REVISTA DDPyT N°1 MARZO 2012 / ARTÍCULO PABLO RIVERA-PEDRO CONRADO SONDERÉGUER

OPORTUNIDAD Y CONFLICTO EN LA RENOVACIÓN CIUDAD-PUERTO. EL CASO DE BUENOS AIRES

OPORTUNIDAD Y CONFLICTO EN LA RENOVACIÓN CIUDAD-PUERTO.

EL CASO DE BUENOS AIRES

LIC. PABLO RIVERA - ARQ. PEDRO C. SONDERÉGUER

NOTA: Este texto es el resumen de una ponencia presentada en las II Jornadas Internacionales de
Puertos (Cartagena, Colombia, Abril 2011) y se basa en los trabajos de consultoría realizados
desde el Programa de Desarrollo Sustentable de la Cuenca Matanza-Riachuelo (2000-2010) de la
Universidad Nacional de Lanús (Argentina) por convenio con la Unidad de Preinversión (UNPRE)
del Ministerio de Economía de la Nación y en los estudios publicados en la revista Villes en
Parallèle N° 42/43: París-Buenos Aires, Universidad de Paris X-Nanterre, Paris, 2009.

1.- La matriz del crecimiento urbano: Toda ciudad crece en un entrelazamiento de cuestiones
geográficas, económicas, culturales: mito de los orígenes, poder del lugar, voluntad de un destino,
la construcción del territorio adquiere con el tiempo un ritmo propio. Así, el espacio urbano es el
resultado de la suma de los proyectos de las generaciones precedentes. En el caso de Buenos Aires,
ese proceso se desarrolla desde hace más de cuatro siglos en torno al puerto: del Riachuelo de los
Navíos del siglo XVI a las modernas terminales de contenedores de Exolgan y Puerto Nuevo, la
historia de la ciudad es la historia del desarrollo, modernización y complementación de las
funciones urbanas y portuarias. Este artículo señala algunos aspectos básicos de ese devenir.

En las últimas tres décadas, Buenos Aires abandonó su lugar histórico de gran puerto del hemisferio
sur: ante la necesidad de modernizar sus infraestructuras para adecuarlas a las exigencias del
transporte marítimo, el viejo Puerto Madero, ubicado en el eje central de la ciudad, optó por el
cierre de la actividad portuaria y la urbanización de los muelles. El traslado de parte importante de
la actividad portuaria a otros lugares creó nuevos problemas y necesidades, generó un profundo
impacto sobre la estructura ferro-portuaria y cambió el modo de desarrollo del área metropolitana.

La transformación de Puerto Madero en un área de servicios y residencia de alta gama ha tenido

como primera consecuencia la recuperación, en el escenario metropolitano de Buenos Aires, del
protagonismo territorial de un eje histórico de desarrollo representado por la Cuenca del Matanza-
Riachuelo. El abandono de la actividad portuaria en Puerto Madero anuló la utilidad y la eficiencia
del antiguo sistema ferro-portuario, concentrado en la conexión ferrocarril-puerto, herramienta
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logística de primera magnitud desarrollada por la ciudad a fines del siglo XIX. El eje del desarrollo
se desplazó hacia el sur, con enormes y poco estudiadas consecuencias para la ciudad, creando un
nuevo escenario metropolitano que requiere de obras y propuestas que no han sido encaradas y en
muchos casos ni siquiera planteadas por la administración. Esta cuestión ha sido el objeto de estudio
del Programa de Desarrollo Sustentable de la Cuenca Matanza-Riachuelo de la Licenciatura en
Gestión Ambiental Urbana de la UNLa (ver El Riachuelo y la ciudad, Edunla, BsAs, 2011).

2.- El territorio se construye. Si es cierto que el proceso de construcción de la Modernidad supuso

pasar por la acción purificadora de la razón crítica, no hay quizás mayor ejemplo que el dispositivo
urbano de la Ciudad de Buenos Aires de mediados del siglo XX: sobrio enclave colonial atemperado,
primero, por una geografía hospitalaria y, después, por los lujos finiseculares de la República
agroexportadora. Una ciudad amable y pareja, con lugares para el ocio y la convivencia, severamente
organizada desde sus inicios: damero, lógica ferroportuaria, estrictas áreas de gobierno, residenciales,
productivas. Como lo recuerda la crítica social del XIX, el orden burgués admite una doble lectura:
dispositivo para el control social y al mismo tiempo dispositivo integrador: inductor de igualdad. Tal
fue, durante un siglo, a partir de fines del XIX, la ciudad de Buenos Aires.

La irrupción de la economía global (y las nuevas tecnologías que la hacen posible) se ha encargado de
destruir aquella imagen. Buenos Aires parecía especialmente favorecida por los nuevos escenarios
globales: desde el pensamiento fundacional hasta la formación unitaria que concentra en la capital el
grueso de la actividad económica y cultural. Desde el nivel general de educación hasta la
multiplicación de redes profesionales mundiales, todo parecía confluir en un momento favorable.
Buenos Aires, cabeza de una organización territorial enfrentada a la necesidad de renovarse, podía
aspirar a comprender las ventajas y riesgos del momento: podía aspirar a actuar para aprovechar las
primeras y combatir los segundos. Las cosas no fueron así. La oleada globalizadora encontró acá un
dilema: aceptación acrítica o negación cerril. Esa debilidad estratégica de la ciudad central ha tenido
consecuencias en el conjunto metropolitano y plantea interrogantes sobre el futuro de su capacidad
como mecanismo de cohesión social y como puesto de mando regional.

Habiendo expulsado el grueso de su actividad portuaria, la ciudad, orientada más hacia un proyecto de
capital turística que productiva, ha visto aumentar el desempleo y las desigualdades sociales, en un
proceso de concentración de la renta (que sigue siendo la más alta del país) que impacta negativamente
sobre la calidad de vida, el espacio público y la seguridad del conjunto. Desde la década de 1990, el

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frente fluvial productivo y el antiguo eje emblemático de la república agroexportadora mostraron las
señales de esa desorientación en proyectos inconexos, cuando no contradictorios o inconsistentes:
Puerto Madero, Proyecto Retiro, Autopista Norte-Sur, Programa Recuperación Avenida de Mayo:
contradicciones funcionales a escala regional, dispendio de áreas de reserva portuaria, olvido de la
función productiva de la ciudad, inconsistencia de renovaciones edilicias destinadas a decaer
nuevamente en pocos años, caos en el mobiliario urbano.

El escenario de la economía global encontró a Buenos Aires en medio de una morosa lentitud que
contrastaba con la velocidad de los cambios en curso. El Mercosur transformó la dinámica de la
región, pero en la ciudad las transformaciones necesarias (puertos, aeropuertos, ferrocarriles, red de
tránsito pesado) se redujeron a la mínima expresión. La ciudad fue postergando las grandes decisiones:
necesidad de una transformación jurisdiccional a escala metropolitana, reforma administrativa,
modernización del sistema ferroportuario, saneamiento de las grandes cuencas hídricas, identificación
y articulación de los ejes urbanos en proceso de cambio, preservación de la estructura histórica del área
central. En los últimos años, la multiplicación de emprendimientos en el área norte de la aglomeración
metropolitana de Buenos Aires (countries, barrios cerrados), distrajo la atención de un proceso
desarrollado en el sur, menos atractivo en apariencia pero significativo y de mayores consecuencias
estratégicas: la reconversión funcional de la Cuenca del Matanza-Riachuelo y su probable
transformación en un eje productivo y de servicios capaz de contribuir a un replanteo profundo de toda
el área metropolitana de Buenos Aires, tanto en sus aspectos funcionales como en la percepción
colectiva de la cuestión, fenómeno desarrollado al margen de toda planificación pero basado en el
aprovechamiento de ventajas propias.

Una serie de hechos relativamente recientes sostienen esta posibilidad: desplazamiento hacia el sur de
la actividad portuaria y del transporte de carga multimodal (Puerto de Exolgan, desarrollo de
Exologística, consolidación de áreas industriales y logísticas en Avellaneda, Lanús y Lomas de
Zamora), incremento de movimiento de pasajeros por ferrocarril, optimizando el uso de la
infraestructura existente (Ferrosur, Belgrano Sur), radicación de pymes aprovechando las ventajas de
su ubicación geográfica, instalación de centros universitarios y de educación superior, consolidación
de las funciones del Mercado Central y consecuente apertura de escenarios favorables a una expansión
de sus actividades, modernización de las instalaciones del Aeropuerto Internacional de Ezeiza.

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3.- Porteños sin puerto: la reconversión Inmobiliaria de Puerto Madero (1989). La operación
inmobiliaria de Puerto Madero llevó al extremo una tendencia internacional de intervención en
instalaciones portuarias en áreas centrales devenidas en principio obsoletas, a fin de aprovechar,
con el cambio de uso, la altísima renta del terreno urbano para lograr grandes utilidades capaces de
renovar la ciudad. En los casos exitosos, esa altísima rentabilidad fue volcada a la renovación de la
actividad portuaria y del conjunto del área urbana, optimizando la función portuaria secular de la
ciudad. Son los casos de Barcelona, Bilbao, Marsella y muchos otros.

En Buenos Aires, la Corporación Antiguo Puerto Madero formada por los Gobiernos Nacional y de
la Ciudad de Buenos Aires concentró sus esfuerzos en el desarrollo de los emprendimientos
inmobiliarios de alta gama y no en la planificación del transporte, agravando así la problemática
existente en los tópicos que se analizan a continuación:

3.1.- Quiebre de la comunicación ferroviaria de cargas Norte-Sur. La conexión Norte– Sur de

los ferrocarriles de carga de trocha ancha, a saber 4 de los 6 existentes, históricamente se efectuó a
través de Puerto Madero mediante un tendido de líneas férreas intermedio y paralelo a las dos
avenidas viales que asimismo conectan a ambos puntos cardinales. La apertura de calles
transversales que cruzan las tres vías (dos viales y una ferroviaria), para converger especialmente en
Alicia Moreau de Justo en la entrada, el desdibujamiento de los límites portuarios como
consecuencia de los emprendimientos urbanos y la ocupación de parte de las parrillas ferroviarias
para otras actividades, por ejemplo playas de estacionamiento, ha quebrado prácticamente la
comunicación ferroviaria Norte-Sur.

3.2.- Generación de un polo de atracción de vehículos y pasajeros. El área del emprendimiento

inmobiliario Puerto Madero además de residencial, corporativa de oficinas y hoteles, se ha
transformado en un área comercial gastronómica de primer nivel para la ciudadanía y para el
turismo, con muy altos índices de crecimiento, todo lo cual coadyuva al congestionamiento
vehicular.

3.3.- Interrupción de las obras de la AU Ribereña. Se trata de una extensión de 4,6 Kms de
conexión portuaria y ribereña Norte-Sur, un proyecto anterior a la Corporación Puerto Madero, que
además de unir las zonas Sur y Norte de la ciudad, recibiría naturalmente el caudal de tránsito con
origen o destino en la Autopista 25 de Mayo y la Avenida 9 de Julio, es decir sentido Este - Oeste.
Esta obra se ha demorado debido a intereses contrapuestos con el nuevo carácter del área.

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4.- El proceso de descentralización portuaria. El proceso de transformación registrado en el

sistema portuario a partir del decreto Nº 871/92, es el más profundo de toda la historia de la
Argentina y se ha desarrollado sobre la base de tres políticas fundamentales: Desregulación,
Descentralización y Privatización de las Operaciones.

El decreto N° 871/92 desreguló el transporte fluvial y marítimo, liberalizó las actividades de

practicaje, pilotaje y remolque y permitió redefinir los regímenes laborales y de funcionamiento de
los puertos.

4.1.- Puerto Dock Sud. La descentralización administrativa con transferencia de los puertos a
respectivas provincias se desarrolló conforme a las previsiones de la Ley Nº 24.093, entre ellos el
Puerto Dock Sud que a los fines prácticos es considerado Puerto de Buenos Aires. En la década del
90 en el predio del ex frigorífico Anglo se desarrolló la importante Terminal de Contenedores de la
empresa Exolgán en una superficie de 40 hectáreas, con 1.000 metros lineales de muelles nuevos, 5
grúas pórtico (2 de ellas Post Panamax), 18 Transtainers; 13 Reach Stackers y 12 ForkLifts. Posee
una Estación Reefer de 777 plugs y Container Freight Station (CFS) / Depósito Fiscal Portuario de
13.000 m2 y un sistema informático de avanzada, todo lo cual conforma un puerto de última
generación que opera un tercio del total de contenedores del Puerto Metropolitano de Buenos Aires.
El movimiento ferroviario de containers que ella genera es abastecido por Ferrosur Roca desde las
vías de la vieja estación Ribera Sud. En terrenos aledaños a esta Terminal, el grupo controlante,
International Trade Logistics ha desarrollado una moderna Plataforma Logística operada por las
empresas subsidiarias Exologística y Polo Logístico Sur.

4.2.- Concesión Terminales Puerto Nuevo (1994). El llamado a concesión mediante la licitación
pública nacional e internacional (Pliego de Condiciones Generales de la Licitación Pública Nº 6/93)
por parte del ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, tuvo como
finalidad la inserción del puerto en las reglas del mercado. Es así que en la actualidad operan
dentro del Puerto Nuevo las siguientes terminales de contenedores:

- Terminales 1, 2 y 3: Terminal Río de la Plata (TRP), empresa titular de la concesión de la

Terminal 1 y 2 del Puerto Nuevo de Buenos Aires, adquiere (en el año 2000) la participación
accionaria mayoritaria en TPA, empresa titular de la concesión de la Terminal 3 del Puerto Nuevo
de Buenos Aires.

- Terminal 4 y Terminal EMCYM S.A., controladas por Maersk Argentina Holding S.A., empresa
del grupo A. P. Moeller de Dinamarca.
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- Terminal 5: Buenos Aires Container Terminal Services S.A., (BACTSSA)

La privatización racionalizó el exceso de personal y regulaciones, efectuó una más eficiente

utilización de los espacios, de la circulación vehicular y se efectuaron importantes inversiones en
infraestructura y equipamiento, trayendo como consecuencia:

4.2.1.- Incremento en los volúmenes operados. Aumentó la oferta de servicios, especialmente para
la atención de contenedores, incrementándose notoriamente la competencia por la entrada de un
nuevo jugador en el Dock Sud, la Terminal Privada de Exolgán que acapara entre el 30 y el 35 %
del movimiento de contenedores de todo el Puerto de Buenos Aires, que a su vez posee el 95% del
market share nacional de cargas unitizadas. En los primeros años se incrementaron
exponencialmente los volúmenes operados disminuyendo a nivel internacional los costos de
operación y el precio de los servicios. Se exponen a continuación las estadísticas redondeadas para
los últimos 15 años:

Año TEUS
1991 273.000
1992 329.000
1993 450.000
1994 532.000
1995 500.000
1996 530.300
1997 720.000
1998 810.000
1999 728.000
2000 735.000
2001 650.000
2002 483.000
2003 591.000
2004 768.000
2005 974.000

Vale recordar nuevamente, respecto del cuadro que dichos valores no contienen el market share de
la Terminal de Exolgán en el Dock Sud, que es de aproximadamente el 33% sobre el total del
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volumen operado por el Puerto de Buenos Aires en su conjunto.A título ilustrativo en el último año
2005, el total operado por todas las terminales del Puerto Metropolitano de Buenos Aires que es
nuestra forma de llamarlo cuando incluimos Exolgán, fue de 1.400.000 Teus. En esas condiciones el
Puerto de Buenos Aires se distingue por ser el único de la Argentina que concentra el trafico regular
o de línea, de armadores internacionales de portacontenedores que concentra las cargas de mayor
valor agregado, operando 4 Terminales, 3 en el Puerto Nuevo capitalino y una en el Dock Sud del
lado de la Provincia de Buenos Aires.

4.2.2.- Aumento tránsito camiones. Dada su conformación, lay out histórico, su tradición de
negocio y la falta de áreas retroportuarias, las Terminales del Puerto Nuevo de Buenos Aires, a
diferencia de Exolgán en el Dock Sud, no tienen una concepción logística ni un enfoque integral de
servicios a las cargas. Esto se ve reflejado en que los contenedores que se desconsolidan en las áreas
portuarias no llegan al 10% del total de las importaciones. La operación habitual de importación es
el retiro de contenedores llenos, el traslado de los mismos a algún almacén o fábrica del Gran
Buenos Aires ó del Interior para su desconsolidación y el retorno del contenedor vacío. Con
respecto a las exportaciones se deben retirar los contenedores vacíos desde la zona portuaria, luego
se consolidan las cargas en origen y por último se retorna al puerto con el contenedor lleno.
Actualmente se consolida en la zona portuaria menos del 20% de las exportaciones en
contenedores.Como puede apreciarse cada movimiento de contenedor lleno genera además un viaje
adicional por el movimiento del contenedor vacío correspondiente. Con el nivel actual de actividad,
que tendencialmente es creciente, transitan hacia y desde las Terminales portuarias alrededor de
3.000 camiones por día, conforme datos de la Administración General de Puertos (AGP). En
síntesis, dichos camiones cruzan en diversos sentidos la Ciudad de Buenos Aires, pero
inexorablemente todos lo hacen por el Área Retiro generando un descomunal y creciente
congestionamiento en el tránsito vehicular.

4.2.3.-FFCC de carga comparten vías con los de pasajeros. La circulación sobre vías de pasajeros es
incompatible por razones de velocidad, peso por eje, deterioro de la infraestructura,
congestionamiento vehicular en los cruces a nivel y seguridad. Además dado el aumento de
frecuencias por parte de los ferrocarriles de pasajeros luego de su concesionamiento, y siendo los
titulares de estas líneas metropolitanas quienes ejercen la autoridad sobre la vía, otorgan a los trenes
de carga ventanas estrechas al medio día y especialmente en la madrugada para sus operaciones. Es
así que sólo el 3% de los contenedores operados en el Puerto de Buenos Aires son transbordados o
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provienen del FFCC de Cargas. Se suma a la falta de accesos adecuados al Puerto, la insuficiencia
de inversiones en infraestructura, material rodante y tractivo, que condena a este modo a ser un
transportador de bajo precio de commodities, atento a la baja calidad del servicio, su lentitud, baja
frecuencia, poco peso de carga neta en trenes-block, etc.

4.2.4.- Incomunicación ferrovial interna de las Terminales. La concesión de las terminales con la
consecuente sectorización de los espigones para cada empresa y la habilitación de distintas zonas
primarias aduaneras por parte de la aduana, en forma concordante con las delimitaciones de las
terminales, generó la incomunicación ferroviaria interna, lo cual implica la imposibilidad práctica
de transitar las vías que recorren las mismas. En síntesis, es casi imposible transitar desde empalme
norte en retiro (Terminales 1 y 2) hasta la parrilla 5 en adyacencias de la Terminal 5 (BACTSSA).
Por lo expuesto, los FFCC de carga efectúan el transbordo de vagón a camión o de camión a vagón
sin entrar propiamente en el Puerto, contribuyendo al congestionamiento del área de Retiro.

4.2.5.-Ocupación parcial calzadas por fila camiones en espera en gates. Según cálculos oficiales,
unos 64.000 automóviles circulan diariamente por las avenidas de acceso al Puerto de Buenos
Aires, que actualmente y a falta de la autopista ribereña son las mismas que conectan el Sur con el
Norte a los que se suman un promedio de 3.000 viajes realizados por camiones que se dirigen o
salen del puerto de Buenos Aires. Las terminales, no poseen Playas de Estacionamiento adecuadas
al volumen, mientras que en su entrada existen gates dónde se detiene a los camiones para su
control durante varios minutos, por lo cual se forman largas filas de camiones semiremolques que
entorpecen el tránsito en la avenida, dónde incluso estacionan cuando arriban con anterioridad al
horario de entrada. Lógicamente esto además de constituir una situación de inseguridad vial,
estrecha los carriles agravando el problema que le da origen.

4.2.6.- Falta de áreas retroportuarias servicios logísticos. Los puertos modernos han dejado de
constituir un clásico punto de transferencia entre los distintos modos de transporte, siendo hoy
verdaderos centros de servicios aplicados a las necesidades de comercialización. Por el contrario,
los embarcaderos capitalinos carecen de suficiente superficie retroportuaria para el almacenamiento
de contenedores vacíos, que rondan el 26% de los contenedores totales operados en IMPO; EXPO y

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Tránsito. Es así que la escasez de áreas retroportuarias, impide a las terminales de Puerto Nuevo
contar con una adecuada Container Freight Station que aliente una generosa oferta de consolidación
y desconsolidación de contenedores tanto en cantidad como en precio, como así de almacenaje en
predio fiscal de los contenedores que no son despachados en forma directa a plaza.

4.2.7.- Desarrollo de servicios logísticos en depósitos fiscales extraportuarios. En todos lo casos, en

consecuencia, el estoqueo de los contenedores lo hacen fuera de sus recintos portuarios en más de
40 Depósitos Fiscales habilitados por la Aduana en diferentes zonas del Área Metropolitana de
Buenos Aires. Existe una gran concentración de ellos en las zonas de La Boca, Barracas y Pompeya
en Capital Federal y Avellaneda en el Gran Buenos Aires, aún cuando los tráficos mayoritariamente
provienen y se dirigen hacia la zona norte. El Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires ha
individualizado la zona sur como un área importante de degradación urbana y ambiental, y la
presencia de dichos depósitos fiscales, resultaría un factor a considerar en los planes de desarrollo
urbano, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la zona y la revalorización
del espacio público.

5.- El puerto hoy. Consecuencias de lo anteriormente analizado:

5.1.- Congestionamiento Vehicular: El 85% del movimiento de los contenedores se consolida ó

desconsolida fuera de la ciudad de Buenos Aires pero deben circular por sus calles para dejar la
zona portuaria, generando un nutrido tránsito pasante.

5.2.- Rotura de calles. Los contenedores que se consolidan en zonas fiscales extraportuarias
implican que los camiones circulen por la misma zona 4 veces. En consecuencia, el mayor peso por
eje del transporte de carga (1 camión equivale a 3.000 autos en el daño al pavimento), produce un
deterioro acelerado de la red vial, lo que origina para el erario público de la ciudad cuantiosas
erogaciones en mantenimiento.

5.3.- Polución.Se deriva del congestionamiento del tránsito entre otras consecuencias, un
incremento en forma dramática los niveles de la contaminación ambiental.

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5.4.- Accidentes. Los elevados niveles de congestión vehicular aumentan los accidentes con los
consiguientes perjuicios sobre las personas y las roturas de material rodante y tractivo, que
finalmente impactan negativamente en la economía.

5.5.- Deseconomías externas:

5.5.1.- Demoras en el tráfico: Costo de oportunidad por el tiempo de viaje. Tomando un indicador
de PBI / Cápita - Microcentro - Automóvil de $ 18,480 / año y sólo considerando una Franja Pico
de 4 horas (dos matutinas y dos vespertinas) el Costo Total de Oportunidad Anual para usuarios de
automóviles, producido por las demoras incrementales asciende a valores cercanos a los 110
millones de dólares.

5.5.2.- Costo de Oportunidad en el transporte público. Medido de la misma manera que el punto
anterior tenemos que el PBI / Cápita - Microcentro - Colectivo asciende a: $ 14,520/año. El Costo
de oportunidad anual para los usuarios de colectivos asciende a 111,1 millones de dólares.

5.5.3.- Costo de explotación del transporte público. El congestionamiento en el tránsito urbano, al

disminuir la velocidad de circulación de los colectivos, impacta directamente en los costos de
explotación del sector. Como un indicador parcial de las implicancias de la situación mencionada se
ha considerado la inversión adicional en equipos de transporte de pasajeros. Se detectó una
inversión incremental por el grado de congestionamiento previsto de 68,8 millones de dólares, que
sumados a los 110 millones originados por demoras en el tráfico, y los 111.1 millones por demoras
en el transporte público, generaban ya en el año 1995, una pérdida de casi 300 millones de dólares
anuales para la Ciudad y sus contribuyentes.

5.5.4.-Costos por congestión, infraestructura, contaminación ambiental y combustible. Para estimar

el costo social de estos conceptos hemos modelizado conforme el volumen de nuestro relevamiento
para el año 2005, un trabajo anterior de la Consultora Eco – AXIS S.A. de 23 de junio de 2000.
Tenemos en consecuencia 1.660M Kms / año en exceso por desplazamientos a depósitos fiscales
extraportuarios y 415M por desplazamientos a plazoletas de almacenamiento fuera de las terminales
portuarias, todo lo cual totaliza un exceso de 2.075.376 Kms. Aplicamos a ese valor los índices
calculados por el consorcio de consultores, “Fiel y Stier Davies and Gleaves“en el estudio
denominado “Financiamiento del Sector Transporte de la Región Metropolitana de Buenos Aires”,
encargado por la Secretaria de Transporte de la Nación en el año 1997. En tales acápites se consigna
la estimación de los costos sociales globales por tales conceptos y para diferentes tipos de vehículos
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a partir de la utilización del submodelo VOC V.4.0 (Vehicle Operating Cost) del Highway Design
and Maintenance Standard Model. Los mismos por Km. recorrido actualizados en cuanto a la
modificación del precio del gasoil con posterioridad a la devaluación son los siguientes:

Costo Específico por Congestión U$S 0.60

Costo por Infraestructura U$S 0.11

Costo por Contaminación U$S 0.20

Costo por Combustible U$S 0.23

Resulta en consecuencia un costo social total anual de u$s 2.360.000, sólo por estos conceptos. Las
externalidades mencionadas adquieren gran dimensión si se tiene en cuenta el costo social anual
evaluado, a saber:

- Por contaminación u$s 2.3 MM adaptando nuestros cálculos a parámetros de expertos

internacionales.

- Por demoras de los usuarios y mayores costos del transporte de pasajeros derivados del
congestionamiento, u$s 289.9 MM.

- Costo Total Social estimado casi u$s 300 millones / año que podrían neutralizarse con las
recomendaciones de este estudio.

6.- Crisis de la relación Ciudad – Puerto. Conflictos y Oportunidades. A la par que el puerto es
visto en parte como responsable del deterioro de la calidad de vida del ciudadano por su
contribución al congestionamiento y la polución urbana, paralelamente se sabe de su importancia
socioeconómica. En un estudio reciente (Abramian y Ghiglione) se realizaron ciertas estimaciones
que permiten poner en una adecuada perspectiva a los impactos económicos que el Puerto produce
y a su efecto multiplicador:

Por el Puerto circulan mercaderías por un valor similar al del total de las
exportaciones de soja y subproductos del país, alrededor de u$s 7.500 MM.

La Inversión en portuaria supera los u$s 1.500 MM.

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La Inversión en equipos accesorios a la actividad portuaria (remolcadores, lanchas,

camiones, etc.) superan los u$s 1.000 MM.

El Puerto genera 20.000 puestos de trabajo directo – directo y se estima que genera
alrededor de 10.000 puestos de trabajos indirectos.

Fuente: La Ciudad, el Puerto y los mitos - Ing. Jorge E. Abramian

Se desarrollan a continuación algunos de los tópicos más importantes de esta crisis en la relación
que ha llevado al Jefe de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a expresar recientemente que el
puerto de cargas debía dejar la ciudad y trasladarse a otros de la periferia del Área Metropolitana,
alejados entre 60 y 90 kilómetros al Sur (La Plata) y al Norte (Zárate) respectivamente, para dejar
lugar exclusivamente a un puerto de pasajeros de Cruceros Marítimos y de Ferries, en este último
caso para el Puente Fluvial con la República Oriental del Uruguay. Se aprecia que no escapa a estas
manifestaciones el hecho que la Administración del Puerto en el caso de Buenos Aires permanece
en la órbita nacional y que en consecuencia hay un conflicto de jurisdicciones, como así también
que las autoridades de la Ciudad están implícitamente analizando el altísimo valor residencial de
estas tierras que llegaron a cotizarse en el Puerto Madero a u$s 4.000 el m2.

6.1.- Avance inmobiliario sobre el puerto. El desarrollo del emprendimiento inmobiliario de

Puerto Madero en constante ejecución desde comienzos de la década de los 90 implicó la cesión a la
ciudad con ese fin de 140 hectáreas que cortaron por la mitad al Puerto en un sector sur y norte,
complicando notoriamente la circulación vial y ferroviaria por la ocupación desmedida del suelo
que incrementa notablemente la densidad poblacional y la afluencia de público a los centros
gastronómicos y de entretenimiento. Se agrega a ello la construcción de una marina deportiva que
implica la apertura de un puente giratorio una vez por hora contribuyendo a interrumpir el tránsito
con las lógicas consecuencias sobre el congestionamiento vehicular. Este emprendimiento que
también intenta expandirse en otras fases a la ex Ciudad Deportiva de Boca Juniors, a los ex
terrenos de Tandanor en Dársena Norte y al denominado Puerto Madero II en el extremo norte en el
área de las areneras, quita espacios retroportuarios al Puerto que los necesita para el desarrollo de
una Zona de Actividades Logística (ZAL) que sirva de Plataforma para el servicio a las cargas que
en se operan, a título ilustrativo consolidación y desconsolidación de contenedores.

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6.2.- Progresión asentamientos precarios en la periferia portuaria. La denominada Villa 31, un

asentamiento precario que poco a poco aparenta convertirse en definitivo, ya se extiende a lo largo
de una amplia zona que abarca áreas de la Administración General de Puertos y el Ferrocarril entre
la Estación de Ómnibus de Retiro y la A. Salguero en Palermo. Aunque incipiente, lo mismo está
ocurriendo en zonas aledañas a la Av. España en dominios del área sur de la AGP.

6.3.- Bloqueo para apertura y continuación de calles. La Villa 31, que incluso se ha
transformado en destino turístico de visitantes extranjeros que quieren conocer la realidad de los
asentamientos marginales de esta gran urbe, bloquea parte de la parrilla ferroviaria del FFCC San
Martín e impide la apertura de calles en el sentido oeste – este, que permitiría continuar aquellas
que en los barrios de Retiro y Palermo mueren en las Avenidas del libertador y Figueroa Alcorta.

6.4.- Pérdida áreas lindantes para interfase portuaria. Los puertos requieren agilidad y
diversidad de modos alternativos de acceso y evacuación de las cargas, es decir vías fluvio
marítimas, ferroviarias, viales y conexiones multimodales con las facilidades aeroportuarias. El
avance inmobiliario sobre el puerto, ya sea el de lujo o el marginal, han quitado al puerto
importantes áreas necesarias para la interfase de transbordo multimodal, como así también de
almacenaje e instalaciones adecuadas para prestar servicios a las cargas de más alto valor agregado.

6.5.-Usos áreas portuarias no relacionados con la actividad. A todo lo anterior se suma la

ocupación de terrenos y espejos de agua para actividades totalmente ajenas a las operaciones
portuarias, un caso paradigmático es la presencia de un casino flotante, también establecimientos
gastronómicos sin mayor infraestructura sanitaria por doquier, especialmente en la zona sur, playas
de estacionamiento para automóviles, kioscos y puestos comerciales de todo tipo, etc.

6.6.- Ausencia Terminal Cruceros exclusiva pasajeros. La metrópolis durante la temporada de

Cruceros, que se extiende de Octubre a Marzo recibe aproximadamente 60 de las más importantes
embarcaciones internacionales de turismo de alto nivel adquisitivo. Se trata de aproximadamente
120.000 visitantes entre turistas y tripulantes, muchos de los cuales efectúan conexiones aéreas ya
sea porque finaliza o comienza su excursión en este Puerto en el caso de pasajeros o bien en el otro
caso por el recambio de tripulación. Los gastos directos que efectúan los turistas se estiman en
aproximadamente u$s 20 millones, a los que deben sumarse el aprovisionamiento de los buques,
todo ello de gran beneficio en cuanto a mano de obra e ingresos para la Ciudad. Lógicamente
también la Administración del Puerto y la Terminal en que amarran los buques se ven beneficiadas

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por los pagos en concepto de servicios portuarios. En el límite también la concesionaria de la

Hidrovía, si se tiene en cuenta que estos buques aún cuando no son de los mayores calados que
permite el canal, poseen un alto tonelaje por lo cual pagan importantes peajes. Sin embargo, la
Ciudad no posee un embarcadero propio y definitivo para albergar a este turismo en constante
crecimiento, habiéndose destinado a tal fin una Terminal provisoria en la Terminal 3 de cargas.
Desde hace muchos años existen un par de Iniciativas Privadas que no han merecido hasta el
momento la aprobación de las autoridades.

6.7.- Terminal Precaria de Pasajeros Fluviales. El tránsito de pasajeros fluviales entre los Puertos
de Buenos Aires – Colonia y Buenos Aires – Montevideo, a los que se agrega en verano Buenos
Aires – Piriápolis, todos en la República Oriental del Uruguay es muy intenso, cercano a los 2
millones de pasajeros / año y 150.000 vehículos. En este caso si existe una Terminal exclusiva,
pero la misma carece de la infraestructura adecuada y son necesarias nuevas inversiones dentro del
puerto para atender la demanda creciente. A diferencia de la Terminal de Cruceros marítimos en
este caso la AGP está instrumentando un permiso a más largo plazo de tal suerte que el
concesionario de los servicios efectúe las inversiones correspondientes.

6.8.- Sensación de Inseguridad. En ambos casos, existe una sensación de inseguridad por parte de
los pasajeros. En el primero, Cruceros Marítimos, por el lugar físico y geográfico en el que se haya
la Terminal provisoria. En el caso de la Terminal Fluvial por las condiciones físicas en que se debe
cruzar caminando a la Ciudad o por la falta de control sobre los taxis, siendo que no existen otros
medios públicos de arribo y evacuación.

6.9.- Síntesis de Situación. Crisis y Conflicto. La degradación de las condiciones sociales y

ambientales, la descoordinación Interjurisdiccional del Ordenamiento Territorial Urbano, la falta de
una política sustentable de desarrollo puerto/ciudad y la inexistencia de Coordinación del
Planeamiento Portuario y Urbano, llevan inexorablemente a una crisis de convivencia. En el área
portuaria y adyacencias existe superposición de jurisdicciones, cuyos límites incluso a menudo son
imprecisos, a saber sin perjuicio de otros: Prefectura Naval Argentina; Policía Federal; AFIP –
Aduana; Dirección General de Rentas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Poder Ejecutivo
Nacional (AGP S.E., Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, Senasa, CNRT); Secretaría de
Tránsito de la Ciudad de Buenos Aires, etc. Se comprenderá que con semejante diversidad de
jurisdicciones es lógica la generación de conflictos institucionales que amenazan la convivencia
entre la Ciudad y el Puerto.

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7.- Oportunidades del conflicto urbano. La Cuenca del Matanza-Riachuelo, eje del desarrollo
metropolitano. La condición de espacio intersticial que caracterizó a la Cuenca Matanza-
Riachuelo desde la federalización de Buenos Aires (1880), se ha visto así afectada con la
transformación de los elementos básicos que históricamente estructuraron el desarrollo de la Región
Metropolitana: sistema ferroportuario, centro urbano histórico, peso relativo de Buenos Aires en el
territorio, funcionamiento del mercado interno, papel regulador del Estado.

En su diversidad y complejidad actual, la Cuenca Matanza-Riachuelo reúne en un mismo territorio

barrios marginales, sectores de alto poder adquisitivo, áreas urbanizadas, zonas de producción
agrícola-ganadera, asentamientos ilegales, conjuntos habitacionales construidos por el Estado,
modernos centros logísticos, industrias, equipamientos de escala metropolitana y nacional. Hoy la
Cuenca MR puede concebirse como eje estratégico de desarrollo de la Región Metropolitana frente
a las demandas actuales de la economía regional y el transporte, a través de la concreción de
proyectos de desarrollo económico, social, ambiental, de transporte y logística.

Las cuencas media y baja concentran actividades productivas, portuarias, logísticas y de servicios
de escala metropolitana y nacional, conformando un territorio productivo y logístico de enrome
importancia regional. El proyecto Corredor Multimodal Puerto-Mercado Central-Aeropuerto
identifica las condiciones para la conformación y expansión de un eje de desarrollo Puerto Buenos
Aires/Dock Sud - Plataforma Logística Mercado Central - Ciudad Aeroportuaria de Ezeiza,
facilitando la operación del transporte multimodal de mercaderías. Se lo concibe como un Corredor
Multimodal de Transporte porque los vínculos se canalizan a través de distintos modos de
transporte --vial, ferroviarios y fluvial-- en función de su aptitud particular para transportar
determinado tipo de bienes y satisfacer diferentes expectativas de frecuencia, confort y seguridad en
el traslado de cargas.

El Corredor de Transporte estudiado (ver El Riachuelo y la ciudad…) se desarrolla sobre un área

que presenta un potencial de transformación importante:
 Erradicación de la actividad portuaria en Puerto Madero
 Desarrollo del puerto privado de Exolgán.
 Dificultad de acceso al Puerto de Buenos Aires por el Norte y el Oeste con ventajas
potenciales para el desarrollo del acceso sur
 Construcción o modernización de grandes equipamientos públicos y privados:
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Aeropuerto de Ezeiza
Comisión Nacional de Energía Atómica
Instituto Nacional del Agua
Mercado Central de Buenos Aires
Plataforma Logística de Román SA
Puerto privado de Exolgán
Centro de Distribución de Supermercados COTO
Centro de distribución de correspondencia del Correo Argentino
Centro de distribución de la Cementera Loma Negra
Universidades de Lanús, La Matanza, Lomas de Zamora y Tecnológica de
Avellaneda
Mercado de Liniers (y proyectos de traslado)
Autopista 25 de mayo-Dellepiane-Ricchieri-Ezeiza-Cañuelas
Centro de Diseño en Barracas
 Proceso de Desindustrialización que permite la ocupación de grandes áreas para nuevos
desarrollos.

8.- Conclusión. Cambios Positivos sobre el Territorio. La intervención urbana que involucra el
proyecto del Corredor Multimodal de Transporte Puerto-MCBA-Aeropuerto desencadenará una
serie de cambios positivos en el territorio producto de:
 Fortalecimiento de los roles de los grandes equipamientos urbanos como articuladores de
actividades productivas tal el caso del Puerto
 Asignación de destino a áreas vacantes, tal el caso de de las tierras del MCBA
 Reconversión productiva de ciertas áreas, tal el caso del sector de Parque de los Patricios
 Incorporación, continuación y /o aceleración de procesos de renovación urbana, especialmente
en ambas riberas del Riachuelo.
 Completamiento de tejido e incorporación de nuevas zonas, especialmente en zonas
periurbanas intersticiales producto de la mejora de la accesibilidad real.
 Demanda de incorporación de infraestructura de agua y cloacas en las áreas que se completan
zonas periurbanas y urbanas menos consolidadas.
 Demanda en inversiones de saneamiento para la recepción de actividades industriales o
residenciales en las zonas donde se incorporarán nuevas actividades

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 Mantenimiento o crecimiento de actividad productiva de determinados centros o nodos que

modifican la capacidad de producir viajes, generar o atraer, tal el caso del centro de ruptura de
cargas y el puerto.

Se valoran también como importantes aquellas acciones sobre el sistema de transporte o sectores
urbanos que el Corredor contribuirá a transformar positivamente, tales como:
 Prolongación y ampliación de la oferta de servicios de carga ferroviaria
 Reactivación de los servicios ferroviarios para competir con los otros modos,
 Incorporación del modo fluvial como operador de servicios de carga
 Mejora de las interconexiones y de las transferencias en los nodos articuladores del subsistema
 Reducción de los niveles de congestión y contaminación
 Contención del avance inmobiliario sobre el puerto, el aeropuerto y el MCBA
 Contención de asentamientos precarios en la periferia portuaria, aeroportuaria y del MCBA
 Apertura y continuación de calles y optimización de la trama vial
 Pérdida de áreas lindantes para interfase portuaria y aeroportuarias y logísticas
 Mal uso de áreas portuarias en actividades no relacionadas
 Sensación de Inseguridad
 Conflicto/mala convivencia Aeropuerto/Puerto/Plataformas logísticas y Ciudad.

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