Buen Gobierno

Carta Administrativa
ISSN 0120-193X Editorial ......................................................................................................... 3

Bogotá, D.C., Noviembre de 2006 - No. 9
Revista Institucional del Sector Función Pública Presentación ................................................................................................. 5

Departamento Administrativo de la Función Pública
Escuela Superior de Administración Pública
Gobernabilidad, corrupción y ética pública ................................................... 7
Directores
Fernando Grillo Rubiano
Buen Gobierno: Un imperativo .................................................................... 11
Director Departamento Administrativo
de la Función Pública DAFP
Honorio Miguel Henríquez Pinedo El Código Iberoamericano de Buen Gobierno ............................................ 14
Director Nacional Escuela Superior
de Administración Pública ESAP
Normas de conducta en la Función Pública Uruguaya ............................... 22
Coordinador Editorial
Julián Marulanda Calero
Hacia una cultura del gobierno corporativo en empresas del estado ......... 31
Consejo Editorial
Carla Liliana Henao Carmona
Julián Marulanda Calero Mejora de los servicios públicos en México ................................................ 41
Claudia Patricia Hernández León
Guillermo Alonso García Peláez
Mauricio Villalobos Rodríguez
Código de Buen Gobierno en las entidades públicas ................................. 48
Milena Carolina Abril
¿Son necesarios los Códigos de Buen Gobierno en el sector público? ..... 52
Colaboradores:
Lesly Narváez Enríquez
El lenguaje ciudadano promueve una Administración
Diseño y diagramación:
Gabriela Osorio Valderrama
Pública moderna y eficiente ........................................................................ 61
Corrección:
Elizabeth Cristina Rodríguez Taylor
Códigos de Buen Gobierno: Herramientas
para incrementar el valor público ................................................................ 64
Apoyo Técnico:
Olga Lucía Echeverri Cardona
Gobierno Corporativo: un asunto público ................................................... 69
Impresión
Grupo de Artes Gráficas e Impresos
ESAP
Democratización de la Administración
Pública: un camino por recrear ................................................................... 73
Noviembre de 2006
Departamento Administrativo
de la Función Pública La formación en administración pública:
Cra. 6 No. 12 - 62 cincuentenario de una escudería para el buen gobierno ............................ 79
PBX: 334 40 80 Fax: 341 05 15
www.dafp.gov.co
webmaster@dafp.gov.co La experiencia de ISA en prácticas de buen gobierno ................................ 85
Diagonal 40 No. 46A - 37 CAN Cómo incorporar la ética pública a la cultura
Conmutador: 220 27 90 - Fax: 222 43 15 organizacional de las entidades del estado ................................................ 93
www.esap.edu.co
direccion.nacional@esap.edu.co
Notas sobre el régimen de servicios de las superintendencias ................ 108
Consulte esta publicación en formato electrónico
a través de nuestras páginas web
www.dafp.gov.co Código Iberoamericano de Buen Gobierno .............................................. 113
www.esap.edu.co
Las opiniones expresadas

en los artículos son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Se autoriza su reproducción citando la fuente.
Diseño y Diagramación:
Área de Comunicaciones - DAFP
Impresión:
Grupo de Artes Gráficas e Impresos - ESAP
Noviembre de 2006
Editorial
LOS CODIGOS DE BUEN GOBIERNO EN EL SECTOR PÚBLICO
El ejemplar de la novena edición de la Carta Administrativa está dedicado a los códigos

de Buen Gobierno en el sector público, en esta oportunidad hemos invitado a importan-
tes columnistas nacionales e internacionales que abordarán este interesante tema desde
varias perspectivas.
La idea de esta publicación se gesta en desarrollo de la presencia del Departamento en

la reunión de Ministros de la Función Pública en Montevideo Uruguay, en el mes de junio
de 2006. En el marco de la cumbre, se hizo la recomendación a los Jefes de Estado y de
Gobierno de la necesidad de contar con Códigos de Buen Gobierno a nivel estatal. Los
apartes del memorando de la reunión que fue suscrito por el Director de la Función Públi-
ca a nombre de Colombia, forman parte de esta edición.
En la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada a comienzos del mes de noviembre de 2006,
se ratificó la importancia de contar con Códigos de Buen Gobierno en el sector público de Iberoamérica.
Si se analiza con detenimiento este tema, se podría pensar que nuestro Código de Buen Gobierno está
contenido en nuestra Constitución Política y desarrollado ampliamente por las leyes que señalan la con-
ducta de los servidores públicos, prueba de ello son los principios consagrados en el artículo 209 de la
Carta como son, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales
en esencia buscan una gestión pública que se caracterice por prestar un servicio de calidad al ciudadano.
Igualmente podría decirse que las actuaciones de las diferentes instancias gubernamentales que apuntan al
mejoramiento de la gestión pública son códigos de Buen Gobierno, de hecho, desde el Departamento Admi-
nistrativo de la Función Pública hemos desarrollado temas tales como: gerencia pública, acuerdos de gestión
en el nivel de la gerencia pública, meritocracia, cuadros funcionales de empleo y competencias laborales,
racionalización de trámites, gestión documental, sistemas de información eficientes y sistemas de gestión de
la calidad; siendo este último uno de los sistemas más compatibles con la implementación de Códigos de
Buen Gobierno. Todos ellos impactan fuertemente en el concepto de la gestión de los servidores públicos,
pero lo normal es que su implementación, acompañada de mecanismos pedagógicos, sea a través de un
ajuste normativo.
Igualmente, existen experiencias del sector privado que podrían servir de ejemplo, tales como los Princi-
pios del Gobierno Corporativo de la OCDE y casos de países como los códigos de Buen Gobierno del
sector público español, la agenda de Buen Gobierno en México y específicamente, en el caso colombia-
no, tenemos ejemplos en la Superintendencia Financiera, y en la Secretaría de Hacienda del Distrito
capital; casos estos que serán tratados con detenimiento en esta edición.
Será entonces, de vital importancia en el presente cuatrienio que ese buen Gobierno, donde se enfatice
en la aplicación de la Norma Técnica de Calidad en la Administración Pública - NTCGP 1000:2004, con-
duzca a la prestación de servicios de una manera eficaz para el ciudadano, tal como lo plantea y viene
ejecutando el Estado Comunitario.

En este sentido debo destacar que, tal como lo ha señalado el Señor Presidente de la República, todas
las entidades estatales deben implantar sistemas de gestión de calidad antes de finalizar el año 2008, lo
cual naturalmente redundará en mejor atención a los ciudadanos y por supuesto contribuirá a aumentar
el índice de entidades con cuentas fenecidas por la Contraloría General de la República.
Asistimos entonces, a una trasformación en la forma de gerenciar las instituciones estatales, lo cual es
una ruptura frente al paradigma que impedía la efectividad de la acción del Estado y los Códigos de Buen
Gobierno apuntan a este mismo propósito.
En consonancia con lo anterior, hoy la reforma del estado tiene su esencia en el servicio al ciudadano y
por ello, de la mano con los códigos de Buen Gobierno, nos concentraremos en acelerar la implementa-
ción de la política de gobierno electrónico y simplificación de trámites, a través de acciones como la
creación de los Coordinadores de Información Sectorial en la administración pública, la factura electróni-
ca y el registro de marcas por vía electrónica, entre otros avances.
FERNANDO GRILLO RUBIANO

Director

Presentación
El contenido de la presente edición se inscribe dentro del marco de reflexión que
expone lo atinente al Buen Gobierno, siendo su eje central la contribución a
robustecer y enriquecer el debate académico sobre lo que este concepto expre-
sa, significa y representa para la democracia, coadyuvando con ello la reivindi-
cación de la gobernabilidad en momentos como el actual en que se requiere de
la activa participación y opinión de las distintas fuerzas vivas que actúan e
interactúan en nuestro contexto, a fin que la búsqueda por la procura de un
mejor Estado del Bienestar sea una eficaz realidad y de contera contribuya en
gran medida a la consolidación de adecuadas políticas sociales y al logro de los
superiores e integrales desarrollos que requerimos.
Las razones antecedentes indican para lo cual, el desarrollo de escenarios que

nos adentre en la esfera del Buen Gobierno, mismo que ha de ser sustentable y
capaz de plantearse los retos que sean necesarios de cara a los permanentes
desafíos que implica su desarrollo en torno a las distintas áreas que conforman
a los gobiernos en ámbitos de democracia y participación, lo que amplía hori-
zontes y permite fortalecer lo logrado y asumir las carencias existentes para su
superación.
Todo buen gobierno debe atender de manera estructural y pertinente la formulación de políticas
eficaces, articuladas con la solución de los problemas colectivos y de gobernabilidad que de continuo
se presentan, sin que ello implique sobrepasar los límites de la política, pero que sirva para definir y
redefinir lo relacionado con la importancia de amparar el sistema político, atendiendo los fundamen-
tos específicos que impone la democracia contemporánea.
Los distintos autores que intervienen en esta publicación, prestigiosos estudiosos, analistas yespe-
cialistas en diversas áreas del saber y conocimiento de la Administración Pública en las más de sus
temáticas, reflexionan con demostrada sindéresis sobre la general y casuística naturaleza del Buen
Gobierno, su actual situación, relevancia, proyección y prospectiva, en ámbitos internos como exter-
nos y constituyen una buena línea para las discusiones que sean menester, a la luz de los adelantos
y fragilidades que signan cuanto concierne a Buen Gobierno.
Se consignan serenas exploraciones de vital importancia sobre: El lenguaje ciudadano como promo-
tor de una administración pública, moderna y eficiente; el Código del buen gobierno en las entidades
públicas; Gobernabilidad, corrupción y ética pública; la formación en Administración Pública:
cincuentenario de una escudería para el buen gobierno; La experiencia de ISA en prácticas de buen
gobierno; El código iberoamericano de buen gobierno; Mejora de los servicios públicos en México; y,
Normas de conducta en la función pública uruguaya; mismas que constituirán un referente si no
indispensable, al menos necesario para todos los que sientan y tengan preocupación e inquietudes
respecto de los temas relacionados con la esfera pública en su conjunto, las políticas sociales, la
sociedad civil y el denominado Estado del Bienestar.

El buen gobierno debe procurarse siempre, por lo que hay que recurrir cada vez en mayor medida a
potenciar su inherente función mediadora y unificadora, diversificar sus actividades y funciones so-
ciales, fortalecer las sociedades de oportunidades, contribuir al desarrollo y transformación de la
sociedad de masas, propender la acción y coadyuvancia de organizaciones no políticas, la renova-
ción permanente de las denominadas elites políticas, impulsar los intereses generales, converger el
consenso y la solidaridad con fundamento y en torno a los valores.
Buen gobierno es promesa de responsabilidad, libertad, igualdad, justicia y progreso para con los
gobernados, es cumplir cabalmente con sus necesidades más sentidas, es entender las realidades
generales y particulares de la comunidad y actuar en consecuencia, es allanar con integrales desa-
rrollos las complejas rutas que le habiliten a los ciudadanos poder reconstruir sociedades políticas
más justas, equitativas, solidarias, y democráticas, lo que les facilitará sin mayores fracturas ni des-
iguales, resultados, expansiones, crecimientos totalizadores y aspiraciones mayores.
Responde esta edición a la urgencia de la opinión pública nacional, por conocer en mayor medida lo
concerniente a Buen Gobierno, con el objeto de nutrirse de elementos que les permitan poder inter-
pretar como dilucidar en mejor forma y manera su esencia, dimensión y sustancialidad, al tiempo de
averiguar cual pudiese ser la ética y los compromisos de un buen gobierno equitativo y democrático;
las condiciones actuales de gobernabilidad, la calidad de la democracia y los efectos en la comuni-
dad de la política social pública, entre otros generales y puntuales aspectos, dentro de la relación de
la nueva sociedad con las políticas públicas, los desarrollos, actividades y ejecutorias de la ciudada-
nía en el marco de la sociedad civil en los procesos de gerencia mancomunados en los que prima el
interés común, el autogobierno de las organizaciones democráticas y el papel del sector privado.
HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDO

Director Nacional
Escuela Superior de Administración Pública - ESAP

Gobernabilidad,
corrupción y ética
1
pública
Rodrigo Lara*
* Abogado, especialista en Derecho Público y Ciencias Políticas. Magister en Administración Pública.

Investigador y Consultor en temas de Gestión Pública y Ordenamiento Territorial. Actualmente
Director del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción.
Antecedentes El concepto de gobernabilidad es bastante elusivo y no

existe consenso en torno a su significado. El término pro-
L
a relación entre gobernabilidad y lucha conviene del inglés governance, el cual debe distinguirse
tra la corrupción es una preocupación relati- de capacidad de dirigir (governing), es entendido como
vamente reciente de académicos, planifica- la habilidad del gobierno para lograr consensos.
dores y diseñadores de políticas. De hecho,
tanto los temas de la gobernabilidad como la lucha La gobernabilidad es ante todo una cualidad de los
contra la corrupción fueron omisiones flagrantes del sistemas sociopolíticos, de allí que una definición
denominado Consenso de Washington. Hoy en día bastante acertada sea la que se infiere del siguiente
tales elementos son considerados piedra angular del texto de Prats: “ Un sistema social es gobernable
desarrollo económico, sobre todo a partir de la im- cuando está estructurado sociopolíticamente, de
portancia concedida por North a las instituciones.2 modo tal que todos los actores estratégicos se
interrelacionan para tomar decisiones colectivas y
Aun cuando la corrupción siempre fue considerada resolver sus conflictos conforme a un sistema de re-
como un fenómeno social persistente, y en algunos glas y de procedimientos formales o informales –que
casos justificado por distinguidos académicos, cómo pueden registrar diversos niveles de
la grasa que lubrica la maquinaria para la moderniza- institucionalización - dentro del cual formulan sus ex-
ción y para acceder al poder,3 solo hasta mediados pectativas y estrategias”.5
de los años noventa4 fue puesto en los escenarios
mundiales como una restricción nociva para el desa- Por otra parte, la definición del Banco Mundial pone
rrollo. Desde entonces el interés por el tema ha cre- énfasis en la acción de una parte de los actores
cido sustancialmente. puesto que “la gobernabilidad es el ejercicio de la
1
Bgl
2
North Douglas, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, FCE, 1995
3
Dentro de esta corriente merecen citarse: Leff N H (1964), Huntington S, (1968), Bequart (1989).
4
Wolfelson, J People and Development, FMI, October 1996.
5
Cfr Prats, J Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano, Revista Instituciones y Desarrollo No 10, 2001

autoridad mediante las tradiciones formales e in- nes mencionadas le han sido asociados dos
formales y las instituciones para el logro del bien componentes susceptibles de ser medidos a tra-
común, lo cual implica 1) el proceso de selección, vés de indicadores obtenidos de múltiples fuen-
monitoreo y reemplazo de los gobiernos; 2) la ca- tes, para 230 países, entre ellos Colombia, en
pacidad para formular e implementar políticas los últimos años. La existencia de libertades, la
atractivas y proveer servicios públicos y 3) el res- estabilidad política y ausencia de violencia, la
peto de los ciudadanos y del Estado por las insti- efectividad del gobierno medida en términos de
tuciones que dirigen las interacciones económi- la calidad de las políticas, de los servicios y de
cas y sociales entre ellos”.6 la burocracia, la calidad regulatoria, la calidad
del sistema judicial y el predominio del imperio
La definición de Prats es de carácter mucho más de la ley y el control de la corrupción son los
universal, toda vez que las autoridades dentro principales indicadores que determinan el gra-
de su concepción son uno de los actores estra- do de gobernabilidad de un país.
tégicos. Adicionalmente, el énfasis se pone en
la interacción entre agentes. En otras palabras,
se tiene en cuenta la maniobralidad del sistema La gobernabilidad en Colombia
y las capacidades para maniobrarlo.
El siguiente cuadro muestra la evolución de los
Lo que hace atractiva la propuesta del Banco indicadores de gobernabilidad en Colombia, en
Mundial es que a cada una las tres dimensio- los últimos años.
Indicadores de gobernabilidad en Colombia 1998-2005
INDICADOR/ AÑO 1998 2002 2005

Voz y rendición de cuentas 40,6 28,5 36,7
Estabilidad política y Ausencia de Violencia 6,6 3,3 4,2
Efectividad del Gobierno 56,9 43,1 53,1
Calidad Regulatoria 61,1 50,2 54
Estado de Derecho 31,3 24,5 32,4
Control de la Corrupción 26,5 35,8 53,2
Fuente:Kauffman et alia, Banco Mundial, 2006
El cuadro se interpreta de manera simple teniendo bia es uno de los países peor ubicados en el con-
en cuenta que el menor valor es cero y el mayor texto de los 230 para los cuales existe información.
valor es 100.7 Como puede observarse, en el pe-
ríodo comprendido entre los años de 1998 a 2002, Con el fin de acotar el tema del presente artículo,
todos los indicadores de gobernabilidad empeora- podemos explorar las relaciones entre
ron. Entre el 2002 y el 2005, mejoraron gobernabilidad, corrupción y ética pública. Existe
sustancialmente, especialmente el indicador de una estrecha relación entre gobernabilidad y co-
control de la corrupción. Sin embargo, todos los rrupción. A mayor gobernabilidad menor corrup-
indicadores están en niveles bajos. Se resalta que ción y a mayor corrupción menor gobernabilidad.
en materia de ausencia de violencia, rendición de Entre los dos fenómenos se presenta un arquetipo
cuentas y solidez del estado de derecho, Colom- sistémico que revela un reforzamiento mutuo.
6
Cfr Kauffman D, Rethinking Governance, World Bank, Octuber , 2003
7
La metodología y los valores pueden encontrarse en www.worldbank.org/wbi/governance. Debe interpretarse por cuarteles. Así, una
calificación entre 0-25%, significa que el indicador está en el nivel más bajo, por encima de 70 % en los niveles más altos. La
información para Colombia proviene de más de 12 fuentes diferentes.

El concepto de corrupción turan a los grupos económicos poderosos con el fin
y sus características de financiar sus campañas electorales y mantenerse
en el poder repartiendo favores como contrapartida.
La definición más extendida de corrupción ha sido el
abuso de la función y de los recursos públicos para Los teóricos de la corrupción han postulado diversas
obtener beneficios privados. A lo largo de los años causas explicativas de ésta. La teoría económica pos-
han existido diferentes taxonomías de sus causas y tula que es un crimen de cálculo. El individuo pondera
de sus consecuencias. los beneficios económicos frente a los costos. Los cos-
tos pueden ser económicos, políticos, sociales, psico-
Una de las clasificaciones más recientes ha sido dada lógicos o morales. Los costos económicos dependen
por el Profesor Wallis, de la Universidad de Maryland8 de la calidad del sistema legal. Si el sistema legal es
quien distingue entre corrupción sistemática y corrup- pobre el costo de cometer un ilícito es muy bajo. La
ción venal. calidad del sistema legal determina la probabilidad de
que el corrupto sea investigado, detectado, aprehendi-
Para el investigador, la corrupción sistemática era un do, judicializado y condenado adecuadamente. Un sis-
concepto clásico del siglo XIX para denominar la ten- tema legal necesita recibir flujos de información de
dencia de los políticos a manipular el sistema econó- buena calidad, pruebas sólidas, procesos eficientes,
mico con el fin de obtener rentas que eran usadas para personal idóneo y sistemas adecuados para vigilar y
asegurar el control del gobierno. Es decir, la política disciplinar a los jueces, ya que la tasa de tentación de
corrompía la economía. Estas formas de gobierno eran los funcionarios judiciales en estados débiles es muy
incapaces de promover el desarrollo económico. El alta.9 Si el sistema legal y los sistemas de control no
instrumento ideado por los creadores de la constitución son sólidos, los costos de cometer un acto corrupto son
americana para evitar la corrupción fue el equilibrio de muy bajos frente a los beneficios que se obtienen.
poderes. Así se impedía que los intereses políticos
cooptaran a los grupos económicos con el fin de ero- Los costos sociales y políticos son proporcionales al
sionar los derechos políticos y las libertades fundamen- grado de rechazo social que la corrupción genera. En
tales de los ciudadanos. una cultura donde el “vivo” es considerado un héroe, el
camino de la corrupción se encuentra despejado. Por
La limitación del acceso a los mercados y recursos fue el contrario, donde el ostracismo social es una sanción
una garantía para la existencia de la corrupción siste- efectiva los riesgos de corrupción son menores.
mática, ya que permitía generar rentas unidas a los
intereses de la coalición gobernante. Para el autor la Los costos psicológicos y morales, por su parte, es-
presencia de corrupción sistemática es característica tán asociados a la pérdida de los sentimientos mo-
de muchos de los países actualmente en desarrollo. rales y de la tranquilidad de conciencia de quien vio-
la los valores básicos que fundamentan su actuar en
A diferencia de lo anterior, el concepto moderno de un contexto de libertad y responsabilidad. Si el indivi-
corrupción, denominado corrupción venal, está ba- duo no vincula los actos corruptos a su referente éti-
sado en el axioma de que la economía corrompe la co, es decir si su costo moral es bajo, los atajos son
política. Una élite de rentistas crea gobiernos sus- asumidos como una conducta aceptable.
ceptibles de ser manipulados.
Algunos analistas asocian la corrupción con las tradi-
En el caso colombiano, recientemente se ha hecho ciones culturales y con la génesis de sus institucio-
mención de la existencia de captura de los políticos nes.10 También se relaciona con la falta de concien-
de los intereses económicos particulares, con el fin cia moral que induce a las personas a cometer actos
de introducir regulaciones para su propio provecho. ilegales o ilegítimos en contra de los valores más pro-
Sin embargo, también ocurre que los políticos cap- fundos.11
8
Cfr Wallis J, The concept of systematic corrupción in the American Política and Economic, History, NBER, Working Paper,
December ,2004
9
En países donde la criminalidad organizada está soportada por la por la presencia de actores armados ilegales financiados por el
narcotráfico y donde la consigna de “plata o plomo” es un mecanismo fuerte de coerción, la tentación a la corrupción de los jueces y
de quienes ejercen controles es muy alta y se refuerza por la existencia de asimetrías de información.
10
North, Summerhill y Weingast, Orden, desorden y cambio económico .Estados Unidos vs. América Latina, Revista Instituciones y
Desarrollo, 12, 2003
11
Saltos Galarza, N, Ética y Corrupción, estudio de casos, Banco Mundial, 1999.

En el diagnóstico sobre corrupción en Colombia, lle- La corrupción no solo afecta los negocios privados,
vado a cabo recientemente por el Programa Presiden- también debilita el tejido social y la existencia de
cial de Lucha contra la Corrupción como preparación interacciones sanas entre los agentes sociales. Se
para la formulación de la propuesta de política para el pierde la confianza en el otro y se subestima el valor
control de la corrupción, se encontraron como causas de la autoridad y de la vida. En Colombia los incre-
fundamentales de la corrupción la influencia de los gru- mentos en corrupción en los niveles locales están
pos políticos y de los grupos armados ilegales en deci- asociados a incrementos de la violencia, mucho más
siones administrativas y judiciales, la ineficacia de los intensa, en las regiones en donde hacen presencia
organismos de control y de la rama judicial, la debili- grupos armados ilegales.
dad en el sistema contractual, la vulnerabilidad del con-
trol social y la ausencia de una cultura de lo público y La propuesta de Política de Estado para el control de
de una ética del servicio público.12 la corrupción hace énfasis en el diseño y la imple-
mentación de instrumentos legales, técnicos y admi-
En la actualidad existe consenso sobre las consecuen- nistrativos tendientes a mejorar el desempeño de sis-
cias nocivas de la corrupción. En lo económico debi- temas claves del Estado y a fortalecer los mecanis-
lita los sistemas administrativos, distorsiona los mer- mos de prevención, investigación y sanción de la co-
cados y la asignación de recursos, reduce la compe- rrupción con un soporte sólido proveniente del con-
tencia sana y premia las actividades improductivas, trol ciudadano, en un marco de transparencia e inte-
disminuye la inversión, profundiza el déficit fiscal y gridad.
afecta fundamentalmente a los grupos más vulnera-
bles de la población. En Colombia, este fenómeno se La ética como instrumento de gestión
ha podido constatar particularmente en la desviación
de recursos de la salud, de la educación y del sanea- El rescate de la ética como instrumento para el con-
miento básico provenientes del régimen de transfe- trol de la corrupción es un fenómeno que presenta
rencias a los entes territoriales así como la desvia- un renacimiento tanto en el sector privado como en el
ción de las regalías. sector público.14 No se trata de volver a la ética del
deber, se trata de impulsar “éticas inteligentes y apli-
En lo político, la corrupción disminuye la confianza cadas”15 que equilibren razonablemente el respeto al
en las instituciones, reduce la gobernabilidad y individuo con el bienestar colectivo. La ética se ha
deslegitima la democracia.13 convertido en un instrumento de gestión. La ética pú-
blica tiene la característica sui generis de estar en
La pérdida de confianza en las instituciones reduce función del interés común.
las garantías de los contratos, ahuyenta a los inver-
sionistas nacionales y extranjeros e incrementa los Uno de los signos del resurgimiento ético es la cada
costos económicos, morales y psicológicos de las tran- día más difundida creación de códigos éticos o de
sacciones y por consiguiente los riesgos de los nego- buen gobierno, prescripciones que explicitan los de-
cios. rechos y deberes de los miembros de una organi-
zación. La elaboración de códigos no puede ser
Perfeccionar contratos, ejecutarlos y monitorearlos de una gestión cosmética, una moda administrativa
manera eficiente llega a ser posible solamente a cos- más. Para que añadan valor deben surgir de pro-
tos prohibitivos. Surgen nuevos trámites, procesos, cesos colectivos de aprendizaje organizacional, en
procedimientos y permisos, muchos de ellos informa- torno a unos valores básicos, compartidos, asimi-
les, que deterioran la confianza en las normas colec- lados y aplicados cotidianamente bajo el ejemplo
tivamente acordadas. Así las cosas, lo simple se hace de los directivos. Sólo así pueden contribuir a ge-
complejo, lo homogéneo se diversifica, lo que está nerar y difundir estándares de culturas organiza-
unido se fragmenta y lo transparente se enturbia. Así cionales sólidas que mejoren la interacción entre
no vale la pena hacer negocios. servidores públicos y ciudadanos.
12
Cfr .PPLC, Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción,, 2005
13
Johnston,M. Public officials,private interest and sustaninable democracy en Elliot-Ann, Corruption and the global economy, IIE, 1997.
14
El Ministro de Administraciones públicas de España presentó recientemente el Código de Buen Gobierno de los altos funcionarios
españoles. Ver INAP. Código de Buen Gobierno.
15
Cfr Lipovetsky, G, El crepúsculo del deber, Barcelona, Anagrama 1994.

Buen Gobierno:
Un imperativo
Honorio Miguel Henríquez Pinedo*
* Abogado de la Universidad de la Sabana, Especializado en Opinión Pública y Mercadeo Político.

Ha sido Gobernador encargado del Departamento de Córdoba. Viceministro encargado de Justicia.
Secretario General del Ministerio del Interior y de Justicia. Actualmente es el Director Nacional de la
Escuela Superior de Administración Pública.
D
esde tiempo inmemorial los pueblos Tal derecho a ese bienestar societario ha constituido
del orbe han pretendido buenos go- preocupación y motivo de análisis creciente por parte
biernos, toda vez que con ellos, ade- del gobierno desde su anterior mandato, que reflexio-
más de sentirse representados y gober- nando a profundidad en tan macro como sustancial
nados en el mejor de los sentidos, consideran que aspecto, ha propiciado dentro de sus legítimas tareas,
ir bien para el gobernante es ir bien para los gober- canales conducentes en dirección directa a su consoli-
nados; y, que la edificación granítica de un Estado dación, implementado para lo cual medidas practicas,
del bienestar, esencia de buen gobierno, sólo es urgentes y eficaces de buen gobierno, procurando con
dable mediante programas diversos y concurso ins- ello la integración de todos los ciudadanos en ámbitos
titucional que identifique bien y fielmente la historia de inclusión, buscando hacer y cumplir desde el poder
de cada nación, elemento esencial y vital para la y sin dogmatismos, las legítimas aspiraciones de la ciu-
consecución estructural de la paz social y la legiti- dadanía, en especial las mayormente afectadas.
midad política.
Los buenos gobiernos han de estar fundamentados en
Buen gobierno son los provechos en beneficio colecti- la excelsitud de los principios morales, los avances de-
vo derivados de la puesta en marcha por parte del go- mocráticos y la búsqueda incesante de mayores posi-
bierno de una justicia equilibrada como distributiva, que bilidades de maniobra, que permitan en su conjunto
garantice una sociedad estable, asistida y arropada en articular una estrategia colectiva que garantice estadios
sus intereses, servicios y derechos, tributos que deben superiores, al tiempo de minimizar los incesantes y des-
ser progresivos y que aplicados en general, señalan conocidos riesgos, lo que implica la implementación de
democracia, modernidad y civilización. Es la responsa- nuevas y audaces condiciones que posibiliten reestruc-
bilidad democrática del Gobierno frente a las justas, que turaciones desde donde apuntalar en mejor forma y
no injustas y en múltiples casos exageradas exigen- manera las políticas sociales.
cias ciudadanas. Wilensky en “The Welfare State and
Equality” señala que “La esencia del Estado del bien- Tales derroteros requieren de la procura de mayores
estar es la garantía por parte del gobierno de estánda- ritmos de crecimiento, aumento en el gasto social en
res mínimos de renta, alimentación, salud, vivienda y las más de sus connotaciones, lo mismo que aminorar
educación, atribuidos a cada ciudadano no como gesto las tensiones de orden negativo, consideraciones que
caritativo sino como un derecho político”. no pueden ser excluidas de cualquier propuesta realis-

ta si en verdad se pretende el buen gobierno; teniéndo-
se además que realizar en camino de una justa admi-
nistración de recursos entre toda la población, esfuer- “RESULTA EL BUEN
zos considerables que aproximen paridades de opcio-
nes, dentro de una estrategia posible de buen gobier-
no, adecuada la misma a nuestras propias realidades,
GOBIERNO DE LA VOLUNTAD
particulares necesidades y distintas idiosincrasias, evi-
tando riesgos de fragmentación en los intereses comu- POLÍTICA EN PROPORCIÓN
nes de la sociedad y entes sectoriales en el cuerpo de
la nación, debilitamientos de una alternativa política de
progreso y obstáculo para la construcción de un orden MAYOR A LAS
social más igualitario.
En la cultura política de la justicia social debe encon-

CONSECUENCIAS DE UNA
trarse soportado el buen gobierno, en atención a que
toda desintegración social acarrea costos ingentes, no SOLUCIÓN INSTITUCIONAL
sólo económicos sino de la más diversa índole y factu-
CONCRETA; LO QUE
ra, de allí que sus condiciones tengan que modificarse,
toda vez que en tal itinerario constituye prioridad aco-
modar las estrategias políticas del buen gobierno a las
nuevas y más disímiles situaciones que de continuo se
presentan, sin que ello imponga el desmantelamiento
SUGIERE LA NECESIDAD
a tabla rasa de lo instituido y conseguido durante lar-
gos períodos, por lo que habrá de recurrir a soluciones DE CENTRARSE EN LA
en las cuales acunar las adecuaciones que sean me-
nester, en defensa de todo cuanto representa demo-
cracia, gobernabilidad e institucionalidad. BÚSQUEDA PERMANENTE
Resulta el buen gobierno de la voluntad política en pro-
porción mayor a las consecuencias de una solución ins-
DE SOLUCIONES, NO COMO
titucional concreta; lo que sugiere la necesidad de cen-
trarse en la búsqueda permanente de soluciones, no FÓRMULA INSTITUCIONAL
como fórmula institucional maestra sino adicionando y
convergiendo voluntades en favor del buen gobierno.
La voluntad política debe buscar en lo posible, expedi- MAESTRA SINO ADICIONANDO
tos senderos de acción, que de no darse, amenazaría
real y verdaderamente los esfuerzos realizados tendien-
tes a beneficiar las clases y grupos sociales menos fa-
Y CONVERGIENDO
vorecidos, precisándose reorientar las políticas socia-
les, lo que por si mismo indica a las Administraciones VOLUNTADES EN FAVOR
Públicas en su contexto, la activa participación y objeti-
DEL BUEN GOBIERNO.”

vo escrutinio de la sociedad civil.
Aporta en mucho al buen gobierno, la coadyuvancia

cada vez más estrecha entre Estado y sociedad civil,
última esta a la que corresponde aupar una mayor y
más operante participación ciudadana, social y co- Los gobiernos democráticos se construyen desde la base
munitaria, en vía de definir mejor y más claramente y con la participación activa de sus gobernados, lo que
las necesidades y propuestas de solución por ésta ayuda a la certera interpretación y análisis de los proce-
impulsadas y procurando recursos privados para los sos fundamentales de la unidad de grupo y formas de
fines públicos, debiendo el Estado facilitar la cohe- poder, dota de sustentabilidad lo adquirido y plantea el
sión de dicha sociedad, velando por que prime el in- desafío de lo inconcluso, lo que hace indispensable de-
terés común sobre el particular e impidiendo exclu- sarrollar al máximo nuestro soporte democrático, me-
siones, lo que poco o nada beneficia la estructuración diante debates certeros y ponderados acerca de los ries-
y significado del buen gobierno. gos y debilidades que pudiesen cernirse sobre ella y so-

bre lo concerniente a la po- lo que debe ser una cons-
lítica, la seguridad, la cultu- tante social e histórica de
ra, la sociedad, la educa-
ción, la economía, entre
“GOBERNAR BIEN ES SIN LUGAR amplia apertura, dispuesta y
expuesta a la posibilidad de
otros muchos temas y áreas su generalización que no de
generales, que la afectan y A NINGÚN GÉNERO DE DUDAS UN su degradación, lo que hace
la cuestionan. coherente, fuerte y sustan-
ARTE, POSIBLE Y tiva la democracia y sus de-
Tiene que darse con ente- sarrollos, para que sean per-
reza y de cara a la nación cibidos como respuesta con-
entera, informarse de pri- PROBABLEMENTE EL MAYOR DE tundente a las demandas
mera mano de los proble- más sentidas de la sociedad.
mas que afectan directa o LAS ARTES, EL ARTE DE LA
indirectamente al estamen- Es también aquel por me-
to societario, rendir cuentas
claras, sin tapujos ni velei- TRANSPARENCIA, DE LA dio del cual se busca afian-
zar para todos el Estado del
dades, como de manera Bienestar, superar con cre-
diáfana lo hace y lo ha he- EFICACIA, DE LA ÉTICA, DEL ces las amenazas que pue-
cho nuestro mandatario en dan sitiarlo o debilitarlo, lo
los múltiples Consejos Co-
munales que ha regido a ALTRUISMO, DE LA PROBIDAD, que amerita engrosar el
aparato asistencial público,
todo lo largo y ancho del de la mano de la seguridad
territorio de la patria, interac- DEL BIENESTAR, DE LA en toda su complexión y
tuando respecto de los personificada en lo demo-
avances y progresos alcan- crático, sin exageraciones ni
zados, pero también inda- COMUNICACIÓN DIRECTA CON distorsiones, sino respon-
gando sobre las carencias diendo claramente y con
del desarrollo democrático LOS ASOCIADOS, ARTE sentido de pertenencia y
regional, definiendo solucio- verdad a situaciones genui-
nes prontas, definitivas y,
recuperando la confianza DEMOCRÁTICA, CUYA nas, resolviendo problemá-
ticas y superando los esco-
hacia las instituciones llos con virtuosismo y des-
CONDUCENCIA, EQUILIBRIO Y de concepciones estratégi-
Gobernar bien es sin lugar cas en beneficio de la ciu-
a ningún género de dudas
un arte, posible y probable- ESTABILIDAD, DEBE BENEFICIAR dadanía, particularmente la
más vulnerable y vulnerada,
mente el mayor de las ar- sin falsías ni exclusiones de
tes, el arte de la transparen- A LA CIUDADANÍA MEDIANTE EL ninguna naturaleza, a efec-
cia, de la eficacia, de la éti- to que se reflejen en una
ca, del altruismo, de la pro- sociedad floreciente, que
bidad, del bienestar, de la EJERCICIO DE UNA VOLUNTAD haga anchos los senderos,
comunicación directa con que no se deje limitar las
los asociados, arte demo- POLÍTICA DE SEGURIDAD Y posibilidades de maniobra,
crática, cuya conducencia, participativa, actuante, pu-
equilibrio y estabilidad, debe jante y entendida de sus
beneficiar a la ciudadanía JUSTICIA DISTRIBUTIVA Y DE SU propias esencialidades, lo
mediante el ejercicio de una que hará más prometedor el
voluntad política de seguri- IMPLEMENTACIÓN Y futuro del país, inspirados
dad y justicia distributiva y en la seguridad, lo comuni-
de su implementación y de- tario, la solidaridad y la gran-
sarrollo por parte del gobier- DESARROLLO POR PARTE DEL de noción humanística de la
no, procurando siempre ir justicia social, el mejor de
tras la búsqueda directa de GOBIERNO,...” los caminos para avanzar
la seguridad democrática e hacia el Buen Gobierno y al
integral para sus asociados, Estado del Bienestar.

El Código
Iberoamericano de
Buen Gobierno
Francisco Javier Velázquez López*
* Licenciado en Ciencias Políticas y Económicas. Actualmente pertenece al Cuerpo Superior de

Administradores Civiles del estado español.
“Hoy eres elogiado como un funcionario limpio Los episodios de corrupción pueden analizarse en
y juvenil. Una esperanza. Digno de detentar todos los países de nuestro ámbito, con mayor o me-
el poder. Pero a ti el poder te va a corromper. nor virulencia. En todos, además, es posible obser-
Te lo digo yo. Tu no resistes las tentaciones. var modificaciones legislativas y actuaciones prácti-
Ya te conozco. No sabes detenerte.” cas que pretenden atajar los casos de corrupción
Carlos Fuentes. La silla del águila. Ésta, sin embargo, no desaparece. En España por
ejemplo, estamos asistiendo en los últimos años a
situaciones de corrupción que alcanzan a Ayunta-
1. Introducción mientos de importancia y que en la mayoría de los
casos están relacionados con cuestiones de urbanis-
L
a aparición de problemas en el sector priva- mo y vivienda. El Ayuntamiento de Marbella (Mála-
do motivados por la trasgresión o mala ges- ga) ha tenido que ser disuelto por el Consejo de Mi-
tión de los conflictos de intereses ha hecho nistros y en otros como Alicante, Orihuela, Telde, así
que en los últimos años, de forma paralela a como en varios de los alrededores de Madrid existen
lo que ocurre en el mundo de los negocios, cobren causas judiciales abiertas.
importancia los asuntos similares en el ámbito públi-
co. En el mundo empresarial, desde el manifiesto de Las posibilidades de corrupción de nuestros gober-
Davos , en 1973, firmado por 400 empresarios de más nantes son constantes y la historia de cada uno de
de cuarenta países, ha existido un compromiso por el los países no es precisamente parca en sucesos de
que las empresas tienen como uno de sus objetivos esta naturaleza. Posiblemente las oportunidades de
esenciales la reorientación en términos sociales para episodios de esta naturaleza en paises descentrali-
contribuir al bienestar económico de la sociedad en zados como España pueden haber aumentado en los
general. Por eso, últimamente en las Administracio- últimos años :” En un Estado plurinacional es más
nes públicas, de forma especial con posterioridad a probable que la administración que corresponde a
1996, se analiza esta circunstancia y los poderes cada una de las naciones se corrompa más que la
públicos actúan legislando sobre la materia o estable- administración central debido a la mayor cercanía de
ciendo tendencias de actuación y recomendaciones los gestores públicos a las fuerzas del mercado loca-
que mejoren la gestión del conflicto de intereses. les y sus vínculos nacionales o de residencia”(Malem

aceptación y legitimación social consiguiendo una eje-
cución menos costosa y más efectiva” (Prats,2004)
“SIN EMBARGO,
Se considera que en los últimos años el origen de
esta actividad legislativa o de producción de códigos
LA EXPERIENCIA DE LOS de conducta tiene su origen en el informe Nolan que
fue redactado por una Comisión presidida por Lord
PAÍSES DESARROLLADOS Nolan en 1996 (Comisión sobre las normas en el
ámbito de la vida pública) después de los escándalos
que tuvieron lugar tras las preguntas parlamentarias
SEÑALA QUE NO BASTA CON de algunos diputados que habían sido retribuidos por
empresas. El Informe Nolan, de gran importancia para
el tema que estamos analizando tuvo una fuerte in-
EXPRESAR LOS GRANDES fluencia en el Reino Unido y fuera de él. En España
constituyó el comienzo de la atención de la doctrina y
PRINCIPIOS O TRASLADARLOS también de los poderes públicos de este tipo de te-
mas. Uno de los aspectos de mayor relieve en el In-
forme es aquel que hace referencia a los llamados
A LEYES MÁS O MENOS siete principios de la vida pública: altruismo, integri-
dad, objetividad, responsabilidad, transparencia, ho-
UNÁNIMEMENTE APROBADAS”
nestidad y liderazgo. En estos siete principios están
contenidos posiblemente todas las normas esencia-
les de un buen comportamiento de la vida pública o
en frase de Lord Nolan parafraseando a Lord Moulton,
los modales o el comportamiento ético.
Seña, 2002) Sobre esta materia, Manuel Villoria ha
señalado que cada vez hay más la sensación de que Sin embargo, la experiencia de los países desarrolla-
esto (la corrupción) se está generalizando y de que la dos señala que no basta con expresar los grandes
inmensa mayoría de los alcaldes y concejales son principios o trasladarlos a leyes más o menos unáni-
corruptos. Ante esta situación es necesario reflexio- memente aprobadas.
nar sobre la importancia de la ética de la acción públi-
ca, reconociendo que ética y política son realidades Una adecuada lucha por la gestión eficaz de los con-
complejas y que no siempre es posible conseguir que flictos de intereses pasa por la producción de decla-
los alcaldes que tienen que tomar decisiones, en oca- raciones, la aprobación de códigos éticos o de buen
siones complejas, digan toda la verdad. Pero hay unos gobierno y por el control de su cumplimiento.
límites que no se pueden traspasar y que tienen que
ver, esencialmente, con buscar el interés general y el Estas son las razones que explican la relativa exten-
respeto a los derechos humanos”.(Villoria,2006) sión de actuaciones en esta materia que alcanzan a
países como Nueva Zelanda, Canadá, Italia, Portu-
Por otra parte, el desarrollo de actuaciones de buen gal, España, México o Argentina. Con una intensidad
gobierno en el marco de la gobernanza ha sido puesto diferente en cada uno de ellos y con normas o códi-
de manifiesto por el Libro Blanco de la gobernanza gos distintos. Es posible sin embargo destacar un pro-
aprobado por la Comisión Europea. Este documento, pósito común: la preocupación de los poderes públi-
que ha supuesto un importante avance en la actua- cos por la dignificación de los autoridades públicas
ción de los gobiernos, avanza cinco principios esen- ante los ciudadanos.
ciales: apertura, participación, responsabilidad, efica-
cia y coherencia. Precisamente el principio de aper- La posición política de respeto a las decisiones judi-
tura manifiesta la necesidad de trabajar de una forma ciales no por legítima deja de ser un flaco servicio a
más abierta desarrollando una comunicación más las instituciones democráticas. Así un partido político
activa, utilizando un lenguaje más accesible y adop- puede tener a numerosos de sus dirigentes encausa-
tando las medidas que, en general, conduzcan a una dos penalmente y sin embargo continuar su actividad
mayor confianza de los ciudadanos. La eficacia de la parlamentaria, incluso sus responsabilidades guber-
gobernanza por otra parte, se multiplicará por medio namentales. Aunque cada caso puede ser
de sus redes ya que, como señala Prats, “las políti- sustancialmente diferente, puesto que cada vez más
cas y su implementación pueden alcanzar una mayor la actividad política ve en el recurso a la judicatura un

instrumento de desprestigio del adversario, la salva- mantener un justo equilibrio se hacen difíciles, pero
guardia de las instituciones democráticas, incluyen- las consecuencias negativas de la inacción en esta
do a los partidos políticos hace que estas cuestiones materia nos conducen directamente a la corrupción.
deban ser tratadas con la adecuada matización. Así, El código de buen gobierno iberoamericano no se
una investigación exhaustiva interna por parte de los refiere a las incompatibilidades de los parlamentarios
partidos puede ser un sistema que garantice el buen pero resulta necesario recordar que un sistema de
nombre de las instituciones mejorando la lentitud a la incompatibilidades de éstos tiene también su justifi-
que la justicia democrática nos tiene acostumbrados. cación aunque como señala Guerrero podría ser ra-
zonable adoptar unas incompatibilidades más flexi-
El ejecutivo presidido en España por José Luís bles pero con una transparencia más rigurosa…para
Rodríguez Zapatero aprobó en España un código de asegurar su independencia, al obligar al conocimien-
buen gobierno del gobierno, publicado en el Boletín to público del ejercicio de cualquier actividad declara-
Oficial del Estado el 7 de marzo de 2005, que contie- da compatible”.(Guerrero,2004).
ne muchas de las obligaciones y recomendaciones
que más tarde sirvieron de base al código de buen Los intentos de mejorar la calidad democrática y la
gobierno iberoamericano. En esta ocasión el gobier- eficacia de la administración mediante el estableci-
no español decidió igualmente enviar al Congreso de miento de normas que disciplinen a los responsables
los Diputados una nueva ley de conflicto de intereses políticos y administrativos tienen una larga tradición
de los altos cargos que en la actualidad se haya ya en todos los países iberoamericanos.
en vigor. (Ley 5/2006 de 10 de abril de regulación de
los conflictos de intereses de los miembros del Go- Hay tres formas de enfrentar el problema del control
bierno y de los altos cargos de la Administración Ge- de los gobernantes y en definitiva del funcionamiento
neral del Estado). de los poderes públicos:
a) El sistema de las grandes reformas: estableci-

2. Los conflictos de intereses miento de tribunales de garantías, solemnes declara-
ciones insertas en las constituciones decimonónicas,
Conviene definir lo que entendemos por conflicto de incorporación de todas las instituciones democráticas
intereses puesto que una adecuada definición nos de los países más avanzados (contralorías, defenso-
permitirá analizar más profundamente las causas de res del pueblo…)
su existencia y facultará a los gobiernos para la ela-
boración de conclusiones que minimicen sus efectos.
La Organización de Cooperación y Desarrollo Eco-
nómico (OCDE) a través de su Comité de Gestión
Pública ha señalado en su definición los factores esen-
“UNA ADECUADA LUCHA POR
ciales que permiten la identificación de los supues-
tos con claridad: LA GESTIÓN EFICAZ DE LOS
“Un conflicto de intereses representa un conflicto en- CONFLICTOS DE INTERESES
tre el deber público y los intereses privados de un
empleado, cuando el empleado tiene a título particu-
lar intereses que podrían influir indebidamente en la PASA POR LA PRODUCCIÓN DE
forma correcta de ejercicio de sus funciones y res-
ponsabilidades oficiales” (OCDE,2004) Por tanto, es- DECLARACIONES, LA
tamos reconociendo la existencia de los conflictos
de intereses de los empleados públicos (y también
de los más altos empleados, los gobernantes) en
APROBACIÓN DE CÓDIGOS
nuestra sociedad y en el mercado en el que todos
tenemos intereses. Considerar que nuestros emplea- ÉTICOS O DE BUEN GOBIERNO
dos y gobernantes no tienen intereses es ingenuo.
De lo que se trata es de regular la forma en que sus
intereses no colisionen con los intereses públicos, es
Y POR EL CONTROL DE SU
CUMPLIMIENTO”
decir, que sus actuaciones no estén influenciadas por
sus intereses de carácter privado. Al movernos en esta
estrecha línea de separación las posibilidades de

Con frecuencia, este tipo de políticas se queda en la cansaban toda su política en esta materia en los
mera declaración y su utilización no pasa a ser efec- reglamentos disciplinarios o en las sanciones deri-
tiva para la mayoría de la población. Produce ade- vadas del código penal.
más un especial aprovechamiento o utilización por
parte de los privilegiados que disponen de rentas La utilidad de los códigos éticos ha sido puesta de
adicionales inasequibles para el resto de la pobla- manifiesto por Sánchez Morón cuando señala que
ción (recursos administrativos ante determinadas ca- ciertamente la aplicación de tales códigos éticos y de
rencias de los sistemas sociales o de salud pública, conducta puede garantizar un mejor servicio a los ciu-
cuantiosas indemnizaciones por incumplimientos de dadanos y representar un factor adicional de
normas) competitividad, clave en toda sociedad moderna. Di-
chos códigos subyacen también a la idea de “buena
b) El sistema sancionador clásico: sus componen- administración”entendida como un derecho más de
tes son el régimen disciplinario, las leyes de incom- los ciudadanos, en garantía de sus intereses legíti-
patibilidades y el código penal. El primer sistema es mos en sus relaciones con las Administraciones Pú-
el aplicable directamente a los funcionarios y emplea- blicas”. (Sánchez Morón,2005)
dos públicos y puede afirmarse que es común a la
inmensa mayoría de los países. Con frecuencia, su Los códigos éticos tienen una utilidad política evi-
extremado rigor es compensado por su escasa apli- dente puesto que se trata de actuaciones ex -ante,
cación, bien por falta de voluntad de los responsa- en absoluto incompatibles con los otros sistemas y
bles políticos, presiones sindicales o autodefensa de una mayor visualización mediática y en conse-
corporativa. En todo caso, la existencia de un siste- cuencia política. Por otra parte, constituyen la base
ma sancionador con independencia o complementa- ideológica de las normas y, sin lugar a dudas, el
rio del código penal es imprescindible para el funcio- sustrato del discurso político y del control parlamen-
namiento democrático. Sin embargo, ha de ponerse tario. Además, en un fenómeno muy propio de nues-
de manifiesto la inexistencia de régimen sancionador tro tiempo, el comportamiento ético de los lideres
para los altos cargos. ha pasado a ser un elemento de la máxima relevan-
cia en la actualidad, dado que, como ha puesto de
Las leyes de incompatibilidades de los funcionarios relieve Vanaclocha, el fenómeno del liderazgo in-
públicos o de los altos cargos, han constituido un paso corpora buena parte de la decisión racional del voto
adelante de relieve en el proceso de dignificación de a causa de “la creciente visibilidad del fenómeno y
la vida pública. En algunos países constituyeron ban- porque el liderazgo ha pasado a ser percibido como
dera de la izquierda en su demanda de una adminis- un factor incuestionable de fortaleza de los siste-
tración pública más eficaz. mas democráticos”(Vanaclocha, 2005. En conse-
cuencia, destacar los valores y virtudes del candi-
El principio admitido en las democracias avanzadas dato, entre los que debe encontrarse la honestidad,
de un sólo puesto público ha permitido la eliminación y la capacidad del líder de comunicarla y convencer
de abusos y la mejora del funcionamiento de deter- al electorado son probablemente las tareas esen-
minados servicios, al impedir el desempeño de dos ciales de las formaciones políticas que pretenden
puestos públicos o su compatibilidad con el sector gobernar en democracia. En el mismo sentido, Jus-
privado. to Zambrana destaca el fenómeno de la personali-
zación de la política señalando que “la principal ta-
Finalmente, la existencia de un código penal que san- rea de los partidos ha quedado reducida a elegir el
cione las conductas indebidas de funcionarios o de líder. Poco a poco, ni eso, porque el liderazgo viene
altos cargos constituye un instrumento imprescindi- dado por la capacidad de comunicación de los can-
ble para un funcionamiento honesto de las institucio- didatos”. (Zambrana, 2006).
nes públicas. Sin embargo, su utilización sólo en los
casos extremos y después de un dilatado proceso, Además, estos códigos pueden tener otros efectos
resta utilidad a los códigos penales. previos sobre el ordenamiento jurídico, como algu-
nos autores, estudiando tal asunto en su aplicación a
c) El sistema de los códigos éticos o de buen la función pública han indicado “estos códigos
gobierno que, siguiendo las directrices de la OCDE, deontológicos tienen una función preventiva y
están desarrollándose en algunos países como formativa que no siempre las normas jurídicas, más
México y España. La tradición de los códigos éti- abstractas, pueden cumplir. Al mismo tiempo, pue-
cos, basada en la experiencia anglosajona, parece den servir de orientación, entre otros criterios, para la
estar encontrando eco en otros países que des- evaluación del desempeño y para la actuación de los

servicios de inspección interna. ((Román, Sánchez video. Sobre la base de una propuesta elaborada por
Morón y Velázquez,2004). la Comisión Directiva del CLAD con la asistencia técni-
ca del profesor Manuel Villoria, el documento es una
muestra relevante de la posibilidad de avance en esta
3. El Código Iberoamericano materia a pesar de la dificultad del empeño.
de Buen Gobierno
El documento contiene ya en su preámbulo, algunas
Los episodios de corrupción que de forma casi cíclica afirmaciones de una importante carga ideológica y éti-
sacuden a las democracias aconsejan incrementar las ca, cuando afirma que los representantes de los países
medidas normativas y de control que posibiliten por miembros consideran inaceptable un gobierno:
una parte la sanción de las conductas inadecuadas y
por otra contribuyan a la moralización de la vida pú- - que ampare y facilite la corrupción
blica. Iberoamérica no es una excepción y cualquiera - que dificulte el escrutinio público sobre su toma
de los países miembros de esta comunidad de nacio- de decisiones.
nes puede poner ejemplos positivos o negativos, pero - que no tome en cuenta las necesidades de sus
en todo caso, relacionados con roturas del equilibrio ciudadanos.
moral del sector público. Los ejemplos son conside- - irresponsable y que no rinda cuentas.
rables, pero de forma especial es posible citar la dis-
minución o ausencia de control político parlamentario El documento se estructura en base a obligaciones y
en Argentina durante el periodo presidencial de principios en un total de 42 números o párrafos. Los
Menem, y en Perú durante los mandatos de Fujimori. cuatro primeros se distribuyen dentro de la rúbrica
“En ambos casos esa ausencia de controles vino Fundamentos y en ellos se establece con claridad su
acompañada de fuertes irregularidades en la gestión ámbito de aplicación. Se refiere el código a los políti-
y de una corrupción casi generalizada, en buena cos o altos cargos de todo tipo desde el Presidente
medida aprovechando las oportunidades creadas por de la República a los directores generales. En conse-
la propia liberalización de la economía, y en particu- cuencia se refiere a los cargos del poder ejecutivo sin
lar por las privatizaciones”.(Paramio,2006) que en su exhaustiva enumeración se incluyan los
parlamentarios, los jueces o los titulares de otros ór-
Estos dos factores universales (liberalización y ganos constitucionales que puedan existir en cada
privatizaciones), característica del mundo uno de los países. Existe, además, una importante
globalizado, presentes en todos los países iberoame- salvedad en su ámbito de aplicación: no se aplica al
ricanos, se presentan también como dos elementos Rey de España dado que de acuerdo con la Constitu-
de riesgo evidente, cuya manifestación más negati- ción española de 1978 “la persona del Rey es inviola-
va podemos observarla en los países de la antigua ble y no está sujeta a responsabilidad” (art. 56.3
URSS y del este de Europa. Hay otros sin embargo, CE).En consecuencia, su situación es absolutamen-
que sin dejar de ser en cierto modo universales co- te diferente en este tema a la del resto de los Jefes
bran una particular virulencia en nuestro ámbito ibe- de Estado de los países iberoamericanos.
roamericano: ”la desregulación de las inversiones
electorales ha aumentado el gasto en política, y la Refiere el código un conjunto de principios básicos que
intervención de intereses particulares en la agenda han de guiar la acción del gobierno como el respeto y
pública. Si bien no hay fórmulas mágicas para po- reconocimiento de la dignidad de la persona humana,
nerle límites a la financiación de campañas y otras la búsqueda permanente del interés general, la igual-
actividades políticas, la región todavía tiene dispo- dad política de todos los ciudadanos y pueblos y el res-
nibles algunas medidas para evitar que los repre- peto y promoción de las instituciones del Estado de
sentantes elegidos terminen hipotecados por las derecho y la justicia social. Igualmente en el código se
contribuciones privadas” (Carrillo, 2006). recogen los valores que guiarán la acción del gobierno
que vienen reseñados en el cuadro adjunto.
En este contexto, se ha planteado la posibilidad de apro-
bar un código de buen gobierno de los países ibero- Objetividad, tolerancia, integridad,
americanos. Las propuestas realizadas fueron desde responsabilidad, credibilidad, imparcialidad.
el primer momento favorablemente acogidas por todos Dedicación al servicio, transparencia ,
los países y ha destacarse que a pesar de los intensos ejemplaridad, austeridad, accesibilidad,
debates que tuvieron lugar en Santo Domingo y Mon- eficacia, igualdad de género y protección de
tevideo, el Código fue aprobado por unanimidad de la diversidad étnica y cultural, así como del
todos los países participantes en la reunión de Monte- medio ambiente.

A continuación, el código produce una definición de
buen gobierno como aquél que busca y promueve el
interés general, la participación ciudadana, la equi-
dad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza,
“LOS EPISODIOS DE
respetando todos los derechos humanos, los valores
y procedimientos de la democracia y el Estado de CORRUPCIÓN QUE DE FORMA
derecho.
El Código se estructura en tres tipos de reglas de

CASI CÍCLICA SACUDEN A LAS
conducta, las vinculadas a la naturaleza democrática
del gobierno, a la ética gubernamental y a la gestión DEMOCRACIAS ACONSEJAN
pública. Las reglas vinculadas a la naturaleza del go-
bierno establecen un conjunto de obligaciones, reco-
nocidas en su inmensa mayoría en las leyes y trata- INCREMENTAR LAS MEDIDAS
dos internacionales de los que los países firmantes
son parte, pero su utilidad radica en el establecimien-
to de esta obligación moral. Así, se comprometen a
NORMATIVAS Y DE CONTROL
promover, reconocer y proteger los derechos huma-
nos y las libertades de los ciudadanos. De la misma QUE POSIBILITEN POR UNA
forma se obligan a perseguir siempre la satisfacción
de los intereses generales, al margen de cualquier
otro factor que exprese posiciones personales, fami- PARTE LA SANCIÓN DE LAS
liares, corporativas o clientelares.
Otros aspectos de este apartado, hacen referencia

CONDUCTAS INADECUADAS Y
al impulso del debate político con transparencia, al
respeto, a la independencia del poder judicial y, en el POR OTRA CONTRIBUYAN A LA
ámbito de sus competencias, a que las Cortes Su-
premas o Tribunales Constitucionales sean ocupados
por juristas de reconocida trayectoria, honestidad pro- MORALIZACIÓN DE LA VIDA
bada e independencia acreditada. Esta misma inde-
pendencia de los tribunales se comprometen a res-
petarla para aquellos órganos que desempeñen ta-
PÚBLICA. IBEROAMÉRICA NO ES
reas de carácter electoral, así como para los funcio-
narios y empleados públicos. UNA EXCEPCIÓN Y CUALQUIERA
Singular importancia para el tema que nos ocupa tie-
ne la obligación, que los firmantes contraen, de pro- DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE
mover la garantía de la igualdad entre los participan-
tes de las elecciones, la independencia de las deci-
siones en los cargos a los que acceden, la limitación
ESTA COMUNIDAD DE NACIONES
de los gastos de campaña, la transparencia de ingre-
sos y gastos, la sanción de los incumplimientos y la PUEDE PONER EJEMPLOS
protección de las actividades investigadoras de los
POSITIVOS O NEGATIVOS, PERO

órganos de control. Además, los firmantes se obligan
a promover la igualdad de derechos, oportunidades y
trato entre hombres y mujeres, combatir la pobreza y
la exclusión social y cultural, así como el reconoci-
miento de los derechos ancestrales de los pueblos y
EN TODO CASO, RELACIONADOS
comunidades indígenas.
CON ROTURAS DEL EQUILIBRIO
A continuación, el código de buen gobierno iberoameri-
MORAL DEL SECTOR PÚBLICO. ”

cano se refiere en su apartado III a las reglas vincula-
das a la ética gubernamental y, en este sentido, esta-
blece la obligatoriedad de evitar el uso abusivo del po-

der y, en especial, señala el documento, los privilegios dos ellos universales del funcionamiento de las insti-
de cualquier tipo para perseguir a personas, institucio- tuciones del Estado democrático.
nes o empresas. Indica también el documento, la obli-
gatoriedad de abstención de toda actividad privada que De estos principios generales, se deducen otras obli-
pueda suponer conflicto de intereses, definido como en gaciones de buena gestión para “mejorar continua-
otra parte de este artículo se detalla. Más tarde, el do- mente la calidad de la información, la atención y los
cumento pormenoriza en las obligaciones de someter- servicios prestados”, garantizando que la gestión pú-
se a las mismas condiciones y exigencias que el resto blica tenga un enfoque centrado en el ciudadano, así
de los ciudadanos, no aceptación de ningún trato de como el ejercicio del derecho a la información sobre
favor, no influencia en la agilización o resolución de trá- el funcionamiento de los servicios públicos. En con-
mites sin justa causa, responsabilidad política por las secuencia, deberán ser accesibles en el desempeño
decisiones y actuaciones, ejercicio de sus competen- de sus cargos y “contestarán oportunamente a todos
cias de acuerdo a los principios de buena fe y dedica- los escritos, solicitudes y reclamaciones que aque-
ción al servicio público, evitación de todo uso indebido llos realicen”. Además, el código les exige
de la información conocida por razón del cargo y com- ejemplaridad en el ejercicio de sus funciones, así como
promiso de que el desempeño de cargos en partidos en el cumplimiento de sus obligaciones que como ciu-
políticos en ningún caso comprometerá el ejercicio efi- dadanos les exigen las leyes.
caz e imparcial de sus funciones.
Su forma de administrar es tratada también en el códi-
En este apartado, tiene especial relevancia la cues- go, que les obliga a hacerlo con austeridad, a proteger
tión relativa a los regalos que, con carácter institucio- el patrimonio cultural y el medio ambiente, a fomentar
nal o no, pueden recibir los altos cargos gubernamen- la participación de los ciudadanos, a dar un trato ade-
tales. El asunto, como había sucedido en España y cuado a los empleados públicos, a promover una ad-
en otros países, fue objeto de debate en el seno de la ministración receptiva y accesible. Otras reglas se re-
reunión de ministros. Los defensores de las dos tesis fieren a la protección de los datos de carácter personal
tradicionales esgrimieron sus argumentos: los unos para “el mejor acceso de la ciudadanía a la información
señalando la conveniencia de establecer un límite de y a los servicios públicos”, por ello se comprometen a
valor a los regalos institucionales, los otros, poniendo garantizar la integridad, conservación y permanencia
de manifiesto la imposibilidad de establecer una cuan- de los documentos y archivos oficiales, con el objeto de
tía similar para todos los países y los distintos cargos transmitirla a los posteriores responsables y, en conse-
existentes en cada uno de ellos. Finalmente, triunfó cuencia, se obligan a la clasificación, registro y archivo
esta última idea y el apartado quedó redactado como de los documentos oficiales.
sigue:
El código, que fue firmado en Montevideo el 23 de ju-
Rechazarán cualquier regalo, favor nio de 2006, finaliza estableciendo que cada uno de
o servicio, personal o familiar, los gobiernos determinará de forma autónoma la in-
en condiciones ventajosas que, más allá corporación del código a su derecho interno, así como
de los usos habituales y de cortesía, puedan a efectuar un seguimiento sobre su cumplimiento.
condicionar el desempeño de sus funciones.
Los gobiernos firmantes1 del Código
El IV apartado se refiere a las reglas vinculadas a la Iberoamericano de Buen Gobierno
gestión pública y contiene un grupo de obligaciones y fueron los siguientes :
recomendaciones de buen funcionamiento en el des- Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
empeño de sus cargos. Colombia, Costa Rica, Cuba, España,
Guatemala, Honduras, México,
Comienza el apartado indicando la necesidad de ac-
Panamá, Paraguay, Perú, República
tuar de acuerdo con los principios de legalidad, efi-
cacia, celeridad, equidad y eficiencia, principios to- Dominicana, Uruguay y Venezuela
1
Los firmantes, por parte de cada uno de los países, fueron los siguientes: -Argentina: D. Juan Manuel Abal Medina; -Bolivia: D.Iván
Iporre; -Brasil: D. Valter Correia Da Silva; -Chile: D. Edgardo Riveros; -Colombia: D. Fernando Antonio Grillo Rubiano; -Costa Rica: D.
Kevin Casas; -Cuba: D. José Vaz Gutiérrez; -España: D. Francisco Javier Velázquez López; -Guatemala: D. Harris Whitbeck; -
Honduras: D. Ricardo Arias Brito; -México: D. Eduardo Romero Ramos; -Panamá: D. Hector E. Alexander H.; -Paraguay: D. Carlos
Miguel Goiburu Vera; -Perú: Dª. María Lila Iwasaki Cauti; -República Dominicana: D. Manuel Ramón Ventura Camejo; -Uruguay: D.
Miguel Angel Toma; -Venezuela: Dª. Cecilia Guerra

4. Conclusiones uno de ellos posibilita además la incorporación
de experiencias aprovechables para los demás.
• La firma por parte de todos los países asisten-
tes a la reunión de ministros preparatoria de la • Un adecuado control y seguimiento del Códi-
Cumbre Iberoamericana del Código de buen go ha sido finalmente aceptado por todos los
gobierno es un paso adelante de relevancia en países. Cada país deberá hacerlo y sería de-
el proceso de mejora del funcionamiento de las seable que la reunión de ministros iberoameri-
instituciones democráticas, al exigir a los go- canos, transcurrido un periodo prudencial, rea-
bernantes unas reglas de actuación y compor- lizara un estudio en esta materia.
tamiento basadas en los principios universa-
les del derecho. Como epílogo, se me ocurre que para que no sea
una realidad las palabras que uno de los persona-
• Los debates que tuvieron lugar en Montevi- jes de Carlos Fuentes escribe y que hemos citado
deo, mejoraron sustancialmente el texto del al principio de este artículo, habría que interpretar
borrador propuesto e incorporaron otros prin- en su justo sentido irónico aquello que otro impor-
cipios y matices que lograron un generaliza- tante escritor del siglo XVIII escribió “ y explicaron
do apoyo. (los tres reyes) con razones de mucho peso que el
trono real no podía sostenerse sin la corrupción
• La aprobación del código convierte a porque aquella disposición enérgica, autosuficien-
Iberoamérica en un ámbito especial de van- te y obstinada que la virtud infunde en el hombre
guardia en relación con estas materias. Este es una traba continua en los asuntos
hecho puede suponer más tarde la mejora de públicos”.(Swift,1726).
la situación en lo que se refiere al comporta-
miento ético de sus dirigentes y el contenido Con el código iberoamericano habremos avanza-
de sus normas de aplicación. do en la construcción de la democracia y en la ta-
rea de que nuestros gobernantes realicen sus fun-
• Todos los países se comprometieron a estu- ciones con mayor justicia y honestidad.
diar la forma más adecuada de incorporación
a su derecho interno de las reglas contenidas
en el Código. La situación diferente en cada Madrid, octubre de 2006.
Bibliografía
• Fuentes, Carlos. La silla del águila. Madrid, Alfaguara,2002.

• Gobernanza. Diálogo euro-iberoamericano. Coordinador Joan Prats. Inap. Madrid, 2004.
• Guerrero Salom,Enrique.El Parlamento.Qué es,cómo funciona,qué hace.Editorial Síntesis.Madrid.2004.
• Jornadas sobre ética pública. Madrid, 15 y 16 de abril de 1997. Instituto Nacional de Administración Pública.
Madrid, 1997.
• Malem Seña ,Jorge F.La corrupción.Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos.Gedisa.Barcelona.20002.
• Natera, Antonio y Vanaclocha, Francisco. (Directores). Los liderazgos en el mercado político y la gestión públi-
ca. Universidad Carlos III de Madrid-Boletín Oficial del Estado. Madrid, 2005.
• OCDE. La gestión de conflictos de intereses en el sector público. Map, Madrid, 2004.
• Paramio, Ludolfo y Revilla, Marisa eds :Una nueva agenda de reformas políticas en America Latina. Fundación
Carolina-Siglo XXI, Madrid, 2006.
• Román, Carmen, Sánchez Morón, Miguel y Velázquez, Francisco Javier en Estudios para la Reforma de la
Administración Pública. Inap. Madrid.2004.
• Sánchez Morón, Miguel. Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Emplea-
do Público. Madrid,2005.
• Swift, Jonathan. Los viajes de Gulliver. Londres,1726.Traducción española,1982.Madrid, Editorial Anaya.
• Villoria, Manuel. El Diario Vasco.3 de octubre de 2006.
• Zambrana, Justo. El ciudadano conforme. Mistica para la globalización. Taurus. Madrid. 2006.

Normas de conducta
en la Función
Pública Uruguaya
Miguel A. Toma*
* Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y Miembro titular del Consejo Directivo del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD.
I. INTRODUCCIÓN tición o cuyos efectos ella experimentare particular-

mente.
L
os funcionarios públicos de Uruguay, están
obligados a regir su actuación, según las nor- En cumplimiento de dicha obligación internacional, el
mas de conducta impuestas a la función pú- parlamento nacional sancionó la Ley N° 17.060 pro-
blica, que se explicitan en varias disposicio- mulgada por el Poder Ejecutivo el 23 de diciembre de
nes de origen legal y reglamentario. 1998, que establece una normativa preventiva en
materia de lucha contra la corrupción, así como di-
El sistema institucional vigente prevé la relación de versas modificaciones e innovaciones a las figuras
los funcionarios con la Administración Pública, esta- penales entonces vigentes.
bleciendo un conjunto de normas que regulan los
deberes, prohibiciones e incompatibilidades en el ejer- La realidad mundial muestra que el problema de la co-
cicio de la función. rrupción afecta no solamente la moral o la integridad de
quien es protagonista de los actos que llevan a este
El Pais suscribió la Convención Interamericana Con- fenómeno, sino que abarca todo el espectro social.
tra la Corrupción, celebrada en Caracas el 29 de
marzo de 1996, que establece la obligación de los Recordaba Milton Cairoli Martínez (“Profesor de Dere-
Estados Parte de disponer medidas, dentro de sus cho Penal Uruguayo en “La corrupción y la empresa” –
propios sistemas institucionales, destinadas a crear, Página 11) que ese mal que afecta a toda la sociedad
mantener y fortalecer normas de conducta para el code nuestro tiempo, debe ser encarado con una visión
rrecto, honorable y adecuado cumplimiento de las global, integral, que comprenda no solamente lo que
funciones públicas. Entre ellas, se exige aquellas ten- puede identificar a la conducta con la violación de una
dientes a la prevención de conflictos de intereses, las norma penal, o ética, sino además lo que esa acción
de asegurar la preservación y el uso adecuado de los puede ocasionar en todo el sistema social.
recursos y bienes asignados a los funcionarios públi-
cos en el desempeño de sus funciones y la obliga- Decía que la corrupción es tan antigua como el go-
ción de informar los actos de corrupción en la función bierno. En un texto indio escrito hace 2.300 años, se
pública de los que tuviere conocimiento por razón de hacía referencia a por lo menos 40 maneras de mal-
sus funciones, de los que se cometieren en su repar- versar los fondos del gobierno; en otro texto del siglo
XIV el árabe Abdul Ibn Khaldun señala que la causa Es claro que el Código pretende contribuir a dignificar
fundamental de la corrupción es la pasión por la vida socialmente el servicio público y permite a sus inte-
lujosa dentro del grupo gobernante (Cit. Por grantes - autoridades y funcionarios - sentir el orgullo
KLITGAARD, Robert. “Controlando la corrupción”. La de realizar una labor esencial para su comunidad.
Paz 1992, pág.27).
Considera inaceptable un gobierno que ampare y fa-
Se entiende que existe corrupción, entre otros casos, cilite la corrupción, que dificulte el escrutinio público
cuando se hace uso indebido del poder público o de sobre su toma de decisiones, que no tome en cuenta
la función pública, para obtener un provecho econó- las necesidades de sus ciudadanos, propendiéndose
mico para sí o para otro, se haya consumado o no un a la responsabilidad y a la rendición de cuentas, bajo
daño al Estado. la asunción de obligaciones y principios que señala
con todo acierto.
En Uruguay la doctrina mas recibida entiende por fun-
cionario público a toda persona que, cualquiera sea Los principios básicos están referidos al respeto y re-
la forma de vinculación con la entidad respectiva, conocimiento de la dignidad de la persona humana, a
desempeñe función pública, a título oneroso o gratui- la búsqueda permanente del interés general, a la acep-
to, permanente o temporario, de carácter legislativo, tación explícita del gobierno del pueblo y la igualdad
administrativo o judicial, en la Administración Central, política de todos los ciudadanos y los pueblos. Para
en un Ente Autónomo, en un Servicio Descentraliza- ello es imprescindible el respeto y la promoción de las
do, en un Gobierno Departamental o en una Persona instituciones del Estado de Derecho y la justicia social.
Pública no estatal, advirtiéndose la adopción de un
concepto amplio de funcionario público. Los valores que guiarán la acción del buen gobierno
son la objetividad, la tolerancia, la integridad, la res-
ponsabilidad, la credibilidad, la imparcialidad, la dedi-
II. LA “VIII CONFERENCIA cación al servicio, la transparencia, la ejemplaridad,
IBEROAMERICANA DE MINISTROS la austeridad, la accesibilidad, la eficacia, la igualdad
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y de género y protección de la diversidad étnica y cul-
REFORMA DEL ESTADO” Y tural, así como del medio ambiente.
EL CÓDIGO DEL BUEN GOBIERNO.
Se entiende por buen gobierno aquel que busca y
En el marco de la preparación de la “XVII Cumbre de promueve el interés general, la participación ciuda-
Jefes de Estado y de Gobierno”, se realizó en Monte- dana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra
video la “VIII Conferencia Iberoamericana de Mi- la pobreza, respetando todos los derechos humanos,
nistros de Administración Pública y Reforma del los valores y procedimientos de la democracia y el
Estado”, suscribiéndose el “Consenso de Montevi- Estado de Derecho.
deo”, continente del Código Iberoamericano del Buen
Gobierno. Me interesa destacar en este trabajo, dentro de los
tipos de regla de conducta, las vinculadas a la ges-
En el Preámbulo se establece que “El Código se tión pública.
inserta en dos tradiciones diversas aunque com-
plementarias. Por una parte, es un peldaño más En ese aspecto, se espera que la Administración Pú-
en la búsqueda de una ética universal que sea fru- blica actúe de acuerdo con los principios de legali-
to de un consenso en los principios y valores bási- dad, eficacia, celeridad, equidad y eficiencia, vigilan-
cos de la convivencia global, a saber el respeto a do siempre la consecución del interés general y el
la soberanía, al derecho internacional, la no inje- cumplimiento de los objetivos del Estado, garantizan-
rencia en los asuntos internacionales de otros Es- do que la función pública tenga un enfoque centrado
tados, la tolerancia, la convivencia pacífica, la soli- en el ciudadano, en el que la tarea esencial sea me-
daridad y la cooperación; en suma, una ética que jorar continuamente la calidad de información, la aten-
sea consecuencia de un diálogo de civilizaciones ción y los servicios prestados.
respetuoso de la pluralidad cultural y social de los
diversos pueblos del planeta. Por otra parte, el También se espera la garantía en el ejercicio de los
Código se inserta en las tendencias universales derechos de los ciudadanos a la información sobre el
promotoras de la construcción de Códigos funcionamiento de los servicios públicos que tengan
deontológicos o de conducta que guíen el ejercicio encomendados, con las especificaciones que se es-
correcto de las diversas prácticas profesionales”. tablezcan en las leyes.

III. RECOMENDACIONES DEL CÓDIGO
“SE IMPONE AL INCLUIDAS EN EL DERECHO POSITIVO
URUGUAYO.
FUNCIONARIO PÚBLICO Como principio general, la conducta funcional debe

desarrollarse sobre la base fundamental de que el
funcionario existe para la función y no la función
OBSERVAR UNA CONDUCTA para el funcionario, según así lo estatuye el artículo
59 de la Constitución de la República.
HONESTA, RECTA E ÍNTEGRA En el ejercicio de sus funciones, el funcionario públi-

co debe actuar, en todo momento, en consideración
del interés público, conforme con las normas dicta-
Y DESECHAR TODO das por los órganos competentes, de acuerdo con las
reglas expresadas en la Constitución.
PROVECHO O VENTAJA DE El interés público se expresa, entre otras manifesta-
ciones, en la satisfacción de necesidades colectivas
CUALQUIER NATURALEZA, de manera regular y continua, en la buena fe en el
ejercicio del poder, en la imparcialidad de las deci-
siones adoptadas, en el desempeño de las atribucio-
OBTENIDO POR SÍ O POR nes y obligaciones funcionales, en la rectitud de su
ejercicio y en la idónea administración de los recur-
sos públicos. La satisfacción de necesidades colec-
INTERPUESTA PERSONA, PARA tivas debe ser compatible con la protección de los
derechos individuales, los inherentes a la personali-
SÍ O PARA TERCEROS, EN EL
dad humana o los que se deriven de la forma repu-
blicana de gobierno (arts. 7° y 72 de la Constitución).
DESEMPEÑO DE SU FUNCIÓN, Se impone al funcionario público observar una con-

ducta honesta, recta e íntegra y desechar todo pro-
vecho o ventaja de cualquier naturaleza, obtenido por
sí o por interpuesta persona, para sí o para terceros,
CON PREEMINENCIA DEL en el desempeño de su función, con preeminencia
del interés público sobre cualquier otro.
INTERÉS PÚBLICO SOBRE También debe evitar cualquier acción en el ejercicio de
la función pública que exteriorice la apariencia de vio-
CUALQUIER OTRO.” lar las Normas de Conducta en la Función Pública.
Para el derecho positivo uruguayo, son conductas

contrarias a la probidad en la función pública las si-
En otro orden, se aspira a que se administren los guientes:
recursos materiales y financieros del Estado con
austeridad, evitando cualquier tipo de uso impro- A) Negar información o documentación que haya sido
pio, protegiendo el patrimonio cultural y el medio solicitada de conformidad de la ley.
ambiente, garantizando la integridad, conservación B) Valerse del cargo para influir sobre una persona
y permanencia de los documentos y archivos ofi- con el objeto de conseguir un beneficio directo o
ciales, con el objeto de mantener información esen- indirecto para sí o para un tercero.
cial para el Estado y trasmitirla a los posteriores C) Tomar en préstamo o bajo cualquier otra forma di-
responsables. nero o bienes de la institución, salvo que la ley
expresamente lo autorice.
No es ajena la promoción de la carrera funcional, la D) Intervenir en las decisiones que recaigan en asun-
capacitación y la formación que contribuyen a la tos en que haya participado privadamente como
profesionalización de la administración pública. técnico. Los funcionarios deberán poner en cono-

cimiento de su superior jerárquico su implicancia A su vez, los funcionarios que integren un órgano
en dichos asuntos y los antecedentes correspon- colegiado podrán plantear la excusación o deberán
dientes para que éste adopte la resolución que informar de la implicancia al Cuerpo del que forman
corresponda. parte, a cuya resolución se estará.
E) Usar en beneficio propio o de terceros informa-
ción reservada o privilegiada de la que se tenga Se le exige, pues, transparencia en el cumplimiento
conocimiento en el ejercicio de la función. de su función.
El funcionario público siempre debe actuar de bue- En materia de información, articulada como mecanis-
na fe y con lealtad en el desempeño de sus funcio- mo de control, se garantiza que los actos, documen-
nes; debe conocer y cumplir la Constitución, las tos y demás elementos relativos a la función pública
leyes, los decretos y las resoluciones que regulan pueden ser divulgados libremente, salvo que por su
su actividad funcional así como cumplir las órde- naturaleza deban permanecer reservados o secretos
nes que le impartan sus superiores jerárquicos en o hayan sido declarados tales por ley o resolución
el ámbito de su competencia, dentro de los límites fundada, en todo caso bajo la responsabilidad a que
de la obediencia debida, como así respetar a los hubiere lugar por derecho.
demás funcionarios y a las personas con quienes
trata en su desempeño funcional y evitar toda cla- Queda comprendido en lo comentado el deber de
se de desconsideración. garantizar a los particulares interesados que lo
solicitaren, el acceso a aquellas informaciones que
Se le impone además ejercer sus atribuciones con resulten del empleo y aplicación de medios
imparcialidad, lo que significa conferir igualdad de tra- informáticos y telemáticos para el desarrollo de las
tamiento en igualdad de situaciones a los demás agen- actividades de las Administraciones públicas y el ejer-
tes de la Administración y a todas las personas a que cicio de sus competencias.
refiera o se dirija su actividad pública.
En materia de manejo de recursos, los funcionarios
Dicha imparcialidad comprende el deber de evitar cual- públicos tienen la obligación de respetar estrictamen-
quier tratamiento preferencial, discriminación o abuso te los procedimientos de contratación aplicables en
del poder o de la autoridad hacia cualquier persona o cada caso y de ajustar su actuación en la materia a
grupo de personas con quienes su actividad pública los siguientes principios generales:
se relacione (artículos 8° de la Constitución de la Re-
pública y 24 de la Convención Americana sobre Dere- A) Flexibilidad.
chos Humanos ratificada por Uruguay en el artículo 15 B) Delegación.
de la ley 15.737 de 8 de marzo de 1985). C) Ausencia de ritualismo.
D) Materialidad frente al formalismo.
En el mismo orden, los servidores deberán excusar- E) Veracidad salvo prueba en contrario.
se de intervenir o podrán ser recusados cuando me- F) Igualdad de los oferentes, concurrencia en todos
die cualquier circunstancia que pueda afectar su im- los procedimientos competitivos para el llamado y
parcialidad, estando a lo que resuelva su jerarca. la selección de ofertas y amplia publicidad de las
adquisiciones de bienes y contrataciones de ser-
Es que funcionario público debe distinguir y separar vicios.
radicalmente los intereses personales del interés pú-
blico. En tal virtud, debe adoptar todas las medidas a La legalidad, impone al funcionario que decide, que
su alcance para prevenir o evitar todo conflicto o con- dicta actos administrativos, el deber de motivarlos,
junción de esos intereses en el desempeño de sus explicitando las razones de hecho y de derecho que
funciones. lo fundamentan. No son admisibles fórmulas genera-
les de fundamentación, sino que deberá hacerse una
Si considerare dudosa la existencia de conflicto entre relación directa y concreta de los hechos del caso
el interés público y su interés personal, el funcionario específico en resolución, exponiéndose además las
deberá informar de ello al superior para que éste adop- razones que con referencia a él en particular justifi-
te la resolución que Corresponda. can la decisión adoptada.
Por razones de decoro o delicadeza el funcionario Tratándose de actos discrecionales se requerirá la

podrá solicitar a su superior que le excuse del caso identificación clara de los motivos en que se funda la
que trata. opción, en consideración al interés público.

Por otra parte, la observación de una conducta idónea, Los servidores públicos con competencia para gastar,
exige que el funcionario mantenga aptitud para el ade- tampoco pueden intervenir cuando estén ligados con la
cuado desempeño de las tareas públicas a su cargo. parte que contrata con el organismo a que pertenecen
por razones de parentesco hasta el cuarto grado de con-
Es, además, obligación de los funcionarios públicos, sanguinidad o tercero de afinidad o por matrimonio.
capacitarse para actuar con pleno conocimiento de
las materias sometidas a su consideración y, en par- De igual forma se prohíbe a los funcionarios públicos
ticular, deberán asistir a los cursos de actualización con cometidos de dirección superior, inspectivos o
referentes a la moral administrativa, incompatibilida- de asesoramiento ser dependientes, asesores, audi-
des, prohibiciones y conflictos de intereses en la fun- tores, consultores, socios o directores de las perso-
ción pública según lo determinan las normas que ri- nas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que se
gen el servicio o lo dispongan las autoridades com- encuentren sujetas al control de las oficinas de que
petentes. aquellos dependan. Les está prohibido asimismo
percibir de dichas personas retribuciones, comisio-
Una medida preventiva, la constituye el hecho que nes u honorarios de clase alguna.
los funcionarios públicos que cumplen funciones en
las reparticiones encargadas de la adquisición de bie- La prohibición establecida se extiende a todas las
nes y servicios deban rotar periódicamente. Dicha contrataciones de servicios o de obra, realizadas a
rotación deberá hacerse efectiva cada treinta meses solicitud de la Administración controlante, por orga-
continuos en el desempeño de esa función, pudiendo nismos internacionales o mediante la ejecución de
el jerarca prorrogar el cometido, en casos excepcio- proyectos por terceros.
nales fundados en la necesidad del servicio o en la
falta de recursos humanos en el organismo, siempre En otro orden también se prohíbe a los funcionarios
que el resultado de la evaluación de desempeño en ejercer su función con relación a las actividades pri-
el período no arroje observaciones a la gestión. vadas a las que se encuentren vinculados.
La Ley prohíbe a los funcionarios públicos contratar La prohibición establecida se extiende a todas las con-
con el organismo a que pertenecen y mantener vín- trataciones de servicios o de obra realizadas a solicitud
culos por razones de dirección o dependencia con de la Administración, por organismos internacionales o
firmas, empresas o entidades que presenten ofertas mediante la ejecución de proyectos por terceros.
para contratar con dicho organismo. No obstante, en
este último caso, quedan exceptuados de la prohibi- Si al momento de ingresar a la función pública o du-
ción los funcionarios que no tengan intervención al- rante su desempeño, resultare dudosa o estuviere
guna en la dependencia pública en que actúan en el cuestionada la configuración de alguna de las situa-
proceso de la contratación, siempre que informen por ciones previstas, el funcionario deberá informarlo de
escrito y sin reticencias al respecto a su superior. inmediato y en forma pormenorizada por escrito, a su
superior jerárquico, quien deberá resolver fundada-
Si al momento de ingresar a la función pública mente al respecto y, en su caso, sobre la permanen-
estuviere configurada o en condiciones de configu- cia del funcionario en la oficina.
rarse dicha situación, el funcionario deberá informar
por escrito y sin reticencias al respecto. La Ley también prohíbe a los funcionarios solicitar o
aceptar dinero, dádivas, beneficios, regalos, favores,
Esta prohibición se extiende a las contrataciones rea- promesas u otras ventajas, directa o indirectamente,
lizadas a solicitud de la Administración a que el fun- para sí o para terceros, a fin de ejecutar, acelerar,
cionario pertenece por organismos internacionales o retardar u omitir un acto de su empleo o contrario a
mediante la ejecución de proyectos por terceros. sus deberes o por un acto ya cumplido; solicitar con-
tribuciones de otros funcionarios para hacer regalos
También prohíbe a los funcionarios públicos y a las a sus superiores, realizar suscripciones o colectas
Administraciones a que pertenecen, celebrar o solici- de cualquier naturaleza o autorizar la retención de
tar a terceros la celebración de contratos de servicios su sueldo o parte de él para cualquier agrupación
o de obra que tengan por objeto la realización por los partidaria o para cualquier persona o entidad, salvo
mismos funcionarios de las tareas correspondientes autorización legal expresa; y solicitar o aceptar di-
a su relación funcional o tareas similares o a cumplir- chas ventajas destinadas al servicio a que pertene-
se dentro de su jornada de trabajo en el organismo ce, salvo que una norma expresa lo autorice y se
respectivo. deje constancia de ello por escrito.

Se tendrá especialmente en cuenta en relación a Queda igualmente prohibida la permanencia dentro de
las prohibiciones referidas que el regalo o benefi- la misma oficina o sección de funcionarios que entre sí
cio provenga de una persona o entidad que: reúnan alguno de los impedimentos establecidos.
A) lleve a cabo actividades reguladas o fiscaliza- En materia de uso de bienes públicos la ley es clara y
das por el órgano o entidad en que el funciona- ordena que los funcionarios deberán utilizar los bie-
rio se desempeña; nes muebles e inmuebles pertenecientes al organis-
B) gestione o explote concesiones, autorizacio- mo público en que revistan o asignados a su uso o
nes, privilegios o franquicias otorgados por el consumo, exclusivamente para el funcionamiento de
órgano o entidad en que el funcionario se des- los servicios a su cargo.
empeña;
C) sea contratista o proveedor de bienes o servi- Está prohibido el uso de locomoción, combustible, re-
cios a un organismo público o estuviere intervi- puestos y servicios de reparaciones de cargo de toda
niendo en un procedimiento de selección; fuente de fondos públicos, por parte de cualquier fun-
D) tenga intereses que pudieren verse significati- cionario público, fuera de lo estrictamente necesario
vamente afectados por la decisión, acción, ace- para el cumplimiento de sus tareas. En ningún caso el
leración, retardo u omisión del organismo o en- ejercicio de una función pública podrá implicar la libre
tidad en el que el funcionario se desempeña. disponibilidad de un vehículo perteneciente a cualquier
organismo o afectado a su uso, fuera de los requeri-
Se entiende que no están incluidos en la prohibición mientos del servicio en sentido estricto, salvo las ex-
los siguientes casos: cepciones dispuestas legal y reglamentariamente.
A) los reconocimientos protocolares recibidos de Otra previsión clave: “los funcionarios están al servicio
gobiernos, organismos internacionales o entida- de la Nación y no de una fracción política”, reza la Cons-
des sin fines de lucro, en las condiciones en que titución. En los lugares y horas de trabajo queda prohi-
la ley o la costumbre admitan esos beneficios; bida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita
B) los gastos de viaje y estadía recibidos de go- la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie.
biernos, instituciones de enseñanza o entidades Los funcionarios no podrán constituir agrupaciones con
sin fines de lucro, para el dictado de conferen- fines proselitistas, utilizando las denominaciones de
cias, cursos o actividades académicas o cultu- reparticiones públicas o invocando el vínculo que la
rales, o la participación en ellas, siempre que función determine entre sus integrantes.
ello no resultare incompatible con las funciones
o prohibido por normas especiales; y El incumplimiento de los deberes explicitados consti-
C) las atenciones de entidad razonable recibidas tuyen faltas disciplinarias.
en oportunidad de las fiestas tradicionales en
las condiciones que los usos y costumbres las Como tales, serán objeto de sanción proporcionada
admitan. a su gravedad, previa sustanciación del procedimien-
to disciplinario respectivo, en el que se asegurará la
No pueden manejar fondos en forma distinta a la le- garantía de defensa. Ello, sin perjuicio de la respon-
galmente autorizada, siendo responsable de su pago sabilidad civil y/o penal prevista por la Constitución y
cuando comprometa cualquier erogación sin estar por las leyes vigentes en el pais.
autorizado para ello, estando obligados a rendir cuenta
documentada y comprobable de la versión, utilización El sometimiento a la justicia penal de un funcionario
o gestión de los fondos recibidos. público no obsta al necesario ejercicio de la compe-
tencia del organismo respectivo, independientemen-
Esta totalmente prohibida la actuación dentro de la te de la judicial, para instruir los procedimientos inter-
misma repartición u oficina del funcionario que se halle nos y adoptar las decisiones que correspondan en
vinculado con su jerarca por lazos de parentesco den- virtud de las faltas disciplinarias que se comprobaren
tro del segundo grado de consanguinidad o afinidad en la vía administrativa con arreglo a derecho.
o por ser su cónyuge.
Todo funcionario público está obligado a denunciar
Si ingresare a la oficina un funcionario que mantenga irregularidades o prácticas corruptas de que tuviere
los vínculos mencionados, la autoridad competente conocimiento por razón de sus funciones, de las que
dispondrá los traslados necesarios, sin que se perju- se cometieren en su repartición o cuyos efectos ella
dique la categoría. experimentare particularmente.

Si se tratare de irregularidades que pudieren causar otra cosa mueble, será castigado con tres a diecio-
perjuicios económicos, el funcionario público está obli- cho meses de prisión y dos a cuatro años de inhabili-
gado a comunicarlo por escrito a su superior jerárqui- tación especial.
co y al Tribunal de Cuentas de la Republica. Sin perjui-
cio, el jerarca a quien competa resolver sobre las in- Concusión. El funcionario público que con abuso
vestigaciones internas de las que resultare la posible de su calidad de tal o del cargo que desempeña,
configuración de un delito tiene el deber de disponer la compeliere o indujere a alguno a dar o prometer
inmediata denuncia policial o judicial preceptiva. indebidamente a él o a un tercero, dinero u otro
provecho cualquiera, será castigado con doce me-
Para facilitar el contralor, cualquier persona o los fun- ses de prisión a seis años de penitenciaría, multa
cionarios públicos que denunciaren de buena fe al- de 50 UR (cincuenta unidades reajustables) a
guno de los delitos comentados, quedan incluidos en 10.000 UR (diez mil unidades reajustables) e inha-
el beneficio de protección de testigos establecido por bilitación de dos a seis años.
la normativa legal vigente (art. 36 de la ley 16.707 de
12 de julio de 1995, decreto 209/2000 de 25 de julio Cohecho simple. El funcionario público que, por eje-
de 2000 y art. III núm. 8 de la Convención cutar un acto de su empleo, recibe por el mismo, o
Interamericana contra la Corrupción de 29 de marzo por un tercero para sí mismo o para un tercero, una
de 1996 ratificada por la ley 17.008. retribución que no le fuera debida, o aceptare la pro-
mesa de ella, será castigado con una pena de tres
La ley comete a una Junta Asesora en Materia Eco- meses de prisión a tres años de penitenciaría, con
nómico Financiera del Estado la recepción de las multa de 10 UR (diez unidades reajustables) a 5.000
declaraciones juradas de bienes e ingresos de los UR (cinco mil unidades reajustables) e inhabilitación
funcionarios con competencia para gastar, compro- especial de dos a cuatro años.
meter o controlar el uso de los fondos públicos;
además le confiere la difusión de estos cardinales La pena será reducida de la tercera parte a la mitad,
principios y normas que hemos comentado, para cuando el funcionario público acepta la retribución,
su recto acatamiento. por un acto ya cumplido, relativo a sus funciones.
Cohecho calificado. El funcionario público que, por

IV. DELITOS CONTRA LA retardar u emitir un acto relativo a su cargo o por eje-
ADMINISTRACIÓN PUBLICA cutar un acto contrario a los deberes del mismo, reci-
be por sí mismo o por otro, para sí o para otro, dinero
A los fines de esta exposición, nos parece importante re- u otro provecho, o acepta su promesa, será castiga-
señar algunos delitos previstos en el Código Penal Uru- do con doce meses de prisión a seis años de peniten-
guayo a propósito del tema que venimos desarrollando. ciaría, inhabilitación especial de dos a seis años, y
multa de 50 UR (cincuenta unidades reajustables) a
Entre ellos se inscriben las siguientes figuras delictivas 10.000 UR (diez mil unidades reajustables. La pena
con sus circunstancias agravantes y atenuantes: será aumentada de un tercio a la mitad en los siguien-
tes casos:
Peculado. El funcionario público que se apropiare el
dinero o las cosas muebles, de que estuviere en pose- 1) Si el hecho tuviere por efecto la concesión de un
sión por razón de su cargo, pertenecientes al Estado, o empleo público, estipendios, pensiones, honores
a los particulares, en beneficio propio o ajeno, será cas- o el favor o el daño de las partes litigantes en jui-
tigado con un año de prisión a seis de penitenciaría y cio civil o criminal.
con inhabilitación especial de dos a seis años. 2) Si el hecho tuviere por efecto la celebración de un
contrato en que estuviere interesada la repartición
Circunstancia atenuante. Constituye una circunstan- a la cual pertenece el funcionario o se realizare
cia atenuante especial, el hecho de tratarse de dine- por medio de un uso abusivo de los procedimien-
ro o cosas de poco valor y la reparación del daño tos legales que deben aplicarse por la Administra-
previamente a la acusación fiscal. ción Pública en materia de adquisición de bienes
y servicios.
Peculado por aprovechamiento del error de otro.
El funcionario público que en ejercicio de su cargo, Tráfico de influencias. El que, invocando influencias
aprovechándose del error de otro, recibiere o retuviere, reales o simuladas, solicita, recibe por si mismo o por
indebidamente, en beneficio propio o ajeno, dinero u otro, para sí o para otro, provecho económico, o acep-

ta su promesa, con el fin de influir decisivamente so- contrato, será castigado con pena de seis meses de
bre un funcionario público para retardar u omitir un prisión a tres años de penitenciaría, inhabilitación
acto de su cargo, o por ejecutar un acto contrario al especial de dos a cuatro años y multa de 10 UR (diez
mismo, será castigado con tres meses de prisión a unidades reajustables) a 10.000 UR (diez mil unida-
cuatro años de penitenciaría. des reajustables.
La pena será reducida de un tercio a la mitad cuando Constituye circunstancia agravante especial que el
se acepta la retribución, con el fin de influir decisiva- delito se cometa para obtener un provecho económi-
mente, para que el funcionario público ejercite un acto co para sí o para un tercero.
inherente a su cargo.
Abuso de funciones en casos no previstos espe-
Se considerará agravante especial del delito la cir- cialmente por la ley. El funcionario público que con
cunstancia de que el funcionario público, en relación abuso de su cargo, cometiere u ordenare cualquier acto
al cual se invocan las influencias, fuere alguna de las arbitrario en perjuicio de la Administración o de los par-
personas comprendidas en los artículos 10 y 11 de la ticulares, que no se hallare especialmente previsto en
ley de prevención y lucha contra la corrupción. las disposiciones del Código o de las leyes especiales,
será castigado con tres meses de prisión a tres años
Soborno. El que indujere a un funcionario público a de penitenciaria, inhabilitación especial dedos a cuatro
cometer cualquiera de los delitos previstos en los ar- años y multa de 10 UR (diez unidades reajustables) a
tículos 157 y 158 será castigado por el simple hecho 3.000 UR (tres mil unidades reajustables).
de la instigación, con una pena de la mitad a las dos
terceras partes de la pena principal establecida para Revelación de secretos. El funcionario público que,
los mismos. con abuso de sus funciones, revelare hechos,
publicare o difundiere documentos, por él conocidos
Se considerarán agravantes especiales: o poseídos en razón de su empleo actual o anterior,
que deben permanecer secretos, o facilitare su cono-
1) Que el inducido sea funcionario policial o encar- cimiento será castigado con suspensión de seis me-
gado de la prevención, investigación o represión ses a dos años y multa de 10 UR (diez unidades
de actividades ilícitas, siempre que el delito fuere reajustables) a 3.000 UR (tres mil unidades
cometido a raíz o en ocasión del ejercicio de sus reajustables).
funciones, o en razón de su calidad de tal y que
esta última circunstancia sea ostensible para el Utilización indebida de información privilegiada.
autor del delito. El funcionario público que, con el fin de obtener un
2) Que el inducido sea alguna de las personas com- provecho económico para sí o para un tercero, haga
prendidas en los artículos 10 y 11 de la ley de pre- uso indebido de la información o de datos de carácter
vención y lucha contra la corrupción. reservado que haya conocido en razón o en ocasión
de su empleo, será castigado con tres meses de pri-
Fraude. El funcionario público que, directamente o sión a cuatro años de penitenciaría, inhabilitación es-
por interpuesta persona, procediendo con engaño en pecial de dos a cuatro años y multa de 10 UR (diez
los actos o contratos en que deba intervenir por ra- unidades reajustables) a 10.000 UR (diez mil unida-
zón de su cargo, dañare a la Administración, en be- des reajustables).
neficio propio o ajeno, será castigado con doce me-
ses de prisión a seis años de penitenciaría, inhabilita- Omisión contumacial de los deberes del cargo. El fun-
ción especial de dos a seis años y multa de 50 UR cionario público que requerido al efecto por un parti-
(cincuenta unidades reajustables) a 15.000 UR (quin- cular o por un funcionario público, omitiere o rehusare
ce mil unidades reajustables). sin causa justificada ejecutar un acto impuesto por
los deberes de su cargo, será castigado con suspen-
Conjunción del interés personal y del público. El sión de tres a dieciocho meses.
funcionario público que, con o sin engaño, directa-
mente o por interpuesta persona, se interesare con el
fin de obtener un provecho indebido para sí o para un V. ACCESO A LA INFORMACIÓN
tercero en cualquier acto o contrato en que deba in- PÚBLICA Y AMPARO INFORMATIVO
tervenir por razón de su cargo, u omitiere denunciar o
informar alguna circunstancia que lo vincule perso- Como corolario, la República Oriental del Uruguay se
nalmente con el particular interesado en dicho acto o apresta a dictar normas que aseguren el acceso a la

información pública y el amparo informativo, de modo El proyecto establece un período de reserva para
que toda persona física o jurídica pueda solicitar, ac- estos casos que cesa a los diez años de la ex-
ceder y recibir información de cualquier órgano per- pedición del documento público; y en los casos
teneciente a la administración pública nacional o de- de información relacionada con datos persona-
partamental, comprendiendo este derecho la libertad les, el período de reserva se extiende hasta los
de acceder a las informaciones contenidas en los diez años luego de producido el fallecimiento de
documentos escritos (actas, expedientes, contratos, la persona.
acuerdos, etc.), fotográficos, en soportes magnéticos,
digitales, o en cualquier otro formato; así como la fa- El ejercicio del derecho de acceso a la informa-
cultad de formular consultas. ción pública es eficaz cuando existe un procedi-
miento administrativo que lo asegure y cuando
Todos los organismos públicos, es decir la adminis- los omisos sean llamados a responsabilidad.
tración pública nacional y departamental, estarán obli-
gados a brindar la información pública que le sea re- Pues bien, el proyecto a estudio del Parlamento
querida, priorizándose el principio de publicidad que prevé un procedimiento sumario para el acceso
presume pública toda información producida obteni- a la información y en caso de demoras injustifi-
da, en poder o bajo control de los organismos del cadas o denegatorias ilegales, se prevé que el
Estado. titular podrá sin más trámite interponer la acción
de amparo informativo ante el Tribunal compe-
Los organismos públicos deberán difundir a través de tente.
los medios de información más modernos, su estruc-
tura orgánica, sus competencias, sus funcionarios, la En cuanto a las responsabilidades, se conside-
remuneración de éstos, su presupuesto, sus ran faltas administrativas las acciones de dene-
auditorias, acciones que honran la propuesta de Có- gar información no clasificada como reservada
digo Iberoamericano del Buen Gobierno, en lo que y las omisiones derivadas del no suministro de
tiene que ver con el mejor acceso de la ciudadanía a la información requerida, no siendo ajenas a la
la información y los servicios públicos. responsabilidad otras conductas como el permi-
so de acceso injustificado a la información cali-
Claro que el Estado debe proteger los datos per- ficada como reservada; o la utilización, sustrac-
sonales y la adecuada clasificación, registro y ar- ción, ocultamiento, divulgación o alteración to-
chivo de los documentos oficiales, reconociendo, tal o parcial en forma indebida de la información
además, el derecho de cada ciudadano a conocer que se encuentra bajo la custodia del servidor
y actualizar los datos personales que obren en po- público.
der del Estado.
Se trata de un proyecto de ley que, al momento de VI. CONCLUSIÓN

este comentario, se encuentra a estudio del Parla-
mento Nacional y en el cual se expresa que tendrán Las normas de conducta en la función pública uru-
carácter reservado aquellas secciones de documen- guaya pretenden contribuir a dignificar socialmente
tos que presenten datos personales de carácter sen- el servicio público y permitir a sus integrantes desa-
sible, estando legitimados para solicitar el acceso a rrollar su actividad con orgullo y responsabilidad,
dichas secciones únicamente los titulares de dicha tutelando el interés general, a través de la defensa de
información, quienes posean autorización de los titu- la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el
lares en forma escrita y los sucesores en caso de fa- imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento
llecimiento del titular. administrativo.
También se establecen reservas por razones de de- Los instrumentos legales vigentes y en forma-
fensa nacional, cuando tengan por auténtico propósi- ción garantizan no solo la fidelidad a la ley, sino
to proteger la existencia e integridad de la nación. también que la actividad sea realizada de acuer-
do con las exigencias de la buena administra-
La reserva alcanza a las cuestiones comerciales o ción, constituyendo el fundamento o cimiento
científicas cuando la divulgación de la información sobre el cual se construye un modelo de gestión
suponga una pérdida de ventajas competitivas para ágil, eficaz y eficiente.
el proveedor o pueda dañar en forma irreversible el
proceso de producción. Septiembre de 2006

Hacia una cultura

del gobierno
corporativo en
empresas del estado
Eugenio Marulanda Gómez*
* Administrador de Empresas de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Es miembro del Consejo Gremial
Nacional y del Consejo Nacional de Paz. Se ha desempeñado en diferentes estamentos de la vida
nacional. Actualmente es Presidente de CONFECÁMARAS.
INTRODUCCIÓN AL TEMA informativa, las responsabilidades del directorio o Jun-

DE GOBIERNO CORPORATIVO ta Directiva y el mercado de los cambios de control.
G
obierno Corporativo1 puede entenderse A nivel internacional, el punto de referencia son los
como aquel conjunto de principios o me- principios desarrollados por la OECD para el gobier-
canismos mínimos que se establecen no de las sociedades, que tienen como objeto asistir
para ordenar la actividad y funcionamiento el permanente mejoramiento y evaluación del mar-
de las sociedades y sus órganos de gobierno, en to- co legal, institucional y normativo que rige el gobier-
dos los negocios y operaciones que acometa. Con no corporativo en cada nación. Dichos principios pro-
ello se promueve el cumplimiento de una serie de prin- porcionan adicionalmente unas claras directivas y
cipios y reglas en el manejo de las empresas que les sugerencias para las bolsas de valores, los inversio-
permite el logro de objetivos corporativos y su per- nistas, las sociedades, y otros actores implicados en
manente evaluación, consolidándose en una plata- el desarrollo de “buenas prácticas” de gobierno cor-
forma de protección a los inversionistas. porativo.
El gobierno corporativo se relaciona con los medios Los Principios de Gobierno Corporativo son herra-
internos por los cuales son operadas y controladas mientas útiles en la promoción de empresas cotiza-
las empresas, teniendo como aspectos cruciales los das; No obstante, su aplicación es perfectamente via-
derechos de los accionistas y su tratamiento equitati- ble tanto en empresas privadas como públicas. Sien-
vo; la función de los grupos de interés en el gobierno do estas últimas donde menos avances se han dado
de las sociedades, la comunicación y transparencia a nivel mundial.
1
Según la definición de la OECD es el sistema por el cual los sociedades son dirigidas y controladas.

POLÍTICAS DE GOBIERNO de las empresas estatales como elemento generador
CORPORATIVO EN EMPRESAS DEL ESTADO de eficiencia y competitividad, independiente de su
forma y sus fines, pues en ausencia de ésta la pro-
La aplicación de gobierno corporativo al interior de ductividad de las empresas se merma y por ende su
empresas del Estado es un componente esencial para capacidad de ser competitivas. En tal sentido, la apli-
asegurar la eficiencia económica en la utilización de cación de principios de Gobierno Corporativo a su
los recursos públicos y por ende para garantizar la interior conlleva al fortalecimiento institucional y de la
competitividad en un país. transparencia en su administración.
La permanente interacción de las empresas estatales “Resulta evidente la importancia que reviste el Go-
con diversos sectores sociales y empresariales los bierno Corporativo y las buenas prácticas de geren-
convierte en actor esencial en la construcción de tejido cia para las Empresas Públicas, ya que como bien es
social. Por ello es de vital importancia consolidar a su sabido, la aplicación de estos principios en cualquier
interior procesos transformadores que contribuyan a empresa, genera mejores rendimientos, y mayores
su fortalecimiento como elementos generadores de ri- beneficios. Aplicándolos por tanto al campo de las
queza para todos los ciudadanos por igual. empresas públicas, no solo resultará en un beneficio
para la empresa, sino que se traducirá en beneficio
Esta situación es aún mas relevante cuando actúa indirecto para la comunidad puesto que ofrecerán
como ente proveedor único de servicios esenciales mejores servicios de los cuales la población será el
para el bienestar ciudadano como lo es el caso de las principal destinatario de los buenos resultados deri-
empresas de servicios públicos. vados de las prácticas de Gobierno Corporativo.
Es comprensible entonces, que la aplicación de polí- El Gobierno Corporativo aplicado no solo al sector
ticas de Gobierno Corporativo no se encuentra al público empresarial, sino al aparato del estado como
margen del deber del Estado. Los gobiernos juegan un todo, no solo favorece el rendimiento de su ges-
un papel central en la constitución de un clima legal, tión y produce mejores resultados, sino que hace pro-
institucional y regulatorio en el que se desarrolla la yectar una imagen de confiabilidad y transparencia
actividad corporativa y que afecta por igual al ámbito tanto hacia lo interno de cada Estado, como frente a
empresarial privado y público. la comunidad internacional.” 3
En este contexto, y con especial énfasis en los paí- De igual forma, gran parte de la fuerza dinámica de
ses latinoamericanos, el principal desafío para alcan- Gobierno Corporativo hace énfasis en la responsabili-
zar una competitividad sistémica debe ser el de con- dad legal y penal de los miembros de Juntas Directi-
solidar “el diseño de una política económica con ob- vas, Ejecutivos de todos los niveles y profesionales que
jetivos de largo plazo, previamente consensuados de alguna forma estén involucrados en delitos de cue-
entre los diferentes sectores y actores de la sociedad llo blanco y crimen organizado a través de estas enti-
y uno de esos objetivos es, sin lugar a dudas, la adap- dades, presentándose igualmente como mecanismo
tación de nuestros mercados y organizaciones a los idóneo en el control de la gestión pública y en la lucha
requerimientos y estándares internacionales hoy en contra la corrupción que se genera a nivel mundial.
día aceptados…”2 .
Paradigma del Gobierno
Lo anterior como resultado a su vez de los procesos Corporativo en Empresas Públicas
de globalización de mercados, los cambios tecnoló-
gicos y la desregulación de los mercados monopoli- Si bien es cierto que las empresas públicas son com-
zadores, que han concebido un reajuste y reestructu- patibles con los principios de Gobierno Corporativo
ración de todos los sectores económicos, incluidos sugeridos por la OECD, también es cierto que este
aquellos en los que el Estado es actor principal. tipo de corporaciones enfrentan algunos desafíos de
gobierno distintos a los que normalmente pueden pre-
Una mirada mas profunda de esta temática nos con- sentarse dentro de una empresa privada. Conciente
duce inevitablemente a relacionar la gobernabilidad de esta situación, la OECD presentó en abril de 2005,
2
Asociación Venezolana de Ejecutivos AVE, El Buen Gobierno Corporativo como herramienta para emprender procesos eficaces en la
administración, estructuras y funcionamiento de las instituciones gubernamentales, en beneficio de la situación de los ciudadanos.
agosto 2005. Página 4
3
Ibíd., pág 7 y 8.

un conjunto de principios de Gobierno Corporativo Un sistema de Gobierno Corporativo al interior de las
para empresas del Estado (OECD Guidelines on empresas del Estado debe a su vez consolidar el ré-
Corporate Governance of State-Owned Enterprises), gimen aplicable a empresas públicas para eliminar
documento que representa la primera iniciativa inter- inconsistencias y adecuarlo a la forma en que las
nacional para asistir a los gobiernos en el mejoramien- empresas funcionan en la práctica, dotándole de un
to de las prácticas corporativas de sus empresas. marco legal e institucional consistente.
Esta herramienta internacional hace énfasis en la pre- Dicho ejercicio contribuirá a la permanente moderni-
sentación de principios generales estructurados alre- zación de su estructura corporativa para que esta sea
dedor de los siguientes aspectos: I) asegurar un mar- congruente con el nuevo entorno, clarificando su ré-
co legal y reglamentario eficaz para las empresas del gimen de responsabilidad y promoviendo mayor trans-
Estado II) el Estado como un propietario; III) trato parencia en la toma de decisiones, en la gestión y en
equitativo de accionistas; IV) las relaciones con gru- lo que respecta a la difusión de información pública;
pos de interés; V) transparencia y revelación de infor- elementos esénciales para lograr una administración
mación; VI) responsabilidades de juntas directivas en eficiente de bienes públicos capaz de tutelar y cuidar
empresas estatales. un bien jurídico superior como son los intereses y
derechos de la colectividad.
Punto esencial al momento de aplicar estos princi-
pios en empresas Estatales, es entender y enfocar el La premisa es simple: cuando el Estado actúe como
actuar del Estado como propietario, de forma tal que empresario debe asegurarse que el modelo de go-
le permita construir un sistema donde efectivamente bierno empresarial adoptado provea incentivos para
pueda ejercer el rol de dueño, sin que ello implique la eficiencia, se aparte del manejo político y utilice un
necesariamente la adopción de políticas o programas criterio puramente comercial en sus operaciones. “El
de privatización; facilitar la participación de los dife- principio implícito es evitar la utilización de la empre-
rentes actores sociales y económicos estratégicos de sa para cumplir objetivos distintos que la prestación
la empresa, todo ello sin ir en detrimento de la propia del servicio de una forma eficiente y sostenible
competitividad. financieramente. La existencia de un ambiente de
negocios es una condición necesaria para la implan-
La incorporación de prácticas de Gobierno Corporati- tación de un marco regulador que busque separar los
vo en empresas del Estado pretende aislar la gerencia papeles del Estado en el sector productivo. Las em-
de las mismas, de las coyunturas políticas. La defini- presas de propiedad pública deben operar (e incluso
ción de una política concreta de propiedad y el esta- en gran parte de países se considera muy delgada la
blecimiento de mecanismos para mejorar la dirección línea que divide lo público de lo privado) como nego-
de este tipo de compañías, acompañadas de estrate- cios comerciales.
gias para la incorporación de herramientas de evalua-
ción, selección y remoción al interior de la administra- Los gobiernos pueden contribuir a alcanzar objetivos
ción, fortalecerá su institucionalidad y obviamente con- nacionales a través de mecanismos transparentes sin
llevará a la reducción de la corrupción estatal. poner en peligro la salud financiera o la integridad de
la empresa. Solamente cuando este objetivo es al-
Si el propósito es generar confianza en la canzado los procedimientos reguladores pueden apli-
institucionalidad del Estado, se requiere necesaria- car por igual a las empresas propiedad del Estado y a
mente la separación del rol empresa del rol Estado, las empresas privadas”4 .
así como delimitar muy bien las funciones de empre-
sario de las de regulador y de generador de políticas. Otro aspecto al cual debe conducir todo este pro-
ceso transformador es la profesionalización de la
El Estado, en su actividad empresarial, debe competir gestión de las empresas del Estado sin
con otras empresas privadas, por lo tanto el Derecho a interferencias políticas (de parte del gobernante y
la competencia pasará a formar parte indiscutible de las diferentes autoridades), a través de la
las normas éticas que deben regir su actividad me- profesionalización de las Juntas Directivas, con
diante disposiciones claras de gestión y procedimien- miembros responsables capaces de enfrentar con
tos, a fin de evitar la distorsión de la competencia. objetividad las dificultades y decidir con autoridad
4
Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. Pautas para la aplicación de la Política de servicios
públicos domiciliarios OP-708 al sector de energía. Washington, D. C. Marzo de 2005, pág 43

sobre los intereses de la empresa, sus dueños (el
Estado) y grupos de interés (empleados, clientes,
proveedores, inversionistas, comunidades, etc.). “SI EL PROPÓSITO ES
Para ello se requiere que el sistema político tome GENERAR CONFIANZA EN LA
conciencia que en las Juntas Directivas de las em-
presas públicas está radicado el poder y la adminis-
tración superior de cada una, y que por lo tanto son INSTITUCIONALIDAD DEL
cargos que responden a necesidades de conocimiento
con alta dosis de responsabilidad.
ESTADO, SE REQUIERE
La adopción de prácticas de gobierno corporativo,
constituye (cuando menos en la práctica), como se NECESARIAMENTE LA
enunció anteriormente, un medio efectivo para evitar
la corrupción. A través de este mecanismo se intro-
ducen en la empresa pública aspectos como la trans- SEPARACIÓN DEL ROL
parencia en sus operaciones (contrarrestando la dilu-
ción de la rendición de cuentas e impulsando el cum-
plimiento de los propósitos de política pública), con- EMPRESA DEL ROL ESTADO,
trol de operaciones, aspectos administrativos en cons-
tante revisión, calidad de los bienes y servicios, nive- ASÍ COMO DELIMITAR MUY
les de revelación de información y meritocracia, entre
otros aspectos.
BIEN LAS FUNCIONES DE
De igual forma mediante su adopción e implementa-
ción se llega a una mayor interacción y responsabili-
dad de las empresas con sus diferentes grupos de in- EMPRESARIO DE LAS DE
terés, a través del establecimiento de políticas claras
de cumplimiento de los compromisos contractuales y REGULADOR Y DE
legales que entre la empresa y estos se establecen.
SITUACIÓN DE LAS ENTIDADES GENERADOR DE POLÍTICAS.”

ESTATALES COLOMBIANAS
En Colombia muchos de los aspectos sobre los que ticas, en sus diversos campos, la adopción de medi-
fijan su atención las prácticas de Gobierno Corporati- das que impulsen la gobernabilidad de las empresas,
vo están regulados para las entidades públicas por al igual que la adopción de sistemas de calidad y efi-
normas de derecho administrativo, de tal forma que ciencia administrativa.
puede decirse que en el sector público la regulación
de los aspectos del gobierno de la entidad pública es En este sentido el Gobierno Nacional ha hecho un
mucho más precisa y a diferencia del sector privado, importante esfuerzo para desarrollar un cambio de
todo lo que no está permitido por la normativa está cultura, actitud y visión sobre lo público, orientado
prohibido. principalmente a impedir que múltiples actores, re-
presentados en diversos grupos de interés (legales o
El caso colombiano ha venido presentando evidentes ilegales), tengan la posibilidad de incidir en las deci-
cambios de carácter institucional y de carácter cultu- siones del Estado de forma tal que estas les favorez-
ral, que a su vez reflejan una inmensa crisis estatal can en claro detrimento del interés general, postula-
marcada por los altos índices de corrupción, ineficacia do que se logra mediante el fortalecimiento de las
de la gestión pública y la falta de competitividad de las estructuras administrativas y los canales de control e
entidades públicas, puntos que fueron identificados información.
como problemas principales en el Plan Nacional de
Desarrollo 2002 - 2006: “Hacia un Estado Comunita- Colombia ha surtido importantes procesos de deba-
rio”. En atención a esta problemática, que afecta de te alrededor de la generación de políticas públicas
manera directa la competitividad y la productividad del en materia de lucha contra la corrupción y promo-
país, el Plan Nacional de Desarrollo definió como polí- ción de la eficiencia y eficacia de la administración

pública, lo cual ha permitido que al interior del sector metodologías, técnicas y mecanismos de carácter ad-
público se acojan y diseñen practicas de administra- ministrativo y organizacional para la gestión y manejo
ción que, además de responder de forma coherente de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos
a los principios que consagra la Constitución Políti- y financieros de las entidades de la Administración Pú-
ca, estén orientados a la promoción y aplicación de blica, orientado a fortalecer la capacidad administrativa
mejores prácticas administrativas en el desarrollo de y el desempeño institucional.
modelos de gestión de calidad con transparencia, que
ataquen a profundidad la ineficiencia e ineficacia que Tal Desarrollo Administrativo es un proceso de mejora-
se proyecta hacia el ciudadano. miento permanente y planeado para la buena gestión y
uso de los recursos y del talento humano en los orga-
Es amplio el campo normativo y reglamentario que nismos y entidades de la Administración Pública, cu-
se ha dispuesto para tal finalidad, que encuentra su yos propósitos son: a) La creación de relaciones de
origen en los principios constitucionales referentes a cooperación, aceptación y reconocimiento entre los
la función pública (art. 209) donde se establecen como servidores públicos, los particulares investidos para el
pilares constitutivos de la organización del Estado la ejercicio de funciones administrativas y la comunidad
eficiencia y la eficacia en la administración. en general; b) El cumplimiento de los fines sociales del
Estado y de las responsabilidades y compromisos del
Es a partir de la concepción de eficiencia y eficacia servidor público; c) El mejoramiento de los niveles de
en la administración pública que se deriva la existen- gobernabilidad de la Administración Pública; d) El me-
cia de una multiplicidad de normas que sustentan la joramiento en la calidad de los bienes y servicios a car-
aplicación de medidas y prácticas de gerencia mo- go del Estado”
derna en las entidades públicas, entre las que se pue-
den señalar la ley 87 de 1993 “por medio de la cual Estas directivas inducen procesos de modernización
se establecen normas para el ejercicio del control in- en la gestión organizacional y funcional de la Admi-
terno en las entidades y organismos del Estado”, la nistración Pública para el fortalecimiento de los nive-
ley 489 de 1998 “por medio de la cual se dictan nor- les de gobernabilidad y legitimidad del Estado. En
mas sobre la organización y funcionamiento de las este sentido se puede deducir, como a bien lo hace
entidades del orden nacional”, entre otras normas que la Contraloría General de Antioquia7 , que el estable-
a su vez encuentran un sustento amplio en el Plan cimiento de un código de Gobierno Corporativo con-
Nacional de Desarrollo que se presenta como guía lleva a la concreción, por medio de prácticas de buen
de conducta en el proceder del Estado. gobierno, de tales fines en las entidades públicas.
Frente al aspecto que nos atañe, los lineamientos más En este orden, la misma Contraloría, al igual que la
importantes lo constituyen la Directiva Presidencial Nº Superintendencia de Notariado y Registro han encontrado
010 de Agosto 20 de 2002 en la cual el Gobierno se en la adopción de Códigos de Buen Gobierno una forma
comprometió a promover un espíritu ético como base de alcanzar la reglamentación del Modelo Estándar de
del comportamiento para la toma de decisiones en la Control Interno MECI, modelo establecido por el Estado
Administración Pública; la ley 872 de 2003 “por la cual para sus entidades mediante el Decreto No. 1599 de 2005,
se crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama el cual proporciona una estructura para el control a la es-
Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades trategia, a la gestión y a la evaluación, con el propósito de
prestadoras de servicios5 ”, que desembocó en la adop- mejorar el desempeño institucional mediante el fortaleci-
ción de la Norma NTC - GP 10006 mediante el Decreto miento del control y de los procesos de evaluación que
N° 4110 de 2004; y el Decreto presidencial Nº 3622 de deben llevar a cabo las Oficinas de Control Interno, Unida-
2005 sobre políticas de desarrollo del Sistema Admi- des de Auditoría Interna o quien haga sus veces, exigen-
nistrativo, en donde se postula que el “Desarrollo Admi- cias a las cuales responde de manera concisa el estableci-
nistrativo es el conjunto de políticas, estrategias, miento de Políticas de Gobierno Corporativo.
5
Artículo 2º. Entidades y agentes obligados. El sistema de gestión de la calidad se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma
obligatoria en los organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder
Público del orden Nacional, y en la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones propias de las demás ramas del
Poder Público en el orden nacional. Así mismo en las Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades que conforman el Sistema
de Seguridad Social Integral de acuerdo con lo definido en la Ley 100 de 1993, y de modo general, en las empresas y entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza pública o las privadas concesionarios del Estado.
6
Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública.
7
La Contraloría General de Antioquia adopto la segunda versión del Código de gobierno Corporativo en Julio de 2006 mediante Reso-
lución 0612 del 24 de julio de 2006.

Como complemento a lo anteriormente expuesto, Estos ejemplos evidencian que el Estado Colombia-
y como herramienta para desarrollar integralmente no ha mejorado notablemente sus esfuerzos para
el concepto de eficiencia y transparencia en la ad- hacer más transparentes los procesos de contrata-
ministración pública, el gobierno nacional ha ción y en tal sentido los empresarios colombianos
liderado procesos de información continua, para lo registrados como proponentes, entrevistados por la
cual incorpora la promoción del gobierno en línea encuesta probidad 2006, confirman la mejoría; el ín-
para efectos de la adecuada utilización de las tec- dice que registra la confiabilidad de los procesos con-
nologías de información8 a favor de la visibilidad tractuales del gobierno nacional paso de 3.36 en 2004
de lo público y en la eficiencia de los procesos y a 4.24 en el 2006. Lamentablemente, los procesos
trámites. Con ello se pretende llegar hasta la ins- de contratación en el nivel local no han logrado mejo-
tancia en la cual todas las actuaciones y contrata- rar su confiabilidad, lo que hace evidente lo disímiles
ciones públicas de las entidades, se conozcan en que son los gobiernos locales y su elevada permeabi-
tiempo real desde el momento en que se planean lidad política.
hasta que se liquidan.
En lo directamente referente a nuestro campo de es-
En este aspecto se ha venido desarrollando y fortale- tudio, la pauta más trascendental en la aplicación de
ciendo el principio de transparencia y selección obje- políticas de Gobierno Corporativo, tanto en empre-
tiva al interior de los procesos de contratación, as- sas privadas, como en empresas públicas, lo consti-
pecto que se ha convertido en el más profuso de los tuye la Resolución Nº 275 de 2001 expedida por la
problemas de corrupción, estableciendo reglas de jue- entonces Superintendencia de Valores11 , norma que
go claras que “conduzcan a lograr los objetivos pro- acompañada de la ley del mercado de valores (ley
pios de la contratación pública y que se dirigen a la 964 de 2005) establecen parte del marco normativo
utilización de tecnologías de información, a la apertu- mas significativo en relación con el Gobierno Corpo-
ra total en materia de control social ciudadano, a la rativo de las empresas en Colombia.
obligación de adoptar esquemas específicos para
cada contrato, que admitan control social ciudadano, La Resolución Nº 275 expedida en desarrollo de las
y metodologías de carácter general que propicie una disposiciones de la Ley 100 de 1993 (Régimen de
verdadera comunicación entre los administradores Seguridad Social Colombiano) consagra una serie de
públicos y el sector privado” 9 . requisitos que deben acreditar las personas jurídicas,
como condición para que los fondos de pensiones
Ejemplo de ello es la Directiva Presidencial No. 12 de inviertan sus recursos en los valores que aquellas
2002 la cual estableció los lineamientos, criterios, emitan.
medidas y acciones de corto y mediano plazo para
garantizar la transparencia en los procesos contrac- Bajos sus postulados, se establecen exigencias es-
tuales. Estos lineamientos se ven reflejados en la peciales respecto del gobierno de sus emisores, la
expedición del Decreto 2170 de 2002, en el que se divulgación de los mecanismos de gobierno de los
proponen mecanismos tales como veedurías ciuda- emisores y los estándares mínimos de información,
danas para que intervengan en todas las etapas del con lo que se pretende asegurar tanto el respeto de
proceso contractual; este Decreto está encaminado los derechos de quienes inviertan en sus acciones o
principalmente a proporcionar un mayor acceso a la en cualquier otro valor que emitan, como la adecua-
información, permitiendo que en el proceso haya da administración de sus asuntos y el conocimiento
mayor transparencia y selección objetiva10 , situación público de su gestión, entre otras cosas. A su vez
que dio como resultado la existencia de un Portal solicita que las normas y sistemas exigidos por la pro-
Único de Contratación, donde se muestran las con- videncia sean consignados en un Código de Buen
trataciones que se realizan con recursos de la Na- Gobierno y establece un régimen basado en la reve-
ción, los Departamentos y los Municipios. lación de información.
8
Se dispone del portal del Estado www.gobiernoenlinea.gov.co instrumento que facilita el acceso a la información de cualquier entidad
pública.
9
Calderón Jaramillo, Lorenzo Octavio La lucha contra la corrupción en Colombia: una construcción de propósitos colectivos frente a la
reivindicación de lo público IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid,
España, 2 - 5 Nov. 2004 pág. 6
10
Tomado de: Corporación Transparencia por Colombia. Corresponsabilidad del Sector Empresarial y de la Sociedad Civil en la Lucha
Contra la Corrupción. versión en discusión. Octubre de 2003. pág 21
11
Hoy fusionada con la Antigua Superintendencia Bancaria para la creación de la actual Superintendencia Financiera de Colombia.

Lo mas relevante de dicha resolución fue el ámbito a las que se refiere la Resolución Nº 275 de 2001 de
de aplicación que desarrolló, dado que se hizo apli- la Superintendencia de Valores, procurando que los
cable, no solo a las personas jurídicas privadas, sino inversionistas tuvieran conocimiento de la gestión
que a su vez incluyó a las empresas industriales y administrativa, fiscal y financiera, e igualmente obtu-
comerciales del Estado, a las sociedades de econo- vieran mecanismos que de manera oportuna y veraz
mía mixta, y en cuanto resulte aplicable, a las entida- les permitieran el acceso a la información necesaria
des territoriales y en general a todas las personas para que, como potenciales suscriptores de los títu-
jurídicas de naturaleza pública, con excepción de la los, adoptasen y adopten sus decisiones de inversión.
Nación12 .
A su vez estos códigos se constituyeron en una he-
Lo anterior se constituye en el primer punto de refe- rramienta útil en la implementación del plan de desa-
rencia directa en la aplicación de políticas de Gobier- rrollo en cada entidad, convirtiéndose en una carta
no Corporativo en empresas del Estado, abriendo la de navegación para los servidores públicos adminis-
puerta a un escenario inexplorado para la consolida- tradores de estas entidades, y facilitando el control
ción de estándares de gobernabilidad y transparen- externo a su gestión administrativa.
cia al interior de estas entidades.
Otras empresas del Estado, específicamente Empre-
La adopción de esta norma generó el avance mas sas Industriales y Comerciales y Sociedades de Eco-
significativo de Colombia en la materia, tanto en em- nomía Mixta, encontraron en la implementación de
presas privadas como en empresas públicas, ya que prácticas de Gobierno Corporativo, y en la posterior
ella “consiguió que en Colombia, que hasta el año de redacción de códigos de Buen Gobierno, una herra-
promulgación de la norma no contaba con ningún mienta para la generación de confianza. Este instru-
Código de Buen Gobierno, tenga en la actualidad mas mento generó el aseguramiento de un manejo em-
de 100 códigos adoptados por los emisores inscritos presarial mas eficiente y transparente frente a todos
en el Registros Nacional de Valores e Intermedia- los grupos de interés, a saber, accionistas (casos
rios”13 . donde el Estado es el único Accionista o Dueño) e
inversionistas, sus empleados, sus proveedores de
A pesar de que muchas entidades del Estado, conta- bienes y servicios, sus clientes, sus competidores, sus
ban y cuentan con una amplia legislación que regula socios de negocios, los entes de control, la comuni-
específicamente cada uno de estos aspectos y que dad en general, y el propio Estado Colombiano, adop-
aseguran el cumplimiento de los objetivos que pre- tando, en la medida de lo posible, muchos de los li-
tende la disposición de la Superintendencia de Valo- neamientos expuestos en la Resolución 275, inde-
res, esta norma hizo que, con la expedición de códi- pendientemente de si esperaban ser o son recepto-
gos de Gobierno Corporativo, los inversionistas de ras de inversión de los fondos de pensiones.
los valores que se han emitido o llegaren a emitir las
entidades, lograsen tener un conocimiento completo En este punto Empresas Industriales y Comerciales
y adecuado del emisor de títulos valores. del Estado, como ECOPETROL (caso muy conocido
por el talante e importancia que representa para la
Como consecuencia de su expedición, entidades te- economía del país), y la Empresa de Desarrollo Ur-
rritoriales tales como Bogota14 y Medellín15 elabora- bano de Medellín - EDU, empresas 100% públicas,
ron Códigos de Buen Gobierno como garantía de la adoptaron el compromiso voluntario y autónomo de
inversión en los valores que emite cada uno, docu- adoptar practicas de Gobierno Corporativo para el me-
mento donde se contienen las disposiciones consti- joramiento de su administración en busca de una
tucionales y legales relacionadas con las exigencias mayor eficiencia y transparencia.
12
Resolución 275 de 2001, Superintendencia de Valores, Art. 1
13
Gutiérrez, Paola. Gobierno Corporativo en Latinoamérica, ¿Cómo ven los inversionistas las prácticas empresariales de los países
latinoamericanos? Tomado de: Fasecolda. Propuesta Preliminar de Trabajo del Proyecto De Gobierno Corporativo Versión de mayo de
2006 Dirección de Asuntos Internacionales. Pág. 19 http://www.fasecolda.com/docs/Gob_corp/Pro_Ind.pdf
14
La Resolución 1208 del 5 de septiembre de 2002, expedida por el Secretario de Hacienda Distrital, modificada mediante Resolución
1669 de 2002 “Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con la administración, conducta y suministro de la información
destinada a asegurar el respeto de los derechos de los fondos de pensiones, cuando pretendan invertir en títulos valores de deuda
pública emitidos por el Distrito Capital” dispuso la adopción del Código de Buen Gobierno de la Administración Central del Distrito
Capital.
15
Decreto 446 de mayo 03 de 2002 de la Alcaldía de Medellín “Por medio del cual se adopta el Código de Buen Gobierno para garantizar
la inversión en los valores que emite el Municipio de Medellín”.

De la misma forma empresas de economía mixta, diante la expedición de la Resolución 704 de 1999, lo
como el caso de GRANBANCO S.A – BANCAFE16 , que impulsó este tipo de procesos al interior de las
FIDUCIARIA LA PREVISORA – FIDUPREVISORA empresas públicas. Empresas como ISA y ETB encon-
S.A. y un sin número de este tipo de empresas traron en los procesos de democratización una opción
que prestan servicios públicos domiciliarios, cuen- atractiva que ha llevado a que la presencia de estas
tan con sus códigos de buen gobierno para el ase- empresas en el mercado de capitales se convierta fac-
guramiento de una correcta administración y el tor fundamental para lograr ser competitivos y consoli-
manejo responsable y transparente de sus rela- dar la estrategia de crecimiento, proceso que ha sido
ciones con los diferentes grupos de interés. reproducido en otras empresas.
Del estudio de las diferentes Empresas Sociales del Es- Siendo este tipo de empresas las más significativas, y
tado que implementaron políticas de Gobierno Corporati- en las que se presencia de manera mas notable la par-
vo, sólo se encontró que la ESE Policarpa Salavarrieta, ticipación del Estado, en gran número de casos como
empresa prestadora de servicios de salud en los depar- accionista mayoritario, son ellas el ejemplo mas repre-
tamentos de Caquetá, Huila, Tolima Cundinamarca, sentativo del accionar del Estado como propietario, y a
Boyacá, Meta y Casanare suscribió un Código de Buen su vez, se constituyen en el mayor campo de estudio
Gobierno, en el cual incorporó toda aquella normatividad en cuanto a la aplicación de medidas de Gobierno Cor-
referente al tema, y expuso las políticas y lineamientos porativo (exceptuando a ECOPETROL) en las empre-
que la empresa, en relación a lo establecido en la sas del Estado.
normatividad legal aplicable a la organización, considera
necesario incorporar en sus procesos administrativos y Son numerosas las compañías de servicios públicos
perteneciente al campo referido por la resolución Nº 275. domiciliarios que han adoptado e implementado prácti-
cas de Gobierno Corporativo17 , efectuando procesos
Cabe resaltar que las Empresas Sociales del Estado de transformación eficientes que se han traducido en
son una categoría especial de entidades públicas des- una mayor generación de confianza entre los inversio-
centralizada, creadas por la ley 489 de 1998, para la nistas y el público en general.
prestación en forma directa de servicios de salud. Este
tipo de empresas se rigen por las normas de derecho Procesos de esta naturaleza parten desde la adopción
público, mas su régimen contractual se establece por de Códigos de Buen Gobierno, y en los que se introdu-
las normas del derecho privado, por lo cual su organi- cen políticas y mecanismos claros y eficaces de pro-
zación administrativa se encuentra, como en otras en- tección al accionista minoritario, el establecimiento de
tidades estatales, directamente ligada a las normas que políticas empresariales, códigos de ética, compromisos
en la materia se establecen, como lo son el decreto de con los grupos de interés, el incremento en revelación
creación (caso particular Decreto 1750 de 2003), el de la información, la existencia y conformación de un
Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), entre otras equipo gerencial serio e idóneo que en el proceso de
normas que tratan temas relacionados con las prácti- aplicación han conducido a una despolitización en su
cas de Gobierno Corporativo. manejo y administración.
Empresas de Servicios Públicos Esto implícitamente ha conllevado a un mejor posicio-

namiento empresarial acompañado a su vez de un pres-
El sector de las empresas que prestan servicios públicos tigio nacional, que en casos como el de ISA han des-
reviste de gran trascendencia, dado que es en este sector embocado en una sobre - demanda por los instrumen-
donde las empresas públicas han adquirido mayor com- tos accionarios ofrecidos.
promiso con las políticas de Gobierno Corporativo.
Es evidente que al interior del Gobierno existe una crecien-
Esta situación se debe en gran medida a los procesos te conciencia sobre la necesidad y los beneficios de incor-
de democratización promovidos por el Gobierno me- porar prácticas de buen gobierno en la administración pú-
16
Su estructura corresponde a la de una sociedad por acciones, de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las
empresas industriales y comerciales del estado. Es una entidad pública, sociedad de economía mixta con participación del Estado que
excede el 90% de su capital social.
17
Empresas Públicas de Medellín, ETB, ISA, Isagen, Centrales Eléctricas de Nariño, Centrales Eléctricas de Norte de Santander –
CENS, Electrificadora del Caquetá, Electrificadora del Huila, Electrificadora del Meta, Electrificadora de Santander – ESSA, Empresa
de Energía de Boyacá, Empresa de Energía de Cundinamarca – EEC son algunas de las empresas que cuentan con códigos de buen
gobierno.

blica. Muestra de esto lo constituye la existencia del Docu- número de empresas acogieran prácticas de buen gobier-
mento Conpes 3384 de Agosto de 2005, en el cual se esta- no a través de la redacción códigos de Gobierno Corpora-
blece, como lineamientos de política del Estado, la adop- tivo, no se encuentra un estudio que permita establecer a
ción e implementación de prácticas de Gobierno Corporati- fondo el impacto de estos códigos en empresas públicas,
vo en empresas de servicios públicos domiciliarios, como siempre que en muchos casos su adopción fue respuesta
estrategia para atacar la falta de gobernabilidad presente al de la obligación impuesta por tal Resolución, presentando
interior de estas corporaciones con participación acciona- códigos incompletos que no son realmente efectivos para
ría mayoritaria de la Nación, a fin de arremeter el principal las respectivas empresas, siendo que muchos de ellos se
problema que afronta la Nación: la corrupción en todos los limitaron a reproducir las disposiciones de la citada Reso-
estamentos del Estado. lución. Por lo tanto es necesario cuestionarse y estudiar,
en cada caso particular, que tan profundo ha sido la aplica-
Tal documento tiene como objetivo definir lineamientos ción y el compromiso frente a las políticas de Gobierno
de política que contribuya a la sostenibilidad de las ac- Corporativo, y cual ha sido la real adaptación del postula-
ciones adelantadas por las empresas de servicios públi- do en general en las empresas del Estado.
cos con participación mayoritaria de la Nación, con el
propósito de orientar las actuaciones de las siguientes Como hemos visto a lo largo de estas páginas, se puede
áreas o niveles: accionistas, asamblea general de accio- evidenciar que en Colombia existe un inmenso potencial y
nistas, miembros de la junta directiva, junta directiva, un amplio campo de aplicación e implementación de polí-
gerencia general, control interno, revisoría fiscal, auditoria ticas de Gobierno Corporativo en empresas Estatales.
externa y en general al conjunto de la estructura
organizacional de las empresas, contemplando el ma- Factor a favor: Existe disposición del Gobierno Nacional
nejo y acceso a la información, la administración y reso- para adoptar e implementar este tipo de políticas.
lución de controversias, el manejo de conflictos de inte-
rés y las relaciones con los grupos de interés, entre otros. Factor en contra: no existe una política que brinde las ba-
ses suficientes para encarar un proceso de mejoramiento
Factor a la vez importante en la implementación de po- integral a partir de la incorporación de prácticas de Gobier-
líticas de Gobierno Corporativo en empresas de servi- no Corporativo en las empresas del Estado.
cios públicos lo ha constituido la declaración de la Na-
ción como accionista mayoritario, en entidades como Mas allá de una descripción formal y de las precisiones
ISA, ISAGEN y ETB, entre otras. dadas por la Resolución 275, muchas de las instituciones
del Estado no tienen claro cómo comprometer una partici-
A través de este instrumento la Nación, en su calidad de pación clara por parte del Estado en la consecución de
accionista mayoritario, se ha comprometido a votar con estos objetivos.
sus respectivas acciones, en la Asamblea de Accionis-
tas, de acuerdo con los términos y condiciones de la de- Aunque este tipo de conclusiones requieren un análisis
claración, estableciendo mayores parámetros de infor- más profundo y detallado del tema que quedan fuera de
mación y relación con los inversionistas, comprometién- este examen preliminar, una mirada superficial permite
dose con las políticas de repartición de dividendos ase- deducir que el tema de estudio no se presencia de forma
guradas para minoritarios y su participación en la Junta homogénea en el Estado, ni en un sector específico (no
Directiva. Al mismo tiempo este medio asegura el esta- obstante los avances presentados en el sector de servi-
blecimiento de requisitos mínimos para los miembros de cios públicos), sino que responde de manera particular a
Junta Directiva por los cuales vaya a votar el mayorita- cada empresa, a las metodologías de autorregulación y
rio, a la definición de las políticas de operaciones con de fortalecimiento del control interno de gestión en cada
afiliadas a precios de mercado, el compromiso de votar una de las entidades públicas.
por una firma de auditoria de reconocido prestigio y con
perfil mínimo para revisor fiscal, entre otros aspectos, Es claro que la adopción de dichos principios ha sido
que aseguran que, en compañía del Código adoptado un proceso individual, sin que exista documento al-
por la empresa, la Nación velará por cumplir con los prin- guno (fuera del Conpes para empresas prestadoras
cipios y las medidas de gobierno adoptadas. de servicios públicos domiciliarios) que establezca
unos lineamientos generales para el Estado en mate-
El desafío del Gobierno Corporativo en ria de Gobierno Corporativo, ni que establezca un
Empresas del Estado en Colombia marco en la adopción de su rol como propietario.
En un principio es necesario mencionar, que si bien la apli- Lo anterior responde a la diseminación normativa que
cación de la Resolución 275 conllevó a que un importante posee nuestro país, en donde es difícil establecer, en

algunos aspectos, un régimen jurídico claro y conciso las empresas Estatales, buscando siempre mayores
que determine el actuar de las entidades, donde es niveles de efectividad y competitividad.
posible encontrarse normas contradictorias al respec-
to. Colombia posee una muralla normativa que regula Lo anterior debe preverse con mucha precaución, dado
la mayoría de los aspectos de Gobierno Corporativo que si bien estamos en búsqueda de estándares que
de una manera difusa, y que en casos conduce a la otorguen mayores niveles de productividad y
yuxtaposición de normas. Estamos ante un marco le- competitividad a las empresas públicas, esto no pue-
gal amplio, pero en muchos temas poco profundo para de desconocer en ningún momento la calidad del pa-
las distintas entidades, acompañado de un marco ins- trimonio al que se hace referencia con la participación
titucional que limita el desempeño y la consecución de del Estado, quien debe velar por el respeto y protec-
los objetivos operacionales de las empresas. ción de a los intereses comunitarios que éste debe
precautelar, y generar mayor valor para los mismos.
Por lo tanto, el principal desafió que debe enfrentar el Esta-
do es estructurar un marco normativo e institucional conci- De igual manera, algunas de las empresas que son
so y concordante, logrando, como se establece en la parte propiedad del Estado desempeñan específicamente
general, separar cada función que le compete (Estado como objetivos de tipo social, por lo cual, dentro de este
regulador, Estado como fijador de políticas y Estado como tipo de análisis, es necesario que el Estado, desde
propietario), delimitando el espectro de cada función con un principio, reconozca los objetivos de estas em-
el propósito de ser mas eficiente en la utilización de los presas, y conduzca a su adecuada planeación, sin
recursos y mas eficaz en el logro de los objetivos. que los procesos de sostenibilidad financiera pre-
tendan desgastar o nublar estos objetivos.
Así mismo, el establecimiento de un marco normativo e ins-
titucional sólido debe romper con la cultura política que se Es de resaltar los procesos que el Gobierno Nacional ha
maneja al interior de las empresas públicas, donde la inter- surtido en diferentes aspectos, en especial para generar
ferencia política en el desarrollo de las actividades empre- una mayor participación de la sociedad civil, a través de
sariales del Estado es el común denominador, toda vez que veedurías ciudadanas, como grupo de interés para el con-
gobernantes y autoridades muchas veces utilizan la empre- trol de las empresas donde tiene participación el Estado;
sa estatal como plataforma política o como “caja menor” de igual forma el deseo de generar mayor gobernabilidad,
para llevar a cabo sus programas de gasto público. transparencia y canales de información en sus empre-
sas, así como los esfuerzos por generar un mayor y más
El pilar que debe soportar un proceso de incorpora- eficiente control sobre la calidad de los bienes que se
ción de políticas de Gobierno Corporativo en las em- producen y servicios que se prestan.18
presas del Estado, debe ser un marco regulatorio cla-
ro y coherente que establezca un modelo gerencial que El Estado tiene la inmensa responsabilidad de consoli-
se aparte del manejo político, de manera que la em- dar ambientes confiables y estables, que atraigan inver-
presa solo cumpla con los objetivos propios de la pres- sión productiva y permitan generar mayor competitividad
tación del servicio en forma eficiente y sostenible. a su sector productivo y su institucionalidad. Para ello,
deberá realizar una mirada profunda al interior de las
Estas delimitaciones y aclaraciones, deben conllevar la de- entidades y empresas en las que tiene participación
finición de políticas de propiedad del Estado, que de prefe- accionaria, con el fin de adoptar contundentemente
rencia sean consignadas en un solo cuerpo normativo, don- mejores prácticas en concordancia con el contexto polí-
de consten los objetivos generales que el Estado Colombia- tico y económico de cada sector.
no espera de las distintas empresas que son de su propie-
dad, y en particular aquellas donde su participación es ma- El camino es largo, afortunadamente ya se ha dado el pri-
yoritaria, tratando en todo momento que este tipo de empre- mer paso. Aún son muchos los retos por superar, pero son
sas respondan a las condiciones del mercado. mas los beneficios y réditos a obtenerse si se acomete de
forma integral una política que promueva la adopción de
Una plena observancia y aplicación de los principios prácticas de Buen Gobierno. Lo importante de dicho pro-
de buen gobierno debe conllevar a que el Estado Co- ceso es que este desemboque en la generación de una
lombiano estudie la posibilidad de adopción de refor- cultura real en torno a este tipo de prácticas, que encuen-
mas legales en materia de autonomía presupuestal y tre un asidero fáctico en las empresas, independiente del
administrativa que permitan una mayor viabilidad de entorno político que se mueve a su alrededor.
18
Muestra de ello es la adopción de la NTC - GP: 1000.

Mejora de los
servicios públicos
en México
Edgardo Cantú Saldaña*
*Ingeniero. Actualmente es Director General de Eficiencia Administrativa y Buen Gobierno de México.
México, D.F., a 13 de septiembre de 2006 2. Agenda de Buen Gobierno
1. Antecedentes Con el propósito de simplificar, unificar y hacer más

efectivos los esfuerzos que permitan el cambio y la
U
no de los desafíos fundamentales de las transformación de la administración pública, la Presi-
democracias modernas es lograr una dencia de la República diseñó la agenda de Buen
gobernabilidad que les asegure legitimi- Gobierno que consta de seis estrategias:
dad, eficacia y estabilidad.
• Primera: alcanzar un gobierno eficiente que haga
Históricamente las instituciones de la administra- más con menos; que proporcione mejores servi-
ción pública federal mexicana se caracterizaron por cios con menos recursos.
una cultura de cumplimiento que no tomaba en
cuenta la satisfacción de las expectativas de los • Segunda: garantizar un gobierno de calidad total que
ciudadanos, carente de indicadores que permitie- mantenga un firme y permanente compromiso con la
ran conocer el impacto de las acciones realizadas calidad de los servicios que ofrece a la ciudadanía.
y el beneficio obtenido.
• Tercera: desarrollar un gobierno profesional
Es por ello que la construcción de un gobierno de capaz de atraer y retener a las mejores mujeres
calidad, con mejoras continuas en sus niveles de y a los mejores hombres, así como de capaci-
eficiencia y generadas a partir de las necesidades tarlos y evaluarlos permanentemente, para que
del ciudadano era tan importante. cumplan siempre oportuna y eficazmente a la
ciudadanía.
Durante este sexenio, México se unió a más de 40
países, que se han enfocado en reformar el sector • Cuarta: consolidar un gobierno digital que apro-
público para recuperar la confianza del ciudadano veche al máximo las tecnologías de la informa-
en el gobierno, mejorar la competitividad y reducir ción y las telecomunicaciones, no sólo para redu-
el déficit. cir la corrupción y transparentar la función públi-

ca, sino también para hacerla más eficiente y pro- vicio (CIS), la Dirección General de Eficiencia Admi-
porcionar servicios de mayor calidad. nistrativa y Buen Gobierno (DGEABG) administra el
portal www.serviciosdecalidad.gob.mx.
• Quinta: contar con un gobierno con mejora
regulatoria, más ágil y flexible que elimine el ex-
ceso de trámites, sin abandonar sus responsabili- 3.1. Cartas Compromiso al Ciudadano
dades.
Las Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC) tienen
• Sexta y principal característica de nuestra gestión: su origen en el programa Citizen’s Charter o Cartas
garantizar un gobierno honesto y transparente. al Ciudadano, desarrollado en el Reino Unido en el
Sólo procediendo siempre con honestidad, podre- año 1991 y cuya implementación ha sido replicada
mos derrotar la corrupción, desterrar la prepoten- en las instituciones públicas de muchos otros países
cia y el favoritismo en la toma de decisiones, y como: Estados Unidos, Canadá, Francia, Bélgica, Ir-
lograr que la ciudadanía confíe de nuevo en sus landa, Noruega, Italia, India, Argentina y España, en-
autoridades, como siempre debió haber sido. tre otros.
La Secretaría de la Función Pública es responsable La CCC del Gobierno Mexicano es una herramienta
de implementar 5 de estas estrategias en la Adminis- de mejora continua que:
tración Pública Federal. Específicamente, la Dirección
General de Eficiencia Administrativa y Buen Gobier- 1. Establece estándares de servicio,
no, promueve la estrategia gobierno de calidad. 2. Incentiva la participación ciudadana,
3. Transparenta la gestión pública,
El objetivo de la estrategia de gobierno de calidad es 4. Genera mejoras a partir de las necesidades y ex-
“satisfacer o superar las necesidades y expectativas pectativas ciudadanas.
de los usuarios de los servicios públicos federales”.
Los objetivos del programa CCC son:
3. Programas para la mejora • Definir, medir y comunicar los estándares de ser-

de los servicios públicos vicio de cada trámite y servicio de alto impacto que
proporciona el Gobierno Federal para que sean
Los programas que la Secretaría de la Función Públi- ampliamente conocidos por la ciudadanía.
ca -a través de la Dirección General de Eficiencia • Dotar a la ciudadanía de un instrumento de trans-
Administrativa y Buen Gobierno- ha desarrollado para parencia que se sume a los esfuerzos preventivos
mejorar los servicios públicos son: para abatir la corrupción.
• Fortalecer la confianza y credibilidad de la ciuda-
• Cartas Compromiso al Ciudadano (CCC) danía en la Administración Pública, gracias a que
• Centros Integrales de Servicio (CIS) ésta percibe una mejora continua en su eficiencia
• Monitoreo Ciudadano de Cartas Compromiso y eficacia.
(MCCC)
En el año 2003, la Secretaría de la Función Pública
Los tres programas sitúan al ciudadano al centro de definió 240 Trámites y Servicios de Alto Impacto Ciu-
la actividad de las instituciones públicas al fomentar dadano (TySAIC) prioritarios, para ello consideró los
su participación en las decisiones y acciones del go- trámites identificados por Transparencia Internacio-
bierno. nal y otros propuestos por las propias instituciones
públicas, así como los siguientes criterios:
Para incentivar a las instituciones a implementar los
dos primeros programas, el Presidente de la Repúbli- 1. Frecuencia con la que el trámite o servicio fue rea-
ca ha entregado anualmente reconocimientos a los lizado,
equipos de trabajo de las instituciones que han publi- 2. Número de usuarios que lo realizaron,
cado Cartas Compromiso al Ciudadano, inaugurado 3. Recurrencia de usuarios,
Centros Integrales de Servicio y cumplido con los 4. Número de quejas o denuncias por corrupción.
compromisos relativos a ambos.
La Meta Presidencial de Gobierno de Calidad -acuer-
Como parte de la difusión de las Cartas Compromiso do que firman los Secretarios de Estado con el Presi-
al Ciudadano (CCC) y los Centros Integrales de Ser- dente de la República Mexicana- para el periodo de

2004 a 2006, es publicar Cartas Compromiso al Ciu- ciudadanía la información necesaria para realizar el
dadano en los TySAIC prioritarios. trámite o solicitar el servicio. En la CCC se enfatizan
los estándares de calidad y se promueve la participa-
Para publicar una CCC, es obligatorio que los proce- ción ciudadana en la evaluación del servicio y la me-
sos que soportan los trámites sean mejorados. Tam- jora continua.
bién es requisito la:
El programa CCC consta de dos etapas:
1. Agilización de la atención en ventanillas. • La primera etapa consiste en el proceso de imple-
2. Publicación y difusión de la información referente mentación de la CCC. Este proceso se encuentra
al trámite: requisitos, costos, criterios de resolu- certificado en ISO 9001:2000. La guía de imple-
ción, etc. mentación CCC está en la dirección electrónica
3. Reducción de costos de realización del trámite. http://www.serviciosdecalidad.gob.mx/pdf/
4. Ampliación de los medios de acceso al trámite. Guia%20implementacion%20CCC%202006.pdf.
5. Modificaciones al marco regulatorio, de la cual muy
a menudo depende la reducción de tiempos de • La segunda etapa es el aseguramiento y consiste
respuesta y de los requisitos en consolidar las mejoras realizadas, asegurar el
cumplimiento de los compromisos de servicio es-
Los compromisos de la institución con sus usuarios – tablecidos e iniciar un ciclo de mejora continua. La
para el trámite o servicio con CCC- se expresan en guía de aseguramiento CCC está en la dirección
un documento público, escrito en un lenguaje accesi- electrónica: http://www.serviciosdecalidad.gob.mx/
ble, sencillo y claro, en el que se le proporciona a la pdf/guia%20de%20aseguramiento%202006.pdf
Esquema de implementación de CCC
1. Identificar
el trámite o
11. servicio
Aseguramiento 2. Integrar
equipo de
trabajo
10. Liberar
CCC 3. Elaborar
diagnóstico
integral
9. Elaborar
plan de 4. Definir
difusión compromisos
de Servicio
8. Realizar 5. Establecer
prueba proceso de
piloto quejas y
sugerencias
6. Diseñar
7. Redactar encuesta del
CCC servicio

A la fecha 63 instituciones del Gobierno Federal Los objetivos del programa CIS son:
Mexicano han implementado un total de 263 Car-
tas Compromiso al Ciudadano, cuyo impacto se • Garantizar que los servicios se brinden con
manifiesta en más de 6,500 puntos de contacto o transparencia, calidad, eficacia y prontitud.
ventanillas. • Plasmar la realidad del servicio y la opinión del
usuario.
En el portal www.serviciosdecalidad.gob.mx se da • Mejorar permanentemente los servicios median-
a conocer más información de interés sobre las te la identificación de áreas de oportunidad.
Cartas Compromiso al Ciudadano. • Instalar canales obligados de participación y co-
municación ciudadana.
• Tomar decisiones en función de las necesida-
3.2. Centros Integrales de Servicio des del usuario.
• Generar confianza y credibilidad en la ciudada-
El Centro Integral de Servicios (CIS) es un modelo nía, así como elevar la imagen de la institución.
de servicio, organizado alrededor de una serie de
elementos, que asegura una atención de calidad El programa CIS se divide en 2 etapas: la imple-
al usuario, facilita la gestión de su trámite o servi- mentación y el aseguramiento.
cio, escucha sus opiniones y, basado en ellas, rea-
liza las mejoras necesarias para satisfacer sus ne- Para la óptima implementación de un CIS, es ne-
cesidades. cesario llevar a cabo los siguientes pasos:
Esquema de implementación de un CIS
PASO 1
Seleccionar Trámites,
servicios PASO 4
y Unidades Definir IMAGEN PASO 5
Administrativas Esquema de
Operación Efectuar
INFRAESTRUCTURA
Instalación
CANALES
COMUNICACIÓN
MEJORA PASO 6
INFORMACIÓN
Realizar
PASO 2 PASO 3 LIDERAZGO
ESTRUCTURA Prueba Piloto
SOPORTE
Elaborar
Integrar Diagnóstico FILOSOFÍA Y
COMPROMISOS DE
Estructura SERVICIOS
Soporte
PASO 7
INAUGURAR
Esquema de
○
Aseguramiento y
○
Mejora continua
○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
○

La segunda etapa, el aseguramiento de los CIS, • centrar la gestión de servicio del CIS en las ne-
parte de la detección de su nivel de funcionalidad cesidades y expectativas de los usuarios.
y fomenta acciones de mejora para construir una • homologar la funcionalidad de los CIS en to-
gestión de servicio cuya prioridad sea satisfacer das las instituciones que ofrecen servicios pú-
o superar las necesidades y expectativas del blicos.
usuario.
Para ello es necesario:
El nivel de funcionalidad de un CIS depende del
comportamiento de seis elementos básicos: ima- • medir periódicamente el nivel de funcionalidad
gen, infraestructura, canales de comunicación, inde cada CIS
formación, liderazgo y estructura soporte y filo- • detectar áreas de oportunidad que permitan, lle-
sofía y compromisos de servicio, cuya interco- vando al CIS a niveles óptimos de funcionalidad,
nexión produce una gestión de servicio centrada satisfacer las necesidades y expectativas de los
en el usuario. usuarios
• implementar acciones de mejora para las áreas
Los objetivos específicos del aseguramiento son: de oportunidad detectadas
Esquema de aseguramiento de un CIS
Esquema 2:
aseguramiento y
mejora continua
Obtener información
PASO 1 PASO 2
Realizar auto Calificar y definir nivel

evaluación de funcionabilidad Analizar y detectar GT
áreas de
oportunidad
Mejora Continua
PASO 3
Resultados de GA
la Operación
IMAGEN IMAGEN
Medición externa
INFRAESTRUCTURA INFRAESTRUCTURA
Atenciones inmediatas
CANALES CANALES
COMUNICACIÓN COMUNICACIÓN
INFORMACIÓN Quejas y sugerencias INFORMACIÓN

de servicio
LIDERAZGO LIDERAZGO
ESTRUCTURA ESTRUCTURA
SOPORTE Medición Interna SOPORTE
FILOSOFÍA Y FILOSOFÍA Y
COMPROMISOS DE COMPROMISOS DE
SERVICIOS SERVICIOS
Definir e implementar PASO 4

Mejora Continua acciones de mejora
A la fecha se han inaugurado 237 Centros Integrales de Servicios en 27 instituciones públicas federales
mexicanas, en distintas delegaciones.

Transferencia de los programas de CCC y Los monitores ciudadanos:
CIS a Estados, Municipios y Países • Evalúan el cumplimiento de los compromisos de
servicio publicados en las CCC.
Debido a que el ciudadano no tiene por qué distin- • Participan en los equipos de mejora continua, pro-
guir cuál de los tres niveles de gobierno (federal, es- poniendo mejoras a los trámites o servicios.
tatal y municipal) opera un trámite o servicio, es ne- • Difunden los compromisos de servicio y la mejora
cesario que los programas cuyo objetivo es la mejo- de la calidad de los servicios.
ra de la calidad de éstos, se establezcan en los trá-
mites y servicios federales, estatales y municipales. Está comprobado que la existencia de observadores
externos de la gestión gubernamental promueve la
El proyecto de transferencia consiste en compartir con transparencia en la gestión pública, disminuye la co-
los gobiernos de estados, municipios todos los elemen- rrupción y favorece la rendición de cuentas y la cola-
tos necesarios para que desarrollen su propio progra- boración entre servidores públicos y ciudadanos. Por
ma de la mejora de la calidad de trámites y servicios. ello la SFP impulsa el monitoreo ciudadano.
En el 2006 se inició la transferencia del programa a los El primer monitoreo ciudadano de CCC fue realizado
municipios de Guadalajara y Puebla; se ha concluido a finales del 2005 por la Asociación Mexicana de
el proceso en los estados de Veracruz y Sonora y se Malta, A.C. en el Hospital Manuel Gea González. Ac-
tiene un gran avance en los estados de Hidalgo, Baja tualmente, esta asociación monitorea las 3 CCC del
California, Aguascalientes, Quintana Roo, Sinaloa, Baja hospital: Urgencias, Hospitalización y Consulta Ex-
California Sur, Oaxaca y Durango. Se está trabajando terna. www.ordendemaltamexico.org/malta.htm
para incluir el programa del CIS en la Agenda de De-
sarrollo Municipal del Gobierno Federal. A principios del 2006 tres monitores ciudadanos co-
menzaron las evaluaciones de la Carta Compromiso
Asimismo, como consecuencia de la participación de al Ciudadano del trámite “Averiguación previa en
México en foros internacionales se han iniciado plá- materia de delitos electorales federales”, de la Fis-
ticas sobre la transferencia de los programas CCC y calía Especializada en Materia de Delitos Electora-
CIS a Costa Rica, Guatemala y Nicaragua. les, FEPADE.
La OSC denominada Centro de Vinculación Ciu-

3.3. Monitoreo Ciudadano dadana, A.C. (CVC), trabaja actualmente en un pro-
de Cartas Compromiso yecto de evaluación de la Agenda de Buen Gobier-
no. Para ello realizará un monitoreo a 28 trámites y
El Monitoreo Ciudadano de Cartas Compromiso servicios identificados como «clave» por el Banco
(MCCC) es la evaluación -realizada por monitores Mundial, ya que tienen impacto en los niveles de
ciudadanos- del cumplimiento de los compromisos competitividad nacional. De estos 28 trámites, 11
de servicio publicados en las Cartas Compromiso al cuentan con CCC.
Ciudadano (CCC). Los monitores ciudadanos son
agentes externos a la institución que brinda el servi- Dicho proyecto es auspiciado por la Embajada Bri-
cio o realiza el trámite: Organizaciones de la Socie- tánica, como actividad complementaria al proyec-
dad Civil (OSC), universidades, cámaras empresa- to «Doing Business» («Haciendo negocios») con-
riales, grupo de ciudadanos organizados). ducido en México por USAID, el Banco Mundial y
la Comisión Federal de Mejora Regulatoria
Los objetivos del Monitoreo Ciudadano de CCC son: (COFEMER).
• Fomentar una cultura de colaboración entre usua-
rios/ciudadanos e instituciones públicas.
• Mejorar la calidad de los servicios públicos ba- 4. Resultados y retos
sándose en las opiniones de los monitores ciu-
dadanos. Las principales contribuciones de los programas des-
• Aumentar la credibilidad de los resultados de las critos al mejoramiento de la calidad de los trámites y
evaluaciones de cumplimiento de compromisos servicios públicos se relacionan con la instauración
institucionales. y asimilación de las siguientes buenas prácticas:
• Incrementar la transparencia de la gestión pública.
• Recuperar la confianza en las instituciones pú- 1. Establecer mecanismos de consulta a usuarios de
blicas trámites y servicios para conocer su opinión so-

bre la calidad de los mismos y definir mejoras a que se atiende un mismo trámite. Actualmente
partir de ella. existen organismos cuyos estándares por ventanilla
2. Definir atributos y establecer estándares de ser- de atención para un mismo trámite son diferentes.
vicio en los trámites y servicios. • Aumentar la colaboración entre las organizaciones
3. Implementar sistemas de medición periódica de participantes en los trámites interinstitucionales,
los estándares definidos. ya que actualmente no existe la óptica de cliente
4. Implementar sistemas de mejora continua. interno en la Administración Pública Federal. Esto
obliga al ciudadano a tratar con cada institución
Entre los retos futuros relacionados con los progra- de manera separada, para lograr un solo objetivo.
mas de mejora de la calidad de los trámites y servi- • Implementar el Monitoreo Ciudadano en el
cios públicos, podemos mencionar: programa Centros Integrales de Servicio.
• Ampliar el alcance de las CCC, para que cada
• Lograr que las organizaciones establezcan Carta cubra todos los trámites relacionados con
estándares homogéneos para todos los lugares en un proceso.
C IO O
P A AD
ES ERV
E S
R
Si, este espacio lo tenemos reservado para las
inquietudes, dudas, opiniones y comentarios de
nuestros lectores. Sólo tiene que enviarlas al
Departamento Administrativo de la Función Pública,
Grupo de Proyectos Especiales y de Información
Sectorial, Carrera 6 No. 12 - 62 en Bogotá, D.C.,
Colombia, o a través del correo electrónico a la
dirección webmaster@dafp.gov.co
I O
A C DO
S P VA
E ER
E S
R

Código de Buen
Gobierno en las
Entidades Públicas
Paca Zuleta*
* Abogada. Fue Viceministra de Justicia y Directora del Programa Presidencial para la Modernización,
Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción.
E
n Colombia todas aquellas entidades que La Constitución Política garantiza el acceso a la in-
emiten papeles para ser colocados en el formación, la prevalencia del interés general sobre
mercado público se vieron obligadas a emi- el particular, la carrera administrativa y el principio
tir Códigos de Buen Gobierno con ocasión de moralidad administrativa en la gestión pública. El
de la expedición de la Resolución 275 de 2001 para acceso a la información pública es un derecho fun-
poder colocar sus títulos en los fondos de pensiones. damental, establecido en el artículo 23 de la Consti-
Por lo anterior, las sociedades inscritas en bolsa inte- tución Política. El privilegio del interés general sobre
resadas en emitir y colocar bonos en el mercado de el interés particular y los principios de igualdad, mo-
valores, así como los municipios y distritos que expi- ralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
den títulos de deuda para ser colocados en el merca- y publicidad son base de la función administrativa en
do de valores, rápidamente promulgaron códigos de Colombia.1 Los servidores públicos están obligados
buen gobierno para efectos de cumplir con lo dispues- a presentar declaraciones juradas de bienes y ren-
to en la Resolución 275 de 2001, los cuales han sido tas, con lo cual se pretende evitar situaciones de con-
actualizados y reformados constantemente. flicto de intereses y establecer procedimientos para
hacer seguimiento a casos de enriquecimiento ilíci-
Considero pertinente anotar que gracias a la ley 100 to. Quienes han sido condenados por delitos contra
de 1993, el público en general empezó a conocer en el patrimonio del Estado están inhabilitados para des-
el año 2001 el gobierno, conducta e información de empeñar funciones públicas.2 En consecuencia, la
muchas entidades, tanto públicas como privadas, a información sobre la función administrativa y los ser-
pesar de que el deber de informar de las entidades vidores públicos debe estar disponible permanente-
públicas y el derecho de los ciudadanos a ser infor- mente para la ciudadanía. Este conjunto de normas
mados fueron expresamente consignados en la Cons- hacen parte integral de lo que debe ser el Código de
titución Política de 1991. Buen Gobierno de las entidades públicas.
1
Inciso Primero del Artículo 209 de la Constitución Política de Colombia.
2
Artículo 122 de la Constitución Política de Colombia.

A partir del año 1996 el Banco Mundial empezó
a medir cinco indicadores de Gobernabilidad en
más de 200 países del mundo. Las mediciones
se hacen con base en sondeos entre los cuales
“PARA QUE LA RENDICIÓN
hay encuestas y entrevistas con expertos. Es-
tos indicadores miden el Gobierno Justo, DE CUENTAS Y LA
Gobernabilidad, Governanza o Buen Gobierno.
Los indicadores son (a) voice and accountability
(participación y rendición de cuentas); (b) PARTICIPACIÓN DE LA
political stability ( e s t a b i l i d a d p o l í t i c a ) ; ( c )
government effectiviness (efectividad de gobier-
no); (d) regulatory quality (calidad regulatoria);
CIUDADANÍA SE TRADUZCAN
(e) rule of law (Estado de derecho) y (f) control
of corruption (control a la corrupción). 3 EN BUEN GOBIERNO, EL
Estos indicadores fueron también adoptados por
el programa Millenium Challenge Acount , 4 como ADMINISTRADOR PÚBLICO
criterio de elegibilidad para acceder a beneficios
y auxilios destinados a países en vía de desa-
rrollo. Es importante aclarar que las encuestas DEBE TENER CLARO SOBRE
y métodos de medición de Millenium Challenge
Corporation no son las mismas que utiliza el Ban-
co Mundial; sin embargo, utilizan los mismos QUÉ RINDE CUENTAS,
indicadores para medir la gobernabilidad.
En opinión de muchos, a la cual me sumo, Co-

CÓMO LAS RINDE Y CON
lombia debe medir el resultado de las políticas
públicas en materia de gobernabilidad con base QUÉ PERIODICIDAD RINDE
en las mediciones internacionales que hace el
Banco Mundial, las cuales son independientes y
universalmente aceptadas. CUENTAS.”
Si comparamos el contenido de los Códigos de
Buen Gobierno con los Indicadores de
Gobernabilidad del Banco Mundial vemos que el Revisemos en primer término el concepto de par-
objetivo de los códigos coincide con el de la ma- ticipación y rendición de cuentas pero no sin
yoría de los indicadores. Solamente dos de ellos, antes hacer énfasis en que una democracia
political stability (estabilidad política) y rule of participativa, como la consagrada por la Consti-
law (Estado de derecho) no están relacionados tución Política de 1991, requiere de la participa-
directamente, aunque si indirectamente, con el ción activa del ciudadano. La participación re-
propósito de un Código de Buen Gobierno. Pro- quiere del flujo constante de información de parte
pósitos tales como el establecimiento de reglas del Estado para que la ciudadanía pueda parti-
claras y públicas que faciliten el conocimiento cipar y de la garantía que el Estado debe dar al
las normas, prácticas y políticas administrativas, ciudadano de su derecho a participar. La infor-
fiscales y financieras, y revelar oportunamente mación oportuna y pertinente ayuda a tener una
la información. sociedad civil bien informada.
3
Ver, los estudios de D. Kaufmann, A. Kraay y P. Zoido-Lobatón. Aggregating Governance Indicators, en World Bank Research Working
Paper Series N° 2195, 1999; y D. Kaufmann, A. Kraay y P. Zoido-Lobatón. Governance Matters, en World Bank Research Working
Paper Series N° 2196, 1999. Los resultados del comportamiento de los seis índices a escala global en, D. Kaufmann, A. Kraay y M.
Mastruzzi. Governance Matters III, Governance Indicators for 1996-2002, Banco Mundial, 2003.
4
Para una ampliación de la naturaleza de este programa, Cfr. <http://www.mca.gov>

Para que la rendición de cuentas y la participación de 600 trámites que se adelantan ante las entida-
de la ciudadanía se traduzcan en Buen Gobierno, des del orden nacional en línea, pero en la mayo-
el administrador público debe tener claro sobre qué ría de los casos no se puede consultar el estado
rinde cuentas, cómo las rinde y con qué periodici- de un trámite por Internet.
dad rinde cuentas.
En el caso de los partidos políticos y los miembros
El punto de partida de la rendición de cuentas de del Congreso, Asamblea y Concejos, vale la pena
las entidades del ejecutivo debe ser el plan de de- mencionar el esfuerzo del capítulo brasilero de
sarrollo y el presupuesto nacional, departamental Transparencia Internacional, que ha recopilado, or-
o municipal, teniendo en cuenta naturalmente las ganizado y hecho pública la información de la fi-
funciones establecidas en la ley para la respectiva nanciación de las campañas electorales y las ini-
entidad. En este punto vale la pena recordar que ciativas electorales de los miembros del parlamen-
los servidores públicos solamente están autoriza- to, indicando la forma como han votado en tales
dos para adelantar aquellas actividades que están iniciativas y en algunas oportunidades señala la
expresamente autorizadas para ellos en la ley y en relación entre tales iniciativas o sus votos con quie-
consecuencia, la rendición de cuentas debe estar nes han sido donantes de las campañas.
enmarcada en el cumplimiento de las funciones
propias de la entidad. En el capítulo sexto Un Estado Eficiente al Servi-
cio de los Ciudadanos del documento Visión Co-
Las entidades deben rendir cuentas anualmente sin lombia 2019 5 , se proponen metas en materia de
perjuicio de que en sus páginas web aparezca en rendición de cuentas las cuales, naturalmente, es-
tiempo real la información relativa a la ejecución tán en consonancia con las sugeridas en la Pro-
presupuestal en tiempo real, los procesos de con- puesta de una política de Estado para el Control
tratación, incluyendo selección de contratistas y eje- de la Corrupción6 . Los mecanismos propuestos son
cución de los contratos, proceso de selección de básicamente insistir en la publicidad de la informa-
personal con la indicación de la forma como fueron ción y la promoción de forma sistemática, la rendi-
verificadas el cumplimiento de las condiciones para ción de cuentas y la participación de la ciudadanía
acceder al cargo público correspondiente. Las pá- en los procesos de rendición de cuentas.
ginas Web de las entidades públicas tienen gene-
ralmente información sobre los procesos de con- El indicador de efectividad de gobierno mide bási-
tratación pero la información de planes y progra- camente la competencia de los servidores públi-
mas ligada a la ejecución del presupuesto es muy cos y la calidad de la prestación de los servicios
escasa. por parte del Estado. La competencia de los servi-
dores públicos debe estar asegurada con la correc-
La rendición de cuentas debe pasar por la revisión ta implementación de la Ley de Empleo Público y
de la capacidad de la entidad pública para cumplir el seguimiento al desempeño de los servidores
sus funciones, sus compromisos y las consecuen- públicos. Los manuales de funciones, el cumpli-
cias de no cumplir sus funciones y compromisos. miento de los requisitos establecidos para cada uno
de los servidores públicos deben garantizar su com-
La información sobre el personal de las entidades petencia y la decisión responsable de su nombra-
públicas, la forma como accedieron al cargo públi- miento deben asegurar la competencia de los ser-
co, la verificación sobre sus calidades y el cumpli- vidores públicos.
miento de los requisitos exigidos para el cargo debe
ser pública y deben estar en la página Web de las Otro aspecto relacionado con el indicador de efecti-
entidades, al igual que las declaraciones de con- vidad del gobierno es el seguimiento de las políticas
flicto de intereses cuando estas se presenten. públicas y su constante evaluación. Los documentos
Visión Colombia 2019 y la Propuesta de una política
De otra parte, la información sobre los procesos, de Estado para el control de la corrupción insisten en
no sujetos a reserva, que se adelantan en las enti- la necesidad de crear un sistema estadístico nacio-
dades públicas deben hacer parte de la informa- nal. Este sistema debe permitir comparar indicadores
ción pública contenida en las páginas Web, lo cual de todo tipo y evaluar el éxito de las políticas públi-
generalmente no ocurre. En el momento hay cerca cas en el mediano y en el largo plazo.
5
Departamento Nacional de Planeación (2005). 2019 Visión Colombia II Centenario. Propuesta para Discusión. Bogotá.
6
Presidencia de la República (2005). Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción. Bogotá.

ministrativa, a través de decretos reglamentarios y
actos administrativos. Sin embargo, organismos ta-
“LA RENDICIÓN DE CUENTAS les como el Banco de la República, las comisiones
de regulación, las superintendencias, las corporacio-
nes autónomas regionales, la comisión nacional del
DEBE PASAR POR LA REVISIÓN servicio civil y la comisión nacional de televisión tie-
nen una función regulatoria que abarca un gran es-
pectro de las actividades económicas del país. Por
DE LA CAPACIDAD DE LA lo general, la regulación expedida por estas entida-
des tiene problemas de coherencia con normas de
ENTIDAD PÚBLICA PARA otros sectores o normas nacionales. De otra parte,
una reflexión sobre las calidades de los expertos
CUMPLIR SUS FUNCIONES,

miembros de las comisiones de regulación y su inde-
pendencia, así como de la forma como son designa-
dos es un tema que merece atención, reflexión que
ha sido propuesta por los documentos Visión Colom-
SUS COMPROMISOS Y LAS bia 2019 y Propuesta de una política de Estado para
el control de la corrupción.
CONSECUENCIAS DE NO
El último de los Indicadores del Banco Mundial que
guarda relación directa con los objetivos de los Códi-
CUMPLIR SUS FUNCIONES gos de Buen Gobierno es el control de la corrupción.
La eficiencia y oportunidad de los sistemas de infor-
Y COMPROMISOS.” mación, la participación de la ciudadanía, la
profesionalización del empleo público y la mejoría en
la calidad de la regulación deben contribuir al control
de la corrupción. Sin embargo, también es necesario
El acuerdo sobre el sistema y sobre lo que se mide que los sistemas de investigación, juzgamiento y san-
son acuerdos fundamentales para conocer la efecti- ción operen de forma oportuna y eficaz. La impuni-
vidad de una acción o una política. Este acuerdo ne- dad es la negación del control de la corrupción.
cesita un esfuerzo para superar el complejo de Adán,
o de Eva, aquel complejo que hace que los seres La puesta en práctica de un Código de Buen Gobier-
humanos cuando nos enfrentamos a un reto crea- no debe conducir al mejoramiento en la rendición de
mos que somos los primeros en hacerlo y en conse- cuentas, en la eficiencia del Estado y en el control de
cuencia, desconocemos los trabajos que han hecho la corrupción y de una forma indirecta de la calidad
otros. Este es un esfuerzo por la institucionalización regulatoria. El esfuerzo del Departamento Adminis-
que debe permitir en el largo plazo construir sobre lo trativo de la Función Pública, apoyado por USAID y
construido y lograr tener mediciones de largo plazo su contratista Casals & Associates para implementar
que ayuden a evaluar la puesta en marcha de políti- un modelo único de control interno en las entidades
cas públicas. públicas colombianas constituye una propuesta de
Código de Buen Gobierno único para las entidades
El único indicador del Banco Mundial en el cual no públicas colombianas.
hubo una mejoría de Colombia en la medición publi-
cada en 2005 (correspondiente al período 2002-2004) El Modelo Único de Control Interno busca unificar el
en relación con la medición publicada en 2003 (co- criterio de control y garantizar un control corporativo
rrespondiente al período 2000-2002) es Calidad que permita a las entidades cumplir con sus objetivos.
Regulatoria, en el cual la tendencia decreciente con-
tinua, ya que bajamos del 52% que había sido obte- Los principios del sistema de control interno buscan
nido en el 2002 a 47.8% en 2004. que en las entidades públicas haya responsabilidad,
transparencia, moralidad, igualdad, imparcialidad, efi-
La calidad regulatoria en estricto sentido mide la au- ciencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad.
sencia de políticas hostiles al mercado y la coheren- Ese Modelo Único de Control Interno está encamina-
cia del ordenamiento jurídico. En Colombia la regu- do a mejorar los indicadores de gobernabilidad y en
lación es en términos generales expedida por el Con- consecuencia pueden ser llamados Código de Buen
greso Nacional y en menor medida por la función ad- Gobierno.

¿Son necesarios los

Códigos de Buen
Gobierno en el
sector público?
Julián Marulanda Calero*
* Cordinador del Grupo de Proyector Especiales y de Información Sectorial del Departamento

Administrativo de la Función Pública.
Un debate inicial te por las leyes que señalan la conducta de los ser-
vidores públicos.
E
l título de este artículo plantea una pregun- Debe tenerse en cuenta que por principio constitu-
ta que muchas veces, por timidez en la dis- cional, los servidores públicos en un estado de de-
cusión del tema se deja de hacer y condu- recho, solamente podemos hacer aquello que nos
ce que a partir de supuestos que a veces es permitido hacer, siendo entonces su conducta o
no corresponden a la verdad y que sin embargo se actividad reglada.
dan por sentados, se determine la convalidación de
una política o de un instrumento que puede resul- Adicionalmente, existen instrumentos de control dis-
tar inútil. ciplinario de los servidores públicos que por supues-
to operan en el sector público, y que en muchas oca-
Así las cosas, este artículo parte del supuesto de que siones han sido aplicados con criterios estrictos, y los
no es del todo claro que en el sector público deban cuales, en todo caso, es necesario tener en cuenta a
establecerse Códigos de Buen Gobierno. Adicional- la hora de juzgar la conducta de un funcionario.
mente, uno podría hacer una segunda pregunta, que
puede parecer desafiante: ¿No será que esto de es- Estas premisas harían que este artículo concluye-
tablecer Códigos de Buen Gobierno responde más a ra en este punto, y que no fuera necesario recabar
una moda importada del sector privado que no tiene más sobre el tema. Pero no quedan resueltas las
una aplicabilidad real en el sector público? preguntas planteadas.
Una primera aproximación al tema conduce a pen- Si esto es así, entonces la pregunta sigue latente:
sar sencillamente que el Código de Buen Gobierno ¿Para qué tener un Código de Buen Gobierno? Se
en el sector público está contenido, principalmente puede pensar también que no es mucho lo que se
en la Constitución Política y desarrollado ampliamen- puede agregar a la Constitución y si es necesario

agregar cosas nuevas para hacer una gestión públi- trar a estudiar la caracterización normativa de los
ca más efectiva y eficiente, con toda seguridad que Códigos de Buen Gobierno.
no es un Código de Buen Gobierno el mecanismo
más apropiado para lograrlo. Sería mejor que a tra- Estas son algunas preguntas que complementan la
vés de una reforma legal, o de la potestad reglamen- inicial que se explicita en el título. Pero me parece
taria del ejecutivo, quizás de la actividad normativa que es sensato formularlas, pues en la función públi-
general que asumen muchos servidores públicos con ca es frecuente adoptar temas, mecanismos, herra-
competencia para hacerlo se establecieran los pará- mientas, aplicativos, y todo tipo de “avances” sin una
metros de la gestión de los servidores públicos. In- conciencia muy clara de su utilidad y de cómo se va a
cluso, resultaría mas eficaz pensar que la jurispru- ver beneficiada la gestión con ellas. Es muy usual en
dencia puede “agregar” aquello que sea necesario nuestro País que se adopten medidas o se establez-
para matizar la actividad y conducta de los servido- can instituciones sin que se tenga conciencia clara
res públicas con las necesidades reales de la socie- del beneficio real que tendrán.
dad en un momento dado.
Por lo menos dejar planteados estos interrogantes y
El Departamento Administrativo de la Función Públi- generar un debate acerca de la implantación de los
ca, en Colombia, y no es un asunto ajeno a otros mi- códigos de buen gobierno en el sector público, es el
nisterios similares u oficinas equivalentes, ha abor- propósito de este artículo.
dado con mucha seriedad un proceso de renovación
de la gestión del Estado, incluyendo temas como ge- El camino a seguir será la visión de diferentes experien-
rencia pública, acuerdos de gestión en el nivel de la cias de Códigos de Buen Gobierno en otros países.
gerencia pública, meritocracia, cuadros funcionales
de empleo y competencias laborales, racionalización
de trámites, gestión documental, sistemas de infor- DIFERENTES CODIGOS DE BUEN
mación eficientes, entre otros temas. Todos ellos GOBIERNO EN EL MUNDO:
impactan fuertemente en el concepto de la gestión Experiencias del Sector Público
de los servidores públicos, pero lo normal es que su y del Sector Privado.
implementación, acompañada de mecanismos peda-
gógicos, sea a través de un ajuste normativo. Eso, a
primera vista, le quita mucha utilidad al tema de los Principios del Gobierno
códigos de buen gobierno. Corporativo de la OCDE
En efecto, al revisar los Códigos de Buen Gobierno Un asunto preliminar. Los principios de la OCDE en
que se proponen para el sector público, normalmen- materia de gobierno corporativo están orientados a
te se observa que se sustentan y de esta forma, re- mantener la integridad de los mercados, generando
piten los principios que orientan todas las regimenes un clima que le permita a los inversionistas, a los agen-
democráticos contemporáneos que se basan en el tes del mercado, a los gobiernos, y en general para
Estado de Derecho. Hoy sería bastante anormal que las diferentes partes que intervienen en el desarrollo
un gobierno, aún aquellos de facto, dijera pública- de los mercados. En ese sentido, se trata de imponer
mente que cohonesta con la corrupción, que no res- unas normas de conducta especiales a efectos de
peta los derechos humanos ni la dignidad humana, regularizar aspectos que se escapan a los procesos
que no se basa en el principio que orienta que en la legislativos normales.
función pública, el interés general prima sobre el
particular. Así las cosas, ¿Tiene algún sentido for- Los principios de la OCDE cubren seis áreas temáti-
mular un Código de Buen Gobierno en el cual se cas, que van desde las relaciones con los accionistas
repitan estas cuestiones? y las acciones de responsabilidad social empresarial
hasta normas de transparencia, estos son:
Es decir, si ya tenemos la Constitución Política y las
leyes, reitero, ¿para qué expedir un código de buen 1- Seguridad para las bases de un marco para un
gobierno? gobierno corporativo eficaz.
2- Los derechos de los accionistas y las funciones
Entonces, se puede agregar otra pregunta: ¿El Códi- claves de los propietarios.
go de Buen Gobierno reemplaza las normas? O por 3- El trato equitativo para los accionistas.
el contrario, ¿Se trata de un manual de buenas inten- 4- El papel de los grupos de interés en el gobierno
ciones? Me parece que resulta bien interesante en- corporativo.

5- Revelación y Transparencia de la información cortes, todos ellos orientados a garantizar la aplicación
porativa relevante. de estos sobre la base de la libertad de las empre-
6- Responsabilidades de los consejos de administra- sas. Es decir, que se toman como un conjunto no de
ción. normas, sino de recomendaciones que vale la pena
seguir si se quiere adoptar una determinada posición
Como puede observarse, en todos estos principios comercial en el seno de la sociedad.
se evidencia una orientación específica hacia el sec-
tor privado, pero más que la gobernabilidad de las Por supuesto, que si se trata de recomendaciones,
empresas, se trata de un modelo para las empresas estas pueden o no seguirse y en términos generales,
que participan del mercado público de valores. se puede concluir que una empresa puede ir en
contravía de estas recomendaciones y sin embargo,
Estos principios se han traducido en necesidades no tener consecuencias adversas desde el punto de
legales para los gobiernos que buscan la madura- vista judicial.
ción de los mercados públicos de valores, en el sen-
tido de hacer los ajustes necesarios que permitan
corregir los vacíos que pueden generar abusos de El Código de Buen Gobierno
cualquiera de las partes. Lo que se busca, en este del sector público español
caso, es precisamente que se cuente con la posibili-
dad de incorporar modelos de comportamiento que El Ministerio de Administraciones Públicas del Gobier-
se consideran correctos, que no necesariamente son no de España, en 2005, expidió un documento llama-
legales y que permitirían generar confianza en los do Código de Buen Gobierno1 . Este documento tiene
inversionistas y en el público en general. tres partes: Una introducción que realiza Jordi Sevi-
lla, un segunda parte, que es propiamente el Código
Por supuesto que en un ambiente como el mercado de Buen Gobierno para los altos funcionarios del Es-
público de valores puede suceder que un comporta- tado, y una tercera parte, que la constituye el proyec-
miento perfectamente legal, resulte inconveniente y to de ley que regula los conflictos de interés de los
hasta incompatible con una posición de mercado. Es altos funcionarios del Estado.
decir, que a pesar de ser legal, resulte incorrecto.
Para Jordi Sevilla es necesario que el Estado pro-
Las empresas contemporáneas son muy complejas, mueva la adopción de instrumentos que, por un lado
el volumen de sus negocios, la globalización, las re- generen confianza entre los ciudadanos hacia el Es-
laciones con el medio ambiente y con temas de sentado, y de otra parte, que promuevan mecanismos de
sibilidad social, la relación con los grupos de interés control ciudadano sobre las actuaciones de los res-
e incluso las incompatibilidades generadas por con- ponsables públicos. Estos medios se distinguen en
flictos de interés, que no están del todo definidos, materiales y legales. Igualmente, se distinguen otros
requieren que se establezcan controles para los ge- dos instrumentos en este propósito, que son los valo-
rentes y administradores. En este contexto, hablar res y los mecanismos que supongo son “normas”
de Códigos de Buen Gobierno y de controles por procedimentales que den operatividad a los aspectos
encima de los controles legales que pueden esta- definidos anteriormente.
blecer los códigos de comercio tiene todo sentido.
Estas ideas iniciales permiten hacer varias reflexio-
Los principios de la OCDE de Gobierno Corporativo y nes. De una parte, supone que el control genera con-
Buen Gobierno fueron inicialmente adoptados por fianza. Lo cual no es necesariamente cierto. La exis-
México, Brasil y Argentina, siendo los pioneros en este tencia de mecanismos de control no es sinónimo de
tema. Le siguieron otros países con mercados aún no transparencia.
maduros, como pueden ser Colombia y Venezuela.
No obstante, resulta interesante que hable de la ne-
En general, desde el punto de vista legal, la introduc- cesidad de contar con medios materiales, que pue-
ción a los principios de buen gobierno o gobierno cor- den ser en nuestro medio los “consejos comunales” o
porativo ha dado lugar a ajustes legales interesan- los “consejos de ministros públicos”. Con medios le-
1
Este documento puede consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://www.map.es/iniciativas/
mejora_de_la_administracion_general_del_estado/funcion_publica/codigo_buen_gobierno/codigo_pdf/document_es/
Codigo_Buen_Gobierno.pdf

gales, como pueden ser las normas anticorrupción,
entre otras. Lo que no me queda del todo claro es el
papel que le atribuye a los valores, como medio para “EL CÓDIGO DE BUEN
garantizar que el cumplimiento de los medios mate-
riales y legales.
GOBIERNO ESTÁ LLAMADO A
El texto de Jordi Sevilla sigue. Después de una refe-
rencia a los diferentes procesos que se han adelan- GENERAR TRANSPARENCIA EN
tado para modernizar el Estado español, prioriza la
EL SECTOR PRIVADO, EN EL
regulación del funcionamiento ético del gobierno.
Los altos cargos de la administración cumplen con

su deber de acuerdo a un estricto código de respon-
sabilidad, con honestidad y austeridad. Se trata, en
CUAL NO EXISTE PREVISIONES
la práctica, de un código ético no escrito que hemos
querido hacer público, para promover las mejores CONCRETAS QUE OBLIGUEN A
prácticas y también para evitar comportamientos in-
SUMINISTRAR INFORMACIÓN.
adecuados y facilitar que se puedan corregir con
diligencia. Con ello, hacemos más transparente la
gestión de lo público, más adecuada a las exigen-
cias actuales de los ciudadanos, y permitimos que
se puedan exigir cuentas a los responsables políti-
PERO EN EL SECTOR
cos con mayor facilidad.
PÚBLICO, ES DE SUPONER
A lo largo de la última década, y en todo el mundo, ha
ido creciendo la preocupación sobre la forma en que
las grandes empresas son gobernadas por sus res- QUE LA TRANSPARENCIA DEBE
ponsables. Esta preocupación por el comportamien-
to de los directivos no se refiere tanto al cumplimien-
to de las normas legales, a lo que es legal o ilegal,
SER UNA CONDICIÓN MÍNIMA
que está claramente explicitado en las leyes, sino más
bien a lo que es correcto o incorrecto, a lo que afecta PARA EL EJERCICIO DEL
a las actitudes, los valores, la ética en suma. Y esta
SERVICIO PÚBLICO.”
preocupación ha encontrado respuesta en la forma
de códigos que promueven el buen gobierno de las
empresas, así como de los medios de comunicación.
Del párrafo citado podemos sacar varias ideas inte- Ahora bien, decir que el código de buen gobierno pro-
resantes: mueve las mejores prácticas de la gestión de un asun-
to, es también una definición desafortunada, pues
√ El código de buen gobierno es un código ético. tampoco tiene esa finalidad. Normalmente los manua-
√ El código de buen gobierno promueve mejores les de mejores prácticas se presentan como alterna-
tivas de solución a unos temas específicos, o incluso
prácticas.
como guías a seguir para un mejor resultado de la
√ El código de buen gobierno evita comportamien-
gestión.
tos inadecuados.
√ El código de buen gobierno genera transparencia. El código de buen gobierno evita actuaciones inade-
√ El código de buen gobierno permite que se puedan cuadas de los funcionarios públicos. Esto usualmen-
hacer rendiciones de cuentas con mayor facilidad. te se consigue con la Ley, la cual al prever un castigo
o sanción para la conducta desviada del ordenamiento
Me parece que se están atribuyendo características jurídico debería disuadir al infractor de la comisión de
que no son propias de los códigos de buen gobierno. la conducta.
En primer lugar, no es cierto que un código de buen
gobierno sea un código de ética. Persiguen finalida- En lo que si estoy de acuerdo es en que debe generar
des diferentes. espacios de transparencia. Por supuesto, un medio

para lograrlo es a través del código de buen gobierno. España dispone, en la actualidad, de un régi-
Sin embargo, insisto en algo que ya había anotado men de incompatibilidades que resulta adecua-
antes: El código de buen gobierno está llamado a ge- do, pero que no se ha cumplido porque no exis-
nerar transparencia en el sector privado, en el cual no ten elementos disuasorios al respecto. La pro-
existe previsiones concretas que obliguen a suminis- puesta del Gobierno va dirigida a fortalecer el
trar información. Pero en el sector público, es de supo- régimen de incompatibilidades no sólo porque
ner que la transparencia debe ser una condición míni- lo extiende a un número mayor de altos cargos
ma para el ejercicio del servicio público. y clarifica el significado de los conceptos jurídi-
cos establecidos en la ley actual, sino sobre todo
Finalmente, encontramos que se supone que el códi- porque queremos conseguir que se cumpla.
go de buen gobierno da mayor facilidad en los proce-
sos de rendición de cuentas ciudadanas. Esto puede En efecto, las incompatibilidades se definen a través
ser verdad, sin embargo tampoco me parece que sea de normas, usualmente de carácter electoral, que
el propósito de los códigos de buen gobierno. impiden que una persona ingrese al servicio público
al tener una condición determinada categóricamente
El segundo párrafo creo que es mucho más interesan- por la Ley. En algunos países se llama al régimen de
te desde el punto de vista filosófico. El código de buen incompatibilidades como régimen de inelegibilidades.
gobierno supera lo legal, y se constituye como un ca- Aunque los dos términos no son absolutamente sinó-
tálogo de valores que permite definir qué es lo correcto nimos. No tiene sentido, pues, que se pretenda que
o lo incorrecto. No pretendo generar una discusión de el código de buen gobierno sea un instrumento para
si esto es válido en el sector privado. Sin embargo, en hacer cumplir con la ley.
lo público me parece que no es aplicable.
Al leer el código de buen gobierno, se observa que
A riesgo de ser tachado como un fanático del dere- el propósito principal es el establecimiento de un
cho positivo, me parece que los términos correcto o catálogo de valores que son propios del servicio
incorrecto entre los servidores públicos pueden ge- público. De suerte, que uno puede concluir fácil-
nerar ambigüedades en el comportamiento e insegu- mente, que el incumplimiento de los artículos del
ridad jurídica. Un funcionario público puede hacer algo código de buen gobierno implica necesariamente
que sea axiológicamente correcto, pero que sea la- el incumplimiento de una norma, incluso de orden
mentablemente ilegal. ¿Sería posible que un funcio- penal, y por consiguiente su correspondiente san-
nario no cumpla con su deber alegando que el código ción. Entonces, vale la pena tener un instrumento
de buen gobierno lo permite? O por ejemplo, ¿en un sin una finalidad, cuando su propósito puede cum-
caso de peculado o de prevaricato, el funcionario pue- plirse a partir de la ley.
de alegar que su decisión estuvo fundada en valores
como la caridad, y no en lo que le ordena la ley? Es innegable la buena intención del código de buen
gobierno, pero me parece que repetir principios, nor-
La actuación de los funcionarios públicos está regla- mas, disposiciones que se encuentran en la Consti-
mentada. Al momento de jurar para posesionarse en tución Política o en las normas legales de cualquier
el cargo, usualmente se hace el juramento de cumplir país no es del todo plausible, precisamente porque
con la Constitución y la ley. Es decir, por normas po- genera una distorsión sobre lo que es una norma jurí-
sitivas. dica y las normas del código de buen gobierno.
Sin pretender hacer un estudio de derecho compara- Pero es que esta confusión precisamente se pre-
do, el texto de presentación de Jordi Sevilla hace re- senta por hacer la inserción de un tema propio del
ferencia al programa de Buen Gobierno en el Gobier- sector privado en la actuación del servidor público.
no, y dentro de este como un punto muy importante No se debe perder de vista que dentro de los prin-
con el endurecimiento de la ley de incompatibilida- cipios mínimos desde el punto de vista jurídico que
des, el establecimiento de un catalogo más estricto sirven para diferenciar al sometido al régimen par-
de conflictos de intereses y finalmente, la adopción ticular privado, de quien está sometido a las reglas
como legislación de un acuerdo del consejo de minis- del derecho público, está precisamente que el par-
tros en el tema de valores éticos aplicables a los altos ticular puede hacer todo aquello que no esté ex-
funcionarios. Me parece que estos son temas que presamente prohibido, en tanto que el funcionario
igualmente escapan a lo que es un código de buen público solamente puede hacer aquello que le está
gobierno y menos aún con el fin que se pretende, que permitido, siendo su actividad reglamentada en su
se expresa en el siguiente párrafo: ejercicio.

La motivación del tema está enfocada a la aplicación parte es que una inversión rentable es la que genera
en el gobierno español de los principios que ha esbo- valor para el accionista, cumpliendo con la ley y con
zado la OCDE para el gobierno corporativo. los principios éticos.
Dice Olivencia que los códigos de buen gobierno de-

El Código de Buen Gobierno ben contener normas en blanco, es decir, que no pue-
en España: Sector privado (I) den ser prescripciones completas de lo que debe o no
- El Informe Olivencia hacerse, sino que debe señalar unos limites dentro de
los cuales cada empresa pueda escoger de acuerdo
El 21 de febrero de 1997 el Gobierno de España (de con su propia valoración y sus propias condiciones.
filiación PP), anuncia la adopción de unas medidas
económicas, dentro de las cuales se destacaban las El código de buen gobierno, de acuerdo con este in-
concernientes a las sociedades y sus consejos de forme, no es jurídico, pero tampoco puede decirse
administración2 . Se hablaba en esa ocasión, no de que sea enteramente ético ni que excluya lo jurídico
una reforma legal, sino precisamente de la adopción de tajo. El autor lo expresa muy bien cuando dice se
de una serie de normas de orden ético, cuya asun- trata de un compendio de recomendaciones, que se
ción por parte de los empresarios fuera voluntaria. pueden acoger voluntariamente, que se pueden adap-
tar a las circunstancias propias de la entidad, que por
Este compendio normativo, en la realidad es un com- supuesto se sustentan en la ética pero que al concre-
pendio de recomendaciones sobre el gobierno de las tarse se hacen a través de normas jurídicas que ge-
sociedades. Es enfático en manifestar que no se tra- neran obligaciones concretas.
ta de una imposición hecha por los poderes públicos,
de donde se derive una serie de obligaciones que las Sin embargo, en la práctica el código de buen gobier-
empresas deben entrar a cumplir, sino lo que puede no recomendado por esta Comisión tuvo que ser re-
llamarse un catálogo de mejores prácticas, que las visado bajo el siguiente presupuesto, por la Comisión
empresas pueden o no asumir. Aldama:
Es importante el aporte que hace Olivencia a la defini- El Informe de la Comisión Olivencia abocó a una
ción de los códigos de buen gobierno: En efecto, dice serie de recomendaciones, precisas y ponderadas,
que un código de buen gobierno es algo que se asume que constituyen un Código de Buen Gobierno, de
voluntariamente, es decir, que parte de la libertad de adopción voluntaria por parte de unas empresas
empresa, de la autonomía de la voluntad privada adop- que se deberían comprometer bien a cumplir el
tarlo mediante una reforma estatutaria. Por supuesto código, bien a explicar por qué no lo hacen, en la
que los estatutos de una sociedad son normas jurídi- expectativa de que los mercados, a los que llega-
cas. Esto no representa una contradicción con lo ex- rá esta información, probablemente recompensen
puesto, pues en ese sentido, su obligatoriedad es deri- las prácticas de buen gobierno y sancionen nega-
vada no del mandato legal sino de lo que pactan las tivamente su incumplimiento, salvo que las razo-
partes para regular su propio funcionamiento. nes de la empresa para no cumplirlo les parezcan
persuasivas, o salvo que den más importancia a
Otro de los temas expuestos por Olivencia es la adap- la eficacia de los resultados económicos de la so-
tación que se permite en los códigos de buen gobier- ciedad que a sus prácticas de gobierno.3
no. En ese sentido, no sólo se tiene la libertad de
adoptarlos, sino que se permite su adaptación según
la configuración de la empresa. El Código de Buen Gobierno
en España: Sector privado (II)
El sentido de utilidad social de la empresa no es otro - El Informe Aldama
que generar riqueza o valor. Sin embargo, esa gene-
ración de riqueza no se puede lograr pasando por El consejo de ministros de España aprobó el 19 de
encima de los límites jurídicos, y por supuesto que julio de 2002, la conformación de una comisión espe-
tampoco es admisible que se traspasen los límites cial que tendría como especial encargo la revisión del
morales. En ese sentido, el presupuesto del cual se Informe Olivencia y analizar el estado de aplicación
2
Referencias bibliográficas de este trabajo pueden ser fácilmente conseguidas en Internet.
3
El informe Olivencia se puede conseguir por Internet fácilmente.

del código de buen gobierno en las sociedades coti- El Informe Aldama es mucho más específico a la hora
zadas en bolsa. de explicar los criterios y principios en los cuales está
basado. El Código de Buen Gobierno debe tratar de
Uno de los principales presupuestos destacados en la matizar la interrelación de dos principios fundamen-
necesidad de actualizar los criterios y principios del tales de gobernabilidad, de una parte la libertad de
código de buen gobierno está dado por la globalización. los accionistas y de la otra la autorregulación de las
Esto hace que el mercado de capitales se enfrente a estructuras de poder de la empresa. No se puede
modelos novedosos o por lo menos no tradicionales. privilegiar ninguno de estos dos principios, en des-
Igualmente, menciona la parte introductoria del estu- medro del otro, sin violentar lo que sería un buen
dio, que el uso de las tecnologías de la información y código y sin distorsionar los resultados esperados.
las comunicaciones generan procesos de difusión de Como se puede concluir, un buen código de buen
información y de cultura en tiempo real, permitiendo gobierno genera el ambiente para un desarrollo ple-
con ello mayores intercambios y posibilidades de ne- no de ambos conceptos.
gocios, las cuales deben ser reguladas.
La mayor ganancia de un código de buen gobierno
Los tres pilares fundamentales del modelo de buen go- está dada en incrementar la transparencia, referida
bierno son: la vigencia efectiva del imperio de la ley, al cumplimiento del deber de información, esto es de
dotar al mercado de las mayores posibilidades de la transmisión de la información relevante, de mane-
autorregulación y finalmente, tener la máxima transpa- ra oportuna, completa, veraz, correcta, etc.
rencia:
Sin una aplicación efectiva del imperio de la ley, me- La Agenda de Buen Gobierno de México
diante la intervención pronta y competente de instru-
mentos institucionales de seguimiento, resolución de El Gobierno del presidente Fox representa un cam-
conflictos y aplicación de la justicia, el sistema pierde bio para la República Mexicana, no sólo por el evi-
seguridad y legitimidad a los ojos de amplias capas de dente cambio de orientación partidista, sino porque
la sociedad. Sin aplicar el mayor grado posible de esto se tradujo en una reformulación de lo público, a
autorregulación de los mercados, los países avanza- partir de la modernización del Estado, programas
dos abandonarían la senda de un modo de coordina- estructurados de lucha contra la corrupción y la con-
ción liberal de sus economías. Sin poner especial aten- solidación de practicas que incrementan la transpa-
ción en el principio de la transparencia, es decir, en rencia a partir de la aplicación de TICs en la gestión
fomentar la difusión de una información lo más amplia cotidiana del gobierno, logrando mejor información
y fiable posible, la autorregulación de los mercados y para toma de decisiones y mejores canales de comu-
la corrección de sus imperfecciones –por otra parte, nicación con la ciudadanía.
lógicas e inevitables- se llevarían a cabo con mucho
mayores costes y turbulencias de los necesarios4 . El código de buen gobierno impulsado para el sector
público mexicano, en primer lugar, se traduce en una
Como puede verse, el código de buen gobierno no nueva metodología para la gestión pública.
puede ser una estructura hueca, sino que requiere
para garantizar su eficacia de la fortaleza legal. No se Es necesario, diferenciar entre lo que se trata del buen
pretende que el código de buen gobierno reemplace gobierno como práctica de gobernabilidad de la em-
la Ley, sino que le sirva de marco lógico para propen- presa, de lo que se refiere como buen gobierno aso-
der por una adecuada actualización. ciado a las estructuras del sector público. Lo que en
el sector privado es una práctica, en el sector público
El código de buen gobierno propuesto por la Comi- es una definición: el buen gobierno es precisamente
sión Aldama resalta como criterio fundamental la eso: un gobierno bueno. Esto quiere decir, que nos
autorregulación. Así, es un marco adecuado de ac- estamos refiriendo a dos cosas diferentes, que aun-
ción teniendo en cuenta que el mercado de capitales que pueden tener un principio común, su aplicación
español estuvo durante mucho tiempo sometido a una es distinta:
práctica de excesiva regulación estatal, hecho que
aparentemente contradice las prácticas de moderni- Este concepto no se refiere a un gobierno cuyo
zación y que impide su maduración. proceso de transformación se base en una mejora
.
4
Este informe igualmente puede ser consultado por Internet

gradual o paulatina, sino a uno que pueda gene- dan ser destinatarias de los recursos de inversión
rar los cambios profundos que permitan recuperar de los fondos de pensiones.
el tiempo perdido, y tenga la capacidad de res-
puesta suficiente para atender con prontitud las Art. 2°.- Alcance.- Sin perjuicio del cumplimien-
necesidades de la sociedad. to de las leyes que les sean aplicables, las per-
sonas jurídicas interesadas en que los valores
La Agenda de Buen Gobierno del presidente Fox busque emitan puedan ser adquiridos por los fon-
ca de una parte acercar la gestión de lo público a la dos de pensiones deberán adoptar medidas
ciudadanía, de manera que se construyan canales específicas respecto de su gobierno, su con-
de comunicación que permitan sintonizar las políti- ducta, y su información, de conformidad con
cas públicas con las necesidades y expectativas de lo previsto en los artículos siguientes de la pre-
la ciudadanía, y de otra parte, que se haga un buen sente resolución, con el fin de asegurar tanto
uso de los recursos públicos. el respeto de los derechos de quienes invier-
tan en sus acciones o en cualquier otro va-
Los pilares sobre los que descansa esta iniciativa lor que emitan, como la adecuada adminis-
gubernamental son dos: innovación y calidad. tración de sus asuntos y el conocimiento pú-
blico de su gestión.
La innovación referida a la búsqueda de nuevas
formas para hacer las cosas, que sirva de Tratándose de sociedades comerciales emisoras
parámetro para la introducción de reformas y de valores, los estatutos sociales deberán prever
rediseños institucionales, que reemplacen esque- que las respectivas juntas o consejos directivos
mas burocráticos, por esquemas y formas de tra- serán los organismos responsables de asegurar
bajo modernas, sustentadas por sistemas de infor- el efectivo cumplimiento de los requisitos estable-
mación. La calidad referida a la optimización de la cidos en la presente resolución.
utilización de los recursos.
Puede observarse que el propósito de la resolu-
La Agenda de Buen Gobierno Mexicana ha pro- ción está enmarcado en el marco de generación
ducido una verdadera revolución en la Gestión de confianza. El primer paso es adoptar un estándar
Pública de México. Eso se evidencia en aspec- de gestión, el segundo paso es hacerla transpa-
tos como el incremento de los niveles de trans- rente, es decir, ponerla a disposición del público.
parencia en la contratación pública, el ingreso El tercer paso resulta un poco obvio, es garantizar
al servicio público o en el trabajo de simplifica- su cumplimiento.
ción de los documentos estatales en el progra-
ma de lenguaje ciudadano. Los temas no son abiertos. El interés de los inver-
sionistas se centra en el gobierno de la empresa, en
las normas de conducta de los directivos de la em-
Códigos de Buen Gobierno en Colombia presa y en lo que se comprometen a informar.
Colombia ha sido profusa en la generación de Có- En los artículos siguientes, se describen las nor-
digos de Buen Gobierno. Si bien la práctica de ex- mas mínimas y los mecanismos que las personas
pedir este tipo de documentos fue en un momen- jurídicas deben definir para conseguir y construir
to dado exclusiva de las empresas y sociedades confianza sobre la base del respeto a los inversio-
que participan del mercado de capitales, muy pron- nistas. Se mencionan aspectos tales como divul-
to se extendió a otros sectores económicos. gación de los riesgos, evaluación y control de la
actividad de los administradores, normas sobre el
De hecho, en Latinoamérica, el tema del Gobier- conflicto de intereses, divulgación de los hallazgos
no Corporativo adquiere importancia en la medi- de la revisoría fiscal, independencia de los miem-
da en que se hace evidente la necesidad de los bros de junta directiva, tratamiento equitativo de
mercados emergentes de acceder a los recursos los accionistas, entre otros.
de inversionistas que están acostumbrados al
modelo de los mercados de capital ya maduros. La norma implica una reforma de los estatutos em-
presariales sobre la base de incluir obligaciones es-
Con la resolución 275 de 2001, la Superintendencia pecíficas en estos temas. Sin embargo, las normas
de Valores estableció los requisitos que deben acre- estatutarias se dejan para su establecimiento par-
ditar las entidades públicas y privadas que preten- ticular por parte de las entidades:

Art. 6°.- Códigos de Buen Gobierno.- Cada perso- chos y define los deberes que debe tener el admi-
na jurídica emisora compilará las normas y siste- nistrador de los recursos de terceros, en el marco
mas exigidos en la presente resolución en un có- de la resolución 275 de 2001.
digo de buen gobierno, el cual estará permanen-
temente a disposición de los inversionistas. No se trata pues, de un código que busque generar
Los Códigos de Buen Gobierno deberán adaptar- confianza desde el punto de vista político, ni su pro-
se a los cambios del entorno empresarial, y se pósito es la definición de parámetros éticos para el
adoptarán, sin perjuicio del cumplimiento de las ejercicio de la función pública. En este caso, el Distri-
normas de organización contenidas en el Código to Capital se coloca en el papel de un emisor de valo-
de Comercio y de las demás que lo reglamenten, res, y debe garantizar en ese sentido, que las inver-
modifiquen o sustituyan, así como de las normas siones que hagan potencialmente estos fondos de
especiales expedidas con el fin de reglamentar la pensiones estarán resguardadas.
contabilidad, la auditoria y el mercado de valores,
y de las demás leyes que resulten aplicables. En ese sentido, el enfoque de este documento no tie-
ne la pretensión original de formular parámetros de
Cuando quiera que en la elaboración de la infor- gestión pública para propósitos políticos. Sin embar-
mación a que se refiere este artículo, participen go, también es necesario rescatar la importancia que
profesionales externos al emisor, tales como ase- tiene que una entidad pública, con el objeto de poder
sores financieros, legales o banqueros de inver- competir en el mercado de valores y recibir inversio-
sión, deberá dejarse expresa constancia de tal in- nes que son importantes para apalancar proyectos
tervención. de desarrollo, adecue sus procedimientos internos a
mejores prácticas que tienden a incrementar los va-
Resulta contradictoria la práctica colombiana con lo lores corporativos, la transparencia y la responsabili-
que enseña la comisión del Informe Olivencia, mien- dad. Esta adecuación de procedimientos internos ter-
tras en España se insiste que se trata de un com- mina por generar valores agregados a la práctica ad-
pendio de recomendaciones que se pueden o no ministrativa corriente, y en ese sentido, genera
asumir y que de alguna manera constituían normas gobernabilidad.
en blanco. En Colombia se expidió una norma admi-
nistrativa que implicaba una obligación para quie-
nes pretendieran obtener inversiones de los fondos El Consenso de Montevideo
de pensiones.
Una reflexión muy corta sobre este asunto. Me pare-
Sobre esta base normativa, en el País se evidenció ce que es de vital importancia, para que sea un ins-
un verdadero boom de expedición de códigos de buen trumento renovador de la administración pública ibe-
gobierno. Dentro de los ejemplos que pueden ser roamericana que contenga herramientas e instrumen-
consultados, tenemos casos interesantes de entida- tos prácticos, que sean aplicables y que no se quede
des privadas, no necesariamente del sector financie- en un catálogo de buenas intenciones.
ro, igualmente entidades de economía mixta, empre-
sas de servicios públicos, empresas de televisión, de Más que un código, creo que a la manera mexicana
fabricación de bebidas gaseosas, empresas de tec- se debe tener una agenda precisa de buen gobierno,
nología, entre otras. Uno de los casos que resulta más que busque la modernización del Estado, la
interesante analizar es el de la Secretaría de Hacien- ciudadanización de la gestión pública, la simplifica-
da del Distrito Capital de Bogotá, toda vez que se sale ción de los trámites y el aumento de servicios a los
del esquema descrito. ciudadanos, el incremento en los niveles de transpa-
rencia, la adopción de fuertes mecanismos
anticorrupción, y por supuesto, que mejore la
Secretaria de Hacienda Distrital competitividad del País.
Debe hacerse una precisión con total claridad en No se trata de establecer y repetir unos principios que
relación con el Código de Buen Gobierno de la Se- son propios de los estados democráticos. Por el con-
cretaría de Hacienda. Se sustenta sobre la base trario, lo que se debe hacer, reitero, es la
de las disposiciones de la Superintendencia de instrumentalización de esos principios, en una agen-
Valores para las empresas que aspiren a lograr inda que tenga tiempos, rutas críticas y proyectos para
versiones de fondos de pensiones. Es decir, que adopción de nuevas tendencias de la administración
tiene un sentido meramente garantizador de dere- pública.

El lenguaje
ciudadano promueve
una Administración
Pública moderna y
eficiente
Ing. y M.A. Carlos M. Valdovinos Chávez*
* Director General de Simplificación Regulatoria en la Secretaría de la Función Pública del Gobierno

Federal de México. cvaldovinos@funcionpublica.gob.mx
Introducción ¿Qué es Lenguaje Ciudadano?
N
uevas formas de gobernar requieren de “Un documento en Lenguaje Ciudadano
nuevas formas de comunicar, la socie- refleja decisiones bien pensadas y
dad hoy demanda mayor transparencia diseñadas…Un documento en Lenguaje
en la gestión gubernamental. Los ciuda- Ciudadano sirve para comunicar el mensaje
danos tienen derecho de entender a su gobierno, tan claramente como sea posible”
entonces si los ciudadanos entienden a su gobierno K. Van Der Waarde
pueden ejercer sus derechos y cumplen mejor con
sus obligaciones, sin la necesidad de intermedia- Un Lenguaje Ciudadano consiste en formular textos
rios que lo único que provocan es mayores costos claros y sencillos que cumplan su propósito de acuer-
de cumplimiento y la susceptibilidad a la corrupción. do al lector al que van dirigidos, ya sea un ciudadano
u otro servidor público. Este proyecto surge de una
Con la Agenda de Buen Gobierno que sigue el Go- práctica internacional llevada a la práctica en países
bierno Federal en México, está la línea estratégi- como Australia, Estados Unidos, Inglaterra y Suecia,
ca: Gobierno con Mejora Regulatoria de la que nace la cual busca simplificar y clarificar todo documento
el proyecto denominado Lenguaje Ciudadano que oficial; sea de uso interno y desde luego los que es-
busca fomentar el uso de un lenguaje sencillo y tán dirigidos a la sociedad. En estos países, la sim-
claro en la Administración Pública. plificación del lenguaje se ha aplicado a documentos

normativos como leyes, reglamentos, formatos de trá- El lenguaje no es un fin sino una herramienta que
mites y a comunicados enviados a los ciudadanos mal utilizada obstaculiza nuestra interacción con
para transmitir o notificar información sobre asuntos otros servidores públicos y con nuestros clientes, la
particulares. propuesta del lenguaje ciudadano es convertir nues-
tra escritura en un instrumento para facilitar la comu-
En el mundo, iniciativas como la de Lenguaje Ciuda- nicación en general y particularmente la escrita, la
dano surgen a partir de la expresiones democráticas formalización de nuestros actos y la memoria de nues-
como la del Ministerio de Justicia en Suecia, que des- tras acciones.
de la década de los años setenta busca la claridad
en el lenguaje de las leyes emitidas por el parlamen- ¿Por qué usar un Lenguaje Ciudadano?
to sueco, como una necesidad para facilitar a los ciu-
dadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimien- Tradicionalmente, cuando necesitamos hacer un trá-
to de sus obligaciones. mite nos enfrentamos a comunicados, letreros, ins-
tructivos y formatos complicados que muchas veces
El Lenguaje Ciudadano surge de la necesidad de ex- nos obligan a recurrir a intermediarios ó expertos para
presar las ideas de manera clara para que los lecto- ser completados.
res puedan entender cualquier tipo de texto, anun-
cio, formato, regulación, etc. Aunque la denomina- Muchas veces, la interacción gobierno-gobernado pue-
ción de Lenguaje Ciudadano transmita la idea de que de ser tan compleja que para que un ciudadano haga su
se refiere al lenguaje que lee o que se dirige a la declaración anual de impuestos, expida un pasaporte o
ciudadanía, la esencia de esta denominación es que pague una multa, debe invertir algunas horas de su va-
el lenguaje escrito que utilizamos todos los servido- lioso tiempo y tener una convicción y voluntad de enfren-
res públicos debe escribirse pensando en nuestros tar, por un lado información vaga y confusa y por otro
clientes finales: los ciudadanos. lado, actitudes negligentes de funcionarios públicos que
olvidan que su principal tarea es servir a la sociedad. En
El uso de un Lenguaje Ciudadano es uno de los pri- repetidas ocasiones escuchamos historias negativas
meros pasos para sensibilizarnos a todos nosotros sobre la atención de las instituciones públicos, los ciuda-
como servidores públicos, de la importancia de pres- danos “pierden” el tiempo literalmente ya que primero
tar servicios de mayor calidad y de responder a las tienen entender qué tienen que hacer y después como
necesidades y requerimientos del ciudadano. En re- hacerlo. Es entonces donde el propio gobierno provoca
sumidas cuentas en orientar nuestras acciones al involuntariamente la generación de personas interme-
beneficio y servicio de la sociedad. diarias con particular astucia o habilidad de entender o
saber como se realizan ciertos trámites que para la ma-
Con la difusión y capacitación del Lenguaje Ciuda- yoría son confusos y poco claros.
dano hemos notado que más que una cuestión de
redacción o corrección de estilo, la claridad y preci- El lenguaje ciudadano
sión en los textos oficiales es una cuestión cultural y y la nueva gerencia pública
de paradigmas, tanto de cada individuo como de las
organizaciones. Los documentos emitidos por una En el contexto de la nueva gerencia pública provee
institución reflejan su cultura organizacional y su pre- una base sólida para las reformas que el sector pú-
ocupación por satisfacer las necesidades de sus blico requiere, ya que se orienta a resultados, eva-
usuarios o clientes. luación del desempeño, autonomía de gestión y ren-
dición de cuentas, todo esto con una visión al cliente
En algunas instituciones, el lenguaje utilizado en do- final: la sociedad.
cumentos oficiales otorga poder a los responsables
de escribirlos; en algunas otras es una forma de dis- Algunos autores sostienen que la nueva gerencia
tinguir el nivel jerárquico de los servidores públicos pública ofrece una base interesante que soporta su
facultados para firmarlos. El lenguaje da identidad, uso, al enfatizar los siguientes puntos:
es parte de la cultura de una civilización o una na-
ción, en suma lo que da la identidad organizacional y • Promueve la eficiencia y la eficacia por igual con-
finalmente en la individual. Uno puede escribir una siderando que mayor eficiencia no siempre se tra-
solicitud comenzando “Por medio de la presente, me duce en mayor efectividad,
permito solicitar a usted se sirva girar sus amables • Combina la administración y la gerencia sin sacri-
instrucciones para…” o bien puede optar por escri- ficar los valores clave del modelo administrativo
bir: “Me permito solicitar sus instrucciones para…”. inherente de la administración pública y,

• Reúne a aquellos servidores públicos que pue- En México con apenas dos años de haberse lanza-
den ocupar puestos de alto nivel de responsabili- do, ya se cuenta con testimonios en las diferentes
dad con aquellos que son meramente operado- instituciones. Por ejemplo en el Sistema de Adminis-
res lo que resulta en mejores políticas con mejo- tración Tributaria encargada de la recolección de los
res resultados y mayores contribuciones. impuestos en México ya se capacitan más de 22,000
empleados en el uso de un Lenguaje Ciudadano, ellos
En este sentido, escribir de manera clara y precisa mismos realizaron una prueba piloto para conocer el
es una acción que contribuye a la transformación de potencial de la herramienta al reescribir las cartas
las organizaciones con miras hacia la eficiencia y la donde se exhorta a los contribuyentes a pagar sus
eficacia siguiendo los principios de la nueva geren- impuestos, el resultado fue de un incremento de 18%
cia pública. Una comunicación escrita que es eficaz en la recaudación y una reducción de 30 a 3% de
genera ahorros en recursos tanto materiales como consultas por parte de los contribuyentes.
financieros. Los costos de producción, publicación y
difusión de comunicados se reducen porque se pre- El Lenguaje Ciudadano está ligado completamente a
senta sólo aquella información que es verdaderamen- la transformación de las instituciones públicas que el
te necesaria y suficiente, al tiempo que se mejora el Gobierno Federal en México está impulsando y por lo
nivel de seguimiento y se reducen los conflictos. tanto le ha llegado su tiempo, no podemos darnos el
lujo de dar marcha atrás. Los servidores públicos de
Por otro lado, también ahorra tiempo tanto a los servi- carrera por vocación deben tener la capacidad de or-
dores públicos como a sus usuarios ya que contribuye denar y expresar sus ideas de una manera simple y
a incrementar su confianza en las instituciones para fi- clara que promueva la eficiencia y contribuya a incre-
nalmente fomentar su integración y participación. mentar la confianza de la sociedad en su gobierno.
El Lenguaje Ciudadano es una iniciativa que promue- El futuro de Lenguaje Ciudadano…

ve que la gestión pública evolucione y se renueve
permanentemente, pero sobre todo se adapte a las La realidad de nuestro país exige una administración
características y necesidades de cada ciudadano pública moderna y eficiente con instituciones trans-
para servirlo de la mejor manera. parentes que rindan cuentas claras, con servidores
públicos capaces y responsables que en su conjunto
El Lenguaje Ciudadano y la ética orienten sus acciones a la sociedad.
“Ni el más poderoso de los ejércitos puede detener La continuidad de algunas de las acciones que ha
una idea cuando a esta le ha llegado su tiempo” emprendido la presente Administración en México
Victor Hugo es crucial para su consolidación y penetración en la
cultura del sector público; el Lenguaje Ciudadano es
El Lenguaje Ciudadano se suma a los proyectos que una de ellas.
han surgido a lo largo de esta Administración y que
busca agregar valor a sus líneas de acción orienta- Sin embargo una iniciativa de reciente creación como
das a crear una cultura de combate a la corrupción, esta, corre el riesgo de quedarse en el aire como una
transparencia y rendición de cuentas. buena idea y desaparecer con la turbulencia de los
cambios inherentes al cambio de administraciones,
Es fundamental que los servidores públicos asuman de las personas a cargo de los puestos políticos de
los valores establecidos en el código de ética para una administración, lo cierto es que estamos ante
gobernar y estamos seguros de que el Lenguaje Ciu- cambios históricos, en el que por primera vez existe
dadano contribuye a asumirlos ya que incide de ma- una Ley de Transparencia y de Acceso a la Informa-
nera directa en algunos de sus conceptos como el ción y una Ley de Servicio Profesional de Carrera
bien común, integridad, imparcialidad, justicia, trans- que apuntalan la continuidad en la transformación del
parencia, rendición de cuentas y respeto. sector público en México.
Adoptar una iniciativa como Lenguaje Ciudadano im- Usar un Lenguaje Ciudadano le facilita la vida a los
plica un compromiso desde el más alto nivel del go- escritores y a los lectores al lograr textos breves y
bierno, representa la voluntad de que los trabajado- claros que a su vez crean comunicados, trámites y
res al servicio del estado lo utilicemos. Algunos paí- documentos normativos –entre otros- transparentes
ses han llevado a cabo un esfuerzo de difusión y ca- y eficientes que contribuyen a la consolidación de la
pacitación por varias décadas. democracia y a la construcción de un país mejor.

Códigos de Buen Gobierno:

Herramientas para
incrementar el valor público
Alejandro Enrique Lobo Sagre*
* Administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP, Especialista en

Ingeniería de la Calidad y el Comportamiento de la Universidad Católica de Colombia. Jefe de la
Oficina Asesora de Planeación del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Evolución e importancia Esta tendencia que cada vez cobra mayor interés,
tuvo su origen a finales de los años 70 en los Esta-
L
as actuales condiciones en las que se dos Unidos en el sector privado; una década más
mueve el mundo corporativo tanto en lo tarde, el movimiento de los gobiernos corporativos
estatal como en el ámbito privado, han se extiende a otros países como Hong-Kong (Code
llevado a preocuparse por asuntos que of Best Practice, Listing Rules); en los noventas
transcienden la relación Cliente (usuario) – Institu- sigue Irlanda (Asociación Irlandesa de Inversiones
ción en la prestación del servicio. En efecto, los puso en marcha el Statement of Best Practice on
mecanismos de participación de los grupos de in- the Role and Responsibility of Directors of Publicy
terés en la gestión pública y las crecientes exigen- Listed Companies), España (Informe Olivencia) y
cias ciudadanas no sólo dirigidas a la acción del el Reino Unido con el Cadbury Report. Para el año
Estado en la prestación y garantía de los servicios, 2000, más de 35 países contaban con códigos de
sino hacia las cualidades y valores de los servido- buen gobierno. Sectores bursátiles, medios de co-
res públicos, ha provocado una presión para la de- municación, asociaciones o gremios empresaria-
finición de los temas inherentes al buen gobierno, les, fueron los pioneros en la elaboración y divul-
los asuntos éticos y la declaración explícita de las gación de estos documentos; así mismo, en su or-
reglas de prestación de los servicios. den, las motivaciones para su aparición responde
a la necesidad de proteger los derechos de los in-
Dichas condiciones marcan una tendencia en la ad- versionistas, controlar el uso desmedido de la li-
ministración pública que trasciende el cumplimien- bertad de prensa y frenar el uso de prácticas em-
to de las normas jurídicas para situarse en pautas presariales desleales y conflictos de intereses.
de lo que es conocido como Buen Gobierno, las
cuales establecen principios y lineamientos de en- A lo largo de los últimos 10 años se adicionan otras
tendimiento entre la organización y sus clientes o motivaciones en la definición de los esquemas de
usuarios, partes interesadas, proveedores y ciuda- buen gobierno, al ir superando la idea que una em-
danía en general. presa existe sólo para producir bienes, conseguir

altos márgenes de rentabilidad para sus accionis- da y cooperación, que velan por la transparen-
tas y generar empleo; por ello el concepto se ha cia de los procesos y la rendición de cuentas,
venido ampliando para referirse a Responsabilidad han coadyuvado para que las prácticas de buen
Social Empresarial o corporativa como una forma gobierno empiecen a ser una realidad. Así mis-
de recoger los postulados éticos al definir reglas mo, es de mencionar la expedición de la futura
claras entre los actores involucrados y guardar el norma SA 8000 de Responsabilidad Social por
equilibrio entre producción y sostenibilidad de su parte de la Social Accountability Internacional.
entorno ambiental, social, cultural y económico.
Así las cosas, es posible definir unas caracte-
Varias entidades como la OECD, el BID, orga- rísticas y tendencias a lo largo de los últimos 30
nismos no gubernamentales y programas de ayu- años que se resumen en el siguiente cuadro:
Figura 1. Tendencia en el Buen Gobierno
CATEGORÍA DE: A:
Ámbito Sólo en el sector privado Sector privado y público
Concepto y alcance Manejo financiero y asuntos Asuntos internos de la entidad,

internos de la empresa. clientes, partes interesadas,
accionistas, medio ambiente,
relaciones interinstitucionales
o sectoriales.
Establecimiento Ética de la prohibición Ética de la facilitación (énfasis

de asuntos éticos (énfasis en conductas en la creación de conductas
negativas) positivas)
Proyección Buen gobierno netamente Buen gobierno con criterios

corporativo globales, incluyendo la
Responsabilidad Social,
tratados y disposiciones
regulatorias de carácter
internacional.
Acción Correctivo Preventivo
Finalidad Frenar abusos Crear relaciones de confianza,

legitimidad y credibilidad.
Factor de evaluación Eficacia de las medidas Efectividad de las medidas
Racionalidad de la prestación Énfasis en gestión por Énfasis en gestión por

de servicio resultados sin importar la resultados con énfasis en
utilización de los medios éstos y los medios o el
adecuados. proceso y sus gestores.
Proyección Ética local Ética global enmarcada en la

cultura de la organización.

Buen gobierno y la cosa pública 1. Revisar los roles en la entidad y organizar un equipo de
trabajo que apoye la construcción de Buen Gobierno.
Buen Gobierno designa un conjunto declaraciones de
buenas prácticas de gestión que busca generar con- 2. Previamente es revisar el ambiente de apertura ha-
fianza y respeto de los postulados democráticos entre cia el proceso, así mismo identificar y establecer los
el Estado y los ciudadanos, prácticas que van más allá criterios para consolidar los avances del proceso,
del cumplimiento de las disposiciones previstas en el las reglas para llegar a consensos y directrices para
ordenamiento legal; por ello, el código de Buen Gobier- la comunicación del proceso a toda la organización
no recoge declaraciones basadas en la autorregulación y partes interesadas.
de lo que la misma institución y la ciudadanía1, llámese
clientes, partes interesadas, servidores públicos e ins- 3. Resuelta la parte de los acuerdos y el ambiente, se pue-
tituciones gubernamentales, espera de los gestores de afirmar que la entidad puede iniciar su construcción
públicos y la entidad declarante del código, en cuanto a y establecimiento. La construcción de Códigos de Buen
principios de gestión, practicas, respeto a las garan- Gobierno en el sector público parte de identificar una
tías, derechos, resultados y su impacto. misión y visión común o fin genérico para la administra-
ción pública que caracterice el papel del gestor público
Buen gobierno en lo público trata de las buenas prácti- y sus valores; en el caso colombiano, esta primera con-
cas de gestión acorde con los principios de la función dición no debería presentar mayores obstáculos ya que
administrativa y los fines esenciales del Estado2. Por es posible acudir a lo consagrado en nuestra Constitu-
tanto, las buenas prácticas de administración se confi- ción cuando afirma que “los servidores públicos están
guran y despliega en toda la organización a partir de al servicio del Estado y de la comunidad”; de igual for-
los valores que apuntan a caracterizar a la Función ma, el artículo 209 de la Norma Superior, consagra que
Pública como Servicio Público; de allí que la primera “la función administrativa está al servicio de los intere-
identidad que hay que tener clara a la hora de promul- ses generales y se desarrolla con fundamento en los
gar estas prácticas es la conciencia de lo que implica principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
ser un servidor público en el contexto de lo público; así, celeridad, imparcialidad y publicidad” complementada
mientras que para la administración pública la socie- con los fines esenciales del Estado previsto de igual
dad es importante como fuente de legitimidad, para el forma en el artículo 2º de nuestra Constitución.
sector privado lo es como medio de obtención de bene-
ficios3. En el sector público, el Buen Gobierno es la fuen- Una manera de identificar más claramente esa fina-
te primigenia para la consolidación de capital social lidad genérica es a través de la Cadena de Valor del
construido a través de relaciones de confianza, pero Estado Colombiano: en efecto, la concepción de una
también constituye la base para el ejercicio del poder. misión del Estado y su institucionalidad, define una
cadena de valor que delimita la actuación y los re-
sultados de las organizaciones públicas. Descrita
Construcción y aplicación esa cadena, es preciso entonces que cada entidad
de Códigos de Buen Gobierno se vea reflejada en la misma identificando los clien-
tes-ciudadanos, partes interesadas, servidores pú-
En tanto los códigos de buen gobierno parten de la base blicos, otras instituciones, para determinar sus ne-
de una única racionalidad pública pero atendiendo la cesidades, expectativas y el aporte de la entidad a
diversidad y pluralidad de instituciones, no hay una re- los fines esenciales del Estado cuyo beneficiario en
ceta única para su elaboración. Sin embargo, es posi- el ámbito estatal es la sociedad en abstracto pero
ble enunciar algunos elementos que orientan el ejerci- en el nivel institucional tiene benefactores y usua-
cio, tales como: rios claramente definidos.
1
Es común referirse a ciudadanos en el sentido dado por nuestra tradición democrática y la doctrina política. Aquí me referiré a su
concepto amplio que trasciende fronteras ligados a edad o a individuo; por ello, es pertinente hablar de ciudadano corporativo para
aludir a las empresas sujeto igualmente de deberes y deberes más allá de los que le otorga el hecho de ser persona jurídica.
2
El artículo segundo de nuestra Constitución establece: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperi-
dad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independen-
cia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
3
Román Masedo, Laura en La Nueva Gestión pública, página 236.

Figura 2. Cadena de Valor del Estado
Procesos legislativos
Procesos de dirección,
planificación y regulación
Requerimientos Procesos Prestación de servicios Clientes satisfechos

del cliente (seguridad, prestación de servicios (beneficiarios, destinatarios
(beneficiarios, destinatarios básicos, fomento, soberanía e o usuarios)
o usuarios)
integridad territorial, aseguramiento
de la convivencia)
Procesos de apoyo, control y mejora

continua, vigilancia e inspección
(ejercidos por órganos diferentes al Proceso de evaluación
ejecutivo: Procuraduría, Contralorías,
veedurías, Superintendencias, etc.)
Validación
4. Se establece un proceso de direccionamiento tos o compromisos suscritos, protocolos de

institucional de la entidad, nutrido previamente atención, convenios que vincule a la entidad).
de los aportes de los clientes externos (usua-
rios, destinatarios o beneficiarios) e internos en 5.2 Declaraciones de Buen Gobierno en rela-
relación con lo que se espera de la entidad y de ción con la gestión pública, la sociedad,
los gestores públicos. los clientes internos, externos y partes in-
teresadas:
5. A partir de allí se construyen los elementos cons- • Prácticas de gestión del talento humano.
titutivos inherentes al Buen Gobierno tales como: • Prácticas de gestión de recursos y gestión
contractual.
5.1 Caracterización institucional: • Prácticas de información y comunicación: in-
• Caracterización y naturaleza de la entidad incluyendo, quejas, reclamos, denuncias, su-
cluyendo su papel en el Estado. gerencias, mecanismos de control social y
• Elementos del Direccionamiento estratégico rendición de cuentas.
(misión, visión, valores, objetivos, estrategias) • Declaraciones éticas, de conducta, reglas
• Portafolio de servicios y/productos. de promoción y prestación de servicios,
• Identificación y descripción de los clientes y mecanismos de evaluación, para garan-
partes interesadas. tizar su cumplimiento y el acceso de la
• Organigrama con estructura de cargos. información a clientes y partes interesa-
• Defensor del Buen Gobierno (Comité o ins- das.
tancia que canaliza asuntos de buen gobier-
no de clientes y partes interesadas) 5.3 Control del Documento:
• Identificación de los procesos de la cadena • Control de versión.
de valor. • Mecanismos y protocolo de revisión y me-
• Definiciones claves relacionadas con el Buen jora.
Gobierno.
• Referencia a documentos relacionados con la 6. Implementación de las disposiciones del Có-
buena gestión pública (gestión de calidad, pac- digo de Buen Gobierno.

7. Monitoreo, evaluación y socialización de los rá el desarrollo y puesta en práctica de Códigos de Buen
resultados. Gobierno. El desarrollo de un sistema de gestión de la
calidad en tanto parte de la identificación de los clien-
8. Revisión y mejora continua. tes y sus necesidades y expectativas, para luego ges-
tionar los procesos estratégicos, misionales, apoyo, y
los de control y evaluación, brinda los elementos, con-
Buen Gobierno y su relación con el vertidos en requisitos para tener definido lo relativo a la
Modelo Estándar de Control Interno conducción de la entidad, clientes, necesidades, expec-
y el Sistema de Gestión de la Calidad. tativas, evaluación, gestión del talento humano, presta-
ción del servicio y los mecanismos de medición, análi-
Varios elementos institucionales han confluido para fa- sis y mejora del mismo. Por ello, es importante planifi-
cilitar la construcción e implementación de Códigos de car la implementación de los requisitos exigidos por el
Buen Gobierno: el Decreto 1599 de 2005 establece el sistema de gestión de la calidad y los estándares del
Modelo Estándar de Control Interno MECI; así mismo, MECI, de una manera integral y coherente con la natu-
en el marco de la Reunión de Ministros de Estado el raleza y cultura institucional.
pasado 23 de junio en Uruguay, el Gobierno Colombia-
no representando por el Director de la Función Pública, A modo de conclusión
suscribió el Código Iberoamericano de Buen Gobierno
que contiene un marco de referencia relacionado con En el caso Colombiano, el tema va en franco ascenso
el ejercicio y práctica de gestión pública y de la ética en los sectores estatal y privado. Con toda seguridad,
pública. la agenda de los gobiernos locales, nacionales y em-
presarios tendrán que confluir para desarrollar y poner
En cuanto al MECI, la definición de buen gobierno que- en marcha esquemas de buen gobierno coordinados
da asociada a un modelo de control, compatible con el interinstitucionalmente tendientes a la solución de pro-
ciclo de gestión definido en la entidad. En el contexto blemas nacionales en aspectos como el desempleo,
del Modelo, el Subsistema de Control Estratégico en educación, competitividad, metas internas de país, ta-
su componente Ambiente de Control, establece el ele- les como las contenidas en el Documento Visión Co-
mento “Acuerdos, compromisos o protocolos éticos” lombia 2019 o las metas del Milenio cuyas metas reba-
definido como el estándar que define el estándar de san exigencias de un Gobierno en particular.
conducta de la Entidad. Establece las declaraciones
explícitas que en relación con las conductas de los Ser- Cómo visión de país, sería deseable que se constru-
vidores Públicos, son acordados en forma participativa yeran agendas de buen gobierno tendientes a tener
para la consecución de los propósitos de la Entidad, entendimientos comunes entre las instituciones públi-
manteniendo la coherencia de la gestión con los princi- cas, privadas y la sociedad.
pios consagrados en la Constitución, la Ley y los fines
esenciales del Estado. El buen gobierno no sólo exige expedir declaraciones
de las mejores prácticas de gestión y comportamien-
La implementación de sistemas de gestión de calidad tos éticos sino que deben reflejar un cumplimiento
en entidades del Estado con base en lo establecido por consistente; por lo anterior, es mejor contar con pocas
la Ley 872/03 y definido en la Norma Técnica de Cali- declaraciones pero que sean llevadas a cabo con sumo
dad en la Gestión Pública, NTCGP 1000:2004, facilita- rigor y transparencia.
Bibliografía
• LOPEZ ITURRIAGA, Félix J. , PEREIRA DO CARMO, Mª Liduina . Análisis internacional de los códigos de buen gobierno
• Joan Prats i Català. Ética del oficio político en Revista Instituciones y Desarrollo Nº 14-15 (2003) págs. 197-237. Institut
Internacional de Governabilitat de Catalunya.
• OLÍAS DE LIMA, Blanca. La Nueva Gestión Pública. Prentice Hall. Madrid, 2001.
• OLIVOS CAMPOS, José R. Lo público de la ética pública en Papers de Formación Municipal número 120. Barcelona, 2005.
• CÓDIGO IBEROAMERICANO DE BUEN GOBIERNO. Suscrito en la Reunión de Ministros de Estado de Iberoamérica.

Montevideo, junio de 2006.
• Departamento Administrativo de la Función Pública. Modelo Estándar de Control Interno. Marzo de 2006.

Gobierno
Corporativo:
un asunto público
Jorge Hernán Cárdenas S.*
* Ex-Consejero Presidencial para la Modernización del Estado. Ex-Presidente de la Fundación Corona.

Fué Asesor de la Secretaría General de la OEA. Actualmente es el Director de Oportunidad
Estratégica de la firma de Consultoría Gerencial en Colombia.
Introducción Al DAFP, según la Ley 489 de 1998, le compete

dirigir, orientar, apoyar y acompañar a todas las en-
E
s bueno empezar por una definición bien tidades públicas, en el proceso de adecuación or-
simple de las prácticas de gobierno cor- gánica y funcional. En este orden de ideas, el Go-
porativo, que no son otra cosa que aque- bierno Corporativo es un asunto que no puede que-
llas normas que regulan o definen la for- darse por fuera de su órbita de actuación.
ma de funcionar o la discreción de actores que tie-
nen el control de las organizaciones y aquellos
acuerdos que predefinen sus actuaciones y el mar- Enseñanzas del Caso Enron
co general para decisiones gerenciales principales para el sector público colombiano
y para el uso de información sobre la organización.
Aunque podría pensarse lo contrario, el caso Enron
En esencia un marco de gobierno corporativo tie- ofrece muchos aprendizajes e invita a pensar en
ne que hacer explícito cómo es la distribución de múltiples direcciones para mejorar el gobierno cor-
derechos y responsabilidades de los distintos par- porativo tanto de las empresas privadas como de
ticipantes de la empresa, y cuáles son las reglas las empresas e instituciones publicas.
por las que se rige el proceso de toma de deci-
siones. Para simplificar podríamos decir que ENRON era
una empresa privada donde los administradores
El Departamento Administrativo de la Función Pú- actuaban a sus anchas, con gran libertad, con toda
blica -DAFP- tiene la responsabilidad de formular latitud. Tal amplitud de actuación provenía de las
las políticas de la Administración Pública en mate- asimetrías de información entre administrador y los
ria de organización administrativa y de administra- inversionistas, pues el manejo de la empresa era
ción del recurso humano al servicio del Estado de casi ininteligible para los inversionistas y accionis-
la Rama Ejecutiva del Poder Público y de los nive- tas. Con tan alta complejidad contable y financie-
les administrativos y entidades que la conforman, ra, era difícil para las personas externas seguir lo
en las diferentes áreas de la gestión pública. que sucedía por dentro de la empresa.

Además, la desregulación de mercados financie- cuentas no sólo a la Junta Directiva, sino a todos
ros llevó a los Administradores a tener mayor lati- los actores interesados, de manera que se tengan
tud. Como sabemos se presentaron entonces gran- más fuentes de valoración y libre examen del tra-
des escándalos contables, pues las notas a los es- bajo de la empresa?.
tados financieros tenían trampas y se introducía in-
formación no totalmente cierta, que revalorizaba
ingresos y mantenía los precios de las acciones de Algunas Prioridades para el
la compañía por las nubes. Gobierno Corporativo en la
Administración Pública
Las firmas de revisoría fiscal pudieron haber teni-
do colusión con los administradores, en tanto que Cuando se piensa en vigorizar la agenda del go-
ENRON contrataba no solo la revisoría fiscal sino bierno corporativo público, surgen algunos temas
también los servicios de consultoría a una empre- inmediatos, que es bueno poner de presente. Más
sa, Arthur Andersen. Estos contratos de consulto- que recomendaciones interesantes, que se dejan
ría podrían estar en el rango de US$ 100 millones, para su libre examen a largo plazo, lo que se re-
en tareas diferentes de las contables. quiere son recomendaciones obligantes y vinculan-
tes a todos los gerentes, de manera que su actua-
En el anterior esquema es evidente que quizás era ción sea más exigente y demandante. La actua-
más atractivo ser consultor que Revisor Fiscal. Las ción pública por definición demanda los más altos
firmas de auditoría se alejaron de su acuerdo fidu- estándares, en tanto que administra recursos so-
ciario de ser certificadores y verificadores ante los ciales.
accionistas. Es decir que, de intermediarios
reputacionales, que ayudaran a los inversionistas Elección o nombramiento del Ejecutivo Princi-
a hacer tranquilamente las inversiones, pasaron a pal. Un asunto de meridiana importancia es la for-
tener conflictos de interés, difíciles de corregir por ma para llenar el cargo principal. Obviamente, que
el camino y que llevaron a la debacle final. entre más transparente y más cuidadoso sea este
proceso de selección, y entre mas instancias ten-
Finalmente, para rematar la Junta Directiva, al más gan voz, pues más útil y confiable el proceso. Un
alto nivel, aparentemente no tenía interés en ha- proceso de elección refinado, que dé cabida a quie-
cer visibles los problemas, en tanto que gerente y nes tienen que participar, independiente, puede
presidente fueron sancionados, indicando que no contribuir a que a los altos cargos públicos lleguen
sólo por omisión hay responsabilidad de las juntas personas con las más altas calificaciones y expe-
sino por acción. riencia, de manera que la contribución esperada
sea más alta.
Los aprendizajes de esta experiencia son simples,
pero son muy importantes: (i) qué tan grande es el Conformación de la Junta Directiva. Una buena
poder de los administradores frente a otros acto- Junta Directiva en la empresa pública puede con-
res?; (ii) cómo se previenen las asimetrías de in- tribuir a dar un marco de exigencia y rendición de
formación que limitan el escrutinio público y hacen cuentas, y un marco adecuado para una acción más
poco transparente y comprensible una determina- estratégica y enfocada. Evidentemente directores
da gestión?; (iii) cómo se garantiza verdaderamente altamente profesionales, con experiencia en car-
la independencia de los intermediarios reputacio- gos directivos, con la suma de competencias debi-
nales, me refiero a los revisores fiscales, de mane- das, con periodo limitado, con rendición de cuen-
ra que su actuación verdaderamente ayude al metas periódicas, y con tiempo y energía pueden con-
jor y más calificado escrutinio público?; (iv) cómo tribuir mucho al éxito de la empresa pública. De
evitar que los revisores fiscales tengan conflictos manera que los procesos de conformación con
de interés? (v) cuál es el adecuado balance regu- Consejo Directivo son claves para anticipar el gra-
lar/desregular? (vi) cómo lograr una verdadera in- do de gobierno corporativo. En resumen, se requie-
dependencia de la Junta, de manera que su actua- re un sistema estructurado de selección de miem-
ción sea siempre independiente de la administra- bros de Junta, un sistema transparente, y que de-
ción?, (vii) cómo hacer mas exigente todo el pro- mande alta atención, por ejemplo de parte del Pre-
ceso de rendición de cuentas, buscando separar sidente de la República y del Ministro respectivo.
la Junta de la Administración, para que trabajen El mandato de la Junta debe ser claro y el compro-
integradamente y colectivamente, pero siempre con miso por los resultados finales y por la orientación
independencia. Además, cómo se trata de rendir estratégica de las empresas debe ser explícito.

Sistemas de Control Interno y la auditoría exter- esta identidad o carácter. En otras palabras, debe
na. Un aspecto que no puede pasar desapercibido quedar explícito cuál es el mandato básico que go-
son las provisiones existentes para los sistemas de bierna la actuación de la empresa pública. Por su
control interno, que sean transparentes y un verda- parte, el gobierno debe respetar la autonomía de la
dero apoyo a la gestión. Además auditorías externas empresa, reconociendo y dando mandato a sus ins-
independientes, especializadas y comprometidas, tancias y el concurso de sus directores y de su junta
que rindan resultados al público, a la Contraloría en su gestión, buscando más bien, participar del exa-
General, y otros actores. Los sistemas de control in- men de la rendición de cuentas, pero sin interferir su
terno deben ser bastante estratégicos, responder pre- gestión. Igualmente la empresa pública debe respe-
ferentemente por los temas sustantivos que maneja tar los distintos stakeholders.
cada entidad y no detenerse tanto en pequeñeces y
minucias. Por su parte, es bueno superar esta situa- Algunas preguntas finales: Cuáles son los princi-
ción donde los auditores firman toda clase de limita- pales órganos de gobierno de cada empresa o enti-
ciones y exenciones a su ejercicio, desdibujando su dad pública? Y cuál es la razón de ser de cada uno
papel de garantes de la confianza pública. de éstos? Cómo establecer un marco de control in-
terno que ayude a la gestión y que permita corregir
Transparencia y Rendición de Cuentas. El estilo actuaciones indebidas? Cómo tener suficiente infor-
de gestión de cara al ciudadano tiene algunas virtu- mación desde el gobierno central y desde los minis-
des, como es que la comunidad no es un invitado de terios, para valorar la gestión de una entidad particu-
piedra en la gestión y tiene voz y participa muy acti- lar y poder exigir mejores cuentas y resultados?
vamente de la rendición de cuentas y del mejoramien-
to de la gestión. Estos sistemas, si bien en algunos
casos dilatan procesos a largo plazo, crean no sólo Consecuencias del
condiciones de gobernabilidad sino que educan al buen Gobierno Corporativo
ciudadano en los temas de la gestión pública y ayu-
dan a afirmar principios de ciudadanía. De manera Para los analistas políticos, una organización es una
que el gobierno corporativo debe definir muy clara- coalición de intereses, y para que pueda funcionar
mente el papel de los ciudadanos en la vigilancia y debe tener acuerdos preestablecidos de cómo dis-
en la valoración de la rendición de cuentas de la ges- curren y cómo se arbitran estos distintos intereses.
tión. La formalización de espacios de diálogo con el De qué forma se toman las decisiones principales?,
ciudadano enriquecen y mejoran a largo plazo la ges- en qué instancias, y con qué atribuciones se
tión y por tanto su consideración es un aspecto que protocolizan los acuerdos fundamentales?.
debe contemplarse formalmente, así como los siste-
mas para hacer más transparente la gestión y la in- Desde una perspectiva más legal y pública, la Or-
formación al ciudadano. ganización pública se debe al ciudadano y al pacto
colectivo de donde emana su legitimidad. De ma-
Reportes especializados. Igualmente, la publicación nera que el gobierno corporativo lo que debe ha-
de estados financieros, sistemas de seguimiento a la cer es proteger este acuerdo fundante de legitimi-
gestión, reporte al congreso, son temas que deben dad publica, y que todos los actos de la Organiza-
formalizarse y definirse concretamente, de manera que ción pública defiendan su carácter y la identidad
aparezcan altos estándares para la presentación de de una creación colectiva.
tales reportes, y su presentación siga un proceso exi-
gente y explícito, con parámetros claros. Los reportes Ahora bien, en el sector privado el gobierno corporati-
deben ser consistentes y presentarse al menos anual- vo es una condición esencial para el crecimiento eco-
mente de manera agregada y comprensiva. nómico, en tanto que los inversionistas privados no
van a confiar sus recursos a menos que tengan clari-
Comités de Auditoría. La Junta puede nombrar un dad meridiana de cómo se toman las decisiones fun-
comité de auditoría, pero debe exigir para estar allí un damentales y cómo se gobiernan estas empresas.
buen conocimiento financiero, para que estos miem-
bros de Junta puedan profundizar en estos análisis. En el campo privado, una mayor inversión extranje-
ra presupone un gobierno corporativo claro; un cre-
La Naturaleza de la Empresa Pública. En el caso cimiento de los fondos de pensiones demanda que
particular de la empresa pública se debe definir la los ahorradores están claros en cómo se manejan
razón de ser y del porqué de la empresa pública, y el sus recursos. Y el desarrollo del mercado de valo-
porqué de su carácter público, y la forma de cumplir res, exige como precondición la calidad de los sis-

temas de gobierno corporativo, pues nadie va a com- que más que aplicar unas reglas universales, lo que
prar papeles sin esta claridad. La literatura interna- se requiere es acordar el esquema que más confian-
cional y nacional sobre gobierno corporativo está me- za puede generar y que mejor se ajusta a la realidad
jorando vertiginosamente1 mostrando la importan- de cada país.
cia que el tema está tomando mundialmente.
La importancia del gobierno corporativo no sólo se
La atención sobre el gobierno corporativo, entendida circunscribe al desarrollo de la inversión extranjera,
como las normas que regulan la confianza entre los o el mercado publico de valores o las bolsas de valo-
actores que tienen que ver en el desarrollo de una res. También adquiere una importancia grande para
corporación o empresa. En este orden de ideas, las el progreso de empresas familiares, las cuales de-
relaciones entre la administración de la compañía, penden para su financiación, de la confianza que ge-
su directorio, los accionistas, y otros grupos de inte- neren en el mercado bancario, y ante las fuentes de
rés social o corporativo son un factor determinante capital privado.
para su progreso.
Ahora en el caso del gobierno corporativo en empre-
El gobierno corporativo ofrece la estructura a través sas públicas es un paso obligado para restaurar o afir-
de la cual los objetivos de la compañía se fijan y se mar la confianza en los gobiernos y cerrar nuevas opor-
propende por su cumplimiento y se determinan los tunidades de corrupción. De manera que por las razo-
medios para lograr esos objetivos y monitorear el nes anteriores, el tema de gobierno corporativo es de
desempeño. importancia capital para el país y para Latinoamérica.
En la literatura se dice que los inversionistas están Simplificando, se debería decir que la medición del
incluso dispuestos a pagar un sobreprecio por com- gobierno corporativo tiene dos ámbitos naturales. La
pañías que tienen un mejor sistema de gobierno cor- apreciación del avance en el ámbito interno de la
porativo. Igualmente, se dice que no existe un mode- empresa, y la apreciación del grado de avance en el
lo único que pueda ser aplicable en todo tipo de ca- ámbito nacional o del país en cuestión.
sos, pues hay variedad de enfoques que pueden ser
válidos. Es decir que hay variedad de enfoques que No se puede perder atención a las condiciones del
pueden funcionar en cuanto a estructura de propie- país, pues muchas veces pueden influenciar la cali-
dad, derechos de los inversionistas, relaciones con dad de los esfuerzos a nivel interno de la entidad
stakeholders, estándares de transparencia, y estruc- pública y de la empresa pública. De manera que una
turas de la junta directiva o el directorio. De manera medición debe tener esto presente.
Gobierno corporativo
A nivel del país A nivel de la entidad o empresa publica
• Calidad del Ambiente legal • Estructura y funcionamiento de la Organización,
• Calidad del Ambiente regulatorio sistema para principales decisiones.
• Infraestructura del mercado • Transparencia y auditoría y rendición de cuentas
• Infraestructura de la información publica. (contenido de la información publica.
• Sistemas de rendición de cuentas • Acceso a información de la empresa y momento en
• Sistemas de seguimiento a la gestión publica tipo SIGOB el tiempo en que se ofrece la información a actores
externos)
• Estructura del Directorio y efectividad
(independencia, efectividad, compensación, etc.)
1
DALLAS, George. Governance and Risk: “An Analytical Handbook for investors, Managers, Directors, and Stakeholders” Mcgraw-
Hill 2004
Centro para la Cooperación con países no-miembros de la OCDE, “White Paper” sobre Gobierno Corporativo en Latinoamérica,
Cámara de Comercio de Bogotá, 2004
CAF, IAAG, Lineamientos para un Código Andino de Gobierno Corporativo: Eficiencia, equidad y transparencia en el manejo
Empresarial 2005

Democratización
de la Administración
Pública: un camino
por recrear
Caridad Jiménez Giraldo* y Elsa Yanuba Quiñones Serrano**
* Psicóloga con especialización en Gerencia Administrativa y Financiera Pública. Actualmente labora para
la Dirección de Empleo Público del Departamento Administrativo de la Función Pública.
** Cuenta con Formación Superior en Trabajo Social con postgrados en Trabajo Social Laboral de la
Universidad Externado de Colombia y en Planificación y Administración del Desarrollo Regional de la
Universidad de los Andes. Actualmente labora para la Dirección de Empleo Público del Departamento
Administrativo de la Función Pública.
E
n desarrollo de la Constitución Política, la Para ello es preciso afianzar la nueva cultura del ser-
ley 489 establece que “todas las entida- vicio público basada en el reconocimiento del ciuda-
des y organismos de la Administración Pú- dano como el verdadero dueño de lo público, así como
blica tienen la obligación de desarrollar su en un liderazgo democrático conciente de una serie
gestión acorde con los principios de democracia de deberes y responsabilidades hacia la sociedad.
participativa y democratización de la gestión pública.
Para ello (establece la ley) podrán realizar todas las Esta nueva cultura de servicio tiene como proceso
acciones necesarias con el objeto de involucrar a los básico la democratización y servicio al ciudadano, el
ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en cual se orienta a crear mecanismos, instancias y es-
la formulación, ejecución, control y evaluación de la pacios administrativos que aseguren la participación
gestión pública”1. ciudadana en la gestión pública con el fin de garanti-
zar que el Estado actué incorporando la voluntad po-
Esto indica que la Administración Pública debe no sólo pular en términos de equidad, efectividad y calidad.
reconocer, sino ser capaz de atender las necesida-
des ciudadanas y de la comunidad colombiana, per- La democratización debe incluir exigencias específi-
feccionando una verdadera democracia con posibili- cas en lo metodológico, procedimental y organizacional
dades de participación. para que la administración sea verdaderamente abierta
1
Ley 489 de l998, art. 32.

y responda eficientemente al derecho ciudadano a la Pero es realmente a partir de la Constitución Política
participación, rinda cuentas y demuestre transparen- de 1991 que se fundamenta de fondo la reforma del
cia administrativa. Esto significa crear mecanismos, Estado Colombiano, asignándole un nuevo papel fren-
procedimientos y prácticas que propicien espacios de te a la sociedad: el Estado Colombiano es democráti-
interlocución y deliberación; desarrollar formas para co, participativo y pluralista, por lo cual la participa-
que la información fluya directamente a la comunidad ción es principio fundamental y fin esencial de la acti-
y para que esta a su vez pueda analizarla e influenciar vidad del Estado.
en el ejercicio del poder.
A partir de la Constitución de 1991 los espacios para
La perspectiva democrática de la administración pro- la participación ciudadana y el ejercicio del control
pone nuevas bases de acción y de legitimidad . Esa social a la gestión estatal se amplían. El ejercicio de
legitimidad depende ahora menos de la racionalidad la participación ciudadana se establece como dere-
legal administrativa donde el funcionario público se cho y deber de todos los ciudadanos Colombianos,
limita a cumplir una serie de normas y mucho más de tal forma que ya no depende de una convocatoria
de nuevas relaciones del gobierno con la sociedad. institucional, por el contrario el ciudadano en forma
Lo anterior reta a respuestas dinámicas, comunicati- autónoma y con independencia de los funcionarios
vas, de escucha activa, de procesos de negociación, públicos, está facultado para constituir sus propias
donde los conflictos y la diferencia de intereses entre organizaciones y ejercer el derecho a intervenir en la
los grupos existentes se aprovechan positivamente gestión pública, de acuerdo con sus intereses.
para el bienestar colectivo.
De esta manera, la Carta Constitucional reconoce la
participación como un principio fundamental del fun-
Esfuerzos Estatales para Democratizar cionamiento del Estado y como instrumento primor-
la Administración Pública en el Proceso dial de la gestión y modernización del mismo.
de Reforma del Estado
En el marco del programa de Modernización del Esta-
En Colombia al igual que en muchos países Latinoa- do Colombiano, años 1992 y 1994, el Gobierno Nacio-
mericanos se han impulsado desde finales de la dé- nal impulsó la apertura de la administración frente a la
cada de los 80 diversas medidas tendientes a refor- opinión pública y la fiscalización ciudadana en función
mar el Estado. de una gestión transparente y eficiente. Para ello expi-
dió el decreto 2130 de 1992 que facultó a la adminis-
Estos programas de reforma denominados también tración para poner en conocimiento de los ciudadanos
como reestructuración, modernización o renova- los proyectos de decisión que afectan intereses socia-
ción del aparato Estatal, han planteado continua- les, de igual forma se fortaleció el derecho de petición,
mente la necesidad de abrir espacios a la partici- se establecieron las oficinas de quejas en las entida-
pación ciudadana mediante procesos de democra- des nacionales, las audiencias públicas, las acciones
tización del Estado. populares, las veedurías y, los paz y salvo para garan-
tizar el cumplimiento de obligaciones2.
En las dos últimas décadas los gobiernos han impul-
sado debates y regulaciones que han ampliado el En la última década se han tomado una serie de me-
papel de la ciudadanía en la esfera de las decisiones didas en dos sentidos: a) unas para que la adminis-
públicas con diferentes énfasis. tración pública se abra al ciudadano y facilite su par-
ticipación, y otras b) para crear espacios y mecanis-
Así, a finales de los 80 el Gobierno Nacional constitu- mos de intervención ciudadana a través de la organi-
ye la Comisión para la Reforma de la Administración zación y participación en asuntos de su interés.
Pública del Estado Colombiano mediante el decreto
1150 de 1989, inspirado en la necesidad de mayor En relación con estas últimas, pueden identificarse
presencia en el territorio nacional, aumentar la eficien- espacios, mecanismos e instrumentos que invitan a
cia de la administración pública y estimular la partici- la intervención por parte del ciudadano, no sólo a tra-
pación de la comunidad en la toma de decisiones vés de la defensa de sus derechos particulares (ac-
administrativas. ción de tutela, derecho de petición) sino para la de-
2
Tomado de 100 Logros en Modernización. Consejería para la Modernización del Estado, Presidencia de la República. Agosto de
1994. Pág 109.

fensa de lo público (acción popular y de grupo, actos con la priorización comunitaria y la rendición de
ción de cumplimiento, además de los espacios de cuentas, de manera que se logra involucrar a los ciu-
organización creados para su intervención en diver- dadanos en decisiones y procesos de la gestión lo-
sos sectores. cal, en espacios y procesos de la gestión pública
incrementando la apertura de la administración en
Adicionalmente, diversas leyes institucionalizan es- estas experiencias.
pacios de participación ciudadana en la gestión esta-
tal, creando mecanismos de representación para la Si bien, existe un amplio dispositivo normativo, es con
intervención ciudadana en sectores tales como la la expedición de la ley 489 de 1998, que estas medi-
salud, los servicios públicos domiciliarios, la das de apertura de las organizaciones estatales se
planeación territorial, el desarrollo rural, etc, algunas fortalecen, posibilitando la generación de herramien-
de estas disposiciones son: ley 388 de 1997 que re- tas para asegurar capacidades ciudadanas y de los
conoce el derecho a participar en el plan de ordena- organismos públicos en el cumplimiento de los princi-
miento territorial; la ley 100 de 1993, que promueve pios de la democracia participativa y democratización
la vigilancia al régimen subsidiado de salud y a la pres- de la administración pública
tación de servicios a través de las veedurías y de las
asociaciones de usuarios; la ley 142 de 1994 esta-
blece la creación de los comités de desarrollo y con- Avances de la Política
trol social a los servicios públicos domiciliarios y los de Democratización de la
vocales de control, los cuales tiene como responsa- Administración Pública Colombiana
bilidades la vigilancia de la gestión y la fiscalización
de la prestación de los servicios públicos domicilia- En el marco de esta corriente de apertura adminis-
rios; la ley 850 de 2003 que faculta a la ciudadanía trativa y facultado por la ley 489, el Departamento
para vigilar el proceso de la gestión pública en los Administrativo de la Función Pública como organis-
distintos niveles mediante la constitución de veedurías mo rector de las políticas de organización, funciona-
ciudadanas, entre otras reglamentaciones. miento y el desarrollo de la Administración Pública
promueve acciones dirigidas a fortalecer tanto la
Por su parte, desde la política de modernización o capacidad institucional para abrir la administración
reforma de la administración, la orientación ha sido a la participación ciudadana, como a fortalecer la
promover la apertura de las entidades a la participa- capacidad de los ciudadanos para ejercer el control
ción ciudadana, en este sentido, las principales pre- social a la gestión Estatal.
ocupaciones han sido la atención al usuario y la ca-
nalización de sus quejas, la publicidad de la informa- Para ello realiza entre otros, dos proyectos estra-
ción, la vigilancia al proceso contractual, la disminu- tégico: 1) desde el año 2001, el Plan Nacional de
ción de los trámites ante el Estado, el acceso a los Formación para el Control Social a la Gestión Pú-
servicios, y el apoyo al ejercicio del control social. blica,- esfuerzo de articulación interinstitucional y
2) el proyecto de Rendición de Cuentas a la Ciuda-
En general, la tendencia de apertura desde las políti- danía.
cas gubernamentales, se han orientado a la lucha
contra la corrupción, apelando a la vigilancia ciuda- El Plan Nacional de Formación para el Control Social
dana y a su intervención especialmente frente a la es principalmente una estrategia orientada a formar y
contratación pública y el impulso de mecanismos para fortalecer capacidad en la ciudadanía, en lideres co-
que los organismos nacionales hagan pública la in- munitarios y servidores públicos para ejercer, atender
formación en las páginas web y carteleras institucio- y promover las acciones de control y vigilancia a la
nales, así como agilizando el acceso al servicio elimi- gestión del Estado, así como a los recursos públicos3.
nando trámites innecesarios. Mientras que a través del Proyecto de Rendición de
Cuentas a la Ciudadanía se busca generar capacida-
En el orden territorial estos mecanismos de apertura des para que las entidades públicas respondan ante el
han avanzado hacia la participación en los procesos ciudadano, como soberano, por deberes y obligacio-
de planeación territorial, la formulación de presupues- nes asignadas por la constitución y las leyes4.
3
Plan Nacional de Formación para el Control Social a la Gestión Pública: Una propuesta para renovar los vínculos Estado-Sociedad.
Ministerio del Interior, ESAP , Departamento Administrativo de la Función Pública y otros, Bogotá D.C. abril de 2002.
4
Guía para la Rendición de Cuentas de la Administración Pública a la Ciudadanía. DAFP. Bogotá D.C., 2005.

Realizaciones en la formación ración técnica internacional de USAID, Unión Eu-
para el control social a la gestión ropea y la Corporación Andina de Fomento-CAF.
Un logro que se resalta de esta gestión en el ámbi- El Plan cuenta con una estructura curricular que in-
to de la formación en control social, es la demos- cluye varios módulos de formación en la Serie Do-
tración al país y a las instituciones que es posible cumentos de Consulta; es así que a la fecha se dis-
adelantar un proyecto en forma coordinada entre pone de 8 cartillas: 1- Participación en el Control
diversos organismos del Estado, unificando crite- Social a la Gestión Pública; 2- Mecanismos Jurídi-
rios, esfuerzos y recursos. Además que este pro- cos para el Control Social; 3- Control Social a la
yecto tiene sostenibilidad pese a los cambios de Contratación Estatal; 4-Control Fiscal Participativo;
administración. 5-La Contabilidad Pública un Instrumento para el
Control Social; 6- Control Social a los Servicios Pú-
El Departamento ha actuado como agente coordi- blicos Domiciliarios; 7- El Municipio, Usted y la Sa-
nador de esfuerzos interinstitucionales de alrede- lud; 8. Control a la Vivienda de Interés Social.
dor de 13 organismos públicos que tienen compe-
tencias frente al tema del control social. Desde el Las comunidades indígenas, así como los docen-
año 2001 se ha logrado articular en una alianza tes se constituyeron en poblaciones objeto de la
interinstitucional a la Contraloría General de la formación en control social, para ello se contó con
República, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio la cooperación del Sistema Nacional de Capacita-
de la Protección Social, la Superintendencia de ción Municipal- Unión Europea; se desarrolló un
Servicios Públicos Domiciliarios, la Contaduría Diplomado piloto “Formación de Docentes para la
General de la Nación, la Federación Colombiana promoción del Control Social con Jóvenes Estudian-
de Municipios, la Veeduría Distrital, la ESAP, el tes” en Antioquia con 3 municipios y como una for-
Ministerio del Interior y Justicia, el Programa Pre- ma de garantizar fundamentación en líderes y
sidencial de Lucha Contra la Corrupción, la Procu- multiplicadores se han desarrollado Diplomados de
raduría General de la Nación y más recientemente Control Social a la Gestión Pública tanto presen-
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo ciales como en medios virtuales, en varios Depar-
Territorial y el Ministerio de Cultura. tamentos.
A través de esta alianza se formuló el Plan Nacio- Adicionalmente, se cuenta con experiencias de con-
nal de Formación para el Control Social a la Ges- formación de grupos de control social en 10 depar-
tión Pública; en la fase inicial de implementación tamentos, lo cual fue posible en virtud de la coope-
se prepararon 800 multiplicadores regionales, se ración realizada por la Corporación Andina de Fo-
conformaron 29 redes departamentales de mento en el marco del Programa de Gobernabilidad
multiplicadores en control social, articulando insti- para Colombia. Los principales temas objeto de
tuciones públicas y sociales y canalizando coope- control social por parte de la ciudadanía, fueron:
• Régimen Subsidiado de Salud obras públicas, servicios públicos domiciliarios,

• Control a la Administración municipal salud, vivienda y saneamiento básico
• Acueducto Rural • Seguimiento al alumbrado público, acueducto y
• Construcción de vivienda rural alcantarillado
• Construcción de Puentes • Servicios Públicos domiciliarios
• Terminación del Ancianato • Vigilancia Administrativa y Plan de desarrollo del
• Plan de Atención Básica municipio
• Proyectos de Salud e Infraestructura Veredal • Plan de Atención Básica
• Proyectos de Salud e Infraestructura Veredal • Contratación Administrativa
• Alcantarillado y Acueducto • Medio Ambiente
• Veeduría a los servicios del ICBF • Educación
• Veeduría general a gestión municipal • Regalías
• Vigilancia educación, recreación y deporte, • Cormagdalena

La alianza interinstitucional, además, ha permitido el ponsabilidades que le fueron asignadas. Si bien, es un
desarrollo de acciones y el aprovechamiento de re- informe que presenta la administración en una reunión
cursos y capacidades de las diferentes entidades, fa- pública esta apertura a la ciudadanía implica además
cilitando la implementación de nuevos proyectos, tal la creación de un proceso permanente de interlocución.
es el caso del apoyo a la implementación de la Es-
cuela de Ciudadanía que impulsa la ESAP, median- La rendición de cuentas también se refiere a la obliga-
te el diseño y publicación del módulo sobre control ción de justificar y explicar porqué se realizaron deter-
social a la gestión pública y su desarrollo dentro del minadas acciones; informar qué decisión se tomó y
diplomado a través de los multiplicadores de las re- explicar por qué se tomó, con argumentos y razones.
des departamentales, lo que ha permitido preparar
alrededor de 2000 lideres sociales. Así mismo, se En la rendición de cuentas que hace la administra-
han realizado algunas intervenciones para apoyar al ción pública a la ciudadanía, el gobierno presenta los
Ministerio de Interior y Justicia con el “Programa Na- resultados de su gestión, se somete a la revisión de
cional de Formación Ciudadana en Transparencia y los ciudadanos y la ciudadanía solicita información,
Control Social” en cumplimiento de la ley 850/03 para opina, evalúa, propone y su opinión debe ser tenida
la conformación de redes de apoyo institucional a las en cuenta para que el gobierno supere sus deficien-
veedurías en el nivel departamental y municipal. cias y mejore sus resultados.
La experiencia de este proceso de formación ciuda- De igual forma implica que la administración pública
dana para el ejercicio del control social ha demostra- este dispuesta a enfrentar la satisfacción o descon-
do la necesidad de continuar profundizando en el for- tento de la ciudadanía por los resultados de sus ac-
talecimiento de la ciudadanía para que su participa- ciones, y por consiguiente su aprobación o sanción
ción en los asuntos públicos sea cada vez más cua- social y legal frente a los mismos5.
lificada; las evaluaciones del proceso señalan que
es necesario pasar de la capacitación a la formación, Las experiencias de rendición de cuentas se han
dirigiéndola hacia el desarrollo de competencias ciu- implementado principalmente a través de las audien-
dadanas, afianzando la conciencia de que los asun- cias públicas. Estas fueron establecidas desde el año
tos de interés público no sólo son responsabilidad de 1998 en el artículo 33 de la ley 489 de 1998 y se
la administración pública. impulsan por la Vicepresidencia de la República, el
Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrup-
Ser ciudadano quiere decir, que además de tener unos ción y el Departamento Administrativo de la Función
derechos (a elegir, a la vida, a la salud, etc) y de estar Pública, a través del documento “Guía para la Rendi-
en condiciones para ejercerlos, se tienen unas res- ción de Cuentas de la Administración Pública Colom-
ponsabilidades frente a la sociedad y los asuntos pú- biana a la Ciudadanía ”.
blicos. Es por ello que, cuando se actúa frente a lo
público, los ciudadanos también deben respetar el Con base en las orientaciones de dicha guía, a fina-
interés colectivo buscando la defensa de los derechos les del año 2003, las entidades del orden nacional
de las mayorías o de los más débiles y desprotegidos. dieron inicio a la rendición de cuentas a través de
Audiencias Públicas como una acción encaminada a
su democratización y al control social.
Progresos en la Rendición
de cuentas a la ciudadanía Luego de tres años de la difusión y asesoría para la
implementación de la estrategia para la rendición de
El segundo proyecto estratégico impulsado por el De- cuentas al ciudadano, el seguimiento realizado per-
partamento Administrativo de la Función Pública para mitió identificar la institucionalización del proceso de
fortalecer la democratización de la administración pú- rendición de cuentas en cerca de 40 organismos del
blica es la Rendición de Cuentas a la Ciudadanía. orden nacional. La experiencia indica que año tras
año estas entidades bien sea en forma institucional
Para la mayoría de las personas, la rendición de cuen- o a través de procesos que agrupa el sector admi-
tas, es una obligación del gobierno de informar sobre lo nistrativo, actúan para informar a la ciudadanía so-
qué ha hecho con los recursos públicos y con las res- bre la gestión realizada, los logros, dificultades, los
5
Prodespaz-GTZ. MEMORIAS. Encuentro de Transparencia y Rendición de Cuentas. Nuevas Ediciones Ltada. Bogotá D.C, 2005.
Pág., 18.

recursos invertidos en los planes y proyectos que se
impulsan para el cumplimiento de su objeto social.
Vale la pena resaltar que los organismos públicos avan-

zan difundiendo información a la ciudadanía en sus
“EN LA RENDICIÓN DE
paginas web, diseñando presentaciones didácticas para
facilitar la consulta de información; en el uso de buzo-
nes virtuales de consulta previa para que se expresen CUENTAS QUE HACE LA
temas de preocupación ciudadana; transmitiendo en
directo por televisión; impulsando el uso del Chat, ade-
más de sus tradicionales publicaciones, carteleras y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A
otras formas de comunicación con el ciudadano.
Finalmente, como resultado de recomendaciones y LA CIUDADANÍA, EL

evaluaciones realizadas por las entidades en relación
con debilidades que evidencian los ciudadanos con-
vocados a participar en los procesos de rendición de GOBIERNO PRESENTA LOS
cuentas se elaboró la Guía para orientar la participa-
ción ciudadana en procesos de rendición de cuentas.
Esta guía, además de orientar paso a paso la partici-
pación ciudadana en los procesos de rendición de
RESULTADOS DE SU GESTIÓN,
cuentas, refleja experiencias de ciudadanos y líderes
sociales y recoge algunas de sus recomendaciones.
SE SOMETE A LA REVISIÓN
La ciudadanía espera que la administración en los
procesos de rendición de cuentas incluya las siguien-
tes recomendaciones: DE LOS CIUDADANOS Y LA
• Consultar previamente cuáles son los temas que
interesan a la ciudadanía CIUDADANÍA SOLICITA
• Que la rendición de cuentas sea realmente un
proceso de interlocución permanente y no sólo
un evento INFORMACIÓN, OPINA,
• Realizar audiencias por temas de interés y pre-
ocupación ciudadana
• Utilizar un lenguaje comprensible para el ciuda-
dano
EVALÚA, PROPONE Y SU
El Departamento Administrativo de la Función Públi-
ca, además de las orientaciones formuladas, retoma
OPINIÓN DEBE SER TENIDA
aprendizajes y sirve como puente en la construcción
de la nueva cultura de interlocución administración
pública-ciudadanía, en un proceso de producción de EN CUENTA PARA QUE EL
nuevas relaciones, que apenas inicia y del cual hay
aún muy poca experiencia y mucho por crear.
GOBIERNO SUPERE SUS
La Administración Pública, tanto nacional como terri-
torial tiene un camino que recorrer, es preciso recrear
los espacios y mecanismos existentes para demo- DEFICIENCIAS Y MEJORE SUS
cratizar la administración pública, no basta con ade-
lantar acciones circunstancialmente y en forma ais-
lada; en cumplimiento de los principios de la demo- RESULTADOS.”
cracia participativa las entidades deben crear condi-
ciones reales para que la ciudadanía intervenga y
logre incidir en las decisiones públicas.

La formación en
administración pública:
cincuentenario
de una escudería
para el buen gobierno
Jaime Antonio Quiceno Guerrero*
* Administrador Público, egresado del Programa de Ciencias Políticas y Administrativas de la ESAP.

Magister en Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Profesor Asociado y Decano de la
Facultad de Pregrado de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP.
(jaimequiceno@hotmail.com)
1. Génesis de la formación civil patrimonialista, agravado por el cariz de botín de

universitaria en Administración Pública guerra al que eran sometidos todos los cargos públi-
cos, como consecuencia del dominio ejercido por el
E
n el contexto de la reconstrucción de la se- partido dominante en las urnas.
gunda posguerra mundial, a mediados del
siglo pasado, llegaron a Colombia misio- Ante el panorama así diagnosticado, era perento-
nes internacionales encargadas de diag- rio poner en marcha una reforma administrativa in-
nosticar integralmente la problemática nacional y pro- tegral que institucionalizara nuevos sistemas y pro-
poner soluciones a los gobiernos de turno que desde cesos administrativos “modernizantes”, tanto en el
el Presidente Ospina Pérez y hasta el primer período nivel técnico, como en el profesional y gerencial
del denominado “Frente Nacional”, buscaban afano- público.
samente la modernización del país.
Con estos antecedentes, el gobierno militar del gene-
Una característica del quehacer institucional, ral Gustavo Rojas Pinilla dio vida jurídica, mediante
sistemáticamente resaltada por las mencionadas mi- tres decretos presidenciales del 18 de septiembre de
siones internacionales como causa estructural de 1956, a tres instituciones básicas, que de manera
nuestro subdesarrollo, fue la naturaleza premoderna emblemática y durante los últimos cincuenta años,
de la mentalidad burocrática nacional; esto se eviden- se han convertido en las escuderías de la moderniza-
ciaba en fuertes rezagos de las organizaciones gu- ción del aparato burocrático y gubernamental colom-
bernamentales colombianas: carencia de un sistema biano: el Departamento Administrativo de Planeación
de planificación que introdujera racionalidad al com- -DNP-, el Departamento Administrativo del Servicio
portamiento del aparato estatal; estructuras organi- Civil -DASC- y la Escuela Superior de Administración
zacionales y gestiológicas inadecuadas; y un servicio Pública -ESAP-.

Las dos últimas instituciones deberían actuar uni- minado en aquel entonces “Licenciatura en Cien-
das: El DASC1 , concebida mediante Decreto 2355 cias Políticas y Administrativas”.
del 18 de septiembre de 1956, sería el responsa-
ble de la alta dirección y supervisión de los proce- Hoy, luego de los necesarios ajustes exigidos en
sos de modernización de las organizaciones gu- el transcurrir del tiempo, ad portas de su quinta
bernamentales, así como de la adopción del sis- década de trayectoria, el programa de formación
tema de mérito para el ingreso, la permanencia y universitaria en Administración Pública ha cum-
el retiro del personal de carrera al servicio del Es- plido, ininterrumpidamente, la doble función de
tado; y la ESAP, concebida mediante Decreto 2356 formar cuadros dinamizadores de la moderniza-
del 18 de septiembre de 1956, sería la entidad rec- ción del Estado y de la administración pública,
tora y competente para desarrollar los programas así como servir de base y punto de referencia
de formación profesional, educación continua y para el diseño y puesta en marcha de los demás
capacitación en las ciencias y técnicas concernien- programas de pregrado y postgrado de la ESAP;
tes a la Administración Pública, que atendería las inclusive de los mismos programas misionales
necesidades de todos los servidores públicos vin- de capacitación, asesoría y consultoría, que han
culados al Estado o próximos a serlo. contribuido al fortalecimiento institucional del
universo de las entidades nacionales y territo-
De esta manera, con la inicial creación del Depar- riales que hoy prestan el servicio público al país.
tamento Administrativo del Servicio Civil -DASC-
y de la Escuela Superior de Administración Publi- En los actuales momentos de apertura generali-
ca -ESAP- se aseguraba el soporte técnico y aca- zada de nuevos programas curriculares en el
démico que garantizaría la sostenibilidad de las campo de la Administración Pública, Gobierno y
políticas de modernización de la administración Ciencia Política, los programas que ofrece la
pública nacional y que a la postre, gracias al pro- ESAP son punto obligado de referencia para toda
ceso de modernización estatal y a los nuevos de- la oferta de programas homólogos por parte de
rroteros definidos en la Constitución política de universidades estatales y privadas, pues buena
1991, se ofrecería el talento humano idóneo y com- parte de sus diseñadores y docentes son preci-
petente para atender el desarrollo institucional co- samente egresados de nuestros programas de
lombiano. formación.
Así entonces, teniendo en alta consideración las Para el caso colombiano, es importante resaltar el
bondades inherentes a las tres entidades creadas creciente interés de las universidades estatales y
por el gobierno militar, responsables directas de particulares por los temas de la gestión de lo pú-
la tecnificación de la nueva organización estatal y blico: con denominaciones diferentes, pero siem-
de los cuadros burocráticos responsables del res- pre con énfasis en gestión o políticas públicas, y
tablecimiento del orden institucional y constitucio- contando con el sistema de formación esapista
nal, el primer gobierno del Frente Nacional, me- como referente y a nuestros egresados o
diante la Ley 19 del 25 de noviembre, creó, de exprofesores como gestores y reconocidos exper-
manera definitiva, en 1958, a la Escuela Superior tos de las mismas. Las universidades Nacional de
de Administración Pública -ESAP-, a la cual, me- Bogotá, del Cauca, del Rosario, Externado, Sergio
diante el Decreto 350 del 12 de febrero de 1960 Arboleda, Andes y Javeriana ofrecen programas
se le otorgó su primer estatuto orgánico2 . de pregrado estrechamente relacionados con este
campo del conocimiento.
Una vez completado el proceso de instrumenta-
ción de su estatuto, en el que se consideraba a la A nivel de postgrados, además de las institucio-
Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas nes arriba señaladas se une a nuestro corpus aca-
como “cimiento de la ESAP”, el 29 de marzo de démico una amplia gamma de programas entre los
1962, en ceremonia solemne presidida por el pro- que se destacan los de la Universidad de Los An-
pio Presidente de la República, doctor Alberto des, que precisamente acaba de inaugurar su Es-
Lleras Camargo, se autorizó el inició de labores al cuela de Alto Gobierno “Alberto Lleras Camargo”,
primer programa de formación profesional, deno- con la Maestría en Gobierno y Políticas Públicas.
1
Hoy denominado Departamento Administrativo de la Función Pública.
2
En esta norma le fueron asignadas, básicamente, las mismas funciones de 1956.

2. Consolidación de la formación guramiento de la Calidad de la Educación Supe-
profesional y avanzada en administración rior, los programas curriculares tanto de pregrado
pública como de postgrado de la ESAP, recibieron el Re-
gistro Calificado que los autoriza para funcionar
En atención al Decreto 2566 de 2003, reglamen- hasta el año 2012, por contar con las condiciones
tario de la Ley 30 de 1992, y una vez cumplida la de calidad exigidas para los programas
respectiva inspección realizada por los 24 pares curriculares de formación profesional y avanzada
académicos designados por la Dirección de Ase- en el país:
Programas de pregrado Formación Profesional en Administración Pública

Formación Profesional en Administración Pública Territorial
Programas de postgrado Alta Dirección del Estado
Gestión Pública
Administración Pública Contemporánea
Finanzas Públicas
Gestión y planificación del desarrollo urbano y regional
Derechos humanos
Gerencia hospitalaria
Alta gerencia en economía pública
Proyectos de desarrollo
Gerencia social
Gerencia ambiental
Alta gerencia del sistema de seguridad social en salud
Fronteras y relaciones internacionales
Maestría en Administración Pública
¿Cuál es entonces el enfoque distintivo de los pro- fundadores de la ESAP, entendían el fenómeno Ad-
gramas de la ESAP? En las normas de creación, ministración Pública como un fenómeno estatal “polí-
Decreto 2356 de 1956 y Ley 19 de 1958, a la ESAP tico-administrativo”, integrado por un componente
le fueron asignados los objetivos de “enseñanza, político y un componente administrativo, que, en con-
investigación y difusión de las ciencias y técnicas secuencia, debía ser abordado desde la doble pers-
concernientes a la Administración Pública”, en el pectiva de la Ciencia Política y de la Ciencia Adminis-
entendido de que “Administración Pública” es, si- trativa.
multáneamente, un fenómeno social y al mismo
tiempo la disciplina científica que estudia dicho fe- Estas percepciones ontológica y epistemológica de
nómeno. la Administración Pública explican por qué, tanto el
primer programa curricular como la Facultad encar-
De allí la mayor distinción que debe evidenciarse gada de su administración, recibieron inicialmente el
sobre los demás programas de formación ofreci- nombre de “Ciencias Políticas y Administrativas”. Y
dos por las otras instituciones de educación supe- dado que este programa curricular tenía por objetivo
rior del país vinculados con la temática, pues es- la formación de un profesional habilitado para des-
tán adscritos a facultades de derecho, economía, empeños técnico-administrativos “en el seno del Go-
política o administración, pero no propiamente a bierno, que es un fenómeno político”, resultaba lógi-
una “Escuela” o Facultad especializada en el cam- co otorgar a dicho profesional el título de Administra-
po como sí sucede en la ESAP, dándole la posibili- dor Público.
dad de profundización y construcción de conoci-
miento genuino. No obstante, desde la última década del siglo XX, “Lo
Público” es generalmente entendido como un fenóme-
Siguiendo la “concepción dicotómica” de la escuela no que trasciende lo estatal y el Fenómeno Adminis-
estadounidense, los expertos académicos externos, trativo Público ha venido siendo percibido por las co-

munidades que se encargan de su estudio, no como • Un egresado capaz de entender la problemáti-
un fenómeno estatal bicéfalo (política y administración), ca en términos teóricos y prácticos interrelacio-
sino como una realidad gestiológica con teleología y nados, para presentar respuestas coherentes en
ámbito propios, lo que le da identidad y especificidad. áreas básicas como la burocracia y la planea-
ción, así como en otros asuntos propios del des-
A la percepción del Fenómeno Administrativo Pú- empeño público.
blico, como una realidad social con identidad pro-
pia, corresponde la autopercepción de la Adminis- 3. Reflexiones finales
tración Pública como un saber con status discipli-
nar propio, vale decir, con historia y desarrollos Se ha entendido entonces, como pertinencia de un
axiológicos, teórico-metodológicos y tecnológicos programa curricular, su relación directa con las de-
-consignados en una extensa literatura y en nor- mandas del entorno multifacético a las cuales pre-
mas estandarizadas-, encarnada en una comuni- tende dar respuesta. Con base en esta premisa, y
dad científica que se expresa en congresos, en teniendo en cuenta que las demandas a los pro-
redes de trabajo y en publicaciones especializa- gramas curriculares de la ESAP proceden de las
das, nacionales e internacionales. organizaciones del Estado, del país y de sí misma,
institucionalmente considerada, es posible concluir
Lo antes expresado en relación con los recientes lo siguiente:
desarrollos fenoménicos y gnoseológicos de la Ad-
ministración Pública, llevó a la comunidad acadé- a. Son programas que responden
mica de la ESAP a rediseñar, en 1998, sus pro- eficazmente a las demandas estatales
gramas curriculares, tanto de formación profesio-
nal como avanzada, centrados en el desarrollo dis- Es preciso destacar que el quehacer académico de
ciplinar propio de la Administración Pública. la ESAP, desde sus inicios en 1958 hasta nuestros
días, ha estado íntimamente vinculado a los tres
Así entonces, los nuevos programas de Forma- grandes estadios del desarrollo socio-político y ad-
ción Profesional y Avanzada en Administración ministrativo global, de profunda incidencia en nues-
Pública, tienen como propósito fundamental pro- tro país: la Reforma Administrativa, la Administra-
porcionar al futuro egresado los conocimientos, ción para el Desarrollo y la Reforma del Estado,
valores y habilidades que le permitan obtener sol- con sus respectivas políticas de modernización del
vencia disciplinar e idoneidad profesional para aparato estatal y racionalización de los procesos
desempeños en ámbitos administrativos recono- administrativos.
cidos como públicos.
Simultáneamente, sus programas han estado per-
Los planes de estudios se orientan precisamente a manentemente comprometidos con la función
estructurar un proceso de formación para lograr: misional de contribuir a la generación y consolida-
ción de una ética del servicio público cimentada,
• Un egresado que lidere organizaciones públicas, en términos generales, en los principios de digni-
desde cargos gerenciales o políticos, con conoci- dad de la persona humana y prestación de los ser-
miento y creatividad. vicios públicos en condiciones de equidad, legali-
dad y calidad de vida.
• Un egresado que maneje con propiedad una gama
de técnicas y tecnologías para mejorar el desem- En efecto, en las décadas de los cincuenta y se-
peño administrativo, según demandas de la admi- senta, el entorno global de la “Guerra Fría” indujo
nistración pública contemporánea. en los países subdesarrollados del mundo occiden-
tal la adopción de políticas de Reforma Administra-
• Un egresado capaz de promover innovaciones y tiva. En Colombia, las reformas administrativas de
cambios para mejorar la gestión pública y la admi- 1958 y 1968 centraron su interés en los campos
nistración de lo público, en el nuevo marco de la de la planeación, la racionalización del aparato
sociedad del conocimiento. organizacional y la modernización del servicio ci-
vil, mediante la adopción y consolidación del siste-
• Un egresado con buena comprensión y capacidad ma de mérito.
de contextualizar las relaciones Estado-sociedad
y aplicar convenientemente las tecnologías admi- En respuesta a esta demanda global y estatal, el
nistrativas públicas. primer programa curricular de Ciencias Políticas

y Administrativas, fiel al lema de su primer Direc-
tor, “construimos una Escuela para ayudar a cons-
truir una Patria”, orientó el componente político de
su Plan de Estudios “hacia el conocimiento de
“EL COMPROMISO
nuestras instituciones (...) y el análisis de los pro-
blemas nacionales” y estructuró el componente ad-
ministrativo del mismo en torno a los ejes: CON UNA ÉTICA DEL DEBER
planeación, organización y métodos y administra-
ción de personal, con especial énfasis en carrera
administrativa. EN EL SERVICIO PÚBLICO HA
A mediados de los setenta era ya un lugar común
en los ámbitos político y académico de los países SIDO UNA CONSTANTE EN EL
de la órbita capitalista, Colombia entre ellos, el con-
vencimiento de que “el problema del subdesarrollo
es, en gran medida, un problema de subadminis- DESARROLLO DEL
tración”. Cuando el mundo se encontraba en el clí-
PROGRAMA. FUE EN LA
max de la Guerra Fría y la CEPAL proponía para
América Latina alternativas de política social, a la
Reforma Administrativa con sus preocupaciones
modernizantes, se superpuso la Administración
para el Desarrollo, portadora de preocupaciones
sociales.
ESAP, Y, ESPECÍFICAMENTE
En respuesta a este nuevo contexto, los progra- EN EL PROGRAMA DE
m a s c u r r i c u l a r e s d e l a E S A P, e n 1 9 7 6 ,
rediseñaron su plan de estudios para dar cabida,
en su dimensión política, a cursos generales de
teorías y problemas del desarrollo y de historia y
CIENCIAS POLÍTICAS Y
problemática latinoamericanas; así como a cur-
sos específicos sobre problemas socio-económi-
cos de Colombia. Y en su dimensión administra-
ADMINISTRATIVAS, DONDE
tiva, a cursos técnicos de planeación del desa-
rrollo, proyectos de desarrollo, servicios públicos
y desarrollo rural y urbano.
SE OFRECIERON LOS
Desde finales de los años ochenta, de manera si-
multánea con la finalización de la Guerra Fría, el
PRIMEROS CURSOS DE ÉTICA
foco de problematización político-institucional se
ha desplazado hacia la Reforma del Estado: re-
planteamiento de las relaciones Estado-sociedad ADMINISTRATIVA EN EL PAÍS,
en el marco de nuevas relaciones en los sistemas
exterior e interior de los estados y de
redefiniciones constitucionales del Estado, del ciu- Y FUE, TAMBIÉN ALLÍ,
dadano, de la democracia, del servicio público y
del servidor público.
DONDE SE PUBLICARON LOS
En este tercer estadio de la evolución de los fenó-
menos socio-económicos y político-institucionales,
los programas de la ESAP iniciaron replanteamien- DOS PRIMEROS TEXTOS
tos curriculares, que están todavía en proceso de
SOBRE LA MATERIA.”
consolidación, que incorporan a sus planes de es-
tudios las implicaciones de la mentalidad posmo-
derna, los desarrollos de la problematización so-
bre lo público, la autoafirmación de la Administra-

ción Pública como saber disciplinar autónomo y las posicionado como agentes de desarrollo adminis-
nuevas dimensiones de las relaciones de los esta- trativo y comunitario, intelectuales, líderes socia-
dos entre sí, con agentes trasnacionales y con sus les y políticos, dotados de las mejores calidades
propias sociedades. científico-técnicas y éticas para el agenciamiento
de la convivencia civilizada y para la conducción
El compromiso con una ética del deber en el servi- de las relaciones Estado-sociedad, en condicio-
cio público ha sido una constante en el desarrollo nes desprovistas de las distorsiones generadas
del programa. Fue en la ESAP, y, específicamente por el clientelismo atávico de las tradiciones so-
en el programa de Ciencias Políticas y Administra- ciales y políticas, tanto nacionales como latinoa-
tivas, donde se ofrecieron los primeros cursos de mericanas.
Ética Administrativa en el país, y fue, también allí,
donde se publicaron los dos primeros textos sobre c. Son programas “cimiento” y
la materia. dinamizadores del quehacer
institucional
El compromiso de los fundadores con la ética en el
servicio público se ha conservado durante las cin- En la ESAP, institucionalmente considerada, cabe
co décadas de vida de la ESAP, mediante debates anotar que el programa de pregrado ha sido, y es,
públicos sistemáticos y trabajos académicos sobre como lo concibieron los fundadores, “el cimiento”
el tema general de la ética en el servicio público, y de la construcción académica de la Institución: El
sobre los problemas específicos del clientelismo y programa se ha caracterizado, por su enfoque dis-
de la corrupción administrativa. ciplinar, el punto de referencia obligado para el di-
seño de todos los programas curriculares y de ex-
El actual modelo curricular ha sustituido la cátedra tensión de la Entidad, programas de pregrado con
de Ética con la exigencia de que todos los profeso- enfoque de campo de aplicación, en los niveles
res deben desarrollar en sus cursos competencia profesional y tecnológico, y programas de posgra-
axiológica, específicamente ética, mediante la sen- do, con carácter de profundización en subcampos
sibilización sobre la dimensión ética que actúa del saber administrativo público, estudiados en los
como sustrato o supuesto de las teorías, doctrinas, núcleos disciplinares.
técnicas y prácticas que conforman la cotidianidad
curricular. Los desarrollos gnoseológicos y axiológicos que
constituyen fortalezas institucionales y que alimen-
b. Son programas orientados tan la oferta académica de la ESAP, en los ya men-
a atender significativamente cionados programas formales y en los programas
las demandas del país. misionales de educación no formal, capacitación,
asesoría y consultoría, son, en gran medida, pro-
Los programas de la ESAP no sólo consisten en el ducto de la práctica curricular del programa de
ofrecimiento de una nueva y significativa opción de pregrado y del esfuerzo investigativo de sus “Nú-
acceso a la educación superior en las grandes ciu- cleos”, o comunidades académicas, herederas de
dades del país, mediante quince direcciones terri- las antiguas “Áreas”, que hoy se han consolidado
toriales distribuidas a lo largo y ancho del país, sino en torno a campos problemáticos del Saber Admi-
que, con el fin de estimular el desarrollo del talento nistrativo Público.
joven de provincia, institucionalizó los auxilios de
residencia y alimentación, primero, y el programa De lo dicho en relación con la pertinencia, se colige
de Excelencia Académica “Mario Latorre Rueda”, que los programas de formación de la ESAP han
después, para los mejores bachilleres provenien- contribuido grandemente a la consolidación de la
tes de municipios de menos de cien mil (100.000) ESAP como protagonista de la historia político-ad-
habitantes; y que desde 1986 ha venido nutriendo ministrativa del país durante los últimos cincuenta
a las entidades territoriales con profesionales idó- años; que han estado comprometidos con la forma-
neos y comprometidos en el proceso de moderni- ción para la comprensión, explicación y gestión de
zación estatal y descentralización territorial. las más importantes políticas estatales de desarro-
llo político-institucional; que ha hecho y hace apor-
Hoy, la Escuela Superior de Administración Públi- tes significativos a la consolidación de la sociedad
ca le ha entregado orgullosamente al país más de civil; y que hoy se constituyen en la escudería fun-
15 mil egresados provenientes de sus diferentes damental para el logro y alcance de los objetivos
programas de formación, quienes se han propuestos por el buen gobierno en el país.

La experiencia
de ISA en prácticas
de Buen Gobierno
* Artículo enviado por la Secretaría General y Proyección Corporativa de Interconexión
Eléctrica S.A. - ISA.
• Un aprendizaje continúo para la competitividad, interno se ha logrado un sentido más crítico en

la transparencia y la confianza. todas las áreas.
• El Código de Buen Gobierno de ISA, un reco-
nocido ejemplo para imitar. Por prácticas de buen gobierno ISA entiende los
compromisos y medidas adoptados por la empre-
sa en relación con su gobierno, conducta e infor-
P
ara poder acceder a mercados exigen- mación. Esto con el fin de que las actuaciones de
tes, lograr la confianza de los inversio- los accionistas, los administradores y los trabaja-
nistas, ampliar negocios, alcanzar com- dores se orienten a garantizar la integridad ética
petitividad, lograr mejores condiciones de empresarial, el adecuado manejo de sus asuntos,
los financiadores y de los aseguradores, así como el respeto por los que invierten en ella, el cumpli-
más altos índices de satisfacción de clientes, pro- miento de los compromisos con los grupos de inte-
veedores y empleados, las empresas deben tener rés y el conocimiento público de su gestión.
prácticas de buen gobierno corporativo.
Estas prácticas de buen gobierno siempre han he-
Estas prácticas hacen parte de un direcciona- cho parte de la vida de ISA; desde sus inicios la
miento estratégico para establecer reglas claras empresa las ha adoptado, observarlas ha sido una
sobre la contratación empresarial, disponer de constante y ha significado todo un proceso de
controles internos, asegurar el ejercicio de los aprendizaje, aprendizaje que continúa, no obstan-
derechos de los accionistas, en especial de los te el camino recorrido y los buenos resultados al-
minoritarios y revelar información. canzados con la aplicación de ellas.
En Interconexión Eléctrica S.A. –ISA–, las bue- Estas prácticas, además, son hoy temas prepon-
nas prácticas de gobierno corporativo han sido derantes en las agendas de las empresas públi-
fundamentales para desarrollar la estrategia de cas y privadas. ISA no es una entidad pública,
crecimiento de la empresa y consolidar su posi- sino una empresa de servicios públicos mixta
ción en el mercado. Mediante ellas, se ha gana- que, como tal, se somete al régimen jurídico
do credibilidad y confianza hacia afuera, y en lo establecido en las Leyes 142 y 143 de 1994, pero

que en todo lo demás se rige por el derecho pri-
vado.
En el Código de Buen Gobierno de ISA, se compi-

LA GOBERNABILIDAD
lan, estructuran y definen las políticas, normas, sis-
temas y principios que deben orientar las actuacio-
nes de la compañía y de todos los entes vincula-
Y LA INTEGRACIÓN:
dos con ella.
Muchas de las normas allí contenidas se han con-

PRINCIPIOS CLAVES DE ISA
siderado tan importantes en ISA que han sido ele-
vadas al nivel de estatutos por la Asamblea Gene-
ral Ordinaria de Accionistas.
su sello. Esos aspectos son la gobernabilidad y la
Pero más relevante que el Código, es la observan- integración.
cia de las prácticas puesto que son los comporta-
mientos de la empresa los que permiten generar La gobernabilidad quedó definida desde la misma
competitividad, transparencia y confianza, razón de fundación de Interconexión Eléctrica S.A. cuando
ser del buen gobierno corporativo. Esto es algo que se fijaron los principios y normas de la empresa, y
ISA sabe por experiencia. Por eso ha obtenido éxi- se dispuso para ella gobernarse y administrarse se-
to con sus prácticas corporativas, además de re- gún lo dispuesto en los Estatutos y lo acordado en
conocimiento público. la Junta Directiva.
Una muestra de ese reconocimiento es el Premio Desde ese momento, se consagraba un quórum califi-
a la Responsabilidad Social Empresarial en la ca- cado para deliberar y decidir en la Asamblea Ordinaria
tegoría Prácticas de Buen Gobierno Corporativo, de Accionistas, equivalente al 75% de las acciones;
que le fue otorgado a ISA este año por la Asocia- luego, en 1985, dicho quórum se elevó al 80%, y en
ción Nacional de Empresas de Servicios Públicos 1995, en atención a la Ley 222, pasó a la mayoría ab-
Domiciliarios y Actividades Complementarias e In- soluta de las acciones suscritas para deliberar y la
herentes –ANDESCO–, en el marco de VIII Con- mayoría de las presentes en la reunión para decidir.
greso de Servicios Públicos Domiciliarios realiza-
do en Cartagena el pasado 30 de junio. En cuanto a la integración, desde sus inicios ISA bus-
caba una operación coordinada de los diferentes sis-
Llegar a un momento como el actual le ha implica- temas eléctricos existentes en el país, los cuales es-
do a ISA todo un proceso donde el factor funda- taban aislados en sistemas regionales.
mental ha sido la aplicación de las buenas prácti-
cas, pues hay un nexo claro y fuerte entre éstas y Inspirado por ese gran sueño de los fundadores, la
la capacidad para desarrollar con éxito una estra- empresa trabajó durante años en la creación de un
tegia de crecimiento como la de ISA. De ahí la ne- solo sistema, hasta que finalmente logró unir esfuer-
cesidad de que las empresas tengan prácticas de zos y hacer realidad el Sistema Interconectado Na-
buen gobierno corporativo. cional con el que cuenta hoy Colombia.
Una vez conseguida la unión de esfuerzos en el ám-

Principios para gobernarse y crecer bito nacional y cumplido el sueño de reunir las em-
presas del país, ISA empieza a repetir el proceso en
En ISA empezó a hablarse de prácticas de buen go- una dimensión internacional. Hoy es la matriz de un
bierno en 1995, y es desde ese momento en que pue- grupo empresarial presente en todos los países de la
de palparse la evolución del proceso de crecimiento Comunidad Andina de Naciones –CAN– y en el
de la empresa. MERCOSUR, e integrado por siete empresas del sec-
tor de la energía y dos del sector de las telecomuni-
Sin embargo, al considerar globalmente el tema del caciones.
buen gobierno corporativo de ISA, es preciso tener
en cuenta dos aspectos clave de la compañía que En el sector eléctrico, el Grupo ISA se ha constituido
perduran desde su fundación -en 1967-, que inspi- como uno de los mayores transportadores interna-
raron la filosofía de los fundadores y que han sido cionales de energía de Suramérica, con cerca de

29.000 kilómetros de líneas a alta tensión. En el de para la elaboración del Código se tuvieron en cuenta
telecomunicaciones mantiene su liderazgo como por- los criterios, mecanismos y requisitos señalados en
tador de portadores en el mercado colombiano. la Resolución 0275 de mayo 23 de 2001, y se compi-
laron las prácticas de buen gobierno corporativo que
Para desarrollar su estrategia de crecimiento, ISA venían siendo desarrolladas por la empresa.
entendió que era necesario ir al mercado de capita-
les, que la democratización de su propiedad era un Dichas prácticas estaban consignadas en la misión,
paso más en el camino para lograr la competitividad visión y compromisos con los grupos de interés, en el
y para consolidar su estrategia de crecimiento nacio- Código de Ética, el Sistema de Gestión Empresarial,
nal e internacional. los Estatutos Sociales y el Estatuto de Contratación,
la Declaración de la Nación para proteger al accionis-
Por eso, en los años 2000 y 2002 llevó a cabo un ta minoritario y las Políticas Empresariales.
exitoso proceso que trajo la participación de nuevos
inversionistas. Hoy, el 28,2% de sus acciones está en Al hablar de prácticas de buen gobierno es preciso
manos de cerca de 67.000 accionistas y se cotiza li- tener en cuenta que el modelo de gobierno corporati-
bremente (free float) en la Bolsa de Valores de Co- vo definido por ISA involucra las relaciones entre sus
lombia, donde la acción de ISA ha sido una de las de accionistas, su Junta Directiva, la administración de
mayor liquidez y negociabilidad y se ubica entre las la empresa y sus grupos de interés.
de mayor bursatilidad en el mercado.
Por lo anterior, sus prácticas de buen gobierno se
Además, en el 2004 ISA inscribió su ADR Nivel I basan en el suministro de información a los grupos
(American Depositary Receipt) ante la Comisión de de interés de la empresa para generar confianza
Valores de Estados Unidos (SEC). La empresa se di- en ellos; de esta manera se busca tener credibili-
rige a lograr emisiones de bonos a nivel Internacional dad y alcanzar transparencia, lo cual repercute en
y emisión de acciones en la Bolsa de New York. la reacción positiva del mercado a las inversiones
y por lo tanto aporta al logro de la competitividad
Esta participación en el mercado de capitales le ha de la compañía.
hecho comprender a ISA que los inversionistas exi-
gen a las empresas rentabilidad, transparencia, su- Lo anterior es lo que ISA denomina el Círculo Virtuo-
ministro de información, respeto a los intereses de so de la Confianza para ser competitivos, en un mer-
los minoritarios y prácticas de buen gobierno corpo- cado que involucra a financiadores, inversionistas,
rativo. Eso explica que la empresa, por ejemplo, ofrez- proveedores, compañías de seguros y demás grupos
ca protección de los derechos de los accionistas mide interés, y donde información, confianza, credibili-
noritarios amparados en su Código de Buen Gobier- dad y transparencia son pilares claves. (Ver gráfico)
no Corporativo.
Es este círculo virtuoso el que guía a los órganos di-
rectivos y demás áreas de la empresa involucradas
El Código: instrumento generador de valor más directamente con la integridad ética empresarial
y, por lo tanto, con el cumplimiento del Código de Buen
En noviembre del año 2001, ISA formalizó sus prácti- Gobierno.
cas de buen gobierno en un documento que las com-
pila y estructura en medidas específicas y es deno- Los responsables de velar por dicho cumplimiento
minado Código de Buen Gobierno. El Código fue pre- son la Junta Directiva, que es la que lo adopta; la
sentado por la Gerencia General y adoptado por Jun- Gerencia General, que lo debe presentar ante ella
ta Directiva. y también debe velar por su cumplimento, y dife-
rentes áreas de la compañía, como la Secretaría
Luego, en marzo de 2002, dicho Código fue elevado General, la Auditoria Corporativa y la Gerencia Ad-
a norma estatutaria, cuando se presentaron por pri- ministrativa, que velan por que se cumplan los pro-
mera vez a la Asamblea General de Accionistas los cesos descritos en él.
informes sobre funcionamiento de la Junta y sobre
cumplimiento y desarrollo del mismo Código. En el día a día, el Código se hace reestructurando
sus mecanismos de verificación, extractando sus com-
Todo lo anterior se hizo en atención a lo dispuesto ponentes y determinando las acciones que deben eje-
por la Superintendencia de Valores y de lo estableci- cutarse para cumplir los compromisos, así como los
do en los Estatutos Sociales de la empresa. Por eso, responsables de dichas acciones.

Se discute antes de evaluar, se da discusión para Las modificaciones se introdujeron para incluir nue-
implementar la mejor práctica, se determinan las accio- vas prácticas de buen gobierno buscando, a través
nes de las que debe abstenerse la empresa para cum- de ellas, generar transparencia y confianza en los
plir el compromiso, se identifican las personas y lo que grupos de interés, en especial en quienes invierten
deben hacer en la práctica, y se les recuerda su com- en ISA.
promiso.
El cumplimiento de lo establecido en el Código de Buen Algunas buenas prácticas

Gobierno es verificado por la Auditoria Corporativa y la
Revisoría Fiscal, se monitorea y evalúa con el “Meca- Del Código de Buen Gobierno de ISA puede desta-
nismo de Verificación del Cumplimiento del Código”, carse lo relacionado con el funcionamiento de los ór-
cuyos reportes pueden ser consultados en línea en la ganos de dirección y de administración, como la Asam-
página web de la empresa. blea General, la Junta Directiva y la Gerencia Gene-
ral, además del Comité de Auditoria Corporativa, el
Consciente de los cambios de su entorno, Interconexión manejo de la información y la atención al accionista.
Eléctrica S.A. revisa periódicamente su Código de Buen A continuación se enuncian las principales prácticas
Gobierno para actualizar y adaptar el contenido a nue- que se fijan para cada uno de ellos.
vas condiciones, tanto internas como externas, y a nue-
vas prácticas que se desarrollan en la empresa, todo
ello en beneficio de los accionistas e inversionistas. Asamblea General
Por lo anterior, desde su aprobación el Código ha te- • Publicación completa en la página web del orden
nido dos reformas. La primera, en septiembre de 2003, del día y las proposiciones, tres días calendario
modificó la composición y la denominación del Comi- antes a la fecha de la reunión.
té de Control, el cual pasó a llamarse Comité de • Envío del orden del día y el contenido de las pro-
Auditoria Corporativa. En ese año se realizó la prime- posiciones a los accionistas con dirección electró-
ra auditoria sobre el cumplimiento del Código. nica registrada
• Recorderis de la celebración de la reunión, a tra-
La segunda reforma aprobada por la Junta se dio entre vés de un periódico de amplia circulación, el do-
noviembre de 2005 y abril de 2006. Fue impulsada mingo antes a la fecha de la reunión.
por las nuevas circunstancias y estructura de la em- • Envío por correo, fax u otro medio idóneo del avi-
presa, así como por los cambios derivados de la nue- so de la convocatoria a los accionistas residentes
va Ley del mercado de valores. en el exterior.
• Pu blicación del Reglamento de la Asamblea en la
página web.
INFORMACIÓN, CONFIANZA, Junta Directiva
• Elección de miembros atendiendo criterios de ido-

CREDIBILIDAD, neidad, conocimientos, experiencia y liderazgo y
el mandato de que ningún empleado de ISA pue-
de pertenecer a ella.
TRANSPARENCIA Y • Convocatoria a reuniones con inclusión del orden
del día previamente acordado e informes por pre-
sentar.
COMPETITIVIDAD, BASE • Reuniones con asistencia del Gerente General con
voz, pero sin voto, y sin su presencia cuando la
Junta lo estime pertinente.
• Deliberación con quórum de seis de los siete miem-
DE LAS PRÁCTICAS bros que la componen, y mínimo tres de los princi-
pales.
DE BUEN GOBIERNO. • Evaluación de la Junta: presentación de informe
sobre su funcionamiento a la Asamblea General de
Accionistas, con número de reuniones efectivamen-

te celebradas, periodicidad, asistencia a ellas de mientos, políticas, principios, modelos y
cada uno de los miembros principales y suplentes, metodologías en materia de Control Corporativo;
y preparación de los temas por tratar en las sesio- vela por cumplimiento de la Política de Control del
nes, así como la autoevaluación de cada miembro Grupo Empresarial, y vigila que éste disponga de
según mecanismo definido por la Junta, Máximo un sistema de control empresarial efectivo.
Nivel del Cuadro de Gestión Integral. • Facilita actividades de control dentro de la empre-
• Establecimiento de deberes específicos para los sa, vigila el cumplimiento de los Códigos de Ética y
miembros de la Junta: de Buen Gobierno, vela por ejercicio de auditoria
- Sus decisiones serán tomadas con independen- corporativa y Revisoría Fiscal en ambiente de inde-
cia y autonomía, con base en información flui- pendencia y transparencia, y con los recursos ne-
da, transparente e integral. cesarios.
- No aprovechar en beneficio propio una oportu- • Aprobación del Plan de Trabajo Anual de Auditoría
nidad de negocio de ISA o de sus subordina- y seguimiento a su cumplimiento: conoce y decide
das, de la que haya tenido conocimiento por sobre hallazgos efectuados por Auditoría Corporati-
su condición de miembro de Junta. va y demás entidades de vigilancia y control, y ase-
- No participar por cuenta propia o de un tercero gura su incorporación en planes de mejoramiento.
en actividades que compitan con la Sociedad. • Información a la Junta Directiva y la Asamblea Ge-
- Aceptar y realizar las tareas que en específico neral de Accionistas sobre hallazgos o situaciones
le recomiende la Junta Directiva, siempre y de riesgo que lo ameriten.
cuando se halle razonablemente comprendido • Revisión y evaluación de la gestión de la Revisoría
dentro de su compromiso de dedicación. Fiscal, definición del proceso para su elección.
- Presentar dimisión cuando resulten elegidos sin • Vela por la existencia de procedimientos para reci-
reunir los requisitos o cuando concurra en ellos bir y tratar quejas y hacerles seguimiento, y solicita
algún supuesto o circunstancia que pueda afec- la ejecución de investigaciones o trabajos especia-
tar negativamente el funcionamiento de la Jun- les en caso de requerirse.
ta Directiva o la reputación de la Empresa. • Vigilancia del Código de Buen Gobierno: conoce
- Asistir a las reuniones de Junta, Comités y con- asuntos relacionados con el cumplimiento efectivo
tribuir efectivamente a la formación de la vo- del mismo, en razón de las reclamaciones que a la
luntad del órgano. Junta formulen accionistas, inversionistas, entre
otros, de acuerdo con lo establecido en los Estatu-
tos Sociales y en el mismo Código.
Gerente General
• Elección por la Junta al igual que sus suplentes, Auditorías Especializadas

con criterios de idoneidad, conocimientos, expe-
riencia y liderazgo, pudiendo ser reelegido y re- • Realización por iniciativa de los inversionistas,
movido de su cargo. solicitadas al Gerente General por un número de
• Presentación a la Junta de las medidas específicas accionistas que representen por lo menos el 5%
respecto del gobierno de la empresa, su conducta de las acciones suscritas, o un número de
y su información, y para asegurar el respeto de los inversores cuya inversión -en el momento de ha-
derechos de los inversionistas de la empresa. cer la petición- sea igual o superior al 5% de la
• Evaluación: corresponde a la Junta conforme a lo capitalización bursátil de ISA.
establecido en el máximo nivel del Cuadro de Ges- • Informe de los resultados en primera instancia al
tión Integral adoptado por la empresa. Gerente General, quien dispone de diez días há-
biles para pronunciarse. Luego se dan a conocer
a la Junta Directiva y a las entidades de control y
Comité de Auditoría Corporativa vigilancia. En caso de posibles transgresiones a
las normas legales, se traslada a las entidades
• Apoyo a la Junta Directiva de la Matriz del Grupo judiciales e investigativas correspondientes.
ISA y sus filiales en el desempeño de sus funciones
en materia de control.
• Responsabilidad amplia en el cumplimiento del Có- Revelación de Información
digo de Buen Gobierno.
• Direccionamiento y seguimiento del Sistema del • Suministro de información a quien la solicite, sea
Control Interno de ISA y sus filiales: aprueba linea- accionista o no, aunque la empresa se rija por el

El círculo virtuoso de la confianza
para la competitividad ISA
PRÁCTICAS Adecuado manejo de sus asuntos.

DE BUEN GOBIERNO Basadas en Integridad ética empresarial.
Revelación de información.
R
e
P
q
u a
i r
e
r
e
ISA a
Reacción positiva del Generar CONFIANZA

Mercado - Logro de Tener CREDIBILIDAD
Competitividad Repercute en Alcanzar TRANSPARENCIA
derecho privado y no esté sujeta al Derecho de ción personalizada con personal capacitado y dis-
Petición. puesto a atender en todo momento, en la sede
• Respuesta de acuerdo con lo definido en el Có- principal de ISA, en Bogotá y ciudades que la
digo Buen Gobierno para el manejo de informa- administración considere necesario. En el año
ción, sin comprometer la confidencialidad de la 2005, 278 accionistas de ISA acudieron a estas
empresa. oficinas y se atendieron 781 llamadas.
• Definición de los temas sobre los cuales se pue- - Línea gratuita de atención al accionista para
de informar y la entrega de información a terce- brindar atención rápida a preguntas e inquietu-
ros, así como el procedimiento para solicitar in- des, quejas y reclamos; el número debe divul-
formación. La información no suministrada en garse periódicamente por un medio masivo de
la web podrá ser solicitada por escrito al geren- comunicación. En el 2005 se atendieron 55.292
te general, y ante negativa de éste la solicitud llamadas, 219 en promedio por día. La calidad
puede ser elevada a la Junta Directiva. del servicio fue calificada por los accionistas
con 4.88 (de 1 a 5)
- Divulgación periódica de la dirección electróni-
Oficina de Atención al Accionista ca destinada a los accionistas -
accionesisa@isa.com.co- a través de un me-
• Atención y solución a los requerimientos de los dio masivo de comunicación. En este buzón se
accionistas e inversionistas a través de los siguien- recibieron en el 2005 un total de 1.348 mensa-
tes mecanismos. jes con requerimientos de los accionistas. El
- Recepción de correspondencia y solicitudes per- 98% de ellos fueron resueltos en los tiempos
sonales y/o telefónicas de información, con aten- de respuesta acordados.

Por eso, y en aras de la unidad de propósito y
dirección que lleva implícito el Grupo Empresa-
LAS PRÁCTICAS rial, ISA propugna por que sus filiales adopten
medidas específicas respecto de su gobierno, su
conducta y su información, con base en los li-
DE BUEN GOBIERNO neamientos establecidos en su Código de Buen
Gobierno, para asegurar el respeto a los dere-
chos de quienes inviertan en ella, la adecuada
administración de sus asuntos y el conocimien-
SON GARANTÍA DE ÉTICA to público de su gestión.
Eso dará a los clientes, competidores y el sec-

EN LAS RELACIONES tor en general tranquilidad acerca de la conduc-
ta y ética de los empleados de las compañías
COMERCIALES.
del Grupo y en las relaciones comerciales con
ellas.
La pretensión no es que las filiales tengan el

mismo Código de ISA, sino que lo adopten en
- Entrega a los accionistas por lo menos dos ve- cuanto sea posible y sea compatible, conservan-
ces al año de boletín corporativo con los prin- do la independencia de las empresas y respe-
cipales avances y resultados de la empresa, tando la normatividad de cada país.
evolución de la acción de ISA en el mercado y
otros temas de interés. En el 2005 se envió ISA busca irradiar sus prácticas de buen gobier-
versión física y digital del boletín a cerca de no corporativo a las filiales, y al mismo tiempo
14.000 accionistas que habían suministrado su
correo electrónico. También se enviaron
263.008 correos electrónicos a accionistas.
- Conexión en línea de la Oficina de Atención
al Accionista con el Depósito Centralizado de
Valores.
LAS PRÁCTICAS
- Información actualizada de las actividades de
la empresa en la página web –sitio especiali-
zado en español, inglés y portugués–; se ofre-
DE BUEN GOBIERNO
cen informes electrónicos, reuniones presen-
ciales y reportes a entes externos. Durante el
2005 se recibieron 12.238 visitas en el sitio.
GENERAN COMPROMISOS,
Prácticas unificadas
PERO TAMBIÉN GENERAN
para un sueño común
Como grupo empresarial, ISA sueña con ser un gran TRANQUILIDAD, PORQUE
mercado eléctrico supraregional en Latinoamérica
donde los países conjuguen sus propósitos de desa-
rrollo común, encuentren oportunidades para ampliar SON EL INSTRUMENTO DE
sus mercados, logren mayor competitividad para in-
sertarse en la economía mundial y mejor calidad de
vida para sus habitantes. UN BUEN GOBIERNO
Un sueño de esta magnitud implica conseguir y man-
tener la confianza de los inversionistas, tarea que com- CORPORATIVO.
promete a las autoridades y entes reguladores, los
diferentes agentes del mercado de capitales, las em-
presas y sus administradores.

tomar prácticas y procesos de ellas, pues en el Estas experiencias van mostrando cómo la uni-
Grupo algunas empresas cuentan ya con códi- ficación de políticas y esfuerzos, especialmente
gos de este tipo. en materia de inversión y operación, fortalece la
capacidad competitiva del Grupo Empresarial
En marzo de 2005, Transelca adoptó un código ISA y mejora la posición de sus filiales en el
de buen gobierno cuyo ámbito de aplicación son ámbito nacional e internacional.
todas las actuaciones de los administradores,
gerentes, empleados, contratistas, proveedores Hacia el futuro, ISA se propone que el aprove-
y accionistas, para que la empresa pueda desa- chamiento de sinergias entre las empresas del
rrollar su actividad dentro de principios éticos y Grupo las lleve a elevar sus niveles de calidad y
buen manejo. eficiencia en la prestación de los servicios, lo
que redundará en mayor satisfacción del mer-
Red de Energía del Perú -REP- fue distinguida cado y en nuevas oportunidades de negocio.
este año en el Concurso de Buen Gobierno Cor-
porativo, realizado por la Universidad Peruana
de Ciencias Aplicadas y la Asociación de Em- Conclusión
presas Promotoras del Mercado de Capitales
para premiar a compañías comprometidas con
buenas prácticas de gestión. Por experiencia, ISA sabe que es posible lograr
la armonía entre la agilidad y la eficiencia del
Un código de buen gobierno fue aprobado en mundo empresarial y la adopción de Prácticas
REP por la junta general de accionistas en julio de Buen Gobierno Corporativo.
de 2005, año en el cual uno de los temas más
importantes desarrollados por la empresa fue la El éxito de la empresa en el mercado de capita-
campaña de valores entre los empleados para les es el resultado del compromiso con la exce-
interiorizar la honestidad y la solidaridad. lencia y del esfuerzo permanente para construir
sólidas relaciones de negocios con clientes y
También en ese año, REP cumplió con los diez proveedores, y de confianza con los accionistas
principios del Pacto Global de las Naciones Uni- y el mercado en general.
das al que adhirió en el 2004 para promover el
desarrollo sostenible y la buena ciudadanía cor- Los principios fundamentales están dados. El
porativa. más absoluto respeto al accionista minoritario,
la estricta aplicación de las prácticas de buen
Por su parte, Internexa y Flycom poseen el deno- gobierno corporativo y la gestión eficiente de-
minado Código de Conducta Comercial y Trans- ben ser las piedras angulares para que las em-
parencia Competitiva, con los principios que presas puedan acceder a financiarse en un mer-
orientan la manera como deben llevarse a cabo cado de capitales.
las relaciones comerciales de estas empresas de
telecomunicaciones. Implementar, interiorizar y cumplir prácticas de
buen gobierno corporativo trae privilegios, pero
En dicho Código se acogen valores de integri- también responsabilidades. Contar con un Có-
dad, pluralidad, responsabilidad, confianza, digo de Buen Gobierno implica para una empre-
transparencia y trabajo en equipo, fundamenta- sa hacer públicos sus compromisos, y esto a su
dos en el respeto a los inversionistas. Se dan vez significa que debe cumplirlos.
pautas para cumplir leyes y ordenamientos jurí-
dicos vigentes, cuidar y respetar la salud y el La principal recomendación de ISA es compro-
medio ambiente, manejar información sobre la meterse solo con lo que se esté en capacidad
competencia, asumir la defensa de la competen- de cumplir, ya que la generación de confianza y
cia y de los usuarios, seleccionar los socios del de credibilidad son razones que deben mover a
negocio (“hacemos negocios con personas cum- una empresa a hacer de las prácticas de buen
plidoras de la ley”), ejercer las prácticas de com- gobierno un imperativo estratégico.
pra, enfrentar conflictos de intereses, estable-
cer relaciones con autoridades gubernamenta-
les nacionales y extranjeras, y establecer rela- El texto completo del Código de Buen Gobierno de
ciones políticas. ISA puede consultarse en la página www.isa.com.co

Cómo incorporar
la ética pública a la
cultura organizacional
de las entidades del
Estado
Teodoro Pérez P.*
* Sociólogo, Asesor Técnico de Casals & Associates Inc. en Ética pública. teoperez@hispavista.com
** Los conceptos y metodologías desplegados en el presente artículo, tienen como base el Modelo de Gestión
Ética para Entidades del Estado desarrollado bajo el liderazgo del autor en el marco del Programa
“Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia”, que está ejecutando la Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional –USAID-, bajo la operación de Casals & Associates Inc.
1. LA ÉTICA COMO Como fundamentación de la ética, el enfoque racionalis-

GRATIFICACIÓN EN EL VIVIR ta es muy importante, en especial para mostrar la validez
de una determinada norma moral. No obstante, en el te-
L
a tradición racionalista asume la ética como rreno de las ejecuciones es prácticamente anodino, por
un saber que se fundamenta y se constru- cuanto en general ninguna buena razón basta para lo-
ye desde la reflexión filosófica, y que se grar que se siga la norma. Nadie cumple reglas morales
traduce en un arsenal de argumentos, en por el solo hecho de que éstas hayan sido bien funda-
un elenco axiológico y en un sistema normativo que mentadas teóricamente. Así lo afirma Bobbio2 : “Los lími-
deben ser observados por las personas en su vida tes del racionalismo ético son todavía más evidentes cuan-
cotidiana para que su comportamiento sea consi- do se abandona el tema del fundamento de la moral y se
derado ético, dentro de un modelo ideal de ser hu- afronta aquel prácticamente mucho más importante de la
mano y de sociedad. El desarrollo moral es visto, ejecución de las leyes morales. Para mostrar la validez
inclusive, como la expansión de la capacidad de una regla puede bastar una buena razón; pero esta
cognitiva para argumentar y explicar la conducta se- misma buena razón no basta normalmente para hacerla
guida o a seguir, según principios universales. Va- observar. El tema del fundamento de las reglas morales
lores, prescripciones y argumentos racionales son, es tan apasionante teóricamente como irrelevante prácti-
entonces, los ejes que sostienen la formación ética camente. No hay máxima moral que sea observada por
que se diseña desde estas perspectivas1 . el solo hecho de haber estado bien fundada”.
1
Ver CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogotá: FES. 1998; y MANZI, Jorge y ROSAS, Ricardo. Bases psicológicas de la
ciudadanía. En PIZARRO, Crisóstomo, y otros. Niñez y democracia. Bogotá: Ariel-Unicef. 1997.
2
BOBBIO, Norberto. Elogio de la templanza y otros escritos. Madrid: Temas de hoy. 1997. P. 216.

En la creencia de que las personas orientamos nues- do6 , y adquiere su forma cuando aceptamos la legitimi-
tras acciones por la mejor opción racional o por las teo- dad del otro como un ser con el cual configuramos un
rías y conceptos que manejamos, frecuentemente los mundo social. Como preocupación, como interés por el
enfoques racionalistas apuntan a la ilustración en la for- bienestar del otro, como compasión solidaria en el do-
mación ética. La lógica que manejan consiste en que si lor o la necesidad del otro, como alegría gratificante por
lo que usted sabe guía su acción, entonces es necesa- el logro del bien común, la ética no tiene ningún funda-
rio impartir conocimientos sobre ética para que éstos mento racional argumentativo sino emocional, es algo
orienten su trasegar por el mundo. Más específicamente, que simplemente nos ocurre sin que podamos contro-
es necesario enseñarle valores, entendidos, según lar su ocurrencia. Es por ello que los discursos éticos
Cortina3 , como cualidades intrínsecas de la persona no convencen sino a los previamente convencidos. Que
que debemos cultivar (honradez, honestidad, la ética tiene que ver fundamentalmente con la vida,
estudiosidad, etc.), como cualidades de las cosas o de con las interacciones y no con los discursos ni con las
las relaciones con las otras personas que debemos ser normas, se hace evidente cuando observamos los muy
capaces de reconocer (belleza, armonía, amistad, paz, frecuentes casos de personas que muestran fuertes
etc.), o bien como cualidades componentes del ser hu- incoherencias entre sus discursos, construidos sobre
mano ideal que debemos desarrollar en nosotros para los valores más sublimes, y sus prácticas, agenciadas
alcanzar la perfección4 . por un emocionar que justifica cualquier medio para al-
canzar el fin de apropiación, despojo y hegemonía que
Los conocimientos filosóficos sobre ética y la teoría de buscan.
los valores son indispensables para la fundamentación
deóntica de las profesiones y para el diseño de proyec- Como seres biológicos que somos, las acciones huma-
tos educativos, políticos, empresariales, deportivos, nas son posibles porque una determinada emoción las
investigativos y de cualquier otro tipo, por cuanto la es- genera7 . De hecho, todos sabemos que cuando uno se
cala de valores que asumamos orientará el sentido de encuentra en una cierta emoción tiene abierto un domi-
las finalidades y las estrategias de la planeación. No nio de acciones posibles que se cierra y da paso a otro
obstante, la ejecución de los proyectos se realiza en el dominio de acciones diferentes cuando cambia la emo-
aquí y en el ahora de las interacciones de las personas ción que vivimos. Y por cuanto el existir en la vida coti-
que están involucradas en esas acciones, es decir, en diana se da en un continuo fluir de emociones, lo que
la espontaneidad, reactividad e irreflexividad propias del hagamos o no hagamos en nuestras interacciones con
fluir de la vida cotidiana, la cual no es susceptible de los otros y con el entorno, dependerá de ese fluir emo-
ser diseñada desde las tecnologías de la planeación. cional, el cual está estrechamente relacionado con la
cultura en la que nos hemos socializado y con los de-
No estamos afirmando que el conocimiento y la racio- más componentes de nuestra personalidad.
nalidad cumplen una función trivial en la configuración
de las acciones humanas. Ellos nos sirven, como ya Ahora bien, todos los seres vivos buscan la gratifica-
dijimos, para la planeación y como referencias para la ción y/o la tranquilidad, huyéndole a las situaciones que
reflexión, herramienta de gran importancia para afectar les pueden generar daño y causar dolor o mortifica-
la dinámica emocional y para configurar los dispositi- ción. Los humanos acontecemos de manera similar, con
vos evaluadores y significantes de lo que nos resulte la diferencia de que aquello que para nosotros significa
atractivo o aversivo, gratificante o mortificante, intere- bienestar y lo que consideramos buenos satisfactores
sante o irrelevante5 . de las necesidades presenta notables variaciones cul-
turales8 . Según Savater y Singer, vivimos en la bús-
En la mirada que aquí mantenemos, concebimos que queda de la autoafirmación, la gratificación y la felici-
la ética se constituye en la preocupación por el bienes- dad9 , las cuales pretendemos lograr en la vida terrenal
tar del otro en términos de responsabilidad y de cuida- o en la forma de existencia que tengamos después de
3
CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogotá: FES. 1998.
4
La mirada que mantenemos se distancia ampliamente de esta concepción de los valores. En efecto, aquí los valores son asumidos
como “aquellas formas de ser y de actuar de las personas que son altamente deseables como atributos o cualidades nuestras y de los
demás, por cuanto posibilitan la construcción de una convivencia gratificante en el marco de la dignidad humana.”
5
LYONS, William. Emoción. Barcelona: Anthropos. 1993.
6
Cfr. MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997; y BOFF, Leonardo. Ética planetaria
desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
7
MATURANA, Humberto. Emociones y lenguaje en educación y política. Santiago: Hachette. 1991.
8
MAX-NEEF, Manfred. Desarrollo a escala humana. Santiago: Cepaur. 1992.
9
Ver SAVATER, Fernando. Ética como amor propio. México: Mondadori. 1991; y SINGER, Peter. Ética para vivir mejor. Barcelona: Ariel. 1995.

la muerte, dependiendo de las creencias religiosas que cabida por diferentes que sean, requieren de la con-
profesamos. Según la cultura que predomine en el in- fianza como requisito indispensable para resolver las
dividuo y según el ámbito concreto de relación en que confrontaciones de intereses mediante el diálogo y la
se mueva, la persona encontrará la gratificación en una concertación, y para construir una cotidianidad que
determinada acción o en su contraria. les posibilite el desarrollo social y económico en be-
neficio de toda la colectividad. Cuando la confianza
El hecho es que las personas siempre hacemos lo desaparece o no existe, automáticamente emergen
que queremos, lo que deseamos, lo que nos hace la confrontación antagónica y las soluciones de fuer-
sentir bien; es decir, buscamos que las acciones que za para resolver los naturales conflictos que se pre-
realizamos sean autotélicas, que la gratificación que sentan en una colectividad plural, y las relaciones
nos producen se halle en su misma ejecución. Pero cotidianas se tornan inmanejables por mecanismos
la vida cotidiana no se compone solamente de accio- diferentes a la coerción, el amedrentamiento y la
nes autotélicas. También ejecutamos muchas accio- manipulación desde la fuerza y el poder.
nes que nos implican sufrimiento, privaciones o es-
fuerzos no deseados, pero las hacemos porque que- La confianza cumple un papel central en la cohesión
remos sus consecuencias, que es en donde encon- social y en la dinamización del desarrollo y del bien-
tramos la gratificación. Estas son acciones de carác- estar general, gracias a la enorme expansión del ho-
ter teleológico, por cuanto la gratificación de la ac- rizonte de posibilidades que ofrece para la actuación
ción no está en la acción misma, sino en sus conse- colectiva, de manera particular por su capacidad di-
cuencias. solvente del miedo y de las incertidumbres, y por la
generación de condiciones para la construcción de
Así se teje el fluir de la cotidianidad, en el trenzado de sinergias entre personas y grupos10 .
acciones teleológicas y acciones autotélicas, pero
siempre en la búsqueda emocional de la gratificación. La Confianza y los juicios
Una conducta de solidaridad como dar una donación,
por ejemplo, puede estar fundada al menos por tres De acuerdo con el DRAE (Diccionario de la Real Aca-
intenciones distintas originadas en emociones dife- demia Española de la Lengua), el sustantivo Confian-
rentes: la búsqueda de reconocimiento público si el za significa “Esperanza firme que se tiene de alguien
donativo tiene difusión o el donante está siendo ob- o algo. Seguridad que alguien tiene de sí mismo”. El
servado; adquisición de indulgencias para resarcir pe- verbo Confiar, por su parte, está definido como “En-
cados o para cobrar el favor en el futuro; o como acto cargar o poner al cuidado de alguien algún negocio u
de compasión al afectarnos el sufrimiento que al otro otra cosa. Depositar en alguien, sin más seguridad
le produce la privación. En los dos primeros casos la que la buena fe y la opinión que de él se tiene, la ha-
acción solidaria tiene una connotación teleológica, y cienda, el secreto o cualquier otra cosa. Esperar con
en la última autotélica. firmeza y seguridad.” La confianza es, entonces, algo
que sentimos con relación a nuestra vulnerabilidad,
En el enfoque que sustenta la mirada que sostiene el una disposición subjetiva para relacionarnos con el
Modelo de Gestión Ética, se mantiene que un trabajo mundo en términos de mayor o menor seguridad, como
formativo en ética debe estar sustancialmente orien- resultado de la apreciación y de los juicios que hace-
tado al querer, al deseo de las personas, de modo mos sobre nosotros mismos o acerca de los demás.
que se logren cambios en el sentido de sus vidas y
que les resulte gratificante en sí mismas las actuacio- En efecto, la confianza es resultado de cuatro clases
nes que vayan alineadas con la ética. de juicios11 : de veracidad, de competencia, de trans-
parencia y de inclusión. El juicio de veracidad se si-
túa en el terreno de la sinceridad, y está referido a la
2. LA CONFIANZA, FUNDAMENTO DE apreciación que hacemos sobre la congruencia entre
LA INTERACCIÓN SOCIAL DEMOCRÁTICA el decir y el hacer de los otros, a la coherencia entre
discursos y prácticas. La veracidad es una condición
Un Estado y una sociedad que intenten ordenarse en de la interacción lingüística en la vida cotidiana: exis-
forma democrática, pluralista y participativa, es decir, te un pacto tácito de veridicción en nuestros enuncia-
haciendo posible una nación en donde todos tengan dos y en el de los otros, que da lugar a la actuación
10
ECHEVERRÍA, Rafael. La empresa emergente, la confianza y los desafíos de la transformación. Buenos Aires: Granica. 2000.
11
Ibidem.

desde la buena fe; si este pacto no existiera, toda La ética, cimiento de la confianza
declaración o afirmación debería ser demostrada, lo
cual complicaría en modo superlativo la convivencia La interacción social se asienta sobre una base de
cotidiana en los diversos ámbitos de interacción. confianza que cada persona otorga a los demás
dentro de un criterio de buena fe: ordinariamente
En el juicio de competencia, la confianza se focaliza no esperamos que todo aquel con quien nos en-
en el reconocimiento de las capacidades propias o contremos nos diga mentiras, sea un inepto, bus-
ajenas para realizar con idoneidad una determinada que aprovecharse de nosotros o pretenda hacer-
labor; frente al otro, es una aceptación de que él o nos daño, sino todo lo contrario. Este criterio de
ella tienen los conocimientos, habilidades y destre- buena fe, a su vez, tiene su cimiento en las nor-
zas necesarios para cumplir con suficiencia la tarea mas elementales de convivencia que toda persona
que se les asigne. Es un juicio indispensable para la suscribe de manera natural y automática cuando
delegación de funciones, el trabajo en equipo y los entra en relación con otra para configurar un espa-
intercambios. Difícilmente delegaremos un trabajo en cio social, y que no es otra cosa que el pacto ético
alguien de quien desconfiamos, y preferiremos traba- indispensable para que el colectivo pueda subsis-
jar solos que en compañía de alguien a quien consi- tir y reproducirse en sus aspectos materiales y es-
deramos incompetente. pirituales. Sin ética, cada quien actuaría de mane-
ra desarticulada y destructiva, generándose un caos
El juicio de transparencia, a su vez, se refiere a la de desconfianza devastador de inconmensurables
apreciación que hacemos de quienes administran bie- proporciones, que haría sucumbir el sistema so-
nes públicos cuando rinden cuentas a la ciudadanía cial.
sobre los resultados y la forma como han gestionado
los recursos públicos que les han sido encomenda- Y es que el comportamiento ético está estrechamen-
dos, y cuando suministran a los veedores ciudada- te conectado con la generación de confianza. Cuan-
nos la información no sujeta a reserva legal que les do alguien falta a la ética, está socavando la confian-
es solicitada. za básica que sus interlocutores le han depositado,
ya sea porque se sienten engañados, manipulados,
El cuarto juicio que genera confianza, el juicio de la utilizados, timados o desdeñados. En este sentido, la
inclusión, se efectúa cuando siento que el otro se confianza es un capital constituido con fondos prove-
preocupa por mi bienestar, que me incluye como be- nientes de las acciones éticas, cuyo crecimiento es
neficiario de sus actuaciones, que no me va a aban- lento, pero que como en los juegos de azar, puede
donar a mi propia suerte, y que de alguna manera yo dejar arruinado a su poseedor en un instante, cuando
hago parte de su planeación sobre el futuro. En otras la apuesta conduce por caminos no éticos. La con-
palabras, hago el juicio de inclusión cuando opino fianza es vital en la vida cotidiana de cualquier perso-
que el otro –que puede ser una persona o una orga- na, pero lo es mucho más para quienes representan
nización- identifica mis inquietudes y necesidades, y el interés público, por cuanto en este ámbito la exi-
que las tomará en consideración en su comportamien- gencia de honestidad, transparencia e idoneidad son
to. El sentimiento de seguridad que inspiran los pa- inexcusables.
dres y en general la familia, así como los amigos, se
asienta en esta clase de juicio.
3. NECESIDAD DE LA GESTIÓN ÉTICA
En el campo de la política y de la administración del
Estado, los juicios de transparencia y de inclusión son Históricamente, las sociedades que han logrado una
absolutamente claves para la generación de confianza alta armonización y coherencia entre normas forma-
institucional. La confianza de la población en el Estado, les e informales, han experimentado notables desa-
en las instituciones y en las organizaciones –y de todas rrollos económicos y sociales por la posibilidad de
estas entre sí- nace de los juicios de transparencia in- hacer acuerdos complejos, merced a la confianza
clusión que se hacen acerca de la disposición y actitud que las actuaciones de los agentes sociales gene-
de los gobernantes y administradores de lo público para ran en el conjunto de la sociedad12 , y por ende a la
incluir al colectivo en los beneficios de las acciones que ampliación de la capacidad de producir riqueza que
realizan, de la preocupación por el bienestar común, y beneficie al conjunto de la ciudadanía, mejorando
de la rendición social de cuentas que efectúen. su calidad de vida.
12
Ibidem.

Lo contrario ocurre en las sociedades en donde se ción de acuerdo con su idiosincrasia; y los valores
presentan incongruencias entre ley, cultura y ética y principios éticos que porta el servidor público, a
tanto en el ámbito del sector privado como en el de la su vez, regularán sus actuaciones en el marco de
administración pública. En estos casos, la baja con- la cultura y el cumplimiento de la ley, como meca-
fianza que se gesta se convierte en obstáculo para nismo de autocontrol para orientar sus actuacio-
los pactos sociales, el Estado se debilita en su fun- nes en la búsqueda del bien común y la defensa
ción de defensor y promotor de los intereses públi- del interés social sobre el interés particular.
cos, la población se siente desprotegida e inerme fren-
te a los poderosos intereses privados, y la insolidaridad En este contexto, es claro que para el desarrollo so-
y el ¡sálvese quien pueda! se convierten en los refe- cial y económico y la convivencia justa y respetuosa
rentes para la acción individual. en cualquier país, son fundamentales las reglas for-
males e informales que tanto el conjunto de la socie-
Divorcio entre ley, cultura y ética13 dad como los grupos y los individuos han adoptado y
comparten14 . Las normas formales se refieren a aque-
En el campo de la administración pública, es acep- llos preceptos dictados por la autoridad competente,
tado que la eficiencia y la transparencia en la ges- en que se manda o prohíbe algo en consonancia con
tión pública son resultado de la actuación congruen- la justicia y para el bien de los gobernados –es decir
te de los servidores públicos dentro de los marcos la Ley-en tanto que las normas informales correspon-
regulatorios formales e informales, en donde la ley den, por una parte, a las convenciones que la cultura
constituye el entorno normativo explícito que ba- propia del conjunto del país, de las regiones y de los
sado en la cultura y en la ética, expresa el interés grupos, tiene establecidas a través de creencias,
común; la cultura regional, local y del grupo social modelos mentales, significaciones, costumbres y tra-
al que pertenece el servidor público, por su parte, diciones para legitimar los comportamientos que se
expresa formas concretas de pensar, sentir y ac- consideran socialmente aceptables y repudiar los que
tuar frente al mundo, que no deben entrar en anta- no, y por otra parte a los sistemas de valores y princi-
gonismo con los principios y fines constitucionales pios éticos que desde el fuero interno individual sir-
y legales sobre el carácter de la función pública, ven a cada persona para evaluar las actuaciones pro-
sino por el contrario, ilustra los procedimientos más pias y las de los otros acerca de lo que significa vivir
idóneos para atender las necesidades de la pobla- bien y habitar bien.
GESTIÓN
PÚBLICA
LEY
(Sociedad)
CULTURA ÉTICA
(Grupo) (Individuo)
Figura No. 1. Divorcio entre Ley, Cultura y Ética en la Gestión Pública
13
Este concepto es tomado de los trabajos de Mockus sobre el tema de convivencia social, y en especial de MOCKUS, Antanas y
CORZO, Jimmy. Cumplir para convivir. Indicadores de convivencia ciudadana. Bogotá: Unibiblos. 2003.
14
NORTH, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura Económica. 1993.

Específicamente en lo atinente a las problemáticas ley, la cultura y la ética no siempre están alineadas,
de alineación entre el deber ser y las prácticas en la de forma que aunque tienen áreas comunes de inter-
gestión pública –entendida como el ejercicio de la fun- sección, otras zonas no tienen puntos de encuentro
ción pública en la administración del Estado- la situa- que garanticen la coherencia de las actuaciones, de-
ción puede ser diagramada como se observa en la jando intersticios por los que se aprueban y/o con-
Figura No. 1. sienten conductas que van contra el bien común, pero
que son justificadas desde preceptos individuales o
En efecto, los datos sobre la comisión de delitos fren- de grupo que desconocen el concepto de lo público,
te a la administración pública y sobre la percepción y que ven como legítimo el uso del cargo público y
de los servidores públicos en cuanto a las prácticas del poder que lo inviste para usufructuarlos en bene-
éticas en sus entidades, ponen en evidencia que la ficio personal y privado.
CULTURA ÉTICA
(Grupo) (Individuo)
GESTIÓN
PÚBLICA
LEY
(Sociedad)
Figura No. 2. Congruencia entre Ley, Cultura y Ética en la Gestión Pública
La figura No. 2 muestra la alineación que se re- ra en su relación con las demás personas y con el
quiere para avanzar en la construcción de una ges- entorno natural.
tión ética en la Administración Pública, lo que im-
plica trascender mediante multiplicidad de accio- En este sentido, la incorporación de prácticas éticas a la
nes organizacionales, las tradiciones, creencias, gestión de las entidades públicas significa trabajar para
prácticas y costumbres que sostienen el histórico cambiar actitudes, significados e imaginarios sobre lo
divorcio existente en la esfera pública entre nor- público y sobre el ejercicio de la función pública, así como
mas formales e informales, lo que implica la im- para disponer y motivar al conjunto de la entidad –es
plantación de un proceso de cambio de la cultura decir a todos sus servidores públicos- hacia el manteni-
organizacional, dirigido hacia la efectiva prelación miento de todas las actuaciones dentro del marco de la
del interés público sobre el privado en todas las ley y de la ética, y para que se deslegitime y rechace
actuaciones de los servidores públicos en los dis- cualquier actuación por fuera de estos marcos.
tintos niveles jerárquicos.
Sin embargo esta tarea no puede reducirse a sim-
ples acciones de capacitación mediante cursos y con-
4. LA GESTIÓN ÉTICA ferencias, pues las problemáticas tradicionales que
COMO CAMBIO CULTURAL el país porta frente a la concepción de lo público y de
lo que significa la función pública, exige que para la
En tanto que conjunto de principios, valores y nor- configuración de gestiones éticas en las entidades
mas del fuero interno que guían los fines de las públicas, se aborden procesos de cambio de la cul-
conductas de las personas hacia el vivir bien y el tura organizacional de las mismas, lo que implica mul-
habitar bien, la ética dispone actitudinalmente a los tiplicidad de acciones en varios frentes organizacio-
individuos para actuar de una determinada mane- nales.

La cultura es el modo del grupo. Comprende los productos que se expre-
de vida de un colectivo san en la ciencia, la tecnología, el arte, las leyes,
las normas y reglamentos, los ritos, los eventos de
“Cultura” es uno de los términos más polisémicos, celebración colectiva y los comportamientos de las
es decir con mayor número de significados. En personas.
general, puede afirmarse que cultura es todo aque-
llo que es producto de la actividad de los seres El Nivel Implícito, por su parte, es el nivel no
humanos. También la cultura es definida como el conciente. Está conformado por los paradigmas, las
cultivo del espíritu: alguien tiene cultura cuando ha creencias básicas, los valores, los prejuicios y los
estudiado, es bien educado y tiene muchos cono- mitos que las personas asumen en forma
cimientos teóricos. Igualmente la cultura puede ser apriorística, así como por las dinámicas emociona-
definida como el conjunto de tradiciones, imagina- les propias de la cultura del grupo concreto. Allí se
rios, costumbres, mitos y creencias que son comu- ubican las predisposiciones básicas para pensar,
nes a un grupo social. O puede ser entendida como sentir y actuar en una determinada forma que re-
las formas de sentir, pensar y actuar propias de un sulta coherente con esa cultura.
colectivo15 .
Llevada esta taxonomía a una organización labo-
Retomando los elementos anteriores, asumiremos ral, puede decirse que la cultura organizacional está
la cultura como la forma de vivir que caracteriza a conformada por dos niveles esenciales17 :
una sociedad o grupo social en un periodo deter-
minado, y que se expresa en las formas de pensar, 1) Las manifestaciones explícitas u observables,
sentir y actuar de las personas que pertenecen a que se subdividen en:
esa cultura, a través de las tradiciones, costum-
bres y creencias, los sistemas de valores, las ce- • Lo que la organización expresa que es (La
remonias y expresiones artísticas, los artefactos y Misión, la Visión, el Código de Buen Gobier-
los sistemas de conocimiento. no, el Código de Ética, las normas, la ima-
gen corporativa); y
En síntesis, la cultura es el modo de vida de un
colectivo, la forma como los integrantes de un gru- • Las prácticas organizacionales (Procedimien-
po se relacionan entre sí y con su entorno, lo cual tos, conductas, organigramas, rituales y tec-
está estrechamente conectado con los fines y sen- nologías que utiliza la organización).
tido que los miembros del grupo le dan a su actuar
cotidiano, con la manera como se emocionan fren- 2) Lo que los miembros de la organización pien-
te al mundo y frente a sus experiencias. En última san y sienten -correspondiente al nivel implíci-
instancia, la cultura guarda relación intrínseca con to- constituido por las creencias y valores esen-
aquello que las personas consideran que es lo que ciales de las personas que integran a la enti-
hace gratificante su existencia, es decir aquello a dad. Estos valores esenciales usualmente son
lo cual dan valor. los mismos valores primarios de la cultura pre-
dominante en la que se inscribe la organiza-
Niveles de la cultura ción.
y cambios culturales
Aplicado lo anterior a la entidad pública, se encuen-
La cultura de cualquier colectivo humano tiene dos tra que su cultura organizacional se constituye en
dimensiones estrechamente relacionadas: El nivel la intersección del nivel explícito -correspondiente
implícito y el nivel explícito16 : a la entidad como organización formal- y el nivel
implícito -que corresponde al modo de ser de los
El Nivel Explícito, conformado por las manifesta- servidores públicos que integran a la entidad, tal
ciones visibles y audibles de la cultura, y que co- como se ilustra en la figura No. 3. (Ver página si-
rresponde a los actos concientes de los miembros guiente)
15
NANDA, Serena. Antropología cultural. México: Grupo Cultural Iberoamericano. 1987.
16
PÉREZ, Teodoro. Convivencia solidaria y democrática. Bogotá: Ismac. 2001.
17
Cfr. SCHEIN, Edgar. Cultura organizacional y liderazgo. Barcelona: Plaza y Janés. 1988; y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
LA FUNCIÓN PÚBLICA. Cultura organizacional. Bogotá. 2002.

ENTIDAD SERVIDORES
PÚBLICOS
Estructuras Conductas
Normas Actitudes
CULTURA
Orientaciones Valores
ORGANIZACIONAL
estratégicas Principios
Controles Creencias
Figura No. 3. Conformación de la cultura organizacional como intersección

de los componentes formales de la entidad y el modo de ser de los servidores públicos
Visto lo anterior, se hace evidente que los cambios con relación a otros propósitos de cambio cultural
en la cultura organizacional se pueden dar en el que se proponga una organización. En efecto, sien-
nivel implícito, en el nivel implícito o en ambos. do la cultura altamente conservadora y por lo tanto
Cuando el cambio afecta meramente el nivel explí- difícil implantar cualquier cambio en la cotidianidad
cito de la cultura, se modifican algunas prácticas, ya configurada y consolidada en cualquier organi-
se introduce tecnología y nuevos discursos, pero zación, el avanzar hacia una cultura de integridad
el sentido de las acciones sigue siendo el mismo, y transparencia en las entidades públicas, las cua-
por cuanto el nivel implícito, que es el fundamen- les se encuentran inmersas en una tradición que
tal, no ha sido tocado. mantiene fuertes atavismos premodernos plantea
a los agentes promotores del cambio retos y consi-
Por ejemplo, en la administración pública se han deraciones especiales.
dado grandes modificaciones en los sistemas de
planeación, de administración, de contabilidad y de La implantación de la Gestión Ética trasciende la
control, en los procesos internos, etc. pero en mu- modificación de las formas de realizar el trabajo en
chos casos las prácticas de corrupción siguen sien- la entidad, puesto que se introduce en el área per-
do similares a las que existían hace cincuenta o sonal de los fines de la vida, en los paradigmas
cien años, porque los niveles implícitos de la cultu- sobre el tipo de convivencia social que se quiere
ra sobre lo público no han cambiado, es decir, se tener, y en las normas de vida personal que porta
siguen manteniendo imaginarios y creencias de que cada servidor público. Ello es, precisamente, lo que
lo público no es de nadie, y que está bien conlleva desafíos adicionales en la realización de
usufructuarlo para fines personales. este propósito.
La ética entendida como los valores, principios y Y es que como ya se ha insistido, los cambios cul-
normas del fuero interno de la personas, se sitúa turales en general y los cambios en la disposición
como un componente del nivel implícito de la cul- ética en particular son muy complejos y difíciles,
tura. Por ello, la implantación de procesos en las por cuanto la cultura predominante tiende a perpe-
entidades públicas para fortalecer la gestión ética tuarse a través de las interacciones sociales de los
implica abordarla desde la perspectiva del cambio colectivos portadores de dicha cultura, por una
de la cultura organizacional. parte, y por otra porque las principales creencias y
valores individuales que son generadores de las
El cambio de la cultura actitudes individuales en los diversos dominios de
organizacional para la gestión ética la existencia, se configuran fundamentalmente en
la infancia y la adolescencia, a partir de los mode-
El cambio de la cultura organizacional para la ges- los sociales de padres, maestros, amigos y medios
tión ética tiene algunas connotaciones particulares masivos de comunicación.

ACCIONES SINÉRGICAS
ENTIDAD SERVIDORES
PÚBLICOS
CAMBIOS EN LA CULTURA
ORGANIZACIONAL
Figura No. 4. Alineamiento de los niveles de la cultura para la Gestión ética
Modificar estas creencias, modelos mentales, de Gestión Ética intentan afectar para avanzar hacia
paradigmas, principios y valores -los cuales se en- el cambio cultural que el Modelo pretende, ya que
cuentran fuertemente arraigados en la edad adulta- para construir una gestión íntegra, transparente y efi-
es una tarea ardua y dispendiosa que exige un conciente en la entidad pública, es necesario transitar
junto de estrategias y de acciones concatenadas, de desde las creencias hasta las conductas, pasando por
modo que en un proceso sinérgico puedan ser afec- los valores, las normas y las actitudes de los miem-
tadas. En la figura No. 4 se puede visualizar el enfo- bros de la organización.
que que al respecto mantiene el Modelo, en donde
con claridad se observa que para la implantación de Las creencias, modelos mentales o paradigmas y prin-
la Gestión Ética es indispensable abordar cambios cipios, son estructuras de pensamiento elaboradas y
tanto en el nivel organizativo de la entidad, como en arraigadas a lo largo del aprendizaje de cada indivi-
el plano de los servidores públicos que integran a ésta. duo, que operan en forma de filtros para interpretar,
otorgar significado y explicar sus observaciones y vi-
Ahora bien, si se parte de la premisa de que toda vencias. Las creencias, modelos mentales o
entidad pública está esencialmente conformada por paradigmas y principios, preceden a la configuración
personas y que son éstas las que le configuran su de los valores, que son criterios –muchas veces in-
estilo de trabajo y su identidad operativa de acuerdo conscientes- que la persona utiliza para evaluar como
con el tipo de interacciones que ellas configuran en- beneficiosos o inconvenientes los discursos y postu-
tre sí y con los públicos o grupos de interés con los lados que escucha, así como las acciones que ella
que la entidad interactúa, entonces se hace evidente misma u otras personas realizan.
que todas las acciones que se ejecutan dentro de la
entidad con el propósito de lograr unos objetivos de- Las normas personales son reglas de conducta adop-
terminados como resultado de la gestión, apuntan a tadas desde el fuero íntimo acerca de cómo compor-
canalizar las prácticas y conductas de los servidores tarse en las interacciones consigo mismo y con el
públicos para alinearlas con las finalidades estratégi- entorno, que disponen a las personas a mantener una
cas y objetivos buscados. u otra actitud ante las diversas situaciones que en el
transcurrir de su vida deba enfrentar.
En este sentido, el esquema de la figura No. 4 se
despliega en los planteamientos que hace la figura Las actitudes son disposiciones para la acción, que
No. 5, (Ver página siguiente) la cual ilustra cuáles son dependen de cómo nos sentimos con respecto a algo
los campos comportamentales, actitudinales y de la o alguien, y predicen nuestra tendencia a actuar de
idiosincrasia que las diversas estrategias del Modelo una determinada manera, lo que se traduce en con-

GESTIÓN ÍNTEGRA,
TRANSPARENTE
Y EFICIENTE
Leyes, Normas y Orientaciones

estratégicas de la entidad Conductas
Estrategia organizativa
Sistemas de Control y Actitudes

de Premios y sanciones
Normas personales
Valores
Estrategias Comunicativa y EMULACIÓN
Pedagógica para la gestión VIVENCIAS Y
ética CREENCIAS, MODELOS REFLEXIÓN
MENTALES, PARADÍGMAS
Y PRINCIPIOS
Figura No. 5. Proceso de cambio en la cultura organizacional18
ductas concretas, que dependiendo de cuáles sean, Por ello, para el logro del cambio cultural es funda-
generan un cierto tipo de gestión y unos determina- mental afectar el sistema de creencias y valores de
dos resultados. los servidores públicos que hacen parte de la entidad.
Las estrategias pedagógica y comunicativa para la
Esta secuencia nos indica que para modificar con- gestión ética apuntan precisamente hacia la modifica-
ductas y lograr una gestión ética, es necesario desa- ción de valores y creencias de los servidores públi-
rrollar acciones en el campo organizacional para afec- cos, con lo cual se garantiza la sostenibilidad y perdu-
tar directamente los comportamientos y actitudes de rabilidad de los cambios conductuales logrados.
los servidores públicos. Expedir leyes y normas, defi-
nir procesos organizacionales, establecer sistemas de Requerimientos del proceso
control y mecanismos punitivos y de reconocimiento de cambio cultural en la entidad
es muy importante dentro de las estrategias del pro- Los cambios en la cultura organizacional pueden ser
ceso de implantación de la gestión ética, pero que planeados -que es la modalidad que se propone con
aunque ello es condición necesaria, no es suficiente. la implantación del Modelo de Gestión Ética- o es-
pontáneos, cuando las transformaciones se van dan-
En efecto, las normas, leyes y procesos organizaciona- do por la dinámica natural y no intencionada de la
les estatuidos, van dirigidos a la reglamentación de las entidad. Y para que un cambio planeado tenga éxito,
actuaciones de los sujetos, pero cómo cumplan la ley o se deben dar dos condiciones: que el proceso de cam-
adelanten los procesos, depende sustancialmente del bio tenga una alta calidad técnica y operativa, y que
sentido, valores y principios de los ejecutores. A su vez, sea aceptado por los miembros del sistema19 .
el establecimiento de premios y sanciones, así como
de un sistema de control, puede generar las disposicio- Para garantizar el cumplimiento de estas condicio-
nes conductuales buscadas, pero ellas desaparecerán nes, se hace indispensable que la estrategia de cam-
tan pronto se extingan estos acicates. bio considere las siguientes áreas de acción:
18
Elaborado a partir de la propuesta de RONDA, Guillermo. Op. Cit.
19
RONCO, Emilio y LLADÓ, Eduard. Aprender a gestionar el cambio. Barcelona: Paidós. 2000.

• Voluntad política de la alta dirección. Por su capaci- • Formación integral. Debe aplicarse una estrategia
dad de liderazgo y por el poder que ostenta, es indis- formativa integral, es decir, que comprenda accio-
pensable la decidida voluntad y genuino compromiso nes de orden cognitivo y de orden emocional, que
de la alta dirección de la entidad con el proceso de efectivamente generen cambios actitudinales y
gestión ética. No basta para ello el simple pronuncia- conductuales tanto individual como colectivamente
miento ocasional del gobernante o directivo avalando en el ejercicio de la función pública. Para ello se
el proceso. Se requiere de su acompañamiento e requiere no solamente la realización de actividades
involucramiento en algunas de las actividades claves que suministren información, sino también que in-
del proceso, y de que con su presencia legitime las duzcan a la sensibilización y a la reflexión, y que
propuestas y acciones que se diseñen. Adicionalmen- logren una afectación emocional, especialmente
te, es imprescindible que la alta dirección mantenga sobre las implicaciones que los comportamientos
coherencia en sus actos con los postulados éticos que éticos y no éticos de los servidores públicos tienen
la entidad se haya planteado. En caso contrario, la des- sobre el bienestar, la salud y la vida de la población.
confianza y el escepticismo cundirán entre el conjunto
de servidores públicos de la entidad, destruyendo las • Comunicación Pública. En las entidades públicas
posibilidades de éxito del proceso de gestión ética. son muy comunes el represamiento y lentitud en la
circulación de la información, un estilo de comuni-
• Normatividad. Las actuaciones de los servidores pú- cación interna jerárquico e instructivo, y una defi-
blicos deben estar circunscritas a lo prescrito por la ciente comunicación externa con la ciudadanía y
Constitución, las leyes y la normatividad emanada por otros grupos de interés, que obstaculizan la trans-
autoridad competente. Eso significa que el desarrollo parencia de la gestión. El cambio cultural hacia la
del proceso de Gestión Ética requerirá la adopción de gestión ética debe abordar soluciones a estas pro-
algunas normas en la respectiva entidad, que comple- blemáticas, mediante la inclusión de estrategias de
menten el marco legal y legitimen las actuaciones del comunicación pública que logren la circulación flui-
equipo gestor. Dentro de esta normatividad pueden da de la información, la configuración de relaciones
estar incluidos los compromisos éticos de la entidad – comunicativas internas caracterizadas por el diálo-
los valores y las políticas éticas- así como el Código de go, la concertación y el trabajo colaborativo, y la efec-
Buen Gobierno Corporativo. tiva interlocución con los públicos externos y la ren-
dición de cuentas sistemáticas a la ciudadanía.
• Organización interna. Todo cambio organizacional
requiere de agentes de cambio dentro de la entidad • Focalizarse hacia la cotidianidad organizacional. Un
que impulsen, dinamicen y consoliden el proceso. cambio en la cultura organizacional se logra cuando se
Por ello será indispensable que se tomen algunas han producido variaciones sustanciales en las prácti-
decisiones formales de orden administrativo para cas consuetudinarias de la entidad, y estas transfor-
conformar y darle operatividad a un equipo promo- maciones se mantienen en el tiempo como la forma
tor de la Gestión ética en todas las áreas y depen- natural y espontánea de su operación. En otras pala-
dencias de la organización, con capacidad para di- bras, los cambios culturales se dan en la forma como
señar e Implantar acciones, y hacer seguimiento, las personas y los colectivos viven su cotidianidad, su
evaluar y proponer ajustes al proceso para mante- diario transcurrir. Queda claro, entonces, que el cam-
ner la direccionalidad. bio trasciende a los nuevos enunciados, prescripcio-
nes normativas y estructuras organizacionales, para
• Participación. Todo proceso de cambio de la cultu- introducirse en los hábitos, costumbres y prácticas de
ra organizacional necesita involucrar al conjunto de la entidad, esto es, a su modo de ser.
miembros de la entidad en todos los momentos o
fases del proceso, con el fin de implicarlos y lograr • Control social. Es connatural a la gestión ética de
su afectación. Y de manera especial, cuando esta- las entidades públicas la transparencia en todas las
mos frente a un proceso de Implantación de la ges- actuaciones de los servidores públicos y la rendición
tión ética, se requiere que la convocatoria sea lo de cuentas periódica y sistemática a la ciudadanía,
más amplia posible y que las acciones formativas, que es, en última instancia, quien ha encargado a
reflexivas y comunicacionales lleguen a todos los cada uno de ellos la administración de los bienes
ámbitos de la entidad. Recuérdese que la ética se públicos. Por ello, el cambio organizacional para la
inscribe en el fuero íntimo de cada individuo, en el gestión ética debe producir una generalización del
núcleo de su subjetividad, lo que conlleva la necesi- desempeño de la función pública dentro del concep-
dad de acceder al conjunto en general y a cada ser- to de servicio a la ciudadanía, y una apertura de las
vidor público en particular. entidades y de los servidores públicos para hacer bien-

venido, a través de mecanismos pertinentes, el con- día. Ello significa que en la construcción de una Gestión
trol social de la ciudadanía sobre sus ejecutorias, tanto Ética es tan importante el proceso de implantación como
en lo referente al uso de los recursos públicos como los productos tangibles - es decir el Código de Buen Go-
a los resultados obtenidos. bierno, el Código de Ética, los Compromisos Éticos y el
Plan de Mejoramiento-.
5.METODOLOGÍA PARA Etapas del proceso de implantación

LA IMPLANTACIÓN DE LA GESTIÓN ÉTICA
El proceso de implantación de la Gestión Ética debe ser
Es muy importante tener presente que los cambios en la concebido esencialmente como un proceso de afectación
cultura organizacional son relativamente lentos y que no y cambio de la cultura organizacional de la entidad en don-
se logran por la simple expedición de actos administrati- de se esté llevando a cabo el proyecto. El proceso descan-
vos que demanden nuevas actitudes y prácticas de los sa en tres grandes productos tangibles y en una serie de
servidores públicos, o como resultado automático de la acciones de corte organizativo, pedagógico y comunicati-
expedición de los Códigos de Buen Gobierno y de Ética. vo, que se estructuran en siete momentos metodológicos,
Los cambios requieren de procesos de maduración y con- los cuales deben ser comprendidos como estrechamente
solidación, en donde confluyen múltiples acciones que los interconectadas e interdependientes entre sí, de modo que
viabilizan a través de la toma de conciencia, la afectación los resultados y efectos que se obtienen con la ejecución
emocional, la apropiación y construcción cotidiana de nue- de cada uno de ellos retroactúa y repercute en los demás,
vas formas de realizar el trabajo que deben convertirse en ya sea para potenciarlos o para debilitarlos. La figura No. 6
hábitos y costumbres merced a su repetición en el día a ilustra esta concatenación.
2. DIAGNÓSTICO ÉTICO:
CUÁL ES LA SITUACIÓN
ÉTICA DE LA ENTIDAD
7. PLAN DE 3. CÓDIGO DE BUEN

MEJORAMIENTO: GOBIERNO: POLÍTICAS
APLICACIÓN DE LAS ÉTICAS DE LA ALTA
ESTRATEGIAS DIRECCIÓN
1. CONFORMACIÓN DEL
COLECTIVO DE AGENTES
DE CAMBIO: QUIÉNES
LIDERARÁN EL PROCESO
6. ESTRATEGIAS
PEDAGÓGICA Y 4. CÓDIGO DE ÉTICA: LOS
COMUNICATIVA: CÓMO VALORES
INCORPORAR A LA CULTURA INSTITUCIONALES
LOS COMPROMISOS ÉTICOS
5. COMPROMISOS ÉTICOS POR
ÁREAS ORGANIZACIONALES:
LA PRÁCTICA DEL CÓDIGO DE
ÉTICA
Figura No. 6. Momentos del proceso de gestión ética
• Momento 1: Conformación tad política del más alto directivo de la entidad para
del Colectivo de Agentes de Cambio comprometerse con el cambio de la cultura
organizacional en la perspectiva de la ética, y con-
La preparación del proceso para la implantación secuentemente, la adopción de las decisiones per-
de la Gestión Ética constituye la fase de inicio del tinentes para darle impulso y sostenibilidad al pro-
mismo. El punto de partida lo constituye la volun- ceso.

El primer paso práctico consiste en la conformación del Buen Gobierno recoge las normas de conducta, mecanis-
Colectivo de Agentes de Cambio para la Gestión Ética, mos e instrumentos que deben adoptar las instancias de
que en una primera instancia está integrado por el Comité dirección, administración y gestión de las entidades públi-
de Ética y el Equipo de Agentes de Cambio, y luego será cas, con el fin generar confianza de los públicos internos y
complementado por los Grupos de Promotores de Prácti- externos hacia la entidad pública.
cas Éticas, una vez se dé curso a la ejecución de las accio-
nes planeadas. Esta fase preparatoria incluye la realiza- El contenido del Código de Buen Gobierno hará referencia
ción de acciones de sensibilización del Colectivo de Agen- a los Principios Éticos de la Administración, así como a las
tes de Cambio sobre ética pública, así como su capacita- políticas de la alta dirección frente al compromiso con la
ción en el Modelo de Gestión Ética para Entidades del defensa de lo público y la orientación de la gestión hacia el
Estado, con el fin de que sus integrantes apropien su sen- interés general, la protección de derechos humanos, la ren-
tido, conceptos y metodología, y queden con disposición dición de cuentas a la sociedad, la participación ciudadana,
actitudinal y cognitiva para aplicarlo en la entidad. la vinculación con la administración, la contratación pública,
la gestión de la calidad, la responsabilidad social, los conflic-
• Momento 2: Diagnóstico tos de interés, el manejo de la información, los riesgos, el
ético de la entidad control interno, el control externo y las controversias.
Por cuanto no es posible cambiar lo que no se conoce, es Una vez adoptado, es imprescindible que el Código de Buen
indispensable identificar el estado de la ética en la entidad. Gobierno sea difundido muy ampliamente entre todos los
Para ello se plantea un ejercicio investigativo de corte públicos, tanto internos como externos, que ejercen como
perceptual, es decir, cuya lectura se basa en las percep- grupos de interés frente a la entidad.
ciones que los miembros de la organización tienen sobre
los valores y las prácticas éticas en la entidad. El ejercicio • Momento 4: Formulación
busca “descongelar” el statu quo de la gestión ética de la del Código de Ética de la entidad
entidad, mediante el recurso de hacer visible, a través de
la observación crítica y del análisis reflexivo, los patrones y Este momento pretende la construcción de una visión éti-
pautas éticas subyacentes a las actitudes y actuaciones ca compartida, entendida como el escenario ético que se
de los servidores públicos en el cumplimiento de sus fun- quiere lograr en la entidad en el futuro mediato, y que
ciones administrativas. constituirá el objetivo del cambio en la cultura
organizacional que comporta el proceso de Gestión Ética.
Diagnosticar la Gestión Ética es un paso fundamental para Operativamente, las acciones se enfocan a la generación
el fortalecimiento ético de la entidad y la generación de de un referente ético complementario al Código de Buen
cambios en la cultura organizacional, por cuanto posibilita Gobierno y bajo los principios éticos establecidos en éste,
analizar, reflexionar e identificar los valores y prácticas del que orientará las relaciones de la entidad en general y de
estado actual de su Gestión Ética, así como observar las sus servidores públicos en particular, con los públicos o
fortalezas y debilidades del proceso vigente. Es claro que grupos de interés con los cuales se debe interactuar en el
no es posible cambiar lo que no se ha identificado o no se ejercicio de la función pública, con base en los valores y
conoce, y que por lo tanto no ha sido cuestionado en su directrices que contendrá el Código de Ética.
validez o su contribución a la construcción de integridad en
el ejercicio de la función pública. La construcción del Código de Ética de la entidad se reali-
za mediante actividades eminentemente participativas, en
•Momento 3: Formulación las cuales, en una primera instancia metodológica, se apli-
del Código de Buen Gobierno can los principios de las cuatro vertientes éticas que con-
fluyen en la ética pública (ética de los derechos, ética de
Un paso fundamental para avanzar en el compromiso ha- los deberes, ética de la responsabilidad y ética del cuida-
cia la Gestión Ética por parte de la alta dirección, es la do) a las relaciones con públicos o grupos de interacción,
construcción y adopción de políticas éticas sobre el go- e identificando los principales principios y valores éticos
bierno o dirección de la entidad, las cuales se plasman en que deben guiar las actuaciones de los servidores públi-
el Código de Buen Gobierno. cos en los diversos dominios de su quehacer como tales.
Los Códigos de Buen Gobierno son disposiciones volun- En segunda instancia se formulan las directrices éticas,
tarias de autorregulación de quienes ejercen el Gobierno las cuales se derivan de los valores adoptados, y enuncian
de las entidades, que a manera de políticas éticas buscan las actitudes y disposiciones conductuales que la entidad
garantizar una gestión íntegra, eficiente y transparente en y sus miembros se comprometen a tener con los públicos
la administración de los recursos públicos. El Código de internos y externos. Los principios, valores y directrices éti-

cas integran el Código de Ética de la entidad, que se cons- liten a los participantes conectar las experiencias vividas
tituirá en el mapa axiológico que luego deberá ser llevado en el proceso grupal con su experiencia vital particular.
al terreno del día a día de cada área organizacional. Para ello se requiere que cada participante del taller esté
en capacidad de abstraer, establecer vínculos, darle sen-
• Momento 5: Construcción tido y valorar el encuentro.
de Compromisos Éticos por
áreas organizacionales En efecto, para lograr nuevas disposiciones conductuales y
nuevas distinciones, es necesario afectar el sentir de las
El Código de Ética deberá ser traducido en cada una de personas, lo cual es posible mediante dos estrategias: la
las áreas organizacionales de la entidad en formas convivencia y la reflexión. La vivencia permite poner a las perso-
cretas de actuación, de acuerdo con las funciones y res- nas en una determinada situación emocional que las lleva a
ponsabilidades específicas que el área cumple en el sentir y generar empatías o rechazos hacia aquello que con-
desempeño de su función administrativa. sideramos debería preservarse o modificarse, y por tanto
posibilita una actitud proclive hacia los cursos de acción bus-
Estas formas concretas de actuación se denominan Com- cados.
promisos Éticos, y hacen referencia a los compromisos
de orden práctico que de acuerdo con la especificidad de De otro lado, la reflexión permite confrontar los argumentos
la respectiva área, los servidores públicos que integran la propios y ajenos para darse cuenta, para entender y dar
misma están dispuestos a asumir en el día a día de la razón de lo que se quiere y de lo que no se quiere, y para
entidad, como manera de cumplir con los principios, valo- hacerse cargo de la vida y de las consecuencias del vivir. La
res y directrices para la gestión ética. reflexión nos conduce a revisar la coherencia de nuestras
actuaciones con nuestros propósitos y postulados, además
Este momento comprende el lanzamiento por parte del de llevarnos a la apertura, a desempuñar la mano para sol-
más Alto Directivo de la movilización para la construc- tar las verdades y las certidumbres que nos acompañan, a
ción de los Compromisos Éticos en toda la entidad, la dudar de ellas, a considerar otros puntos de vista y a cam-
formulación de los Compromisos Éticos en forma biar de observatorio para dirigir nuestra mirada.
participativa por los servidores públicos de cada área, y
la conformación del Grupo Promotor de Prácticas Éti- La vivencia complementada con la reflexión, constituyen un
cas de la respectiva área. La metodología de este mo- poderoso movilizador de cambios actitudinales y de gene-
mento se encuentra en el Noveno Capítulo. ración de acciones hacia el futuro. Es por ello que la presen-
te propuesta, ubicada en el campo de las pedagogías acti-
• Momento 6: Capacitación vas, se asienta en la búsqueda de la afectación emocional
y entrenamiento en estrategias de los servidores públicos participantes y de la incorpora-
Pedagógica y Comunicativa ción al universo de sus conversaciones cotidianas del tema
de la ética en el ejercicio de la función pública.
Lograr cambios actitudinales en los servidores públicos para
que efectivamente apliquen en la cotidianidad laboral los Estrategia comunicativa
Compromisos Éticos, exige el diseño y ejecución de algu-
nas estrategias que en forma sinérgica logren afectar su La segunda estrategia es de carácter comunicativo, y com-
sistema de creencias y valores. Para ello se proponen unas prende el conjunto de acciones metódicas de comunica-
estrategias de orden pedagógico y comunicativo. ción pública aplicadas a la comunicación organizacional,
conducentes a construir significado y sentido compartido
Estrategia pedagógica sobre la visión ética entre los servidores públicos de la
entidad, y a informar de manera amplia dentro de la orga-
La estrategia pedagógica está conformada por las acciones nización acerca del avance del proceso de gestión ética.
de orden pedagógico dirigidas a los servidores públicos de La estrategia comunicativa aportará al entendimiento de
la entidad, las cuales buscan su afectación cognitiva y emo- la función pública en términos de la construcción de con-
cional a través de actividades de sensibilización, de reflexión, fianza, la transparencia en las diferentes actuaciones, la
de comprensión y de apropiación de la visión ética, con el fin interacción respetuosa y dialogante, la rendición de cuen-
de que lleguen a asumirla como su referente de sentido en tas interna y externa, la construcción de lo público, la pri-
las actuaciones que les correspondan dentro del ejercicio macía del interés general sobre el particular, el desem-
de la función pública. peño del cargo como un servicio a la ciudadanía, y el
carácter del servidor público como representante de la
La estrategia está centrada en la modalidad del Taller sociedad y delegado por ella para administrar unos
Reflexivo, el cual busca crear las condiciones que posibi- determinados recursos públicos.

• Momento 7: Diseño expresa públicamente las acciones que la entidad se
y ejecución del Plan de compromete a desarrollar para avanzar en el proceso
Mejoramiento para la Gestión Ética de mejoramiento.
Las estrategias pedagógica y comunicativa se materia- La matriz del Plan de mejoramiento incluye el diseño
lizan en un Plan de Mejoramiento para la Gestión Éti- de un sistema de indicadores que permita monito-
ca. Este Plan recoge la planeación que realiza el Equi- rear el avance, precisar el cumplimiento de metas y
po de Agentes de Cambio con el propósito de consoli- evaluar las transformaciones que se van dando en la
dar desarrollos, llenar vacíos y resolver dificultades en- cultura de la entidad desde la perspectiva ética. Ello
contradas en el diagnóstico ético de la entidad y en el implica la inclusión de actividades de registro y de
ejercicio de formulación de los Compromisos Éticos, captura de información conducentes a la medición
cruzándolos con los valores contenidos en el Código de los indicadores y a la verificación de logros, así
de Ética. La planeación se consigna en una Matriz, como las acciones de retroalimentación del proceso
mediante la especificación de objetivos, responsables, que buscan mantener y/o corregir su
recursos e indicadores de seguimiento. El plan, enton- direccionamiento, y de consolidación de los cambios
ces, es el instrumento de orientación de las responsa- para que se incorporen en forma permanente a la
bilidades de los diferentes actores de la entidad, que cultura organizacional.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
• ASENSIO, Josep María. Biología y educación. Barcelona: Ariel. 1997.

• BOBBIO, Norberto. Elogio de la templanza y otros escritos. Madrid: Temas de hoy. 1997.
• BOFF, Leonardo. Ética planetaria desde el Gran Sur. Madrid: Trotta. 2001.
• CAMPS, Victoria. Ética de la Administración Pública. En jornadas sobre ética pública. Madrid. Colección Informes y documentos.
• CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN, Organización de los Estados Americanos –OEA-. Caracas. 1996.
• CORTINA, Adela. Construir Confianza. Madrid: Trotta. 2003.
• CORTINA, Adela. El mundo de los valores. Bogotá: FES. 1998.
• CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Ética pública y sociedad. Madrid: Taurus. 1998.
• ECHEVERRÍA, Rafael. La empresa emergente, la confianza y los desafíos de la transformación. Buenos Aires: Granica. 2000.
• EISLER, Riane. El cáliz y la espada. Santiago: Cuatro Vientos. 1995.
• GARAY, Luis Jorge. Ciudadanía, lo público, democracia. Bogotá: Herber. 2000.
• KISNERMAN, Natalio, y otros. Ética, ¿Un discurso o una práctica social? Buenos Aires: Paidós. 2001.
• KÜNG, Hans. Una ética mundial para la economía y la política. Madrid: Trotta. 1999.
• LOZANO, José Félix. Códigos de Ética para el mundo empresarial. Madrid: Trotta. 2004.
• LUMAHNN, Niklas. Confianza. Barcelona: Anthropos. 1996.
• LUNA, Gabriela, y PÉREZ, Teodoro. Transformando sentires. Bogotá: OIT/IPEC. 2004.
• LYONS, William. Emoción. Barcelona: Anthropos. 1993.
• MANZI, Jorge y ROSAS, Ricardo. Bases psicológicas de la ciudadanía. En PIZARRO, Crisóstomo, y otros. Niñez y democracia. Bogotá:Ariel-Unicef. 1997.
• MATURANA, Humberto y VERDEN-ZOLLER, Gerda. Amor y juego, fundamentos olvidados de lo humano. Santiago: Instituto de terapia cognitiva. 1994.
• MATURANA, Humberto. Emociones y lenguaje en educación y política. Santiago: Hachette. 1991.
• MATURANA, Humberto. La objetividad, un argumento para obligar. Santiago: Dolmen. 1997.
• MAX-NEEF, Manfred. Desarrollo a escala humana. Santiago: Cepaur. 1992.
• MOCKUS, Antanas y CORZO, Jimmy. Cumplir para convivir. Indicadores de convivencia ciudadana. Bogotá: Unibiblos. 2003.
• MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO PARA LAS ENTIDADES DEL ESTADO -MECI 1000:2005-.
• MONTAGU Ashley. La naturaleza de la agresividad humana. Madrid: Alianza Editorial. 1978.
• NACIONES UNIDAS, CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL. El papel fundamental de la administración pública y el buen gobierno en la aplicación de la
Declaración del Milenio: ampliación de la capacidad institucional. En: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan004499.pdf
• NANDA, Serena. Antropología cultural. México: Grupo Cultural Iberoamericano. 1987.
• NORTH, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura Económica. 1993.
• PÉREZ, Teodoro. Convivencia solidaria y democrática. Bogotá: Ismac. 2001.
• PÉREZ, Teodoro, MARTÍNEZ, María Eugenia y RODRÍGUEZ, Ana Luz. Gerencia social integral e incluyente. Bogotá: Universidad de la Salle. 2005.
• PÉREZ, Teodoro. Hacia una convivencia respetuosa. Nuevos paradigmas para su construcción. Bogotá: Javegraf. 2001.
• RAMÍREZ, Julio Sergio. El papel de la Ética en la función pública. En Revista Orientaciones Universitarias No. 34. Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá.
Enero de 2003.
• REYES, Yolanda, MOCKUS, Antanas, ABAD, Héctor y HOYOS, Guillermo. Adiós a las trampas. Bogotá: Fondo de Cultura Económica. 2004.
• RONCO, Emilio y LLADÓ, Eduard. Aprender a gestionar el cambio. Barcelona: Paidós. 2000.
• SAVATER, Fernando. Ética para Amador. Barcelona: Ariel. 1991.
• SCHEIN, Edgar. Cultura organizacional y liderazgo. Barcelona: Plaza y Janés. 1988.
• SCHVARSTEIN, Leonardo. La inteligencia social de las organizaciones. Buenos Aires: Paidós. 2003.
• SERNA GÓMEZ, Humberto. SUÁREZ ORTIZ, Edgar. La empresa familiar: estrategias y herramientas para su sostenibilidad y crecimiento. Bogotá D.C.:
Temis. 2005.
• SINGER, Peter. Ética para vivir mejor. Barcelona: Ariel. 1995.
• TORO, José Bernardo. La construcción de lo público desde la sociedad civil. En Lo público, una pregunta desde la sociedad civil. Memorias del V encuentro
iberoamericano del tercer sector Bogotá: Quebecor Impreandes Ltda. 2001.

Buen Gobierno
en el régimen de
servicio de las
Superintendencias
Emilio José Archila Peñalosa*
* Abogado de la Universidad Externado de Colombia con especialización en Legislación Financiera de

la Universidad de los Andes y Master en Jurisprudencia Comparada de la Universidad de Nueva
York.Presidente de la Asociación de Comisionistas de Bolsa de Colombia - Asobolsa. Se ha
desempeñado como Superintendente de Industria y Comercio. Actualmente es gerente de la firma
Archila Abogados.
Ubicación temática cuente con entidades y regímenes de intervención,

y ámbito de aplicación regulación y supervisión adecuados.
D
e acuerdo con lo que se previó al otorgar- Quedan faltando, en ese sentido, la reestructuración
le facultades extraordinarias al Presiden- de casi todas las superintendencias2 y las comisio-
te de la República, las disposiciones con- nes de regulación y la adopción de un régimen de
tenidas en el régimen especial son aplica- funciones y facultades único para ellas.
bles a los servidores públicos de las superintenden-
cias.1 En la medida que no desarrollan funciones pro- Administración y vigilancia del
piamente de supervisión, se excluyó a los registrado- sistema y clasificación de empleos
res de instrumentos públicos a quienes se les aplica-
rá su régimen especial. Tipo de vinculación
Este régimen forma parte de una ambiciosa visión de Las funciones de supervisión, cuando están adecua-
parte del Programa para la Renovación de la Admi- damente pensadas, existen para sectores o para ac-
nistración Pública, PRAP, del DNP que, conjuntamente tividades que potencialmente implican un riesgo so-
con el Departamento Administrativo de la Función cial, en el sentido que si no se desarrollan de acuerdo
Pública y otras dependencias, pretenden que el país a lo que se ha previsto en la ley, un número alto de
1
Las superintendencias son organismos de carácter técnico, que hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público y prestan el
servicio de supervisión, mediante el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas por la ley o mediante
delegación del Presidente de la República.
2
Algunas, como las antiguas superintendencias Bancaria y de Valores, ya fueron parcialmente reestructuradas.

personas se verán afectadas en intereses jurídica- Provisión de los empleos
mente tutelados.
En la selección de las modalidades de concursos
Correlativamente, si las funciones de supervisión no admisibles para seleccionar los funcionarios, se en-
se ejercen adecuadamente, el daño se causa casi frentan 2 intereses. De una parte, la necesidad de
inmediatamente. que el procedimiento sea lo más específico para las
condiciones particulares del cargo que se piensa pro-
Adicionalmente, es normal que, para que las veer, en tanto que sólo mediante esa especificidad
superintendencias puedan hacer su trabajo, se las se logra que la escogencia sea adecuada y, de otra el
dote de gran poder, lo cual hace que se deba cuidar precio de los procesos de selección.
de que no sea mal usado.
Recurriendo a un ejemplo ya trillado, si se tratara de
En el anterior orden de ideas, casi todos los servido- elegir a un abogado, no es lo mismo un laboralista,
res públicos de las superintendencias ejercen cargos un administrativista alguien con orientación al dere-
de responsabilidad y casi todos ellos precisan, en el cho financiero, marítimo, experto en seguridad social
mejor de los sentidos, ser y merecer de confianza. u otros tantos. Y, más allá, una vez seleccionada la
especialidad, no será igual si se trata de conseguir
Y, por las mismas razones, se precisa que, al paso alguien para que produzca conceptos, para que rea-
que se cuenten con instrumentos para hacerse a los lice investigaciones o si se necesita un litigante.
mejores trabajadores, el régimen sea flexible y per-
mita retirar a quienes no se porten bien, de modo afec- Pero todo cuesta y, por ello esa preocupación debe
tivo y rápido. analizarse a la luz de los costos que cada proceso
implica.
Así, se pensó que los empleos de las entidades regu-
ladas por el régimen especial serán de carrera o de Si se pretende ahorrar, los procesos deben ser lo
libre nombramiento y remoción3 y, se dispuso que más amplios posibles, de manera que sirvan para
serán de libre nombramiento y remoción 4 tipos de seleccionar un número plural de trabajadores. Si se
empleos: busca la especificidad, los perfiles serán casi siem-
pre únicos.
• En razón de la jerarquía de los cargos;4
• En razón de la cercanía a Superintendente o los En las disposiciones para las superintendencias, no
Delegados;5 se tomó partido, sino que se dejó al superintendente
• Por motivo de la naturaleza de especial confianza en libertad de decidir, caso por caso, qué pasa más.
que precisan quienes ejercen las funciones de su- En consecuencia, las Superintendencias podrán con-
pervisión;6 vocar concursos específicos o generales.
• Y, finalmente, los empleos cuyo ejercicio implica
la administración y el manejo directo de bienes, Los concursos específicos se adelantarán con el pro-
dineros y/o valores del Estado o de terceros por pósito de proveer únicamente los empleos previstos
razón de las funciones del cargo. en la convocatoria.
3
La facultad para proveer los empleos en las superintendencias se ejercerá de la siguiente manera:
• Los empleos del sistema específico de carrera administrativa de las superintendencias serán provistos por los Superintendentes;
• Los empleos de libre nombramiento y remoción, incluidos los Superintendentes Delegados, serán provistos por los Superintenden-
tes, y
• Los Superintendentes serán nombrados por el Presidente.
4
El Superintendente, los Superintendentes Delegados, Intendente, Secretario General, Director de Superintendencia, Director Adminis-
trativo, Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo,
Director de Gestión, Jefes de Control Interno y de Control Interno Disciplinario, Jefe de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica,
Planeación, Prensa o de Comunicaciones, o quien haga sus veces en cualquiera de los cargos descritos sin tener en cuenta la
denominación.
5
Los de cualquier nivel jerárquico que estén al servicio directo e inmediato del superintendente y los de nivel asesor que estén al servicio
directo e inmediato de los Superintendentes Delegados y desarrollan funciones de especial confianza.
6
Los jefes de división que cumplen funciones misionales por lo cual requiere un grado de confianza especial, como seguramente serán
los jefes de vistas o sus equivalentes.

Los concursos generales, por su parte, tendrán como El proceso de selección
finalidad proveer los empleos vacantes objeto de con-
vocatoria o los que se presenten con posterioridad, En el diseño del proceso de selección, así como en las
en empleos equivalentes, durante la vigencia de la evaluaciones periódicas para mantenerse en puesto,
lista de elegibles. se hizo claro que se pretende que en las
superintendencias se mantengan los colombianos me-
Afortunadamente, la definición de empleo equivalen- jor capacitados para hacer un trabajo tan delicado.
te se mantuvo restringida a aquellos que pertenez-
can al mismo nivel jerárquico, cumplan funciones igua- El proceso de selección del sistema específico de
les o similares; para su desempeño se exijan los mis- carrera comprende la convocatoria, divulgación, ins-
mos o similares requisitos de experiencia y estudios cripción, pruebas o instrumentos de selección y pe-
e igual o similar perfil ocupacional y, además, tengan ríodo de prueba.7
grado salarial igual.
Para atraer los mejores candidatos, se necesita que
la convocatoria ser realmente pública. Para ello el
De los concursos aviso de la misma se debe divulgar con una antela-
ción mínima 15 días hábiles y la divulgación se debe
Apoyos y convenios hacer, por lo menos en los siguientes medios:
Seleccionar personal es una labor de la mayor tras- • Prensa de amplia circulación nacional en la gene-
cendencia para cualquier entidad cuyo objeto sea la ralidad de los casos o regional, cuando la jurisdic-
prestación de servicios. Si esta, además, tiene la res- ción del cargo a proveerse sea ese;
ponsabilidad de supervisar algún sector o actividad • La página electrónica y las carteleras instituciona-
de trascendencia para la comunidad, la relevancia es les, no solo de la superintendencia convocante,
muy grande. sino de todas las superintendencias. Esta previ-
sión es inteligente, si se recuerda que los conoci-
Con lo anterior en mente, si bien se consagró que los mientos y habilidades que se precisan para los
procesos de selección serán adelantados por cada cargos de supervisión, en muchas oportunidades
superintendencia, se reconoce que esa no necesa- pueden ser transferibles de una entidad a otra;
riamente sea una fortaleza de los servidores de la • Por parte del ministerio o departamento adminis-
entidad y, en esa medida se previó que las trativo del respectivo sector; de la Comisión Na-
superintendencias los podrán ejecutar directamente cional del Servicio Civil; del Sena; y,
o a través de contratos o convenios suscritos con • Por lo menos por 5 universidades de las que ten-
universidades públicas o privadas, instituciones de gan registrados programas académicos relaciona-
educación superior o entidades especializadas que dos con los requisitos señalados en la convocato-
demuestren su competencia técnica, capacidad logís- ria, si el número de universidades es menor o igual
tica y cuenten con personal con experiencia en pro- a 5, por todas.
cesos de selección.
Con prescindencia de que el concurso sea general
Y, asimismo, podrán suscribir convenios o específico, el Superintendente deberá verificar
interadministrativos con otras superintendencias para que el perfil se haya diseñado para atender nece-
la realización de los procesos de selección, elabora- sidades específicas8 de la Superintendencia y que
ción y aplicación de pruebas y apoyo logístico. la selección del tipo de pruebas,9 así como su pon-
7
El período de prueba es de 4 meses, al cabo del cual el servidor público será evaluado, siguiendo el mismo procedimiento y atendiendo
los mismos parámetros previstos para las evaluaciones regulares. Si la evaluación del desempeño durante el período de prueba es
insatisfactoria, el nombramiento del empleado será declarado insubsistente.
8
De acuerdo con el perfil, funciones y necesidades específicas del cargo a proveer, se podrán tener como aspectos a ser evaluados,
entre otros, los siguientes:
• Educación. Formación académica relacionada con las funciones del cargo a desempeñar.
• Experiencia. La general y la relacionada directamente con las funciones del cargo y la evaluación del desempeño, si fuere del caso.
• Habilidades técnicas. Aquellas que generen valor agregado para el óptimo desarrollo de las funciones del cargo.
9
Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad evaluar la capacidad, adecuación, competencia, idoneidad y potencia-
lidad del aspirante y establecer una clasificación de los mismos respecto a las calidades requeridas para desempeñar las funciones de
un cargo.

deración y calificación, conducirán a seleccionar el Ese Plan Anual de Gestión, que se debe precisar por
mejor candidato.10 dependencias, será el marco de referencia para la
concertación de objetivos con cada servidor público,
Evaluación dentro del proceso de evaluación del desempeño.
Un aspecto sobresaliente del régimen especial que Seguimiento institucional

se comenta, es el esfuerzo por lograr alinear los es-
fuerzos de todos los servidores de las superintenden- Cada Superintendencia debe adoptar los mecanis-
cias con el cumplimiento de los objetivos y propósitos mos que estime apropiados para hacer seguimiento
institucionales. permanente al cumplimiento del Plan Anual de Ges-
tión y para que cada jefe de dependencia cuente con
Para ello, se concibió una pirámide en la que en la la información correspondiente a la forma como los
punta estén los objetivos y propósitos legalmente pre- servidores a su cargo están cumpliendo con las la-
vistos para la entidad, a lo cual debe dedicarse el bores y tareas que les corresponda.
superintendente quien, a su vez recibirá para ello el
apoyo de los delegados, lo que, a su turno lo exigirán Evaluaciones de desempeño individual
de sus dependencias, conformadas por todos los tra-
bajadores en la base de la figura. Un avance muy importante en el régimen especial es
el correspondiente a la evaluación individual, en el
Plan Anual de Gestión que se logró simetría entre los propósitos institucio-
nales y los individuales, eliminando la posibilidad de
Formulación que bajo el manto de criterios subjetivos se oculten
desempeños deficientes.
Todas las superintendencias deberán formular un
Plan Anual de Gestión. En el Plan Anual de Ges- Así, la evaluación del desempeño se hará exclusiva-
tión se identificarán todos los proyectos, activida- mente en función de los aportes de cada servidor
des y funciones que deberá desarrollar la público al cumplimiento de los objetivos, metas y fun-
Superintendencia.11 ciones de la respectiva Superintendencia y se ten-
drán en cuenta sólo los siguientes criterios:
Dicho Plan incluirá de manera detallada todas las • Marco constitucional y legal. Las funciones que le
metas operativas institucionales e individuales y las corresponde cumplir a cada Superintendencia, a
acciones de mejoramiento a las que se compro- través de sus servidores, se sujetarán a lo señala-
meterá cada Superintendencia, el Superintenden- do en la Constitución Política, las leyes y lo esta-
te y cada uno de los servidores públicos de la enti- blecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
dad, durante la vigencia del Plan. • Plan Anual de Gestión.
10
Los medios de valoración serán determinados por cada Superintendencia de acuerdo con la naturaleza y el perfil de los empleos a ser
provistos. A cada prueba se le asignará un peso teniendo en cuenta la naturaleza y el perfil de los empleos a ser provistos. Dentro de
las pruebas que se podrán utilizar están:
• Prueba de conocimientos específicos o generales de acuerdo con la naturaleza del cargo a proveer.
• El concurso-curso, entendido como la realización de un curso al cual ingresan los aspirantes que hayan superado las pruebas o
instrumentos de selección definidos en la convocatoria. Ingresarán al curso un número máximo de aspirantes hasta el doble de
cargos a proveer que se hayan señalado en la convocatoria. En esta se determinará el peso que tendrán los instrumentos de
selección utilizados y la evaluación final del curso con cuyo resultado se elaborará la lista de elegibles.
• El curso-concurso, consiste en la utilización, como criterio de selección, de los resultados obtenidos por los aspirantes en un curso
relacionado con las funciones de los empleos a proveer. La lista de elegibles se conformará con quienes superen el curso en los
términos de la convocatoria.
• Entrevista. Cuando en un concurso se programe entrevista, esta será grabada, tendrá un número plural de evaluadores y no podrá
tener un valor superior al 15% dentro de la calificación total del concurso. Los objetivos y estructura de la entrevista, así como los
aspectos relevantes de las respuestas dadas por el entrevistado, quedarán consignados en formularios previamente adoptados por
cada Superintendencia.
• Análisis de antecedentes.
11
Con fundamento en el marco constitucional y legal, cada Superintendente deberá aprobar para cada vigencia fiscal, a más tardar el 15
de diciembre de cada año, el Plan Anual de Gestión para el año siguiente, el cual para su elaboración y consolidación, definirá
mecanismos de participación de todos los servidores públicos de la entidad respectiva.

Esa evaluación del desempeño deberá tenerse en
cuenta para:
• Conceder estímulos a los empleados;

“LOS SERVIDORES DE
• Formular programas de capacitación y planes
de mejoramiento; y LAS SUPERINTENDENCIAS
• Determinar la permanencia en el servicio, en la
medida que la calificación insatisfactoria será
causal de retiro del servicio.
NO SÓLO DEBEN SER LOS
MEJORES AL MOMENTO
Evaluación de competencias
DE SER CONTRATADOS.
Los servidores de las Superintendencias no sólo
deben ser los mejores al momento de ser contrata-
dos. Deben mantenerse siendo los mejores.
DEBEN MANTENERSE
La evaluación de competencias laborales se reali- SIENDO LOS MEJORES.
zará a todos los funcionarios escalafonados, por lo
menos cada 3 años, sin perjuicio de que el Super-
intendente establezca, de manera general, perío- LA EVALUACIÓN DE
dos de evaluación más cortos.
La evaluación de competencias deberá versar so-

COMPETENCIAS
bre todos los aspectos que definen el perfil del car-
go y las habilidades, destrezas, aptitudes y actitu- LABORALES SE
des que cada funcionario deberá demostrar en el
ejercicio de su empleo.
REALIZARÁ A TODOS
Si una vez evaluadas las competencias de un fun-
cionario se determina que no se ajusta al perfil del
cargo, o a las habilidades, destrezas, aptitudes y
LOS FUNCIONARIOS
actividades esperadas, este tendrá un plazo de 6
meses para acreditarlas, sometiéndose a una nue- ESCALAFONADOS, POR LO
va evaluación.
Si la evaluación insatisfactoria se mantiene, el fun- MENOS CADA 3 AÑOS,

cionario será retirado del servicio.
Obviamente, este nivel de exigencia precisa de un

SIN PERJUICIO DE QUE
compromiso institucional proporcional. Para ello
las superintendencias deben programar la capaci-
tación y adiestramiento necesarios para que los
SUPERINTENDENTE
EL
servidores puedan actualizar y acreditar sus com-
petencias laborales y cuando una Superintendencia ESTABLEZCA, DE MANERA
modifique el perfil de un cargo, deberá programar
las actividades de actualización o mejoramiento que
les permita a los empleados cumplir con los reque-
GENERAL, PERÍODOS
rimientos que demanda el nuevo perfil.
DE EVALUACIÓN
MÁS CORTOS.”

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo - CLAD
Código
Iberoamericano de
Buen Gobierno
PREÁMBULO fundamento de su convivencia debe respetar aque-
llos principios y valores que permiten a todos los afec-
Los Gobiernos abajo firmantes, conscientes de la tados por las normas opinar, debatir, argumentar en
necesidad de acercar a representantes y representa- condiciones de igualdad sobre las bases constitucio-
dos y de la conveniencia de facilitar la unión de go- nales de la convivencia, para impulsar desde el de-
bierno y ciudadanía en un proyecto mutuamente combate modelos de desarrollo que promuevan la partici-
partido de desarrollo y justicia, movidos por el deseo pación ciudadana, la eliminación de la pobreza y de
de promover gobiernos sostenidos por la confianza todo tipo de exclusión. Ello nos lleva a establecer como
generalizada y el respeto a las instituciones demo- fundamento de este Código el principio de la digni-
cráticas, suscribimos este compromiso con la ciuda- dad de la persona humana y como valores esencia-
danía y los pueblos y nos comprometemos a implan- les de desarrollo los de la libertad y autonomía del
tarlo con pleno apego a los valores que lo sustentan. ser humano y su esencial igualdad intrínseca. De ahí
que, para garantizar estas opciones esenciales, sea
El Código se inserta en dos tradiciones diversas aun- preciso que un buen gobierno reconozca, respete y
que complementarias. Por una parte, es un peldaño promueva todos los derechos humanos -civiles, polí-
más en la búsqueda de una ética universal que sea ticos, sociales, culturales y económicos-, en su natu-
fruto de un consenso en los principios y valores bási- raleza interdependiente y universalidad.
cos de la convivencia global, a saber: el respeto a la
soberanía, al derecho internacional, la no injerencia en Con este Código pretendemos contribuir a dignificar
los asuntos internos de otros Estados, la tolerancia, la socialmente el servicio público y permitir a sus inte-
convivencia pacífica, la solidaridad y la cooperación; grantes -autoridades y funcionarios- sentir el orgullo
en suma, una ética que sea consecuencia de un diálo- de realizar una labor esencial para su comunidad. En
go de civilizaciones respetuoso de la pluralidad cultu- definitiva queremos que la actuación gubernamental
ral y social de los diversos pueblos del planeta. Por consista en la práctica de la promoción del interés ge-
otra parte, el Código se inserta en las tendencias uni- neral, y se aleje del reprobable abuso de los recursos
versales promotoras de la construcción de códigos públicos para fines de interés partidista o particular.
deontológicos o de conducta que guíen el ejercicio
correcto de las diversas prácticas profesionales. En conclusión, a partir del compromiso adquirido con
la ciudadanía y los pueblos, y de nuestro apoyo a los
Los firmantes creemos que cualquier sociedad razo- valores del pluralismo democrático, manifestamos de
nablemente ordenada y que busque la justicia como forma explicita lo siguiente:

Consideramos inaceptable: democrática del gobierno, a la ética gubernamental y
a la gestión pública.
1. Un Gobierno que ampare y facilite la corrupción.
2. Un Gobierno que dificulte el escrutinio público so- II. Reglas vinculadas a la naturaleza
bre su toma de decisiones. democrática del gobierno
3. Un Gobierno que no tome en cuenta las necesi-
dades de sus ciudadanos. El Poder Ejecutivo:
4. Un Gobierno irresponsable y que no rinda cuen-
tas. 5. Promoverá, reconocerá y protegerá los derechos
humanos y las libertades de los ciudadanos y los
Por todo ello, establecemos las obligaciones y princi- pueblos, evitando toda actuación que pueda pro-
pios que se detallan a continuación. ducir discriminación por razón de nacimiento, et-
nia, sexo, religión, opinión o cualquier otra condi-
I. Fundamentos ción o circunstancia personal o social que atente
contra la dignidad humana.
1. Ámbito de aplicación. Este Código será aplica-
ble a los Presidentes de República, Vicepresiden- 6. Perseguirá siempre la satisfacción de los intere-
tes, Presidentes de Gobierno o de Consejo de ses generales de los ciudadanos y los pueblos, y
Ministros, Primeros Ministros, Jefes de gabinete sus decisiones y actuaciones se fundamentarán
de ministros, ministros, secretarios de Estado o en consideraciones objetivas orientadas hacia el
equivalentes, y, en general, todos los altos car- interés común, al margen de cualquier otro fac-
gos del Poder Ejecutivo tales como viceministros, tor que exprese posiciones personales, familia-
subsecretarios, directores de entes públicos o di- res, corporativas, clientelares o cualesquiera otras
rectores generales. que puedan colisionar con este principio.
2. Los principios básicos que guiarán la acción del 7. Impulsará y garantizará el debate político con
buen gobierno son: transparencia y los mecanismos de información y
participación para el desarrollo de dicho debate.
a. El respeto y reconocimiento de la dignidad de
la persona humana. 8. Se someterá a la ley y al Derecho, y promoverá y
b. La búsqueda permanente del interés general. respetará la independencia e imparcialidad del
c. La aceptación explícita del gobierno del pue- Poder Judicial, colaborando activamente en sus
blo y la igualdad política de todos los ciuda- actividades investigadoras.
danos y los pueblos.
d. El respeto y promoción de las instituciones del 9. Procurará que, en los casos en que correspon-
Estado de Derecho y la justicia social. da, y en el ámbito de sus competencias, las Cor-
tes Supremas o Tribunales Constitucionales sean
3. Los valores que guiarán la acción del buen go- ocupados por juristas de reconocida trayectoria,
bierno son, especialmente: Objetividad, toleran- honestidad probada e independencia acreditada.
cia, integridad, responsabilidad, credibilidad, im-
parcialidad, dedicación al servicio, transparencia, 10. Promoverá, en virtud de su iniciativa legislativa,
ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, y en el ámbito de sus competencias, normas de
igualdad de género y protección de la diversidad financiamiento político que: garanticen la igual-
étnica y cultural, así como del medio ambiente. dad entre los participantes en elecciones, res-
guarden la independencia de sus decisiones en
4. Se entiende por buen gobierno aquél que busca los cargos a los que acceden, limiten razonable-
y promueve el interés general, la participación mente los gastos de campaña, aseguren la trans-
ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lu- parencia de ingresos y gastos, sancionen equi-
cha contra la pobreza, respetando todos los de- tativa y eficazmente los incumplimientos y prote-
rechos humanos, los valores y procedimientos jan las actividades investigadoras de los órga-
de la democracia y el Estado de Derecho. nos de control.
Este Código, a partir de los principios y valores fun- 11. Respetará la independencia y asegurará los me-
damentales reconocidos, se articula en tres tipos de dios materiales, personales e informativos nece-
reglas de conducta, las vinculadas a: la naturaleza sarios para que los tribunales y órganos electo-

rales desempeñen eficaz e imparcialmente su de cortesía, puedan condicionar el desempeño
función. de sus funciones.
12. Asegurará la imparcialidad y objetividad de las 21. No influirán en la agilización o resolución de trá-
actuaciones públicas y la profesionalidad de los mite o procedimiento administrativo sin justa cau-
empleados públicos, combatiendo, entre otras, sa y, en ningún caso, cuando ello comporte un
las prácticas clientelares, nepotistas y privilegio en beneficio de los titulares de esos
patrimonialistas. cargos o su entorno familiar y social o cuando
suponga un menoscabo de los intereses de ter-
13. Promoverá la igualdad de derechos, oportunida- ceros, e impedirán el tráfico de influencias.
des y trato entre hombres y mujeres, y removerá
los obstáculos que puedan dificultar la misma. 22. Se responsabilizarán políticamente en todo mo-
mento por las decisiones y actuaciones propias
14. Combatirá la pobreza y la exclusión social y cul- y de los organismos que dirigen, sin perjuicio de
tural. otras que fueran exigibles legalmente; y asumi-
rán las responsabilidades ante los superiores y
15. Propiciará, en el ámbito de su iniciativa legislati- no las derivarán hacia los subordinados sin cau-
va, el reconocimiento de los derechos ancestrales sa objetiva.
de los pueblos y comunidades indígenas, y pro-
moverá acciones afirmativas para su logro. 23. Ejercerán sus competencias de acuerdo a los
principios de buena fe y dedicación al servicio
III. Reglas vinculadas a la ética gubernamental público, absteniéndose no sólo de conductas con-
trarias a los mismos, sino también de cualesquie-
Los miembros del Poder Ejecutivo: ra otras que comprometan la neutralidad en el
ejercicio de los servicios públicos que tuvieran
16. Evitarán el uso abusivo del poder, en especial encomendados.
los privilegios informativos, reguladores y
competenciales para perseguir a personas, insti- 24. Evitarán todo uso indebido de la información que
tuciones o empresas que actúen en el marco de conozcan por razón del cargo.
la legalidad.
25. Se comprometerán a que el desempeño de car-
17. Se abstendrán de toda actividad privada que pue- gos en órganos ejecutivos de dirección de parti-
da constituir un conflicto de intereses con su car- dos políticos, o en asociaciones y fundaciones,
go público, entendiéndose que existe conflicto en ningún caso menoscabará o comprometerá
cuando los altos cargos intervienen en las deci- el ejercicio eficaz e imparcial de sus funciones.
siones relacionadas con asuntos en los que real
o aparentemente, de acuerdo a criterios razona- IV. Reglas vinculadas a la gestión pública
bles, confluyan a la vez, o puedan confluir en el
futuro, intereses de su puesto público e intere- Los miembros del Poder Ejecutivo:
ses privados propios, de familiares directos, o in-
tereses compartidos con terceras personas. 26. Actuarán de acuerdo con los principios de legali-
dad, eficacia, celeridad, equidad y eficiencia y vi-
18. Se someterán a las condiciones y exigencias pre- gilarán siempre la consecución del interés gene-
vistas para el resto de los ciudadanos en las ope- ral y el cumplimiento de los objetivos del Estado.
raciones financieras, obligaciones patrimoniales
o negocios jurídicos que realicen, sin propiciar ni 27. Garantizarán que la gestión pública tenga un enfo-
admitir favoritismos. que centrado en el ciudadano, en el que la tarea
esencial sea mejorar continuamente la calidad de la
19. No aceptarán ningún trato de favor o situación información, la atención y los servicios prestados.
que implique privilegio o ventaja injustificada, por
parte de personas físicas o jurídicas. 28. Garantizarán el ejercicio del derecho de los ciu-
dadanos y de los pueblos a la información sobre
20. Rechazarán cualquier regalo, favor o servicio, el funcionamiento de los servicios públicos que
personal o familiar, en condiciones ventajosas tengan encomendados, con las especificaciones
que, más allá de los usos habituales, sociales y que establezcan las leyes.

29. Serán accesibles, en el desempeño de sus car- 39. Promoverán una administración receptiva y ac-
gos, a la ciudadanía y a los pueblos, y atenderán cesible, y la utilización de un lenguaje adminis-
eficazmente y contestarán oportuna y fundada- trativo claro y comprensible para todas las per-
mente a todos los escritos, solicitudes y recla- sonas y los pueblos.
maciones que aquéllos realicen.
40. Garantizarán la protección de los datos persona-
30. Procurarán, en el ejercicio de sus funciones, que les, y la adecuada clasificación, registro y archi-
su desempeño sea una efectiva referencia de vo de los documentos oficiales, reconociendo,
ejemplaridad en la actuación de los empleados además, el derecho de cada ciudadano a cono-
públicos. Esta ejemplaridad habrá de predicarse, cer y actualizar los datos personales que obren
igualmente, para el cumplimiento de las obliga- en poder del Estado.
ciones que, como ciudadanos, les exigen las le-
yes. V. Cumplimiento del Código
31. Administrarán los recursos materiales y financie- 41. Los Gobiernos firmantes determinarán autóno-
ros del Estado con austeridad, evitando cualquier mamente la forma de incorporación a su práctica
tipo de uso impropio. y derecho interno del contenido del presente
Código.
32. Protegerán el patrimonio cultural y el medio am-
biente en el marco de sus competencias. 42. Los Gobiernos firmantes se comprometen a efec-
tuar un seguimiento permanente sobre el cum-
33. Garantizarán la integridad, conservación y per- plimiento del Código para asegurar su eficacia;
manencia de los documentos y archivos oficia- Por su parte, el Poder Ejecutivo desarrollará las
les, con el objeto de mantener la información actividades necesarias para promoverlo.
esencial para el Estado y transmitirla a los poste-
riores responsables.
34. Promoverán la creación, la mejora de la calidad

y el uso compartido de estadísticas, bases de da- Montevideo, 23 de junio de 2006.
tos, portales de gobierno en línea y, en general,
todo aquello que facilite la labor interna de sus
empleados y el mejor acceso de la ciudadanía a
la información y los servicios públicos.
ARGENTINA, D. Juan Manuel Abal Medina
35. Fomentarán la participación de los ciudadanos y BOLIVIA, D. Iván Iporre
los pueblos en la formulación, implantación y eva- BRASIL, D. Valter Correia da Silva
luación de las políticas públicas, en condiciones
CHILE, D. Edgardo Riveros
de igualdad y razonabilidad.
COLOMBIA, D. Fernando Antonio Grillo Rubiano
36. Promoverán la evaluación permanente de sus COSTA RICA, D. Kevin Casas
políticas y programas para asegurar el rendimien- CUBA, D. José Vaz gutiérrez
to y la eficacia. También propiciarán una regula-
ESPAÑA, D. Francisco Javier Velázquez lópez
ción que considere los impactos de las normas y
la rendición de cuentas de acuerdo con la nor- GUATEMALA, D. Harris Whitbeck
mativa de cada país. HONDURAS, D. Ricardo Arias Brito
MÉXICO, D. Eduardo Romero Ramos
37. Promoverán y garantizarán políticas y programas
PANAMÁ, D. Héctor E. Alexander H.
de carrera, capacitación y formación que contri-
buyan a la profesionalización de la administra- PARAGUAY, D. Carlos Miguel Goiburú Vera
ción pública. PERÚ, Da. María Lila Iwasaki Cauti
REP. DOMINICANA, D. Manuel Ramón Ventura
38. Darán un trato adecuado, digno y respetuoso a
Camejo
los funcionarios y empleados públicos, involucrán-
doles en la definición y logro de los objetivos y URUGUAY, D. Miguel ÁNgel Toma
resultados de la organización. VENEZUELA, Da. Cecilia Guerra

Buen Gobierno

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Buen Gobierno

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Carta Administrativa

ISSN 0120-193X Editorial ......................................................................................................... 3

Revista Institucional del Sector Función Pública Presentación ................................................................................................. 5

Las opiniones expresadas

El ejemplar de la novena edición de la Carta Administrativa está dedicado a los códigos

La idea de esta publicación se gesta en desarrollo de la presencia del Departamento en

Departamento Administrativo de la Función Pública

FERNANDO GRILLO RUBIANO

Escuela Superior de Administración Pública

Las razones antecedentes indican para lo cual, el desarrollo de escenarios que

Departamento Administrativo de la Función Pública

HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDO

Escuela Superior de Administración Pública

* Abogado, especialista en Derecho Público y Ciencias Políticas. Magister en Administración Pública.

Antecedentes El concepto de gobernabilidad es bastante elusivo y no

Departamento Administrativo de la Función Pública

Indicadores de gobernabilidad en Colombia 1998-2005

INDICADOR/ AÑO 1998 2002 2005

Escuela Superior de Administración Pública

Departamento Administrativo de la Función Pública

Escuela Superior de Administración Pública

Honorio Miguel Henríquez Pinedo*

* Abogado de la Universidad de la Sabana, Especializado en Opinión Pública y Mercadeo Político.

Departamento Administrativo de la Función Pública

En la cultura política de la justicia social debe encon-

DEL BUEN GOBIERNO.”

Aporta en mucho al buen gobierno, la coadyuvancia

Escuela Superior de Administración Pública

Departamento Administrativo de la Función Pública

* Licenciado en Ciencias Políticas y Económicas. Actualmente pertenece al Cuerpo Superior de

Escuela Superior de Administración Pública

Departamento Administrativo de la Función Pública

a) El sistema de las grandes reformas: estableci-

Escuela Superior de Administración Pública

Departamento Administrativo de la Función Pública

Escuela Superior de Administración Pública

El Código se estructura en tres tipos de reglas de

Otros aspectos de este apartado, hacen referencia

POSITIVOS O NEGATIVOS, PERO

MORAL DEL SECTOR PÚBLICO. ”

Departamento Administrativo de la Función Pública

Escuela Superior de Administración Pública

• Fuentes, Carlos. La silla del águila. Madrid, Alfaguara,2002.

Departamento Administrativo de la Función Pública

I. INTRODUCCIÓN tición o cuyos efectos ella experimentare particular-

Escuela Superior de Administración Pública

Departamento Administrativo de la Función Pública

FUNCIONARIO PÚBLICO Como principio general, la conducta funcional debe

HONESTA, RECTA E ÍNTEGRA En el ejercicio de sus funciones, el funcionario públi-

DESEMPEÑO DE SU FUNCIÓN, Se impone al funcionario público observar una con-

Para el derecho positivo uruguayo, son conductas

Escuela Superior de Administración Pública

Por razones de decoro o delicadeza el funcionario Tratándose de actos discrecionales se requerirá la

Departamento Administrativo de la Función Pública

Escuela Superior de Administración Pública

Departamento Administrativo de la Función Pública

Cohecho calificado. El funcionario público que, por

Escuela Superior de Administración Pública

Departamento Administrativo de la Función Pública

Se trata de un proyecto de ley que, al momento de VI. CONCLUSIÓN

Escuela Superior de Administración Pública

Hacia una cultura

INTRODUCCIÓN AL TEMA informativa, las responsabilidades del directorio o Jun-

Departamento Administrativo de la Función Pública