La Seguridad Ciudadana PDF

La seguridad
ciudadana
La seguridad ciudadana
Secretaría de Seguridad Interior - Cuadernos de Seguridad
Colección Manuales y protocolos - 1a ed. - Buenos Aires - 2010 - 82 p. - 16 x 24 cm.
ISSN 1853-0850
1. Educación.
LA seguridad ciudadana
Compilador
–– Cristián Varela
Autores
–– Victoria Rangugni
–– Daniel Russo
Corrección
–– Calamus
Diseño gráfico
–– Vladimir Merchensky
ISSN: 1853-0850
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Cuadernos de Seguridad - Colección Manuales y protocolos

Secretaría de Seguridad Interior
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Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco de un acuerdo entre la Secretaría de Seguridad Interior y
la Universidad Nacional de Lanús. La información contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos
de vista de las instituciones auspiciantes.
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Cuadernos de Seguridad
Colección MANUALES Y PROTOCOLOS
Director de la colección
Héctor Masquelet
Editor
Ricardo López Dusil
LA SEGURIDAD CIUDADANA
Compilador
Cristián Varela
Autores
Victoria Rangugni
Daniel Russo
Índice
Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Por Cristián Varela
Capítulo I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDÍA

Por Victoria Rangugni
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

»» El neoliberalismo como impulsor de los cambios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
»» Pasaje del Estado de bienestar al Estado mínimo:
de las seguridades a las incertidumbres.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
»» De una economía fordista a una posfordista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
»» Fragmentación social y despacificación:
las consecuencias sociales del neoliberalismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
NUEVA CONFIGURACIÓN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

»» Políticas de seguridad: de la reintegración a la “tolerancia cero”.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
»» Nueva prevención: cambio de paradigma del campo de la seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
»» Nueva prevención: modelos de intervención. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
BIBLIOGRAFÍA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Capítulo II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

Por Victoria Ranguni
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
RECONFIGURACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA DE LOS ’90 Y CRISIS DE 2001. . . . . . . . . . 44
INDICADORES DE LA SITUACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
13
CONFORMACIÓN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
»» Herramientas penales en materia de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
»» Herramientas extrapenales de control del delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIÓN POLICIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

»» Policías provinciales. Modos de agrupamiento y de formación policial.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
»» Instituciones federales de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
»» Modos de agrupamiento y formación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
BIBLIOGRAFÍA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Capítulo III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

Por Victoria Ranguni y Daniel Russo
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

»» Seguridad humana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
»» Seguridad pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
»» Seguridad ciudadana.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

»» Inseguridad objetiva: el delito en cifras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
»» Inseguridad subjetiva. El miedo al delito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
BIBLIOGRAFÍA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
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Prólogo
Cristián Varela
La búsqueda de mayores seguridades es una pretensión que ha estado siempre

presente en el ánimo de los seres humanos. Se trata de un elemento constitutivo
de todas las culturas. En más de un sentido, la invención y el desarrollo de las insti-
tuciones tienen por objeto la creación de seguridad. Por un lado, a eso tienden las
instituciones destinadas a prevenirnos de las inclemencias y peligros naturales y a
proveernos de lo necesario para la subsistencia. Por otro lado, también nos garan-
tizan seguridades aquellas instituciones cuyo objeto es regular la vida social, pues
con ellas se busca evitar o disminuir los daños que los hombres se causan entre sí.
En las sociedades modernas, la organización del Estado, los sistemas políticos,
el Derecho –entre otras instituciones– tienen por sentido garantizar la paz de la
vida en común, estableciendo mecanismos para la resolución no violenta de los
conflictos. Por su parte, los sistemas de seguridad social y de salud, la organización
y regulación del trabajo y muchas otras instituciones sociales tienden a proteger a
los hombres de males y carencias y a garantizar estándares aceptables de vida. Su
desarrollo –sobre todo durante el último siglo– estuvo motivado, en más de un
aspecto, por los conflictos, convulsiones y violencias que suscitaban las necesidades
insatisfechas y las desigualdades sociales imperantes.
La seguridad es un anhelo humano. Su logro requiere del despliegue de un
vasto sistema de protecciones que cubra a las personas de los peligros que las ame-
nazan. Queremos creer que la historia y las sociedades avanzan, y que ese avance
se traduce en un mejor estar en el mundo. Cuando los datos de la realidad parecen
mostrarnos lo contrario, pensamos que algo se está haciendo mal, que no puede ser
que se esté peor que antes, que no hay derecho a vivir en la precariedad, la carencia
y el temor.Y se reclama a las autoridades, al Estado, a la Justicia, al sistema político,
a la organización social, en suma, a las instituciones.
En la sociedad argentina hay un reclamo que viene cobrando forma creciente
desde inicios de la década de 1990, referido a una forma específica de inseguridad.
Se trata del reclamo por mayor seguridad ante los delitos contra las personas y los
bienes; principalmente homicidios en ocasión robo, secuestros extorsivos, robos y
hurtos. Estas formas delictivas se han constituido en la representación de la insegu-
ridad, y contra ellas se demandan urgentes soluciones.
Pero no se trata de una demanda solo nacional; en los países de la región se
presentan situaciones similares y aun peores. En los años de 1980, en las socie-
dades del hemisferio norte, las preocupaciones por la seguridad se centraban en
15
iguales formas delictivas. ¿Qué ocurrió en el mundo para que estas formas de
inseguridad hayan ganado la escena?
En el primer capítulo de este manual,Victoria Rangugni explica el proceso me-
diante el cual cobraron forma las nuevas inseguridades y la consecuente preocu-
pación por la seguridad. Se trata de un proceso histórico, inscripto dentro de otro
más amplio, ligado al fenómeno de la globalización. Dentro de él, se produjeron
profundas transformaciones en el rol del Estado y en el campo de las seguridades
sociales y laborales. El papel regulador y pacificador de las relaciones colectivas, que
a lo largo de un siglo asumieron las instituciones públicas, en pocos años se resintió.
El mundo del trabajo se precarizó y las seguridades sociales comenzaron a adquirir
el sesgo de seguridades privadas e individuales.Todo ocurrió como si en el mundo
se hubiera olvidado que la provisión de seguridades es una tarea que solo se logra
de manera mancomunada y colectiva; que si tal cosa es uno de los objetivos prin-
cipales de la cultura, es porque su logro requiere del esfuerzo común y sus alcances
deben llegar a todos. En un mundo abierto, como es el mundo moderno, si unos
están asegurados y otros no, nadie está seguro.
Los cambios ocurridos en la organización del Estado y en el mundo del trabajo
se tradujeron en una nueva configuración del campo de la seguridad humana y del
campo más restringido de la seguridad pública o ciudadana. En la segunda parte del
capítulo I se abordan las nuevas formas que adquirieron las políticas de seguridad;
tanto las denominadas “de la ley y el orden”, como las de “la nueva prevención”.
En el segundo capítulo, en colaboración con Daniel Russo, la autora se aboca al
modo que adquirió el problema de la seguridad en la Argentina. Si en gran parte
del mundo las transformaciones de la modernidad tardía significaron una reduc-
ción del papel del Estado y su retracción en la provisión de seguridades, en el caso
argentino se vivió su colapso. La crisis del año 2001, con sus serias secuelas sociales,
mal podría no incidir en el plano de las violencias y los delitos entre personas y
contra los bienes. Ahí están como elementos de análisis los datos estadísticos que
exponen los autores.
El hombre, además de colaborador, ha sido siempre –aunque en menor me-
dida– competidor del hombre y, en no pocas ocasiones, también su predador y
victimario. En épocas en que la competencia se enaltece como valor, al tiempo
que se minimizan y resienten las funciones reguladoras y protectoras del Estado, la
paz social entra en riesgo. Pero cuando esas funciones públicas entran en colapso
y emergen los síntomas de la desocialización, no debería resultar extraño el incre-
mento de los conflictos penales y la violencia.
Una Justicia y unas policías estructuradas en otro tiempo y para otros tiempos
¿pueden dar cuenta de las nuevas situaciones? La segunda parte de este capítulo
está dedicada a exponer las herramientas penales y extrapenales del sistema jurí-
dico, así como la conformación del sistema de seguridad interior en la Argentina.
16
Pero ya se adivina que en el espíritu de este Cuaderno se intenta plantear que la
judicialización y el policiamiento de los problemas de seguridad no acarrearán
las respuestas que la sociedad reclama. Basta con otorgar el mínimo crédito a las
exposiciones de los autores –y a los datos que exponen– para darse cuenta de que
con más penas y policías –y con policías y penas más duras– no se reconstituye una
paz resentida por otras causas.
En el tercer capítulo de este manual se incluyen conceptos y definiciones pro-
pios del campo de la seguridad. En la medida en que esta se presenta como una de
las preocupaciones urgentes de las sociedades actuales, se impone la necesidad de
consolidar y difundir un campo de conocimiento académico sobre el tema. Esto
permitirá la profundización del problema en búsqueda de soluciones, el estable-
cimiento de un lenguaje común para su tratamiento y la superación de la mera
opinión infundada, a la hora del debate que el problema de la seguridad demanda.
17
Capítulo I.
NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDÍA
Victoria Rangugni
INTRODUCCIÓN
En los últimos treinta años se produjo una serie transformaciones económicas,

políticas, sociales y culturales cuyo abordaje a través de este capítulo permite con-
textualizar los cambios que se han dado en el campo de la seguridad.
Se mencionarán primero aquellos cambios que introdujo el período que se de-
nomina modernidad tardía, con el propósito de reconocer cuáles son las modificacio-
nes más relevantes en cuanto a las relaciones entre Estado, sociedad y mercado, tres
ejes de enorme importancia para comprender y analizar dichas transformaciones.
Más adelante se expondrán los cambios que han tenido lugar en las formas de
definir y abordar los problemas vinculados a la seguridad, especialmente la crecien-
te relevancia que adquieren las políticas preventivas y la participación comunitaria
en el diseño y ejecución de políticas de seguridad. Estos son dos elementos clave
del campo de la seguridad en la actualidad y por tanto es importante caracterizar
su emergencia y consolidación en los últimos años.
TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDÍA
Los cambios vertiginosos que se producen en la segunda mitad del siglo XX

constituyen un tema extensamente abordado desde las ciencias sociales ya que han
erosionado, en muy poco tiempo, las bases de los sistemas políticos, económicos,
culturales y sociales sobre las que se organizaba el mundo precedente de la moder-
nidad.Todo lo que parecía conocido, y en alguna medida predecible, se trastocó en
el transcurso de unos pocos años.1
Es por ello que algunos autores conceptualizan este nuevo período definiéndo-
lo como posmodernidad o modernidad tardía. El punto de partida de esos análisis es
que los pilares sobre los que se asentaba la modernidad en la mayoría de los países
occidentales, desde finales del siglo XVIII, se han visto fuertemente conmovidos
cuando no derrumbados.
Esos cambios modifican el paisaje y la vida cotidiana, tanto en los países del lla-
mado primer mundo como en los denominados países en desarrollo.Tales procesos
Para ampliar el concepto de modernidad, véase el manual Sociedad, Estado y seguridad de esta colección.
1
19
Manuales y protocolos 5 / La seguridad ciudadana
de transformación, que se inician en la segunda mitad del siglo XX, tienen impacto
en casi todas las áreas de la vida social, política, económica y cultural. Así, es posible
destacar modificaciones en:
–– la organización del Estado, que pasó de ser un Estado de bienestar a definirse
como un Estado mínimo;
–– el proceso de acumulación y de producción de bienes;
–– las relaciones laborales, que fueron crecientemente desreguladas o flexibili-
zadas;
–– las formas en que se administraban y compartían los riesgos sociales, que ten-
dieron a remitirse a la esfera individual y no a resolverse a través de mecanismos
colectivos;
–– las formas de representación política, cuyo indicador más visible fue el debilita-
miento del sistema de partidos políticos;
–– los modos de organización colectiva, que paulatinamente vieron debilitarse los
canales institucionales previos, por ejemplo los sindicatos;
–– el lugar que la tecnología, las comunicaciones y los medios de transporte ocu-
pan en los sistemas económicos y en la vida cotidiana de buena parte de la
población mundial;
–– los modos de organización familiar y doméstica y los roles de sus integrantes;
–– la conformación demográfica de las grandes ciudades.
En las próximas páginas se describirán con mayor detalle las transformaciones

que acompañaron el paso de la modernidad a la modernidad tardía. Se destacarán los
cambios en los fundamentos político-ideológicos, la redefinición del rol del Estado
y el consecuente desmoronamiento de las protecciones que garantizaba el Estado
de bienestar. También se expondrán los cambios en la composición social que im-
plicaron el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres, y los impactos que esta
tiene en grandes franjas de la población.
El neoliberalismo como impulsor de los cambios
El neoliberalismo constituye la base político-ideológica que a partir de la déca-

da de 1970 adquiere el consenso suficiente como para motorizar a nivel mundial
las transformaciones sociales, políticas y económicas a las que aquí se hace refe-
rencia. Particularmente, el neoliberalismo fomentó las transformaciones del modelo
estatal que se describieron con anterioridad.
El Estado neoliberal es la forma contemporánea que asumió el Estado nacio-

nal a nivel mundial, producto de un largo proceso de desestructuración de las
premisas intervencionistas y benefactoras del Estado social característico de la
20
Capítulo I. Nuevo campo de la seguridad en la modernidad tardía
década de 1950. A partir de la crisis del petróleo se fueron implementando una

serie de políticas tendientes a liberalizar el mercado de capitales e impedir la
intervención del Estado, tanto en las áreas económicas como sociales. Se impu-
so una serie de medidas tendientes a desplazar la regulación estatal propia del
Estado social, imponiendo una lógica tendiente a favorecer la libre circulación
de capitales concentrados y la especulación financiera a escala mundial. Para
más detalles se sugiere la lectura del manual Sociedad, Estado y seguridad que
conforma esta colección.
El neoliberalismo no es tan homogéneo como muchas veces se lo presenta.

Muestra matices con respecto a sus ideas y a las propuestas de políticas a imple-
mentar. Sin embargo, hay una serie de ejes rectores que se pueden mencionar,
vinculados con los cambios reseñados en este capítulo:
–– el privilegio del mercado, en lugar del Estado, como actor clave en la organiza-
ción de la economía;
–– la promoción de un máximo crecimiento económico a través de la liberación
del mercado, es decir, sin imponerle restricciones;
–– la promoción del incremento de los márgenes de ganancia del capital privado
y, por lo tanto:
–– la flexibilización laboral, es decir, la disminución de los salarios, la protección
social de los trabajadores, y
–– la promoción del achicamiento de la estructura del Estado con el objetivo de
reducir el gasto público2 (es decir, menos planes y programas sociales, menos
asistencia a los sectores más desprotegidos, etcétera).
Pasaje del Estado de bienestar al Estado mínimo:

de las seguridades a las incertidumbres
El modelo conocido como Estado de bienestar tiene sus orígenes en Alemania a

fines del siglo XIX, por un lado, y en la implementación de las políticas keynesianas
en Estados Unidos a partir del período de entreguerras. Ambas experiencias tienen
en común el replanteo del rol del Estado en relación con sus deberes en materia
económica y social, otorgándole un papel activo y relevante en su regulación. Se
caracterizan por una apuesta fuerte a la intervención estatal en esas materias, pro-
moviendo el pleno empleo y la garantía de una serie de derechos, como la salud,
la educación, la vivienda y la jubilación, entre otros.
Para un abordaje amplio del neoliberalismo véase: EZCURRA, Ana María (2008).
2
21
En este modelo de Estado, el trabajo, que es entendido como propiedad social,

permite garantizar los derechos de los que trabajan, pero también de los que no pue-
den hacerlo, a través de un sistema de previsión y protección mutua (Castel, 2004).
El Estado de bienestar, o Estado providencia como se lo conoce en el contexto
francés, se extendió a la mayoría de países occidentales con diferentes niveles de
desarrollo y con características disímiles. Sin embargo, durante varias décadas exis-
tió un marcado consenso sobre la necesidad de un Estado interventor y un modelo
de protección social basada en el trabajo regulado.
En los últimos treinta años se ha presenciado un marcado proceso de desman-
telamiento del Estado de bienestar o Welfare State, como se lo designa en los países
angloparlantes. Su debilitamiento se produce junto con la desestructuración de la
sociedad salarial, es decir de un sistema que funciona principalmente sobre la base
del trabajo asalariado de la mayoría de los miembros de la sociedad, ya que como se
mencionó, Estado de bienestar y sociedad salarial son dos elementos inseparables.
Robert Castel (2004) señala que el modelo del Estado de bienestar cumplía
con una función redistributiva a partir de la cual adquirió un carácter asegurador
o protector en tanto otorgaba a los miembros de la sociedad el respaldo del tra-
bajo regulado.
Robert Castel es sociólogo, director de estudios de la Escuela de Altos Estudios

en Ciencias Sociales de Francia; además es autor de varios libros, tales como El
psicoanalismo, El orden psiquiátrico y La gestión de los riesgos.
Sin embargo, a partir de la década de 1970 –cuando comienzan a debilitarse

los sistemas de protección– se advierte un incremento de la incertidumbre frente
a los avatares de la vida, ya que el respaldo con que antes contaban los miembros
de la sociedad son cada vez más precarios o han dejado de existir. Esta inseguridad
responde a que el retraimiento del Estado lleva aparejado un rápido deterioro de
la atención pública de la salud, una escasa o nula política de vivienda, una dismi-
nución en el sostenimiento de la educación pública y una anulación o reducción
drástica de los derechos laborales (Pegoraro, 1997). Con diferente intensidad la
desinversión social recorre numerosos países de Occidente, que vieron en pocos
años cómo estas transformaciones se instalaban en sus contextos nacionales.
Este proceso, acompañado por el avance del neoliberalismo en tanto doctrina
política que promovió dichas transformaciones, tuvo como impacto más destacado
el empobrecimiento de amplios sectores de la población y su creciente vulnerabili-
dad en términos socioeconómicos. La precariedad laboral, cuando no el desempleo
que se volvió estructural, generó condiciones de gran desprotección en crecientes
franjas de población.
22
De una economía fordista a una posfordista
Los notorios avances tecnológicos del período son un elemento fundamental

de las transformaciones en los patrones de acumulación y producción de los siste-
mas capitalistas contemporáneos.
Muchos autores plantean que se ha abandonado un modelo de producción
fordista, inaugurado a principios del siglo XX, y se ha entrado en un modelo de
producción posfordista. El fordismo estaba caracterizado por una gran producción
en serie, estandarizada, con importantes franjas de la población masculina em-
pleada, un mercado laboral amplio con puestos de trabajo seguros y perspectivas
constantes de mejoras a futuro, mercados de consumo interno masivos, políticas
públicas destinadas a mantener una economía estable y el pleno empleo, etcétera
(De Giorgi, 2005). En resumen, un modelo productivo que se hallaba en sintonía
con fuertes economías nacionales siempre en expansión, con modelos de Estado
intervencionistas y con una lógica de inclusión económica pero también social y
cultural de la población.
El posfordismo, en cambio, introduce una redefinición de la economía que supo-
ne la reducción del mercado de trabajo, en virtud de la innovación tecnológica y de
su impacto en los modos de producción. Esto implica la merma de la producción
de manufacturas y el consecuente descenso de demanda de trabajo especializado,
flexibilizándose el mercado laboral, que por otra parte se achica vertiginosamente.
En este contexto se produce un fenómeno determinante del nuevo escenario: el
desempleo estructural, que afecta a una población que no encuentra trabajo estable
en las nuevas condiciones y que no tiene perspectivas de hallarlo en el futuro.
A su vez, se incrementa la producción de servicios: los sistemas bancarios, de se-
guros, la producción y la difusión de información funcionan utilizando herramien-
tas informáticas que permiten recortar la cantidad de personas que trabajan en los
diferentes sectores. Se trata, además, de un trabajo con modalidades contractuales
altamente flexibilizadas. Así, la introducción de tecnologías sofisticadas, el objetivo
de maximizar las ganancias, el derrumbe de las regulaciones del trabajo, entre otros
procesos, hicieron posible que se produjeran cada vez más bienes, empleando una
porción menor de fuerza de trabajo (De Giorgi, 2005).
En las economías posfordistas una parte importante del trabajo se terciariza, es
decir que se encarga a personas externas a la empresa, con las cuales no existe una
relación laboral de dependencia. Son trabajadores autónomos que cumplen tareas
de manera intermitente, sin mantener un vínculo laboral estable y regulado con
quienes los contratan. El empleo seguro, con un salario estable y con las protec-
ciones que comportaba (vacaciones pagas, jubilaciones, cobertura médica, licencia
por maternidad, enfermedad, etcétera), deja de ser la característica primordial de
las economías de buena parte de los países occidentales.
23
Esta transformación determina, entonces, un mercado de trabajo caracterizado

por una exclusión de la participación de los ciudadanos en su condición de traba-
jadores, que es reemplazada por una inclusión precaria, que es la del colaborador
temporario.
Desde luego, el impacto de estos cambios es desigual en los países con eco-
nomías avanzadas y en los denominados países en desarrollo. Pues los sistemas de
respaldo en estos últimos son mucho más precarios, y menores sus capacidades de
atenuar las consecuencias.
Fragmentación social y despacificación:

las consecuencias sociales del neoliberalismo
Como se mencionó, la crisis del modelo fordista de producción y organización

del trabajo dio lugar a la flexibilidad del mercado laboral y a la precarización de las
condiciones de empleo. Esos elementos, y la incorporación de nuevas tecnologías,
contribuyeron al sostenido incremento del desempleo, que ya no se puede consi-
derar coyuntural, sino que se ha vuelto una problemática estructural.
De este modo, en la mayoría de los países occidentales el desempleo empezó
a crecer a partir de la década de 1980, período a partir del cual el mercado ya
no muestra interés en absorber los puestos de trabajo. Los mecanismos estatales
de mediación entre capital y trabajo se han debilitado, con lo cual carecen de
eficacia para presionar, revertir o, incluso, atenuar ese incremento del desem-
pleo. Esto, evidentemente, trae consecuencias sociales inmediatas, tal como la
creciente exclusión de grandes franjas de población de la posibilidad de acceder
a un empleo y, por tanto, de garantizar su reproducción, tanto material como
simbólica. Estos procesos fueron conformando en numerosos países una po-
blación excluida, sin posibilidades de integrarse socialmente, ni de ejercer sus
derechos de ciudadanía ni de contar con recursos económicos que garantizasen
su supervivencia digna.
En países con economías avanzadas del denominado primer mundo, el achi-
camiento del mercado de trabajo, el creciente desempleo y la restricción de las
protecciones del Estado de bienestar hicieron crecer la desigualdad de ingresos en
un mercado altamente desregulado. Esto empujó a grandes sectores de la población
a la pobreza.
En América Latina, estas mismas transformaciones mostraron paisajes más des-
garradores. En ellos, se acrecentó la separación entre los niveles más altos y los más
bajos de la estructura socioeconómica y aumentaron los contrastes en las condicio-
nes laborales de unos y otros. Así, se cristalizó la exclusión de importantes franjas
de población y se debilitaron los lazos de solidaridad, tanto entre diferentes grupos
sociales como en el interior de estos.
24
Estas dinámicas de exclusión, a su vez, modificaron la organización de las gran-

des ciudades. Las zonas urbanas y suburbanas se vieron paulatinamente divididas
entre zonas protegidas, en las que habitan los sectores más ricos, y zonas de extrema
pobreza. De modo que la creciente fragmentación social se tradujo rápidamente en
procesos de guetificación que modificaron la morfología urbana.
Este proceso no se revirtió, a pesar de momentos de crecimiento económico,
pues ya no se discutía la primacía de las reglas del mercado por sobre las proteccio-
nes estatales de los más vulnerables en la relación entre capital y trabajo. Por tanto,
sus condiciones de empleabilidad o de trabajo continuaron siendo muy precarias.
En países latinoamericanos, la brecha entre ricos y pobres se extendió de tal

manera que en la Argentina, en 1994, la tasa de desocupación era de 37,5 para
el quintil más pobre de la población (es decir el 20% más pobre de toda la po-
blación argentina). En tanto, la desocupación en el quintil más rico, era de tan
solo 1,3%. En Chile, también en 1994, la tasa de desocupación del quintil más
pobre era de 17,4%; en tanto para el más rico era de 1,9% (Ezcurra, 2008).3
La aparición y consolidación de una población excluida del mercado laboral,

pero también de los recursos educativos, sanitarios y culturales, es una de las caras
más visibles de las transformaciones que la modernidad tardía trajo consigo. Loïc
Wacquant (2001) analiza los procesos de guetificación que sufrió la población negra
en Estados Unidos. Su trabajo resulta interesante para ver cómo esas consecuencias
pueden rastrearse en otros contextos geográficos. A partir de los aportes del autor
es posible pensar de qué modo la rápida marginación de amplias capas de la socie-
dad, en distintas ciudades, generó en poco tiempo procesos de despacificación social.
Loïc Wacquant es profesor de Sociología en la Universidad de California, Ber-

keley, e investigador en el Centro de Sociología Europea en París; es cofun-
dador de la revista interdisciplinaria Ethnography. Ha publicado varios trabajos
sobre desigualdad urbana, dominación racial, Estados policíacos en las princi-
pales metrópolis capitalistas y teoría sociológica, todos ellos traducidos a doce
idiomas. Entre ellos figuran Las cárceles de la miseria, Parias urbanos y Repensar los
Estados Unidos.
Esa despacificación social puede caracterizarse a partir de tres elementos que se

interrelacionan:
3
Un quintil es la quinta parte de una población estadística ordenada de menor a mayor en alguna característica de esta
(corresponde a dos deciles, o a veinte percentiles).
25
El primero es la violencia del desempleo estructural. La falta de trabajo y la imposibi-

lidad de garantizar la reproducción material de las familias que habitan los espacios
de exclusión generan una creciente informalización de la economía. Esto favorece
el incremento de actividades ilegales para la supervivencia, que luego son perse-
guidas por el sistema penal de manera selectiva, criminalizando a los eslabones más
débiles de dichas actividades (por ejemplo, en el comercio de drogas ilegales).
El segundo es la violencia intermitente del Estado, que modificó su lógica de inter-
vención frente a las poblaciones más vulnerables. El Estado desinvierte en políticas
sociales y refuerza la presencia de las fuerzas de seguridad para contener esos espa-
cios de exclusión, lejos de los espacios integrados.Ya no se interviene para brindar
protecciones que garanticen el ejercicio de derechos, sino que se lo hace a través
de la presencia policial y el control penal en general. La creación y proliferación
de muros limítrofes entre los barrios marginales y los barrios acomodados es el
ejemplo más palmario de esta transformación, que se ha registrado en numerosas
ciudades de distintos países.
El tercer elemento es el incremento de la violencia interpersonal. Como consecuen-
cia del desempleo estructural, las pésimas condiciones de vida y el debilitamiento
de los lazos de solidaridad entre los miembros de la comunidad se reproducen
constantemente formas violentas de interacción y de resolución de conflictos. Esto
se hace cada vez más presente en la vida cotidiana de esos espacios de exclusión.
Sin embargo, los efectos desestructurantes de estos cambios socioeconómicos
no solo impactaron en los sectores de menores recursos, que se vieron privados,
además, de las protecciones de tipo institucional que con anterioridad brindaba el
Estado4. Las clases medias de los diferentes países sufrieron también el impacto de
estas transformaciones, ya que vieron derrumbarse el mundo de certidumbres que
tenían delante.
Ese resquebrajamiento de las certezas que brindaba o sostenía el modelo del
Estado de bienestar, y de una sociedad caracterizada por la expansión económica y
la movilidad social ascendente, generó la rápida aparición de todo un conjunto de
nuevas incertidumbres, que se manifestaron no solo a nivel laboral, sino también
en los ámbitos familiares, de la salud y de la educación. Las nuevas incertidumbres
pasaron a requerir de la gestión permanente de los actores individuales, quienes
deben programar y prever los riesgos de no poder acceder a los niveles de vida
deseados. De este modo, se generaliza a todos los sectores sociales un escenario
plagado de inseguridades, en tanto se generalizan los riesgos y la imposibilidad de
prever el devenir social (Castel, 2004). Estas nuevas situaciones provocan importan-
tes modificaciones de las conductas individuales y colectivas de todos los sectores
socioeconómicos.
Se sugiere releer las características del Estado de bienestar presentadas al inicio del capítulo.
4
26
Sin embargo, los crecientes y diversos tipos de incertidumbre que generó el

paso de la modernidad a la modernidad tardía suelen no ser percibidos como
tales. En los últimos años, esos procesos de desprotección e incertidumbre fue-
ron asociados a un temor mucho más concreto, como lo es el temor a algu-
nos delitos que amenazan la propiedad o la integridad física. De este modo, la
inseguridad, en los más diversos contextos internacionales, se asocia al delito
callejero y no a la imposibilidad de programar el futuro y de afrontar las faltas
de certezas que el presente plantea en los ámbitos laboral, jurídico, sanitario,
educativo y vincular.
Despacificación social
Se caracteriza por:
Violencia del Violencia intermitente Incremento de la

desempleo estructural del Estado violencia interpersonal
En los próximos apartados se abordarán las transformaciones del campo de la

seguridad, teniendo en cuenta su estrecha vinculación con el pasaje de una fase a
otra de la modernidad, tal como se ha descripto hasta aquí.
NUEVA CONFIGURACIÓN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD
Las transformaciones del campo de la seguridad a nivel mundial están vincu-

ladas con los cambios más generales que caracterizaron el paso de la modernidad
a la modernidad tardía. Las formas en que se piensa el delito y se lo aborda no
son ajenas a los modos en que el neoliberalismo define y construye un tipo de
Estado, y a las relaciones económicas, políticas y culturales que instala. Todos esos
elementos son indisociables y forman parte del mismo proceso de cambio (Ran-
gugni, 2004).
La modernidad estableció una definición restringida de seguridad. Si bien esta-
bleció una distinción entre seguridad externa e interna concibió la segunda bajo
el modelo de la primera: las fuerzas policiales tomaron el modelo de las fuerzas
militares. A su vez, la administración de justicia penal se orientó como forma de
castigo casi exclusiva hacia el encarcelamiento de los condenados. Varios autores
describen la centralidad de las agencias del sistema penal para reducir el delito en
los Estados-Nación, esto es: castigar los delitos ocurridos y, de este modo, buscar la
prevención de futuros delitos.
27
El derecho penal entiende que delito es todo acto que, estando previamente
definido por la ley, es susceptible de ser punido. De este modo, el delito debe ser
detectado, perseguido y castigado por las agencias del sistema penal.
El campo de la seguridad durante la modernidad se ha caracterizado por un
modelo de gestión del delito que giraba de modo invariable en torno a la centrali-
dad de las instituciones penales como instrumentos orientados a reprimir y reducir
los delitos. A su vez, ese modelo planteaba como finalidad inequívoca la futura
integración de las personas que eran castigadas. Para ello se desarrolló durante más
de cien años un conjunto de instituciones cuyo fundamento era la intervención
sobre los condenados y sus familias, para favorecer su reintegración social. Esta
modalidad de organización del campo de la seguridad o del control del delito fue
definida por David Garland (2005) como Penal Welfare Complex, expresión que fue
traducida como welfarismo penal en evidente relación con el modelo de Estado de
bienestar al que se hacía referencia en las páginas anteriores.
David Garland es un destacado investigador en sociología criminal. Es doctor

por la Universidad de Edimburgo, fue profesor en la Universidad de Princeton
y actualmente dicta clases en la Universidad de Nueva York. Es autor, entre
otras obras, de La cultura del control y Crimen y castigo en la modernidad tardía.
Este modelo de intervención penal planteaba como objetivo brindar proteccio-

nes que se presumía no tenían aquellos que pasaban por el sistema penal, por causa
de cuestiones socioeconómicas. Esta presunción arrastra hasta la actualidad una
confusión que es necesario aclarar. Si bien la población encarcelada suele provenir
de los sectores más pobres, esto no quiere decir que sean los que mayores delitos
cometen, sino que son los sectores sobre los que se orienta la acción de las agen-
cias del sistema penal. Esto supone que tales agencias son fuertemente selectivas:
centran su atención sobre un conjunto de delitos y de infractores –los más po-
bres– desatendiendo casi por completo toda una gama de delitos de cuello blanco
cometidos generalmente por sectores acomodados en términos socioeconómicos.
A esto se lo define como procesos de criminalización selectiva.
En este contexto, el modelo que David Garland llama welfarismo penal implicó
una alta tecnificación del entramado penal. El sistema se pobló de personal es-
pecializado que buscaba ayudar a quienes se definía como desaventajados en la
estructura social. Se debía rehabilitarlos y reintegrarlos a una sociedad en la que
había lugar para todos. Médicos, asistentes sociales, religiosos, maestros, etcétera,
eran convocados a intervenir en el campo de la seguridad para procurar la mejora
de aquello que el sistema social no había podido atender oportunamente.
Uno de los cambios más importantes en el campo de la seguridad es que, en
pocos años, se abandonó de manera explícita ese modelo rehabilitador como
28
motor de las políticas penales y como instrumento válido para disminuir los
delitos. Menos de veinte años fueron suficientes para erosionar y redefinir los
fundamentos de un modelo de gestión de la seguridad que tenía casi doscientos
años y que había sido hegemónico, lo cual no significa que haya sido eficiente.
Pues desde sus inicios se ha mostrado incapaz de cumplir con sus objetivos: las
cárceles y sus poblaciones crecieron cada vez más. De todos modos, el fundamen-
to correccionalista persiste, aunque muy debilitado. Lo que prevalece, más bien,
es un consenso en torno al fracaso de la cárcel a la hora de reintegrar socialmente
a los condenados.
A su vez, nuevas formas de pensar el delito, la seguridad y la prevención han
dominado el escenario en los últimos años en casi todos los países occidentales.
La llamada nueva prevención aparece como elemento novedoso en el campo de la
seguridad, al poner el énfasis en evitar que ciertos delitos ocurran, más que en
perseguirlos y castigarlos una vez que han tenido lugar. La idea de nueva prevención
responde a que el modelo tradicional de gestión del delito pensaba la pena como
un elemento ex-post de prevención de delitos a futuro. Es decir que el castigo de
un delito ya cometido serviría a su vez para prevenir delitos futuros. La nueva pre-
vención, en cambio, parte de la idea de una intervención ex-ante, es decir que se
motoriza sin que el delito tenga lugar, para evitar –desde cero– que ocurra. Para
ello, se proponen una serie de medidas que se caracterizan por ser ajenas al sistema
penal y por invocar la participación de la comunidad en su desarrollo5 (Feeley y
Simon, 1995; Crawford, 1998; O’Malley, 2005).
Se vislumbran, entonces, dos grandes nuevas tendencias en el campo de la se-
guridad. Por un lado, el abandono del ideal integrador de las políticas penales y
la redefinición del castigo en términos de retribución, incapacitación e, incluso,
venganza. Por otro, la aparición de políticas preventivas, orientadas a evitar que
los delitos ocurran a través de medidas extrapenales, es decir en las que no tiene
participación protagónica el sistema penal.Tal como plantea David Garland (2005),
es posible definir estas dos tendencias como criminologías del otro y criminologías de
la vida cotidiana, respectivamente, cuyas características principales se abordarán en
las páginas siguientes.
Políticas de seguridad: de la reintegración a la “tolerancia cero”
Desde mediados de la década del ‘70, la crisis del sistema correccionalista se

hizo evidente en los países desarrollados. Se replicó rápidamente en aquellos en
vías de desarrollo, donde comenzaron a reclamarse otras medidas bajo el supuesto
de que serían más contundentes, eficaces y rápidas para controlar el delito. Los ejes
5
Para una mejor comprensión del concepto de prevención y sus distintos tipos, se recomienda leer el manual Comu-
nidad y seguridad que conforma esta colección.
29
centrales de esta tendencia en el campo de la seguridad eran los de incrementar y

endurecer los controles policiales haciendo lo propio con la aplicación de las penas.
El modelo de una prisión-escuela que ayudase a los condenados a reintegrarse
a una sociedad que los esperaba, fue prácticamente abandonada. En su lugar el re-
clamo de una pena dura como ejemplo y como venganza fue ganando terreno en
el campo de las políticas de seguridad en numerosos países.
Actualmente, cada vez con más frecuencia, el encierro penal es fundamentado
en términos de una retribución entre el daño ocasionado por el delito y el daño
que debe comportar el encierro. Se afirma que el castigo no tiene que ser re-
integrador, sino duro para los que están condenados por un delito, pero también
para los que están tan solo sospechados y cumplen encierro preventivo. Esta po-
lítica recibe el nombre de incapacitación selectiva, en tanto se orienta a neutralizar
a aquel que es definido como peligroso y no a todos los autores de delitos (De
Giorgi, 2005).
La figura de un individuo peligroso, fuertemente estigmatizado, es objeto de
rechazo y se reclama que se lo separe de la sociedad. Ese estereotipo de individuo
peligroso que debería ser encerrado en una cárcel se construye sobre un perfil es-
pecífico de habitante de las grandes ciudades: hombre, joven, pobre, que potencial-
mente puede atentar contra la propiedad, independientemente de si ha cometido
o no un delito. Se excluye de esa construcción, y de ese estigma, a personas que no
se corresponden con el perfil descripto, aunque se haya probado que cometieron
algún delito (incluso si es grave).
A esta construcción de un personaje peligroso y diferente del resto de los habi-
tantes de una ciudad, se refiere David Garland cuando define estas políticas como
criminologías del otro. Ese otro es un personaje que debe ser expulsado del entorno
porque se lo percibe como amenazante, focalizando en él las amenazas que provie-
nen de los diferentes ámbitos de la vida social.
El rechazo del objetivo reintegrador de la política penal y el endurecimiento
de los castigos, así como también del accionar policial, han sido enmarcados en un
abanico más amplio de ideas e intervenciones. Ese conjunto se conoce como tole-
rancia cero, y también, particularmente en el ámbito local, como mano dura frente al
delito. La expresión zero tolerance aparece, en realidad, recién a inicios de la década
de 1990 en Estados Unidos, particularmente para hacer referencia a las políticas
defendidas y promovidas por el entonces alcalde de Nueva York, Rudolph Giulia-
ni. A partir de entonces, la expresión se convirtió en una especie de comodín en
los debates sobre el tema, sin precisarse su contenido, sus resultados y sus falencias
(Wacquant, 2004). La tolerancia cero se convirtió, en la década de 1990, en muchas
partes del mundo, en una mercancía política frecuentemente utilizada en las con-
tiendas electorales. Sin embargo, fue también criticada con el argumento de que
promovía la violencia y no resolvía el problema de la seguridad.
30
Las políticas de tolerancia cero o mano dura se apoyan en una retórica punitiva,
pero carecen de un respaldo sólido para justificar las propuestas que plantean. Par-
ten de una definición sesgada, e incluso equívoca, del problema de la seguridad, al
que conciben solamente como un tema de incivilidades y delitos callejeros. Esto
quiere decir que lo definen a partir de un recorte que sobredimensiona ciertas
conductas consideradas indeseables –aun cuando no sean delito– y pretenden erra-
dicarlas del paisaje urbano a cualquier precio. Al mismo tiempo, queda excluida de
la definición del problema y, por tanto de las acciones a emprender, la comisión
de otros delitos que también atentan contra la integridad física de las personas.
Ejemplo de estos últimos son, entre otros, los vinculados con la seguridad vial y la
violencia doméstica.
Ese recorte, que asocia inseguridad con delito callejero, comporta una fuerte
criminalización de la pobreza y una escasa o nula problematización de la in/seguri-
dad en los términos que realmente impacta en el ejercicio de derechos de todos los
ciudadanos. Además, propone solucionar el problema incrementando los niveles de
violencia que se supone quiere revertir.
Nueva prevención: cambio de paradigma del campo de la seguridad
A partir de la década del ’80, en diferentes países comienza a surgir con fuerza
todo un campo de ideas e intervenciones que defienden la utilización de herra-
mientas no penales para reducir el delito. Al describir este proceso, Máximo Sozzo
(2000) plantea que se trata de un “gran cambio de paradigma” respecto de la mo-
dernidad penal. Inglaterra, Francia, Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y
más tarde Italia comenzaron a desarrollar y fundamentar en términos teóricos una
serie de políticas de prevención del delito en las que no participaban las agencias
del sistema penal. Recién en la década del ‘90, la nueva prevención comenzará a ex-
pandirse en los países latinoamericanos.
Máximo Sozzo es docente e investigador de sociología y criminología de la

Universidad Nacional del Litoral. Ha publicado diversos artículos en la Argen-
tina y en el extranjero en el marco de una sociología de la cuestión criminal.
Recientemente ha publicado como compilador Seguridad urbana. Nuevos pro-
blemas, nuevos enfoques y Reconstruyendo las criminologías críticas.
La nueva prevención introduce no solo una serie de estrategias de interven-

ciones novedosas en el campo de la seguridad; también introduce una nueva mo-
dalidad en las formas de diseñar y ejecutar políticas públicas, particularmente las
destinadas a producir seguridad. Por eso, antes de describir los modelos de in-
31
tervención específicos de prevención del delito que introduce esta tendencia, se

enunciarán cuáles son las características que permiten vincular la emergencia de
la nueva prevención con un conjunto más amplio de transformaciones de orden
político, económico, social y cultural que la acompañan.
Entre los rasgos fundamentales y destacables de esta nueva tendencia se encuen-
tra, en primer lugar, una creciente delegación de funciones en materia de seguridad que
antes estaban centralizadas en las agencias estatales nacionales. Distintas agencias
gubernamentales ajenas al sistema penal, gobiernos locales y organizaciones de la
sociedad civil comienzan a participar activamente en la toma de decisiones y en el
desarrollo de medidas concretas destinadas a prevenir delitos.
En segundo lugar, se caracteriza por una marcada y novedosa convocatoria a la
participación ciudadana. Se espera que la gente común ocupe roles relevantes en
la definición de prioridades y estrategias a utilizar, en la propuesta de políticas a
seguir y en la puesta en marcha de medidas que garanticen su propia seguridad.
La comunidad aparece como uno de los actores centrales de la nueva prevención,
mientras que en las políticas penales tradicionales la participación ciudadana estaba
prácticamente vedada.
En tercer lugar, la nueva prevención prevé la incorporación de empresas privadas
en las estrategias de prevención del delito, y la posibilidad de articulación entre estas y
organismos públicos en las medidas a implementar.
Por último, algo que se desprende de lo anterior y consiste en una redefini-
ción de las fronteras entre lo público y lo privado. Espacios públicos vigilados por
empresas privadas de seguridad; organismos no gubernamentales proponiendo y
desplegando medidas de prevención; agencias gubernamentales y actores priva-
dos desarrollando conjuntamente programas específicos de prevención; etcétera
(Crawford, 1998).
Nueva prevención
Rasgos fundamentales:
Creciente delegación
Incorporación
de funciones en Novedosa convocatoria
de empresas privadas
materia de seguridad, a la participación
en las estrategias de
antes centralizadas ciudadana
prevención del delito
en instituciones públicas
32
Nueva prevención: modelos de intervención
Diversos autores (Crawford, 1998; Garland, 2005; Sozzo, 2000; 2008a) distin-
guen tres tácticas alternativas de prevención del delito, tal como fueron desarro-
llándose en los distintos países. Vale referirse a la prevención situacional-ambiental, la
prevención social y la prevención comunitaria. Una vez más, la distinción es analítica,
pues estas estrategias de intervención se mezclan en el terreno y se combinan de
diversas maneras.
Para abordarlas aquí, se exponen sus características distintivas. Se mencionan,
además, ejemplos concretos de intervención, señalándose los supuestos de los que
parten y los puntos débiles que presentan.
Prevención situacional ambiental
Esta estrategia de intervención se centra en modificar determinadas situaciones

y/o ambientes en los que se pretende reducir algún tipo de delito. Busca diseñar o
modificar un espacio para evitar que determinados hechos ocurran. Esto puede su-
ceder porque se han registrado ciertos delitos y se decide intervenir para modificar
aquellas pautas ambientales que se considera favorecen la presencia de esos delitos.
O bien, porque desde el propio diseño de un espacio se pretende evitar o reducir
de antemano la posibilidad de que tengan lugar determinadas conductas.
La táctica situacional busca que en un espacio se reduzcan al máximo las posi-
bilidades de que determinados delitos se produzcan. Se pretende que el potencial
infractor se ve disuadido de cometerlos, en virtud de los obstáculos que le presenta
la situación, o porque considera que son altas las posibilidades de ser aprehendi-
do. En definitiva, la prevención situacional ambiental pretende diseñar lugares más
seguros para las potenciales víctimas y más hostiles para los potenciales infractores
(Crawford, 1998; Sozzo, 2000).
Esta modalidad de intervención surge en Estados Unidos y Gran Bretaña en la
década de 1980. Su fundamento principal fue que atendía al incremento del delito
urbano y a la necesidad de brindar respuestas rápidas, pragmáticas y eficaces en las
que los interesados, y también el mercado, podían participar.
Entre los ejemplos más recurrentes de estrategias de prevención situacional se en-
cuentra el alumbrado urbano, el uso de cámaras de televisión, la utilización de
vigilancia privada o comunitaria, el vallado de ciertos espacios, la instalación de
alarmas, la organización de vecindarios para el uso común del espacio público,
de acompañamientos en recorridos específicos como las salidas a sacar la basura
o a entrar los autos en los garages, etcétera. Estas estrategias han sido y pueden ser
desplegadas por organismos públicos, privados y/o no gubernamentales con dife-
rentes niveles de articulación y participación.
33
La prevención situacional asume que ciertos delitos forman parte de la vida co-
tidiana de las grandes ciudades y, más que erradicarlos, se busca disminuirlos en
ciertos lugares y/o momentos. Desde esta perspectiva, un riesgo puede ser previsto
según patrones estadísticos (propios de las aseguradoras) y su impacto se puede
evitar o reducir. El objetivo principal no es atrapar al infractor y, si se lo atrapase,
lo importante es evitar/reducir el daño que el delito hubiese ocasionado, recupe-
rando lo sustraído, por ejemplo; pero sin que la rehabilitación del infractor sea un
tema a atender.
Además, la prevención situacional se apoya en la idea de un potencial infractor
que es racional, que sabe lo que hace. Por lo tanto decide actuar o se abstiene de
la comisión de un delito en virtud de las oportunidades que se le presentan. Fren-
te a una situación, ese actor racional evalúa los costos y los beneficios que puede
acarrear su decisión y actúa en consecuencia. Si el medioambiente en el que pre-
tende cometer un delito le presenta dificultades de acceso o altas posibilidades de
ser descubierto, se abstendrá de cometer el delito y, por tanto, la prevención en ese
ambiente/situación habrá sido exitosa. Esta presunción de un actor racional se liga
a la idea (neo) liberal del Homo economicus, un sujeto que actúa según sus intereses.
Sin embargo, como señala Adam Crawford (1998), más allá de los delitos contra
la propiedad, hay otros que no parecen estar motivados por el interés económico.
La violencia de género o los delitos de tránsito, para volver a mencionar casos que
suelen estar excluidos de las definiciones e intervenciones de la in/seguridad, no
suelen tener motivaciones económicas.
Adam Crawford es profesor e investigador en materia criminológica, doctora-

do en la Universidad de Leeds, en el Reino Unido, donde actualmente dicta
clases. Ha escrito varios trabajos sobre criminología y realizado investigaciones
sobre prevención, seguridad comunitaria y victimología.
Si bien las estrategias situacionales son muy bien ponderadas en las propuestas
actuales del campo de la seguridad, y pueden brindar resultados positivos a la hora
de reducir determinados delitos y ambientes o situaciones, distintos analistas coin-
ciden en destacar los puntos débiles que la modalidad de prevención presentaría.
Puntos débiles
En primer lugar, la difusión de la prevención situacional estuvo estrechamente

ligada a la prevención de delitos contra la propiedad y control de conductas in-
deseables en los espacios públicos, pero desatendiendo la definición del problema,
los delitos que tienen lugar en el ámbito privado, los delitos económicos y/u or-
34
ganizados, los delitos de tránsito, etcétera. Este recorte y focalización no solo deja
de lado hechos altamente lesivos, sino que contribuye a una definición sesgada del
problema de la seguridad y refuerza la criminalización de la pobreza al considerar
como relevantes solo los delitos de los más débiles.
Por otra parte, la prevención situacional y su perfil pragmático se orienta a los
efectos de determinados delitos y no a las causas, priorizando criterios empresa-
riales como los de reducción de riesgos y costos del delito contra la propiedad, la
eficacia de las acciones, el resultado a corto plazo, etcétera. Esta centralidad en el
corto plazo y la respuesta focalizada –el aquí y ahora–, si bien puede redundar en
los resultados buscados, no suele tener en cuenta los efectos de desplazamiento del
delito que se pretende controlar. Es decir que las estrategias situacionales pueden
reducir el delito “aquí y ahora”, pero trasladándolo “un poco más allá” en donde
las estrategias no han sido desplegadas, sin solucionar el problema de fondo: la calle
siguiente, el barrio de al lado, otros bancos o negocios, y así sucesivamente.
Muchas veces las estrategias situacionales son intrusivas y excluyentes: una vigi-
lancia excesiva y omnipresente y una defensa casi militar de los ambientes frente a
la presencia de extraños que son repelidos. Esto genera la proliferación de espacios
amurallados a los cuales no pueden ingresar los extraños, habitados por personas
que viven cada vez más encerradas y aisladas del mundo (Crawford, 1998; Sozzo,
2000;Young, 2003; De Giorgi, 2005).
Prevención social del delito
La prevención social del delito parte de un enfoque diferente al de la estrategia si-

tuacional y, por tanto, también propone otras modalidades de intervención. A pesar
de ello, ambas no se excluyen entre sí y, de hecho, aparecen combinadas en nume-
rosas propuestas del campo de la seguridad contemporánea en muchos países.
La prevención social surge de una idea central: ciertos delitos son el efecto de
determinadas condiciones socioeconómicas, culturales, e incluso vinculares. Par-
tiendo de esta noción la prevención social plantea como eje de intervención la modi-
ficación de esas condiciones que son consideradas las causas de ciertos delitos.
De este modo, esta estrategia se orienta hacia aquellos que a priori define como
potenciales infractores, en virtud de determinadas condiciones en las que se en-
cuentran. Centrado también en los delitos contra la propiedad, en la concepción
del problema de la seguridad, este enfoque define como potenciales infractores a
las poblaciones más empobrecidas. No apunta a sectores usualmente implicados en
otros tipos de delitos ni a las condiciones que los generarían.
Las estrategias sociales de prevención del delito comenzaron a desplegarse en
Estados Unidos en los años de 1980, tuvieron un gran impacto en Francia y Ca-
nadá y, en menor medida, en Gran Bretaña (Crawford, 1998). En todos los casos,
35
incluso en su desembarco en la Argentina, se focalizaron en las poblaciones de

jóvenes urbanos pobres definidos como grupo de riesgo (con marcada presencia
de extranjeros en los países con fuerte inmigración).
La prevención social apuntó entonces a los procesos de exclusión social. Sus inter-
venciones se orientaban a reducir el impacto de esos procesos a través de estrategias
de integración social para los grupos definidos como potenciales ofensores o con
mayor vulnerabilidad de entrar en conflicto con la ley. En los distintos contextos
estas poblaciones eran los jóvenes pobres, los desocupados, los inmigrantes, los
habitantes de barrios marginados de las grandes ciudades, entre otros. La preven-
ción social propone, de este modo, una intervención sobre condiciones sociales,
definiendo un campo de acción que hasta entonces era propio de la política so-
cial. Genera así un espacio de intersección problemático entre estas dos áreas de
la política pública: la política social y la política criminal o de seguridad. Este es,
probablemente, el punto más débil y más cuestionado de la estrategia social de
prevención del delito.
La prevención social se centra así en la identificación de dos factores (Sozzo, 2000)
que entiende como centrales:
–– de riesgo: aquellos que empujarían a ciertas poblaciones a cometer delitos, aunque
particularmente a las poblaciones de jóvenes, urbanos, pobres, inmigrantes, y
–– protectivos: aquellos que pudieran revertir los factores de riesgo, generando el ale-
jamiento de esas poblaciones de la comisión de delitos, identificando también
cuáles son los factores que posibilitan a los jóvenes desistir en el inicio de una
“carrera criminal”.
En términos generales, entre los factores de riesgo que identifican los programas de
prevención social de distintos países, están la pobreza, la exclusión, las condiciones
de vida, la falta de inserción en el sistema educativo, la edad en contextos de margi-
nación, las dificultades vinculares, la escasa integración cultural, entre otras variables.
Entre los factores protectivos identificados por estas estrategias, se incluyen recu-
rrentemente: la capacitación laboral, la integración cultural, la reinserción en el
sistema educativo, la recreación, el apoyo psicológico-vincular, etcétera. Por ello, las
intervenciones de tipo social en materia de prevención del delito suelen centrar-
se en desplegar estos factores protectivos. El contexto norteamericano, el francés
y también el argentino brindan ejemplos claros de este tipo de intervenciones
(Crawford, 1998; Sozzo, 2000; Rangugni 2004).
Al igual que la estrategia situacional, la prevención social enfatiza la necesidad de
una intervención multiagencial con predominio local. Esto quiere decir que, tanto
en el diseño como en la implementación de dicha estrategia, pueden y deben par-
ticipar actores gubernamentales de diversas áreas. Por ejemplo, de política criminal,
política social, trabajo, seguridad social, educación, etcétera, tanto de nivel nacional,
36
provincial y, especialmente, municipal. Asimismo, deben integrarse organismos de

la sociedad civil con presencia en los territorios concretos de intervención tales
como centros barriales, instituciones religiosas, recreativas, etcétera.
Puntos débiles
Respecto de los puntos débiles de la prevención social es posible afirmar que una
de sus falencias más preocupantes es la asociación entre delito y pobreza de la que
parte. Además, esa criminalización de la pobreza se refuerza sobre los jóvenes y,
en contextos particulares, sobre los inmigrantes y las minorías étnicas. Sobre este
recorte se extienden intervenciones generalizadas (a todos los jóvenes pobres de
un barrio, por ejemplo) dando por sentado que se trata de potenciales infractores.
Estas intervenciones son estigmatizantes en tanto definen a priori a la población
como proclive al delito. Esto es muy cuestionable desde el punto social y político.
Por otra parte, la focalización que la táctica social realiza sobre las poblaciones
mencionadas, las configura como población amenazante sobre la que hay que in-
tervenir, por una necesidad de defensa social frente al riesgo que representarían
esos potenciales infractores. Pero no parte del supuesto que esa población se en-
cuentra vulnerada en el ejercicio de ciertos derechos, y que es preciso paliar esa
situación (considerando que son ciudadanos como el resto de los habitantes).
Esto quiere decir que en esta lógica, la estrategia social tiene como objetivo
proteger a ciertos sectores sociales de la potencial peligrosidad de los grupos a los
que define como amenazantes. No se enfoca sobre estos últimos para garantizar su
bienestar, sino para neutralizarlos frente al resto de la población. En esta línea, se ha
acusado a la prevención social del hecho de criminalizar la política social. Al hacerlo,
invade terrenos que son propios de las intervenciones sociales que buscan paliar
situaciones de vulnerabilidad, ampliando los márgenes de ciudadanía sin crimina-
lizar a las poblaciones sobre las que intervienen.
Finalmente, hasta hoy no ha habido estimaciones serias sobre los efectos que es-
tos tipos de intervención tienen sobre los índices de delito que se pretende atenuar.
Prevención comunitaria
La táctica comunitaria en materia de prevención del delito está fuertemente

vinculada con las dos estrategias descriptas anteriormente –la situacional y la am-
biental. Lo hace en tanto apela, por un lado, a la participación de las comunidades
en el desarrollo de la prevención y, por otro, al reconocimiento de la comunidad
como espacio en el que se interviene. Sin embargo, se puede hablar de una pers-
pectiva comunitaria en el campo de la seguridad que supera ampliamente el diseño
e implementación de las estrategias mencionadas.
37
En este escenario, la idea de comunidad se vuelve central en diversos ámbitos

de la política pública y no solo en el campo de la seguridad. La (re) aparición de la
comunidad como un actor clave responde también al conjunto de transformacio-
nes que se describieron al inicio de este capítulo, especialmente a una redefinición
del rol del Estado y de las relaciones entre este y la sociedad.
La nueva modalidad de intervención estatal define como interlocutor y actor
relevante a las propias poblaciones que ahora deben involucrarse en la resolución
de los problemas que las afectan. A su vez, las políticas públicas ya no son de corte
universalistas –es decir que abarcan a todo el conjunto de la población– sino que
están focalizadas en un segmento específico, que puede ser definido en términos
de comunidad que habita un municipio, una provincia o un país.
Como se mencionó antes, el Estado aparece ahora como un actor más de las
políticas, en este caso las del campo de la seguridad, junto a actores privados o
de organizaciones no gubernamentales y/o simplemente miembros de la co-
munidad.
En los contextos actuales, la idea de comunidad reemplaza muchas veces otras
formas de concepción de conjuntos de población, como fueron la nación, el
pueblo, la sociedad. Al hablar de comunidad se hace referencia a un conjunto no
solo más pequeño de individuos, sino también a un tipo de vinculación especí-
fica entre ellos (De Marinis, 2004). Esa vinculación se presume más estrecha y
ligada a una pertenencia común, con una cierta afinidad entre los miembros que
componen esa comunidad. En algunos casos, esa pertenencia común puede ser
geográfica, pero también religiosa, institucional, política, de intereses o valores
compartidos, etcétera.
Respecto de la focalización de las políticas, el paso del universalismo al particu-
larismo en el campo de la seguridad asoma con claridad en tanto las intervencio-
nes se definen cada vez más focalizadamente, apuntando a necesidades/demandas
locales y puntuales. Tanto la prevención situacional como la prevención social del delito,
de las que se ha hablado en las páginas anteriores, reflejan este cambio.
Concretamente, en materia de prevención del delito, la táctica comunitaria surge
con fuerza en Gran Bretaña en la década de 1970 y se expande instalándose como
una forma fundamental de pensar las intervenciones del campo de la seguridad.
Las modalidades de intervención definidas como comunitarias lo hacen en un
doble sentido:
–– Toman a la comunidad como objeto de la intervención; es decir que están dirigidas a
producir seguridad frente al delito en una comunidad, un barrio, un vecindario,
en vez de orientarse a intervenir sobre los ofensores o las víctimas de delito.
–– Consideran a la comunidad como un actor de las intervenciones destinadas a reducir de-
terminados delitos. Apelan a los integrantes de esa comunidad, barrio, vecindario,
para que se involucren en el diseño y/o implementación de las intervenciones.
38
Con frecuencia, cuando se presenta una política de seguridad como comuni-

taria, no se precisan los términos en los que se utiliza dicha expresión y se da por
sentado que la comunidad es garantía del éxito de la intervención. Sin embargo,
no puede asumirse a priori que la seguridad comunitaria sea algo bueno en sí
mismo. Muchas veces, bajo esa denominación se han motorizado intervenciones
fuertemente segregativas: una comunidad que se cierra sobre sí misma expulsando
todo elemento que considere extraño a ella. Las experiencias de tolerancia cero, a
las que se hizo referencia, en muchas ocasiones se apoyan en una fuerte retórica
comunitaria que convoca a los individuos a defenderse de los extraños. Esos extra-
ños pueden ser jóvenes, extranjeros o habitantes de otros barrios, sin que por ello
representen una amenaza al orden o a la convivencia. Sin embargo, la comunidad
los rechaza por esa condición.
La seguridad o prevención comunitaria también puede apuntar a fortalecer los
lazos de solidaridad y ampliar las condiciones de seguridad de un conjunto de
personas, sin establecer concepciones e intervenciones restrictivas. Lo hace, por
ejemplo, promoviendo el uso común del espacio público, acompañándose en situa-
ciones que se perciben como amenazantes o promoviendo redes de prevención y
protección frente a los delitos del ámbito privado que suelen permanecer invisibi-
lizados. Del mismo modo, la participación comunitaria puede servir para favorecer
las relaciones con las instituciones públicas y no gubernamentales y apuntar así a
disminuir la sensación de inseguridad de las personas, incentivando su integración
en lugar de su aislamiento.
Puntos débiles
Las críticas que se le hacen a la perspectiva comunitaria del campo de la se-

guridad es que, al menos hasta ahora, la comunidad suele ser entendida como la
suma de individuos y no como un cuerpo colectivo. La convocatoria a la parti-
cipación comunitaria reitera una interpelación a individuos particulares que de-
ben involucrarse para resolver sus problemas, también particulares, y no en pos de
una preocupación o afectación común. En este sentido, la perspectiva comunitaria
en el campo de la seguridad, tal como se ha venido desplegando hasta ahora en
numerosos contextos, se ve influenciada por el discurso neoliberal en el que los
individuos deben convertirse en empresarios de sí mismos e involucrarse en la re-
solución de sus problemas sin esperar que el Estado –que debe ser mínimo desde
esa mirada– los resuelva.
No obstante, esto no significa que no se puedan motorizar intervenciones que
aboguen por la recuperación de lazos de pertenencia, allí donde se encuentren
debilitados, y la movilización de colectivos en pos de mejorar las condiciones de
seguridad en las que se encuentran. Esto requerirá tener presentes las advertencias
39
sobre la tendencia que hasta ahora ha prevalecido. Particularmente se deberá tener

en cuenta que si bien en determinada comunidad puede existir un sentido de per-
tenencia común en algún sentido, esto no implica idealizar a la comunidad como
el espacio en el que reina la homogeneidad, la armonía, la tolerancia y la com-
prensión. Esas mismas comunidades pueden ser intolerantes respecto del “afuera”,
pero también en su interior. La desconfianza puede primar entre sus miembros,
aunque estos coincidan ocasionalmente en un objetivo común. La complejidad de
las relaciones en el seno de una comunidad deberá ser considerada antes de definir
cualquier intervención. Estas deberán apuntar a resolver los malestares que existan,
sin potenciarlos (sin incrementar la intolerancia, el resentimiento, la punitividad y
el temor y la hostilidad hacia los otros).
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41
Capítulo II.
EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA
Victoria Rangugni y Daniel Russo
INTRODUCCIÓN
La seguridad pública es un fenómeno complejo, por lo que su análisis requiere

del estudio de la multiplicidad de elementos que lo configuran y no solo los de su
manifestación última: el delito. Es justamente la complejidad de este campo la que
obliga a evitar ecuaciones simplistas que pretenden explicar su naturaleza a partir
de fórmulas sencillas.
Por ello, el presente capítulo presenta cuatro ejes cuyo abordaje permitirá expli-
car las múltiples dimensiones que intervienen en el campo.
–– Reconfiguración social en la Argentina de los años 1990 y crisis de 2001
–– Indicadores de la situación social en la Argentina.
–– Conformación actual del campo de la seguridad.
–– Sistema federal de gobierno y organización policial.
–– Limitaciones de los modelos policiales tradicionales.
Hay que comenzar por decir que en la actualidad la seguridad encabeza la lista
de las preocupaciones de los ciudadanos de la Argentina. Este posicionamiento
obedece a un proceso histórico, en el cual este tema fue desplazando otras cues-
tiones, tales como la desocupación, los procesos hiperinflacionarios, la cuestión
militar, la salud pública y la educación, entre otros.
El primer tema a abordar en este capítulo será la implementación local de polí-
ticas neoliberales en la década de 1990 y sus consecuencias, analizando su impacto
en el campo de la seguridad. Sobre fines de esa década el país presentaba un cuadro
de situación sin precedentes: vastos sectores de la sociedad por debajo de la línea de
pobreza, altos índices de desocupación, precarización de las condiciones de trabajo
y crisis de confianza en el sistema institucional. En ese contexto, el aumento de los
hechos delictivos, como así también de la violencia con que se cometen, comen-
zaron a instalar la inseguridad como un problema de política pública. Para poder
comprender este fenómeno es preciso despejar los supuestos del sentido común
que dificultan el análisis.
En segundo lugar, se presentará aquí un esquema de la organización del sistema
de seguridad en el país, señalando sus principales características, así como las ins-
43
tancias de articulación entre los estados provinciales y el Estado nacional. El carác-

ter federal de la organización política determina que el gobierno de la seguridad
pública sea competencia de cada estado provincial. Esto significa que las políticas
de seguridad y organización de las agencias policiales varían de una provincia a
otra. El sistema de seguridad interior se completa con las fuerzas federales que
dependen del Poder Ejecutivo Nacional.
Por último, se caracterizará el “modelo policial tradicional”. Al respecto cabe
señalar que la mayoría de las agencias policiales en nuestro país poseen un es-
quema de organización cuyo origen se remonta a las policías de Europa del
siglo XIX. Este modelo no se adecua a un contexto social y cultural que se ha
modificado en los últimos veinte años. La actual complejidad de la sociedad, las
nuevas demandas frente al problema, las cambiantes formas de criminalidad y la
creciente interjurisdiccionalidad de muchos delitos hacen que el modelo policial
tradicional no alcance como respuesta ante la nueva configuración del campo de
la seguridad.
RECONFIGURACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA DE LOS ’90 Y CRISIS DE 2001
Para comprender la transformación social de la Argentina en los últimos años

resulta necesario remontarse hasta mediados de la década de 1970.Tal como se ex-
puso en el capítulo anterior, en ese momento se inicia en varios países occidentales
un proceso de reformas políticas que deja atrás el modelo de Estado de bienestar,
dando lugar a un paulatino retroceso de la injerencia estatal en los asuntos públi-
cos. También en la Argentina, la implementación de políticas económicas de corte
neoliberal coloca el mercado como eje que regula la vida económica del país,
desplazando al Estado de esa función (Retamozo, 2006). Este modelo se continuó
durante la década de 1980 y alcanzó su máximo desarrollo en los dos gobiernos
del presidente Carlos Saúl Menem (1989-1995 y 1995-1999).
Este proceso de transformación promovió la reducción y el ajuste de la ad-
ministración pública, la flexibilización laboral y la apertura del sistema financiero
nacional a la libre circulación de capitales internacionales. Uno de los rasgos sus-
tantivos del modelo neoliberal fue la subordinación de la moneda nacional al dólar,
a partir de la ley de Convertibilidad por la cual se establecía una paridad cambiaria
(un dólar valía un peso).
Sin un Estado capaz de regular las relaciones entre los diversos actores sociales,
se produjo un proceso de acumulación de riquezas que tuvo como contracara la
desprotección social de vastos sectores de la población (Thwaites Rey, 1999). Las
organizaciones de trabajadores –gremios y sindicatos– disminuyeron su capacidad
de representación dando lugar a otras nuevas, tales como los movimientos pique-
teros (Retamozo, op.cit.).
44
Capítulo II. El problema de la seguridad en la Argentina
El segundo mandato del presidente Menem (1995-1999) finalizó con la ruptura

de la aparente estabilidad económica que se vivía. En ese contexto, las principales
fuerzas políticas de la oposición formaron una alianza y triunfaron en las elec-
ciones de 1999. Sin embargo, las expectativas de cambio que se habían generado
en la población se vieron truncadas ante la incapacidad del nuevo gobierno para
reorientar el rumbo de las políticas económicas y sociales. A finales de 2001, la
situación desembocó en una crisis política y económica que puso en riesgo la
estabilidad del país.
La Alianza estaba conformada por la Unión Cívica Radical y el Frepaso (Fren-

te País Solidario). La fórmula llevaba como candidato a la presidencia a Fer-
nando de la Rúa y a la vicepresidencia a Carlos “Chacho” Álvarez.
Ante la inminencia de un colapso del sistema financiero, el gobierno de Fernan-

do de la Rúa (1999-2001) dispuso un “corralito”, para impedir que fuera retirado
el dinero depositado en los bancos. Con esta medida se buscaba frenar la fuga de
capitales. La reacción de los sectores medios se hizo notar mediante una forma de
protesta denominada “cacerolazo”. En forma paralela, y en medio de un clima de
tensión social, se produjeron saqueos a supermercados y comercios en las zonas
más carenciadas. Ante la situación, el Poder Ejecutivo estableció el Estado de sitio.
Desafiando las prohibiciones decretadas, las protestas se incrementaron, impulsando
con ello la caída del gobierno. El saldo de esas jornadas fue de cinco muertos y
decenas de heridos. Luego, en el lapso de diez días se sucedieron cinco presidentes.
Finalmente, en octubre de 2002 se celebraron las elecciones generales que dieron
el triunfo al presidente Néstor Kirchner.
INDICADORES DE LA SITUACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA
El nivel de pobreza a fines de la década de 1990 había llegado a una cifra récord,
que alcanzaba al 30% de la población. Como resultado de la crisis de fines de 2001,
ese nivel trepó al 50% (mayo de 2002). Si bien este cuadro era general para todo
el país, existieron marcadas disparidades regionales en la distribución del ingreso.
En la jurisdicción más rica del país el ingreso per cápita era 4,1 veces superior al
de la más pobre.
En lo que respecta al empleo, los meses previos a la crisis de 2001 presentaban
altas tasas de desocupación (18,4% en octubre) y de informalidad laboral (del total
de trabajadores solo el 40% se encontraba en relación de dependencia). La precari-
zación laboral y el creciente desempleo hicieron que el trabajo dejase de ser el eje
estructurante de la vida social, tal como lo había sido desde mediados del siglo XX.
45
La exclusión del mercado formal de vastos sectores de la población económica-

mente activa implicó una ruptura en los mecanismos tradicionales de integración
social (Acuña, et. al., 2002).
La Argentina se había caracterizado históricamente por ser uno de los países de
América Latina con menores niveles de pobreza y de disparidad en la distribución
del ingreso. Sin embargo, desde fines de la década de 1980 el progresivo deterioro
económico se convirtió en un rasgo propio de la estructura social.
Los sectores menos favorecidos vieron alejarse cada vez más sus posibilidades de
ascenso social mediante el estudio y el trabajo. Los asentamientos y villas miseria se
multiplicaron conformando guetos en los que quedaron confinados los excluidos
del sistema. Al mismo tiempo, las clases acomodadas comenzaron a recluirse en
barrios privados o countries, aumentando la fragmentación social.
Marcelo Saín señala que esa guetificación asimiló al Gran Buenos Aires con
otras ciudades latinoamericanas, dando por terminada aquella sociedad integradora
de los años 1950 y 1960 que se caracterizaba por una fuerte clase media y un alto
nivel de empleo y educación de todos los sectores sociales.
“Esta compleja situación no solamente podría explicarse a partir del proceso de

transformación social iniciado desde mediados de los ’70 –profundizado en los
’80 y ampliado en los ’90– y que estuvo marcado por el empobrecimiento de
vastos sectores populares medios y la extrema pauperización de los sectores popu-
lares. También fue consecuencia del fracaso de un conjunto de políticas de corte
asistencial y fuertemente clientelísticas que, sin perspectiva productiva de ningu-
na índole, atenuaron el proceso pero no lograron revertirlo” (Saín, op.cit.: 16).
Marcelo Saín es licenciado en Ciencia Política y doctor en Ciencias Sociales

por la Universidad de Campinas. Es investigador en temas referidos a defen-
sa nacional y seguridad interior, profesor titular del área de sociología en la
Universidad Nacional de Quilmes y autor de numerosas publicaciones. Fue
viceministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires e interventor de la
Policía de Seguridad Aeroportuaria.
CONFORMACIÓN ACTUAL DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD
En la década de 1990 se inician los cambios más notorios en materia de segu-

ridad. Por un lado, a partir de entonces el tema de la in/seguridad se instala en el
escenario político y social y ocupa un lugar protagónico hasta la actualidad. Solo
basta recordar el lugar predominante que el tema de la inseguridad comienza a te-
46
ner en los medios de comunicación. Del mismo modo, en el ámbito político surge
la temática de la seguridad como nunca antes, desplazando aspectos importantes
como la salud o la educación, que eran ineludibles en los discursos políticos desde
la recuperación democrática en 1983.
“En 1995, el delito es poco elegido entre las múltiples opciones que tienen los
entrevistados para señalar cuál es el principal problema del país. Las mayores
preocupaciones están ligadas al desempleo, luego la pobreza e inestabilidad
económica y solo el 2,1% considera la delincuencia en primer lugar. Esto
cambia en poco tiempo: en 1997 es elegido como principal problema por el
8,7% de los entrevistados. La preocupación por el delito sigue su tendencia
ascendente hasta el 2002, cuando con la caída de la convertibilidad, las pre-
ocupaciones vuelven a concentrarse en la situación socioeconómica. Pasado el
pico de la crisis, el delito como problema vuelve a ser importante en el 2003 y
el 2004” (Kessler, 2007: 82).
Muchas veces se afirma que la centralidad del tema de la seguridad se dio a partir
de los años 1990 y que responde únicamente al aumento del delito. Sin embargo,
es importante analizar estas transformaciones y vincularlas con los cambios en el
modelo de Estado que comienza a instalarse en la Argentina por aquellos años y las
modificaciones en la estructura económico-social que se producen a partir de 1990.
Herramientas penales en materia de seguridad
La seguridad frente al delito no puede ser abordada sin tener en cuenta su

complejidad. Las definiciones acerca de qué es seguridad y de cómo lograrla son
variadas, y en muchas ocasiones contrapuestas. Sin embargo, hay consenso al afir-
mar que el objetivo de toda política de seguridad es prevenir, controlar y reducir la
criminalidad, así como tratar de disminuir el impacto que esta tiene en las víctimas
y en la población en general.
Para alcanzar esos objetivos, durante más de cien años se han utilizado sobre
todo herramientas penales, es decir, acciones que lleva adelante el sistema penal.
Esas herramientas pueden denominarse reactivas, en tanto son medidas que re-
accionan frente al delito. Tanto la persecución policial como el proceso penal y,
desde luego, la pena de prisión solo pueden tener lugar una vez que un delito se
ha producido. En ese sentido, son reactivas porque se ponen en marcha una vez
ocurrido el daño.
Detectar los delitos, perseguir y castigar a los autores resultó el eje de la política
de seguridad. Esta fue, evidentemente, una política penal ya que buscaba controlar
47
y reducir el delito a través de las agencias del sistema penal: policía, justicia y pri-
sión. Esas instituciones eran las encargadas de definir las líneas a seguir y casi las
únicas autorizadas a hablar y actuar en materia de control del delito.
Durante ese período, que se extiende desde finales del siglo XIX a finales del
siglo XX, la centralidad del sistema penal en el control del delito fue defendida
también como una forma de prevenir los futuros hechos, y no solo de reprimir los
ya ocurridos.
El dispositivo carcelario adquirió enorme importancia en este modelo ya que
era el encargado, al mismo tiempo, de castigar los delitos ocurridos y de prevenirlos
en el futuro. En la Argentina el sistema carcelario comienza a desplegarse a finales
del siglo XIX: la Penitenciaría Nacional, inaugurada en 1877, fue un baluarte de
esos comienzos, sucedida por el célebre penal de Ushuaia. Ambas cárceles mostra-
ron rápidamente no cumplir con las misiones encomendadas.
No obstante, por mucho tiempo no hubo discusión al respecto: la pena de pri-
sión era considerada una herramienta para evitar delitos en varios sentidos. Por un
lado, se buscaba que la pena disuadiera a los potenciales infractores de cometer un
delito por temor a ser castigados y, por otro, se argumentaba que serviría al con-
denado para rehabilitarse y, por tanto, no cometer otros delitos en el futuro. Estos
objetivos siguen siendo fuente de justificación de la pena, aunque cada vez son más
débiles, entre otros motivos porque la prisión se mostró ineficaz para cumplirlos. Es
evidente que no logra disuadir a potenciales infractores, ya que los índices de deli-
tos crecen y las tasas de encarcelamiento también: cada vez se registran más delitos
y cada vez hay más personas presas por cometerlos. Además, también está probado
que la cárcel nunca ha servido para evitar que las personas que pasaron por ella no
vuelvan a cometer hechos ilícitos: las tasas de reincidencia son muy altas en todos
los países occidentales.
A pesar del fracaso de las herramientas penales en la búsqueda de seguridad
frente al delito, estas no han dejado de utilizarse, antes bien, ha ocurrido lo
contrario.
En la Argentina, por ejemplo, entre 1990 y 2006 la cantidad de personas presas
se duplicó. Mientras que en 1990 había 4.473 presos en cárceles federales, en 2006
llegaron a ser 9.495: es decir que la población pasó a ser más del doble en un perío-
do de 16 años. Además, el porcentaje de presos sin condena llegó a ser del 58% en
2002. Esta situación no ha variado significativamente, ya que en 2006 la población
de presos sin condenas en cárceles federales se mantenía en un 56%, según datos
de la Procuración Penitenciaria de la Nación. Este cuadro es preocupante, ya que
refleja que en la Argentina se utiliza de manera generalizada el encierro sin que
haya una condena. Esto contraría el principio constitucional de inocencia, el cual
indica que nadie podrá ser castigado si no se demuestra que es culpable a través de
los procedimientos jurídicos establecidos.
48
Personas presas en cárceles federales

10000 9495
9000
8000
7000
6000
5000 4473
4000
3000
2000
1000
0
1990 2006
Crecimiento de la población carcelaria en cárceles federales (1990-2006)

En la provincia de Buenos Aires, la utilización de las herramientas penales se
ha extendido aún más a partir de década de 1990. Esto se refleja en el aumento
significativo de la población encarcelada que se registró entre 1990 y 2005. En el
período 1994-2005 se registra un incremento del 151% de la población privada de
libertad: el período se inicia con 12.223 presos y llega a 30.721 en 2005, año en el
que comienza a descender muy lentamente, llegando a 26.990 personas presas en
2007. El salto más importante se produce entre 1999 y 2000 con un incremento
del 22%, pasando de 16.598 presos a 20.305 en un solo año.
Personas presas en cárceles provinciales

35000
30721
30000 26990
25000
20305
20000
16598
15000 12223
10000
5000
0
1994 1999 2000 2005 2007
Variación de la población carcelaria en la provincia de Buenos Aires

Bajo esta política de seguridad, la provincia de Buenos Aires alcanzó en 2003
una tasa de encarcelamiento que rozaba los 220 presos cada 100.000 habitantes,
una de las más altas de América Latina, luego de Chile que para el mismo año
tenía una tasa de 252 presos cada 100.000 habitantes (CELS, 2008). Este dato
49
poco alentador se complementa con la generalización en la provincia del uso de la

prisión preventiva, es decir, el encierro sin condena. La utilización generalizada de
la prisión preventiva fue el elemento más importante para forjar esta preocupante
situación, que además habilitó la utilización permanente de las comisarías como
lugares de detención por largos períodos. En 1998, cuando empezó a cuestionarse
esta práctica, se informó de la detención de 2.866 personas en comisarías; en 2002
la cantidad de personas cumpliendo prisión preventiva en dependencias policiales
llegó a 7.507.
Estos datos muestran que la política de seguridad, a partir de los años 1990, en
casi todos los distritos del país, adquirió un perfil fuertemente represivo. En él se
priorizó una política de mano dura en detrimento del respeto de los derechos y
garantías de los ciudadanos. Los resultados no se tradujeron en mayores niveles de
seguridad, sino que en poco tiempo se logró un enorme deterioro de las condi-
ciones de detención, siempre deplorables, produciéndose situaciones complejas de
superpoblación y hacinamiento.
Las experiencias existentes a nivel internacional indican que estas medidas no
sirven para mejorar el cuadro de situación. El análisis del problema de la seguridad
requiere del abordaje de aspectos que van más allá de la cuestión de los delitos y
sus castigos. Es necesario pensar en las condiciones sociales, económicas, políticas y
culturales en que dichos delitos tienen lugar.
Como se expuso, hasta mediados de la década de 1990 las agendas de gobierno
presentaban como temas centrales la desocupación, los procesos inflacionarios, los
alzamientos militares, el deterioro de los sistemas de salud y educación, relegando
la seguridad a un plano secundario. Sin embargo, a partir de entonces la seguridad
se convirtió en un problema de orden político, obligando a la dirigencia a tomar
posiciones al respecto. En líneas generales, los dirigentes no hicieron sino actuar
como portavoces de los reclamos de la gente, muchas veces con posturas más cer-
canas a la teatralidad que al análisis y profundización del problema.
Es cierto que muchos temas de la agenda pública se instalan a partir de las
preocupaciones de la población. Pero en tanto cuestión de gobierno, requieren
de un tratamiento objetivo, hecho con consistencia jurídica y política. Lo que
ocurre en el caso de la seguridad es que el temor a ser víctima de un delito
violento genera sentimientos de vulnerabilidad que distorsionan la percepción
real del problema. Cuando se trata de hechos repetitivos, entre otras cuestiones,
sucede que se pierde el sentimiento de protección que brinda la pertenencia a
una comunidad y a un vecindario. Los espacios comunes comienzan a percibirse
como peligrosos, lo cual profundiza el aislamiento. En el límite, la amenaza se
multiplica en cada desconocido que transita por la calle, llevando a la descon-
fianza entre quienes habitan los mismos barrios. Ni siquiera el propio hogar es
vivido como un área de resguardo.
50
Las transformaciones sociales iniciadas a mediados de la década de 1970 produ-

jeron una ruptura en los tradicionales vínculos de cooperación social. Estos lazos
se vieron sustituidos por relaciones de competencia por los puestos de trabajo,
cada vez más escasos y precarios. La pérdida de referencia del mundo laboral como
herramienta para la construcción de los proyectos de vida personal, familiar y co-
munitarios produjo desamparo. Al respecto, Marcelo Saín señala:
“Lo que marca situaciones de delincuencia violenta no es la pobreza sino la

desigualdad extrema existente en determinados ámbitos urbanos, acelerada-
mente desagregados y deteriorados, donde se produjo una rápida marginación
de esas poblaciones” (Saín, op.cit: 18 y 19).
Herramientas extrapenales de control del delito
La creciente preocupación por los problemas de seguridad y la crisis de las

herramientas penales fueron acompañadas por la aparición de nuevas herramientas
para abordar el delito, especialmente aquellos asociados a la vida urbana y a la
protección de la propiedad privada (Sozzo, 2003). Estas herramientas o políticas
se caracterizan por querer prevenir delitos antes de que estos ocurran, a través de
medidas que no son penales (es decir que no implican la aplicación de castigos).
Estas medidas, que reciben el nombre de nueva prevención o prevención comunitaria
ya han sido descriptas en el capítulo I6. En la Argentina la aparición de estas medi-
das extrapenales de prevención del delito tuvo lugar recién en la segunda mitad de
la década del ’90. Emergieron en el contexto de un proceso más amplio de rede-
finición del rol de Estado, producto de un notable cambio en las relaciones entre
este, el sistema político, el mercado y la sociedad. Estas redefiniciones también se
reflejan en las nuevas políticas de prevención del delito.
La llegada de la prevención comunitaria a la Argentina no logró mayor impacto en
el campo de la seguridad, regido por las medidas tradicionales de control del delito,
es decir, de las medidas que buscan su reducción a través de las agencias del sistema
penal (policía, justicia, cárceles). Sin embargo, el arribo de las nuevas medidas sig-
nificó una suerte de bifurcación de las políticas de seguridad, quedando de un lado
las pertenecientes al polo punitivo, y del otro las de un polo preventivo.
Por polo punitivo se entiende el conjunto de intervenciones motorizadas por
las agencias del sistema penal, orientadas a detectar y punir ciertas infracciones ya
ocurridas. Por polo preventivo se entiende el conjunto de intervenciones en las que
participan múltiples agencias y no solo las del sistema penal, orientadas a evitar que
ciertos delitos se produzcan en lugares específicos. En este polo preventivo se hace
Se sugiere la relectura del apartado Nueva configuración del campo de la seguridad del capítulo 1.
6
51
presente una serie de medidas inusuales en materia de seguridad, comprendidas

bajo el nombre de nueva prevención. Sus elementos pueden resumirse a través de
cinco dimensiones: descentralización de las políticas de seguridad, mercantilización
de servicios de seguridad, participación ciudadana, participación de las Organiza-
ciones No Gubernamentales –ONG– en la prevención del delito y la redefinición
de las fronteras entre lo público y lo privado. A continuación, se comparte una
sintética caracterización de cada uno de estos puntos.
–– Descentralización de las políticas de seguridad: implica una tendencia hacia el

gobierno local de la seguridad, particularmente en materia de prevención.
Estas funciones antes estaban ancladas en la órbita del Estado central y ahora
son delegadas a instancias provinciales y municipales. Esto se conoce como
proceso de descentralización estatal que se produce en diversas esferas de las
políticas públicas, entre ellas la de seguridad.
–– Mercantilización de servicios de seguridad: servicios destinados a prevenir
delitos, que antes eran solamente brindados por el Estado, pueden ser de-
mandados en el mercado. El ejemplo más claro de esto es la proliferación
y desarrollo de las empresas de vigilancia privada, cuya regulación es aún
precaria, pero su presencia es notable en la vida cotidiana.
–– Participación ciudadana en materia de seguridad: se convoca a los individuos
a ocupar roles relevantes en la prevención del delito permitiendo que los
interesados definan prioridades en materia de estrategias a utilizar, propues-
ta de políticas a seguir y la puesta en marcha de medidas que garanticen su
propia seguridad. El ejemplo más claro de esto es la creación de foros veci-
nales o consejos ciudadanos de seguridad.
–– Participación de las Organizaciones No Gubernamentales en la prevención del
delito: paulatinamente diversas organizaciones de la sociedad civil ganan
protagonismo en la definición, ejecución y/o evaluación de políticas de
prevención del delito. Esto implica que organismos no gubernamentales
fueron ampliando sus márgenes de injerencia en la toma de decisiones y en
la intervención en la prevención del delito. Asociaciones de vecinos, orga-
nismos de derechos humanos, fundaciones creadas expresamente para estos
fines, grupos de víctimas de delitos, son ejemplos de nuevos actores sociales
en el campo de la prevención del delito. De este modo, una pluralidad de
actores se implica en la reconfiguración del campo de la seguridad.
–– Redefinición de las fronteras entre lo público y lo privado: los cuatro elementos des-
criptos con anterioridad se traducen en una nueva relación entre el ámbito
público, el ámbito privado y el denominado tercer sector (Crawford, 1998).
52
Como también se expuso en el capítulo I, para comprender las características

que adquiere la nueva prevención, hay que vincularla con los cambios sociopolíticos
más amplios que se desarrollan al mismo tiempo. Los procesos de reforma del
Estado que se dan en la Argentina en la década de 1990 asumen características
similares a los de la nueva prevención, en tanto introducen elementos tales como la
descentralización en la toma de decisiones, la privatización de funciones, una ma-
yor presencia de organismos no gubernamentales en las políticas públicas, mayores
niveles de participación ciudadana (Rangugni, 2004).
En la Argentina, la nueva prevención se plasma en diversas iniciativas que surgen
con más claridad en la segunda mitad de la década del 1990 con impactos diversos,
pero instalando la prevención del delito como política pública claramente definida.
Entre las primeras propuestas estatales más resonadas se pueden reconocer:
–– los consejos de Seguridad y Prevención de la Violencia que se pusieron en
marcha a través de los Centros de Gestión y Participación del gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires en 1997 y
–– los foros vecinales, municipales y departamentales de seguridad lanzados por el
gobierno de la provincia de Buenos Aires en 1998.
También en 1997 surgió una iniciativa que no provino de una agencia estatal
y que tuvo mucha repercusión, convirtiéndose en un modelo de prevención co-
munitaria que se replicó en distintos lugares: el Plan Alerta de vecinos de Saavedra.
Esta propuesta surgió por la iniciativa de un grupo de vecinos, que reclamaron
entre diversas instituciones estatales medidas de seguridad a partir de una serie de
delitos contra la propiedad que habían tenido lugar en poco tiempo. Ese grupo
comenzó a implementar medidas solidarias de protección mutua. En resumidas
cuentas, se trataba de generar actividades de vigilancia y reportes informales entre
los vecinos para prevenir la presencia de cierto tipo de delitos y disminuir los mie-
dos que tenían ante la posibilidad de ser víctima de esos delitos. El plan se llevó a
otros barrios de la Ciudad de Buenos Aires y del conurbano, por ejemplo a Villa
Urquiza, Núñez, Palermo, Villa del Parque, Martínez, Beccar, y obtuvo de a poco
apoyo estatal (Ciafardini, 2006).
Sin embargo, la cristalización de una política preventiva de alcance nacional que
instaló la necesidad de pensar el delito y la seguridad de otro modo, se produce
con la creación del Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD). Se trata de
un plan que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Ministerio del
Interior de la Nación ponen en marcha conjuntamente en el año 2000, quedando
a cargo de su ejecución la Dirección Nacional de Política Criminal, dependiente
del primero de los ministerios mencionados.
Derogado en 2008, el PNPD reunía los principios básicos de la nueva prevención
definiendo como objetivos principales:
53
–– “reducir los delitos callejeros, especialmente contra la propiedad y las personas

que implican el uso de la violencia física, en centros urbanos grandes y media-
nos de la Argentina”, y
–– “disminuir la sensación de inseguridad frente a los delitos callejeros en centros
urbanos grandes y medianos de la Argentina” (PNPD, 2000:2).
El PNPD se convirtió en una especie de paraguas de las iniciativas nacionales,
provinciales y locales que se orientaron a la prevención del delito, con una clara
promoción de la intervención local. Hizo una fuerte apelación a la participación
ciudadana, planteando que la acción estatal en la materia –si bien sería ineludible–
es limitada y la participación de la comunidad permitiría “incrementar la efectivi-
dad y eficacia” (PNPD, 2000:12). El objetivo del PNPD fue fijar las características
que debía asumir la prevención del delito en la Argentina y convertirse en el ámbi-
to de promoción, capacitación, implementación inicial y evaluación de las políticas
desplegadas en los ámbitos provinciales y locales.
El mismo año en que se crea del PNPD (2000) se realiza un acuerdo formal
con el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que determina la creación del Pro-
grama de Prevención del Delito local en la Secretaría de Seguridad y Justicia del
Gobierno de la Ciudad. Este organismo diseña e implementa desde entonces las
políticas de prevención del delito de Capital Federal. Otros gobiernos –provincia-
les y municipales– hicieron acuerdos e implementaron políticas de prevención del
delito en el marco del Plan Nacional.
El PNPD tuvo características similares a iniciativas desarrolladas en otros países,
definiendo un modelo de prevención –que llamó “integrada”– con dos áreas de
intervención diferenciadas:
–– la prevención situacional-ambiental y
–– la prevención social del delito.
Tal como lo planteó el PNPD, acompañando la estrategia de prevención situacio-

nal se desarrolló una serie de iniciativas centradas en la participación comunitaria.
Se priorizó la conformación de foros o asambleas vecinales de seguridad en los que
se fomentó la participación de los vecinos, ya sea de forma individual o a través
de organizaciones de la sociedad civil. Se promovieron reuniones periódicas en
las que participaban los vecinos para definir los problemas barriales de seguridad,
armar mapas de delitos callejeros, coordinar estrategias comunes de protección,
informar a las autoridades y demandar respuestas.
Entre las acciones más recurrentes de esta estrategia se encontraron las de-
mandas de iluminación callejera, poda de árboles, mayor presencia policial en
determinadas calles, la organización de los vecinos para acompañarse en situa-
ciones consideradas inseguras (la entrada y salida de autos de garages particu-
54
lares, el horario para sacar la basura, los recorridos de y hacia establecimientos

escolares, etcétera).
En el área de prevención social el PNPD puso en marcha un programa de in-
tervención denominado Comunidades Vulnerables. Este programa, que funcionó
hasta el año 2008, tenía por objetivo intervenir en poblaciones percibidas como
potenciales infractores, sobre todo jóvenes urbanos pobres (Hener, 2005).
En el marco del programa mencionado se promovieron acciones orientadas a
la inserción de esos jóvenes. Por ello, el PNPD preveía que “para incentivar la in-
tegración social de este tipo de población se buscará generar intervenciones desti-
nadas a la construcción de espacios que permitan reflexionar y desarrollar prácticas
fundamentalmente vinculadas a estrategias integrales de vida que tomen como eje
aglutinador el mundo del trabajo y el modelo de la empresa social”.
SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIÓN POLICIAL
En 1988 se sancionó la ley 23.554 donde quedó definida de manera clara la

diferencia entre defensa nacional y seguridad interior. La sanción de la ley es uno de los
hitos que marcan el momento en que en nuestra sociedad la seguridad ciudadana
comienza a constituirse como una política pública nacional, la cual demanda la
planificación por parte del Estado en un régimen democrático.
Este nuevo escenario dejó al descubierto una situación que no había sido ma-
teria de estudio. La legislación que hasta entonces regulaba la relación entre el
gobierno nacional y los Estados provinciales en materia de seguridad era limitada
en sus alcances.
Parte de la explicación de esta situación se encuentra en la organización política
del país. La Argentina es una república federal, lo que significa que la administra-
ción de las provincias es competencia de los Estados provinciales, conforme lo
establecen sus respectivas constituciones. Así, cada provincia organiza su propia
policía y desarrolla las políticas en materia de seguridad que considera necesarias.
La construcción de esas políticas a escala nacional no es, por lo tanto, una cues-
tión sencilla. Por un lado, el país presenta regiones con composiciones muy dis-
tintas entre sí. A las diferentes realidades geográficas y socioeconómicas se agregan
también las particularidades propias de las poblaciones. Esto hace que cada región
posea políticas en seguridad acorde con sus necesidades específicas. Por otro lado,
la autonomía de los Estados provinciales se traduce en diferencias respecto de los
modos de organización institucional de sus policías.
Cuando el campo de la seguridad se constituyó como un problema político de
nivel nacional, comenzaron a plantearse horizontes comunes a todas las regiones.
Asimismo, el avance de modalidades delictivas interjurisdiccionales requirió de la
coordinación de políticas entre las agencias provinciales y el gobierno central.
55
Es así que la posterior ley 24.059, de Seguridad Interior, sancionada a fines de 1991,
se convirtió en el instrumento legal para la coordinación interjurisdiccional en segu-
ridad pública. Como el gobierno central no puede obligar a los Estados provinciales a
implementar políticas específicas, la ley de Seguridad Interior se elaboró con carácter
de convenio. Las provincias fueron invitadas a adherir y coordinar las acciones que en
ella se establecen. Ejemplo de la complejidad que todo esto supone es que recién en
el año 2004 se alcanzó la adhesión de la totalidad de los Estados provinciales.
La diversidad de modelos de organización de las policías provinciales y de las
fuerzas federales se expresa de distintas formas. Por ejemplo, en aspectos tales como
los modos de agrupamiento del personal y el sistema de ingreso, formación y titu-
lación que brinda cada institución.
Policías provinciales.
Modos de agrupamiento y de formación policial
En cuanto a la organización jerárquica, en la mayoría de las provincias se man-

tiene el esquema tradicional de doble agrupamiento –personal superior y subal-
terno–. De los veintitrés Estados provinciales solo cuatro poseen un sistema de
escalafón único: San Luis, Mendoza, Santa Cruz y Buenos Aires7.
La característica principal del modelo tradicional está dada por la distancia que
existe en la formación de oficiales y suboficiales de una misma policía. La división
entre personal superior y subalterno resulta una herencia de los modelos de or-
ganización militar. Esta división implica dos recorridos formativos diferenciados.
Quien ingresa en la carrera como personal subalterno, salvo en contadas insti-
tuciones, no podrá acceder a los cargos superiores, a menos que recomience su
formación en la academia del personal superior.
Las explicaciones que se suelen dar en defensa de este sistema parecerían estar
más ligadas a razones de tradición y cultura institucional, que a necesidades funcio-
nales y operativas de organización.
Asociado al modo en que cada policía provincial organiza sus agrupamientos
está la cuestión del ingreso. En la mayoría de los casos los aspirantes acceden a ins-
titutos de formación diferenciados para el personal superior y subalterno. Aunque
en el caso de Mendoza, por ejemplo, se ingresa a un mismo instituto para luego
seguir dos tramos educativos distintos. Uno, que desemboca en el grado de oficial
auxiliar, y el otro como oficial ayudante.
Si bien la duración de los cursos para el personal superior varía entre los dos
y tres años, las mayores diferencias aparecen en la instrucción básica del personal
7
Estas políticas de organización institucional están sujetas a cambios institucionales constantes. La provincia de Buenos
Aires, por ejemplo, durante 2009 aprobó una nueva ley de personal que modifica el escalafón único definido durante la
gestión del ex ministro León Carlos Arslanián.
56
subalterno. En algunas provincias el curso para ser agente de policía tiene una du-
ración anual, en tanto que en otras oscila entre los dos y los tres meses.
Por su parte, en la formación de los oficiales no existe un criterio único para la
adopción del régimen de internado. Algunas provincias prescinden de él, otras lo
mantienen y algunas planean retomar su uso.
En algunas jurisdicciones la educación policial brinda títulos reconocidos por
los ministerios de educación provincial y/o nacional, por lo que los alumnos, ade-
más de obtener el estado policial, alcanzan una titulación de nivel terciario. Esto
ha posibilitado que los egresados de los institutos puedan continuar su recorrido
académico en estudios universitarios de grado8.
En un estudio realizado durante los años 2006 y 2007, sobre 21 provincias

relevadas, solo una expedía el título de técnico universitario y 15 el de técnico
superior no universitario. En las cinco provincias restantes no se expiden títu-
los reconocidos por el sistema educativo formal.
Tomando en cuenta los datos de ese estudio se puede establecer la composi-
ción de la formación básica policial en el país que se describe a continuación.
En la provincia de Mendoza la formación policial se desarrolla en el Instituto
Universitario de Seguridad Pública, dependiente del Ministerio de Seguridad
provincial y de la Universidad Nacional de Cuyo. Esta carrera está reconocida a
nivel nacional por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación.
En las provincias de Buenos Aires, Jujuy, San Luis y Santa Fe la formación
policial tiene particularidades que las diferencian entre sí. La responsabilidad de
la educación policial está a cargo de los ministerios de seguridad provinciales y,
a su vez, es reconocida por los respectivos ministerios de educación.
Por su parte, en las provincias de Córdoba, Santa Cruz y Tierra del Fuego
la formación depende directamente de la policía provincial. Al igual que en el
grupo de provincias anterior, la formación policial es reconocida por los res-
pectivos ministerios provinciales de educación. En todos los casos mencionados
la titulación oficial alcanza a todo el personal policial, sea superior o subalterno.
En el caso de las provincias del Chaco, Chubut, Entre Ríos, La Rioja, Mi-
siones, Río Negro, Salta y San Juan ese reconocimiento es solo para el perso-
nal superior de la institución. La formación del personal subalterno no posee
título oficial.
Por último, la formación de los oficiales de Catamarca, Formosa, Corrien-
tes, Tucumán y Santiago del Estero no son reconocidos por los ministerios
provinciales de educación.
8
En los últimos años la oferta de estudios superiores para policías se ha ampliado notoriamente. Algunas provincias
han establecido convenios con universidades nacionales y privadas para que sus egresados continúen su formación.
57
Cabe destacar que la intención de todas las policías provinciales apunta a alcan-
zar cada vez mayores niveles de formalización en sus procesos de formación inicial.
Por eso es posible que entre el estudio tomado como referencia y el presente es-
crito, la situación educativa de cada provincia se haya modificado.
Instituciones federales de seguridad
Además de las policías provinciales, existen cuatro fuerzas federales de seguridad:

Policía Federal Argentina (PFA), Prefectura Naval Argentina (PNA), Gendarmería
Nacional Argentina (GNA) y Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Estas ins-
tituciones de seguridad dependen del Poder Ejecutivo Nacional y tienen jurisdic-
ción en todo el territorio argentino. Según sus estatutos, les corresponde cooperar
con las policías provinciales e intervenir en asuntos de competencia federal.
Los especialistas coinciden en que en el país existe un número cercano a los
200.000 funcionarios con estado policial. De esa totalidad, la mitad correspondería
a las fuerzas federales de seguridad. La policía provincial con mayor cantidad de
efectivos es la de Buenos Aires, que en el año 2008 superaba los 52.000 efectivos.
Por su parte la PFA cuenta con aproximadamente 40.000 policías, de los cuales
cerca de 18.000 brindan servicio de seguridad metropolitana, vale decir, la concer-
niente al territorio de la Capital Federal9.
Respecto de las restantes fuerzas federales, se estima de la GNA que está com-
puesta por 25.000 efectivos, la PNA por 17.000 y la PSA algo más de 2.300.
Funcionarios de las instituciones federales de seguridad

17.000 2.300
Prefectura Policía de
Naval Seguridad
Argentina Aeroportuaria
20% 3%
25.000 40.000
Gendarmería Policía Federal
Nacional Argentina
30% 47%
Fuente: VARELA, Cristián (2008). La educación policial. Estudio de los sistemas educativos policiales de la Región
NEA y de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales federales. Secretaría de Seguridad Interior - PNUD,
Buenos Aires, ISBN 978-987-24181-2-0.
9
En el año 2008, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sede administrativa del gobierno central, planteó la necesidad
de instituir su propia policía. A fines de 2009, al momento de la redacción de este manual los primeros cuadros de la
Policía Metropolitana completaron su formación académica. Su despliegue operativo se espera para principios del 2010.
58
Modos de agrupamiento y formación
La Policía Federal mantiene el sistema tradicional de organización, agrupando

a sus funcionarios en personal superior y subalterno. Los primeros tienen una
formación de tres años de duración con régimen de internado. Egresan con el
grado de oficiales ayudantes y con el título de Técnicos Superiores en Seguridad
Pública y Ciudadana. Este título es reconocido por el Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología de la Nación. Los oficiales pueden continuar sus estudios de
grado en el Instituto Universitario de la PFA, donde se les reconocen asignaturas
de sus estudios terciarios. El curso de agentes tiene una duración aproximada de
nueve meses. Los alumnos destinados a ser funcionarios del área metropolitana no
permanecen internados en el instituto. Pero aquellos convocados para las delega-
ciones y subdelegaciones del interior del país sí lo hacen, en razón de provenir de
las provincias a las que posteriormente se incorporarán.
Por su parte, Gendarmería Nacional también está organizada en dos agrupa-
mientos. El personal superior tiene una formación de tres años de duración bajo
régimen de internado. Allí se egresa con el grado de subalférez y el título de Téc-
nico Superior en Seguridad Pública, con especialización en Criminalística o en
Administración Pública. El personal subalterno debe realizar un curso de cuatro
meses de duración para egresar como gendarme. Una vez cumplidos dos años de
servicio puede continuar su formación en la Escuela de Suboficiales (con sede en
la localidad de Villa María, provincia de Córdoba) y alcanzar el grado de cabo. Este
curso dura dos años y brinda una titulación de nivel terciario reconocida por el
Ministerio de Educación de la provincia de Córdoba.
La Prefectura Nacional presenta un esquema de formación con características
similares a las de GNA. Su organización se basa en el doble agrupamiento. Los
oficiales egresan con el grado de oficial ayudante. Existen tres cuerpos de forma-
ción: el General, el escalafón Intendencia y el escalafón Técnico General. Los dos
primeros tienen una duración de tres años y se acreditan en el segundo año con
una titulación intermedia de Analista Universitario en Seguridad Marítima o en
Administración y Contabilidad del Sector Público con Orientación en la Admi-
nistración Marítima. Al finalizar el curso el egresado alcanza el título de licenciado
en las áreas de su especialización. La formación del escalafón técnico general dura
dos años y no tiene título intermedio. Sus egresados son oficiales ayudantes y al-
canzan el título de Analista Universitario en Seguridad del Trabajo en Buques y
Ámbito Portuario.
El personal subalterno tiene dos vías de ingreso. En primer término como
marinero, para lo cual debe completar un curso de seis meses de duración. Una
vez cumplidos dos años de servicio puede continuar sus estudios en la Escuela de
Suboficiales. Allí recibe un curso de dos años, bajo régimen de internado. El grado
59
con el que se egresa es el de cabo segundo y el título que se otorga es de Técnico

Universitario. Esta tecnicatura tiene siete orientaciones posibles10. La segunda mo-
dalidad de ingreso es en forma directa a la Escuela de Suboficiales, para lo cual el
aspirante debe cumplimentar los mismos requisitos que para el ingreso a la Escuela
de Oficiales.
La Policía de Seguridad Aeroportuaria es la fuerza federal más nueva. Se for-
mó en reemplazo de la ex Policía Aeronáutica Nacional (PAN), dependiente de
la Fuerza Aérea, cuando la seguridad aeroportuaria quedó en manos civiles. El
proceso de reformulación institucional es aún incipiente, por lo que no están
establecidos los sistemas definitivos de formación. En este sentido, el criterio sos-
tenido por la conducción de la fuerza es que primero se deben delimitar los as-
pectos operativos para luego orientar los procesos de formación correspondientes.
La estructura institucional contempla un escalafón único, denominado Escalafón
General que a su vez contiene dos agrupamientos: Seguridad Preventiva y Segu-
ridad Compleja.
LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES
El aumento de los delitos y su mayor complejidad han producido una crisis en

el modelo tradicional de seguridad pública. La creación de organismos destinados a
diseñar y coordinar políticas de seguridad entre el gobierno nacional y los provin-
ciales fue el indicio de que el problema de la seguridad comenzó a cobrar relevan-
cia. Hasta la sanción de la ley 24.059 que crea al Consejo de Seguridad Interior –y
también la Secretaría de Seguridad Interior– no existían estructuras de gobierno
que atendiesen los asuntos de la seguridad pública en el ámbito nacional.
La falta de planificación de políticas en materia de seguridad determinó que
quedara en manos de cada policía la responsabilidad en la elaboración del diagnós-
tico, diseño y ejecución de las acciones para garantizar el orden. Esto trajo como
consecuencia que la seguridad pública se constituyera como un campo controlado
y gestionado por la policía, sobre la base de criterios propios de actuación, tal como
plantea Marcelo Saín (2002).
El autor caracteriza al modelo tradicional de gestión de la seguridad en térmi-
nos de una “policialización de la seguridad pública”. Esto significa que la cuestión
pierde el carácter de una política pública, reduciéndose a su sola dimensión policial.
Dentro de este modelo debe agregarse que la propia policía adquirió autonomía
respecto de sus modos de actuación. Esta “autonomización” de la institución des-
virtuó su misión, pues no es la policía la encargada de definir las políticas en ma-
teria de seguridad, sino que es la responsable de llevarlas a cabo.
Los títulos técnicos universitarios son Seguridad, Navegación, Navegación orientación Electricidad, Motores o Am-
10
biental, Comunicación y Gestión Administrativa.
60
Debe además tenerse en cuenta que las policías argentinas se estructuraron

siguiendo un modelo heredado de las policías europeas del siglo XIX. Una de
sus características principales es el centralismo operativo. Algunos autores caracte-
rizan el modelo centralista como una estructura que entre otros efectos produce
el alejamiento de las policías respecto de las demandas y necesidades de cada
comunidad (Rico y Salas, 1988). Las decisiones, al concentrarse en un solo lu-
gar, no pueden responder a la diversidad existente, pues cada comunidad posee
particularidades que deben ser consideradas en sí mismas a la hora de diseñar
políticas.
Otra característica de la institución es un acendrado verticalismo en la toma de
decisiones, que también aumenta la distancia entre la institución y la comunidad.
Si bien se acepta que la policía debe ser una institución verticalista, donde el orden
jerárquico es necesario, la expresión acentuada de este limita la capacidad de actua-
ción de los funcionarios de calle, pues en el desarrollo cotidiano de sus funciones,
estos últimos deben resolver por sí mismo numerosas situaciones. Al igual que en
toda institución, en la policía existe un sistema de acciones diferenciadas por rango
y responsabilidad. Sin embargo, la complejidad del campo de la seguridad pública
demanda la adecuación de la estructura operativa a criterios modernos de orga-
nización institucional, con la posibilidad de toma de decisiones responsables en la
línea operativa.
Marcelo Saín observa otro inconveniente en la organización institucional que
adoptaron las policías en la Argentina, consistente en reunir en un mismo cuerpo
las funciones propias de las policías de seguridad y las judiciales. Pues la función de
auxiliar de la justicia mantiene a un porcentaje significativo de funcionarios aboca-
dos a tareas que le restan eficacia respecto de las actividades preventivas.
En cuanto a la necesaria modernización de la institución policial, el autor se-
ñala que los procesos de formación y capacitación se deben centrar en criterios
profesionales objetivos. Otro aspecto del mismo problema lo constituye el sistema
de asignación de funciones y la regulación de pases y ascensos. A diferencia de los
sistemas de promoción existentes en otras instituciones, la policía no posee instru-
mentos claros y objetivos para definir estos asuntos. La rotación entre diferentes
campos de acción dificulta el desarrollo de las carreras personales de los funciona-
rios. Asimismo, la institución se ve privada del conocimiento acumulado por cada
miembro en los distintos destinos que le fueron asignados. La rotación dificulta la
consolidación de un saber específico que se alcanza con el tiempo en el ejercicio
de determinada función.
Por su parte, la falta de criterios sistemáticos para definir los ascensos y pro-
mociones deja una zona gris que puede ser generadora de malestar y suspicacias.
Al no existir un sistema objetivo y transparente de evaluación y calificación, se
priorizan las proximidades personales por sobre la capacidad de trabajo y la for-
61
mación continua. Con esto se corre el riesgo de que los funcionarios dediquen
parte de sus capacidades a la consolidación de vínculos personales, restándola a su
desempeño profesional.
Si bien el modelo tradicional de agencia policial pareció capaz de regular el
orden público durante décadas, resulta insuficiente para afrontar los nuevos esce-
narios producidos por las transformaciones sociales acontecidas desde la década de
1990 en el plano nacional. El cuadro de creciente desintegración social vio surgir
nuevas conflictividades sociales y modalidades delictivas. A este aumento de la cri-
minalidad debe sumársele la crisis institucional que devino en el estallido social de
2001, con la consecuente deslegitimación de los organismos del Estado, tal como
se planteó al inicio de este capítulo.
El deterioro de las condiciones de vida de los sectores medios y bajos y la des-
integración de los vínculos de solidaridad comunitaria produjeron una ruptura de
los lazos sociales. Los niveles de vulnerabilidad y marginación social dieron lugar a
la exclusión de vastos sectores de la población de la posibilidad de ser parte de un
mismo proyecto social.
Esta crisis fue generadora de hondas transformaciones culturales. Dentro de ellas
el aumento del delito y la violencia constituyen un elemento de la constelación de
fenómenos que marcan un cambio en el modo de vida de la sociedad actual.
La distancia de la policía respecto de la comunidad la priva de la participación
activa del principal agente de la seguridad pública: el ciudadano. Numerosas expe-
riencias han demostrado que la seguridad pública es más efectiva cuando es mayor
la proximidad entre la policía y la comunidad11. Por el contrario, la distancia como
característica del vínculo entre la institución policial y la comunidad obliga a au-
mentar indefinidamente la presencia policial en terreno: la policía está obligada a
cubrir cada rincón, lo cual es materialmente imposible.
En el modelo de policía tradicional la participación de la comunidad es percibi-
da como un elemento de importancia secundaria en la seguridad pública. El saber
sobre la seguridad pertenece al funcionario policial. Esta distorsión plantea un
escenario imposible: cargar sobre una única institución una función que requiere
de la totalidad de las instituciones sociales.
En este capítulo se ha expuesto una ajustada síntesis de los hechos que mar-
caron la vida social, económica, política y cultural de nuestro país en los últimos
treinta y cinco años. El proceso de constricción del Estado nacional y la regula-
ción de las relaciones económicas por parte del mercado han modificado la na-
turaleza de las relaciones sociales. La pérdida de las protecciones que garantizaba
el modelo del Estado benefactor ha dado paso a la indefensión de un importante
sector de la población.
Para mayor precisión en este tema se sugiere la lectura del manual Comunidad y seguridad de esta misma colección.
11
62
La acumulación de riquezas en pocas manos dejó como contraparte una pro-

funda división social. La brecha entre los ciudadanos más ricos y los más pobres
creció de modo tal que determinó la interrupción de una movilidad social que
fue clásica durante décadas anteriores. La tecnificación de la producción redujo los
puestos de trabajo. La educación universal lograda en la segunda mitad del siglo
XX no alcanza hoy para incluir a los jóvenes en el mundo del trabajo.
La pobreza y la marginación produjeron una ruptura en los lazos comunitarios
de solidaridad. La falta de proyectos de inclusión y la progresiva “naturalización” de
la violencia, han generado formas de criminalidad a las que la sociedad no estaba
acostumbrada.
En la última década, la seguridad pública se constituyó como uno de los prin-
cipales temas de preocupación de los ciudadanos. El poder político, que hasta en-
tonces no había situado este campo como sustantivo, comenzó a tomar nota de su
trascendencia. La sensación de inseguridad de la ciudadanía se traduce en malestar
con poder de configurar los escenarios electorales. Surgió entonces la necesidad
por parte del poder político de explicar rápidamente lo que sucede y de encontrar
fórmulas capaces de poner fin a esta amenaza.
No se puede desconocer que la pobreza produce un deterioro social que
constituye el terreno propicio para el aumento de ciertas formas de criminalidad.
La mayoría de los delitos contra la propiedad que tienen lugar en las ciudades
son cometidos por ciudadanos provenientes de los sectores sociales menos favo-
recidos.12
En este contexto, la policía es llamada por el poder político a asumir una tarea
para la que no está preparada y frente a la que no puede responder eficazmente. Las
perspectivas que centran la solución en la aplicación de políticas represivas parecen
perder de vista que el crecimiento de la población carcelaria de la última década
no ha solucionado las demandas de seguridad de la población.
Se reclama la implementación de medidas tales como al aumento de las penas y
la baja en la edad de imputabilidad. Se sostiene la idea de retirar de la circulación
pública a quien atenta contra la sociedad. No obstante, una vez cumplidas las penas
la sociedad no está preparada para recibir e integrar a quien estuvo detenido. Resul-
ta evidente que un tema cuya complejidad se inscribe en una nueva configuración
social no admite soluciones que reduzcan la cuestión al marco policial-penal.
En síntesis, en tanto la situación social se modificó, el modelo institucional de
las agencias de policía de la Argentina mantiene la estructura heredada de las poli-
cías europeas del siglo XIX. Los especialistas en materia de seguridad coinciden en
señalar la necesidad de modernización de la organización de la institución policial.
No debe olvidarse lo ya expuesto: los delitos producidos por las clases acomodadas, conocidos como delitos de cuello
12
blanco, producen consecuencias económicas de mayor magnitud que los delitos menores. Basta traer como ejemplos la
corrupción, las estafas, la evasión impositiva, los delitos ambientales, entre otros.
63
Asimismo, la delicada situación social actual demanda la construcción de un perfil

de profesional capacitado para resolver situaciones de alta complejidad.
En un sistema democrático las políticas públicas de seguridad deben ser de-
finidas, justamente, por el poder político. Las agencias de policía son llamadas a
cumplir con lo que este define a nivel estratégico, para lo cual deben adecuar su
estructura, misión y funciones a los modelos de organización que la compleja rea-
lidad existente les demanda.
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65
Capítulo III.
EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES
Victoria Rangugni
INTRODUCCIÓN
En este capítulo se desarrollarán diferentes definiciones sobre el concepto

de seguridad que pretenden mostrar la complejidad que el tema presenta en la
actualidad. Asimismo, se trabajará la distinción entre seguridad objetiva y sub-
jetiva, entendiendo que son dos dimensiones fundamentales del campo de la
seguridad. Se describirán las formas de relevamiento y producción de informa-
ción sobre esas dos dimensiones, mencionando los ámbitos de incumbencia de
las estadísticas criminales y de las encuestas de victimización, las que constituyen
fuentes fundamentales de conocimiento para la toma de decisiones en materia
de seguridad.
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD
Si bien existe un acuerdo claro respecto de la relevancia que el problema de la

seguridad ha adquirido en los últimos años, este se vuelve frágil a la hora de definir
qué se entiende por seguridad. En las líneas siguientes se enunciarán algunas de las
concepciones más utilizadas y consensuadas.
En términos generales, la noción de seguridad se vincula a un valor, a un objeti-
vo deseable –aunque ciertamente inasible– que apuntaría a la reducción o elusión
de la incertidumbre, la desprotección, la inseguridad, las amenazas. Esta reducción
o elusión de la incertidumbre es inasible en tanto aquello que atenta contra las
certezas es cambiante y está históricamente determinado. Recientemente Robert
Castel (2004) ha manifestado que, a pesar de que en algunos países europeos se
han logrado niveles aceptables de bienestar y protecciones para todos los ciudada-
nos, los índices de inseguridad son inusualmente altos. De esto se desprenden dos
cuestiones centrales:
–– mayores niveles de bienestar no garantizan que los individuos se sientan más
seguros y
–– las demandas de seguridad no son estáticas, sino cambiantes: lo que ayer garan-
tizaba la seguridad de una determinada población puede ser insuficiente muy
poco tiempo después.
67
Por lo anterior, el afán contemporáneo de seguridad –en los más diversos contex-
tos– es tema de análisis para las ciencias sociales. El problema que esta preocupación
trae aparejado es que tiende a avasallar otros valores deseables como pueden ser la
igualdad entre los ciudadanos, la libertad, la cooperación, la protección mutua entre
miembros de una comunidad. La prioridad que hoy adquiere la pretensión de segu-
ridad opaca la importancia de otros valores indispensables para la vida democrática.
Justamente, la idea de una seguridad democrática fija un límite respecto a aque-
llo que podrá hacerse y lo que no podrá llevarse adelante para obtener seguridad.
Esto quiere decir que para obtener seguridad no se puede “pagar cualquier pre-
cio”. Hay derechos que no deberían nunca ser vulnerados en nombre de la seguri-
dad, aunque sea usual reconocer reclamos de seguridad en los que se pide resignar
derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida.
Un elemento importante para poder definir qué puede y no hacerse en nom-
bre de la seguridad es precisar qué significa este concepto poniendo el énfasis en
elementos específicos. Es así que hoy es posible oír hablar, a veces indistintamente,
sobre la seguridad humana, seguridad ciudadana, seguridad pública, seguridad urbana,
seguridad comunitaria, por mencionar solo las nociones más recurrentes.
En las siguientes líneas se presentan definiciones sobre seguridad humana, seguri-
dad pública y seguridad ciudadana, entendiendo que estas nociones engloban las re-
cién mencionadas. De todos modos, es preciso alertar sobre la escasa precisión con
que estos términos son utilizados y la frecuente superposición entre unos y otros.
Seguridad humana
La idea de seguridad humana remite a una idea cuyo foco principal es la seguri-
dad integral del ser humano. De este modo, la noción de seguridad humana abarca
el desarrollo pleno de las personas, entendiendo que el acceso a ella es un derecho
de todos los habitantes, individuos y comunidades. Esta dimensión de la seguridad
incluye el logro de un desarrollo sostenible que mejore la calidad de vida de los in-
dividuos y comunidades, así como las posibilidades de integración y participación
social de las personas. En 1994, el Informe de Desarrollo Humano, del Programa
para el Desarrollo de la Organización de Naciones Unidas (PNUD), incorpora
explícitamente el concepto de seguridad humana planteando que se deben llevar
adelante acciones de promoción, protección, prevención y mitigación de los dis-
tintos riesgos presentes en la vida social (PNUD, 1994; Fernández Pereira, 2006).
De este modo se sostiene que no alcanza con ampliar los niveles de ingreso, educa-
ción y salud, si esa ampliación no se produce en un entorno que permita el acceso
equitativo en condiciones de paz social, equidad y solidaridad.
La noción de seguridad humana apunta a construir un valor tendiente a reducir
la incertidumbre a nivel individual y colectivo en el contexto de la sociedad actual,
68
Capítulo III. El campo de la seguridad. Conceptos y definiciones
signada por los cambios acelerados, la desarticulación de las protecciones civiles y

sociales generalizadas y la presencia estructural del riesgo. De este modo, al tiempo
que las condiciones sociales, políticas y económicas actuales generan altos niveles
de incertidumbre, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales aler-
tan sobre sus consecuencias apelando a la idea de seguridad humana como paliativo
de estas nuevas condiciones de vida.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) entiende que la seguridad hu-
mana contiene dos aspectos fundamentales:
–– seguridad frente a las amenazas crónicas como las enfermedades, el hambre, la
represión y
–– protección frente a alteraciones súbitas de la vida cotidiana en la vida doméstica,
el trabajo o la comunidad.
Para la ONU, entonces, seguridad humana significa que la gente pueda disfrutar
de una creciente gama de opciones de desarrollo de forma segura y libre y que
pueda tener confianza en que las oportunidades de hoy no desaparecerán mañana
(PNUD, 1994). Una aspiración ciertamente optimista en contextos de alta volati-
lidad e incertidumbre como lo es el de la modernidad tardía.13
La seguridad humana resulta asimilable a lo que otros autores han denominado
“seguridad de los habitantes”. Pues este último término ha sido empleado para
hacer también referencia a un concepto amplio de las protecciones, tendientes no
solo a reducir las posibilidades de ser víctima de un delito, sino a la “tranquilidad
de vivir en un Estado constitucional de derecho y participar en los beneficios del
desarrollo en materia de salud, educación, vivienda, recreación o todos los ámbi-
tos del bienestar social. Esto es desarrollo humano sostenible que tiene la equidad
como principio” (Carranza, 1997: 15). Se trata por lo tanto de la ampliación de
derechos y del acceso a ellos en contextos de estabilidad política y social. En los
últimos años la noción de seguridad humana ha ganado protagonismo frente a la de
seguridad de los habitantes, si bien son asimilables.
Seguridad pública
En su libro Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Mar-

celo Saín brinda una definición de seguridad pública. Allí plantea que en un con-
texto democrático la seguridad pública es “la situación política y social en la que las
personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos
–considerados estos no solamente como principios o garantías formales, sino tam-
bién prácticas sociales– a defender y a ser protegidos en su vida, su libertad, su
13
Se sugiere la relectura de este concepto en el capítulo I y la comparación de la noción de seguridad humana con los
alcances del Estado benefactor o de providencia.
69
integridad y bienestar personal, su honor, su propiedad, su igualdad de oportuni-

dades y su efectiva participación en la organización política, económica y social, así
como en su igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y
a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y garantías emanadas
del Estado de derecho” (Saín, 2002).
La definición precedente es amplia, pero el propio autor vuelve más específica
esa noción al referirse a los “sistemas de seguridad pública”. Considera que los
sistemas de seguridad pública están conformados por las fuerzas de seguridad, las
administraciones de justicia penal y los sistemas penitenciarios (Saín, 2008). De
modo que entonces la seguridad pública es la abocada a la prevención y persecución
de determinados delitos, la reducción de ciertas formas de violencia, así como la
protección de los bienes y la integridad física de los ciudadanos.
En esta misma línea, Amadeu Recasens (2007) entiende que la seguridad pública
comprende el conjunto de acciones orientadas a la protección de las personas y
de los bienes, así como a la preservación del orden ciudadano. La definición de
seguridad pública que sugiere este autor parte de los planteos del Tribunal Constitu-
cional español que, desde fines de los ’80, establece una distinción entre la noción
de seguridad pública y la de orden público que fue heredada del período franquista.
Este desplazamiento de una noción de orden público a una noción de seguridad
pública se produce en los países latinoamericanos a partir de la década de 1980.
Más específicamente esto ocurre en la década de 1990, cuando se deja de hablar
de orden público y de seguridad nacional para incorporar las nociones de seguridad
pública y seguridad ciudadana.
Amadeu Recasens es criminólogo, doctor en Derecho Penal y profesor de la

Universidad de Barcelona. Fue durante varios años director de la Escuela de
Policía de Cataluña. Ha escrito numerosos trabajos en temas de seguridad.
La seguridad pública, entonces, desbordaría la tradicional concepción policial de la

seguridad, la cual limita el concepto al accionar de la policía en materia de preven-
ción y, especialmente, persecución de ciertos delitos. (Recasens, 2007). De modo
que la nueva noción resulta más abarcadora que la tradicional, a la cual incluye. Al
mismo tiempo, la noción de seguridad pública aparece como algo más específico que
la seguridad entendida como garantía legal y efectiva del pleno goce de derechos.
De la misma manera que resulta más específica que la de seguridad humana.
Partiendo de las anteriores definiciones puede pensarse la seguridad pública como
el conjunto de competencias de las instancias públicas, orientadas a garantizar de-
terminadas condiciones de convivencia, de acuerdo con un marco regulador que
funciona como organizador y límite de esas competencias. En la convivencia se
70
prioriza la prevención y persecución de determinados delitos, la reducción de dis-

tintas formas de violencia y la protección de la integridad física de los ciudadanos,
así como de los bienes.
Seguridad ciudadana
Si bien seguridad pública y seguridad ciudadana son utilizadas indistintamente, pue-

den diferenciarse en cuanto al eje en que cada una se ubica. La seguridad pública se
vincula con las acciones públicas –normativas, intervenciones, desarrollos institu-
cionales– orientadas a producir niveles aceptables de convivencia, a la persecución
de los delitos, la reducción de distintas formas de violencia y la protección de los
bienes y la integridad física de los ciudadanos.
La noción de seguridad ciudadana se orienta a lo mismo, pero poniendo énfasis
en la cuestión de la ciudadanía como factor clave de la seguridad, antes que en el
papel de las instancias públicas. Este acento en la ciudadanía tendría un carácter
doble, por un lado, al entender la seguridad orientada al ejercicio de los derechos
ciudadanos; por otro, al entender que tanto los derechos como las obligaciones
en materia de seguridad involucran a los ciudadanos como protagonistas. De esta
manera se implica activamente a actores no estatales en la producción de seguridad,
sobre todo en sus ámbitos locales.
De esta manera, la seguridad ciudadana es un concepto que supera la idea de
seguridad ligada al mantenimiento del orden público por parte de los poderes es-
tatales. La supera y reemplaza por una idea de seguridad entendida como derecho
inherente a la ciudadanía misma. La seguridad, en este sentido, no es tanto una
función a cumplir por los poderes públicos y un bien a brindar por las instituciones
estatales, sino un derecho ciudadano sin cuyo cumplimiento la ciudadanía no está
cumplida. Pero, al mismo tiempo, en tanto derecho exigible al Estado, se constituye
en una obligación ciudadana, no solo en lo atinente al cumplimiento de las leyes,
sino también respecto de su participación protagónica en la cuestión. Esta noción
de seguridad ciudadana implica una reubicación en el ciudadano en tanto ser co-
munitario que no solo demanda seguridad, sino también provee sus capacidades,
disposiciones y propuestas para lograrla. Se habla de una “ciudadanización” de la
seguridad, planteando que este proceso demanda nuevas instancias participativas
y de expresión de la sociedad civil como instancias complementarias de la labor
estatal (Beliz y Alda, 2007; Rosales, 2008).
Desde esta perspectiva, la noción de seguridad ciudadana desplaza el centro de
atención de las instancias públicas como promotoras exclusivas de las políticas de
seguridad. Este corrimiento se ve reflejado en la importancia de nociones como
seguridad comunitaria o prevención comunitaria que emergieron junto al concepto de
seguridad ciudadana.
71
La noción de seguridad ciudadana remite a un campo más amplio para la produc-

ción de seguridad, en la que los ciudadanos forman parte tanto de la definición
como de la intervención respecto de los marcos de convivencia, la reducción de
ciertos delitos y niveles de violencia percibidos como amenazantes de la vida de los
individuos y de las comunidades. Una vez más, cabe recordar que esas definiciones
no son nunca estables ni, necesariamente, compartidas por todos los habitantes de
un espacio; obedecen a negociaciones desiguales en las que se imponen puntos de
vista sobre lo aceptable y lo rechazable en contextos determinados. En este caso,
esas miradas no son exclusivamente estatales, sino que incorporan la de ciudadanos,
organizaciones no gubernamentales, entramados comunitarios, etcétera. Se obser-
va que seguridad pública y seguridad ciudadana se encuentran fuertemente vinculadas
y son nociones centrales en el campo actual de la seguridad. Su uso muchas veces
es indeterminado. Sin embargo, tener en cuenta sus especificidades puede contri-
buir a mejorar las evaluaciones y las acciones frente a aquello que aparece como
un problema prioritario en las sociedades contemporáneas: la inseguridad en su
dimensión objetiva y subjetiva.
Seguridad ciudadana y seguridad pública
Si bien entre seguridad ciudadana y seguridad pública existen aspectos con-

vergentes, sus especificidades son diferentes. Los aspectos comunes se sintetizan
en que ambas suponen la seguridad de las personas y los bienes; están clara-
mente definidas dentro de los márgenes de la soberanía de un Estado y en el
marco de las leyes; pretenden crear las condiciones para que los individuos se
encuentren libres de riesgo y daño; proveen el respeto y resguardo de los dere-
chos y garantías individuales, así como el pleno funcionamiento de los poderes
y órganos del Estado democrático.
Las especificidades y diferencias que podemos encontrar son relativas al
contexto en que son utilizadas:
La palabra pública se utiliza preferentemente para el ámbito de las políticas secto-
riales, haciendo énfasis en el carácter de la responsabilidad del Estado en la relación
gobernantes/gobernados y en una clara delimitación respecto de “lo privado”.
La palabra ciudadana hace énfasis en el carácter de corresponsabilidad de la
seguridad entre ciudadanos y Estado, específicamente en el aspecto de la parti-
cipación, en el marco de la concepción de ciudadanía en que los miembros de
una comunidad se constituyen en sujetos de la acción política y se rigen por
los valores y principios de la democracia.
Una diferencia más de fondo se refiere a la definición de la seguridad públi-
ca solo desde el ordenamiento jurídico, que responde a la necesidad de idealizar
72
una condición social de tranquilidad y paz como un fin inmutable, sin im-
portar necesariamente que se dé en un régimen democrático o autoritario. La
seguridad ciudadana responde siempre a la existencia del libre ejercicio del
juego democrático, y responde a la idea de canalizar el conflicto. Las ideas
convencionales de seguridad pública responden a la búsqueda de eliminación
del conflicto.
Fuente: GONZÁLEZ, Patricia (2003). Cuaderno nº 2, Seguridad ciudadana. Guatemala: Flacso, 2003.
DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD
Desde hace algunos años trabajar sobre aquello que conforma el problema de la
in/seguridad implica hacer una distinción indispensable entre inseguridad objetiva e
inseguridad subjetiva. Estos dos elementos presentan cada uno su propia especificidad
y complejidad, lo cual obliga a tomarlos en cuenta por separado, si bien conforman
un problema común.
La noción de inseguridad objetiva remite a los delitos efectivamente ocurridos.
Aunque no solo eso, sino que además deben ser denunciados de modo que se
tenga registro de su existencia. En este sentido, no basta con que se produzca un
delito, este además debe visibilizarse y conformar el universo de delitos registrados
(formar parte de las estadísticas criminales).
Por eso mismo, cuando se habla de inseguridad objetiva no se hace referencia a
la inseguridad real (criminalidad real o delito efectivamente ocurrido), como mu-
chas veces se supone, ya que la gran mayoría de los delitos no son denunciados y,
en algunos casos, ni siquiera son percibidos como tales (por ejemplo la violencia
doméstica). Por tanto, al hablar de la inseguridad en términos objetivos se debe
siempre tener en cuenta que se habla de determinados delitos, los que a su vez han
sido denunciados (Sozzo, 2003). Con estos elementos se conforma la denominada
“cifra blanca de la criminalidad”.
La noción de inseguridad subjetiva, en cambio, remite a la sensación de insegu-
ridad. Refiere al temor experimentado por los sujetos frente al delito; temor que,
a su vez, no es monolítico, pues tiene diferentes características. Así, los niveles de
inseguridad subjetiva que puedan registrarse en determinada comunidad no están
necesariamente ligados ni a la cantidad de delitos efectivamente ocurridos, ni a los
riesgos efectivos de victimización.
A continuación se analiza cómo se abordan de modo diferente los problemas
de inseguridad objetiva y de inseguridad subjetiva pues, al constituir problemas con
entidad propia, requieren de mediciones e intervenciones específicas, atendiendo a
la complejidad que cada uno presenta.
73
Inseguridad objetiva: el delito en cifras
En la mayoría de los casos, tanto los debates como la toma de decisiones en

torno al problema de la seguridad se han apoyado en las estadísticas para encontrar
un fundamento. Sin embargo, resulta llamativo que los mismos datos sean utiliza-
dos para defender ideas e intervenciones que se oponen. Si bien se registró una
creciente tecnificación del discurso de la seguridad a partir de 1990, no puede
afirmarse que los números “hablen por sí solos”. Las cifras, que se presentan como
incuestionables y neutrales, no parecen haber clarificado el problema que se pre-
tendía solucionar.
El uso de estadísticas para medir el delito no es nuevo, pero su difusión y utiliza-
ción en los medios de comunicación y en el campo político sí resulta novedosa. El
argumento de que los “números hablan por sí solos” se esgrimió con frecuencia a
la hora de hablar de in/seguridad. No obstante, la estadística no es una herramienta
infalible. La utilización que se hace de esos números no es necesariamente neutral
u objetiva, pues los meros números no son un reflejo de lo real.
Máximo Sozzo (2008a) afirma que la información cuantificada sobre el delito
puede ser precisa al mostrar parte de un fenómeno, pero al mismo tiempo puede
ocultar otra. Si bien los números pueden mostrar una fotografía de la situación,
muestran solo una entre las diversas fotografías posibles, por cuanto recortan algo
para mostrarlo pero al mismo tiempo omiten –deliberadamente o no– lo que que-
da fuera del recorte.
Los datos cuantitativos sobre el delito son casi exclusivamente estadísticas ofi-
ciales, ya que son producidas por agencias estatales a partir de las denuncias realiza-
das por las víctimas o por las actuaciones de oficio de la justicia.
Las fuentes más importantes que generan información sobre delitos son las
estadísticas policiales y las judiciales, tanto para el ámbito nacional como para los
provinciales. Ambos organismos tienen distintas modalidades de recolección, siste-
matización y análisis de los datos, lo cual hace que muchas veces sea difícil relacio-
nar entre sí estadísticas provenientes de diversas fuentes.
Tanto las estadísticas policiales como las judiciales parten de los hechos que
llegan a su conocimiento. Esto quiere decir que las cifras oficiales se basan en los
delitos denunciados y/o judicializados y, por tanto, no incluyen aquellos casos que
no son denunciados. La literatura especializada define los delitos ocurridos pero no
denunciados como “cifra oscura” o “cifra negra” de la criminalidad. Estas nociones
ya forman parte del vocabulario corriente en la materia y pueden encontrarse tan-
to en los medios masivos de comunicación como en los debates locales.
Dado que la información cuantitativa sobre delitos se elabora a partir de ins-
tancias encargadas de su persecución, es lógico que solo se registren los casos que
llegan a conocimiento de las agencias del sistema penal, como son la policía, el
74
ministerio público y los tribunales. Por lo tanto, solo se muestran los delitos que
llegan a denunciarse y que además pasan el filtro de la agencia policial y/o judicial
que los procesa y de las representaciones sociales frente al crimen.
De lo anterior se desprende que la estadística oficial tampoco representa una
proporción del total de delitos ocurridos. Es decir, los delitos denunciados no
son necesariamente una muestra reducida de los delitos efectivamente ocurridos,
pues la estadística oficial no tiene la misma distribución de casos que la crimi-
nalidad real. Los niveles de denuncia de los delitos varían por múltiples motivos.
En ocasiones las variaciones tienen que ver con su tipología, con el perfil de
las víctimas, con las expectativas sobre resultado de una denuncia, etcétera. Hay
delitos que se denuncian más, sin que esto quiera decir que ocurren con mayor
frecuencia que otros.
Además hay que tener en cuenta que la información recabada –como se dijo
antes– muestra algo, pero deja elementos importantes en las sombras. En delitos
con altos niveles de denuncia, por tanto con bajo subregistro, la información que
se brinda puede resultar limitada. Por ejemplo, suele decirse que el homicidio tiene
altos niveles de registro, tanto por la gravedad atribuida al hecho como por la difi-
cultad para encubrirlo. Pero no hay datos oficiales sobre la cantidad de homicidios
producidos por la violencia de género. La estadística oficial no discrimina, entre los
homicidios, cuáles son fruto de la violencia contra las mujeres, de modo que no
es posible conocer la dimensión de este fenómeno. Esto sirve para ver que, incluso
cuando hay un registro alto de ciertos hechos, no hay un cuadro preciso a partir del
número relevado, con lo cual, a veces, puede ser escasa la información disponible
para la toma de decisiones en la materia.
Otro ejemplo lo constituyen los robos de autos. Este delito muestra también al-
tos niveles de denuncia, ya que las compañías aseguradoras lo requieren para el co-
bro de las sumas aseguradas. Pero no ocurre lo mismo con el robo de motocicletas
de baja cilindrada y de bicicletas, que son escasamente denunciados. Tal vez se los
asuma como un hecho cotidiano, sin considerar que la denuncia pueda contribuir
a la aparición del bien robado. Esto no permite, sin embargo, afirmar que hay más
robos de autos que de ciclomotores y bicicletas.
Del mismo modo, son escasamente denunciados los delitos sexuales producidos
en el ámbito doméstico o laboral, cuando el victimario es familiar o conocido de
la víctima, hecho frecuente en este tipo de delitos. Estos casos no suelen ser tenidos
en cuenta a la hora de “hacer hablar a los números” de la inseguridad. Sin embargo,
queda fuera de duda la lesividad de estos delitos y el modo en que afectan la segu-
ridad de las mujeres y de los menores.
Por lo anterior, es indispensable tener en cuenta que si se pretende dimensionar
la inseguridad, se encontrarán ciertos recortes que no pueden ser ignorados. En la
Argentina, las formas en que los datos son relevados carecen, aún hoy, de patrones
75
homogéneos para las distintas jurisdicciones policiales y judiciales. De modo que,

además de los problemas inherentes a cada una de las fuentes, se hace muchas veces
imposible conciliarlas a nivel nacional.
A su vez, las estadísticas policiales han sido utilizadas con diversos fines, por
ejemplo, como mecanismo de evaluación de la eficacia policial, así como para in-
tentar recuperar la confianza de la ciudadanía. Esto ha hecho de esos números un
campo de manipulación importante que atenta, más aún, contra la confiabilidad de
los datos (Sozzo, 2008b).
Las formas en que se mide el delito y el conjunto de delitos que son medi-
dos nunca son elementos neutrales, sino que determinan la manera en que será
definido el problema de la seguridad en un contexto determinado. En muchas
ocasiones se observa que los delitos contra la propiedad y los homicidios son
las preocupaciones centrales de las estadísticas oficiales. Sin embargo, como se
dijo antes, una serie de delitos que perjudican seriamente la seguridad de las
personas y que tienen una ocurrencia importante no son siquiera medidos.
Teniendo en cuenta todos estos elementos, es posible ver que en el período
1990-2001, las estadísticas policiales registraron un incremento del 83% del to-
tal de delitos denunciados. Los delitos contra la propiedad marcan la tendencia,
en tanto representan alrededor del 80% de los delitos denunciados.
La información referida a homicidios dolosos resulta también interesante.
Como se mencionó, este dato suele citarse como indicador de in/seguridad,
ya que los homicidios tienen una alta tasa de registro, en tanto es difícil que
no salgan a la luz (ya sea porque son denunciados o porque el cuerpo de la
víctima aparece). Las estadísticas de la Dirección Nacional de Política Criminal
(DNPC) muestran que no hay variaciones significativas en el periodo 1990-
2001; la tasa de homicidios dolosos cada 100.000 habitantes para todo el país
fue de 8% en 1990; registra una suba importante en 1997 con 9,02%, y cierra
el período con 8,41%.
Resulta llamativo que mientras la Argentina tiene una de las tasas de homi-
cidios dolosos más bajas de Latinoamérica, la sensación de inseguridad es una
de las más altas de la región (LTBD, 2006; Kessler, 2007). Esto confirma que la
inseguridad objetiva –aquella que remite a los índices de delito– y la inseguridad
subjetiva –la sensación de inseguridad que padecen los habitantes de un lugar–
no van de la mano.
Fuente: Datos brindados por la Dirección Nacional de Política Criminal. Véase también Ciaffardini (2006).
En el próximo apartado se intentará analizar aquello que se define como

sensación de inseguridad o inseguridad subjetiva, cómo es posible conocerla, me-
76
dirla e intervenir sobre ella. Este punto interesa por cuanto, a la hora de hablar
de seguridad, se ha convertido en un elemento tanto o más importante que la
dimensión objetiva.
Inseguridad subjetiva. El miedo al delito
La expresión “miedo al delito” (fear of crime) aparece de la mano de la crimino-

logía británica y ha ganado terreno en las últimas décadas como un área de indaga-
ción importante a la hora de pensar políticas de seguridad. Desde distintos ámbitos,
incluso se sostiene que la cuestión de la sensación de inseguridad puede llegar a ser un
problema mayor que la presencia real de ciertos delitos. Por lo tanto, se convierte
en un campo de reflexión e intervención independiente (Kessler, 2007).
Las investigaciones sobre el miedo al delito muestran con claridad, en todos los
contextos culturales, que las dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad no se
mueven a la par. Por ejemplo, hay delitos que independientemente de los índices
de ocurrencia no generan temor ni cambios de conducta, tales como la incorpo-
ración de hábitos de autoprotección. Tal es el caso de los delitos de tránsito que,
pese a su importante incidencia, no provocan por ejemplo el uso generalizado del
casco por parte de los motociclistas. En cambio, hay delitos que registran niveles
muy bajos de ocurrencia y que no solo generan temor sino cambios de conductas
independientemente de los riesgos de victimización (el secuestro es un ejemplo
claro de esta disociación).
El miedo al delito –inseguridad subjetiva– comenzó a ser en sí mismo un objeto
de las políticas de seguridad desde 1970, momento en que se comienzan a utilizar
las encuestas de victimización como una forma idónea de medir el delito. Rápi-
damente estas formas de medición se convirtieron en el instrumento privilegiado
para intentar dimensionar el miedo ante los hechos delictivos.
Inicialmente, las encuestas de victimización –que recaban información de la
población y no de las agencias del sistema penal– buscaban relevar datos sobre
delitos ocurridos, aunque estos no hubiesen sido denunciados, y así conocer parte
de la cifra oscura o cifra negra de la criminalidad. Este tipo de encuestas encon-
tró un fuerte fundamento al proponer recuperar a la víctima como actor clave,
tanto del proceso penal como de la discusión sobre política criminal. Este tipo de
encuestas permitía conocer datos que escapaban a la estadística oficial y estimar
riesgos diferenciales de victimización (según edad, género, nivel de ingresos, lugar
de residencia, etcétera). Así, rápidamente se le dio un lugar relevante a la sensación
de inseguridad y se comenzó a indagar sobre las representaciones sociales respecto
del crimen, el miedo ante los actos delictivos, la modificación de comportamientos
orientada a evitarlos y las opiniones sobre las políticas públicas frente al problema
de la seguridad (Varela, 2004; 2005). De todos modos, recién en los años de 1990 se
77
extendió su utilización: España las aplica desde 1995; Nueva Zelanda, desde 1996,
e Italia, a partir de 1998 (Sozzo, 2008a).
En la Argentina la sensación de inseguridad se convirtió en tema de discusión en
el campo de la seguridad recién a finales de la década de 1990. A partir de entonces
pasó a ser uno de los ejes centrales del problema opacando, incluso, los datos sobre
delitos efectivamente ocurridos. De este modo, aquello que se entendía como una
política orientada a reducir los delitos comienza a pensarse también como una
intervención sobre aquello que genera inseguridad, tanto objetiva como subjetiva.
Ante esta realidad, las encuestas de victimización ganaron terreno. Además de pro-
curar conocer lo que las estadísticas oficiales no lograban, se orientaron a medir
la dimensión subjetiva de la inseguridad. En la Argentina, la primera encuesta de
victimización la realizó el Ministerio de Justicia de la Nación en 1996, aunque
no tuvo alcances a todo el territorio nacional. Desde entonces, las ha repetido en
diversos centros urbanos. Por su parte, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
realiza su propia encuesta por primera vez en 2006 (GCBA, 2007).
Al igual que las estadísticas policiales y judiciales, las encuestas de victimización
mantienen ciertos recortes sobre el problema que buscan dimensionar. Especial-
mente lo hacen por su énfasis en ciertos delitos contra la propiedad que, como se
dijo antes, se ubican en el centro del problema de la in/seguridad tal como este
viene construido. Como plantea Gabriel Kessler, las encuestas de victimización se
orientan casi exclusivamente a los pequeños delitos callejeros, no indagan sobre
delitos de cuello blanco, contaminación, homicidios o lesiones culposas por deli-
tos de tránsito o fraude fiscal (Kessler, 2007). Además abundan en preguntas sobre
delitos contra la propiedad (vivienda, auto, robo con arma, etcétera) y desatienden
completamente otros tipos de victimización14.
Gabriel Kessler es doctor en sociología por la Escuela de Altos Estudios en

Ciencias Sociales de París (EHESS); es investigador del Conicet, profesor de la
Universidad Nacional de General Sarmiento y de la Maestría de Políticas Pú-
blicas en la Universidad de San Andrés. Ha obtenido la Cátedra Simón Bolívar
para el año 2003 en la Universidad de la Sorbona Nueva-París III. Es coautor
de La nueva pobreza en la Argentina (1995), autor de Sociología del delito amateur
(2004) y coeditor de Violencias, delitos y justicias en la Argentina (2002).
Las encuestas de victimización muestran con claridad que no hay correlación

entre la experiencia de haber sido víctima de un delito, el riesgo de victimización
–según la edad, el lugar de residencia, el género– y el miedo al delito. Esto quiere
decir que el miedo al delito parece depender de otros elementos que no tienen que
Para un análisis detallado de las distintas mediciones realizadas por la DNPC, véase Guemureman, 2002; Sozzo, 2008ª.
14
78
ver con posibilidades objetivas de padecerlo o con haberlo vivido efectivamente

con anterioridad.
Esta falta de correlato entre victimización, riesgo y temor no es exclusiva de la
Argentina y ha sido tratada por varios autores en otros contextos culturales. En el
ámbito nacional este tipo de encuestas han mostrado también que grupos con me-
nor riesgo de victimización de ciertos delitos callejeros, como las mujeres, sienten
más miedo y se perciben más expuestos a padecerlos (Varela, 2005).
Los datos relevados por las encuestas de victimización en el país no tienen

alcance nacional, ya que se realizaron solo en alguno de los grandes centros ur-
banos. A modo de ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, entre 1997-2001, las
encuestas de victimización realizadas mostraron que entre el 37% y el 42% de
los encuestados (o del grupo familiar con el que convive el encuestado) fueron
víctimas de delito. Es importante remarcar que estas encuestas indagan sobre
experiencias de victimización de la persona encuestada y del grupo familiar
con el que convive. La información luego se brinda sin diferenciar quién de
ellos fue víctima de delito. Esta aclaración es importante porque suele decirse,
por ejemplo, que “en 1997 el 42% de los encuestados fue víctima de delito”,
cuando en realidad no es así: ese dato indica que el 42% de los encuestados
declaró que ellos o alguno de sus familiares fue víctima de algún delito (Gue-
mureman, 2002).
Al indagar sobre delitos específicos, las encuestas de victimización muestran
que en la ciudad de Buenos Aires el 5,8% de los encuestados sufrió un robo
con armas en 1997; el 6,2%, en 1998; el 6,9%, en 1999; el 5,9%, en 2000 y
2001. Los porcentajes son siempre superiores en el conurbano bonaerense que
muestra, para el mismo delito y el mismo período, un porcentaje de victimi-
zación del 7,8% en 1997; 9,4% en 1998; 10,9% en 1999; 9,2% en 2000 y 8,8%
en 2001.
Para mostrar la falta de correlación entre experiencia de victimización y
temor al delito, es necesario considerar –además de los datos referidos- que los
niveles de miedo al delito son extremadamente elevados tanto para la ciudad
de Buenos Aires como para el conurbano bonaerense. Para el período 1997-
2001, entre el 83% y el 88% de los encuestados afirma que es alta la proba-
bilidad de ser víctima de un delito en los 30 días posteriores a la toma de la
encuesta (GCBA; 2007). Las variaciones de año a año no son muy marcadas y
tampoco lo son entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano.
Los datos muestran que el miedo al delito no está atado a los niveles de
victimización reales. El miedo al delito está mucho más generalizado que la
experiencia efectiva de haber sido víctima de un delito.
79
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81

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Cr. Dr. Aníbal Domingo Fernández

Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

Dr. Julio César Alak

Secretario de Seguridad Interior

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directora del departamento de Planificación y Políticas Públicas

Consejo de Seguridad Interior

Dirección Nacional de Formación Profesional,

Coordinadora del área de Capacitación

Coordinador del área de Educación

Coordinadora del área de Investigación

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Capítulo I. NUEVO CAMPO DE LA SEGURIDAD EN LA MODERNIDAD TARDÍA

TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

NUEVA CONFIGURACIÓN DEL CAMPO DE LA SEGURIDAD.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Capítulo II. EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

RECONFIGURACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA DE LOS ’90 Y CRISIS DE 2001. . . . . . . . . . 44

INDICADORES DE LA SITUACIÓN SOCIAL EN la ARGENTINA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

SISTEMA FEDERAL DE GOBIERNO Y ORGANIZACIÓN POLICIAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

LIMITACIONES DE LOS MODELOS POLICIALES TRADICIONALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Capítulo III. EL CAMPO DE LA SEGURIDAD. CONCEPTOS Y DEFINICIONES

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE SEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

DEFINICIONES EN TORNO AL CONCEPTO DE INSEGURIDAD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

La búsqueda de mayores seguridades es una pretensión que ha estado siempre

En los últimos treinta años se produjo una serie transformaciones económicas,

TRANSFORMACIONES EN LA MODERNIDAD TARDÍA

Los cambios vertiginosos que se producen en la segunda mitad del siglo XX

En las próximas páginas se describirán con mayor detalle las transformaciones

El neoliberalismo como impulsor de los cambios

El neoliberalismo constituye la base político-ideológica que a partir de la déca-

El Estado neoliberal es la forma contemporánea que asumió el Estado nacio-

década de 1950. A partir de la crisis del petróleo se fueron implementando una

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Sin embargo, a partir de la década de 1970 –cuando comienzan a debilitarse

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