Implementación de políticas públicas, arena para el análisis del espacio público

deliberativo. El caso del programa mexicano 3x1 para migrantes.

Zavala Angulo, Zaira Ivonne. Instituto Universitario y de Investigación Ortega y Gasset

Email: zairazavala@yahoo.com.mx

Documento para su presentación en el V Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de
Administración Pública (Madrid, España) 29, 30 septiembre y 1 octubre 2014.

Resumen/abstract: En este trabajo se expone una relevante contribución a la política

pública de México conseguida por los emigrantes mexicanos radicados en Estados
Unidos: se analiza la solución que formuló el gobierno a su causa con la creación del
“Programa 3x1 para migrantes” y se examina la evolución de la respuesta institucional
una década después de su puesta en marcha. El esquema de operación del programa es
relevante porque pretende canalizar hacia objetivos comunes diversos intereses: de los
grupos de migrantes involucrados y de los tres niveles de gobierno en México. La
comparación del diseño inicial con el modelo de implementación posterior revela
variaciones a través del tiempo, la operación es más compleja al incrementar su ámbito
de actuación, como consecuencia se modifica la relación entre migrantes y gobierno, se
reducen los espacios de participación de los actores involucrados y los ámbitos
destinados a la intervención de los migrantes invalidan la deliberación. El Programa
involuciona hacia un modelo de operación centralizado y de gobernanza vertical.

Palabras clave: Políticas públicas, implementación, participación ciudadana,

gobernanza

Nota biográfica: Licenciada en Sociología (UDG, México), Maestra en Antropología

Social (CIESAS Occidente, México), Máster en Gobierno y Administración Pública
(IUIOG, España), Doctorado en curso. Ha laborado como investigadora etnográfica en
temas de pobreza y migración y participado en evaluación cualitativa de Programas
gubernamentales, para CIESAS Occidente. Se ha desempeñado como funcionaria
pública en la Secretaría de Desarrollo Social Delegación Jalisco, dirigiendo la
implementación de los programas de Desarrollo Social y Humano. Ámbitos de interés:
Política social, análisis y evaluación de políticas públicas, pobreza, migración,
educación, género, gobernanza, participación ciudadana.

1
Introducción
En este trabajo se expone el modelo de participación ciudadana que promueve el
gobierno federal de México en la implementación de una política pública de desarrollo
social, en colaboración con los mexicanos radicados en Estados Unidos, que
organizados en colectividad se presentan como socios del gobierno en la promoción del
desarrollo de sus comunidades de origen. El objetivo es profundizar en los retos que
tiene la participación ciudadana en una relación de interlocución diseñada por un
gobierno central, en tiempos de un nuevo paradigma de inclusión y apertura, que
promueve la colaboración social en la solución de los problemas públicos.

El estudio se inscribe en la disciplina del análisis de políticas públicas, concretándose en

la etapa de implementación como arena propicia para analizar la disposición de las
relaciones entre los actores intervinientes; también se exploran los preceptos de un
nuevo modelo de relación entre gobierno y gobernados que ostenta el paradigma de la
gobernanza, y se sondean los estadios de participación ciudadana admitidos en la
normatividad del programa gubernamental, para advertir las posibilidades reales de
codecisión y deliberación de los actores implicados.

En este trabajo se examina la normatividad del “Programa 3x1 para migrantes”

destacando las etapas que concentran los espacios de interacción con los ciudadanos, y
se realiza un análisis diacrónico equiparando la propuesta original con la que opera una
década después de su proyección como estrategia nacional. El resultado exhibe la
modificación de los espacios de interacción a través del tiempo, complicando la
participación de los interlocutores ciudadanos, reduciendo el margen para la defensa de
sus intereses y restringiendo los ámbitos para la codecisión y anulando la posibilidad de
deliberación. El diseño de implementación de la política descuida el equilibrio de poder
entre los actores involucrados, ciudadanos y migrantes incluidos, y se enfrenta a grandes
retos para superar las inercias de gobierno vertical que impiden la perspectiva de un
desarrollo incluyente.

2. Marco Analítico

2.1 El análisis de las políticas públicas y el estudio de su implementación.

La presente investigación se inscribe en la disciplina del análisis de políticas públicas
por su utilidad como puerta de acceso al vínculo entre la ciencia política y la

2
complejidad del mundo social. El análisis de políticas públicas consiste en el estudio de
la acción de los poderes públicos en el seno de la sociedad (Subirats et al., 2008).
Proporciona un enfoque conveniente para descifrar la complejidad del Estado en un
sector específico, permite identificar las razones, aciertos y desaciertos de la acción, así
como sus efectos en un contexto social determinado.

El análisis de políticas públicas facilita un acercamiento a la racionalidad que motiva las

soluciones adoptadas por el gobierno “las políticas portan valores y reflejan una
determinada visión de la resolución de problemas públicos” (Meny y Thoeing, 1992),
no obstante, además de servir como un útil instrumento para penetrar en la racionalidad
gubernamental, también ofrecen un marco provechoso para la interpretación de las
decisiones y acciones que toman otras instituciones colectivas implicadas en las
políticas públicas (en este caso la sociedad civil y los colectivos migrantes).

El estudio de las políticas públicas se diversifica en función de su adhesión teórica, hay

corrientes que analizan las políticas públicas en relación con la teoría del estado y otras
que examinan los efectos sociales que se atribuyen a su ejecución, enfocadas en la
evaluación de resultados. La presente investigación aprovecha el análisis de políticas
públicas como enclave para explorar el “funcionamiento de la acción pública” (Subirats
et al., 2008), como un medio para comprender su dinámica y su lógica; desde esta
perspectiva se reconoce que las reglas inscritas en las acciones públicas involucran no
sólo al gobierno sino también a la sociedad en la que se suscriben, se asume al Estado
como un sistema complejo y heterogéneo, como ente público y administrativo; y se
considera una tarea vital explicar su funcionamiento en los ámbitos de convivencia
colectiva.

En esta investigación reconocemos la definición de política pública como “una serie de

decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores,
públicos y a veces no públicos –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían-
a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo.
Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de
obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se
supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos objetivo), en el interés de
grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión
(beneficiarios finales)” (Subirats et al., 2008: 38).

3
El análisis propuesto para esta ponencia se concentra en la etapa de implementación de
la política pública, asumiendo la noción que introdujera Harold Lasswell desde los años
70 del siglo pasado al señalar que las políticas gubernamentales transitan por distintas
fases y es posible –y conveniente en términos metodológicos- fragmentarlas con el
objetivo de estudiar por separado las distintas variables que les afectan. Esta
segmentación resulta de gran utilidad para develar la lógica del complejo sistema
político y administrativo, desde la identificación del problema, la concepción y elección
de soluciones, el diseño de la respuesta, la implementación de la propuesta, la
evaluación de los resultados y la conclusión de la intervención1. (Ballart, 1992) (De
Leon, 1997)

El concepto de implementación está ligado a la actuación política, se distingue del

término ejecución que relacionamos con consumar o cumplir porque implementar en la
disciplina de la ciencia política conlleva un componente activo que le imprime un rasgo
de apropiación y asimilación a la ejecución. La implementación es entonces un proceso
de persuasión y negociación constantes para que los implicados en el proceso cooperen
hacia un mismo fin, proporcionando los elementos del programa que están bajo su
control (Bardach, 1977: 37)

La implementación es el paso entre la concepción de la política pública, como respuesta

a un problema específico y su concreción en una relación causal esperada, la
implementación incluye la etapa de diseño de una política, establecer el objetivo, etapa
en la que se conciben programas o acciones y se les asigna recursos legales, económicos
y humanos, pero también la etapa de puesta en marcha “convertirlo en una realidad
efectiva” en coordinación con los ejecutores y población objetivo. “Son así dos los
significados de implementar: el tránsito del concepto a lo real, y el tránsito de lo
probable a lo efectuado”. (Aguilar, 2003: 48)

En los párrafos anteriores se ha expuesto la relevancia que tiene el análisis de políticas

públicas como marco de interpretación de las decisiones y acciones de los actores
1
A comienzos de los años setenta Harold D. Lasswell era consciente de que el éxito de las políticas públicas
trascendía la buena planeación y ejecución controlada y formula una propuesta para dividir por etapas el ciclo por el
que transitan las políticas gubernamentales con el fin de estudiarlas de forma independiente; concibió las políticas
públicas como un proceso constituido por siete etapas: Inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación,
terminación y evaluación. Esa propuesta fue secundada por otros científicos de las ciencias políticas, los pioneros en
el estudio de la implementación son Paul Berman, Martha Derthick, Richard Elmore, Michael Lipsky, Milbrey
McLaughlin y Walter Williams. Cfr. Aguilar, 2003.

4
públicos y privados, y la conveniencia de afinar la mirada en la etapa de
implementación, como escenario que permite la observación del vínculo y la interacción
que se establece entre gobierno y sociedad con respecto a un problema y con la puesta
en marcha de las acciones que pretenden su solución. Ahora bien, al estudiar la relación
entre gobierno y gobernados es importante reparar en que éste vínculo ha cambiado en
la mayoría de las democracias occidentales en los últimos treinta años, en términos
generales la relación del estado con la sociedad se ha transformado en la búsqueda de
una conexión más horizontal y más vinculada con la ciudadanía, ésta se define como
una relación de nueva gobernanza, gobernanza horizontal o cogobernanza, según se
especifica a continuación.

2.2 La relación de gobierno y gobernados, nueva gobernanza.

A finales de los años 80 y hasta mediados de los 90 se reformó la práctica de la gestión
y la administración en la mayoría de las democracias de occidente, basada en las
doctrinas neoliberales y retomando principios de las organizaciones privadas sobre el
“Management y la Business motivation” (Arenilla, 2011: 28), la llamada Nueva Gestión
Pública enfatiza los valores del mercado y produce una mutación en la relación entre
sector público y sector privado. El paradigma que profesa el libre mercado y la
contracción del Estado evoluciona y a mediados de los noventa se considera
imprescindible, para la eficacia y legitimidad del actuar público, promover una relación
de colaboración entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones
empresariales y de la sociedad civil. Este nuevo esquema de interacción para gobernar
es lo que se reconoce como Gobernanza. (Prats, 2006)

El nuevo modelo de gobernanza adopta una perspectiva de gobierno más abierta, se

reconoce que el gobierno no tiene todas las herramientas económicas y sociales para
comprender y atender las necesidades de la ciudadanía, y requiere cada vez más de otras
organizaciones del sector privado y de la sociedad civil para identificar las necesidades
y plantear respuestas. La solución a las demandas públicas se puede nutrir con la
participación de los ciudadanos involucrados en el problema o la solución; así también
las acciones propuestas como política pública se enriquecen con la participación de
entidades privadas especializadas. Nace así “un modelo bidireccional de gobernanza en
que gobernantes y gobernados cooperan en la adopción de decisiones políticas y la
formulación de políticas abierta e inclusiva” (Aguilar, 2011: 4)

5
Luis Aguilar (2010) propone once claves para comprender la emergencia de una nueva
gobernanza que denomina “contenidos esenciales del enfoque de la gobernanza”. Para
resumirlos apuntaré que la Gobernanza es un proceso de la sociedad, no sólo del
gobierno, en el que sector público, organizaciones sociales y privadas toman y ejecutan
decisiones en conjunto con referencia a un sistema de valores, que se plasma en
principios y normas formales, generando leyes. Con estos valores se deciden las reglas
de relación entre actores y el único privilegio del gobierno debe ser regular y funcionar
como autoridad para resolver problemas de coordinación.

En la presente investigación se estudia la gobernanza como estructura de relación entre

gobierno y gobernados, y el escenario propuesto para su observación es la
implementación de una política pública; buscamos lo que Jan Kooiman (2005) llama
cogobernanza que se concreta en formas nuevas, más horizontales y con cierto grado de
igualdad en la interacción entre gobierno y sociedad; en ésta los actores mantienen su
autonomía, cooperan y se coordinan sin que el gobierno ocupe una posición central, en
oposición a la tradicional gobernanza jerárquica, en la que el gobierno decide qué
problema atender y cómo resolverlo. Evidenciar el papel del gobierno como dominador
o como regulador de las relaciones en las que participan tanto el sector público como
organizaciones sociales y privadas es uno de los focos de atención de esta investigación.
¿Es visible una relación de cogobernanza, más horizontal en el escenario de
implementación de la política pública elegida?

2.3 Previsiones para la observación de la gobernanza en la implementación de las

políticas públicas
Los estudiosos de la nueva gobernanza nos advierten que la interrelación entre el
gobierno y los ciudadanos, o entes privados, que intervienen en las políticas públicas
gubernamentales no parte de una posición simétrica y equitativa, y si bien la búsqueda
del equilibrio es posible, éste depende tanto del fortalecimiento de la sociedad como de
la posibilidad de cambio en el peso y la influencia del gobierno.

La interrelación entre gobierno y sociedad tiene problemas de viabilidad en sociedades

donde la población está inmersa en un contexto de pobreza y desigualdad, con gran
desarticulación social, violencia y desconfianza, con ciudadanos con escasa preparación
académica. En estos contextos existe una gran dependencia de la acción del gobierno

6
para resolver sus problemas básicos de bienestar, y esto funciona a su vez como
justificación para que el gobierno mantenga su estructura vertical y hermética con la
complacencia pasiva de los ciudadanos. (Aguilar, 2011) (Paz, 2008)

Otra advertencia que debemos considerar es que la apertura del gobierno a la

participación social, en la definición e implementación de políticas públicas, no es
suficiente para cambiar la dirección de la gobernabilidad, especialmente cuando la
participación de la sociedad civil en el ámbito de las decisiones no genera un
empoderamiento de la sociedad. En innumerables contextos se mantiene una relación de
dominación del gobierno hacia los ciudadanos, a pesar de la apertura a la participación
ciudadana (Bassols, 2011). Si bien algunos ciudadanos que participan en la
interlocución con el gobierno obtienen experiencias y aprendizajes que les diferencian
de otros más pasivos, su intervención no necesariamente implica una transferencia de
poder para la toma de decisiones colectivas. También es posible que esa agencia
participativa se circunscriba al marco de los programas gubernamentales y se agote
fuera de él.

Por lo dicho en párrafos anteriores es relevante explorar la calidad de la participación

social en la implementación de políticas públicas, en este contexto de apertura
gubernamental. Si la participación es sólo un discurso en el que los políticos intentan
influir para obtener de los ciudadanos el encargo de hacer aquello que los políticos
desean a través de manipulación (Maraval, 2004), si no se interesa y ocupa de la
representación y el equilibrio de los interlocutores, si sólo se refiere a la acción
oportunista de los poderosos que se aprovechan de la limitación del gobierno, si no se
producen políticas que resuelvan los problemas y atiendan las necesidades, se corre el
grave riesgo de generar abandono por desencanto y aumentar el escepticismo hacia el
gobierno (Aguilar, 2008).

Es entonces importante profundizar en las condiciones de la gobernanza que existen en

las prácticas concretas de la acción pública en la relación del gobierno y gobernados y
advertir sus oportunidades; ponderando la participación de los interlocutores:
ciudadanos, beneficiarios, representantes de grupos colectivos o representantes de
organizaciones privadas. Distinguir la nueva gobernanza en la existencia y la calidad de
la participación social, como Luis Aguilar propone “saber si realmente hay una mayor
densidad de participación social en las decisiones y acciones públicas (mayor número de

7
deliberantes y de opciones en juego, mejores prácticas de interlocución entre los
participantes, mayor sentido público de los participantes), de modo que se puede hablar
realmente de Gobernanza” (Aguilar, 2008: 38)

2.4 Espacios de participación ciudadana en las políticas públicas ¿es posible la

deliberación?
Recapitulando lo dicho hasta ahora: sostenemos que el ámbito de implementación de
una política pública es un escenario privilegiado para descubrir la lógica y la
racionalidad que motiva la interacción del gobierno con los gobernados, dado que es un
espacio donde convergen sectores de la sociedad envueltos en un problema público, o
implicados en su solución (a título personal, representantes colectivos, representantes
públicos o de ámbitos del sector privado, empresarial, académico, etc.). Asumimos que
dicha interacción con el gobierno aspira a mantener cierto grado de horizontalidad, en
concordancia con el modelo de gobernanza de las democracias modernas; en la cual los
actores mantienen su autonomía, cooperan y se coordinan con un gobierno facilitador
que reconoce sus límites en la solución de los problemas sociales y que está dispuesto a
ceder algunas de sus competencias.

La práctica participativa es el centro de atención del presente análisis que se propone

indagar en la autonomía, cooperación y coordinación de todos los actores desde un
escenario de diseño gubernamental, esto es, desde una participación institucionalizada.
Reitero la importancia del ámbito de diseño gubernamental toda vez que las relaciones
que se originen en éste espacio están condicionadas por una observancia concreta. Al
respecto, Manuel Ruano (2010) alude a la compleja interdependencia entre actores en
las políticas públicas y previene sobre la “institucionalización de la acción colectiva”
toda vez que “la emergencia de una nueva gobernanza democrática, que se distingue por
ser el producto de la interacción multiactorial, toma el relevo de la acción de gobierno
basada en un solo actor político (el gobierno), pero se termina subestimando el rol del
poder y las asimetrías de recursos entre actores”. (Ruano, 2010: 95)

Con el fin de examinar la implicación de los actores en la toma de decisiones Manuel

Ruano (2010) propone la escala de participación formulada en 1969 por Arnstein 2 ,

2
ARNSTEIN, S. (1969): "A ladder of citizen participation", en The Journal of American Institute of
Planners, no 35. Citado por Manuel Ruano (2010)

8
misma que utilizaremos como guía en el presente análisis. Es preciso distinguir entre
tres niveles de participación para medir el alcance real de intervención según se
encuentre organizado el proceso, a partir de los siguientes elementos (Ruano, 2010: 99-
103):

1- Flujos de información. El acceso a la información es el nivel más elemental de la

participación, los flujos de información presentan un doble sentido administración-
ciudadano: el acercamiento de la administración a los ciudadanos proporcionando toda
la información de interés público y la obligatoriedad de la administración de atender las
peticiones de información.

2- Instrumentos de consulta: remiten a una lógica más elaborada del espacio de

intervención en el que el poder de decisión lo conservan los cargos electos del gobierno,
o la administración, pero se invita al ciudadano a dar su opinión y éste puede hacerse
oír. Habitualmente la administración es quien toma la iniciativa, elige a los
participantes, controla el procedimiento y finalmente acepta, o decide desestimar, la
opinión de sus interlocutores.

3- Procedimientos de codecisión: implican la elaboración compartida de las decisiones

públicas y conllevan una cierta transferencia de poder hacia los ciudadanos. Al
instalarse los ciudadanos en el centro del proceso decisorio y de la administración se
conforma una nueva relación de frontera entre la administración y el medio social. En
éste último estadio Manuel Ruano advierte de la posibilidad de sobreestimar el interés
del ciudadano por comprometerse en la vida pública.

En los procedimientos de codecisión considero relevante ahondar un poco más en los

criterios para la toma de decisiones y distinguir si se favorece un método de negociación
o deliberación. Basándonos en una síntesis que hace Pedro Pérez (2009) sobre las
propuestas de los autores que defienden una democracia deliberativa3 rescatamos que el
proceso deliberativo se basa en “el intercambio de razones a favor o en contra de
distintas propuestas. Se trata así de convencer a los demás mediante la argumentación
racional, de tal forma que salga vencedora la propuesta respaldada por el mejor
argumento” este tipo de acuerdo consensuado se promueve cuando las decisiones deben
tomarse por unanimidad. Por su parte, la negociación no pretende convencer a todos,
sino conseguir el favor de algunos para imponer por mayoría alguna posición “se acepta

3
Los autores citados por Pedro Pérez (2009) son Jürgen Habermas, John Rawls, Joshua Cohen, Amy Gutmann
y Dennis Thompson, James Bohman, Benjamin Barber.

9
como legítimo el recurso al regateo de intereses o incluso a la coacción, la amenaza o la
demagogia, pues de lo que se trata es de captar un voto mayoritario, y no el
convencimiento racional” (Pérez, 2009: 157)

La codecisión mediante un proceso de deliberación favorecería que todas las opiniones

sean consideradas como punto de partida para un acuerdo, incluso cuando son
divergentes, esto podría resguardar el equilibrio en la participación ciudadana frente al
gobierno, o frente a otras fuerzas privadas con mayores recursos. Sin embargo, la
deliberación también tiene sus inconvenientes: No siempre genera consenso, podría
incluso exacerbar el conflicto. Los mejores argumentos ajenos no siempre transforman
las preferencias propias, toda vez que las preferencias no son sólo racionales, están
condicionadas por emociones; además en la convicción también intervienen las
capacidades para argumentar. Requiere más tiempo que la decisión autoritaria, en
muchas ocasiones se requiere cierto conocimiento técnico en posesión de la
administración, y demanda seres dotados de agencia, de capacidad para deliberar y para
actuar con una virtud cívica altamente desarrollada que les permita asumir tales niveles
de altruismo y solidaridad. (Villoria, 2011)

Otras consideraciones que pueden entorpecer la participación ciudadana en la solución

de los problemas públicos, según advierte Manuel Ruano (2010: 102-103) son:

• Transferencia de poder efectiva. La participación sin transferencia de poder se

transforma en un ritual sin finalidad clara, que propaga la distancia y
desconfianza de los participantes hacia las instituciones.
• La instrumentalización de la participación. Dado que la participación es
impulsada y coordinada por el gobierno en el marco de una política pública no
está exenta de que se emprenda sólo para justificar y legitimar las decisiones
tomadas anticipadamente.
• Sesgo participativo. Elegir como participantes aquellas voces afines a la
administración, excluir a los grupos vulnerables, no prever mecanismos para
equilibrar la desigualdad de recursos y conocimientos entre ciudadanía y aparato
burocrático sobre los temas a discusión.

El reto de la práctica participativa, según la literatura sobre la nueva gobernanza

revisada, es que los actores participantes deben poseer poder y capacidad de gestión,
10
representar diversidad de intereses aunque las relaciones entre ellos no sean del todo
simétricas y que todos los participantes estén dispuestos a razonar y consensuar, a pesar
de las propias convicciones y aunque los resultados de la deliberación conjunta no dejen
satisfechos a todos los participantes, empezando por el propio gobierno (Acosta, 2010).

A partir del marco analítico presentado en las páginas anteriores se profundizará en el

diseño de participación ciudadana en una política pública en México, centrando el
análisis en la implementación de un programa social concreto. Tratamos de averiguar la
relación de gobernanza implícita profundizando en las posibilidades que otorga el
marco normativo del programa para que los ciudadanos y sectores sociales puedan
decidir y trabajar en coordinación con el gobierno. El análisis pretende además inquirir
en la modificación de los espacios de interacción a través del tiempo, comparando la
propuesta original y la que opera en la actualidad, una década después de la puesta en
marcha del “3x1 para migrantes”.

3. El “Programa 3x1 para migrantes” como caso de estudio

3.1 Participación ciudadana en política pública y política social

Estudiar la participación ciudadana en las políticas públicas de México es necesario y
relevante por las características particulares de administrar lo público en el país, con el
peso histórico de un presidencialismo de partido único durante setenta años que, pese al
federalismo que ostenta en su constitución política y no obstante la reciente incursión en
la alternancia en el poder de la última década, mantiene presente la inercia de hacer
gobierno desde arriba con centralización del poder (Acosta, 2010) (Lanzaro, 2010). El
poder político en la práctica no encuentra contrapeso en el esquema administrativo que
aún se vincula estrechamente con los designios políticos -ni bien alcanzó una
consolidación burocrática al estilo weberiano cuando se vio envuelto en mecanismos de
reforma incitados por organismos internacionales en pleno auge neoliberal-, y en la
actualidad intenta sortear los nuevos retos de gobernanza en un mundo globalizado y
privatizador.

La elección de un programa de política social como escenario para estudiar la

interacción de los ciudadanos con el gobierno se debe a que en el ámbito del desarrollo
social se ha procurado el involucramiento de los ciudadanos en la resolución de sus
problemas, como corresponsables de su desarrollo, con gran impulso en los últimos

11
treinta años (Wainwright, 2005). En México encontramos a mediados de los años
setenta los programas precursores de participación comunitaria en la política social,
básicamente como un acto discursivo, dado que los beneficiarios de los programas son
sujetos de “apoyos”. Es hasta principios de los años noventa cuando los grupos y
organizaciones son concebidos como actores coparticipes de la superación de sus
condiciones de pobreza. (Canto, 2000) (Ramírez Sainz, 2000)

La característica que me parece más reveladora del “Programa 3x1 para migrantes” lo
es en términos de participación social, dado que involucra a los migrantes mexicanos
radicados en Estados Unidos como sujetos participativos en el desarrollo de sus
comunidades de origen en México. Estos exiliados son tomados en cuenta en la
definición de las inversiones que realizará el gobierno, sobre todo porque a cambio
están dispuestos a canalizar sus remesas para conseguir tales fines. Se presume que los
migrantes deciden en conjunto con los funcionarios de los tres niveles en dónde invertir
los recursos y qué acciones realizar, dentro de un marco normativo que pone ciertos
límites.

El modelo está pensado para fortalecer la coordinación de los migrantes con las
autoridades gubernamentales e incentivar la corresponsabilidad de la sociedad civil en
el mejoramiento de sus condiciones de vida, según indica la propia introducción a las
Reglas de Operación del Programa.4

3.2 Gestación del 3x1 para migrantes. Papel del colectivo migrante.
Al igual que todas las políticas públicas la confección del “Programa 3x1 para
migrantes” fue viable por la conjunción simultánea de varios factores, en este caso
destacan tres: a) la urgencia de intervenir en innumerables regiones con rezagos en
infraestructura y servicios en las que se origina la emigración masiva; b) la coyuntura
política que favorece el ánimo democrático, por la transición del partido político en el
poder, que busca legitimarse y flexibilizar el modelo de administración pública hacia
uno incluyente y de gobernanza más horizontal5 y c) la presión de los migrantes para

4
Las Reglas de Operación son el instrumento normativo que dispone la operación del programa, existen también
Lineamientos de Operación para las cuestiones particulares, en este caso son los Lineamientos de los Proyectos
Productivos. Y ambos se supeditan a las leyes de vigentes.
5
Desde 1929 y hasta los 90 el presidencialismo mexicano había sido un régimen mayoritario. La primera fisura del
régimen fue en 1989 cuando la oposición (PAN) gana el Gobierno del Estado de Baja California, una década más
tarde, en 1997, el PRI pierde la mayoría en la cámara de diputados y tres años más tarde también pierde el dominio de
la cámara de senadores, con lo que termina la etapa de control absoluto del Poder Legislativo. El golpe final a la

12
revertir los rezagos en sus localidades de origen, acompañada de una propuesta de
corresponsabilidad aportando sus recursos económicos.

Sin duda el factor más extraordinario es la presión de los migrantes, que se origina años
atrás con la asociación comunitaria de los mexicanos radicados en Estados Unidos. La
identificación por compartir origen les une en aquel territorio ajeno y se congregan en
torno a intereses comunes; con el paso del tiempo estos grupos con identidad propia se
formalizan y se constituyen en “clubs” con objetivos concretos, generalmente
solidarizados para intervenir en el terruño que comparten, primero con fines culturales,
religiosos y asistenciales, luego con el objetivo de fortalecer el desarrollo de sus
pueblos.

Los antecedentes de la inversión conjunta entre el gobierno y los migrantes datan de

1986 cuando los migrantes oriundos del estado de Zacatecas le proponen al Gobernador
un esquema de cofinanciamiento de obras y proyectos en el que cada actor aportara el
50% del costo de las acciones. El esquema estaba basado en la voluntad de los
migrantes y las autoridades tanto del Gobierno Estatal como de algunos Municipios que
esporádicamente participaron con recursos. (Moctezuma y Pérez, 2006) (Soto, 2006)
(García et al., 2006). A partir de esa experiencia en el estado de Guerrero se aplicó un
modelo similar en 1991.

En 1992 Zacatecas y Guerrero contaban ya con recursos federales para sus modelos de
intervención; en esos momentos la participación gubernamental estaba basada en una
relación particular de los políticos de Zacatecas y Guerrero con los migrantes, y la
atracción de recursos federales fue conseguida por la relación de amistad y cercanía que
compartían los gobernadores de las dos entidades con el Presidente de la República en
su momento; en ningún caso constituía para el gobierno una acción de política pública
prioritaria.

A inicios de los 90 el Gobierno Federal comenzó la interlocución con los mexicanos que
radicaban en Estados Unidos, al reconocer y aprovechar la constitución de agrupaciones

hegemonía del PRI fue cuando perdió la presidencia en el 2000. La posibilidad de participación política de otros
actores y partidos distintos al PRI fue constituyendo una distribución de poderes más plural, generando frenos y
contrapesos, con algunas novedades en el “policy making” que no se habían presentado antes en la relación entre el
ejecutivo y el legislativo dominado por el régimen priista. Cfr. Fuente especificada no válida.Fuente especificada
no válida.Fuente especificada no válida.

13
de connacionales que compartían origen instituye el Programa de Comunidades
Mexicanas en el Exterior (PCME), que tenía por objetivo promover la vinculación de
dichas comunidades con el país, promover las tradiciones mexicanas en beneficio de la
imagen positiva de México y fortalecer las redes entre las organizaciones creando
Federaciones por entidad para agrupar a los clubes identificados con diferentes
comunidades o municipios de una misma demarcación estatal6.

Los clubs y federaciones de migrantes se abren camino como un grupo representativo

reconocido por el gobierno federal a mediados de los noventa y el propósito de
incorporar sus objetivos de desarrollo local en la agenda gubernamental se concreta en
el año 2002 con la creación del Programa “Iniciativa ciudadana 3x1”, a cargo de la
Secretaría de Desarrollo Social. En 2005 cambia el nombre a “Programa 3x1 para
migrantes”, que mantiene en la actualidad. Su creación es producto de una iniciativa de
la sociedad civil organizada, en este caso, organizada en el extranjero (Fernández et al.,
2006) (Díaz, 2009) (Rodríguez, 2012).

El programa se formaliza con la institucionalización gubernamental de una propuesta

ciudadana, con un fuerte componente bottom-up y una dinámica de colaboración
particular entre migrantes, ciudadanos y académicos. Incluso antes de consolidarse
como programa nacional, la Universidad Autónoma de Zacatecas, a través del
Departamento de Investigación en Migración y Desarrollo dedicó diversas
investigaciones y una evaluación de la experiencia de los migrantes de Chicago, sobre la
inversión de remesas en coordinación con el Estado. Esta universidad acompañó y
asesoró a los migrantes zacatecanos en la concreción de sus demandas para proponer al
gobierno la colaboración económica con el fin de mejorar las condiciones de las
localidades con alta migración. Modelo que sirvió para la consolidación del programa
que hoy opera a nivel nacional (Fernández et al., 2006) (García, 2005) (García, 2007a)
(García, 2007b).

Como consecuencia de la creación del programa, que abre la posibilidad de acercar las
demandas de migrantes a las autoridades en sus pueblos de origen, se incrementa
considerablemente el número de organizaciones de migrantes mexicanos en Estados

6
Esta labor sigue realizándose por el Instituto de los Mexicanos en el Exterior , cfr. www.ime.gob.mx

14
Unidos7 y se complejiza su organización, las federaciones de migrantes se consolidan
como interlocutores de peso ante las autoridades en México y tienen cada vez más
presencia e interlocución con las autoridades de Estados Unidos (Díaz, 2009) ) (García
et al., 2006) (Moctezuma, 2007) (Rodríguez, 2012).

También es importante advertir que la inclusión de la demanda migrante en la agenda

gubernamental que impulsa la creación del programa, y su extensión a todo el territorio
nacional, tiene un notorio componente económico. El ingreso por remesas que los
trabajadores mexicanos envían a sus familias en México ha constituido desde el año
2000 el segundo lugar de entrada de divisas después del petróleo8. El país ostenta el
tercer lugar internacional en recepción de remesas después de India y China. El
principal destino de las remesas en México es la subsistencia y el consumo familiar
básico: educación, vestido, vivienda (Soto, 2006).

El apremio de las remesas es reflejo del reto que tiene el Gobierno de México para
promover el desarrollo en aquellas regiones de mayor intensidad migratoria, que sufren
el éxodo masivo de su población económicamente activa generando un círculo vicioso
de empobrecimiento paulatino (Garcés y Márquez, 2007). Canalizar el importante flujo
de remesas que hasta el año 2000 eran casi exclusivamente de corte familiar hacia
acciones sociales, para promover la inversión privada en estas comunidades, se
convirtió en una opción atractiva al gobierno para enfrentar el reto de su desarrollo9.

Entre los aciertos del diseño del programa los más señalados por los académicos que lo
han estudiado son a) que se concibe a partir de una experiencia ciudadana y se incorpora
como política pública para ser aprovechado a nivel nacional, es decir de abajo hacia
arriba (bottom-up) (Rodríguez, 2012; Soto, 2006; Tuirán, 2000); b) el fomento a la
cohesión social de los migrantes en Estados Unidos y el fortalecimiento del vínculo con

7
En 2002 iniciaron sólo 20 clubes de mexicanos radicados en 8 estados de la Unión Americana, diez años
después fueron 718 los clubes participantes. Información obtenida del informe “SEDESOL. El programa
3x1 para migrantes como oportunidad de ingreso y empleo en México. 2002-2010” Así como de los
informes trimestrales del ejercicio fiscal 2012.
8
En 2007 las remesas llegaron a su punto más alto en la historia y superaron los ingresos por petróleo “El Banco de
México destacó que los ingresos de divisas por remesas fueron equivalentes a 140 por ciento del saldo superavitario
de la balanza comercial de productos petroleros” Nota de Prensa en La Jornada del 26 de febrero de 2008
“Exportación petrolera sin precedentes”
9
Los recursos económicos que la dependencia federal ha destinado al programa se han multiplicado por cinco desde
su puesta en marcha, el primer año aplicaron 113.7 millones de pesos, incrementando paulatinamente hasta erogar en
2009 la cantidad de 525.2 millones, éste año fue el que destinó el monto mayor de recursos económicos y a partir de
esa fecha ha decrecido ligeramente, en 2013 el recurso ejercido fue 511.4 millones de pesos los destinados a las obras
y acciones del programa. (Información obtenida de los Informes de la Cuenta Pública que emite la SHCP)

15
sus comunidades de origen (Shannon, 2007; García et al., 2006) c) El fomento a la
transparencia a través de la participación y la evaluación (Cruz, 2008); d) La
incorporación de proyectos productivos, que podrían a largo plazo impactar
positivamente en el desarrollo comunitario (Frías et al., 2006; García et al., 2011;
García, 2007a; Ramírez et al., 2011) y e) la posibilidad de la realización de obras
sociales en beneficio de la localidad de origen (Soto, 2006).

Otros estudios han podido dar cuenta de sus desaciertos, entre ellos una gran
complejidad en la coordinación de los actores, que no está exenta de conflictos entre las
organizaciones de inmigrantes, sus comunidades y los tres niveles de Gobierno en
México. Subrayan un continuo sesgo en la selección y priorización de los proyectos ya
sea porque el interés de los migrantes no coincide con las zonas de atención prioritarias
para el gobierno, ya sea por la insuficiencia de presupuesto de las dependencias
gubernamentales para atender todas las obras propuestas, o bien porque los propios
migrantes no aportan su recurso y se exige a los beneficiarios contribuir para concluir
las obras (García, 2005) (Díaz, 2009).

Otros problemas detectados en la operación se deben a que la naturaleza de las

instituciones gubernamentales no es coincidente con la propia de las asociaciones
civiles, los migrantes perciben complejidad burocrática entre los requisitos de las tres
dependencias de gobierno (García et al., 2006) y la característica del ejercicio
presupuestal gubernamental no es coincidente con los tiempos de ahorro y pago de los
migrantes. Además, el modelo requiere de participación comunitaria para fortalecer la
transparencia, sin embargo es complejo involucrar a la comunidad, en especial cuando
no hay buena colaboración entre los habitantes con el club de migrantes (Frías et al.,
2006)

La expansión del programa a nivel nacional implicó la conciliación de intereses

públicos y privados entre actores diversos: migrantes, ciudadanos y autoridades de los
tres niveles gubernamentales; la negociación no concluyó con la concepción del
programa, ha sido un proceso continuo durante su implementación. Tres años después
de su lanzamiento se publicaron las segundas Reglas de Operación, en las que se
encuentran aspectos significativos para el control de la participación de los migrantes y
a partir de 2005 se renuevan cada año. Los cambios en la normatividad son materia de
análisis en la siguiente sección del presente artículo, enfatizando los aspectos que se

16
refieren a la organización de la interacción entre el gobierno y los migrantes. Antes una
breve descripción de su operación.

3.3 Características generales de la operación del Programa

El Programa 3x1 para migrantes es coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social
(del Gobierno Federal) desde el año 2002, reúne a los tres niveles de gobierno: Federal,
Estatal y Municipal considerándolos socios iguales en participación con los migrantes
mexicanos radicados en Estados Unidos que se interesan por enviar sus remesas para
invertir en obras de infraestructura en sus comunidades de origen. Con este programa
las remesas que envían los migrantes se cuadriplican con la aportación de los tres
niveles de gobierno (cada socio aporta el 25% del costo de los proyectos).

Las condiciones de operación se publican anualmente con el nombre de “Reglas de

Operación”, en las que se establece claramente el papel de cada actor, los
procedimientos y pasos que conlleva su ejecución, la cobertura geográfica, la población
objetivo, las reglas de interacción para la negociación entre autoridades públicas y
representantes sociales y privados, el conducto para la resolución de conflictos y los
alcances esperados.

El objetivo principal del programa en las Reglas de Operación 201410 es “Contribuir al

desarrollo comunitario de las localidades apoyando el desarrollo de proyectos de
infraestructura social comunitaria, equipamiento o servicios comunitarios, así como de
proyectos productivos”. La participación de los migrantes, según se advierte en el único
objetivo específico es prioritaria, cito: “Promover en las localidades seleccionadas por
los migrantes, el desarrollo comunitario, a través de proyectos de infraestructura social
comunitaria, equipamiento o servicios comunitarios y proyectos productivos,
cofinanciados por los tres órdenes de gobierno y los migrantes organizados” (numeral
2.2).

La población objetivo la constituyen las localidades seleccionadas por los clubes u

organizaciones de migrantes para invertir, con la primera salvedad “considerando el
presupuesto disponible”. Y la segunda limitación “se dará atención preferente a la

10
Reglas de Operación del Programa 3x1 para Migrantes, para el ejercicio fiscal 2014, publicadas en el Diario Oficial
de la Federación el 27 de diciembre de 2013. Consulta en www.sedesol.gob.mx

17
población objetivo del Programa que se encuentra dentro de los 7.1 millones de
personas en situación de pobreza alimentaria extrema” (numeral 3.2).

El tipo de apoyos que contempla el programa han evolucionado desde su concepción

hasta la actualidad, en un primer momento se apoyaban obras de infraestructura y
servicios encaminados a atender las necesidades de la población, incluyendo
saneamiento ambiental, salud, educación y actividades de tipo cultural, con la sola
condición de que no fuera inversiones para ornamentación. Durante el tiempo que ha
operado el programa se ampliado el abanico de posibilidades permitiendo el apoyo a
becas educativas y proyectos productivos, esta última opción se incorpora a partir de
2009. En 2013 se agrega una modalidad nueva, de apoyo a actividades de capacitación,
organización y promoción social, dentro y fuera de México, es la primera vez que se
incluye la posibilidad de que los recursos del programa sean aplicados fuera del país.

Las propuestas de los migrantes son canalizadas a la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL) por los representantes de los migrantes en México, o por las oficinas de
Representación del Gobierno Mexicano en el Exterior, que funciona como enlace para
los migrantes y la SEDESOL. Es común que el intermediario para entregar las
propuestas a la SEDESOL sea personal del Ayuntamiento, toda vez que el gobierno
municipal es quien tiene el contacto más directo con los representantes de los migrantes
en México.

Una vez que los operadores del programa reciben las propuestas y verifican que
cumplan con los requisitos de elegibilidad, las someten a consideración del Comité de
Validación y Atención a Migrantes (COVAM) para que seleccione o priorice los
proyectos que se ejecutarán en el ejercicio fiscal vigente, dicho comité analiza su
viabilidad y determina las prioridades de atención. Las propuestas serán atendidas hasta
agotar el presupuesto disponible, con esto es importante destacar que no es una garantía
cumplir con todos los requisitos para que los proyectos sean elegibles, el alcance
presupuestal define también aquellos que obtendrán apoyo por el programa, y los que
no.

Una vez definido el universo de atención con los recursos disponibles para el año fiscal
correspondiente se formaliza el compromiso entre el club migrante y los tres niveles de
gobierno con un Convenio de concertación, en el cual se describe la obra o acción que

18
obtendrá fondos para su ejecución, señalando la aportación que corresponde a cada
participante. El “ejecutor” es quien realiza la construcción de la obra, otorga la
prestación del servicio o inicia el proyecto productivo. Generalmente el gobierno
municipal es el ejecutor de las obras y servicios, y grupos de ciudadanos –asociados con
los migrantes- son los ejecutores de los proyectos productivos. El ejecutor es el
responsable de informar a la Sedesol y a la ciudadanía sobre el avance y la conclusión
de los proyectos financiados con el programa. Al término del año tienen que estar
ejecutadas las acciones, es decir: obras construidas y proyectos funcionando.

El seguimiento de la ejecución de las acciones y la correcta aplicación de los recursos es

responsabilidad del gobierno Federal, aunque también se hace explícita la posibilidad de
que la población beneficiaria se involucre en acciones de verificación y seguimiento al
cumplimiento de las metas a través de comités comunitarios o participando como “club
espejo” en actividades de contraloría social. En la siguiente sección ahondaremos en las
características de éste y otros espacios diseñados para promover la participación
ciudadana en la operación del Programa.

4. Análisis del diseño de la participación y sus cambios a través del

tiempo
Buscamos cómo y en qué condiciones promueve la normatividad del programa la
efectiva participación de los interlocutores ciudadanos, migrantes y beneficiarios, para
lo cual nos basamos en la escala de participación de Arnstein que explicamos en el
marco analítico: flujos de información, instrumentos de consulta o procedimientos de
codecisión. Pretendemos averiguar si los espacios propuestos son viables, o adecuados,
para la representación de la diversidad de intereses; constatar que los gobiernos
implicados dan muestras de ceder el poder a los ciudadanos en la toma de decisiones.
Sondeamos la existencia de una administración abierta al diálogo, dispuesta a
compensar los desequilibrios de los participantes para propiciar una interacción en
condiciones de equidad, en una relación de cogobernanza.

Para acercarnos mejor al objeto de estudio y en concordancia con los principios de la

teoría del análisis secuencial de políticas públicas, he decidido fragmentar el programa
destacando las etapas que condensan las oportunidades de participación ciudadana en la
operación, con el fin de analizar cómo se concibe y dispone la interacción con los

19
migrantes, ciudadanos o beneficiarios en cuatro momentos cruciales de la
implementación del Programa: a) Diseño y modificación de las reglas, b) Acceso de la
población objetivo a la información y a la suscripción al programa, c) Validación y
elección de propuestas que se apoyarán y d) Seguimiento y evaluación de la ejecución
de las acciones.

4.1 Participación en el diseño y modificación de las Reglas de Operación

La participación de los actores migrantes y ciudadanos en el ajuste de la normatividad
no está previsto en las Reglas de Operación, se presume que este proceso es limitado, no
obstante se puede advertir que en el transcurso del tiempo han sucedido ajustes
importantes que con seguridad se derivan de negociaciones de los actores, un ajuste
significativo en los primeros años de su implementación es el requisito de la
participación de asociaciones de migrantes en la ejecución del programa: en 2002 el
programa de nombre “iniciativa ciudadana 3x1” permitía que cualquier grupo de
ciudadanos organizados pudiera presentar proyectos susceptibles de financiamiento por
esta vía, sin embargo, a partir de 2005 los proyectos deben estar presentados
exclusivamente por grupos de migrantes organizados, es entonces cuando el programa
adquiere el nombre actual “3x1 para migrantes”.

Se puede inferir que los migrantes participaron en el primer momento de diseño del
programa, a través al menos de instrumentos de consulta; pero con la información
disponible no se puede deducir que la posibilidad siga abierta en el re-diseño de las
reglas que sufren modificaciones anuales.

Tampoco se puede decir que las reglas del juego sean explícitas y accesibles para todos:
Existe gran complejidad normativa detrás del programa, leyes, reglamentos,
lineamientos a los que se remiten las propias Reglas de Operación, parece un laberinto
normativo. En 2002 la operación del programa debía ceñirse a las Reglas de Operación
y además a los Lineamientos de los Programas de Desarrollo Social y Humano, pero en
2014 las Reglas de operación apuntan la observación de siete documentos normativos
externos de observancia obligatoria llamados “lineamientos”, diversificando las
disposiciones que deben observarse entre leyes federales, reglas de operación y
lineamientos administrativos. Esto genera gran complejidad para los ciudadanos
comunes, los representantes ciudadanos y los propios migrantes que intervienen en el
Programa. Colaborar sin salir de los márgenes de actuación permitidos requiere conocer

20
y dominar una larga serie de disposiciones de observancia obligatoria en la
implementación del programa: ventaja clara para los funcionarios gubernamentales, y
específicamente los funcionarios federales que conocen mejor las disposiciones de su
ámbito administrativo.

4.2 Acceso a la información y a la suscripción al programa

En las Reglas de operación se dispone que el programa se difunda a través del instituto
de los Mexicanos en el Exterior, por medio de las dos oficinas de representación de la
SEDESOL en Estados Unidos y a través de la página web de la Secretaría, donde hay
documentos y guías para promover y facilitar la participación de los interesados que
cumplan con los requisitos, además la SEDESOL ha promovido el programa
continuamente en foros y reuniones con los representantes de los grupos de migrantes
en Estados Unidos.

El tipo de participación se limita al flujo de información del gobierno hacia los

ciudadanos, las vías previstas para que los ciudadanos puedan acceder a información
son limitadas, se presupone que todos los ciudadanos interesados tienen acceso a
sistemas informáticos y dominan el acceso a internet, o bien, que tienen vínculos con las
oficinas de representación del gobierno de México en Estados Unidos; no obstante,
estas suposiciones están desvinculadas de la realidad de la población que vive en las
localidades de alta marginación en el país sin acceso a tecnologías de la comunicación y
desligados de aquellos migrantes que temen hacerse visibles en el país de destino por
sus condiciones de residencia ilegal. Es decir, no se prevén mecanismos para hacer
partícipes de la información a los grupos más vulnerables y marginados.

Por su parte los requisitos para acceder al programa tienen cada vez mayor complejidad,
en 2002 sólo era necesario que las organizaciones ciudadanas presentaran ante las
oficinas del comité de planeación estatal (COPLADE) su solicitud, y ésta dependencia
sería la responsable de coordinar las acciones con las autoridades municipales y
presentar la solicitud ante la Delegación Estatal de la SEDESOL, en ese momento sólo
se solicitaba como requisito el consenso y priorización de las obras y acciones con los
habitantes de las comunidades. En 2014 es requisito indispensable pertenecer a una
organización colectiva “ser migrantes organizados en un club que decida apoyar un
proyecto que contribuya al desarrollo de una localidad”, pero además la constitución

21
debe estar reconocida y acreditada por un consulado mexicano que expide la “toma de
nota”11. Otro requisito es demostrar la solvencia económica para afrontar el costo del
proyecto con un estado de cuenta bancario12. Además, para la financiación de proyectos
productivos, también será necesario presentar un elaborado plan de negocios.

El rigor que se observa en los requisitos para adscribirse al programa incurre en el

mismo sesgo que se advirtió en su difusión, la adición de exigencias y comprobantes
aumenta los obstáculos para los migrantes con menos recursos, un ejemplo claro es la
obligaciones de presentar un plan de negocios para obtener apoyo con fines productivos:
no todos los migrantes tienen posibilidad de elaborarlo, ya que implica conocimiento de
contabilidad y finanzas; tampoco es sencillo contratar a un técnico para que lo
desarrolle, ambas opciones son embarazosas para los migrantes más vulnerables, que
provienen de comunidades rurales pobres. El programa se propone fortalecer el capital
social con el fomento de las agrupaciones, sin embargo, no tiene previsto incorporar en
el cauce de la asociación y acceso a la información a los más solitarios.

4.3 Validación y elección de obras y proyectos

El sistema propuesto en el Programa para la selección de los proyectos que obtendrán
recursos constituye una ocasión privilegiada para observar la disposición y apertura
gubernamental para la participación ciudadana en la codecisión, el nivel de
participación más complejo en la escala de Arnstein. En especial considerando la
fricción de intereses que se genera cuando las necesidades y la demanda de proyectos
son mayores que el presupuesto disponible.

La selección de proyectos que podrían ser atendidos con el Programa en el año 2002 era
facultad de pequeños comités comunitarios “o figura similar” instalados en el nivel
local, que fomentaba la participación de miembros de las localidades a beneficiar en el
establecimiento de prioridades. A partir del año 2005 se desestiman los comités
comunitarios y la selección de proyectos es facultad exclusiva de un Comité de
Validación de Atención a Migrantes (COVAM), que tiene limitada representación de
los actores involucrados. Dicho comité está compuesto por un representante de cada
11
Para expedir el documento de Toma de Nota se requiere comprobar ante el consulado mexicano que al menos a
diez personas mayores de 18 años residentes en el exterior de México –acreditado con identificación y comprobante
de domicilio-, están organizados y tienen una mesa directiva, y están localizables para cualquier contacto q requiera
el consulado.
12
Las propias Reglas proponen dos alternativas que anulan el rigor de la participación, y pueden facilitar la
simulación de las participaciones, la primera es que se puede sustituir el documento bancario mientras se firme una
carta compromiso, y la segunda es que se puede proponer la aportación en especie -y no se aclara que se consideraría
como aportación en este caso podría ser cualquier cosa, incluso mano de obra de los ciudadanos beneficiarios-.

22
nivel gubernamental y un representante de los migrantes por entidad federativa, es decir
un representante de la sociedad migrante -normalmente el presidente de alguna
federación- decide sobre las propuestas de todos los clubs en decenas de municipios.

La mediación de la representación no está exenta de sesgos en la selección de los

proyectos, es común que proyectos de gran interés para los actores municipales y clubes
de migrantes queden excluidos en la validación de las propuestas, por criterios de
priorización que no toman en cuenta los argumentos de cada grupo, por falta de
presupuesto para apoyar todas las iniciativas, o por cuestiones subjetivas. No hay un
espacio previsto para la discusión de las prioridades entre el representante de los
migrantes con los interesados. Al sustituir los pequeños comités comunitarios que
existían en 2002 con un exclusivo Comité de Validación por entidad federativa se
simplificó mucho el trabajo administrativo para el gobierno, pero se perdió un valioso
espacio para la negociación y la posible deliberación entre los ciudadanos.

Pese a la mediación y representación reducida de los migrantes en el Comité de

Validación, éste podría ser un espacio más equitativo entre gobierno y migrantes si
proporcionara condiciones para la deliberación informada de las propuestas. Para
propiciar mayor calidad y seriedad en la evaluación de los proyectos tendría que
garantizarse el acceso a la información con tiempo suficiente para revisarlas y consultar
a especialistas con diversos puntos de vista para generar una decisión mejor
fundamentada. No obstante, las Reglas de Operación establecen que se debe informar a
los miembros del comité con 15 días naturales de anticipación a la reunión,
proporcionando la información de las propuestas para su estudio y evaluación.
Considerando que los representantes de migrantes que asisten a las reuniones se dedican
a dicha actividad de forma altruista y en su tiempo libre, es prácticamente imposible que
en tan reducido lapso de tiempo puedan informarse con especialistas, generar alguna
consulta con sus representados y hacer un proceso de debate previo.

Una condición sencilla e indispensable para garantizar que en la codecisión todos los
intereses representados sean tomados en cuenta seriamente sería establecer el consenso
unánime para la selección de prioridades; sin embargo, las reglas de operación indican
que las decisiones serán tomadas por mayoría de votos y en caso de empate el
presidente del comité, el Delegado de la Sedesol en la entidad, tendrá el voto “de
calidad”.

23
Por todo lo anterior concluimos que la metodología con la que se debaten las propuestas
en el comité se aproxima más a un instrumento de consulta que a un espacio para la
codecisión. Y si bien existe apertura para dar representación y voz a los migrantes, no
existen condiciones para considerarse un ejercicio de colaboración y cooperación entre
actores con igualdad de posiciones. Es el gobierno federal, a través de la Delegación,
quien tiene mayores facilidades para terminar imponiendo con toda legalidad sus
intereses. Lo sorprendente es que en 2002 la toma de decisiones se compartía más con
los gobiernos locales y se incluía a los ciudadanos organizados, con características
menos autoritarias.

4.4 Participación ciudadana en el seguimiento y evaluación a las obras y

proyectos.
En las Reglas de operación se especifica que los migrantes tienen derecho a verificar la
ejecución de las obras y proyectos y vigilar la aplicación de los recursos. Si bien son los
migrantes los que tienen derecho a verificar las obras, son los ciudadanos que viven en
las localidades de México los que ejercen en su caso tal derecho si son beneficiarios de
las obras o proyectos a través de las figuras de “club espejo” y “comité de contraloría
social”, o bien pueden participar aún sin estar vinculados con el programa 3x1 para
migrantes en las figuras para la supervisión de obras y proyectos federales, con un
alcance mucho mayor al programa concebidas como “comités comunitarios de la
cruzada contra el hambre”.

Esta frontera entre los comités que tienen un alcance superior al programa y los
derechos de los beneficiarios del 3x1 no queda del todo clara en la normatividad. Se
explica claramente el objetivo de la contraloría social, pero luego son imprecisas las
facultades de los ciudadanos en los comités de contraloría, no se especifica cómo ni
quién debe componerlos. Además a los representantes de los migrantes en “club espejo”
se les asignan las mismas actividades de contraloría social para vigilar la ejecución y el
cumplimiento de las metas; así como la aplicación de los recursos, duplicando las
funciones entre ambas figuras. Al mismo tiempo, en el numeral 9 de las citadas reglas
se habla de un “comité comunitario con funciones de planeación, gestión, verificación
y seguimiento de las obras y acciones” y se especifica que los integrantes del comité de
contraloría deben formar parte del comité comunitario. Tres distintos nombres para

24
realizar tareas similares, sin delimitar cuáles son las particularidades y las fronteras
entre cada uno de los comités y el club espejo.

La existencia de tres figuras asociativas con facultades similares de verificación denota

vaguedad y escaso compromiso para facilitar modelos de participación, lejos de
aclararse de forma simplificada la mecánica de operación el programa se desvincula
remitiendo su especificidad a otros lineamientos normativos. La ambigüedad deja en el
aire la responsabilidad de los gobernantes y funcionarios de promover un determinado
modelo de participación ciudadana para el seguimiento y evaluación de las obras y
proyectos. Además las decisiones de los comités no tienen un carácter vinculante con la
responsabilidad de los funcionarios. Tanta indeterminación no permite distinguir si la
participación alcanza para considerarse en la escala como instrumentos de consulta o si
sólo se limita a proporcionar flujos de información; ambas son posibles, pero
dependerán de la voluntad y tenacidad de los actores.

Resumimos que las reglas de operación del programa 3x1 para migrantes plantean un
esquema de participación ciudadana que conserva cierta verticalidad y centralismo. El
diseño de implementación de la política pretende alcanzar un modelo de gobernanza
más horizontal, pero en la práctica se reproducen los espacios de decisión centralista y
vertical. Es especialmente relevante observar que al inicio del programa se plantearon
espacios de participación que podrían promover una deliberación cercana a los
ciudadanos en el establecimiento de prioridades, sin embargo, se claudicó de dicho
intento desde la primera modificación en la estructura del programa. Parece que el
gobierno federal apuesta por el control y la vigilancia estrecha ante la complejidad de
implementar un programa en una demarcación territorial extensa, con la participación
de múltiples actores; en detrimento de una transferencia de responsabilidades hacia los
ciudadanos y gobiernos locales.

5. Conclusiones.

El papel del colectivo migrante en la definición del programa 3x1 para

migrantes se desdibuja frente a un gobierno centralista.
El interés de los migrantes por mejorar las condiciones de sus comunidades se incorpora
en la agenda gubernamental de tal forma que culmina con la creación del programa 3x1
para migrantes, como un buen ejemplo de la incorporación de demandas ciudadanas en
25
la política pública en concordancia con modelo bottom-up. Las organizaciones de
migrantes se consolidan como un interlocutor gubernamental cuando demuestran su
potencial asociativo y la disposición para coordinarse y atender necesidades sociales. La
distancia de su tierra natal no les impide buscar una intervención en las decisiones
locales, en principio los vínculos personales de los migrantes con las autoridades
municipales y estatales de México abrieron la puerta a una relación particular entre
ciudadanos y gobierno, la cual se multiplicó y formalizó en proporción al incremento en
los recursos económicos y políticos que adquirieron los migrantes con su experiencia
asociativa.

Las asociaciones de migrantes trascienden la relación de interlocución con el gobierno

para convertirse en sus socios cuándo se concibe la magnitud de los recursos
económicos que recibe el país por la vía de remesas de emigrantes. El gobierno federal
decide incorporarlos en la toma de decisiones de sus localidades de origen, sobre todo
porque a cambio están dispuestos a proporcionar sus recursos económicos y de
liderazgo local.

El Gobierno Federal adapta la demanda de las asociaciones y consolida la creación del

“Programa 3x1 para Migrantes” en el marco de una política pública que se propone
resolver problemas de infraestructura y rezago social, es muy relevante destacar que no
se cuestiona el problema migratorio ni las condiciones de los migrantes antes o después
de partir, sólo aprovecha sus recursos y premia de alguna manera la organización
colectiva, dado que es condición imprescindible para participar en el programa. Esta
condición de alentar la cooperación, que a la larga puede beneficiar la cohesión social
de los migrantes y retribuir algún beneficio colectivo, no es más que un efecto
secundario, no obedece a una política concreta de acercamiento a las necesidades de los
migrantes “durante” su etapa laboral en Estados Unidos, no constituye un objetivo en sí.

La ambición del planteamiento gubernamental al aplicar el modelo en todo el territorio

nacional lleva consigo el síntoma de los grandes diseños federales de lucha contra la
pobreza, con objetivos desmesurados y ambiciosos, sobreestimando los recursos que
tienen para su ejecución los gobiernos locales, y sin considerar espacios para la
adaptación mutua entre el diseño del programa y su implementación por los gobiernos
locales. Los espacios que contempló en su arranque el programa para la conciliación de
intereses y el diálogo con los actores participantes se pierden paulatinamente, generando

26
una involución hacia el centralismo, hacia una gobernanza vertical, en la que el
gobierno federal –presumiblemente por la pretensión de controlar con eficacia la
complejidad social e institucional que involucra la operación del Programa- retoma
atribuciones que correspondían inicialmente a la población objetivo y los gobiernos
locales, limita los ámbitos de negociación entre migrantes, ciudadanos y autoridades
municipales al suprimir los comités comunitarios y reduce categóricamente los espacios
de decisión, creando un embudo de mandato en el comité que toma las decisiones.

Retos de la cogobernanza. El modelo del programa es vertical.

En el fundamento del programa encontramos elementos importantes de la nueva
gobernanza, existe el reconocimiento de que los recursos públicos son insuficientes para
atender los problemas públicos y la consecuente apertura para la participación social en
la búsqueda soluciones a los problemas y las necesidades. Existe además un consenso y
compromiso fuerte por todos los actores para resolver los rezagos de infraestructura y
promover la producción en las localidades con altos índices de marginación, sin
embargo, predomina un esquema de extrema tutela del gobierno central y poca libertad
para que los actores privados involucrados –migrantes organizados- puedan aportar sus
fortalezas, generando controles cada vez más exhaustivos para la comprobación del
gasto por cada uno de los actores participantes, así como la vigilancia y control de la
constitución y aportación de los migrantes. Los retos de la implementación ante
múltiples actores, con recursos desiguales, que no se ha procurado fortalecer durante los
10 años de implementación, han generado una centralización en la toma de decisiones y
el control de la ejecución por el gobierno federal dando pasos hacia una gobernanza más
vertical y centralizada que horizontal.

La posible explicación al retroceso es que la gobernanza horizontal tiene problemas de

viabilidad en sociedades donde la población está inmersa en un contexto de pobreza y
desigualdad, con ciudadanos con escasa preparación académica, como es el caso en los
municipios rurales de México, que tienen gran dependencia de la acción del gobierno
central o estatal para resolver sus problemas básicos, esto justifica la estructura vertical;
sin embargo, también está visto que los recursos del gobierno central no están
encaminados a fortalecer la participación de los actores para conseguir la deliberación
entre actores empoderados. La desventaja de recursos entre los distintos niveles de
gobierno y aún mayor para los grupos de migrantes, desvirtúa el objetivo de
colaboración y provoca desviaciones en la implementación, generando dependencia en

27
lugar de colaboración. El gobierno federal no se ha preocupado por equilibrar a los
actores y tiene un papel protagónico que impide la horizontalidad que intenta proponer.

El análisis secuencial del programa facilita identificar los limitados estadios

de participación. La deliberación no es prioridad.
Los resultados de indagar en las posibilidades de gestión ciudadana desagregando los
momentos cruciales de la implementación del programa son interesantes, permitieron
advertir que la transferencia de poder a los migrantes se circunscribe a la proposición de
obras y proyectos para que sean priorizados por el gobierno, en cierta forma similar a la
elaboración de presupuestos participativos, con la diferencia de que adicionalmente a
los fondos aportados por los ciudadanos en la recaudación de impuestos, los migrantes
deberán aportar recursos propios en su ejecución.

Por otra parte, el programa tiene serios desafíos para rectificar los sesgos en la
participación, según advertimos en el alcance de la difusión y los propios requisitos de
suscripción, que no contemplan a la población más vulnerable y menos informada.
Tampoco se prevén mecanismos suficientes para equilibrar la desigualdad de recursos y
conocimientos entre los migrantes y las autoridades gubernamentales. Sorprende que
algunas modificaciones a lo largo de su trayectoria han contribuido a favorecer más
sesgos que a promover la inclusión de la diversidad de intereses, como la sustitución de
comités a pequeña escala en las localidades por un comité de representantes para la
toma de decisiones, en el que se privilegia la estructura vertical en el que el gobierno
mantiene la prioridad sobre los participantes con el “voto de calidad” en detrimento de
una verdadera dinámica deliberativa en la que se garantice que todos los argumentos de
los actores vinculados sean tomados en consideración.

El programa es susceptible a la instrumentalización de la participación si no se atiende

el sesgo en los participantes ni se procuran espacios más equitativos e imparciales para
la toma de decisiones, es necesario prever medidas para aportar más equilibrio entre los
actores y promover estadios de participación de codecisión informada. Y sobre todo con
mayor disposición del gobierno central a ceder poder a los interlocutores en las distintas
etapas de implementación, además del momento crucial para la toma de decisiones,
aunque los resultados no sean los previstos en el programa político. Apostar con mayor
determinación a la implicación ciudadana, especialmente cuando la contraparte está
visiblemente comprometida en la solución de los problemas públicos.

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