CARLOS ALBERTO – ORÇAMENTO PÚBLICO

Conceito:

Orçamento é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo
período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das
receitas já criadas.

Um estado sem orçamento não chega até aos administrados, seus programas sociais ficam no
plano das intenções políticas, não se tornam prescritivos.

O orçamento compõe-se de duas partes distintas: despesas e receitas. O Poder Legislativo

autoriza o plano das despesas que o Estado terá de efetuar no cumprimento de suas
finalidades, bem como o percebimento dos recursos necessários à efetivação de tais despesas
dentro de um período determinado de tempo.

Princípios orçamentários:

- Exclusividade: o princípio da exclusividade visa, pois, impedir a introdução espúria, na Lei

Orçamentária Anual, de fatores ou questões estranhas à sua precípua função, que é a de fixar
as despesas públicas e orçar as receitas públicas para um determinado exercício financeiro. A
LOA também poderá conter autorização ao Executivo para: a) abrir créditos suplementares até
determinada importância; e b) realizar, em qualquer mês do exercício financeiro, operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária.

- Universalidade: segundo a universalidade, o orçamento deve reunir todos os elementos

necessários à articulação do programa total de governo. Na parte relativa à receita, devem ser
incluídos no orçamento todos os recursos que o Poder Público é autorizado a arrecadar e na
parte da despesa, todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos.

O atendimento da universalidade é indispensável para o controle parlamentar sobre as

finanças públicas, possibilitando ao Poder Legislativo: a) conhecer a priori todas as receitas e
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização; b)
impedir o Executivo de realizar qualquer operação de receita e despesa sem a prévia
autorização legislativa; c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo
governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

- Especialização: de acordo com este princípio, as receitas e as despesas são autorizadas pelo
Poder Legislativo, não em bloco, mas de modo detalhado, conferindo, em decorrência, clareza
e compreensão do orçamento público, contribuindo para uma melhor fiscalização do emprego
de verbas públicas e dificultando, assim, o desvio delas.
- Programação: esse princípio implica, em primeiro lugar, a formulação de objetivos e o estudo
das alternativas da ação futura para alcançar os fins da atividade governamental; importa, em
segundo lugar, na redução dessas alternativas de um número muito amplo a um pequeno e,
finalmente, na prossecução do curso da ação adotada através do programa de trabalho.

- Anterioridade: este princípio recomenda que o orçamento seja aprovado antes do início do
exercício financeiro a que servirá. Este princípio não se confunde com o princípio da
anterioridade tributária, que proíbe que o tributo seja cobrado no mesmo exercício financeiro
em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou.

- Anualidade: este princípio exige que o orçamento público seja elaborado e autorizado para
um determinado período de tempo, que é denominado exercício financeiro, assim entendido o
período em que se executa o orçamento. Também em virtude deste princípio, os créditos
adicionais têm, em regra, vigência adstrita ao exercício financeiro em forem abertos.

-Unidade: este princípio não mais se preocupa com a unidade documental (formal), mas com a
unidade de orientação política, passando a significar que os atos legislativos anteriormente
referidos devem estar integrados e harmonizados de acordo com os fins públicos propostos.

- Não afetação: este princípio objetiva que determinados recursos públicos não sejam
direcionados para atender gastos determinados, isto é, que não tenham destinação especial,
de modo a que ingressem, sem discriminação, a um fundo comum e sirvam para financiar
todas as despesas públicas. A proibição em questão não atinge as demais espécies tributárias,
mas apenas os impostos. Excetua-se, apenas, nas hipóteses expressamente ressalvadas pelo
texto constitucional.

Leis Orçamentárias:

Os fundamentos para a elaboração dos instrumentos normativos do sistema orçamentário

brasileiro devem ser buscados na Lei. 4.320/64 e na LRF, que estabelecem normais gerais de
direito financeiro.

- Plano plurianual (PPA): é o instrumento legal no qual constarão, de forma regionalizada, as

diretrizes, os objetivos e as metas da Administração para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas ao programa de duração continuada, conforme previsto no art.
165 § 1º da CF. É o planejamento das atividades governamentais nos próximos quatro anos.
O PPA vigora até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subsequente. Na esfera federal o projeto do PPA deve ser enviado pelo Presidente da
República ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do primeiro ano de
seu mandato e deverá ser devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa do
primeiro ano do mandato. Quanto aos Estados e Municípios, caberá às Constituições Estaduais
e às leis Orgânicas municipais, respectivamente, estabelecer tal prazo, ante a ausência da lei
complementar prevista na CF (art. 165, § 9º).

- Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): suas finalidades são: a) estabelecer as metas e

prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente; b) orientar a elaboração da lei orçamentária anual (LOA); c) dispor
sobre as alterações na legislação tributária; d) estabelecer a política de aplicação das agências
financeiras de fomento.

Cabe, ainda, à LDO: a) estipular os limites das propostas orçamentárias dos poderes, do
Ministério Público e das Defensorias Públicas; b) autorizar a concessão de qualquer vantagem
ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alterações de
estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título,
pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta (inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público), ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia
mista.

O desígnio constitucional da LDO é dizer como o PPA deverá de ser posto em execução nos
vários exercícios financeiros que se seguirem, como se estivesse a desmembrar as diretrizes,
objetivos e metas apontadas naquele plano em vários exercícios. Ou seja, para cada ano,
deverá ser elaborada uma LDO.

No âmbito da União, o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso até oito
meses antes do encerramento do exercício do financeiro. E deverá ser devolvido para sanção
presidencial até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

A LDO SEGUNDO A LRF: pela LRF são finalidades da LDO: a) dispor sobre equilíbrio entre
receitas e despesas; b) dispor sobre critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada
nas hipóteses previstas na LRF; c) dispor sobre o controle de custos e a avaliação dos
resultados dos programas financiados com os recursos dos orçamentos; d) dispor sobre
demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

Além destas funções, a LDO também deverá: a) estabelecer a forma de utilização e o montante
da reserva de contingência que constará da LOA e que se destina ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; b) definir o índice de variação de
preços, o qual servirá como limite para a atualização monetária do principal da dívida
mobiliária refinanciada, sendo vedada, por conseguinte, a aplicação de qualquer outro índice
(ressalvada a existência de norma prevista em legislação específica); c) no caso específico da
União, dispor acerca da demonstração trimestral referente ao impacto e custo fiscal das
operações realizadas pelo Banco Central do Brasil; d) estabelecer parâmetros para a
programação financeira e o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo; e) indicar
as despesas que não serão objeto de limitação de empenho, respeitados os limites para
aquelas definidas na LRF; f) dispor sobre a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício
de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita; g) definir o valor da despesa
considerada irrelevante, a qual não precisará cumprir determinações do art. 16 (LRF).

Anexos à LDO estarão o anexo de metas fiscais e o anexo de riscos fiscais.

- Lei Orçamentária Anual (LOA): conterá a discriminação da receita e despesa de forma a

evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo. É com base
nas autorizações da LOA que as despesas do exercício são executadas. Se durante o exercício
financeiro houver a necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto
na LOA, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional.

De acordo com o § 5º do art. 165 da CF, a LOA compreenderá: a) o orçamento fiscal referente
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta; b) o
orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto; c) o orçamento da seguridade social, abrangendo
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

O orçamento fiscal e o de investimento terão entre suas funções a de reduzir desigualdades

inter-regionais, segundo critério populacional.

A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos
responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social.

As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade social
constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União.

Deverá ser o projeto de LOA ser enviado pelo Presidente ao Congresso até quatro meses antes
do encerramento de cada exercício financeiro. E deverá ser devolvido para sanção presidencial
até o encerramento da sessão legislativa.

Ciclo orçamentário:

O ciclo orçamentário corresponde ao período em que se processam as atividades peculiares ao

processo orçamentário.

- Proposta orçamentária: é o conjunto de documentos relativos aos planos governamentais, à

previsão da receita e à fixação das despesas, que o Executivo deve enviar anualmente ao
Legislativo, para sua apreciação e votação.
Os tribunais (Poder Judiciário) e MP deverão elaborar suas propostas orçamentárias dentro
dos limites estipulados conjuntamente com os outros Poderes na LDO. Se as referidas
propostas não forem encaminhadas dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo
considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores apontados
na LOA vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na LDO. O Poder Executivo fará
os ajustes necessários caso as propostas dos órgãos supracitados estiverem em desacordo com
os limites da LDO.

- Elaboração orçamentária:

a) Iniciativa: a iniciativa é o ato que instaura o processo legislativo, mediante proposta de

edição de direito novo. No caso das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), a inciativa é privativa
do Chefe do Poder Executivo. Caso haja mora do Chefe do Executivo, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente. Se o Presidente não exercer sua
iniciativa no prazo constitucional estabelecido, sua omissão será punida como crime de
responsabilidade.

b) Exame prévio dos projetos: após o projeto de lei ser recebido pelo Congresso, será ele
enviado a uma Comissão mista de senadores e deputados, à qual compete examinar e emitir
parecer sobre as leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA e créditos adicionais).

c) Mensagem aditiva: o Presidente poderá encaminhar mensagem ao Congresso para propor

modificações nos projetos de lei de PPA, LDO e LOA. Porém, somente se afigura possível
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

d) Emendas: o poder de emendar é prerrogativa de ordem político-jurídica deferida aos

membros do Legislativo. Restrições: 1) não importem aumento da despesa prevista no projeto
de lei; 2) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original.

As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que emitirá parecer, e será apreciada pelo
Plenário das duas casas do Congresso.

e) Sanção e veto: decorrido o prazo de quinze dias, contados da data do recebimento do

projeto, o silêncio do Presidente importará em sanção. O Presidente poderá vetar o projeto
total ou parcialmente.

- Execução orçamentária: constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados

para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de
recursos humanos, materiais e financeiros. Compreende os meios pelos quais se efetiva a
realização das receitas e das despesas nele previamente autorizadas.

a) Programação financeira e cronograma de desembolso: o Poder Executivo estabelecerá,

dentro de trinta dias após a publicação dos orçamentos, a programação financeira (visa
manter o equilíbrio entre as receitas e as despesas) e um cronograma sobre o desembolso
mensal para a execução orçamentária.
b) Verificação do cumprimento das metas e limitação de empenho: a LRF determina que, ao
final de cada bimestre, seja avaliado o cumprimento das metas estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais da LDO para aquele período. Se verificado que a realização da receita não
comportará o cumprimento das metas estabelecidas, o MP e os três Poderes promoverão, por
ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho
e movimentação financeira, segundo a LDO. Não serão objeto de limitação as despesas que
constituam obrigações constitucionais e legais do ente (saúde e educação), inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do serviço da dívida e aquelas ressalvadas pela LDO.

Impedido está o Executivo de limitar as despesas dos outros Poderes e do MP. Porém, a
omissão em expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira
configura infração administrativa contra as leis de finanças públicas, punida com multa de 35%
dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua
responsabilidade pessoal.

O problema da falta de orçamento:

A eventual ausência do orçamento pode decorrer da rejeição da proposta por parte do

Legislativo ou da omissão deste em apreciá-la no prazo. Na CF de 88 não se admite a rejeição
do projeto de LDO, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa não será
interrompida sem a aprovação da LDO. Por outro lado, admite a possibilidade de rejeição do
projeto de LOA, quando estatui que os recursos que, em decorrência do veto, emenda, ou
rejeição do projeto de LOA, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados,
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa.