por causa de sus actuaciones dolosas
o culposas.

4. MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DE LOS PARTICULARES EN LA

GESTION DEL ESTADO

4.1 NORMATIVIDAD

De acuerdo a lo señalado en el artículo 20 transitorio plasmado en la

Constitución de 1991, el Gobierno Nacional adoptó como primeras medidas de
reestructuración convertir los establecimientos públicos en empresas
industriales y comerciales del Estado en a ras de una mejor capacidad operativa
orientada hacia una gestión más eficiente y eficaz.

El Decreto 2130 de 1992 establece que a los ministros, directores de

departamentos administrativos y demás directores, gerentes o jefes de
entidades administrativa del orden nacional, corresponde señalar los proyectos
de decisiones generales que por razón de sus implicaciones, sea conveniente
poner en conocimiento de los ciudadanos y grupos interesados para escuchar
sus opiniones al respecto. Estas observaciones se deben presentar en un
plazo determinado, disponiéndolas en un registro público con las respuestas
que se hubieren dado a las presentadas. En todo caso la autoridad
administrativa adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor
para el interés general.

El Decreto 2133 de 1992 señala entre las funciones del Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social la de fomentar la concertación interinstitucional y la
participación de las organizaciones no gubernamentales y de la comunidad en
la definición y gestión de su propio desarrollo.
El Decreto 2164 de 1992 por el cual se reestructura el Ministerio de Salud
incluye entre las funciones del Ministerio las de promover la participación de
entidades no gubernamentales, privadas y comunitarias en la prestación de
servicios de salud, para lo cual podrá acudir a subsidios directos a la demanda
y a esquemas de salud prepagada.

El Decreto 2166 de 1992 autoriza al Instituto Nacional de Salud para realizar o

contratar la ejecución de actividades para la producción de biológicos y
químicos que se requieran en el desarrollo de programas de salud o asociarse
con el mismo fin.

El Decreto 2149 de 1992 sobre reestructuración del Servicio Nacional de

Aprendizaje SEAN, incluye entre las funciones de esa entidad las de contratar
las acciones de formación profesional integral y la prestación de servicios
tecnológicos.

Mediante Decreto 2123 de 1992 se dispone la reestructuración de la Empresa

Nacional de Telecomunicaciones TELECOM como empresa industrial y
comercial del Estado.

El Decreto 2148 de 1992 modifica la naturaleza del Instituto de Seguridad

Social ISS previendo que esta entidad funcionará como empresa industrial y
comercial del Estado.

Por el Decreto 2120 de 1992 se transforma en empresa industrial y comercial

del Estado, el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica ICEL. CORELCA,
FONADE y la Administración Postal Nacional, fueron entre otros,
establecimientos públicos reestructurados como empresas industriales y
comerciales del Estado.

4.2 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Hace cerca de cuarenta años mas de la mitad de los colombianos vivían en el

campo, pero la violencia partidista de los años treinta y cuarenta (liberal -
conservadora) enfrentaría y ensangrentaría al pueblo colombiano a cambio de
mantener entre las dirigencias partidistas las ganancias y frutos del poder
político, de facilitar la concentración de la riqueza, del conocimiento y la tierra
en pocas manos a cambio de la ignorancia, de la marginación y abandono de
grandes sectores sociales.

El "país político", el de los grandes propietarios, políticos y terratenientes, se ha

enfrentado al "país real" de los marginados y con deseo de transformar tal
situación. Es así como han surgido diversas formas de lucha popular: de un
lado la subversión armada del ELN, las FARC, el EPL y otros. De otro lado,
los sectores populares y progresistas de nuestra sociedad han encontrado en
los movimientos cívicos, regionales y gremiales los canales dentro de la
legalidad para buscar alternativas a la solución de los problemas de la Nación.

Es tal la presión que los sectores más recalcitrantes de la sociedad colombiana

amparándose en excusas como " la defensa de la seguridad social"
desarrollan lo que en la actualidad se denomina la guerra sucia, actitud que
lleva a este país a ser uno de más corruptos y violadores de los derechos
humanos en el mundo.

La acción de los sectores progresistas y de los sectores populares poco a poco

ha ido demostrando a los políticos clientelistas y a los sectores intransigentes y
represivos de la sociedad, la necesidad de realizar ajustes a la sociedad
colombiana, a la forma de gobernar y sobretodo el fundamentar sobre la
concertación nuestro desarrollo como país.

Es así como en 1991, el país eligió una Asamblea Nacional Constituyente, con
el propósito de defi nir las normas que orientaran a la sociedad colombiana, y
que permitieran consolidar los valores y nacionalidad. El propósito no fue lo
que la gran mayoría de colombianos esperaba. Sin embargo, es en el texto
Constitucional, donde se puede encontrar gran parte de las herramientas que
permitan construir el país realizar los sueños y los proyectos.

Por tal razón es una responsabilidad de todos los sectores que durante mas de
cien años han luchado por un mejor país, conocer, entender, procurar, mejorar
y sobre todo defender nuestra Constitución de aquellos que han visto en ella un
obstáculo para mantener en la ignorancia política al pueblo y seguir
explotándolo.

Si bien es cierto, algunos sectores no quieren entenderlo así, ya que

representa para ellos la pérdida de las prebendas del pasado, es un derecho y
un deber de todo ciudadano el procurar y mantener el deseo de construir un
país cada día mejor. Es con la educación y los espacios que se puede crear
y/o motivar, en donde se plantearan toda una serie de reivindicaciones para
alcanzar la máxima expresión del poder político: la toma de decisiones, la
educación comunitaria y ciudadana se convierte en la estrategia fundamental
para el desarrollo de un país que afronta una violencia generalizada en todos
sus ámbitos. Mediante documentos informativos las entidades del Estado han
hecho esfuerzos para difundir esas políticas del gobierno central para el
entendimiento y conocimiento de la democracia y sobre todo de las
posibilidades que es necesario construir en conjunto.

Si se tiene en cuenta la voluntad expresada por el pueblo colombiano en 1991,

hoy se puede afirmar que el actual ordenamiento jurídico se basa en decisiones
de la voluntad popular. Esto es, que del pueblo emana directamente el poder
del Estado y él es el que asume directamente el control de su destino; que es
el pueblo, reuniendo sus voluntades individuales, quien determina el curso de
sus intereses, los de 1a comunidad y los de toda la sociedad. Por estas
razones, debido al carácter de su procedencia, la voluntad que se expresa en
la soberanía popular no puede ser arrebatada, disminuida o atajada.

La democracia trata de dotar a los ciudadanos de las condiciones para que

ejerzan el control de los actos públicos, para que haga prevalecer su voluntad,
aún a pesar de que existan voluntades diferentes con intereses particulares.
La democracia debe lograr y mantener un marco de condiciones que le
permitan la expresión libre de todos los intereses. En la sociedad actual la
anteriores condiciones no se pueden establecer con los mecanismos de las
democracias directas (el voto) ya que esto implicaría el que los ciudadanos
dedicaran gran parte del tiempo a participar en la toma de decisiones de los
asuntos colectivos.

La Democracia Participativa, a diferencia de la anterior, es decir, la

representativa, permite la posibilidad de crear mecanismos que amplíen la
intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones colectivas, como la
consulta, el referendo, la iniciativa legislativa, la concertación etc.

La historia del siglo veinte, ha demostrado que para establecer una Democracia
Participativa es necesario crear unas relaciones sociales democráticas, como
también la extensión de derechos al ámbito de la familia, la escuela, el trabajo,
etc.

La Constitución de 1991 dotó a los colombianos del marco institucional

necesario para el paso de nuestra sociedad hacia los terrenos de unas
relaciones políticas y sociales más democráticas. El reconocimiento y
protección de los derechos humanos fue sin duda la transformación más
importante de esta Constitución y en este sentido, se traslado el poder hacia
los individuos; poder que toda persona puede utilizar cada vez que no sea
tratada arbitrariamente por una autoridad. (26)

Entre otros logros, la Constitución Política colocó en cabeza del Presidente de

la República la obligación de garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos (art. 188), atribuyó al Procurador General de la Nación las
funciones de proteger los derechos humanos y asegurar la afectividad; creó la
figura del defensor del pueblo, encargado de la promoción, ejercicio y
divulgación de los derechos humanos (art. 282), estableció como deberes de
las personas y del ciudadano respetar los derechos ajenos, no abusar de los
propios, defender y difundirlos como fundamento de la convivencia pacífica (art.
95). La Constitución de 1991 no modifica la estructura general del Estado, pero
si coloca en pie de igualdad, a los órganos de control público (Contraloría y
Procuraduría) y a la Organización Electoral frente a los demás órganos del
Estado.
(26) Folleto informativo. Secretaría de Gobierno Departamental. "Participación
Comunitaria". 1998.

La Democracia Participativa, es el resultado de un largo proceso que han

realizado los seres humanos para establecer el cómo, el por qué y el para qué
vivir en sociedad. Durante siglos, a través de la historia han existido varias
formas de gobierno y diferentes concepciones del poder y es en el desarrollo
de las mismas en donde los hombres han logrado encontrar los elementos, las
razones para transformar esa realidad.

Todos los hombres poseen un poder negativo (es decir, el poder de oponerse
al poder del Estado, limitándolo), esta capacidad es el requisito básico de la
libertad. Es decir, así como o l s hombres tienen el poder de decidir en qué
forma van a ser gobernados, de construir un poder por encima de ellos: el
Estado, este debe garantizarles la libertad, pero también deben controlarlo para
que no menoscabe, ni disminuya la libertad de los hombres que lo han creado.
Este conflicto, entre la libertad y el derecho, lo que se ha ido desarrollando y
analizando, es lo que se llama el derecho constitucional.

Con el transcurrir de los años la subsistencia se ha vuelto más compleja; los

avances tecnológicos y educativos han hecho que la plena satisfacción de
nuestras necesidades se torne un poco mas complicada. La satisfacción de
las necesidades es cada día mas social, depende de muchas personas, por
esta dependencia tenemos que intercambiar los frutos de nuestro trabajo para
poder sobrevivir, por tal razón, toda persona o grupo de personas tienen unos
intereses de carácter particular que de una u otra forma están en relación con
los intereses de otras personas o grupos sociales.

Esta característica de la vida moderna, nos muestra que la sociedad esta

conformada por diversos grupos con intereses particulares, y que dentro de ella
existen las reglas o normas para que todos estos intereses puedan
desarrollarse satisfactoriamente en beneficio de toda la sociedad. Este aspecto
de la vida social, en el cual los intereses de los diversos sectores sociales
actúan (campesinos, gremios, estudiantes, sindicatos, industriales, etc.) es lo
que se denomina sociedad civil, en ella los hombres se organizan en torno de
sus intereses para dinamizar y diversificar la vida social. De ahí que una
sociedad civil será fuerte por la diversidad y la naturaleza de los intereses que
albergue, por la amplitud y la fortaleza de las organizaciones que haya
constituido en su interior.

Sin embargo, la vida social se convertiría en una confrontación sin fin y podría
resultar imposible el entendimiento y la concertación si no existieran intereses
generales o públicos.

Esto sirve para entender que es el Estado el espacio donde debe privilegiarse
el interés general de una sociedad, que la fuerza y estabilidad de un Estado
moderno radica fundamentalmente en su capacidad de construir consensos
entre los sectores sociales, y en generar la aceptación espontánea de estos en
quienes son sus gobernados.

Esto supone una ciudadanía informada, preocupada por el curso de los

acontecimientos, un ciudadano que delibera con autonomía sobre los
problemas generales y se manifiesta sobre ellos, de ahí que sea el predominio
del consenso sobre la fuerza lo que identifique a un Estado moderno y que sea
una necesidad la búsqueda y construcción de formas participativas de la
comunidad para que ella se interese, delibere y decida sobre todos los
problemas de la sociedad.

Después del triunfo de la revolución francesa, en varias partes del mundo se

dio inicio a un siglo de grandes transformaciones políticas que variaron tanto el
mapa del mundo, como la visión política de muchos pueblos. Sin embargo, la
comunidad Europea seguirá proponiendo al resto del mundo modelos teóricos
sobre la organización y desarrollo del Estado; propuestas de corte liberal, de
centro derecha, de extrema derecha o de corte marxista y saldrán de ella
propuestas que varias naciones acogerán con las modificaciones que
consideren beneficiosas a cada sociedad.

4.2.1 Red de Solidaridad Social. A nivel nacional y como programa bandera,

fue inicialmente una estrategia del Gobierno Samper, constituida por un
conjunto de programas dirigidos a mejorar la calidad de vida de los más pobres
del país. Los objetivos de este programa se concretaron en mejorar el nivel de
ingresos y la calidad de vida, activando la potencialidad de sus capacidades
productivas y organizativas de los grupos más pobres y vulnerables, dentro de
la institucionalidad y con la intervención activa de la organización social. Otro
objetivo fue promover un nuevo concepto de gestión social que conecte el
Estado - Sociedad, con corresponsabilidad de ambos en la ejecución y en los
resultados de las acciones solidarias.

En las mesas municipales de la Red participaron la comunidad, el sector

privado, los gremios productivos, organizaciones campesinas y sindicales, los
organismos no gubernamentales, los Comités de Participación Comunitaria, El
Consejo Municipal de Planeación, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural y
los sectores Académicos como las Universidades.

4.2.2 Importancia de la participación comunitaria en la Red de Solidaridad. La

participación comunitaria cumpliría un verdadero papel si la representatividad
de los diferentes sectores de la comunidad no se redujera a un simple
formulismo, sino que estuviera acompañada de una verdadera capacitación
sobre las responsabilidades que competen a los diferentes niveles.

Ha sido necesaria la coordinación de los niveles nacional, departamental y

municipal, una efectiva evaluación, control de la ejecución física y financiera,
tanto por parte de las universidades regionales a nivel externo como por las
entidades institucionales ya fuera la Contraloría, Defensoría del Pueblo,
Procuraduría, Fiscalía como de las Veedurías ciudadanas publicando sus
informes en forma masiva oportuna y coordinada.

Se identificaron los beneficiarios mediante sistemas técnicos de dominio

público, y su selección debía llevarla a cabo la misma comunidad. Las mesas
de trabajo, las audiencias públicas o los cabildos abiertos, debían ser
organizados dentro de los espacios de participación creados para tal efecto.

Dentro de los programas de la Red de Solidaridad, se contó con el de empleo

solidario, asistencia alimentaria, apoyo a mujeres jefe de hogar con hijos de
edad escolar, auxilio para ancianos indigentes, vivienda rural, vivienda urbana y
mejoramiento del entorno, recreación, aprovechamiento del talento deportivo y
artístico, ya fuera financiado con recursos provenientes de cofinanciación de
entes territoriales, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, becas del SENA,
cofinanciación de municipios ya fuera con subsidios, directos o colectivos, a
través de organismos responsables como el Fondo DRI, el SENA, el Ministerio
de Salud, el ICBF, el Fondo de Inversión Social (FIS), Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social, la Caja Agraria y el INURBE.

Entre los objetivos centrales del Gobierno figuró un ambicioso programa de

ayuda a la población pobre, pretendiendo aliviar la precaria situación del 33%
de la población que estaba por debajo de la línea de pobreza. La meta del
programa fue beneficiar a 3.6 millones de colombianos pobres entre 1994 y
1997, destinándose 2.6 billones de pesos para ayuda directa.
La distribución de estos recursos fue novedosa al realizarse a través de una
gigantesca operación de participación ciudadana. Para el efecto se designaron
consejos especiales en todos los niveles, cuya función era procurar distribuir
los fondos de manera eficiente y equitativa. Su estructura era jerarquizada de
arriba hacia abajo, manejada por una parte a través del DRI, FINDETER, Caja
Agraria, INURBE, etc., y por otra, directamente por la Red. No obstante,
según plantea Piet Spijkers, editor de la revista Economía Colombiana y
Coyuntura Política, el éxito de los resultados fue dudoso ya que el consejo
nacional nunca se reunió y los consejos departamentales sólo lo hicieron al
principio, pero a nivel local se tuvo voz en la destinación de los fondos. (27 )

La Red funcionó como un programa asistencial que logró extender las ayudas a
la población más pobre.

(27) SPIJKERS, Piet. Revista "Economía Colombiana y Coyuntura Política".

Edición No. 273. Abril 1999. Pág. 49.

Sin embargo, la estructura vertical de la toma de decisiones obstaculizó la

participación ciudadana, ya que las decisiones importantes relacionadas con la
distribución de los fondos eran adoptadas por el gerente de la Red, el
Presidente, algunos congresistas y los miembros de la junta de la red, en la
cual no estaba representada la sociedad civil.

Dentro del Plan de Desarrollo del actual gobierno Pastrana, se encuentra

vigente el programa de la Red de Solidaridad Social, donde se insiste en
difundir de manera masiva unos mecanismos de participación directa más
accesibles a los ciudadanos y en seguir de cerca la gestión de los gobernantes
en términos del cumplimiento de sus obligaciones con la comunidad, según lo
anota Spijkers en su escrito. (28)

4.2.3 Fondos de Cofinanciación. La cofinanciación es un mecanismo financiero

complementario, para apoyar con recursos del presupuesto nacional sin
necesidad de reembolsar dineros, obras que se necesitan para el desarrollo
local y regional, las cuales se ajustan a las políticas de desarrollo que la nación
ha diseñado.

Este mecanismo actúa sobre el desarrollo del municipio junto con otras
estrategias de acción tales como la focalización del gasto público social, la
utilización del mecanismo de los subsidios directos a la demanda, la promoción
de la organización y la participación comunitaria. Establecido legalmente
mediante el Decreto Reglamentario 77 de la Ley 12 de 1986, tuvo un marco de
acción con múltiples entidades cofinanciadoras, por tanto, fue necesario
rediseñar un mecanismo unificado.
(28) Ob. Cit. Pág. 52.
La Ley 2132 de 1992, creó el Sistema Nacional de Cofinanciación, como un
esquema de operación descentralizado que promovía la capacidad de las
entidades territoriales, llámese departamentos, distritos y municipios para
identificar, formular y emprender proyectos de inversión.
Como objetivos principales del sistema están la canalización de recursos de la
nación, apoyando la gestión de los entes territoriales y contribuyendo al logro
de los fines sociales del Estado como son el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Los fondos del sistema Nacional de Cofinanciación son el FSES, Fondo de

Solidaridad y Emergencia Social, FIS, Fondo de Cofinanciación para la
Inversión Social, DRI, Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, Fondo
de Cofinanciación para la Infraestructura Vial y Urbana, FVC.

Para tener acceso a los recursos de cofinanciación los entes territoriales deben
identificar y formular un proyecto, teniendo en cuenta las necesidades de la
comunidad, escogiendo en forma concertada los proyectos a desarrollar.

Posteriormente se debe presentar la solicitud del proyecto en la UDECO,

donde se inscribe esta solicitud y se emite el concepto de viabilidad o no-
viabilidad de acuerdo a la evaluación técnica, social, económica y ambiental
que se efectúe.

4.3 PARTICIPACION DENTRO DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Es la propuesta de los partidos socialdemócratas europeos. En este tipo de

Estado se pretende fundir dos aspectos: de un lado la búsqueda de igualdad y
por eso se dice social, de otro lado, la garantía de la libertad bajo el amparo de
la ley, por lo que se llama derecho.

Al tiempo que se mantienen los derechos civiles y políticos, el Estado se

compromete a la realización de los llamados derechos económicos y sociales,
es decir, a buscar la equidad mediante la igualdad de oportunidades de
desarrollo para todos. De igual manera debe asegurar el mejoramiento social
de la sociedad y estimular la asociación de los particulares y garantizarles los
espacios para que incidan en el desarrollo de las decisiones sociales.

4.4 ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La democracia es un sistema social en el cual existe una gran cantidad de

actores que se relacionan entre sí, dentro de ella es posible la libre
manifestación de opiniones o proyectos contradictorios en la búsqueda del bien
común. Por tal razón, el poder no es la propiedad que se posee o se impone.
Siendo la participación una acción social en la que intervienen dos mas sujetos
se puede considerar que es el encuentro de diversos actores sociales que
buscan una concertación para poder actuar.

Por esta razón es necesaria la participación para lograr el reconocimiento de la

autonomía de los diferentes ciudadanos y de sus organizaciones, es una
práctica social en la que interviene el conjunto de la comunidad con el propósito
de intervenir en los destinos de la misma. La constitución de 1991 en el
artículo cuarenta dice que: "todos los ciudadanos tienen derecho a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político...".

4.4.1 Mecanismos de Participación Ciudadana. La ley 134 de 1994 permite

las siguientes formas de participar en la vida cotidiana del país:

4.4.1.1 Iniciativa popular legislativa y normativa . (artículo 2) Es el derecho

político que tienen los ciudadanos de presentar un proyecto de Ley o acto
legislativo ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante la Asamblea
Departamental, de Acuerdo ante los Concejos Municipales y de Resolución
ante las Juntas Administradoras Locales.

4.4.1.2 Revocatoria del Mandato. (artículo. 6) La insatisfacción general de la

ciudadanía o el incumplimiento del Programa de Gobierno por parte del
Gobernador o del Alcalde, darán derecho a la población que participó en su
elección a revocarle el mandato y a designarle su reemplazo.

4.4.1.3 El Cabildo Abierto. (artículo. 9) Es la reunión pública de los Concejos

Municipales, Distritales y de las Juntas Administradoras Locales, en la cual los
habitantes puedan participar directamente con el fin de discutir asuntos de
interés para la comunidad. Se deben realizar mínimo dos por sesiones.

4.4.1.4 El referendo. (artículo 3) Es la convocatoria que se hace al pueblo

para que apruebe o reclame un proyecto de Ley, Ordenanza o Acuerdo, o para
que derogue o acepte una norma ya vigente de tipo nacional, departamental,
distrital o municipal.

4.4.1.5 El Plebiscito. (artículo 3) Es el pronunciamiento del pueblo convocado

por el Presidente de la República, mediante el cual apoya una determinada
decisión del ejecutivo.

4.4.1.6 La Consulta Popular. (artículo 8) El Presidente, los Gobernadores y

los Alcaldes, pueden consultar al pueblo una decisión sobre temas de interés
nacional, de carácter departamental o municipal.

4.4.1.7 Derecho de Petición. (artículo 23 Constitución Política). Es uno de los

bienes jurídicos fundamentales que toda persona puede ejercer de manera
inmediata y directa ante las autoridades. Se puede hacer en forma verbal o
escrita, pero de una manera respetuosa y sin necesidad de abogado, ya sea la
petición de interés particular o general.

4.4.1.8 Derecho de Información. Se solicita a la autoridad administrativa el

acceso a la información o suministro de información sobre la acción de los
gobernantes.

4.4.1.9 Derecho de Participación Democrática. Se encuentra dentro de los

derechos de la segunda generación, que hacen referencia a las libertades de
las personas frente a los demás y al Estado. Con este derecho se faculta a la
persona para incidir en las decisiones generales y por esta, en muchos casos,
se habla de estos derechos como derechos - deberes.

En términos generales, los instrumentos internacionales hacen referencia al

derecho a participar de manera exclusiva en la vida política como la
Declaración Universal reconoce este derecho en los siguientes términos: "Toda
persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o
por medio de representantes libremente escogidos. Toda persona tiene el
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país" (29).

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce a todas las

personas el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos; votar y ser
elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal
y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores y tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones
públicas de su país.

El derecho a participar reviste particular importancia en la medida en que se

puede constituir en el medio más eficaz para hacer posibles los demás
derechos.

4.4.1.10 La Acción de Tutela. Es el mecanismo más sencillo y rápido para

proteger cualquiera de los Derechos Fundamentales, cuando estos han sido
vulnerados y no se tenga ninguna otra forma de defensa judicial. Aunque
existan otras medidas de defensa, la acción de tutela también puede utilizarse
para evitar un perjuicio irremediable.

(29) Defensoría del Pueblo. "Organos e Instancias de Control Estatal" Cartilla

No. 3 1997. pág. 17.

Está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y

regulada por el Decreto 2591 de 1991, puede ser presentada por cualquier
persona que considere que exista una amenaza cierta y urgente contra uno de
los derechos fundamentales.

También pueden interponer acciones de tutela el Personero Municipal y el

Defensor del Pueblo, a nombre de particulares amenazados en sus garantías.
Esta acción puede presentarse ante cualquier juez (en caso de ser necesario el
Juez está en la obligación de orientar al ciudadano en la presentación de la
tutela.), en forma escrita con información sobre los hechos.

Para que la acción de tutela sea efectiva, el derecho fundamental debe haberse
violado o desconocido, o encontrarse amenazado, y no debe haber ningún otro
medio para su protección (a menos que sea necesario actuar rápidamente
para que no se cause un perjuicio irremediable), es decir, un perjuicio que ya
no podrá eliminarse o suprimirse sino tan solo compensarse con el pago de
una indemnización. Utilidad de la tutela:

- La Tutela sirve para actuar contra las autoridades públicas (funcionarios y

entidades).

- Contra particulares (personas y entidades).

- Puede interponerse cuando los particulares actúan realizando funciones

públicas.

- Cuando los particulares presten servicios de educación, salud, acueducto y

alcantarillado, luz, teléfono u otros servicios públicos.
- Cuando la persona que solicita la Tutela, esté subordinada o indefensa ante la
Entidad, en este caso puede promoverse contra la Entidad o contra la persona
que la controle.

- Cuando un particular ejerce esclavitud, servidumbre o trata de seres

humanos.

- Cuando es necesario proteger una información sobre una persona que puede
ser mal utilizada por una entidad privada, o para pedir la rectificación de
informaciones inexactas o erróneas.

- Cuando es necesario proteger el derecho a la vida o a la integridad de alguien

que se encuentra subordinado o indefenso ante otra persona; en este caso se
presume que un menor que solicita la tutela se encuentra en Estado de
indefensión.

El Juez debe darle curso a una acción de tutela antes que cualquier otro asunto
(excepto el Habeas Corpus) y fallar en un tiempo no mayor de diez (10) días
hábiles.

4.4.1.11 Las Acciones Populares. Protegen los derechos e intereses

colectivos, es decir los que involucran grupos de personas, y están
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública,
la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros.
Cualquier persona natural o jurídica puede interponerlas sin necesidad de
abogado y el juez tendrá tres días hábiles a partir de la presentación de la
demanda para pronunciarse sobre su admisión, dará traslado al demandado
por el término de diez días para contestarla, se practican pruebas, alegatos de
conclusión y se dicta sentencia. La acción popular puede promoverse durante
el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho o interés colectivo.

El ejercicio o protección de los derechos fundamentales no puede someterse a

circunstancias de tiempo y a la negligencia de uno de los titulares de un
derecho colectivo perteneciente a todos y cada uno de los miembros de la
comunidad afectada, ya que la posibilidad de instaurar la acción que la
Constitución no se extingue.
El 5 de agosto de 1999 comenzó a regir la Ley 472 de 1998, por medio de la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de 1991 y se hizo
realidad la posibilidad de defender y proteger los derechos e intereses
colectivos mediante las acciones populares y las acciones de grupo.

De manera general, no taxativa, la ley enumera entre los derechos colectivos el

derecho al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia
de un equilibrio ecológico, la defensa de un patrimonio público, la defensa del
patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, la libre
competencia económica, el acceso a los servicios y los derechos de los
consumidores.

En el trámite de las acciones populares se deben respetar los principios de la

publicidad, economía, celeridad y eficacia que caracterizan la administración
pública. Para interponer estas acciones no es necesario agotar la vía
gubernativa, siendo competentes en primera instancia los jueces
administrativos y los jueces civiles del circuito del domicilio del demandado y en
segunda instancia la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo
o la Sala Civil del Tribunal del Distrito Judicial al que pertenezca el juez de
primera instancia.

Al respecto la Corte Constitucional declaró inexequible un aparte del artículo

11 de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se reglamentan las acciones
populares y de grupo, al establecer que se configura una manifiesta violación
de la protección constitucional de la propiedad y de los derechos adquiridos
cuando se fija un término para interponerlas.

También se declaró contrario a la Carta el aparte del literal c) del artículo 70

según el cual el Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos contaría,
entre otros, con los recursos procedentes de las acciones populares y de grupo
no reclamados por sus beneficiarios dentro del año siguiente a la sentencia.
(30)

En ese aparte se establecía que el demandante de una acción popular tiene

derecho a recibir un incentivo fijado entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales
y cuando el actor fuera una entidad pública, el incentivo se destinará a ese
Fondo y en caso de que la acción popular se origine en la violación de la moral
administrativa, el demandante tendrá derecho a recibir el 15% del valor que
recupere la entidad pública en razón de la acción popular.

4.4.1.12 Las Acciones de Grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un

conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una
causa que les originó perjuicios individuales.
(30) Corte Constitucional. Sentencia C-215 de abril 14 de 1999. M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.

Solamente se pueden ejercer por conducto de abogado para obtener

reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios. La jurisdicción
competente para conocerlas es la contencioso administrativa si se trata de un
acto u omisión de una entidad pública o de una persona privada que
desempeñe funciones administrativas.

En los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria civil y deberá

interponerse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el
daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.

4.5 LOS ORGANISMOS DE CONTROL DEL ESTADO COLOMBIANO

La Constitución Nacional de 1991 en el Titulo X, Capítulos I y II especifica

cuales son los organismos del Estado encargados de vigilar y controlar tanto la
gestión fiscal de los bienes de la Nación, como también los organismos
creados para defender los intereses de la Nación y la correcta ejecución de las
leyes.

4.5.1 Contraloría General de la República. Es una entidad técnica dotada de

autonomía administrativa y presupuestal que vigila el manejo de fondos o
bienes de la nación que administran las entidades públicas y los particulares,
incluye un control financiero, de gestión y de resultados, cuya meta es medir la
eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de costos ambientales.
La labor fundamental de la Contraloría General de la República es velar por el
buen uso de los recursos que el esfuerzo privado - empresas y hogares- le
transfieren al Estado, fondos que pertenecen a la ciudadanía. Son agentes al
servicio del sector privado colombiano, por tanto, propenden por la eliminación
del despilfarro de los recursos que la comunidad pone a disposición del Estado.

El desperdicio de los recursos públicos emana, a juicio de la Contraloría

General de la República, de dos fuentes principales: a nivel macro, surge
cuando el Ejecutivo toma decisiones de gasto cuya rentabilidad financiera y/o
social es inferior al monto de los recursos públicos asignados para atenderlo; a
nivel micro, la corrupción en el interior del Organo Ejecutivo que surge como un
verdadero cáncer que atenta contra el desarrollo económico de diversas
maneras. (31)

La Contraloría tiene responsabilidad de vigilancia y control de ambas esferas.

Para esta entidad del Estado es fundamental que los proyectos de gasto
público sean consistentes con los incentivos privados, en el sentido de generar
externalidades positivas para la inversión privada o de corregir distorsiones que
atenten contra la justicia social.

Los proyectos de gasto público que no satisfagan el requisito de ser

compatibles con los incentivos privados, son siempre una fuente potencial de
despilfarro de los limitados recursos públicos ocasionando un desangre fiscal.

(31) Revista Economía Colombiana y Coyuntura Política. Editorial. Contraloría

General de La República. Edición Número 273, abril 1999.
4.5.2 El Ministerio Público. Organismo que le corresponde la guardia y
promoción de los Derechos Humanos, la protección del interés general y la
vigilancia de la conducta oficial de los de los servidores del Estado. Los
artículos 275 al 284 de la Constitución Política consagran los principios que
rigen este organismo.

Conforman el Ministerio Publico, la Procuraduría General de la Nación, la

Defensoría del Pueblo y las Personerías.

La Procuraduría General de la Nación vigila la conducta oficial de quienes

ejercen funciones públicas y defiende los intereses de los ciudadanos.
Entre sus funciones está la de desvincular del cargo, previa audiencia y
mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las
faltas previstas en la ley, como infringir de manera manifiesta la constitución o
la ley, derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su
cargo o de sus funciones, obstaculizar en forma grave, las investigaciones que
realice la Procuraduría o un autoridad administrativa o jurisdiccional, obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias
de los empleados de su dependencia o en la denuncia de los hechos punibles
de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.

De igual manera debe exhortar al Congreso, para que expida las leyes que
aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos y
exigir su cumplimiento a las autoridades competentes y rendir concepto en los
procesos de control de constitucionalidad.

Por prescripción constitucional la Procuraduría adelantará visitas a las

entidades estatales oficiosamente y con la periodicidad que demande la
protección de los recursos públicos y el imperio de la moralidad, legalidad y
honestidad en la administración pública.

Durante las visitas se oirá a las asociaciones gremiales y comunitarias del lugar
y se dará oportunidad a los administrados para que hagan las denuncias y
presenten las quejas que a bien consideren.

De estas visitas se dejan informes escritos que se pondrán en conocimiento de

la comunidad respectiva y de ellos se correrá traslado a los jefes de las
entidades y a quienes aparezcan implicados en la comisión de conductas
antijurídicas.

4.5.3 La Defensoría del Pueblo. Es ante todo un veedor ciudadano, con poder
de crítica y persuasión, un guardián de los derechos ante quién se puede
presentar cualquier petición en demanda de protección. Forma parte del
Ministerio Público y ejerce funciones bajo la dirección del Procurador General
de la Nación. Puede instaurar acciones de tutela, acciones populares, reclamar
por el Habeas Corpus, denunciar la negligencia de funcionarios públicos,
atropellos que ellos o los particulares puedan cometer, y exigir la información y
colaboración que se necesite de parte de las autoridades para restablecer o
preservar un derecho amenazado.
Las funciones del Defensor del Pueblo están consagradas en el artículo 282 de
la Constitución Política: Orientar e instruir a las personas el ejercicio de sus
derechos, divulgar los Derechos Humanos y recomendar las políticas para su
enseñanza, invocar el derecho de Habeas Corpus e interponer las acciones de
tutela sin perjuicio del derecho que le asiste a los interesados y organizar y
dirigir la Defensoría del Pueblo.

4.5.4 La Personería. Es un órgano de control que hace parte del Ministerio

Público y que le corresponde, igualmente, la guarda y promoción de los
derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la
conducta social de quienes desempeñan funciones públicas. El Personero es
un servidor público vocero de los ciudadanos, el cual investiga y sanciona
disciplinariamente los funcionarios y realiza acciones en defensa de la
ciudadanía y del bien común; también tiene las calidades de veedor ciudadano
y defensor de los derechos humanos.

Como Ministerio Público, la Personería actúa en defensa de las normas y el

orden jurídico ante las autoridades judiciales y policivas en procesos civiles,
contenciosos, laborales, de familia, penales, agrarios, mineros y de policía.
Ejerce las acciones populares en defensa de los derechos e intereses
colectivos, en el municipio o distrito, vigila la conducta oficial de empleados y
trabajadores de la administración verificando que desempeñen efectivamente
sus deberes, adelanta investigaciones disciplinarias e impone las acciones que
fueren del caso.

Como veedor recibe quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la

administración y pone en conocimiento de las autoridades competentes los
hechos que considere irregulares a fin de que sean corregidos o sancionados.
Como defensor de los servicios públicos, la Personería pone al servicio del
usuario una oficina de quejas sobre abusos en las tarifas de los servicios
públicos domiciliarios, su deficiencia en el servicio y orienta al consumidor
sobre donde debe buscar solución a su problema.

4.5.5 La Fiscalía General de la Nación. De oficio o por denuncia, este

organismo debe investigar las conductas constitutivas de hechos punibles en la
actividad contractual entre otros y acusará a los presuntos infractores ante los
jueces competentes. Para el efecto, debe crear unidades especializadas para
la investigación y acusación de los hechos punibles que se cometan con
ocasión de las actividades contractuales de que habla la Ley 80 de 1993.

4.5.6 Las Veedurías Ciudadanas y Comunitarias. Fueron creadas

constitucionalmente para ejercer el control y la fiscalización de la gestión
pública. Como organismos de control y vigilancia, las veeduría s son un apoyo
a los mecanismos de la democracia participativa, donde la comunidad participa
plenamente identificando los objetivos que traza la administración, cuidando
que los recursos se manejen, controlen y coejecuten con la comunidad,
generándose más rentabilidad social, teniendo en cuenta que el bienestar
individual es el resultado de las acciones individuales más las acciones
comunitarias.
La Constitución Política Colombiana consagró que es responsabilidad y
necesidad de los ciudadanos vigilar y controlar la gestión pública y sus
resultados, así como el trabajo de los funcionarios del Estado o particulares
cuya labor esté encaminada hacia el beneficio de las comunidades.

A través de los veedores comunitarios es posible verificar que realmente los

recursos del Estado estén produciendo los beneficios que de ellos se espera.
Por naturaleza, las veedurías no hacen parte del sector público ni del privado,
son organismos sociales, nacen de la comunidad y gracias a ellas se puede
tener un doble control: el que proviene del Estado, el cual es reforzado por la
ciudadanía y la comunidad, lo que redunda en un control más efectivo de los
recursos humanos y económicos.

4.5.6.1 Importancia de las Veedurías. La participación de los ciudadanos en

las veedurías contribuye al desarrollo de las instituciones de control sobre la
Administración Pública. Con ayuda de otras instituciones como el Concejo, los
Tribunales y Jueces, la Contraloría, la Procuraduría y la Personería, las
veedurías colaborarán en este control, de manera preventiva, vigilando antes
de que se cometan abusos, actos de negligencia y de ineficiencia o los delitos
contra el interés de la comunidad, especialmente frente a la gestión y
contratación administrativa.

La veeduría permite a los ciudadanos que la ejerzan proponer ideas, dinamizar

y hacer más efectivos los programas, fortalecer los recursos para los más
pobres, generando más participación en la vida de la comunidad.

Ser veedor es un derecho y un deber, tanto de la persona en particular como

de los ciudadanos organizados, para evitar ser testigos incólumes, indiferentes
y hasta cómplices de una ineficiente gestión pública.

El artículo 103 de nuestra Constitución, consagra los mecanismos

democráticos de representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
4.5.6.2 Clases de veedurías que se pueden conformar. Siendo la finalidad de
las veedurías velar por que el proceso de la gestión de la administración
pública y de sus entidades descentralizadas se haga de manera eficiente, ágil y
transparente y con la calidad requerida para satisfacer las demandas
ciudadanas, es necesario conformar diferentes grupos tales como:

- Veeduría sobre microproyectos u obras de nivel de barrio o vereda como un

parque, una escuela, una cooperativa, la pavimentación de una calle entre
otros.

- Veeduría sobre programas sectoriales o programas a nivel del municipio,

especialmente en la prestación de servicios de la salud, educación, seguridad
y medio ambiente.

- Veeduría sobre macroproyectos, en relación con la ejecución del plan vial y la

construcción de obras tales como los acueductos, los sistemas de tratamiento
de aguas residuales, embalses entre otros.
- Veeduría sobre la ciudad, relacionada con los planes y programas tanto de los
departamentos como de los municipios.

- Veeduría sobre programas que interesan a diferentes sectores de la

población, especialmente a las mujeres, jóvenes, personas de la tercera edad,
habitantes de la calle, trabajadores sexuales, seropositivos, entre otros.

4.5.6.3 Procedimientos para realizar la Veeduría. Los veedores informan,

denuncian y recomiendan haciendo uso de los medios como los informes de
veeduría, las audiencias públicas, las consultas previas y la representación en
las empresas de servicios públicos.

Con los informes breves y concretos que presenten los veedores comunitarios,
acerca de malos manejos, ineficiencias o fallas técnicas de las obras
ejecutadas, la veeduría ya sea Nacional o a nivel Departamental, pone en
conocimiento de otras entidades de control competentes, para que se tomen
las medidas correctivas para subsanar estas irregularidades.

Los veedores ciudadanos pueden recurrir también en cumplimiento de sus

funciones al derecho de petición, a la acción de tutela, a las acciones populares
y de cumplimiento.

En el caso de los contratos o convenios que celebre la administración, los

veedores pueden enterarse del nombre del contratista, valor de la obra, plazo
de entrega, datos del contratista e interventores, de los veedores comunitarios
que ejercen control, verificar la ejecución de la obra detallando por partes de
acuerdo a las especificaciones acordadas en la minuta del contrato, calidad y
cantidad de materiales a utilizar en la obra.

Si se trata de un contrato de dotación o suministro, están en el deber de

verificar la calidad y cantidad de los equipos, muebles o mercancías, forma de
pago, garantías que presente el contratista, entre otros.

Los veedores deben tener unas características especiales tales como: Ser
responsables, legales, autónomos, poseer valor civil, actuar con transparencia,
objetividad y entereza, con neutralidad política y con gran dosis de iniciativa.
(32)

No obstante, los veedores ciudadanos tienen impedimentos éticos para serlo,

como ser contratista, trabajador adscrito a la obra, contrato o programa objeto
de veeduría, ser funcionario público cuyas funciones correspondan al sector o
programa en donde ejerza la veeduría y/o tener vínculos de parentesco en
primer grado civil o en segundo de consanguinidad o afinidad con el contratista,
los trabajadores adscritos al objeto de veeduría o funcionarios públicos que
tengan competencia con el objeto de veeduría. (33)

De otra parte, la Ley 489 de 1998, implementa programas para fortalecer la

participación ciudadana en el desarrollo, control de la gestión pública y la
difusión de los mecanismos y de los derechos de los ciudadanos. A este
respecto, las entidades deberán garantizar el ejercicio de las veedurías
ciudadanas, para lo cual tendrán en cuenta aspectos como: llevar un registro
sistemático de sus observaciones y evaluar oportuna y diligentemente los
correctivos que surjan de sus recomendaciones y facilitar el acceso a la
información que no constituya reserva judicial o legal.

La misma ley señala que el Departamento Administrativo de la Función Pública,

diseñará y promoverá un Plan Nacional de Formación de Veedores, en los
asuntos a su cargo.

(32) Veeduría Departamental de Santander. Revista informativa 1998.

(33) Defensoría del Pueblo "Escenarios de la Participación Ciudadana en la
Constitución de 1991". Cartilla Informativa No. 5. Imprenta Nacional de
Colombia. 1998.

5. CONCLUSIONES

1. La Constitución de 1991 no ha logrado su cometido porque el problema

atañe a la estructura social, debido a que no se ha generado una mayor
participación de la comunidad en la toma de decisiones y control efectivo de la
gestión administrativa ya que los espacios propios con que se cuenta, no
permiten que el pueblo actúe de manera soberana conforme ella misma lo
consagra.

2. Las herramientas creadas por la Constitución y la Ley para generar la

efectiva participación de la ciudadanía, no se han implementado debido a la
falta de voluntad política y a la poca promoción de escuelas de capacitación de
líderes en todos los niveles, que sirvan como elementos multiplicadores ante la
comunidad que clama por una gestión pública ágil, eficaz, eficiente y
transparente que tenga como objetivo la satisfacción de sus necesidades
básicas.

3. Los organismos del Estado adolecen de falta de interés político para

implementar en su interior, programas de capacitación de sus funcionarios con
el propósito de generar un mejor rendimiento, una mayor productividad y
excelentes relaciones públicas tanto con el cliente interno como con el cliente
externo, proyectando hacia el exterior más dinamismo y una mejor imagen
corporativa, teniendo en cuenta los parámetros dictados por las nuevas
tendencias en materia de calidad, eficiencia y efectividad en sus actuaciones.

4. Al no registrarse una inversión para implementar la capacitación del recurso

humano, se continúan las prácticas clientelistas, donde quien cuenta con un
apoyo político, puede tener acceso a cargos de gran responsabilidad, sin
interesarse por la adecuada capacitación para ejercer el cargo encomendado.

5. La competitividad del Estado frente a entidades de carácter privado no es

viable actualmente, toda vez que la inversión que debe hacerse para la
eficiente prestación de los servicios públicos, proviene de la misma comunidad
a la cual el Estado debe retribuir con obras y proyectos de desarrollo, por lo
tanto, esta es una labor social y no económica y comercial como las de las
empresas privadas. Sin embargo, la competitividad tiene ventajas, ya que se
estimula la prestación óptima de los servicios públicos en beneficio de los
usuarios.

6. El hecho de privatizar una entidad pública por su ineficiencia y poca

productividad implica, que existe una deficiente administración de los recursos
y los jefes de los organismos estatales no han tenido en cuenta las prioridades
en el gasto, en beneficio de los más necesitados, sino en procura de satisfacer
intereses personales o compromisos adquiridos a favor de terceros.

7. En materia de Contratación Administrativa, queda claro que la comunidad

en general desconoce a profundidad cuáles son los mecanismos que la misma
Constitución Política otorgó para que se diera una participación efectiva al
respecto. Aunque en las cláusulas de las minutas de los contratos celebrados
por el Estado se señala la participación de la comunidad a través de Veedurías
Populares, éstas están constituidas de manera general por los mismos líderes
que no han servido como multiplicadores, de las sentidas necesidades
comunitarias. Solo los supervisores de los contratos ejecutados pueden dar fe
que las obras se realizaron a satisfacción de la entidad contratante.

8. Cuando se actúa en detrimento de los intereses patrimoniales del Estado lo

que se está atacando en forma directa, es el interés de todos los ciudadanos y
en materia contractual, el éxito de los corruptos depende de las inconsistencias
de la administración. Es así como en los procesos de licitación o concurso, un
pliego de condiciones o unos términos de referencia mal elaborados, un
presupuesto inflado y la inobservancia de los procedimientos, son algunas
actitudes estatales que permiten a este tipo de contratistas sacar provecho de
la violación del principio de la buena fe. Es por esto que el empleado público
debe observar el mayor cuidado para no cometer errores evitando el mal
manejo y desviación de los dineros públicos en estos procesos de contratación.

9. La dimensión social y el tamaño del Estado en materia de prestación de

servicios, es un debate que el país no ha asumido. De ahí su descalabro en el
modelo de desarrollo y la incertidumbre frente a la política social,
especialmente en lo relacionado con el sector salud. El desmonte de la
responsabilidad del Estado en cuanto a las políticas de mercado exige de igual
manera, la defi nición del papel complementario que debe jugar el sector
privado con la delegación que el Estado hizo a través de la Ley 100 de 1993,
de este servicio público a entidades particulares.

10. El control que pueda tener la comunidad es muy tangencial respecto a la

celebración de los contratos y la ejecución de los proyectos viabilizados por la
primera autoridad del ente administrativo. No obstante, el papel desempeñado
por las Veedurías adscritas a los entes territoriales al ejercer control y
seguimiento de las actuaciones de la administración, ha sido un gran aporte,
ya que se ha constituido en un apoyo a la comunidad, recibiendo quejas,
acusaciones, reclamos, los cuales remite a las autoridades competentes para
que inicien los respectivos correctivos.
11. Falta capacitación permanente de la comunidad, para hacer valer sus
derechos, para que su voz sea reconocida, para que exista una verdadera
comunicación con el ente administrativo que escuche sus necesidades,
especialmente en la prestación de los servicios públicos, que es el mínimo vital
con que pueden contar los ciudadanos para vivir dignamente.

12. Falta difusión acerca de la existencia de estas herramientas, de estos

mecanismos de participación ciudadana. Los medios de comunicación no están
interesados en difundir programación institucional en los horarios más
convenientes, por la baja o nula rentabilidad que les produce, en detrimento de
los intereses de carácter general.

13. No ha existido la transferencia del conocimiento de las instituciones

públicas a la comunidad, es por esto que la sociedad desconoce todo el
contexto de la normatividad y su importancia en la toma de decisiones. El bajo
perfil de los administradores locales no permite que la comunidad cuente con
espacios propios para que pueda actuar de manera soberana como lo
establece la Carta Magna. Hay poca promoción permanente de Escuelas de
Formación de Líderes por parte del Estado en todos los aspectos, como un
programa institucionalizado a largo plazo por medio del recurso humano que
conoce y debe hacer conocer estas herramientas que generan la participación.

14. En nuestro medio no prosperan los programas como mecanismos válidos

para atender prioridades sin tener que ampliar la estructura orgánica del
Estado, por tanto, las responsabilidades presupuestales se aumentan cada vez
más al igual que la nómina, en consecuencia, es obligatorio para las entidades
reducir su estructura para evitar el déficit fiscal.

15. El excesivo centralismo en las políticas sociales y económicas de los

gobiernos de turno han demorado la ayuda a comunidades marginadas del
desarrollo integral del país; la organización jerarquizada y las decisiones
tomadas del centro a la periferia, donde el nivel más alto gobierna y la base
aplica, sin llegar a verificar los comportamientos reales de las políticas
formuladas, produce desconfianza e incredulidad en la base y descoordinación
entre los ejecutantes de los planes y programas presentados.

16. El alto grado de centralización administrativa, donde se excluyen fuerzas

políticas y grupos sociales en el reparto del poder público, ha ido
menoscabando la estructura del Estado. En la actualidad el país asiste a una
transición hacia las políticas de descentralización y participación inherentes en
la Constitución de 1991, prueba de ello es que se están realizando debates en
torno a las reformas del Estado, por tanto, se propone que su nuevo papel sea
adecuar el desarrollo de la iniciativa privada.

17. El instrumento de la privatización no constituye una panacea para contribuir

a la solución de los problemas del país, es necesario transformar la mentalidad
con la cual se emprenden las medidas de privatización ya que deben
ejecutarse en aquellos casos en los que se den las condiciones que puedan
garantizar una eficaz contribución a la solución de estos problemas, evitando
que su implementación no se constituya en nueva fuente de corrupción.

6. RECOMENDACIONES

1. El Estado adecuadamente profesionalizado sería un ente de alto nivel de

servicio a la comunidad, de ninguna manera puede ser competitivo, ni todas
sus entidades pueden ser privatizadas porque el producto final va hacia un
mercado que no acepta de pronto grupos segregados, es uno solo el
consumidor, por eso, cuando se ha privatizado algún servicio básico se ha
encontrado que el afectado, es el consumidor final ya que a él se recargan los
costos de generación del mismo y el nivel de utilidades que debe mantener el
principio de equilibrio y que la utilidad del servicio debe ser el bienestar que la
comunidad reciba del mismo.

2. En cuanto a la cobertura de la información, se hacen algunos esfuerzos a

través de seminarios o encuentros que orientan a la ciudadanía en la utilización
de los mecanismos otorgados por la Constitución y la Ley, aunque no de
manera profunda como se debe hacer. Para lograr un mayor control social
debe enseñarse primero cómo se debe actuar y cuáles son los espacios y los
mecanismos que se pueden emplear para una mayor presencia por parte de la
organización social.

3. La Contratación Administrativa, debe ser el resultado de un proceso

educativo que involucre a las administraciones locales, a las organizaciones
comunitarias, a fin de que estas conozcan los beneficios y las
responsabilidades que implica un contrato de esta naturaleza, e igualmente
como resultado de esta transferencia de conocimiento podemos obtener que
sea la misma comunidad la que gestione la solución de sus diferentes
problemas.

4. El control debe ser realizado por la comunidad, este solo se ha limitado en

algunos casos por la voluntad de la administración local; se puede ejercer por
medio de las veedurías ciudadanas que son orientadas a fines específicos,
teniendo en cuenta que este debe ser el producto de una necesidad de control
eficiente y directo que lo debe realizar la comunidad con el apoyo de las
instituciones especializadas en esta temática.

5. Las acciones populares han sido el único instrumento que ha permitido a las
comunidades lograr ser reconocidas especialmente en lo que tiene que ver con
los servicios públicos, pero estas en determinado momento, deben ser
adecuadamente aplicadas mediante una capacitación permanente para que la
sociedad quede adecuadamente instrumentada para acceder a dichos
espacios.

6. Los medios de comunicación deben constituirse en el mejor medio de

difusión para la participación ciudadana y para ello el Estado debe diseñar
programas y formas de difusión con conceptos básicos relacionados con los
mecanismos de participación ciudadana, para desarrollar propuestas que
permitan a la comunidad conocer otras formas de ejercer su soberanía en el
momento y en la forma más adecuada.

7. La información a la comunidad debe ser netamente objetiva para que exista

un acercamiento entre las instituciones del Estado y los medios de
comunicación, para poder de divulgar los diferentes programas y políticas a
desarrollar con el propósito de mejorar la calidad de vida de la ciudadanía en
general, ya que desconoce los planes de desarrollo y el presupuesto de su
municipio o departamento.

8. A nivel local la Contraloría Municipal de Bucaramanga, ha dinamizado la

creación de un espacio de participación de los ciudadanos a partir del barrio
como escenario principal con el propósito de posibilitar la cultura, la
participación y la veeduría ciudadana. Para ello es necesario que se produzca
un cambio de conciencia y de sentido de pertenencia hacia el barrio o ciudad
en que se vive, para buscar la solución a los problemas colectivos, como un
medio idóneo para garantizar el progreso y el respecto por los derechos
individuales.

9. Para evitar la corrupción en materia de contratación administrativa se debe

partir de un cambio de conciencia, de un cambio cultural donde prevalezcan los
intereses colectivos a los individuales. Para esto es necesario que la
ciudadanía ejerza una mayor presión, denunciando y presentando las quejas
oportunamente para, si es del caso, formular los respectivos cargos contra los
responsables a las autoridades competentes.

10. La credibilidad y confianza de los particulares y de las organizaciones no

gubernamentales depende exclusivamente del grado de compromiso de
quienes asumen la responsabilidad de capacitar, orientar, interceder y
gestionar ante las autoridades que se requieran.

11. Existen elementos participativos que rompen con ese paradigma de la

ineficiencia el Estado en donde la acción de las organizaciones comunitarias
tienen representatividad como son los Comités Locales de Salud, Comités
Municipales de Planeación o Institucionales como la superintendencia de
Servicios Públicos, la CDMR, la Defensoría del Pueblo, la Personería,
posibilitando su uso a través de campañas de difusión y extensión a las
comunidades rurales y urbanas.

12. La Contraloría General de la República, Seccional Santander con sede en

Bucaramanga, ha iniciado la implementación de un programa de capacitación
de Veedores Comunitarios, mediante el Proyecto "Control Social a proyectos y
Control Ciudadano por grupos de interés", haciendo un llamado por este medio
a la comunidad que habita el área Metropolitana, con el fin de que se ejerza un
mejor control de la gestión pública y ha empezado por dos áreas críticas
importantes como es el SISBEN y la prestación de los Servicios Públicos
Domiciliarios, donde los mayores afectados son aquellos grupos que no son
oídos por las Administraciones Municipales, en este caso. Democráticamente
se han elegido los veedores representantes de las diferentes zonas del Area
tanto urbanas como rurales para que la participación sea más organizada y se
conformen grupos interdisciplinarios que trabajen en equipo sobre estos
objetivos específicos.

13. Según opinan algunos entrevistados, los mecanismos de participación

ciudadana se deben implementar iniciando por la capacitación de la
comunidad, haciendo un verdadero y permanente seguimiento a este proceso.
El Estado debe intervenir fuertemente en la capacitación y difusión que se
puede hacer a través de las Juntas Administradoras Locales u otros espacios
de participación.

14. Se debe establecer el sentido de pertenencia del ciudadano para que la

participación sea más sentida y efectiva, debe ser dirigida más a la comunidad
que al ciudadano para que este sentimiento sea más arraigado dentro del
sector donde se vive y nazca en cada uno de ellos la sensibilidad, la solidaridad
con el menos favorecido y para que esto sea una realidad, es importante que
las entidades públicas lideren este tipo de proceso con la mayor transparencia
y honestidad.

15. Los órganos de control del Estado no deben actuar como islas sino que
deben conformar un frente común que coordine la difusión de los mecanismos
de participación que la Constitución otorgó a los ciudadanos, con el propósito
que la confianza y la credibilidad renazcan en el pueblo colombiano.

16. Los principios rectores del Estado, tales como la eficiencia, la eficacia, la
efectividad, la economía, la celeridad y la transparencia, deben fortalecerse,
para renovar esa confianza perdida por parte del ciudadano maltratado por la
indiferencia de sus instituciones, ya que partiendo del Estado la iniciativa de
depurarse, de desintoxicarse, de sanear sus finanzas, de adecuar su
presupuesto a la realidad y se irrogarse el poder y la majestad que lo
caracteriza, el ciudadano estará en la posibilidad de desarrollar sus anhelos,
sus ilusiones, sus proyectos y de esta forma estaremos presenciando el
progreso de toda la comunidad.
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