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MAGISTRATURA E MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAIS

Direito Tributário
Ricardo Alexandre
Aula 02

ROTEIRO DE AULA

CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA

Tem origem no direito britânico. Foi criada quando a coroa inglesa realizou uma obra no rio
Tâmisa. O parlamento atentou para o fato de que a obra mobilizou grandes quantidades de recursos
públicos, e o resultado foi o enriquecimento sem causa dos proprietários dos imóveis da região, que se
tornaram alguns dos mais caros do mundo.
Com base no princípio da vedação do enriquecimento sem causa, foi proposta a criação do tributo
chamado “betterment tax”, a ser pago pelos beneficiados pela obra.
No Brasil, essa solução não seria possível, pois a nossa Constituição é rígida, formal, e não admite a
cobrança de um tributo relativo a fato gerador ocorrido antes da instituição desse tributo.
Linha do tempo no direito brasileiro:

____________|________________|_______________|____________
Lei instituidora Obra Lançamento
da contribuição (deve ser pública) do tributo
(edital)

Não cabe a instituição de contribuição de melhoria quando os benefícios advierem de obras


promovidas exclusivamente pela iniciativa privada.
Deve respeitar os princípios constitucionais tributários, a exemplo do princípio da anterioridade e da
noventena.
Noventena: cobrança do tributo somente no exercício subsequente ao de sua instituição.

1. Fato gerador: valorização imobiliária decorrente de obra pública (art. 145, III da CF e arts. 81 e 82 do
CTN).
Importante frisar que não se trata de qualquer melhoria (não está da CF, mas está no CTN e decorre
da própria lógica da contribuição), deve haver a valorização do imóvel.
Exemplo: A construção do elevado Costa e Silva, mais conhecido como minhocão, trouxe melhoria
para o trânsito da região, mas não proporcionou valorização aos imóveis, causando, inclusive,
inconvenientes como o aumento do barulho, da poluição, etc. A consequência da desvalorização é, por sua
vez, o dever de indenizar do Estado.
A denominada indenização pelo fato da obra decorre do mesmo fundamento ético da contribuição
de melhoria, ambas existem para garantir uma repartição equânime dos ônus e dos bônus da atuação
estatal.

CF
“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.”

CTN
“Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras
públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite
individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:
I - publicação prévia dos seguintes elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;
d) delimitação da zona beneficiada;
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das
áreas diferenciadas, nela contidas;
II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos
elementos referidos no inciso anterior;
III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o
inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.
§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se
refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores
individuais de valorização.
§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da
contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.”

2. Base de cálculo: acréscimo de valor ao imóvel beneficiado. A base de cálculo é fundamentada na


valorização imobiliária, mas o valor da valorização é o máximo que o indivíduo poderá vir a pagar.
Quando o Estado cobra a contribuição de melhoria, ele não pode arrecadar mais do que o valor gasto.

Limites à contribuição de melhoria:

• Total ou geral: é o gasto (custo) da obra. O Estado não pode cobrar mais do que gastou.

• Individual: é o valor acrescido a cada imóvel. Pode ter sido gasto um valor mais alto do que a somatória
das valorizações individuais, mas o máximo que pode ser cobrado individualmente é o total da melhoria de
cada imóvel.
.
3. Competência para a instituição (comum): Assim como as taxas, a competência para a instituição da
contribuição de melhoria não está prevista na CF (como ocorre com os impostos), mas depende de
atividade ou fatos administrativos.
O ente competente para a realização da atividade será, também, competente para realizar a cobrança
da contribuição de melhoria. Por isso a competência é comum, de todos os entes, sem haver especificação
caso a caso pela CF.
Não é uma cobrança comumente realizada, por isso não há muita jurisprudência a esse respeito.
Contudo, há julgado que diz que a realização de obras de pavimentação justifica a cobrança de contribuição
de melhoria se houve valorização dos imóveis. Não pode, entretanto, haver cobrança relativa a
recapeamento.

Há possibilidade de cobrar a contribuição de melhoria no transcorrer da obra? Tendo em


vista que o fato gerador não é a realização da obra, mas a valorização do imóvel, se já houver valorização,
pode haver a cobrança. Deve-se, contudo, atentar para o fato de que os valores cobrados estarão limitados
proporcionalmente ao gasto que tenha sido feito até o momento e à valorização real ocorrida também até
então.

4. Não existem listas atributivas de competência: quem realizar a obra, no âmbito de suas respectivas
atribuições pode, legitimamente instituir a CM.

EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS

Somente a União pode instituir, em casos de grande urgência e relevância, e só pode ser criado por
Lei Complementar.

Observação: não se trata de contrato de direito público, tendo em vista que é prestação pecuniária
compulsória, não há necessidade de haver consensualidade.

1. Se adotada a teoria da tripartição, seria um imposto com a peculiaridade de ser restituível.

2. Na teoria da pentapartição a contribuição de melhoria é espécie tributária diferenciada, regida pelo art.
148 da CF.

3. Fatos geradores e bases de calculo devem ser definidos na lei complementar instituidora, pois não há
definição na CF de quais seriam as riquezas passíveis de tributação por esse meio. Apesar de as hipóteses
de criação serem hipóteses em que há notória relevância e urgência, não pode ser instituída por meio de
medida provisória (medida provisória não pode ser utilizada para regular matéria reservada à lei
complementar).
Não confundir as hipóteses que autorizam criação do empréstimo compulsório (guerra, estado de
calamidade, etc.) com fato gerador. O fato gerador deve ser algo que tenha relevância econômica, para esse
algo ser tributado gerando os recursos que serão entregues ao Estado a titulo de empréstimo compulsório.
O fato gerador e a base de cálculo, portanto serão definidos pela LC com um amplo grau de liberdade.

4. Só podem ser instituídos pela União em competência exclusiva e indelegável.

5. A instituição, apesar de sempre depender de situações de relevância e urgência, somente pode ser feita
por lei complementar (não cabe medida provisória).
.
6. Hipóteses de instituição (art. 148 da CF).

“Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:
I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
iminência;
II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o
disposto no art. 150, III, "b".
Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à
despesa que fundamentou sua instituição.”

Como se observa, o cabimento se dá apenas em casos relevantes e urgentes. No caso dos


investimentos públicos, essa característica é expressamente mencionada para qualifica-los, pois nem todo
investimento público recai nessa categoria. Além disso, devem ser investimentos de interesse nacional, e a
cobrança deve observar o princípio da anterioridade, que está disposto no art. 150, III, “b”.

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios:
III - cobrar tributos:
b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;
c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou,
observado o disposto na alínea b;”

Observações:

- No texto constitucional, art. 148, é mencionada apenas a alínea “b” do art. 150 (que se refere às
limitações constitucionais ao poder de tributar), pois a alínea “c” foi acrescentada posteriormente à redação
original. Isto não significa que as disposições da alínea “c” não devam ser respeitadas, pois as disposições
do art. 150 são aplicáveis a todos os casos que não sejam expressamente excetuados. O art. 150, § 1º,
excetua os casos de calamidade pública, guerra (art. 148, I), mas não os casos de investimento público (art.
148, II).

- Em caso de guerra a União pode criar dois tributos diferentes: imposto extraordinário de guerra e
empréstimo compulsório para guerra. Para calamidade pública, apenas empréstimo compulsório.
É mais provável, em caso de guerra, que o governo crie imposto extraordinário, por duas razões: o valor do
imposto não precisaria ser devolvido (ao passo que o arrecadado com o empréstimo sim); além disso, é
mais fácil criar um imposto extraordinário, que pode ser criado por MP (ao contrário do empréstimo que
necessita ser previsto em LC, a ser aprovada por maioria absoluta em ambas as casas do congresso).

Quanto à vinculação, o art. 148, parágrafo único indica que a receita proveniente do tributo será
vinculada à despesa que fundamentou sua instituição, isto é, trata-se da liberdade de utilização das verbas
arrecadadas. A aplicação desses valores é vinculada ao fundamento da arrecadação, caso não venham a ser
utilizados, deverão ser devolvidos (dado que se trata de empréstimo).

Observação: não confundir com o termo “vinculação” utilizado no contexto da cobrança do tributo ou do
fato gerador:
• Quanto à cobrança: todo tributo é cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada, por
definição.
• Quanto ao fato gerador: depende ou não de atividade específica relativa ao contribuinte.

.
CTN
“Art. 15. Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos compulsórios:
I - guerra externa, ou sua iminência;
II - calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários
disponíveis;
III - conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo.
Parágrafo único. A lei fixará obrigatoriamente o prazo do empréstimo e as condições de seu resgate,
observando, no que for aplicável, o disposto nesta Lei.”

O CTN, art. 15, II coloca a hipótese de utilização do empréstimo compulsório em uma conjuntura
que exija uma absorção temporária de poder aquisitivo. Foi o que foi feito no governo Collor. É
interessante perceber, entretanto, que este inciso não foi recepcionado pela CF/88, já a CF não prevê o
empréstimo compulsório nessa situação.
Na época da realização do empréstimo no governo Collor, foi proposta uma ADI que jamais foi
julgada pelo SFT.

CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS

Alguns autores chamam também de contribuições parafiscais, outros, ainda, não as nomeiam, falam
apenas nas contribuições dos arts. 149 e 149-A da CF.
Aqueles que as chamam de contribuições parafiscais enxergam o fenômeno da parafiscalidade
tradicional em que o poder público cria um tributo e entrega o produto da arrecadação para outras
instituições que terão suas atividades financiadas com esses valores (concepção clássica).
Exemplo: as contribuições para a seguridade social são entregues ao INSS, que é autarquia.

Quando o poder público cria o tributo para ele arrecadar, o tributo tem finalidade fiscal,
arrecadatória. Quando o tributo é criado como intuito de intervir no domínio econômico (como o imposto
de importação), ele tem finalidade extrafiscal.
O tributo parafiscal, por sua vez, é atualmente compreendido como a arrecadação voltada para uma
atividade específica que pode ou não ser realizada por outra instituição (concepção moderna).

1. Se adotada a teoria da tripartição, seriam impostos.

Na tripartição o empréstimo compulsório seria considerado uma espécie de imposto (um imposto
restituível), assim como as contribuições especiais, pois todas as criadas até hoje incidem sobre
manifestação de riqueza. A peculiaridade das contribuições especiais é, justamente, que a arrecadação será
destinada a determinada despesa específica. A arrecadação é vinculada, mas independe de atuação estatal
específica relativa ao contribuinte.

2. Na teoria da pentapartição é espécie tributária diferenciada, regida pelos arts. 149 e 149-A da CF.

Importante frisar que o art. 167, IV da CF aduz que imposto não pode ter sua receita vinculada a
uma despesa. Portanto, se considerarmos o destino da arrecadação, esses tributos não podem ser definidos
como imposto.

“Art. 167. São vedados:


IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades
.
da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem
como o disposto no § 4º deste artigo;”

3. Subdivisão

“Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio
econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas
respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art.
195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis,
para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.”

3.1. Contribuições sociais

São contribuições para atuação na área social, que é uma área ampla (envolve saúde, educação,
previdência social, assistência, etc.). Subdivide-se em:

• Seguridade social: prevê ações na área de saúde, de assistência social e previdência social
(contribuições vultuosas).

• Residuais (para a seguridade): há diferenciação relevante no regime jurídico das contribuições


residuais para o regime da seguridade social. Essas contribuições só podem ser instituídas por lei
complementar (é uma exceção). A CF indica as fontes de financiamento (riquezas que podem ser
tributadas) da seguridade social. O legislador, por sua vez, indica no art. 195, § 4º a possibilidade de
instituir novas fontes que sejam necessárias, as quais devem seguir as regras do art. 154, I.

CF
“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos
da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
§ 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade
social, obedecido o disposto no art. 154, I.”

“Art. 154. A União poderá instituir:


I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos
e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;”

• Gerais: são criadas pela União para atuação em outras áreas que se enquadrem como áreas sociais,
mas que não sejam os subsistemas de saúde, assistência e previdência social, a exemplo da educação.
Exemplo: instituição na CF/88 da contribuição social do salário educação como fonte adicional de
financiamento da educação.

“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-
educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.”

.
Quanto ao regime jurídico, as contribuições sociais gerais devem obedecer ao principio da
anterioridade e da noventena, ao contrário das contribuições sociais de seguridade social e residuais, que só
precisam obedecer à noventena.

3.2. De intervenção no domínio econômico (CIDE)

Trata-se de uma contribuição extrafiscal, de intervenção no domínio econômico. Exemplo: imposto


de importação, em que há manipulação da alíquota para inibir ou estimular certas atividades.

A intervenção econômica é feita de formas variadas.

• Exemplo: quando há a aquisição de tecnologia estrangeira, são pagos royalties sobre essa
aquisição e um percentual a título de CIDE sobre esses royalties com o intento de captar fundos para um
fundo nacional para o desenvolvimento tecnológico, visando o desenvolvimento tecnológico no país.

• Exemplo 2: a CIDE combustíveis é o único tributo, que não é imposto, que tem receita repartida
com estados e municípios. Quanto à previsão de realizar projetos ambientais, observe-se que o art. 177, §
4º, II, “b”, apenas menciona a como fonte de financiamento a CIDE proveniente apenas de petróleo e gás, e
não do gás natural (a fim de não relacioná-lo aos problemas ambientais).

O art. 177, § 4º, II, “c” menciona, ainda, uma terceira finalidade para a CIDE, que é o
financiamento de projetos relativos à infraestrutura de transportes. Essa finalidade é a única possível a
estados, DF e municípios. Quando a CF trata da repartição das receitas tributárias, é delimitado que 27% do
que a União arrecada com a CIDE combustíveis é repassada aos estados e DF e, do que estes recebem, 25
% é repassado aos municípios e esses valores só podem ser utilizados para melhoria de infraestrutura de
transportes.

CF
“Art. 177. Constituem monopólio da União:
(...)
§ 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de
importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool
combustível deverá atender aos seguintes requisitos:
II - os recursos arrecadados serão destinados:
a) ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e
derivados de petróleo;
b) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás;
c) ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.”

3.3. De interesse das categorias profissionais ou econômicas (de corporativas).

Sempre que a União criar uma contribuição cuja receita vai ser destinada a alguma atividade de
interesse das corporações, estaremos diante das contribuições corporativas. Exemplo: contribuições para as
autarquias corporativas, entidades que fiscalizam o exercício das profissões.

Observação: Sobre a OAB, foi definida pelo STF como entidade sui generis, e as sua contribuições
excluídas do regime tributário, pois a OAB não atuaria somente para fiscalizar o exercício profissional,
mas também tem uma finalidade institucional de defender o ordenamento jurídico.

.
O melhor exemplo dessas contribuições são as sindicais. Interessante observar que o art. 8º da CF
menciona o estabelecimento de uma contribuição pela assembleia, e uma a ser estabelecida em lei.
Somente essa última tem caráter de tributo, sendo, inclusive, previsto na CLT.

“Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte: (...)


IV - a assembleia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada
em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independentemente
da contribuição prevista em lei;”

Com relação à contribuição criada pela assembleia, é também chamada confederativa, e serve ao
custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva a ser cobrada somente dos filiados ao
sindicato (não é compulsória, pois ninguém é obrigado a se filiar a sindicato).

“Sumula vinculante nº 40. A contribuição confederativa de que trata o art. 8º, IV, da Constituição Federal,
só é exigível dos filiados ao sindicato respectivo.”

Observação: com relação às contribuições para o SEBRAE, trata-se de contribuição de intervenção


no domínio econômico, pois é uma verba a ser utilizada para o desenvolvimento de micro e pequenas
empresas, conforme entendimento do STF.

3.4. Contribuição de iluminação pública

Teve origem após a edição da Súmula Vinculante nº 41 pelo STF, que vedou o custeio do serviço de
iluminação pública mediante taxa, já que seria impossível precisar quem são os usuários do serviço, e sim a
partir dos impostos (se o serviço é prestado à todos, todos devem financiá-lo, por meio dos impostos).

Foi criada, a partir de então a contribuição de iluminação pública que da competência aos
municípios e DF de cobrar a chamada CIP ou COSIP. O dispositivo prevê que a contribuição pode ser
prevista “na forma das respectivas leis”, o que confere ampla liberdade aos municípios e DF para
disciplinar essa contribuição.

“Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas
leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de
energia elétrica.”

“Súmula Vinculante nº 41. O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa.”

Diante dessa grande liberdade, o município de São José/SC, instituiu o pagamento percentual sobre
o valor da fatura da energia elétrica de modo progressivo. Questionou-se então se essa norma estava de
acordo com o principio da isonomia, tendo em vista que não necessariamente há correlação entre o
consumo individual e a utilização da iluminação pública (se esse aspecto pudesse ser mensurado, entraria
na lógica da aplicação das taxas).

O STF entendeu que a cobrança progressiva em relação ao consumo acaba por graduar a
contribuição de acordo com a capacidade econômica do contribuinte, algo que, apesar de a CF prever o
princípio da capacidade contributiva somente para os impostos, nada impede que ele se aplique também a
outras espécies tributárias. A menção à possibilidade de cobrança na fatura seria uma indicação da
possibilidade de utilizar um dos dados da mesma, como o consumo.

.
JURISPRUDÊNCIA – Contribuição de iluminação pública:
“(...)
I – Lei que restringe os contribuintes da COSIP aos consumidores de energia elétrica do município não
ofende o princípio da isonomia, ante a impossibilidade de se identificar e tributar todos os beneficiários do
serviço de iluminação pública.
II – A progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os
consumidores de energia elétrica, não afronta o princípio da capacidade contributiva.
III – Tributo de caráter sui generis que não se confunde com um imposto, porque sua receita se destina a
finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a contraprestação individualizada de um serviço
ao contribuinte
IV – Exação que, ademais, se amolda aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
V – Recurso extraordinário conhecido e improvido”
(Pleno RE 573.675-SC, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 25.03.2009, DJe 22.05.2009).

Para saber a natureza real do tributo, o importante é o fato gerador. Assim, se o STF considerasse
que o fato gerador era a prestação do serviço de iluminação pública, estaríamos diante de taxa, que já havia
sido declarada inconstitucional. Por sua vez, se a base de cálculo é o valor do consumo, o fato gerado será
o próprio consumo, de maneira semelhante ao ICMS (pois, para efeito de tributação, a legislação brasileira
considera a energia elétrica como uma mercadoria) em âmbito municipal. Isso geraria uma bitributação,
além da invasão de competência por parte dos municípios. Por essa razão, o Supremo considerou que seria
este um tributo sui generis.

ATENÇÃO: há questões de concurso que podem trazer um numero maior de espécies, porque vai
mencionar todas as subespécies das contribuições especiais.

5. Exceção à exclusividade da União Federal

A única exceção à exclusividade da União diz respeito à contribuição para seguridade social.
Contribuições para financiar a previdência (que é subsistema da seguridade) dos servidores, estaduais ou
municipais, são as únicas que podem ser criadas por estados e municípios.

CF
“Art. 149. § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus
servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja
alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.”
Esse artigo foi emendado e foi removida a autorização para o custeio também da assistência dos
servidores dos respectivos estados e municípios.

STF se pronunciou acerca dos casos em que estados e municípios criaram a contribuição para
previdência e assistência. Alguns dos estados e municípios que já cobravam contribuição para assistência,
continuaram a cobrá-la, mesmo após a emenda à CF que retirou a autorização do texto constitucional. O
STF, então, ao julgar a demanda, aduziu que estados e municípios não possuíam competência para cobrar
essas contribuições. Além disso, as cobranças efetuadas não se justificam, mesmo com o oferecimento de
serviço em contrapartida, e deveriam ser devolvidas. Frise-se que o Supremo vedou a cobrança de forma
compulsória, mas é possível ser cobrada de forma opcional.

Observação: a CF define que a previdência tem caráter contributivo, só receberão os benefícios


quem contribui. Já a assistência social e saúde são prestados a quem deles necessitar. Então, não fazia
sentido que houvesse contribuição para assistência, que a CF já informava não ter caráter contributivo.
.
O art. 149, § 1º aponta, ainda, que a contribuição a ser cobrada não será inferior à contribuição dos
servidores efetivos da União (atualmente em 11%).

6. Competência residual para contribuições da seguridade social

A CF aponta claramente as fontes de custeio da seguridade social.

“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos
da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa
física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre
aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
(...)
§ 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade
social, obedecido o disposto no art. 154, I.”

Observação: Para criar novo imposto, é necessário editar lei complementar, com fato gerador e base
de calculo diferente dos impostos que já existem e ser não cumulativo. Por se tratar de fonte que não foi
expressamente prevista pelo art. 195, é um resíduo, contribuição de natureza residual.

Exemplo: a CPMF (contribuição provisória dobre movimentação financeira) foi criada como nova
fonte de custeio da saúde, por meio de MP. A cada vez que precisava prorrogar a CPMF, o governo federal
precisava emendar a CF, pois não era possível instituí-la como um novo tributo por meio de lei
complementar. Isso por que a CPMF é um tributo cumulativo, pois não é possível abater o valor pago de
tributo em operação anterior, em desacordo com o disposto no art. 154, I.
Foi criada uma autorização constitucional para criação de um tributo provisório, inserido no ato das
disposições constitucionais transitórias. A CPMF foi criada por uma disposição temporária colocada na CF,
mas não residual, pois dizia expressamente a riqueza que seria tributada. Não seguiu, portanto, o disposto
no art. 195, § 4.

LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR

Subdivide-se em princípios constitucionais e imunidades (arts. 150 a 152 da CF formam catálogo


das limitações que não é exaustivo).
Em qualquer ponto em que a CF restringir a aplicação de tributo, estamos diante de uma limitação
constitucional ao poder de tributar. Existem, entretanto, garantias em outros dispositivos constitucionais e,
inclusive, asseguradas em lei.

.
Um ente federativo não pode tributar o outro em razão do pacto federativo (clausula pétrea prevista
no art. 60, § 4º), pois a tributação retira autonomia do ente tributado.