Participación ciudadana

Viviana Ulloa Pino, Nutricionista y Magister en Salud Pública

Académica, Departamento de Atención Primaria y Salud Familiar

Facultad de Medicina

Universidad de Chile

Material docente, desarrollado en el contexto del curso de extensión “Promotores de salud y

calidad de vida”

Concepto Participación Ciudadana

El concepto de participación ciudadana, como ocurre con muchos conceptos utilizados por las
ciencias sociales y políticas, no tiene una definición precisa, universalmente aceptada, que no
admita equívocos y malos entendidos en su utilización. Como además forma parte de los términos
“políticamente correctos”, esa multiplicidad se acrecienta. Las palabras o expresiones
políticamente correctas son aquellas que son valorados positivamente en el lenguaje público –
como democracia, libertad, no discriminación y tantas otras- pero a costa de no precisar su
significado. (De la maza & Salinas, 2015).
Por lo anteriormente mencionado definir qué es participación ciudadana resulta complejo, dada la
amplia gama de procesos y conceptos asociados. Sin embargo, puede entenderse como la
instancia donde las personas (entendidas como sujetos con capacidades, derechos y deberes), se
involucran en el quehacer estatal fortaleciendo la transparencia, la eficacia y eficiencia de los
servicios y políticas públicas. (De la maza & Salinas, 2015).

En la mayoría de las definiciones de participación ciudadana, existen elementos en común: una

mediación entre sociedad y gobierno para que los distintos sujetos sociales intervengan, con base
en sus diversos intereses y valores, los cuales influyen en políticas públicas y en las estructuras de
gobierno, fundamentándose en el reclamo del derecho a la intervención en los asuntos que les
competen (Canto, 2012)

En la Carta Iberoamericana para la participación (2009) refiere que la participación ciudadana se

tiene que orientar en general, por el principio de corresponsabilidad social, por el cual los
ciudadanos y las ciudadanas, individualmente o agrupados en colectivos, tienen que contribuir al
bien común o interés general de la sociedad. En tal sentido, debería entenderse la correlación
existente entre los derechos y los deberes que conlleva el ejercicio efectivo de la ciudadanía para
el fortalecimiento de la democracia participativa. Como requisito indispensable para la
participación ciudadana la Carta Iberoamericana resalta la transparencia en la actuación del
Estado y la responsabilización en el ejercicio del gobierno.
Participación Ciudadana

Se establece la relevancia de la participación ciudadana, donde la participación activa de los

ciudadanos en los asuntos públicos como condición necesaria para promover el bien común y
para que el Estado esté al servicio de las personas. (Gobierno de Chile Ministerio Secretaría
General de Gobierno, 2011)

Se entiende como un proceso de cooperación mediante el cual el Estado y la ciudadanía

identifican y deliberan conjuntamente acerca de problemas públicos y sus soluciones, con
metodologías y herramientas que fomentan la creación de espacios de reflexión y diálogo
colectivo, encaminados a la incorporación activa de la ciudadanía en el diseño y elaboración de las
decisiones públicas. Entendemos por participación ciudadana, el involucramiento activo de los
ciudadanos y las ciudadanas en aquellos procesos de toma de decisiones públicas que tienen
repercusión en sus vidas (Gobierno, 2014)

En otras palabras, la participación ciudadana ocurre cuando los ciudadanos se involucran en la

gestión pública. La participación ciudadana en la gestión pública debe ser un elemento transversal
y continuo en la actuación de los poderes públicos, los cuales debiesen velar para que pueda ser
ejercida a lo largo del proceso de formación de las políticas públicas, los programas sociales y los
servicios públicos. La Carta Iberoamericana establece que “los Estados Iberoamericanos deberán
garantizar la participación ciudadana en la gestión pública en todos los ámbitos sectoriales y
niveles territoriales: supranacional, nacional, regional o local, y en sus correspondientes sistemas
de gestión”

Tradicionalmente la gestión de lo público estaba reservada a las instituciones estatales, por lo cual,
la noción de participación ciudadana en la gestión pública, introduce otros actores y otros
procesos en dicha gestión, desde la formulación, implementación y evaluación de las políticas
públicas, hasta el conjunto de procedimientos y métodos de gestión, y se debe prever los
mecanismos adecuados para esto. Esta noción fue objeto de una definición consensuada por los
países firmantes de la Carta Iberoamericana dedicada al tema y ha sido recogida en documentos
oficiales del gobierno Chileno. (De la maza & Salinas, 2015)

1. Ley N°20.285 sobre Transparencia y Acceso a la Información de la Administración del Estado

(2008) La Ley tiene como objetivo regular:
- El principio de Transparencia de la función pública.
- El Derecho de acceso a la información.
- Los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo
- Las excepciones a la publicidad de la información

2. Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana (Congreso Nacional de Chile, 2011)
Contempla los siguientes instrumentos:
Información y consulta ciudadana
- Consejos de la Sociedad Civil (Ministerios y Servicios)
- Consulta Ciudadana
- Entrega información relevante
- Consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil (COSOC)
- Plebiscitos comunales
Control Ciudadano
- Cuentas Públicas
Fortalecimiento de la sociedad civil
- Fondo de Fortalecimiento de Organizaciones de Interés Público

Diagrama 1 Resumen de las repercusiones legislativas de la ley 20500

Genera nuevo marco jurídico
para la asociatividad
•Modifica Ley 19.418 (sobre
Juntas de Vecinos y otras
organizaciones) busca hacer más
fácil y expedito el proceso de
obtención de personalidad
jurídica.
Establece la participación como
un derecho ciudadano
•Modifica la Ley 18.575 Orgánica
Constitucional de Bases
Generales de la Administración
del Estado. Señala que el Estado
reconoce a las personas el
derecho de participar en sus
políticas, planes, programas y
acciones
•El como participar lo determinan
los diferentes órganos del Estado
A nivel de Municipalidades
Consejos Comunales de
Organizaciones de la Sociedad
Civil (COSOC)
•Modifica la Ley 18.695 Orgánica
Constitucional de
Municipalidades, de modo de
crear el COSOC
•Agiliza la incorporación de
fundaciones y corporaciones al
registro nacional

Fuente: Elaboración Propia, en base a publicación web

http://participacionciudadana.subdere.gov.cl/ley-20-500

En la sesión se mostró el siguiente esquema, que resumía los mecanismos de participación

ciudadana de mayor relevancia:
Diagrama 2. Mecanismos de participación ciudadana

Acceso a
información
relevante

Mecanismos
Consejo de la de Consultas
sociedad civil participación Ciudadanas
ciudadana

Cuentas
públicas
participativas

Fuente: Elaboración propia

De los mecanismos mencionados se explicita respecto al menos conocido los Consejos de la

Sociedad Civil, su función es manifestar la opinión a la máxima autoridad de cada Ministerio o
Servicio Público en los procesos de toma de decisiones en políticas públicas, los integrantes
representan a organizaciones de la sociedad civil relacionados al quehacer de la institución. Para
integrar el Consejo de la Sociedad Civil : en general cada organismo o institución del Estado llama
a participar a la conformación del Consejo de la Sociedad civil, en general solicitan : Certificado de
vigencia de personalidad jurídica. Copia simple de los Estatutos de la organización sin fines de
lucro.

Estos consejos de la Sociedad Civil a nivel de los Municipios adquiere el nombre de Consejos
Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil (COSOC)

La ley N° 20.500, permite la creación de los Consejos Comunales de la Sociedad Civil, los cuales
tienen un carácter consultivo y pueden apoyar el cumplir con el objetivo de incidir en el diseño,
ejecución y evaluación de las políticas públicas comunales, sectoriales y en la propia gestión del
municipio.

¿Quiénes pueden integrarlo?

Juntas de vecinos, Clubes Deportivos, Clubes de Adultos Mayores, Centro de Madres, Personas
Jurídicas sin Fines de Lucro, Asociaciones y Comunidades Indígenas, Asociaciones Gremiales,
Organizaciones Sindicales y Organizaciones de Interés Público de la Comuna.
Participación ciudadana en salud

Es una política tendiente a facilitar el control social de la población sobre la gestión pública,
fomentar las relaciones de colaboración entre los establecimientos de salud y la comunidad
organizada al incorporar la opinión de las personas en las decisiones en un clima de respeto
mutuo, contribuyendo a la equidad en salud y elevando su calidad de vida. Los ejes programáticos
son:

-Derecho Ciudadano a la información Pública.

- Gestión Pública Participativa.

-Fortalecimiento de la Sociedad Civil.

-No Discriminación y Respeto a la diversidad.

En la Tabla N°1 se presentan los mecanismos de participación en salud

Tabla N°1 Mecanismos de participación ciudadana en Salud

Informar quehacer CESFAM

•Apoyar Dg salud
•Analizar OIRS
•Formulación, implementación y evaluación de plan de mejora

Los y las ciudadanas pueden solicitar información sobre el establecimiento y

sus atenciones y realizar consultas, sugerencias felicitaciones y reclamos.

Acceso a información relevante

•Acceso información Publica Ley 20585

Presupuestos participativos en salud

Cuentas publicas participativas

Diálogos y consultas ciudadanas

Mesas de trabajo (intercultural, intersectorial etc)

3. Ley N° 20.730 (Congreso Nacional de Chile, 2014) : El 8 de marzo de 2014, se publicó la Ley N°
20.730, que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las
autoridades y funcionarios, constituyéndose en un gran avance para suministrar a la actividad
pública herramientas que hagan más transparente su ejercicio.
La entrada en vigencia de esta ley representa un profundo cambio en la relación entre el Estado y
las personas, estableciendo como deber de las autoridades y los funcionarios públicos (que tengan
la calidad de “sujetos pasivos”), el registrar y dar publicidad a:
Las reuniones y audiencias solicitadas por lobbistas y gestores de intereses particulares que tengan
como finalidad influir en una decisión pública.
Los viajes que realicen en el ejercicio de sus funciones.
Los regalos que reciban autoridad o funcionario
Para agendar audiencia con una autoridad, visite la web
https://www.leylobby.gob.cl/solicitud/audiencia, y complete los datos requeridos. También lo
puede realizar directamente en la página de la institución a la cual quiere solicitar audiencia con
alguna autoridad de esta. Previamente debe contar con clave única y registrarse.

Adicionalmente hay otros documentos, los que no se mencionaron en el curso, dado el enfoque
que tenía la sesión, los cuales se mencionan a continuación:

1. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo
(2008). Establece el derecho a consulta previa, libre e informada, sin señalar mecanismos
específicos, pero plantea que, en su aplicación, los gobiernos deberán:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a
través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los
niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de
otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos,
y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
Adicionalmente se establece que las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio
deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad
de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas

2. Instrumentos adicionales incorporados en instructivos presidenciales 002 (Gobierno de Chile

Ministerio Secretaría General de Gobierno, 2011) , 007 (Gobierno, 2014).

- 2011

Cuentas públicas participativas

 Consejos de la sociedad civil

Consultas ciudadanas

Cabildos ciudadanos

Plataformas digitales participativas

Diálogos participativos

Escuelas de gestión pública para dirigentes sociales

Sistema integral de información y atención ciudadana (SIAC)

-2014, A lo anteriormente establecido se dan énfasis e implicancias distintas y se incorpora :

Audiencias públicas

Presupuestos participativos

Principios de la participación ciudadana

Como principios de la participación se mencionan: Transparencia, Comunicación, Responsabilidad,

respeto a la diversidad, y el derecho a disentir Ver Diagrama 3

A continuación se presenta una breve explicación de cada principio:

1. Transparencia: Se refiere a que estemos informados de cómo y por qué se toman las decisiones.
La información gubernamental debe ser completa, objetiva, confiable, pertinente y fácil de
encontrar y entender.

2. Comunicación: Escuchar e incorporar las ideas, propuestas y opiniones de quienes integran las
organizaciones

3. Responsabilidad: Responder frente a la distribución de tareas y actividades saber qué les

corresponde hacer. Permite identificar a los autores de las decisiones y hacer que las expliquen o
fundamenten.

4. Respeto a la diversidad: supone reconocer que entre las personas existen diferencias, y que
estás se deben respetar.

5. Derecho a disentir: respetar las opiniones de las personas, aun cuando no las compartamos,
favorece la participación
Diagrama 3 Principios de la participación ciudadana

Fuente: Elaboración propia

El objetivo de la participación ciudadana es lograr una sociedad más democrática, incluyente y

representativa de los ciudadanos y ciudadanas. Además de colaborar en garantizar procesos justos
y efectivos de transparencia y rendición de cuentas.(De Frutos, 2015). La participación ciudadana
constituye un eje sustantivo para el desarrollo de la democracia y la construcción de ciudadanía,
como asimismo permite a los ciudadanos y ciudadanas, en su calidad de individuos o como
miembros de organizaciones de tipo asociativas, influir en el diseño, toma de decisiones y
ejecución de las políticas públicas. La participación ciudadaniza a todo el ciclo de vida de las
políticas públicas, otorgándoles mayor legitimidad, calidad democrática, sustento ético y
sostenibilidad social. (Ministerio Secretaría General de Gobierno, Subsecretaria de Desarrollo
Regional y Administrativo, 2018)
NIVELES DE PARTICIPACIÓN

El compromiso de involucrar a la ciudadanía en los asuntos públicos por medio de la

implementación de mecanismos institucionales de participación ciudadana, lleva consigo un
dilema relevante: ¿Qué profundidad o relevancia puede llegar a tener la ciudadanía frente a los
procesos centrales de la formulación de las políticas públicas? Este dilema suele ser resuelto por
medio del diseño institucional del mecanismo que organiza, lo cual puede potenciar o limitar la
participación, y más que ello al nivel de participación o injerencia en la toma de decisiones.

Niveles de participación y la dimensión de poder del ciudadano

La participación ciudadana supone una redistribución del poder entre los individuos. La
composición social ofrece un marco complejo en el que existen presiones y desventajas que deben
enfrentar los grupos marginados por lo cual la participación ciudadana debe integrar a los distintos
grupos y actores en la el nivel participativo deseado. En una realidad en que exista una
pronunciada diferencia económica, se puede esperar que la participación articule los intereses en
demandas hacia una mejor distribución del ingreso; en una situación de diferencias basadas en
sistemas de valores, las manifestaciones pueden orientarse hacia el reconocimiento o la expresión
de la identidad de estos grupos.

Sherry Arnstein (1969) sostiene que la participación ciudadana es solo un término categórico del
poder ciudadano. Las estrategias comunicativas y los mecanismos de participación que se
integran a los marcos normativos son definidos por los que ostentan el poder. El nivel en que la
participación ciudadana permite a los ciudadanos tener el poder real de influir en el proceso de la
política pública depende directamente del cálculo de distribución de poder tolerada por los
actores relevantes que se manifiesta de manera formal en los marcos normativos o en el diseño de
las modalidades de participación a seguir. (Arnstein, 1969)

Para clarificar esta idea, en un texto clásico de la participación ciudadana, Arnstein (1969) propone
una tipología de ocho niveles de participación que es representada gráficamente por una escalera
en la que cada nivel de participación se instala de manera ascendente en cada uno de los
escalones (figura 1). Cada escalón corresponde a la cantidad de poder ciudadano en la
determinación del producto final del proceso.
Figura N°1 Escalera de participación de Arnstein

1. Manipulación: No se informa correctamente y tampoco se les consulta de forma adecuada.

2. Terapia: Crean un entorno dónde la ciudadanía se desahogue o se les trate pero sin atender a
su expresión.

3. Información: informar derechos, deberes es el primer paso de la participación. Sin embargo,

esto muchas veces ocurre en un solo sentido, no dejando espacio a la retroalimentación y la
negociación.

4. Consulta: Se crea un entorno de expresión de la ciudadanía y atención a la misma, aunque sin el

compromiso de tratar, tener en cuenta e incorporar sus opiniones a las decisiones finales.

5. Aplacamiento: Moderación de la participación. ´Representatividad sin voto mayoritario”, se

toman en cuenta sugerencias, pero en temas puntuales

6. Colaboración: Es un proceso de negociación derivado de las demandas ciudadanas pero

conducido por una minoría poderosa en todos sus ámbito Se acepta compartir la planeación y la
toma de decisiones, así como la resolución de conflictos.

7. Delegación del poder: En este peldaño, la ciudadanía cuenta con ámbitos en los que su opinión
prevalece sobre la minoría poderosa

8 Control ciudadano: implica el control de las instancias: administración de espacios (escuelas,

vecindarios, etc.). No es nunca un control absoluto, pero si el suficiente para que se garantice que
los ciudadanos puedan gobernar (/administrar) un programa o una institución.

La escalera de Arnstein ha sido utilizada para generar adaptaciones como lo es La escalera de la

participación infantil de Roger Hart, 1992, ver figura 2. Roger A. Hart diseñó un modelo de la
participación infantil y juvenil que va desde la no participación hasta la participación auténtica,
tomando como referencia el diagrama de la Escalera de la participación del conocido ensayo de
Sherry Arnstein (1969) sobre participación de los adultos. Este modelo, que tiene su origen en
diversas experiencias y procesos participativos vividos por niños, niñas y jóvenes en distintas
partes considera el grado y tipo de relaciones que ellos establecen con los adultos en un proceso
participativo específico y cómo esto determina el nivel de participación de unos y otros. Entre la
no participación y la participación auténtica de niñas, niños y jóvenes, existen ocho escalas o
grados: los primeros tres corresponden a la no participación, simbólica o decorativa y los cinco
siguientes a la participación real o genuina (España, 2013)(Estrada, M. V.; Madrid-Malo, E.; Gil,
2000)

Figura N°2 Escalera de la participación infantil de Roger Hart

Referencias bibliográficas

Arnstein, S. R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Jaip, 35(4), 216–224. Recuperado de

http://lithgow-schmidt.dk/sherry-arnstein/ladder-of-citizen-participation_en.pdf

Canto, M. (2012). Participación ciudadana en las políticas públicas. Volumen 4. Recuperado de

http://www.eap.df.gob.mx/BBAP/4-Participanción Ciudadana.pdf

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Recuperado de https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363

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De Frutos, R. A. (2015). Indicadores mediáticos: herramientas para la participación ciudadana y el
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http://doi.org/10.15178/va.2015.130.141-183

De la maza, G., & Salinas, J. (2015). Guía para la participación ciudadana en cultura: Conceptos,
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España, C. de la J. de. (2013). CONFANCIA: Con voz 6 años de trabajo sobre participación infantil
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Estrada, M. V.; Madrid-Malo, E.; Gil, L. M. (2000). La participación está en juego. Programa
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Ministerio Secretaría General de Gobierno, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo,

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