Audiencia para Estudantes de Derecho 30 Mayo de 2019

OFICINA DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y JURISDICCIÓN COACTIVA
AUTO DE APERTURA E IMPUTACION DE RESPONSABILIDAD FISCAL

No.001/2014
San José de Cúcuta, a los veintiséis (26) días del mes de ABRIL del año dos mil
catorce (2019).
PROCESO No.001/2019
ENTIDAD EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO IMSALUD
ORIGEN HALLAZGO FISCAL EN AUDITORIA ESPECIAL

REALIZADA EN LA ESE IMSALUD DEL
MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA.
PRESUNTOS LILIAN NIETO, C.C. No. , Gerente de la ESE

RESPONSABL IMSALUD.
ES
EDWIN LOZANO, C.C. No Subgerente
Administrativo y Financiero, miembro del Comité
de Evaluación de Adquisición de Bienes de la ESE
IMSALUD.
JOSE ALEXANDER CASADIEGOS, C.C.

No.1.093.740.318 de Los Pátios (N. de S.), Jefe de
Servicios Generales y suministros y miembro del
Comité de Evaluación de Adquisición de Bienes de
le ESE IMSALUD.
JHON JAIRO FLOREZ, C.C. No.13.235.028 de

Cúcuta, Representante Legal comercializadora RJJ.
(Apoderado de confianza JULIO CESAR DIAZ
MORA)
JOSE AUGUSTO GALVIS, C. C. No 13.458.721

de Cúcuta, Representante legal de DROGAS
UNIDAS S.A con NIT 807.009.474-6 (Apoderado
de confianza JULIO CESAR DIAZ MORA)
EFREN LARGO, C.C. No.88.253.243, Propietario

del Establecimiento de Comercio DENTAL LOS
ANDES. (Apoderado de confianza CIRO
BAYONA)
CARMENZA DE TORRES C. C. No 60.255.800

de Cúcuta, representante legal de Depósitos de
Drogas FUTUMEDICA NORTE. (Apoderado de
confianza CIRO BAYONA)
MARIA SUÁREZ con C.C. No 60.320.340 de

Cúcuta, propietaria del establecimiento de
Comercio denominado DIAGNOSTIC MEDICAL LAB
EQUIP con NIT 60.250.120-6 (Apoderado de
CUANTÍA El presunto daño fiscal asciende a la suma de

CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES
SEISCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL
NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS
($199.688.974,oo); que corresponde a el
presunto sobre-costo advertido en los siguientes
Contratos: Prestación de Servicios No.001 de 2017
y Contratos de Suministros No.02 y 03 de 2017
por valor de $63.984.832,oo y de los Contratos
de Suministros No 10, 17, 19, 21, 30 y 32 de la
vigencia 2018 por valor de $135.704.142.
ASUNTO A TRATAR
Procede la Oficina de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría

Municipal de San José de Cúcuta, en ejercicio de la competencia establecida en los
artículos 268 Numeral 5° y 272 incisos 1° y 5° de la Constitución Política de Colombia,
los artículos 40 y 41 de la Ley 610 del 2000, Artículos 97 y s. s. de la Ley 1474 de
2011, y las Resoluciones internas No.008 y 080 de 2012, expedidas por la Contraloría
Municipal de Cúcuta, a dictar auto de APERTURA E IMPUTACIÓN DEL PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL VERBAL DE UNICA INSTANCIA.
Es importante acotar, que el trámite del proceso de responsabilidad fiscal por el

procedimiento verbal es el resultado de la decisión del legislador de establecer y fijar un
mecanismo idóneo, efectivo y ágil que conduzca a la determinación de responsabilidades
y el restablecimiento de los daños causados al patrimonio del Estado. Los procesos
verbales o por audiencias no conllevan la afectación de ninguna de las garantías
fundamentales de defensa de los implicados o procesados, pues al igual que el
procedimiento ordinario, los derechos sustantivos deben ser respetados en su integridad
por el fallador. En efecto, las reglas propias de este tipo de actuación no son establecidas
de forma caprichosa o arbitraria por el órgano de control fiscal sino por la propia Ley que
de manera especial y concreta regula las etapas de este tipo de procedimiento (Art. 98 y
s.s. Ley 1474 de 2011).
Este proceso, se desarrollará en única instancia, según lo estipulado en el artículo 110 de

la precitada ley, por cuanto el daño no supera la menor cuantía para contratación de la
ESE IMSALUD DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA.
COMPETENCIA
La Oficina de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Municipal de
San José de Cúcuta, es competente para adelantar la acción fiscal en este caso, en virtud
de lo establecido en los artículos 268 Numeral 5° y 272 incisos 1° y 5° de la C. P de la
Constitución Política de Colombia, la Ley 610 de 2000, Artículo 97 y s. s. de la Ley 1474
de 2011, y las Resoluciones internas No.008 y 080 de 2012, expedidas por la Contraloría
Municipal de Cúcuta.
ANTECEDENTES
El presente proceso, se origina en atención a la solicitud de algunos funcionarios de la
ESE IMSALUD y denuncias públicas, por las cuales la Contraloría del Municipio de San
José de Cúcuta practicó auditoria especial a la ESE IMSALUD S.A., evaluando las
vigencias 2017 y 2018.
La evaluación se centró en la comprobación ó examen de las operaciones financieras,

administrativas y económicas desarrolladas a través de la gestión contractual por la ESE
IMSALUD, observando que se hayan realizado conforme a las normas legales del Estatuto
Contractual de la ESE IMSALUD y a los procedimientos adoptados por la propia entidad.
El resultado de la auditoria evidenció que en la gestión contractual de las vigencias 2017

y 2018, presuntamente se incurrió en sobrecosto al adquirir insumos y/o medicamentos
por encima del precio referencia del mercado. Sobrecosto que presuntamente se pudo
presentar como consecuencia de la omisión en realizar de manera eficaz la consulta de
precios de referencia del mercado como parte de los estudios previos que debía
adelantar la entidad antes de iniciar cualquier convocatoria pública para celebrar
contrato. La evaluación y el análisis realizada por el equipo auditor de la oficina de
Control Fiscal al comparar los precios unitarios de los contratos evaluados, dan cuenta
que los costos unitarios a que adquiere la ESE IMSALUD en este caso insumos y
medicamentos superan los costos unitarios comparados con otras ESES del
Departamento, donde se pudo observar que eran los mismos insumos en cantidades
similares, incluso los mismos contratistas y en la misma época de celebración de los
contratos.
Esta situación se agrava teniendo en cuenta que al momento de evaluar las ofertas por
parte del Comité de Evaluación de Adquisición de Bienes de la ESE IMSALUD, no se
verificaron los precios del mercado de los insumos y de los medicamentos a contratar
según sus especificaciones y marcas ofertadas.
IDENTIFICACIÓN DE LA ENTIDAD AFECTADA

Como Entidad afectada se determinó la Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD creada
mediante el Acuerdo No. 0087 del 29 de Enero de 1999 “Por medio del cual se crea la
empresa social del estado (IMSALUD) del primer nivel de atención en salud del municipio
de San José de Cúcuta y se establece su organización y funciones”.
FUNDAMENTOS DE HECHO
De los hechos presentados por la auditoria especial a la ESE IMSALUD S.A. al evaluar la
gestión fiscal contractual de las vigencias 2017 y 2018, se determinó un hallazgo fiscal,
correspondiente a presuntos sobrecostos en la compra de insumos y medicamentos en
los Contratos de Suministros y de Prestación de Servicios, celebrados durante la
vigencia 2017 contentivo en DOS (2) contratos y durante la vigencia 2018 contentivo de
CINCO (5) contratos, los cuales se relacionaran en estos hechos.
En la Vigencia 2017, la ESE IMSALUD adquirió insumos y medicamentos en los

siguientes contratos:
1. Contrato de Compraventa No.002 de fecha 07 de Mayo de 2017, suscrito entre la

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD y el señor JHON JAIRO FLOREZ
con C.C. No 13.235.028 DE Cúcuta, propietario del establecimiento de comercio
denominado DEPOSITO R.J.J., cuyo objeto era COMPRA DE INSUMOS PARA LA
EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN A CARGO DE LA
E.S.E IMSALUD, por valor de DOSCIENTOS TRES MILLLONES CUATROCIENTOS
SESENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS PESOS M.L ($203.468.800,oo).
2. Contrato de Compraventa No.003 de fecha 07 de mayo de 2017, suscrito entre la

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD y el señor EFREN LARGO con C.C. No
13.253.243 de Cúcuta, propietario del Establecimiento de Comercio denominado
DENTAL DE LOS ANDES con NIT 88.253.243-9, cuyo objeto es COMPRA DE
INSUMOS ODONTOLÓGICOS PARA LA RED PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD
E.S.E IMSALUD.
En la Vigencia 2018 la ESE IMSALUD adquirió insumos y medicamentos donde se

evidencia un presunto detrimento patrimonial en los siguientes contratos:
1. Contrato de Suministro No.010 de fecha 01 de marzo de 2018 celebrado entre la

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD Y DROGAS UNIDAS S.A con NIT
807.009.474-6, representado legalmente por el señor JOSE AUGUSTO GALVIS con
C.C. No 13.458.721 de Cúcuta, cuyo objeto era SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS
PARA LOS USUARIOS DE URGENCIAS DE LAS DIFERENTES UNIDADES BÁSICAS E
IPS Y PARA LA POBLACIÓN NO ASEGURADA VICITMA POR DESPLAZAMIENTO (LEY
1448) DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD DE LA E.S.E IMSALUD,
por valor de VEINTIDÓS MILLONES DE PESOS M.L ($22.000.000,oo).

Empresa Social del Estado IMSALUD Y MARIA SUÁREZ con C.C. No 60.320.340 de
Cúcuta, propietaria del establecimiento de Comercio denominado DIAGNOSTIC
MEDICAL LAB EQUIP con NIT 60.250.120-6, cuyo objeto era SUMINISTRO DE
INSUMOS PARA LABORATORIO CLINICO PARA LAS UNIDADES BÁSICAS E IPS DE
LA RED PRESTADORA DE SALUD DE LA ESE IMSALUD, por valor de NOVENTA Y
NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS
VEINTISIETE PESOS M.L ($99.996.627,oo).
3. Contrato de Suministro No.030 de fecha 12 de abril de 2018 celebrado entre la

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD Y DROGAS UNIDAS S.A con NIT
807.009.474-6, representado legalmente por el señor JOSE AUGUSTO GALVIS con
C.C. No 13.458.721 de Cúcuta, cuyo objeto era SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS
PARA LOS USUARIOS DE URGENCIAS DE LAS DIFERENTES UNIDADES BÁSICAS E
IPS Y PARA LA POBLACIÓN NO ASEGURADA VICITMA POR DESPLAZAMIENTO (LEY
1448) DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD DE LA E.S.E IMSALUD,
por valor de CIENTO SETENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y
CUATRO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS M.L ($178.584.935,oo).

Empresa Social del Estado IMSALUD Y MARIA SUÁREZ con C.C. No 60.320.340 de
Cúcuta, propietaria del establecimiento de Comercio denominado DIAGNOSTIC
MEDICAL LAB EQUIP con NIT 60.250.120-6, cuyo objeto era SUMINISTRO DE
INSUMOS DE LABORATORIO PARA LOS PACIENTES DE LAS UNIDADES BÁSICAS E
IPS DE LA RED PRESTADORA DE SALUD DE LA ESE IMSALUD, por valor de
DOSCIENTOS CINCO MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL
SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS M.L ($205.989.666,oo).
5. Contrato de Compraventa No.21 de fecha 07 de marzo de 2018 celebrado entre la

Empresa Social del Estado ESE IMSALUD Y CARMENZA DE TORRES con C.C. No
60.255.800 de Cúcuta Representante Legal de DEPOSITO DE DROGAS
FUTUMEDICA NORTE con NIT 37.231.265-0, cuyo objeto era COMPRA DE
INSUMOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PROMOCION Y
PREVENCIÓN PARA LA RED PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD DE LA ESE
IMSALUD, por valor de CIENTO CUATRO MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y
SIETE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS M.L ($104.787.656, oo).
FUNDAMENTOS DE DERECHO
o Artículos 209, 267, 268 numeral 5° y 271 de la Constitución Política de Colombia.
o Artículos 1, 3, 6, 12, 40 y 41 de la Ley 610 de 2000, Por la cual se establece el
trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
Contralorías.
o Ley 1474 de 2011, por la cual se dictaron normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública.
o Resolución interna No. 008 del 31 de Enero de 2012 Por la cual se asignan
competencias en el Proceso de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva en la
Contraloría Municipal de San José de Cúcuta.
o Resolución interna No. 080 del 13 de Noviembre de 2012 Por la cual se modifica
la Resolución No. 008 del 31 de Enero de 2012.
o Acuerdo No.0087 del 29 de Enero de 1999 Por medio del cual se crea la empresa
social del estado (IMSALUD) del primer nivel de atención en salud municipio de
San José de Cúcuta y se establece su organización y funciones.
o Acuerdo No.002 del 06 de Enero de 2006 Por el cual se ajusta el Manual
Especifico de Funciones y Competencias laborales para los empleados de la planta
de personal de la empresa Social del Estado IMSALUD
o Acuerdo No.002 del 05 de Marzo de 2003 Por el cual se adopta el Estatuto
Contractual de la Empresa Social del Estado E.S.E. IMSALUD.
o Ley 1150 de 2007 por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y
la transparencia en la ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales
sobre la contratación con recursos públicos.
o Ley 598 de 2000 Por la cual se crea el Sistema de Información para la Vigilancia
de la contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y
el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso
común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones.
o Decreto 3512 de 2003. Por el cual se reglamenta la organización, funcionamiento y
operación del Sistema de información para la Vigilancia de la Contratación Estatal,
SICE, creado mediante la Ley 598 de 2000, y se dictan otras disposiciones.
PRUEBAS
A las presentes diligencias se allegó el siguiente e acervo probatorio en copias auténticas

tomadas del original que reposa en el archivo de la entidad
DOCUMENTALES
o Informe Final de la Auditoria Especial a la ESE IMSALUD vigencia 2017-2018.
(folios 44 al 221 del C.O No 1)
o Guía de productos médicos (folios 308 al 362 del C.O No 2)
o Copia del Manual Específico de Funciones de la Empresa Social del Estado
“IMSALUD” del cargo Jefe de Oficinas de Servicios Generales (folios 363 al 365 del
C.O. No.2)
o Resolución No.0172 de fecha 30 de marzo de 2017 “ Por la cual se hace un
nombramiento”, a la doctora LILIAN NIETO en el cargo de Gerente de ESE
IMSALUD, suscrita por CESAR ROJAS AYALA Alcalde Municipal. (folio 460-461 del
C.O No.3).
o Acta de Posesión No.062 de fecha 01 de abril de 2017 del señor GONZALEZ, en el
cargo de Gerente ESE IMSALUD Nivel Directivo. (folio 462 del C.O No.3).
“IMSALUD” del cargo de Gerente Empresa Social del Estado (folios 468 al 470 del
C.O. No.3)
“IMSALUD” del cargo de Jefe de Oficina (SERVICIOS GENERALES) de la E.S.E
IMSALUD (folios 479 al 481 del C.O. No.3)
“IMSALUD” del cargo de Jefe de Oficina (SERVICIOS GENERALES) de la E.S.E
IMSALUD (folios 489 al 490 del C. O. No.3).
“IMSALUD” del cargo de Subgerente Administrativa y Financiera de la E.S.E
IMSALUD (folios 497 al 500 del C. O. No.3).
o Acuerdo No 004 del 23 de febrero de 2018 “Por medio del cual se adopta el
manual de contratación y se dictan normas para el procedimiento contractual de la
ESE IMSALUD” suscrito por CESAR OMAR ROJAS AYALA, Presidente Junta Directiva
y LILIAN NIETO Gerente E.S.E IMSALUD. (folios 524 al 573 del C.O No 3).
o Acuerdo No 002 del 05 de marzo de 2013 “Por el cual se adopta el Estatuto
Contractual de la Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD”, suscrito por el
Presidente y Secretario de la Junta Directiva de la E.S.E IMSALUD. (folios 574 al
599 del C.O No 3).
CONTRATOS CELEBRADOS EN LA VIGENCIA 2017

1. DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA No. 002 DE FECHA 07 DE MAYO DE 2012,
suscrito entre la Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD y el señor JHON JAIRO
FLOREZ con C.C. No 88.235.028, propietario del establecimiento de comercio
denominado DEPOSITO COMERCIALIZADORA R.J.J., CON TODOS SUS ANEXOS.
2. CONTRATO DE COMPRAVENTA No. 003 DE FECHA 07 DE MAYO DE 2012,

suscrito entre la Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD y el señor EFREN LARGO
con C.C. No 88.253.243 propietario del Establecimiento de Comercio denominado
DENTAL DE LOS ANDES con NIT 88.253.243-9, cuyo objeto es COMPRA DE
INSUMOS ODONTOLÓGICOS PARA LA RED PRESTADORA DE SERVICIOS DE
SALUD E.S.E IMSALUD, CON TODOS SUS ANEXOS.
CONTRATOS VIGENCIA 2018

1. CONTRATO DE SUMINISTRO CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL
ESTADO ESE IMSLUD Y DROGAS UNIDAS S.A.S NO. 010 DE FECHA 01 DE MARZO
DE 2013, con NIT 807.009.474-6, representada legalmente por el señor JOSE
AUGUSTO GALVIS, CON TODOS SUS ANEXOS.
2. CONTRATO DE SUMINISTRO CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL
ESTADO ESE IMSLUD Y DROGAS UNIDAS S.A.S NO. 030 DE FECHA 12 DE ABRIL
DE 2013, con NIT 807.009.474-6, representada legalmente por el señor JOSE
AUGUSTO GALVIS, CON TODOS SUS ANEXOS.
3. CONTRATO DE SUMINISTRO No 17 DEL 07 DE MARZO DE 2013 CELEBRADO

ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ESE IMSALUD Y MARIA SUAREZ con
C.C. No 0.320.340 de Cúcuta, propietaria del establecimiento de Comercio
DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP, CON TODOS SUS ANEXOS..
4. CONTRATO DE SUMINISTRO No 032 DEL 18 DE ABRIL DE 2013

CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ESE IMSALUD Y MARIA
SUAREZ con C.C. No 60.320.340 de Cúcuta, propietaria del establecimiento de
Comercio DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP, CON TODOS SUS ANEXOS..
5. CONTRATO DE COMPRAVENTA No 21 DEL 07 DE MARZO DE 2013 CELEBRADO

ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ESE IMSALUD Y CARMENZA DE
TORRES CON C.C. 60.255.800, REPRESENTANTE LEGAL DE DEPOSITO DE
DROGAS FUTUMEDICA NORTE, CON TODOS SUS ANEXOS.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

La jurisprudencia constitucional se ha referido a la función de control fiscal, definiéndola
como el instrumento idóneo para garantizar el cabal cumplimiento de los objetivos
constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado. A partir de tal definición, ha
señalado que el ejercicio de esa atribución implica un control sobre “la administración y
manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición,
conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición”, con el propósito de
determinar "si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras
y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las
normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia
y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los
objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado,
las metas y propósitos inmediatos de la administración."
Si como resultado de esa labor de vigilancia, en forma inmediata o posterior, surgen

elementos de juicio de los cuales se pueda inferir posibles acciones u omisiones
eventualmente constitutivas de un daño al patrimonio económico del Estado, procede el
segundo momento en el ejercicio del control fiscal: la iniciación, trámite y conclusión del
proceso de responsabilidad fiscal, el cual se orienta, tal y como lo ha dicho la Corte, a
“obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado
servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus
actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a
reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa”.
Es por ello que el artículo 1º de la Ley 610 de 2000, define el proceso de responsabilidad
fiscal, como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías,
en este caso la Contraloría Municipal de Cúcuta, con el fin de determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de
la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o
culposa un daño al patrimonio del Estado.
Así mismo, en sentencia SU-620 de 1996, la Corte expresó que: “Dicha responsabilidad
no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (parágrafo Art. 81, ley 42
de 1993). En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente
resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial
ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y
autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la
comisión de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de
responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe
la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo
tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho proceso, como lo
sostuvo la Corte en la sentencia C-046/94”.
Posteriormente, en la sentencia C—189 de 1998, MP. Alejandro Martínez Caballero

“Control Fiscal transparente y con resultados de frente a la comunidad", se señaló que
"Los procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. Así, la Carta
señala que corresponde a la Contraloría proteger el buen manejo de los fondos públicos,
atribución que incluye la posibilidad de adelantar procesos fiscales.
La Corte señaló entonces que los procesos fiscales tienen esencialmente una naturaleza
resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el daño causado al erario público
por su conducta dolosa o culposa".
De allí, que dentro del contexto de la responsabilidad fiscal el legislador definió en el Art.
5 de la Ley 610 de 2.000 los elementos de ésta, los cuales están comprendidos por:
- Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal.
- Un daño patrimonial al Estado.
- Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
Así entonces, vuelvo y enfatizo que, todo proceso de responsabilidad fiscal tiene por
finalidad obtener una declaración jurídica, en la cual se establezca con certeza que un
determinado servidor público o particular que administre o maneje recursos públicos
debe asumir las consecuencias que se deriven de sus actuaciones u omisiones dolosas o
gravemente culposas en la gestión fiscal que ha realizado y, por lo tanto, está obligado a
reparar económicamente el daño causado al Estado.
De la misma manera debe responder quien con ocasión de la gestión fiscal (artículo 3),
contribuya a la producción del daño fiscal al erario, de conformidad con lo estipulado en
el artículo 1º, en concordancia con lo establecido en el artículo 6º, de la Ley 610 de
2000.
Teniendo claro lo anterior, entra el Despacho a imputar responsabilidad fiscal a los

doctores LILIAN NIETO C.C. No , JHON JAIRO FLOREZ, C.C. No 13.235.028 de
Cúcuta, Representante Legal comercializadora RJJ, EFREN LARGO, C.C. No 13.253243
de Cúcuta, Propietario del Establecimiento de Comercio DENTAL LOS ANDES, EDWIN
LOZANO C.C No de Cúcuta, Subgerente Administrativo y Financiero, miembro del
Comité de Evaluación de Adquisición de Bienes de la ESE IMSALUD, JOSE ALEXANDER
CASADIEGOS , C.C. No de Cúcuta, Jefe de Servicios Generales y suministros y
miembro del Comité de Evaluación de Adquisición de Bienes de le ESE IMSALUD, JOSE
AUGUSTO GALVIS, C.C. No 13.458.721 de Cúcuta, Representante legal de Drogas
Unidas Ltda, MARIA SUAREZ, C.C. No 60.320.340 de Cúcuta, Representante legal de
DIAGNOSTICAL MEDICAL, CARMENZA DE TORRES, C.C. No 60.255.800 de Cúcuta,
represetante Legal del DEPOSITO DE DROGAS FUTOMÉDICA NORTE, y JOSE
ALEXANDER CASADIEGOS, C.C. No.1.093.740.318 de Los Pátios (N. de S.), Jefe de
Servicios Generales y Suministros de la ESE IMSALUD.
Como quiera que, para endilgar la responsabilidad fiscal se requiere que exista
concurrencia de tres (3) elementos, a saber: a) un daño patrimonial al Estado, b) una
conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a un gestor fiscal, y c) un nexo de
causalidad entre la conducta y dicho daño, este despacho establecerá cada uno de estos
elementos en relación con los vinculados referidos anteriormente.
a) El Daño Patrimonial al Estado.

El daño patrimonial se entiende como la lesión al patrimonio público y está representado
en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida y/o deterioro de los bienes,
recursos o intereses patrimoniales del Estado, producidos por una gestión antieconómica,
ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales no se oriente al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional
y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las
contralorías.
El patrimonio público ha de interpretarse en su sentido amplio, esto es, en cuanto al
conjunto de bienes, derechos, rentas y recursos del Estado, a su vez referido al concepto
de hacienda pública en sus múltiples manifestaciones económicas – jurídicas.
El erario así entendido, es susceptible de daño a partir de múltiples fuentes entre las
cuales, la de hechos, actos o acontecimientos que se encuentran al margen de la gestión
fiscal, y la de hechos, acciones, omisiones, operaciones y contratos que se hallan en los
dominios de la gestión fiscal, siendo esta última la que importa a los fines del proceso de
responsabilidad fiscal.
Respecto al daño fiscal el Honorable Consejo de Estado ha manifestado que “ es

importante destacar que el elemento más importante es el daño, pues si el mismo no se
presentare, no puede de ninguna manera configurarse una responsabilidad fiscal, ya que
de conformidad con el artículo 40 de la citada Ley 610, procede la apertura del proceso
de responsabilidad fiscal cuando exista la certeza sobre el daño (…) En armonía con lo
anterior, debe decirse que el carácter resarcitorio de la responsabilidad fiscal solo tiene
sentido en el evento en que sea posible establecer con certeza la existencia del daño
causado al patrimonio del Estado y la cuantía del mismo, es decir, establecerlo en cifras
concretas y en su real magnitud.”
El daño patrimonial sub examine se establece de la siguiente manera:

El elemento esencial que integra la responsabilidad fiscal obedece al daño patrimonial al
Estado, definido en el artículo 6 de la Ley 610 del 2000, como ”(…) la lesión del
patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento,
pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses
patrimoniales del Estado (…)”.
Conforme al acervo probatorio existente, estableceremos sí efectivamente se ha

ocasionado un daño cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real
magnitud; reglas generales que deben aplicarse en materia de responsabilidad fiscal para
la estimación del daño tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en Sentencia
SU-620 de 1996.
Cuantificación del daño e identificación de los presuntos responsables.

Se evidenció a través de la comparación de los precios de compra con los precios
indicativos SICE consultados por el comité evaluador y por quien hiciera las veces de Jefe
de Suministros en algunos casos, que en la celebración de los contratos de compra y
adquisición de medicamentos e insumos médicos, odontológicos y/o de laboratorios tanto
de la vigencia 2017 por sesenta y tres millones novecientos ochenta y cuatro mil
ochocientos treinta y dos pesos m/cte ($63.984.832,oo) como de la vigencia 2018 por
ciento treinta y cinco millones setecientos cuatro mil ciento cuarenta y dos pesos m/cte
($135.704.142,oo), se terminó adquiriendo medicamentos e insumos con sobrecostos al
sobrepasar algunos insumos contratados el precio referencia del mercado; lo cual ha
generado un presunto daño al patrimonio de la ESE IMSALUD que asciende en las dos
vigencias a la suma de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS
OCHENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS
($199.688.974,oo).
DEL DAÑO EN LOS CONTRATOS DE LA VIGENCIA 2017
CONTRATO DE COMPRAVENTA No. 2 SUSCRITO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

ESTADO E.S.E IMSALUD Y FLOREZ/DEPOSITO R.J.J EL 07 DE MAYO DE 2017
Este contrato (Fl 604-608 CO No 3) fue suscrito entre el señor Jhon Jairo Florez,
propietario del establecimiento de comercio DEPOSITO R.J.J., y el señor Gonzalez,
Gerente de la E.S.E IMSALUD para la época de los hechos, por valor de doscientos tres
millones cuatrocientos sesenta y ocho mil ochocientos pesos M.L ($203.468.800,oo),
cuyo objeto consistía en “COMPRA DE INSUMOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS
PROGRAMAS DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN A CARGO DE LA E.S.E IMSALUD”.
Evaluado el 27 de marzo de 2017 por el Comité de Evaluación de Adquisición de bienes

de la E.S.E IMSALUD, quien estaba conformado mediante Acuerdo No 002 de 2003 en su
artículo 6 por EDWIN LOZANO Subgerente Administrativo y Financiero, JOSE
ALEXANDER CASADIEGO Jefe Oficina de Servicios Generales.
En la ejecución de este Contrato Compraventa No. 2 del 07 de mayo de 2017, se

advierte un presunto sobrecosto por valor de treinta y siete millones ochocientos ochenta
y cuatro novecientos sesenta y dos pesos m/cte ($37.884.962,oo), resultante del mayor
valor de los costos unitarios del contrato por encima de los precios referencias del
mercado teniendo en cuenta los precios a que compran otras ESES en seis (6) de los
quince (15) insumos adquiridos.
CONTRATO DE COMPRAVENTA No.003 SUSCRITO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL

DEL ESTADO E.S.E IMSALUD Y ALEXANDER FRANCO LARGO/DENTAL DE LOS
ANDES EL 07 DE MAYO DE 2017
Este contrato (Fl 692-697 CO No 4) fue suscrito entre el señor EFREN LARGO, propietario
del establecimento de comercio DENTAL DE LOS ANDES y el señor González, Gerente de
la E.S.E IMSALUD para la época de los hechos, por valor de doscientos veintiséis millones
noventa y cinco mil quinientos pesos m/cte ($226.095.500,oo), cuyo objeto consistía en
“COMPRA DE INSUMOS ODONTOLÓGICOS PARA LA RED PRESTADORA DE SERVICIOS
DE SALUD E.S.E IMSALUD”.
Evaluado el 10 de abril de 2017 por el Comité de Evaluación de Adquisición de bienes de

la E.S.E IMSALUD, quien estaba conformado mediante Acuerdo No 002 de 2003 en sus
artículos 6 y 22 por: EDWIN LOZANO Subgerente Administrativo y Financiero, JOSE
ALEXANDER CASADIEGO Jefe Oficina de Servicios Generales y LILIAN NIETO ,
gerente quienes recomiendan la adjudicación del contrato a DENTAL DE LOS ANDES
con NIT 88.253.243-9 representada legalmente por LARGO escogida por cumplir el valor
y ser la propuesta más favorable (Fl 710 AL 713 CO No 4)
En la ejecución de este Contrato Compraventa No. 3 del 07 de mayo de 2017, se

advierte un presunto sobrecosto por valor de veintiséis millones noventa y nueve mil
ochocientos setenta pesos m/cte ($26.099.870,oo), al seleccionar la más costosa como
resultado de la eliminación de la propuesta más favorable argumentado sin fundamento
que la oferta más favorable para la entidad era una propuesta artificialmente baja.
Para este órgano de control, la celebración del contrato 03 del 07 de mayo del 2017, se
enmarca en una gestión fiscal contractual, ineficiente y antieconómica, en la que se
vulneran de contera los principios de imparcialidad, igualdad y de responsabilidad
consagrados en el artículo 4 del estatuto contractual vigente para la vigencia del 2017, al
no proteger los derechos y el patrimonio de la ESE IMSALUD; dado que la actuación del
comité evaluador no estuvo encaminada a escoger el oferente que presentó las
condiciones más favorables, buscando siempre el mayor beneficio para la ESE IMSALUD,
tal y como lo establece el último inciso del artículo 19 del acuerdo 002 del 05 de marzo
del 2003.
DEL DAÑO EN LOS CONTRATOS DEL 2018

De los contratos evaluados correspondientes a la vigencia 2018 se pudo evidenciar que
se generó un presunto sobrecosto en 5 contratos por valor de $135.704.142 en la
adquisición de medicamentos e insumos adquiridos por encima de los precios indicativos
consultados por la ESE IMSALUD en el proceso de evaluación de las propuestas para cada
uno de los contratos que a continuación se detallan
CONTRATO DE SUMINISTRO CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

ESTADO ESE IMSALUD No. 010 Y DROGAS UNIDAS S.A.S DEL 01 DE MARZO DE
2013 Y SU ADICIONAL DEL 21 DE MARZO DE 2018
Este contrato (Fls 1033-1038 CO No 5) fue suscrito entre la Empresa Social del Estado
E.S.E IMSALUD representando por el Dr. GONZALEZ Gerente de la ESE IMSALUD y
DROGAS UNIDAS S.A.S representada legalmente por el señor JOSE AUGUSTO
GALVIS, por valor de veintidós millones de pesos m/cte ($22.000.000,oo), cuyo objeto
consistía en: “SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS PARA LOS USUARIOS DE
URGENCIAS DE LAS DIFERENTES UNIDADES BÁSICAS E IPS Y PARA LA
POBLACIÓN POBRE ASEGURADA VICTIMA POR DESPLAZAMIENTO (LEY 1448)
DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD DE LA ESE IMSALUD”, para una
duración de tres (3) meses contados a partir de la legalización, y su adicional (Fls. 1039-
1040 co No 5) celebrado el 21 de marzo de 2018 por las mismas personas mencionadas
en el contrato inicial, adición al valor y tiempo realizada teniendo en cuenta la solicitud
mediante Oficio 079 de fecha 20 de marzo de 2018 que presentó la regente de farmacia
donde justifica la adición del mencionado contrato. Valor es de ocho millones ciento
noventa y dos mil quinientos pesos ($8.192.500,oo).
Se presenta Informe de Evaluación de fecha veinticinco (25) de febrero de 2018 suscrita

por EDWIN LOZANO Y JOSE ALEXANDER CASADIEGO quienes actúan como
Miembros del Comité Evaluador de Adquisición de Bienes de la E.S.E IMSALUD
conformado de acuerdo a la Resolución No 064 del 14 de febrero de 2018 donde
recomiendan al señor Gerente de la E.S.E IMSALUD adjudicar el contrato producto de
este proceso a la empresa DROGAS UNIDAS S.A.S con NIT 807.009.474-6,
representada legalmente por JOSE AUGUSTO GALVIS por cumplir con los requisitos de
tipo habilitante y los previstos en la invitación.
De lo anterior el equipo auditor detectó un presunto sobrecosto por valor de cinco

millones cuarenta y un mil quinientos noventa pesos ($5.041.590,oo), representado en el
mayor valor de 11 de los medicamentos adquiridos frente a los costos de referencia del
mercado a los que compran otras Entidades del departamento para la misma época del
contrato. Dicho sobrecosto se pudo determinar al comparar los precios unitarios del
contrato con los precios unitarios de los medicamentos producidos por el mismo
laboratorio y para la misma época ofertados all HOSPITAL DE LOS PATIOS Y EL
HOSPTIAL ERASMO MEOZ.

ESTADO ESE IMSALUD No. 030 Y DROGAS UNIDAS S.A.S DEL 12 DE ABRIL DE
2018.
E.S.E IMSALUD representada por LA DOCTORA LILIAN NIETO Gerente de la ESE
IMSALUD y DROGAS UNIDAS S.A.S representada legalmente por el señor JOSE
AUGUSTO GALVIS, por valor de ciento setenta y ocho millones quinientos ochenta y
cuatro mil novecientos treinta y cinco pesos m/cte ($178.584.935,oo), cuyo objeto
consistía en: “SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS PARA LOS USUARIOS DE
URGENCIAS DE LAS DIFERENTES UNIDADES BÁSICAS E IPS Y PARA LA
POBLACIÓN POBRE ASEGURADA VICTIMA POR DESPLAZAMIENTO (LEY 1448)
DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD DE LA ESE IMSALUD”, para una
duración de tres (3) meses contados a partir de la legalización.
Se presenta Informe de Evaluación primera etapa de fecha cinco (05) de abril de 2018
suscrita por EDWIN LOZANO Sub-Gerente Administrativo y Financiero, donde
recomienda, habilitar a las empresas DROGAS UNIDAS S.A.S con NIT 807.009.474-6
y la empresa DROGUERIA INGLESA S.A con NIT 830.099.732-1, para continuar en el
proceso contractual y en forma unánime recomiendan al señor Gerente de la ESE
IMSALUD, publicar el informe de la primera etapa de evaluación dentro del proceso de
Menor Cuantía No 03 de 2018 , así mismo darse el caso que durante su término de
publicación no se obtengan observaciones sobre su contenido, continuar con el mismo.
Una vez analizado por el equipo auditor el Contrato de Suministro No 30 advirtieron un

presunto detrimento por valor $ 54’135.046 representado en el presunto sobrecostos
de 14 medicamentos adquiridos por la ESE IMSALUD comparado con los precios a que los
adquiere en el mercado de los mismos medicamentos (igual marca) que compra la ESE
HOSPITAL UNIVERSITARIO ERASMO MEOZ y con FARMAPRECIO portal consultado por los
evaluadores.

ESTADO ESE IMSALUD No. 017 Y CARMEN CASTELLANOS SUAREZ EL 07 DE
MARZO DE 2018.
E.S.E IMSALUD representando por la doctora LILIAN NIETO Gerente de la ESE
IMSALUD y DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP representada legalmente por la
señora MARIA SUAREZ, por valor de noventa y nueve millones novecientos noventa y
seis mil seiscientos veintisiete pesos pesos m/cte ($99.996.627,oo), cuyo objeto
consistía en: “SUMINISTRO DE INSUMOS PARA LABORATORIO CLINICO PARA
LAS UNIDADES BÁSICAS E IPS DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD
DE LA ESE IMSALUD”, para una duración de un (1) mes contados a partir de la
legalización.
Se presenta Informe de Evaluación de propuesta de Invitación Pública No 18 de 2018 de

Mínima Cuantía, de fecha cinco (05) de marzo de 2018 suscrita por JOSE ALEXANDER
CASADIEGO (Fl 1288-1290 co No 6) donde manifiesta que se presentó una sola
propuesta que correspondió a la señora MARIA SUAREZ, en calidad de propietaria de
DIAGNOSTIC MEDIACL LAB EQUIP, donde recomienda al señora Gerente de la ESE
IMSALUD la aceptación de la propuesta presentada por la señora anteriormente
mencionada ya que por ser la única se le asigna un puntaje de cien (100) puntos.
Una vez analizado por el equipo auditor el Contrato de Suministro No 17 advirtió un

presunto sobrecosto por valor de veintiun millones cuatrocientos ochenta y trés mil
novecientos ochenta pesos m/cte $21.483.980.
De acuerdo al estudio realizado a los precios por parte de esta Contraloría,

comparándolos con los mismos insumos de laboratorio por parte de otras ESES del AREA
METROPOLITANA DE CUCUTA, para la misma época se pudo evidenciar, que la misma
contratista SUAREZ le suministró a la ESE DEL HOSPITAL JORGE CRISTO SAHIUM DE
VILLA ROSARIO insumos a menores precios que los ofertados para la ESE IMSALUD.

ESTADO ESE IMSALUD No. 032 Y CARMEN CASTELLANOS SUAREZ DEL 18 DE
ABRIL DE 2018.
E.S.E IMSALUD representanda por el Dr. GONZALEZ Gerente de la ESE IMSALUD y
DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP representada legalmente por la señora MARIA
SUAREZ Propietaria, por valor de doscientos cinco millones novecientos ochenta y nueve
mil seiscientos sesenta y seis pesos m/cte ($205.989.666,oo), cuyo objeto consistía en:
“SUMINISTRO DE INSUMOS DE LABORATORIO PARA LOS PACIENTES DE LAS
UNIDADES BÁSICAS E IPS DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD DE
LA ESE IMSALUD”, para una duración de un (1) mes contados a partir de la
legalización.
Se presenta Informe de Evaluación primera etapa de fecha once (11) de abril de 2018
suscrita por EDWIN LOZANO Sub-Gerente Admisnitrativo y Financiero, quien actúa
como Miembros del Comité Evaluador designado conforme al Manual de Contratación
aprobado mediante Acuerdo No 004 del 23 de febrero de 2018 y por el señor Gerente de
la ESE IMSALUD, , donde presentan la primera evaluación de las propuestas presentadas
dentro del proceso de Menor Cuantía No 04 de 2013, donde recomiendan habilitar a la
señora MARIA SUAREZ, calidad de propietaria del establecimiento comercial
DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP con NIT 60.250.120-9, para continuar en el
proceso contractual y en forma unánime recomiendan al señor Gerente de la ESE
IMSALUD, publicar el informe de la primera etapa de evaluación dentro del proceso de
Menor Cuantía No 04 de 2018 , así mismo darse el caso que durante su término de
publicación no se obtengan observaciones sobre su contenido, continuar con el mismo.
Una vez analizado por el equipo auditor el Contrato de Suministro No 32 del 18 de abril
de 2018, advirtieron un presunto sobrecosto por valor de cuarenta y ocho millones
ochocientos treinta y seis mil novecientos sesenta pesos m/cte ($48.836.960,oo),
quienes compararon los precios unitarios de algunos insumos suministrados por el mismo
contratista (DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP), para la misma fecha al HOSPITAL
JORGE CRISTO SAHIUM del Municipio de Villa de Rosario a través del Contrato No 093
del 15 de abril de 2013, precios que se tienen como referencia y que evidencian que la
ESE IMSALUD adquiere a mayores costos que los del mercados sus insumos de
laboratorio.
CONTRATO DE COMPRAVENTA CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

ESTADO ESE IMSALUD No. 21 Y DE TORRES DEL 07 DE MARZO DE 2018 Y SU
MODIFICACIÓN AL CONTRATO COMPRAVENTA No 21 DEL 08 DE ABRIL DE 2018.
E.S.E IMSALUD representada por la doctora LILIAN NIETO, Gerente de la ESE
IMSALUD y DEPOSITOS DE DROGAS FUTUMEDICA NORTE con NIT 37.231.265-0
representada legalmente por la señora CARMENZA DE TORRES, por valor de ciento
cuatro millones setecientos ochenta y siete mil seiscientos cincuenta y seis pesos m/cte
($104.787.656,oo), cuyo objeto consistía en: “COMPRA DE INSUMOS PARA LA
EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN DE LA RED
PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD DE LA ESE IMSALUD”, para una duración
de tres (3) meses contados a partir de la legalización, y su modificación al contrato en
sus cláusulas PRIMERA:OBJETO y SEGUNDA: VALOR Y FORMA DE PAGO. (Fls. 1551-1554
co No 8) del ocho (08) de abril de 2018 por una duración de tres (3) meses, por un valor
de ciento cuatro millones setecientos ochenta y siete mil seiscientos cincuenta y seis
pesos m/cte ($104.787.494,oo), celebrado por las mismas personas mencionadas.
Se presenta Informe de Evaluación Propuesta Invitación Pública No 19 de 2013. Mínima

Cuantía, de fecha cinco (05) de marzo de 2018 suscrita por JOSE ALEXANDER
CASADIEGOS, Jefe de Servicios Generales (Fl 1563-1565 co No 8), recomendando al
señor Gerente, la aceptación de la propuesta presentada por la empresa en mención
representada legalmente por la señora CARMENZA DE TORRES.
De lo anterior el equipo auditor advirtió un presunto sobre costo por valor de

$5’518,775. Como resultado de la comparación los precios unitarios del contrato con
los precios referencia del mercado visto en otros contratos celebrados por otras ESEs del
Departamento para la misma época.
Como parámetro de comparación se tuvo el contrato 074 de marzo 18 del 2018

celebrado por el HOSPITAL JORGE CRISTO SAHIUM de VILLA DEL ROSARIO, del que se
pudo evidenciar que el insumo IMPLANTE SUBDERMICO JADELLE que adquirió la ESE
IMSALUD tiene un sobrecosto del 18.94% frente al costo unitario que se adquirió en ese
hospital, esto es mientras que el HOSPITAL JORGE CRISTO SAHIUM adquiere el insumo
en un costo de $190.000 la unidad, la ESE IMSALUD lo compra a $226.000 para la
misma época de compra.
De la misma manera se observó que en tanto los KIT CITOLOGICOS la ESE IMSALUD los
adquiere a un costo unitario de $3.375, el HOSPITAL DE LOS PATIOS los adquiere a un
costo unitario 2.150 esto es un 36.29% más barato, igual diferencia se advierte en el
costo unitario de los dispositivos intrauterinos que el HOSPITAL DE LOS PATIOS los
adquiere a $7.720 y la ESE IMSALUD los paga a $9.950 siendo que son de las misma
marca y en cantidades similares.
En ese orden de ideas, advierte la Contraloría Municipal que con la celebración del
contrato No. 21 del 2018 una vez más la ESE IMSALUD, terminó adquiriendo insumos a
un costo mayor que los precios referencias del mercado, dado la debilidad en la consulta
de precios y lo cerrado de las convocatorias de los procesos de mínima cuantía que
adelanta la ESE IMSALUD, procesos en los que generalmente se recibe una oferta con
sobrecostos en algunos de los insumos, que impactan negativamente en el patrimonio
de la entidad.
Se detectó un presunto sobrecosto por valor $687’791 al comparar los precios unitario
de algunos de los insumos contratados por la ESE IMSALUD con los precios unitarios de
los mismos insumos comprados por el HOSPITAL ERASMO MEOZ, para la misma época.
LA RESPONSABILIDAD DE ESTOS DAÑOS RECAE EN CABEZA DE QUIEN DEBIA

CERTIFICAR LAS ORDENES DE COMPRA EN ALGUNOS CASOS Y DE QUIENES HICIERON
PARTE DEL DEL COMITÉ EVALUADOR DE ADQUISICIÓN DE BIENES DE LA ESE IMSALUD,
QUIENES TENIAN BAJO SU RESPÒNSABILIDAD LA CONFRONTACIÓN DE PRECIOS
OFERTADOS EN LAS PROPUESTAS DE LOS CONTRATISTAS CON LOS PRECIOS DEL
MERCADO Y LOS PRECIOS INDICATIVOS SICE, ASI COMO EL GERENTE QUE HAYA
SUSCRITO LOS CONTRATOS JUNTO CON LOS DIFERENTES CONTRATISTAS.
Procede el despacho a determinar e individualizar el daño de la vigencia 2017 Y 2018

para cada uno de los vinculados de la siguiente manera:
GERENTE VIGENCIA 2017
LILIAN NIETO, identificada con la cedula de ciudadanía No. expedida en y

residenciado, en calidad de gerente según el decreto No.0172 de marzo del 2016 y
quien suscribió como ordenador del gasto los contratos de suministro: Contrato 02 y 03
del 07 de mayo del 2017 y por el cual respondería solidariamente por la suma de $
63.984.832,00
VIGENCIA 2018
LILIAN NIETO, identificada con la cedula de ciudadanía No. y residenciado en la

, en calidad de gerente según el decreto No.0172 de marzo del 2018 y quien suscribió
como ordenador del gasto los siguientes contratos y de los cuales se generaron un
presunto sobrecosto así: Contrato de de Suministro No 10 del 01 de marzo de 2018 y
su Adicional del 21 de marzo de 2018 por valor de $5.041.590,oo; Contrato de
Suministro No 17 del 07 de marzo de 2018 por valor de $21.483.980,oo; Contrato de
Suministro No 19 del 07 de marzo de 2018 y sus adicionales del 21 de marzo y del 15 de
abril de 2018 por valor de $687.795,oo; Contrato de Compraventa No 21 del 07 de
marzo de 2018 y su Modificación al Contrato del 08 de abril de 2018 por valor de
$5.518.775,oo; Contrato de Suministro No 30 del 12 de abril de 2018 por valor de
$54.135.046,oo; Contrato de Suministro No 32 del 18 de abril de 2018 por valor de
$48.836.960,oo. Para un total de ciento treinta y cinco millones setecientos cuatro mil
ciento cuarenta y dos mil pesos ($135.704.142,oo)
Los contratistas que a continuación se relacionan de manera solidaria en las cuantías que
cada uno se le detalla:
JHON JAIRO FLOREZ, representante legal de Depósito RJJ, identificado con la Cedula
de ciudadanía No. 13.235.028 de Cúcuta, quien celebró con la ESE IMSALUD el contrato
de suministro No. 02 del 07 de mayo del 2017, solidario en una cuantía de $
13’082.000
EFREN LARGO, Identificado con la CC No.13.253.243 de Cúcuta, PROPIETARIO

DEL ESTABLECIMIENTO DE COMERCICO DENOMINADO DENTAL LOS ANDES, quien
celebró contrato 03 del 07 de mayo del 2017, solidario en una cuantía de $26’099.870
EDWIN LOZANO, identificado con la CC No. , Subgerente administrativo y financiero

miembro del comité de evaluación de adquisición de bienes de la ESE IMSALUD de los
contratos de Compraventa 02 del 07 de mayo de 2017 por un presunto sobrecosto por
valor de $13.082.000,oo y el Contrato de Compraventa No 03 del 7 de mayo del 2017
por un presunto sobrecosto de $26.099.870,oo y por el Contrato de Prestación de
Servicios No 001 del 30 de marzo del 2017 en un sobrocosto de $24.802.962,oo, para
un total de $63.984.832,
JOSE ALEXANDER CASADIEGOS, identificado con la CC No. 1.093.740.318 de los

patios, Jefe Oficina de Servicios Generales y suministro, miembro del comité de
evaluación de adquisición de bienes de la ESE IMSALUD contratos de Compraventa 02
del 07 de mayo de 2017 por un presunto sobrecosto por valor de $13.082.000,oo y el
Contrato de Compraventa No 03 del 7 de mayo del 2017 por un presunto sobrecosto de
$26.099.870,oo y por el Contrato de Prestación de Servicios No 001 del 30 de marzo
del 2017 en un sobrocosto de $24.802.962,oo, para un total de $63.984.832,oo,
En calidad de contratista y de manera solidaria por el monto del presunto sobrecosto en
los contratos de suministros 10, 17, 19, 21, 30 y 32 de la vigencia 2018:
JOSE ASUGUSTO GALVIS, representante legal de Drogas Unidas Ltda., identificado con
la cedula de ciudadanía No. 13.458.721 de Cúcuta, quien celebró con la ESE IMSALUD
los contratos de suministro: No. 10 del 01 de marzo del 2018 y Contrato No. 30 del 12
de abril del 2018, responsable solidario fiscalmente en un valor de $ 59’176.636
MARIA SUAREZ, representante legal de DIAGNOSTICAL MEDICAL, identificado con la

cedula de ciudadanía No. 60.320.340 de Cúcuta, quien celebro con la ESE IMSALUD los
contratos de suministro: No 17 del 07 de marzo del 2018 y Contrato de suministro No.
32 del 18 de abril del 2018 lo que la hace presunta responsable solidaria fiscalmente en
un valor de $70’320.940
CARMENZA E TORRES, identificada con la C.C. No 60.255.800 de Cúcuta,

representante legal del DEPOSITO DE DROGAS FUTOMEDICA NORTE, en calidad de
contratista del Contrato No. 21 del 07 de marzo del 2018 y solidariamente en un monto
de $5.518.775
En calidad de Jefe de Servicios Generales JOSE ALEXANDER CASADIEGOS identificado

con la CC No.1.093.740.318 de los Patios, a quien la gerente mediante actos
administrativos le delegó iniciar y llevar a cabo los procesos contractuales de mínima
cuantía durante la vigencia del 2017 y por tener la responsabilidad de la consulta de
precios referencia del mercado de cada proceso contractual, responderá solidariamente
en los siguientes contratos: Contrato de Suministro No 10 del 01 de marzo de 2018 y su
Adicional del 21 de marzo de 2018 por valor de $5.041.590,oo; Contrato de Suministro
No 17 del 07 de marzo de 2018 por valor de $21.483.980,oo; Contrato de Suministro
No 19 del 07 de marzo de 2018 y sus adicionales del 21 de marzo y del 15 de abril de
2018 por valor de $687.795,oo; Contrato de Compraventa No 21 del 07 de marzo de
2018 y su Modificación al Contrato del 08 de abril de 2018 por valor de $5.518.775,oo;
Contrato de Suministro No 30 del 12 de abril de 2018 por valor de $54.135.046,oo;
Contrato de Suministro No 32 del 18 de abril de 2018 por valor de $48.836.960,oo.
Para un total de ciento treinta y cinco millones setecientos cuatro mil ciento cuarenta y
dos mil pesos ($135.704.142,oo)
Conducta Dolosa o Gravemente Culposa de los Gestores Fiscales
Toda valoración relativa a la ocurrencia de un daño patrimonial imputable al gestor fiscal

que desarrolla una gestión irregular o quien con ocasión de esta, produzca o contribuya a
la generación del daño en un momento determinado, debe actuar con la observancia de
todos los principios que rigen el actuar fiscal: Así lo ha consagrado la ley 610 de 2000 en
la siguiente norma:
“ARTICULO 3o. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por
gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que
realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o
administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición,
planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la
recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del
Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos
ambientales.”
Al demostrarse en los acápites anteriores la existencia del Daño, como primer elemento
estructural de la responsabilidad fiscal, será del caso establecer los dos elementos
restantes, valga decir; la conducta dolosa o gravemente culposa y el nexo causal
conforme a las pruebas allegadas.
La conducta se ha definido por la doctrina en los siguientes términos:

“La conducta, activa u omisiva, imputable al autor del daño, dolosa o culposa; se refiere
a la potestad funcional, reglamentaria contractual de un servidor público o de un
particular que autorizado legalmente desplegué gestión fiscal, en ejercicio de la cual, o
con ocasión de ella, genere un daño al patrimonio del Estado”
Así mismo la Sentencia C-840 del 9 de agosto de 2001 (MP: JAIME ARAUJO RENTERIA),
mediante la cual la Corte Constitucional en Sala Plena, declaró la exequibilidad de la
expresión "con ocasión de ésta", contenida en el artículo 1 de la ley 610 de 2000, bajo el
entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad
próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.
Se pronunció así la Corte:
“En primer lugar debe dilucidarse el contenido y alcance de la expresión “con

ocasión de ésta”, a efectos de determinar si con ella se podría dar pie a un eventual
rebasamiento de la competencia asignada a las contralorías en torno al proceso de
Entonces, ¿qué significa que algo ocurra con ocasión de otra cosa? El diccionario de
la Real Academia Española define la palabra ocasión en los siguientes términos:
"oportunidad o comodidad de tiempo o lugar, que se ofrece para ejecutar o
conseguir una cosa. 2. Causa o motivo porque se hace o acaece una cosa."
A la luz de esta definición la locución impugnada bien puede significar que la gestión
fiscal es susceptible de operar como circunstancia u oportunidad para
ejecutar o conseguir algo a costa de los recursos públicos, causando un
daño al patrimonio estatal, evento en el cual la persona que se aproveche
de tal situación, dolosa o culposamente, debe responder fiscalmente
resarciendo los perjuicios que haya podido causar al erario público.
El sentido unitario de la expresión o con ocasión de ésta sólo se justifica en la

medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de
conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.
Por lo tanto, en cada caso se impone examinar si la respectiva conducta guarda
alguna relación para con la noción específica de gestión fiscal, bajo la comprensión
de que ésta tiene una entidad material y jurídica propia que se desenvuelve
mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, administración, inversión,
disposición y gasto, entre otros, con miras a cumplir las funciones constitucionales y
legales que en sus respetivos ámbitos convocan la atención de los servidores
públicos y los particulares responsables del manejo de fondos o bienes del Estado.
De acuerdo con esto, la locución demandada ostenta un rango derivado y

dependiente respecto de la gestión fiscal propiamente dicha, siendo a la vez
manifiesto su carácter restringido en tanto se trata de un elemento adscrito dentro
del marco de la tipicidad administrativa. De allí que, según se vio en párrafos
anteriores, el ente fiscal deberá precisar rigurosamente el grado de competencia o
capacidad que asiste al servidor público o al particular en torno a una específica
expresión de la gestión fiscal, descartándose de plano cualquier relación tácita,
implícita o analógica que por su misma fuerza rompa con el principio de la tipicidad
de la infracción. De suerte tal que sólo dentro de estos taxativos parámetros puede
aceptarse válidamente la permanencia, interpretación y aplicación del segmento
acusado.
… Consecuentemente, si el objeto del control fiscal comprende la vigilancia del

manejo y administración de los bienes y recursos públicos, fuerza reconocer que a
las contralorías les corresponde investigar, imputar cargos y deducir
responsabilidades en cabeza de quienes en el manejo de tales haberes, o con
ocasión de su gestión, causen daño al patrimonio del Estado por acción u omisión,
tanto en forma dolosa como culposa. Y es que no tendría sentido un control fiscal
desprovisto de los medios y mecanismos conducentes al establecimiento de
responsabilidades fiscales con la subsiguiente recuperación de los montos
resarcitorios. La defensa y protección del erario público así lo exige en aras de la
moralidad y de la efectiva realización de las tareas públicas.”
Nótese además, que el inciso 2 del artículo 6 de la ley 610 de 2000 dispone que “Dicho
daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la
persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa
produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público”.
Haciendo una interpretación sistemática de las normas anteriores, resulta lógico concluir
que el contratista puede causar un daño patrimonial al Estado directamente, o haber
contribuido a él; Por lo tanto, precisa el despacho que si bien la ESE IMSALUD se rige por
el derecho privado, debe recordarse que, ella en virtud de lo dispuesto por el artículo 13
de la ley 1150/07, está sujeta a los principios de la función administrativa y asi lo
recordó la CGR en concepto 23107/10 en el cual expresó “Es así como, el control fiscal
no se ejerce de acuerdo con la naturaleza jurídica de la entidad, del sector a que
pertenezca o el orden de la misma, el servicio que presta o su régimen
contractual, sino que el mismo se ejerce cuando la entidad o particular maneja o
administra fondos o bienes públicos.
Artículo 13 ley 1150 de 2007. Principios generales de la actividad contractual

para entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten
con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de
la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual,
acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y
de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política,
respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación
estatal”.
A renglón seguido, el Acuerdo No. 002 del 05 de marzo del 2003 por medio del cual se
adoptó el estatuto contractual de la empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD, estableció
en el artículo 19 la modalidad de contratación directa la cual es aplicable a los contratos
cuyo valor sea igual o inferior a 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes
cualquiera que sea su naturaleza, así mismo definió en el párrafo segundo que para
realizar dicha contratación directa se deberá contratar con los oferentes que presenten
condiciones más favorables buscando siempre un mayor beneficio para la ESE IMSALUD,
procurando que se cumplan los fines buscados al disponerse la contratación. En el caso
de contratación directa derivada de convocatoria pública fallida, no se podrán variar las
condiciones técnicas contenidas en los términos de referencia del concurso en cuestión,
ni darse detrimento en las condiciones económicas.
El precio aceptado por la EMPRESA no debe estar por encima de los precios del
mercado, se podrá consultar el registro único de precios de referencia Rupr-sice
L. 59872000, que en todas las formas debe ser certificada por la jefe de
suministros de la E.S.E IMSALUD, quien será la responsable de su verificación.
Igualmente el articulo 22 ibídem determina el procedimiento de la contratación directa

con Formalidades Plenas, así “los contratos que se celebren superiores a 25 SMLM hasta
100 SMLM se hará por convocatoria pública a través de aviso colocado en un lugar visible
en la entidad por dos días; el responsable del análisis, evaluación de la propuesta
y certificación de los servicios de la misma será el jefe de servicios generales y
suministros de la empresa y de 101 SMLM hasta 450 SMLM, para efectos de una
selección objetiva se requerirá igualmente de la obtención previa de por lo menos 2
ofertas, invitándose públicamente a presentar previamente a través de avisos colocados
en un lugar visible de la entidad por un término no menor de 2 días, el responsable
del análisis, evaluación y certificación de precios será el comité de
adquisiciones de bienes.
Asi las cosas cada uno de los aquí implicados, desplegó una conducta que causó el daño
patrimonial al Estado ya descrito, por consiguiente entra el despacho a configurar la
conducta gravemente culposa exigida por el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, para
configurar la responsabilidad fiscal.
GERENTE
LILIAN NIETO– C.C. No. –Gerente de la ESE IMSALUD, cargo que desempeña
desde el primero (01) de abril dos mil doce (2016), hasta la fecha.
Como servidora pública, en calidad de Gerente de la ESE IMSALUD, manejaba y

administraba los recursos y fondos de la entidad, tal como se desprende de lo
establecido en el Acuerdo No. 002 del 06 de enero del 2006 “por el cual se establece el
manual especifico de Funciones y competencias laborales para los empleados de planta
del personal de la empresa social del estado IMSALUD” el cual determina como
funciones esenciales del Gerente de la entidad - aprobar y formalizar la celebración de
convenios y contratos - ordenar el gasto de la ESE IMSALUD - formalizar la adjudicación
de las adquisiciones de bienes y servicios. De igual manera, en el acuerdo No. 0087 del
29 de enero de 1999 “por medio del cual se crea la empresa social del estado IMSALUD
del primer nivel de atención en salud del Municipio de San José de Cúcuta y se
establece su organización y funciones” define en el articulo 28 la función del Gerente de
la entidad, concerniente en velar por la utilización eficiente de los recursos humanos,
técnicos y financieros de la entidad y por el cumplimiento de las metas y programas
aprobados por la junta directiva.
Se tiene entonces, que las actividades desplegadas por el vinculado, quien contaba en su
momento con las características mismas de gestor fiscal, por cuanto la actividad
administrativa desplegada por ella, comprendía los matices que afectan la disposición de
bienes y gastos dentro de la entidad, tal como se aprecia en el acervo probatorio, esto
es, que el implicado poseía facultades administrativas, jurídicas, y económicas sobre el
patrimonio de la entidad afectada.
La doctora NIETO, como servidora pública y ordenadora del gasto que administra los
bienes y fondos públicos de la ESE IMSALUD, tenía la disponibilidad material sobre el
patrimonio público, pero más importante aún, la disponibilidad jurídica es decir la
capacidad jurídica para disponer del mencionado patrimonio de manera valida y legitima,
asumiendo que dicha disponibilidad jurídica y material ostentaba una posición de garante
frente a los recursos públicos.
Es así, como siendo gestora fiscal tuvo el PODER DECISORIO sobre los recursos estatales
de la ESE, es decir estaba jurídicamente habilitada para ejercer Gestión Fiscal.
Ahora bien, para en el caso concreto la doctora NIETO adquirió a través de la suscripción
de dos (2) contratos en la vigencia 2017 y CINCO (5) contratos en la vigencia 2018 como
Gerente y ordenadora del gasto, los insumos y medicamentos para la red prestadora de
servicios de salud de la ESE IMSALUD, los cuales se encontraban alterados en su precio,
sobrepasando los precios del mercado y los precios indicativos SICE establecidos en el
manual de contratación como límite para la contratación, por lo tanto, en su calidad de
salvaguarda de los recursos financieros y al no cerciorarse de la utilización eficiente de
los mismos, permitió que se causare el daño al patrimonio municipal, advirtiéndose no
solo el incumplimiento de la ley y el manual de contratación de le Entidad, sino que
además, se administraron y manejaron los recursos públicos de manera equivocada y
contraria a los principios que deben guiar la Función Administrativa y la Gestión Fiscal.
Lo anterior para este Despacho es motivo de reproche fiscal, por lo que se procederá a
imputarle responsabilidad fiscal a título de CULPA GRAVE, en cuantía de: para la
vigencia 2017 $ 63.984.832,00, por la celebración de los Contratos de Compraventa
No 02 del 07 de mayo de 2017 y el No 03 del 07 de mayo de 2017; para la vigencia
2018 $135.704.142,oo por la celebración de los siguientes contratos: Contrato de
Suministro No 10 del 01 de marzo de 2018 y su Adicional del 21 de marzo de 2018 por
valor de $5.041.590,oo; Contrato de Suministro No 17 del 07 de marzo de 2018 por
valor de $21.483.980,oo; Contrato de Suministro No 19 del 07 de marzo de 2018 y sus
adicionales del 21 de marzo y del 15 de abril de 2018 por valor de $687.795,oo;
Contrato de Compraventa No 21 del 07 de marzo de 2018 y su Modificación al Contrato
del 08 de abril de 2018 por valor de $5.518.775,oo; Contrato de Suministro No 30 del
12 de abril de 2018 por valor de $54.135.046,oo; Contrato de Suministro No 32 del 18
de abril de 2018 por valor de $48.836.960,oo.
Así las cosas, responderá solidariamente por la suma de ciento noventa y nueve millones
setecientos ochenta y ocho mil novecientos setenta y cuatro mil pesos
($199.688.974,oo)
Concluye el despacho afirmando que los presuntos responsables EDWIN LOZANO Y

JOSE ALEXANDER CASADIEGO, tuvieron la capacidad jurídica en la toma de
decisiones, e influyeron directamente en la ordenación del gasto, la destinación,
ejecución y pago de los valores por cada uno de los contratos materia de investigación.
En razón a lo expuesto, se analiza la conducta de los vinculados de la siguiente manera:
Para la vigencia 2017
EDWIN LOZANO – C.C. – Jefe de Servicios Generales y Suministros, cargo

que desempeño del 04 de Diciembre de 2016 hasta el 04 de septiembre de del 2018.
Evaluó y certificó dos (02) contratos de Compraventa, el No 02 y 03 de 2017, para el
suministro de insumos y medicamentos para la red prestadora de servicios de salud de la
entidad; y el Contrato de Prestación de Servicios No 001 de 2012, en donde tenía la
obligación de dar cumplimiento a los principios de transparencia e igualdad y al deber de
selección objetiva de los contratistas en especial por ser esta una entidad de beneficio
social. En el mismo sentido, como miembro del comité evaluador debió hacer cumplir los
cometidos del Manual de Contratación de la entidad el cual conminaba a que el precio
aceptado por la EMPRESA no debía estar por encima de los precios del mercado y que se
podría consultar el registro único de precios de referencia Rupr-sice L. 598 /2000.
Cometido que no cumplió EDWIN LOZANO.
imputarle responsabilidad fiscal de manera solidaria a título de CULPA GRAVE, en
cuantía de $63.984.832.00
JOSE ALEXANDER CASADIEGOS - C.C. – Subgerente Administrativo y Financiero.

Evaluó y certificó los contratos No 02 y 03 del 2018 y el Contrato de prestación de
Servicios No 001 de 2017, en donde tenía la obligación de dar cumplimiento a los
principios de transparencia e igualdad y al deber de selección objetiva de los contratistas
en especial por ser esta una entidad de beneficio social. En el mismo sentido, como
miembro del comité evaluador debió hacer cumplir los cometidos del Manual de
Contratación de la entidad el cual conminaba a que el precio aceptado por la EMPRESA
no debía estar por encima de los precios del mercado y que se podría consultar el
registro único de precios de referencia Rupr-sice L. 598 /2000. Cometido que no cumplió
el servidor público JOSE ALEXANDER CASADIEGOS.
cuantía de $63.984.832.00
EN CALIDAD DE CONTRATISTAS
El despacho considera necesario a efectos de determinar la conducta de los contratistas

vinculados en el presente proceso de responsabilidad fiscal traer a colación un aparte de
la Sentencia T-1012/08 de la Honorable Corte Constitucional en la cual se analiza la
responsabilidad fiscal de los contratistas,
(…) Como puede verse en el acápite de antecedentes de esta sentencia, la alegada

irregularidad del acto administrativo sancionador se circunscribe a reprochar la
competencia del órgano de control fiscal para investigar y sancionar a un particular
contratista con el Estado, en tanto que, a juicio del accionante, la Contraloría únicamente
puede vigilar a quienes desempeñan gestión fiscal. En consecuencia, debe estudiarse si
las Contralorías territoriales y la General de la República están facultadas para investigar
si, en desarrollo de un contrato estatal, el particular contratista es responsable por el
detrimento patrimonial del Estado.
En efecto, la sentencia C-167 de 1995 de esta Corporación dijo con claridad que
“el artículo 267 de la Carta Magna, delimita el rango de acción de la función
fiscalizadora o controladora al otorgarle a la Contraloría las prerrogativas de vigilar la
gestión fiscal de la administración, entendiendo este vocablo en su más amplia acepción,
es decir referido tanto a las tres ramas del poder público como a cualquier entidad de
derecho público, y, a los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación, que
garanticen al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de
la Nación; así pues donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá
estar presente en la fiscalización el ente superior de control”. Posteriormente, la
sentencia C-1148 de 2001, reiteró que “ninguna entidad pública o privada que maneje
fondos o bienes de la Nación, puede abrogarse el derecho a no ser fiscalizada”. En el
mismo sentido, la sentencia C-1176 de 2004, manifestó que “el control fiscal es el
mecanismo por medio del cual se asegura el cabal cumplimiento de los objetivos
constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”.
Igualmente, la sentencia C-648 de 2002, precisó que si bien es cierto el control fiscal
sobre los contratos estatales no puede ejercerse antes de su perfeccionamiento porque
ello permitiría invadir la órbita de competencias administrativas o a “coadministrar”, no lo
es menos que “las contralorías sí están facultadas constitucionalmente para ejercer
control fiscal sobre los contratos estatales”, tanto para vigilar la gestión fiscal de la
administración para exigir el cumplimiento de las normas y principios que rigen la
contratación pública como para controlar la gestión y los resultados de los mismos
artículos 267 y 209 de la Constitución(…)
Precisa el despacho que los contratistas deben ser vinculados por las omisiones
desarrolladas en la ejecución de sus contratos, lo que ha permitido observar una
relación próxima y necesaria con la gestión fiscal, en la medida en que sus obligaciones
estaban vinculadas al servicio y necesidad pública que buscaba satisfacer la ESE
IMSALUD.
Establece el despacho que aunque no son directamente gestores fiscales, sí ostentan

una relación de conexidad próxima y necesaria para la gestión fiscal, es decir, con
ocasión de la misma, por lo que contribuyeron a la acusación del daño fiscal y por lo
tanto la calificación de su conducta se realizará con los mismos criterios aplicados al
gestor fiscal, dado el carácter funcional en el que se desenvolvieron.
Los contratistas de la vigencia 2017 y 2018 que suscribieron contratos con la ESE
IMSALUD para suministrar insumos y medicamentos para la red prestadora de servicios
de salud de la entidad tenían conocimiento de que los servicios a suministrar tenían
como destino la comunidad del Municipio de San José de Cúcuta y que la prestación de
dichos servicios o suministro de bienes debía ejecutarse en condiciones óptimas y
PRECIOS AJUSTADOS AL MERCADO, máxime cuando tuvieron acceso a los estudios
previos, así como a los términos de referencia de cada uno de lo contratos suscritos,
situación que no se cumplió por parte de los contratistas quienes suministraron a la
entidad los insumos y medicamentos con alza en sus precios, aun siendo conocedores
de los precios del mercado, ya que cada uno de los contratistas aquí vinculados al
presentar su respectiva propuesta dentro de las convocatorias públicas del proceso de
selección contractual anexaron a las mismas los precios de referencia del mercado
consultados en debida forma, sobre los ítems o productos a contratar.
Así las cosas, los contratistas JHON JAIRO FLOREZ, Representante Legal
comercializadora RJJ, EFREN LARGO, propietario del Establecimiento de Comercio
DENTAL LOS ANDES, JOSE AUGUSTO GALVIS, Representante legal de Drogas Unidas
Ltda, MARIA SUAREZ, Representante legal de DIAGNOSTICAL MEDICAL, CARMENZA
DE TORRES, Representante Legal del DEPOSITO DE DROGAS FUTOMÉDICA NORTE,
suministraron insumos y medicamentos con precios que superaban los establecidos por
el mercado y especialmente los definidos por el SICE, generando mayores costos a la
ESE IMSALUD, por lo que este Despacho procederá a imputarle responsabilidad fiscal a
título de CULPA GRAVE a cada uno de ellos de la siguiente manera:
VIGENCIA 2017
JHON JAIRO FLOREZ, representante legal de la Comercializadora R.J.J., responderá

fiscalmente de manera solidaria a título de CULPA GRAVE en cuantía de
$13.082.000,00 por el Contrato de Compraventa No 02 del 07 de mayo de 2017.
EFREN LARGO, propietario del establecimiento comercial denominado DENTAL DE LOS

ANDES, responderá fiscalmente de manera solidaria a título de CULPA GRAVE en
cuantía de $26.099.870.00
VIGENCIA 2018
JOSE AUGUSTO GALVIS, representante legal de Drogas Unidas Ltda, celebró con la
ESE IMSALUD los siguientes contratos: Contrato de Suministro No 010 del 01 de marzo
de 2018 y su Adicional del 21 de marzo de 2018, y el Contrato de Suministro No 030 del
12 de abril de 2018, responderá fiscalmente de manera solidaria a título de CULPA
GRAVE en cuantía de $ 59.176.636.00
MARIA SUAREZ, propietaria del establecimiento de comercio DIAGNOSTIC MEDICAL

LAB EQUIP, quien celebró con la ESE IMSALUD los siguientes contratos: Contrato de
Suministro No 17 del 07 de marzo de 2018; Contrato de Suministro No 32 del 18 de
abril de 2018; responderá fiscalmente de manera solidaria a título de CULPA GRAVE en
cuantía de $70.320.940,00.
CARMENZA DE TORRES, representante legal de Depósitos de Drogas FUTUMEDICA

NORTE, quien celebró con la ESE IMSALUD EL Contrato de Compraventa el 07 de marzo
de 2018, el cual fue modificado el 08 de abril de 2018; responderá fiscalmente de
manera solidaria a título de CULPA GRAVE en cuantía de de $5.518.775, 00
EN CALIDAD DE JEFE DE SERVICIOS GENERALES
JOSE ALEXANDER CASADIEGO, a quien la gerente mediante actos administrativos le

delegó iniciar y llevar a cabo los procesos contractuales de mínima cuantía durante la
vigencia del 2018 y por tener la responsabilidad de la consulta de precios referencia del
mercado de cada proceso contractual, en donde tenía la obligación de dar cumplimiento
a los principios de transparencia e igualdad y al deber de selección objetiva de los
contratistas en especial por ser esta una entidad de beneficio social y en el mismo
sentido como miembro del comité evaluador debió hacer cumplir los cometidos del
Manual de Contratación de la entidad el cual conminaba a que el precio aceptado por la
EMPRESA no debía estar por encima de los precios del mercado y que se podría
consultar el registro único de precios de referencia Rupr-sice L. 598 /2000. Cometido
que no cumplió la servidora pública Olga Maria Figueroa Blanco.
cuantía de $135.704.142,oo
C) NEXO DE CAUSALIDAD ENTRE LA CONDUCTA DE LOS PRESUNTOS RESPONSABLES Y

EL DAÑO PATRIMONIAL AL ERARIO PÚBLICO DE LA ESE IMSALUD.
Entre la conducta y el daño debe existir una relación determinante y condicionante de

causa-efecto, de manera que el daño sea el resultado de una conducta activa u omisiva.
La conducta desplegada por los vinculados permite establecer una relación de causalidad,
entre el resultado (daño) y el comportamiento de los presuntos responsables fiscales
(conducta), por eso la causalidad entre el resultado - daño se produce al omitir realizar
consulta de precios referencia del mercado y la consulta del registro único de precios de
referencia Rupr-sice L. 598 /2000 en cada proceso contractual celebrado por la ESE
IMSALUD.
En el caso de la gerente LILIAN NIETO, el nexo de causalidad se presenta al omitir la

toma de las acciones necesarias para impedir el resultado dañoso, omitiendo su deber de
hacerle seguimiento a la funcionaria delegada para realizar la etapa precontractual y
contractual del proceso de contratación para adquirir insumos y medicamentos. Si el
gerente referido, hubiese estado más atento al desarrollo de la compra de estos
elementos, se habría evitado el presunto daño que por sobrecostos se presentó en la ESE
IMSALUD.
El nexo de causalidad de los servidores públicos EDWIN LOZANO Y JOSE ALEXANDER

CASADIEGO, quienes conformaban el comité de adquisicion de bienes de la ESE
IMSALUD, para la época en que sucedieron los hechos que se investigan, se presenta por
no consultar los precios referencia del mercado y el registro único de precios de
referencia Rupr-sice L. 598 /2000 y permitir de esta manera que se compraran insumos
y medicamentos con sobrecostos. Si los integrantes del referido comite, hubiesen estado
más atentos a los precios presentados por los oferentes en cada uno de los contratos, se
habría evitado el presunto daño que se investiga en este proceso de responsabilidad
fiscal.
El nexo de causalidad de los particulares FLOREZ, representante legal Comercializadora

RJJ, LARGO, propietario del establecimiento de comercio Dental Los Andes, GALVIS,
representante legal de Drogas Unidas Ltda, SUAREZ, representante legal de Diagnostical
Medical, DE TORRES, representante legal del Depósito de Drogas Futomédica Norte, se
presenta al suministraron insumos y medicamentos con precios que superaban los
establecidos por el mercado y especialmente los definidos por el SICE, generando
mayores costos a la ESE IMSALUD.
Para este despacho es claro, que entre la conducta de los presuntos responsables y el
daño fiscal sufrido por la ESE IMSALUD, en la gestión contractual de las vigencias 2017 y
2018, donde presuntamente se incurrió en sobrecosto al adquirir insumos y/o
medicamentos por encima del precio referencia del mercado existe una relación de
causa- efecto, que les genera una responsabilidad fiscal por haber realizado una gestión
fiscal ineficaz, ineficiente y antieconómica.
En virtud de lo hasta aquí considerado, los tres elementos que configuran la

Responsabilidad Fiscal, se encuentran probados en contra de los presuntos
responsables: LILIAN NIETO, en calidad de gerente de la ESE IMSALUD, , en calidad de
miembro del comité de adquisicion de bienes de la ESE IMSALUD, EDWIN LOZANO, en
calidad de miembro del comité de adquisicion de bienes de la ESE IMSALUD, quienes
conformaban el comité de adquisicion de bienes de la ESE IMSALUD, JOSE ALEXANDER
CASADIEGOS, en calidad de Jefe de Servicios Generales de la ESE IMSALUD y como
miembro del Comité de Evaluación de Adquisición de Bienes, JHON JAIRO FLOREZ,
representante legal Comercializadora RJJ, EFREN LARGO, propietario del
establecimiento de comercio Dental Los Andes, JOSE AUGUSTO GALVIS,
representante legal de Drogas Unidas Ltda, MARIA SUAREZ, representante legal de
Diagnostical Medical, Y CARMENZA DE TORRES, representante legal del Deposito de
Drogas Futomédica Norte, con ocasión a las diligencias adelantadas en la ESE IMSALUD
del municipio de San José de Cúcuta.
En el caso que nos ocupa, el despacho tendrá en cuenta las Obligaciones Solidarias,
establecida en el artículo 1568 del Código Civil.
Así las cosas, la obligación que surge en esta investigación son de carácter solidario,
frente a la pluralidad de actores. En este sentido ha sustentado su posición el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 11 de abril de 1.994, al
señalar:
“Cuando el hecho perjudicial ha sido causado por dos o más personas (los sujetos son su
causa eficiente) no se procede una división de la responsabilidad, como si cada uno
llevara apenas una parte de la culpa, sino que por mandato legal surge una obligación
solidaria de responder”.
Además, el despacho tendrá en cuenta lo establecido en el artículo 119 de la ley 1474 de

2011, en lo concerniente a quienes deben responder solidariamente en los procesos de
INSTANCIA
Una vez establecida la cuantía del detrimento al patrimonio del Estado en la suma de
CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL
NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($199.688.974) M/CTE y teniendo en
cuenta que el valor de la menor cuantía establecido para la contratación de la ESE
IMSALUD para la época de los hechos corresponde a la suma de para la vigencia 2012 la
cuantía se definió 450 SMLV o en $255.015.000, y para la vigencia 2013 se definió 350
SMMLV que son $206.325.000, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de
la Ley 1474 de 2011, el presente Proceso de Responsabilidad Fiscal se tramitará
en única instancia dado que el valor estimado del detrimento no supera la menor
cuantía establecido para la contratación de la entidad afectada.
En mérito de lo expuesto anteriormente y reuniéndose los requisitos exigidos en el

artículo 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y el artículo 97 y siguientes de la Ley 1474 de
2011, la Oficina de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR ABIERTO y PROFERIR AUTO DE APERTURA E

IMPUTACIÓN del Proceso de Responsabilidad Fiscal No.001/2014 en contra de los
servidores públicos LILIAN NIETO con C.C. No. quien se desempeña como Gerente
de la ESE IMSALUD desde el primero (01) de abril dos mil doce (2016), hasta la fecha;
EDWIN LOZANO con C.C. No. en calidad de Subgerente Administrativo y Financiero y
miembro del comité de adquisición de bienes de la ESE IMSALUD,. JOSE ALEXANDER
CASADIEGO con C.C. No. 1.093.740.318 de Los Patios, en calidad de Jefe de Servicios
Generales y Suministros y miembro del comité de adquisición de bienes de la ESE
IMSALUD; JOSE AUGUSTO GALVIS representante legal de Drogas Unidas Ltda., con
C.C. No.13.458.721de Cúcuta; MARIA SUAREZ representante legal de DIAGNOSTICAL
MEDICAL LAB, con C.C. No.60.320.340 de Cúcuta; CARMENZA DE TORRES con C.C.
No.60.255.800 representante legal de el DEPOSITO DE DROGAS FUTOMEDICA
NORTE; JOHN JAIRO FLOREZ, representante legal de la Comercializadora R.J.J.;
EFREN LARGO, propietario del establecimiento comercial denominado DENTAL DE LOS
ANDES.
ARTÍCULO SEGUNDO: IMPUTAR Responsabilidad Fiscal a los vinculados en el presente

proceso en cuantía de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y
OCHO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($199.688.974). M/CTE
distribuidos de la siguiente manera:
a. LILIAN NIETO, identificada C.C. No. en calidad de gerente según el Decreto

0172 del 30 de Marzo de 2016. Responderá solidariamente según lo analizado en
la parte motiva de esta providencia en la vigencia 2017 suma de SESENTA Y
TRES MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA
Y DOS PESOS ($63.984.832, oo) M/CTE; y por la vigencia 2018 por la suma de
CIENTO TREINTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS CUATRO MIL CIENTO
CUARENTA Y DOS PESOS ($135.704.142,oo) M/CTE.
b. JOSE ALEXANDER CASADIEGOS identificado con C.C. No.1.093.740.318 de Los

Patios, como miembro del Comité de Evaluación de Adquisición de Bienes de la
ESE Imsalud y en calidad de Jefe de Servicios Generales y Suministros en la
vigencia 2017, responderá solidariamente por la suma de SESENTA Y TRES
MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y
DOS PESOS ($63.984.832,oo) M/CTE.
c. EDWIN LOZANO, identificado con C.C. No. miembro del Comité de Evaluación
de Adquisición de Bienes de la ESE IMSALUD, en calidad de Subgerente
Administrativo y Financiero, responderá solidariamente por la suma de SESENTA Y
TRES MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS SESENTA
Y DOS PESOS ($63.984.832,oo) M/CTE.
d. JOHN JAIRO FLOREZ, Representante Legal comercializadora RJJ, identificado con

C.C. No.88.235.028 de Cúcuta, responderá solidariamente por la suma de TRECE
MILLONES OCHENTA Y DOS MIL PESOS ($13.082.000). M/CTE.
e. EFREN LARGO Representante Legal del Estabelecimento de Comercio DENTAL DE

LOS ANDES identificado con C.C. No.88.253.243, responderá solidariamente por la
suma de $26.099.870,oo M/CTE.
f. JOSE AUGUSTO GALVIS Representante Legal de Drogas Unidas Ltda identificado

con la cédula de ciudadanía No.13.484.184, responderá solidariamente por la
suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SETENTA Y SEIS MIL
SEISCIENTOS TREINTA Y SEIS ($ 59.176.636,oo) M/CTE .
g. MARIA SUAREZ, propietaria del establecieminto de comercio DIAGNOSTIC

MEDICAL LAB EQUIP, identificada con la cédula de ciudadanía No.60.250.120
responderá solidariamente por la suma de SETENTA MILLONES TRESCIENTOS
VEINTE MIL NOVECIENTOS CUARENTA PESOS ($70.320.940,oo) MCTE.
h. CARMENZA DE TORRES, representante legal de Depositos de Drogas

FUTUMEDICA NORTE, identificada con la cédula de ciudadanía No.37.231.265
responderá solidariamente por la suma de CINCO MILLONES QUINIENTOS
DIECIOCHO MIL SETECIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS ($5.518.775,oo.)
MCTE.
ARTÍCULO TERCERO: Conforme lo ordena el artículo 28 de la Ley 610 de 2000,

incorpórese al presente Proceso de Responsabilidad Fiscal los medios de prueba
allegados a través del hallazgo fiscal del 07 de Abril de 2018, y que están relacionados
en el acápite de pruebas de la presente providencia, otorgándoles el valor probatorio
que les corresponde.
ARTÍCULO CUARTO: Adelantar el presente proceso por el procedimiento verbal de

responsabilidad fiscal, en UNICA INSTANCIA, de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva del presente proveído.
ARTICULO QUINTO: Notificar personalmente la presente providencia a todos los

presuntos responsables indicados en el artículo 2 de la presente decisión, de conformidad
con lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1474 de 2011, en concordancia con lo
dispuesto en los artículos 67 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, haciéndoles saber que contra la misma no procede
recurso alguno de conformidad con la Ley 610 de 2000.
ARTÍCULO SEXTO: En caso de que sean devueltas las citaciones remitidas, ofíciese a
las autoridades correspondientes, a fin de que informen la última dirección registrada de
los aquí vinculados y una vez obtenidas, se libraran nuevas citaciones a través de correo
certificado.
ARTÍCULO SEPTIMO: Comunicar la apertura e imputación del presente proceso a la

entidad afectada, de conformidad con lo estipulado en el artículo 41 de la ley 610 del
2000.
ARTÍCULO OCTAVO: Señalar como fecha para dar inicio a la audiencia de descargos el
día 31 de MAYO de 2019, a las 9:00 A. M. en las instalaciones de la Contraloría Municipal
de San José de Cúcuta ubicada en la Calle 11 Nº 5-49 2º Piso-Oficina 206 Palacio
Municipal.
ARTICULO NOVENO: CITAR a Audiencia de Descargos, una vez surtida la notificación
de la presente providencia a los implicados, en cumplimiento de lo establecido en el
inciso 2 del literal a), del artículo 98 de la Ley 1474.
ARTÍCULO DECIMO: Ante las autoridades competentes iniciar la búsqueda de bienes en

cabeza de los aquí vinculados y una vez ubicados, practíquense las medidas cautelares
correspondientes.
COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Jefe de la Oficina de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva
AUDIENCIA DE DESCARGOS
Proceso Verbal de Responsabilidad

Fiscal No. 001- 2014
Siendo las nueve (9:00) am del día 31 de MAYO de 2019 el suscrito Jefe de la
Oficina de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta, actúa con
la competencia conferida en las Resoluciones internas No 008 de 31 de enero de
2012 y la No 080 del 13 de noviembre de 2012, procede a iniciar la Audiencia
de Descargos dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No.001 de 2019, de
conformidad con lo establecido en los artículos 97 y s.s. de la Ley 1474 de 2011,
en contra de:
PRESUNTOS LILIAN NIETO, C.C. No. , Gerente de la ESE

RESPONSABLES IMSALUD.
EDWIN LOZANO, C.C. No Subgerente

Administrativo y Financiero, miembro del Comité
de Evaluación de Adquisición de Bienes de la ESE
IMSALUD.
JOSE ALEXANDER CASADIEGOS, C.C.

No.1.093.740.318 de Los Pátios (N. de S.), Jefe de
Servicios Generales y suministros y miembro del
Comité de Evaluación de Adquisición de Bienes de
le ESE IMSALUD.
JHON JAIRO FLOREZ, C.C. No.13.235.028 de

Cúcuta, Representante Legal comercializadora RJJ.
(Apoderado de confianza JULIO CESAR DIAZ
MORA)
JOSE AUGUSTO GALVIS, C. C. No 13.458.721
de Cúcuta, Representante legal de DROGAS
UNIDAS S.A con NIT 807.009.474-6 (Apoderado
de confianza JULIO CESAR DIAZ MORA)
EFREN LARGO, C.C. No.88.253.243, Propietario

del Establecimiento de Comercio DENTAL LOS
ANDES. ( Apoderado de confianza CIRO
BAYONA)
CARMENZA DE TORRES C. C. No 60.255.800

de Cúcuta, representante legal de Depósitos de
Drogas FUTUMEDICA NORTE. (Apoderado de
MARIA SUÁREZ con C.C. No 60.320.340 de

Cúcuta, propietaria del establecimiento de
Comercio denominado DIAGNOSTIC MEDICAL LAB
EQUIP con NIT 60.250.120-6 (Apoderado de
SE ENCUENTRAN PRESENTES EN ESTA AUDIENCIA: VUELVE Y SE

NOMBRAN
SE LES CONCEDE EL USO DE LA PALABRA A CADA UNO DE ELLOS PARA QUE SE

IDENTIFIQUEN DE LA SIGUIENTE MANERA:
NOMBRE COMPLETO
DOCUMENTO DE IDENTIDAD
PROFESION
CARGO QUE DESEMPEÑA
ESTA AUDIENCIA DE DESCARGOS SERÁ PRESIDIDA POR LA SUSCRITA

XXXXXXXXXXXXXXXXXX ME ACOMPAÑA COMO SECRETARIA LA DRA
XXXXXXXXXXXXXXXXX
OJO: Si uno de los vinculados Se presenta en la audiencia con apoderado

de confianza, se le reconocerá personería jurídica dentro de la audiencia.
Posteriormente se le hará entrega de una copia del Auto de imputación y
se suspenderá la audiencia, motivándola en aras de ejercer la defensa
técnica y garantizar el debido proceso.
OJO: Si el implicado se presenta en la audiencia y solicita que se le

nombre apoderado de oficio, la misma solicitud debe rechazarse de
plano, de conformidad a lo establecido en la sentencia C – 131 de 2001 y
la tutela 549 de 2010, porque este proceso es eminentemente
administrativo y no requiere de abogado para su adelantamiento.
OJO: Si no se presenta el implicado, ni el apoderado de confianza, el

despacho procederá a nombrarle abogado de oficio, al cual se le tomara
posesión y posterior juramento. (jura usted cumplir las funciones para
las cuales fue nombrado). Arrimar los documentos que lo acrediten como
estudiante de consultorio jurídico.
SE DEJA CONSTANCIA QUE QUEDA DEBIDAMENTE
INSTALADA Y SE DECLARA ABIERTA LA AUDIENCIA DE
DESCARGOS, de conformidad con el literal a) del artículo 100
de la Ley 1474 de 2011.
CONTINUANDO CON LA AUDIENCIA DE DESCARGOS ESTABLECIDA EN EL
ARTICULO 99 DE LA LEY 1474 DE 2011, PROCEDE EL DESPACHO A DEJAR
CONSTANCIA QUE LOS VINCULADOS A ESTA INVESTIGACION FISCAL YA TIENEN
CONOCIMIENTO DEL AUTO DE APERTURA E IMPUTACIÓN, TAL COMO LO
CORROBORAN LAS NOTIFICACIONES QUE SE REALIZARON DE LA MISMA ANTES
DE ESTA AUDIENCIA, POR CONSIGUIENTE CADA UNO CONOCE LOS CARGOS
POR LOS CUALES SE LES INVESTIGA FISCALMENTE.
Siguiendo lo establecido en el artículo 99 de la Ley 1474 de 2011, el despacho procede a

preguntar a cada uno de los vinculados
1. Doctor , acepta los cargos?, desea resarcir el daño? desea

celebrar un acuerdo de pago?.
2. Doctor , acepta los cargos?, desea resarcir el daño? desea
celebrar un acuerdo de pago?.
3. Señor , acepta los cargos?, desea resarcir el daño? desea celebrar
un acuerdo de pago?.
CONTINUANDO CON EL DESARROLLO DE LA AUDIENCIA SE LE PREGUNTA A CADA UNO

DE LOS VINCULADOS Y A LOS APODERADOS:
1. Doctor tal ( a todos los vinculados se les pregunta), desea realizar recusación en
contra del (la) suscrito (a) por estar presidiendo esta audiencia?
En el mismo sentido y, GARANTIZANDO EL DEBIDO PROCESO, EL DESPACHO OTORGA

LA OPORTUNIDAD PARA QUE LOS VINCULADOS PRESENTEN HASTA ESTE MOMENTO LAS
NULIDADES QUE EN CONSIDERACIÓN, SE HAYAN PRESENTADO EN EL PRESENTE
PROCESO. LAS NULIDADES QUE SE PRESENTEN DEBEN SER FUNDAMENTADAS.
1. Doctor, desea presentar nulidades al presente proceso de responsabilidad fiscal? si

o no?
SI LA RESPUESTA ES SI SE LE CONCEDE EL USO DE LA PALABRA AL DOCTOR…………..

PARA QUE SUSTENTE LA NULIDAD INVOCADA.
Habiéndose oído las nulidades planteadas por los vinculados, procede el despacho siendo
las ……. a tomar un receso de una hora para resolver las mismas, reiniciando la audiencia
a las ………...
Debo recordar como defensa que las nulidades invocadas deben ser
taxativas de conformidad al Artículo 36. Causales de nulidad. Son causales
de nulidad en el proceso de responsabilidad fiscal la falta de competencia del
funcionario para conocer y fallar; la violación del derecho de defensa del
implicado; o la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten
el debido proceso. La nulidad será decretada por el funcionario de conocimiento
del proceso.
SE DA REINICIO A LA AUDIENCIA DE DESCARGOS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD

FISCAL No xxxxx SIENDO LAS …….(SE DEJA CONSTANCIA DE LA PRESENCIA DE LOS
VINCULADOS, APODERADOS)
Entra a resolver el despacho, la nulidad o nulidades planteadas por el

doctor………apoderado de la vinculada………….. de la siguiente manera:
……………………………………………………………………..
Por lo anteriormente expuesto, el despacho niega la nulidad planteada. Para constancia,

la presente decisión queda debidamente notificada en estrados.
Contra la presente proceden el recurso de reposición
El despacho pregunta a los vinculados:
1. Doctor, desea presentar el recurso de ley? si o no? En caso afirmativo deben

sustentar el recurso en la audiencia
Procede el despacho a otorgarle el uso de la palabra al doctor………..apoderado de la

vinculada………… para que sustente el respectivo recurso de reposición invocado.
Habiéndose oído el sustento del (o los) recurso(s) de reposición planteados por los
vinculados, procede el despacho, siendo las ……. a tomar un receso de una hora para
resolver los mismos, reiniciando la audiencia a las ………...
SE DA REINICIO A LA AUDIENCIA DE DESCARGOS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD

FISCAL 007 DE 2014 SIENDO LAS …….(SE DEJA CONSTANCIA DE LA PRESENCIA DE LOS
VINCULADOS, APODERADOS Y ASEGURADORA)
Entra a resolver el despacho, los recursos planteados por el doctor………apoderado de la

vinculada………….. de la siguiente manera:
------------------------
Por lo anteriormente expuesto, el despacho niega el recurso planteado por el doctor…….

Apoderado de ……………...
Para constancia, la presente decisión queda debidamente notificada en estrados y no

procede el recurso de apelación por ser un proceso de única instancia
VERSION LIBRE:
Procede el despacho a preguntar a cada uno de los implicados si desean volver a rendir
versión libre y / o ampliarla, toda vez que ya fueron escuchados como consta en autos
LE PREGUNTO A CADA UNO DE LOS VINCULADOS:
1. Doctora xxxxxxxxxx, desea volver a rendir versión libre sobre los hechos materia
de investigación?
2. Doctor xxxxxxxx, desea volver a rendir versión libre sobre los hechos materia de
investigación?
CONTINUANDO CON EL DESARROLLO DE ESTA AUDIENCIA EL DESPACHO LES CONCEDE

EL USO DE LA PALABRA PARA QUE EJERZAN EL DERECHO DE DEFENSA Y PRESENTEN
LOS DESCARGOS AL AUTO DE IMPUTACION DE FECHA DE ABRI DE 2019, de
conformidad con el numera 1) del artículo 99 de la Ley 1474 de 2011
1. Doctor, el despacho le otorga la oportunidad procesal para que ejerza su derecho

de defensa y presente los respectivos descargos al auto de imputación ya referenciado.
DE CONFORMIDAD CON EL NUMERAL 7) DEL ARTICULO 99 DE LA LEY 1474 DE 2011 SE

ABRE EL PROCESO A
PRUEBAS.
1. Doctor xxxxxxxxx, el despacho le otorga la oportunidad para que aporte y solicite
las pruebas que considere necesarias en el presente proceso de responsabilidad fiscal.
2. Doctor xxxxxxx, el despacho le otorga la oportunidad para que aporte y solicite
las pruebas que considere necesarias en el presente proceso de responsabilidad fiscal.
HABIENDO ESCUCHADO A LOS VINCULADOS PROCEDE EL DESPACHO A

RESOLVER LA SOLICITUD DE PRUEBAS.
Frente a la solicitud realizada por el señor………….el despacho accede la solicitud

de la prueba por considerar que es (pertinente, conducente y presenta utilidad
para el esclarecimiento de los hechos).
Para constancia, la presente decisión queda debidamente notificada en estrados. Contra

la presente proceden los recursos de reposición y en subsidio el de apelación.
NOTICACION DE LAS MEDIDAS CAUTELARES:
De conformidad con el numeral 5) del artículo 99 de la 1474 de 2011, el despacho se

abstiene, por el momento, de notificar en debida forma las medidas cautelares en razón
a que se está recopilando la información necesaria sobre los bienes muebles e inmuebles
de los presuntos responsables fiscales vinculados a esta investigación fiscal.
ACTA AUDIENCIA DE DECISION
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No.001/2019

En la ciudad de San José de Cúcuta, siendo las 3:00 p.m., de hoy 31 de MAYO del año dos
mil diecinueve (2019), la suscrita Jefe de la Oficina de Responsabilidad Fiscal de la
Contraloría Municipal de San José de Cúcuta DA INICIO a la Audiencia de Decisión que se
desarrollará dentro del proceso de responsabilidad No.001 de 2019. Actúo bajo la
competencia que me confieren la Resolución No. 008 del 31 de enero de 2012 y la No. 080
del 13 de noviembre de 2012.
Me acompaña la secretaria tal ……………………..
Se encuentran presentes en esta audiencia: …………………TALES
DECLARO ABIERTA ESTA AUDIENCIA DE DECISIÓN DE CONFORMIDAD CON EL

LITERAL a) DEL ARTICULO 101 DE LA LEY 1474 DE 2011.
SEGUIDAMENTE SE CONCEDE EL USO DE LA PALABRA A CADA UNO DE LOS

VINCULADOS PARA QUE EXPONGAN SUS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.
SEGUIDAMENTE HARE UNA RELACION DE LOS HECHOS QUE SIRVIERON DE

FUNDAMENTO A ESTA INVESTIGACION DEL LITERAL c) del artículo 101 de
la Ley 1474 de 2011
De los hechos presentados por la auditoria especial a la ESE IMSALUD S.A. al evaluar la
gestión fiscal contractual de las vigencias 2017 y 2018, se determinó un hallazgo fiscal,
correspondiente a presuntos sobrecostos en la compra de insumos y medicamentos en los
Contratos de Suministros y de Prestación de Servicios, celebrados durante la vigencia 2017
contentivo en dos (2) contratos y durante la vigencia 2018 contentivo|| de cinco (5)
contratos, los cuales se relacionaran en estos hechos.
En la Vigencia 2017 la ESE IMSALUD adquirió insumos y medicamentos en los siguientes

contratos:
1. Contrato de Compraventa No.002 de fecha 07 de Mayo de 2017, suscrito entre la

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD y el señor JHON JAIRO FLOREZ propietario del
establecimiento de comercio denominado DEPOSITO COMERCIALIZADORA R.J.J., cuyo
objeto era COMPRA DE INSUMOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE
PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN A CARGO DE LA E.S.E IMSALUD, por valor de DOSCIENTOS
TRES MILLLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS PESOS M.L
($203.468.800,oo).
2. Contrato de Compraventa No.003 de fecha 07 de mayo de 2017, suscrito entre la

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD y el señor EFREN LARGO propietario del
Establecimiento de Comercio denominado DENTAL DE LOS ANDES con NIT 88.253.243-
9, cuyo objeto es COMPRA DE INSUMOS ODONTOLÓGICOS PARA LA RED PRESTADORA DE
SERVICIOS DE SALUD E.S.E IMSALUD.
En la Vigencia 2018 la ESE IMSALUD adquirió insumos y medicamentos donde se evidencia

un presunto detrimento patrimonial en los siguientes contratos:

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD Y DROGAS UNIDAS S.A con NIT 807.009.474-6,
representado legalmente por el señor JOSE AUGUSTO GALVIS, cuyo objeto era
SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS PARA LOS USUARIOS DE URGENCIAS DE LAS
DIFERENTES UNIDADES BÁSICAS E IPS Y PARA LA POBLACIÓN NO ASEGURADA VICITMA
POR DESPLAZAMIENTO (LEY 1448) DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD DE
LA E.S.E IMSALUD, por valor de VEINTIDÓS MILLONES DE PESOS M.L ($22.000.000,oo).
Empresa Social del Estado IMSALUD Y MARIA SUÁREZ propietaria del establecimiento de
Comercio denominado DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP con NIT 60.250.120-6, cuyo
objeto era SUMINISTRO DE INSUMOS PARA LABORATORIO CLINICO PARA LAS UNIDADES
BÁSICAS E IPS DE LA RED PRESTADORA DE SALUD DE LA ESE IMSALUD, por valor de
NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS
VEINTISIETE PESOS M.L ($99.996.627,oo).

Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD Y DROGAS UNIDAS S.A con NIT 807.009.474-6,
representado legalmente por el señor JOSE AUGUSTO GALVIS, cuyo objeto era
SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS PARA LOS USUARIOS DE URGENCIAS DE LAS
DIFERENTES UNIDADES BÁSICAS E IPS Y PARA LA POBLACIÓN NO ASEGURADA VICITMA
POR DESPLAZAMIENTO (LEY 1448) DE LA RED PRESTADORA DE SERVICIO DE SALUD DE
LA E.S.E IMSALUD, por valor de CIENTO SETENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS
OCHENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS M.L ($178.584.935,oo).

Empresa Social del Estado IMSALUD Y MARIA SUÁREZ propietaria del establecimiento de
Comercio denominado DIAGNOSTIC MEDICAL LAB EQUIP con NIT 60.250.120-6, cuyo
objeto era SUMINISTRO DE INSUMOS DE LABORATORIO PARA LOS PACIENTES DE LAS
UNIDADES BÁSICAS E IPS DE LA RED PRESTADORA DE SALUD DE LA ESE IMSALUD, por
valor de DOSCIENTOS CINCO MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL
SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS M.L ($205.989.666,oo).
5. Contrato de Compraventa No.21 de fecha 07 de marzo de 2018 celebrado entre la

Empresa Social del Estado ESE IMSALUD Y CARMENZA DE TORRES Representante Legal
de DEPOSITO DE DROGAS FUTUMEDICA NORTE con NIT 37.231.265-0, cuyo objeto era
COMPRA DE INSUMOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PROMOCION Y
PREVENCIÓN PARA LA RED PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD DE LA ESE IMSALUD,
por valor de CIENTO CUATRO MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL
SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS M.L ($104.787.656,
PRUEBAS
Obran en el acervo probatorio las siguientes:
a. Las relacionadas en el acápite de pruebas del auto de apertura e imputación.

b. Las aportadas por los vinculados
c. Las decretadas de oficio
DESCARGOS
Síntesis de los descargos presentados por el doctor EDWIN LOZANO “la comisión
auditora, no puede llevar a la Contraloría a cometer dichos errores, y desaciertos al
establecer responsabilidades fiscales que jamás sucedieron…”
Manifiesta que “es importante aclarar que en ningún momento y de ninguna

manera el suscrito en condición de jefe de Servicios Generales y suministro eludió
los procedimientos para la contratación en la empresa, cumplió con los
procedimientos determinados por los acuerdos No 002 de 2003 y el acuerdo 004 de
2006, iniciando siempre como se puede establecer por los expedientes
contractuales que se cuestionan con las etapas previas al proceso contractual, con
la consulta de precios, teniendo en cuenta todos los factores que inciden en el
precio, tales como demanda, oferta, calidad, forma de pago y los costos que se
incrementan por aspectos tributarios”.
Añade que: “hay que entenderse que los sobrecostos en una contratación, no
pueden determinarse con una mera confrontación de precios entre el valor
contratado y un referente general, pues hay que hacer una valoración de los
factores tanto técnicos, como financieros que pueden incidir en el costo contratado,
de tal manera que solo después del análisis de los aspectos que inciden en el
precio, puede inferirse si hay no sobrecostos. Para el caso no existe ese análisis,
solo la observación y la apreciación subjetiva de los funcionarios de la Contraloría
que se refleja en lo expuesto en el auto de apertura e imputación de
responsabilidad fiscal No 001/2019 de fecha 1 de mayo de 2019. Los sobrecostos
deben ser Objetivos, corroborados certificados a través de análisis cierto y del
material probatorio conducente, el cual no existe, de cara a los cargos imputados,
la controversia no prueba objetivamente que existen sobreprecios frente a los
precios del mercado, vale anotar que en la mayoría de oportunidades puede
presentarse que al exigir menores precios de los referenciados se puede
técnicamente estar debilitando la calidad de los productos y en el caso que nos
ocupa poniendo en riesgo la salud de los usuarios, entendiendo que existe en el
mercado insumos y/o medicamentos relevantes, la medición de su grado de
concentración y la determinación del precio del mercado, se establece para la
fecha de la celebración de los contratos por la oferta y la demanda, razón que se
funda para su fijación en el precio máximo de venta de los medicamentos,
atendiendo que para la época de los hechos regía en materia legal la circular 4 de
2006 de la Comisión Nacional de precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos
en la cual se estableció un régimen de libertad vigilada, circunstancias que en
ningún momento asomó la Comisión Auditora en su análisis que hace en la
imputación de estos hechos”.
Síntesis de los descargos presentados por EFREN LARGO (CIRO BAYONA)
“Dentro de la característica de un contrato de compraventa hay que tener en

cuenta que es bilateral, porque se celebra entre dos sujetos que se obligan
recíprocamente (artículo 1496 del código civil), porque cada una de las partes se
obliga a cumplir una prestación que se mira como equivalente, porque tiene como
objeto la autoridad para ambos contratantes, porque suscite por sí mismo sin
ningún otro negocio jurídico, porque las prestaciones se ejecutan en un corto
tiempo. Del contrato de compraventa surge a cargo del vendedor, las obligaciones
principales de dar el bien y a cargo del comprador de pagar su precio sin perjuicio
de las demás prestaciones derivadas del contrato, y se dan por terminadas cuando
cada una de las partes entrega y se recibe a satisfacción. En relación con el
cumplimento de las obligaciones contractuales se tiene en cuenta lo manifestado
por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia proferida
del 3 de junio 1963 cuando explicó: es principio del Derecho General Civil que los
contratos se celebran para cumplirse y en consecuencia que el deudor debe estar
dispuesto a ejecutarlos en forma íntegra, efectiva y oportunamente, la integridad
está referida a la prestación de vida hecho o cosa, la efectividad dice la relación a
solucionar la relación en la forma pactada y la oportunidad alude al tiempo
convenido, se entiende entonces que las obligaciones no cumplidas son respecto
del comprador cuando no paga el precio en la fecha y condiciones acordados y el
vendedor cuando no da o no entrega el objeto acordado, con lo anterior quiero
decir que la relación contractual de mi defendido con la ESE IMSALUD en el
contrato de compraventa se cumplió a cabalidad prueba de ella es que la ESE
IMSALUD no hizo efectiva las pólizas de garantía ni la cláusula penal establecida
dentro del contrato…”
“…es importante precisar que la responsabilidad fiscal que se pretende endilgar al

señor EFREN LARGO representante legal de DENTAL DE LOS ANDES, opera siempre
y cuando mi defendido haya actuado en el marco de una gestión fiscal, lo cual para
el caso que nos ocupa, no aplica en razón a que no estuvo jurídicamente habilitado
para administrar dineros públicos, por lo que no puede ser catalogado como gestor
fiscal. El señor EFREN LARGO en la relación contractual con la ESE IMSALUD, nunca
manejó ni administró recursos o fondos públicos, sólo se limitó a entregar unos
bienes comprados con su propio peculio, por lo tanto no se le puede considerar
gestor fiscal, ni se le puede endilgar responsabilidad fiscal. Si llegara a existir
alguna responsabilidad solo sería de carácter civil o penal más nunca de carácter
fiscal, por no ser gestor fiscal.
SINTESIS DE LOS DESCARGOS PRESENTADOS POR JOSE ALEXANDER

CASADIEGOS.
La ESE IMSALUD, compra bienes dentro de los cuales se encuentran los insumos,
material médico quirúrgico, elementos médicos y servicios, para poder prestar y
vender el servicio de salud a todos los usuarios que así lo requieran acudiendo a
sus IPS, las cuales se encuentran ubicadas en jurisdicción del municipio de Cúcuta.
De lo anterior, se colige, que cuando la ESE IMSALUD, compra todos esos insumos,
elementos y servicios, estos van destinados a la formación de todos y cada uno de
los servicios ofrecidos para la venta a sus usuarios, luego entonces, al adquirir
todos esos elementos y servicios, estos forman parte del proceso financiero y
contable para establecer los precios con los cuales se va a ofertar los servicios a
cada uno de los usuarios, entendiéndose así que comprar productos para prestar un
servicio en calidad de venta, no se está menoscabando y menos causándole un
daño al patrimonio estatal, representado en la ESE IMSALUD”.
Agrega que “… el manual de contratación de la ESE IMSALUD, ni ninguna norma de

nuestro Estado Social de Derecho, le ordena a los funcionarios de la ESE IMSALUD,
a ir de vecino en vecino o de en ESE en ESE, a averiguar el precio o los valores de
cada uno de los medicamentos o insumos que necesitan adquirir para prestar los
servicios de salud, y no lo ordenan a sí, sencillamente porque no es legal, lógico ni
práctico hacerlo, pues ello difiere con las reglas y técnicas financieras, pues ni el
mismo Ministerio de Salud para el año 2013, tenía definidas políticas de control de
precios de medicamentos e insumos. Para el año 2013, el Ministerio de Salud
contaba como actualmente cuenta con el SISMED. El SISMED es el sistema de
información de precios de medicamentos que suministra los datos necesarios para
analizar y controlar el comportamiento de los precios de los medicamentos en
Colombia y de esta manera orientar la regulación de dicho mercado. El SISMED
sirve como herramienta de apoyo a la política de regulación de precios de
medicamentos, su función es controlar de manera efectiva el incremento de los
precios a través de la cadena de comercialización, lo cual, a la larga, se traduce en
una protección efectiva a los consumidores en la medida en que se garantiza su
acceso a los medicamentos a precios razonables. El Ministerio de Salud y Protección
Social es el ente encargado de su administración. Información que curiosamente no
fue tenida en cuenta por el despacho Fiscalizador, pues éste documento electrónico,
informa los diferentes precios con que oferentes como consumidores venden y
adquieren productos farmacéuticos y con él se puede observar que los precios de
los insumos y elementos médicos fluctúan de acuerdo a la entidad, a la cantidad, a
la calidad, a la marca, al sitio, etc. Un estudio de precios de mercado, no consiste
en comparar los precios con los que compra el vecino, pues el vecino compra en
diferente época, diferente marca, diferente sitio, forma de adquirir, como ejemplo,
el Hospital Erasmo Meoz, tiene un sistema de compra electrónico a través de
subasta. De esto al comparar con la ESE IMSALUD, se tiene que el Hospital Erasmo
Meoz es una ESE, de un tamaño muy superior a la ESE IMSALUD, el número de
usuarios empresariales individuales tratándose de personas, es superior a la de la
ESE IMSALUD, su presupuesto es superior y las necesidades igualmente superiores,
por lo que implementó el sistema electrónico de compra, sistema éste con el que no
cuenta la ESE IMSALUD, y al comprar en cantidades muy superiores a la ESE
IMSALUD, Puede adquirir a precios muy diferentes de la misma ESE IMSALUD.
Síntesis de los descargos presentados por CARMENZA DE TORRES

representante legal de Depósito de Drogas Futomédica del Norte. (CIRO
BAYONA)
“…mi poderdante la Señora CARMENZA DE TORRES participó y ofertó en la
invitación pública teniendo en cuenta cada uno de los requisitos señalados por la
ESE bajo análisis presupuestal y estudios de precios con cada uno de los productos,
observando factores de incidencia en estos, como lo son la demanda en el mercado
de los insumos, las ofertas en el mercado, calidad de los insumos en cuanto marcas
de preferencias No 1 de la ESE, la periodicidad a fechas de vencimientos con tres
años de vigencia, forma de pago a los distribuidores y los costos por conceptos
tributarios como estampillas IMRD que se sujeta al 2% del valor del contrato.
En lo ateniente a los acuerdos 002 de 2003 y 004 de 2006 son normas que facultan
y definen los procedimientos para cada proceso contractual según sea su objeto y
cuantía. No reglamentan cierto parámetros para consultar los precios en el SIMED Y
FARMAPRECIOS ni mucho menos reglamentan un comparativo con otras empresas
sociales del estado de orden departamental o del área metropolitana, por ende no
aplica a las suscripciones contractuales para la celebración de estos mismos como
lo pretende hacer ver el ente acusador en sus afirmaciones.
En el contrato suscrito la oficina de responsabilidad fiscal no puede comparar

puntos de referencia entre diferentes ESES DEL ESTADO como el Hospital de Villa
del Rosario, el Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta o en su defecto el Hospital del
Municipio de los Patios, teniendo en cuenta que dichas ESES son de mayor escala,
razón por la cual debe valorarse las cantidades unitarias de cada producto de
manera distinta con fundamento a ciertos factores financieros, presupuestales y
tributarios de recaudo. En razón a lo expuesto el análisis no es el correcto ni
consecuente con los de la ESE IMSALUD que pudiera determinar la existencia
verdadera más allá de cualquier duda para efectivamente endilgar una
SINTESIS DE LOS DESCARGOS PRESENTADOS POR LA GERENTE DOCTORA

LILIAN NIETO.
En Colombia no existe regulación a los precios de medicamentos por parte del

estado a través del Ministerio de salud y Protección Social, aún en la vigencia 2015
se están expidiendo las circulares de la comisión de precios de medicamentos y
dispositivos médicos donde se han regulado algunos precios de medicamentos y
todos están ubicados dentro del rango de alto costo, esto para desvirtuar de tajo el
tema de los presuntos sobrecostos insumos de laboratorio y equipos biomédicos.
Agrega que “…este organismo de control de manera errada se ha limitado a señalar

de forma muy ambigua el daño y su estimación como elemento de responsabilidad,
cuando por el contrario la ley y la jurisprudencia reiterada al respecto exigen
certeza, claridad y una verdadera cuantificación del mismo. La Honorable Corte
Constitucional en sentencia SU-620/96, al referirse a las características de daño
señaló: “para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables
en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que ha de
valorarse, debe considerarse que aquel ha de ser cierto, especial, anormal y
cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del
monto del daño, por consiguientes ha de establecerse no solo la dimensión de este,
sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal
irregular, la administración obtuvo algún beneficio”. Igualmente el Honorable
Consejo de Estado ha manifestado que “es importante destacar que el elemento
más importante es el daño, pues si el mismo no se presentare, no puede de
ninguna manera configurarse una responsabilidad fiscal, ya que de conformidad con
el artículo 40 de la citada Ley 610, procede la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal cuando exista la certeza sobre el daño”.
Señala en sus descargos que “debe entenderse los precios del mercado como
aquellos que consultan las condiciones particulares del lugar en el que se cumplirá
el contrato, tales como: la distancia de acarreos materiales, los gastos de
transportes, el valor de la mano de obra, los impuestos, así como también, la época
prevista para la ejecución del contrato, aspectos que determinan el valor del
contrato y además las exigencias y condiciones particulares de la entidad, por
ejemplo los requisitos de calidad, garantía, forma de pago etc”.
Argumenta que en el “material probatorio que reposa en el expediente y sobre el

cual se basó la auditoría y se fundamentó el auto de imputación, no son más que
una simple comparación de precios con otras entidades, en este caso,
concretamente con el Hospital de los Patios y el Hospital Erasmo Meoz,
determinando de esta forma el presunto sobrecosto, que aunque tienen las mismas
características, no son entidades que se encuentren en las mismas condiciones de
la ESE IMSALUD, en lo relacionado a los volúmenes de contratación, presupuesto,
capacidad de almacenamiento, formas de pago, garantías otorgadas, así como que
cada entidad tiene su propio estatuto contractual.
Manifiesta en su defensa que el hospital posee una mayor capacidad de adquisición

y por consiguiente menores costos, mayor capacidad de almacenamiento y un
estatuto contractual diferente, por lo cual es absurdo pretender comparar en esa
circunstancias totalmente desproporcionadas.
Continua su defensa manifestando lo siguiente: “…se desprende del análisis del

acervo probatorio y de la cuantificación del daño que éste no corresponde a lo que
se encuentra soportado en el proceso de responsabilidad fiscal, pues no existe en el
expediente pruebas contundentes que confirmen el presunto sobrecosto estimado
por el ente de control, por lo que las pruebas que se tienen como sustento del
presunto daño, no son pruebas conducentes a determinar la verdad de los hechos y
no justifican en manera alguna el presunto sobrecosto determinado por el ente de
control, por lo que el valor estimado como sobrecosto no es cierto ni cuantificable
en la forma en que lo hizo el equipo auditor y lo reiteró la Oficina de
Responsabilidad Fiscal al momento de determinar la cuantía del daño en el auto de
imputación.
SÍNTESIS DE LOS DESCARGOS PRESENTADOS POR EL DOCTOR

JULIO CESAR DIAZ MORA APODERADO DE CONFIANZA DE LOS
VINCULADOS FLOREZ, SUAREZ Y GALVIS.
La Contraloría se limita a establecer como presunto daño unos sobrecostos en las

compras de medicamentos, y/o insumos médico de la ESE IMSALUD pero no se
establece de manera específica ni de forma documentalmente válida los mismos,
toda vez que sobre este aspecto se limita la contraloría a señalar ya en la etapa de
investigación , que en el ejercicio auditor se evidenció que al comparar los precios
unitarios de los contratos evaluados, dan cuenta que los costos unitarios a que
adquiere la ESE IMSALUD en este caso insumos y medicamentos superan los costos
unitarios comparados con otras ESES del Departamento, siendo este simple
comparativo tomado como punto de referencia para establecer el presunto daño,
echando de menos que para la determinación de los mismos es necesario tener
como referencia unos precios del mercado.
De lo anterior, se puede colegir que este organismo de control de manera errada se

ha limitado a señalar de forma muy ambigua el daño y su estimación como
elemento de responsabilidad, cuando por el contrario la ley y la jurisprudencia
reiterada al respecto exigen certeza, claridad y una verdadera cuantificación del
mismo.
Acota que El Honorable Consejo de Estado ha manifestado que “ es importante
destacar que el elemento más importante es el daño, pues si el mismo no se
presentare, no puede de ninguna manera configurarse una responsabilidad fiscal,
ya que de conformidad con el artículo 40 de la citada Ley 610, procede la apertura
del proceso de responsabilidad fiscal cuando exista la certeza sobre el daño (…) En
armonía con lo anterior, debe decirse que el carácter resarcitorio de la
responsabilidad fiscal solo tiene sentido en el evento en que sea posible establecer
con certeza la existencia del daño causado al patrimonio del Estado y la cuantía del
mismo, es decir, establecerlo en cifras concretas y en su real magnitud.”
Aunado a lo anterior, se tiene que el ente de control, no realizó ningún análisis

técnico respecto a los demás factores que inciden en el precio de las adquisiciones
por parte de las entidades estatales, como es el caso de los costos de transporte de
las mercancías, seguros, impuestos, formad de pago, garantías entre otros,
valores que no están contemplados dentro del precio tomado como referencia (la
comparación con otras ESES) y corresponde solo a una comparación con 1 entidad
de similares características como referente y no podría reemplazar los precios del
mercado.
En relación al tema de sobrecostos ha precisado la Contraloría General de la

República lo siguiente:
“En concepto 80112-2696 del 30 de septiembre de 2003, señaló este Despacho que
los sobrecostos son omisiones al estatuto contractual que pueden traducirse en
lesión al patrimonio estatal cuando la adquisición de los bienes se ha efectuado a
precios significativamente superiores a los ofrecidos por otros distribuidores. Del
mismo modo se sostuvo que tales sobrecostos deben ser corroborados a través del
material probatorio conducente que evidencie si hubo omisión en los análisis
precontractuales sobre la viabilidad económica de la futura contratación o la
intención positiva de defraudar al erario público.
Para empezar, consideramos necesario indicar que si bien los oferentes de la

administración están obligados a ofertar a ésta sus precios en condiciones similares
a las que emplean en el tráfico ordinario de sus negocios, no es menos cierto que la
contratación con el Estado implica para el contratista incurrir en ciertos costos
adicionales que no siempre se dan en el sector privado. Tales costos indirectos,
como es el caso de los derivados de pólizas, publicaciones, estampillas, etc., deben
ser tenidos en cuenta al momento de ejecutarse el análisis respectivo con el fin de
ponderarlo dentro de un criterio de equidad, pues es evidente que no todo costo
adicional es en sí y por sí un sobrecosto, ni puede por ello atribuírsele tal
connotación sin que medie un específico y juicioso análisis en cada caso en
particular.
El empleo de cotizaciones sobre bienes con idénticas características técnicas y en

unas mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar implica la cristalización de un
determinado statu quo de cosas a partir del cual es viable realizar una comparación
de costos y valores y determinar así un eventual sobrecosto.
En efecto, la sola comparación de los ítems individualmente considerados puede ser

aconsejable en eventos que no revistan demasiada complejidad pero tampoco
puede actuarse con ligereza en el sentido de entrar a establecer que existe un
eventual sobrecosto simplemente analizando los diferentes ítems de diferentes
contratos puesto que ello descontextualiza el análisis a que está obligado el
operador jurídico y el cual ha de estar ligado a la realidad misma en que se dio el
contrato cuestionado, no a realidades diversas al mismo.
Lo que es importante es que existan bases sólidas sobre las cuales determinar un
parámetro de comparación, pudiendo estar constituidas las mismas a partir de
cotizaciones, peritazgos, conceptos rendidos por reconocidas autoridades, etc., en
las cuales en todo caso se tengan en cuenta las condiciones en que se llevó a cabo
la contratación, así como las especiales características del objeto, lugar, época o
entidad contratante y todas aquellas que se manifiesten como relevantes en cada
caso en particular”.
Respecto de los precios del mercado señaló el Consejo de Estado en providencia del
10 de marzo de 2005, con ponencia del Consejero Dr. Ramiro Saavedra Becerra, lo
siguiente:
“Los precios reales del mercado son "los que, de acuerdo con las reglas del
mercado, pueda ser el costo de los bienes, servicios, suministros, etc. Es decir, del
objeto u objetos a contratar en un lugar determinado, en un momento
determinado, bajo determinadas circunstancias y conforme a las variables que el
objeto del contrato implique, tales como cantidad, calidad, especialidad, etc. Lo
anterior con el propósito ineludible de que la administración no pague más, ni
pague menos, de lo que verdaderamente cuestan en el tráfico jurídico ordinario
dichos bienes o servicios. Quiere decir lo anterior, que el libre juego de la oferta y
la demanda en el tráfico mercantil, es el que determina en un momento dado los
precios de los bienes y servicios, y en la medida en que la Administración Pública
participa como un operador más en ese mercado, al demandar esos bienes y
servicios, debe también atenerse a los precios del mismo, cumpliendo además con
el ya referido deber de estudiarlos previamente a la contratación, con el fin de
evitar "...pagar más respecto de la realidad del mercado”
Aunado a este precepto legal existen diferentes situaciones que dificulta que se
estimen sobrecostos, máxime que los precios ofertados deben ser cotejados con
empresas del mismo nivel de producción, deben ser de la misma fecha de la oferta,
debe darse con las mismas condiciones de participación en el proceso, deben
reflejar las mismas condiciones de calidad, oportunidad y cantidad, y otros factores
conexos como la apertura económica, la fluctuación del precio del dólar, las
condiciones de frontera, los costos de deducción que implican contratar con el
estado.
En este orden de ideas el daño estimado por la Contraloría como presunto
sobrecosto en la adquisición medicamentos en los contratos de la vigencia 2012 y
2013, carece de soporte probatorio que dé certeza de la existencia del mismo,
aunado el hecho de que ha sido la misma Contraloría General la que ha dispuesto
que “Los sobrecostos en una contratación no es acertado determinarlos
con una mera confrontación de precios entre el valor contratado y un
referente general, pues hay que hacer una valoración de los factores tanto
técnicos, como financieros que pueden incidir en el costo contratado, de tal
manera que solo después del análisis de los aspectos que inciden en el
precio, puede inferirse si hay o no sobrecostos.” (Proceso de
Responsabilidad Fiscal No. 699, Fallo de consulta No. 04 de fecha 07 de
febrero de 2005).
ALEGATOS DE CONCLUSION
Síntesis de los alegatos de conclusión presentados EFREN LARGO.

(CIRO BAYONA)
“No existe bajo ninguna circunstancia de tiempo, modo y lugar, referencia

normativa de control de precios u otro aspecto a tener en cuenta para la
adquisición de compra y venta de insumos o de medicamentos en el mercado;
por lo tanto, los planteados por la CONTRALORIA MUNICIPAL DE CUCUTA
no soportan ni prueban absolutamente ninguna clase de marco legal que
permita comparar la existencia de sobre precios o no, ya que el sistema de
adquisición de las diferentes ESES DEL ESTADO COLOMBIANO se
direccionan en una metodología de contratación conforme a manuales de
contrataciones definidos según la necesidad del servicio requerido por estas
mismas.
Así mismo siempre se debe tener en cuenta y a consideración de las partes la

CALIDAD, CANTIDAD Y ESPECIFICIDAD DE LOS INSUMOS A ADQUIRIR,
ya que no constituye ningún sobre costo la simple comparación entre ESES ni
las diferentes presunciones tomadas en cuenta por la contraloría municipal de
Cúcuta.
Las tablas que se establecen en la acusación no tienen ninguna clase de

certificación de precios, oferta, marca, formas de pago, costos de la
contratación con el estado, así como costos que incrementan los aspectos
tributarios.
No está probado por la contraloría municipal de Cúcuta los sobrecostos

planteados ni el detrimento patrimonial en sus informes ya que simplemente
presenta un material probatorio presuntivo, y que en el escenario aquí planteado
admite dudas muy rozables en los casos de sobre costos, a su vez la contraloría
municipal de Cúcuta no constituyen elementos facticos que demuestren la
tipicidad de las conductas como ninguna clase de nexo causal, ni mucho menos
un daño patrimonial al detrimento público como lo presume en sus afirmaciones
carentes de un marco legal, por tal razón no se configuran los elementos
necesarios para que se establezca una responsabilidad fiscal y endilgar la
responsabilidad del caso para con nuestra empresa dental Los Andes.
Solicito muy respetuosamente a la Contraloría Municipal se proceda en derecho

al respectivo archivo del proceso de responsabilidad fiscal, teniendo en cuenta
la precariedad del soporte probatorio, el cual constituye la base para el inicio del
presente proceso, donde queda evidenciado que no existe pruebas que
conduzcan a la certeza del daño a los recursos de la ESE IMSALUD, por cuanto el
grupo auditor se limitó a hacer una comparación, sin tener en cuenta otros
aspectos relevantes en la determinación de los precios, además, no construyó
una prueba contundente que conllevara a la certeza del daño al erario de la ESE,
como lo son cotizaciones del precio del mercado para la época de los hechos con
el fin de determinar si efectivamente estos elementos fueron suministrados con
sobrecostos”.
SÍNTESIS DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS JOSE

ALEXANDER CASADIEGOS.
Para el mismo año 2018 ni el mismo Ministerio de Salud tenía definidas políticas
de control de precios de medicamentos e insumos, pues para el año 2018, el
Ministerio de Salud contaba como actualmente cuenta, con el SISMED.
EL SISMED es el sistema de información de precios de medicamentos que

suministra los datos necesarios para analizar y controlar el comportamiento de los
precios de los medicamentos en Colombia y de esta manera orientar la regulación
de dicho mercado.
El SISMED es la herramienta de apoyo a la política de regulación de precios de

precios a través de la cadena de comercialización, lo cual, a la larga, se traduce
en una protección efectiva a los consumidores en la medida en que se garantiza
su acceso a los medicamentos a precios razonables. El Ministerio de Salud y
Protección Social es el ente encargado de su administración.
Curiosamente la contraloría al hacer el análisis de responsabilidad fiscal, deja a

un lado esta herramienta, que de haberla utilizado se habría dado cuenta que
este documento electrónico, informa los diferentes precios con que oferentes y
consumidores venden y adquieren productos farmacéuticos, y con él se puede
observar que los precios de los insumos y elementos médicos fluctúan de acuerdo
a la entidad, a la cantidad, a la calidad, a la marca, al sitio, etc.
Y es que, con todo respeto, un estudio de precios de mercado para el caso en

estudio, no consiste en comparar los precios con otras E.S.E.S, pues éstas
compran en diferente época, diferente marca, diferente sitio, diferente forma de
adquirir. Ejemplo de esto lo constituye la E.S.E. Hospital Erasmo Meoz que tiene
un sistema de compra electrónico a través de subasta.
El Hospital Erasmo Meoz es una E.S.E, en tamaño muy superior a la ESE

IMSALUD, tanto en el número de usuarios empresariales e individuales (persona),
como en su presupuesto y necesidades. Por estas razones implementó el sistema
electrónico de compra, subasta electrónica, que le permite comprar a mejores
precios dadas las cantidades, muy superiores, a los de la ESE IMSALUD.
Un verdadero análisis de sobrecostos debe hacerse teniendo en cuenta factores

como la oferta, marca, calidad, forma de pago, valor a contratar; y para concluir
que existen sobrecostos, si se comparan precios, se debe tener en cuenta que la
calidad, cantidad y especificidad de los productos, insumos y/o medicamentos
sean los mismos. Esto para significar que no se pueden comparar los precios con
que compraba la ESE IMSALUD, con los precios que compraba una ESE de la
categoría de la ESE Hosital Erasmo Meoz, pues las condiciones objetivas son
ostensiblemente diferentes.
Conforme a lo anterior, podemos colegir que cuando la ESE IMSALUD, compra

todos esos insumos, elementos y servicios, estos van destinados a la formación
de todos y cada uno de los servicios ofrecidos para la venta a sus usuarios, luego
entonces, al adquirir todos esos elementos y servicios, estos forman parte del
proceso financiero y contable para establecer los precios con los cuales se va a
ofertar los servicios a cada uno de sus usuarios, entendiéndose así que al
comprar productos para prestar un servicio en calidad de venta, no se está
menoscabando y menos causándole un daño al patrimonio estatal, representado
en la ESE IMSALUD.
SINTESIS DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSION DE LA señora CARMENZA

DE TORRES. (CIRO BAYONA)
Mi empresa siempre ha participado y ofertado en las diversas invitaciones

públicas realizadas por cual institución, ESES U OTRAS teniendo en cuenta cada
uno de los requisitos señalados por estas mismas así como por la ESE IMSALUD
las cuales son sometidas bajo análisis presupuestales y estudios de precios con
cada uno de los productos, observando factores de incidencia en estos mismos,
como lo son la demanda en el mercado de los insumos, las ofertas en el mercado,
calidad de los insumos en cuanto marcas de preferencia No 1 de la ESE IMSALUD,
la periocidad a fechas de vencimientos con tres años de vigencia, formas de pago
a los distribuidores y los costos de acarrencia por conceptos tributarios que no
son tomados en cuenta por la CONTRALORIA MUNICIPAL DE CUCUTA
desconociendo rotundamente estos mismos al momento de endilgar
responsabilidades fiscales a los diferentes contratistas.
De lo anterior, se puede colegir que este organismo de control de manera errada

se ha limitado a señalar de forma muy ambigua el daño y su estimación como
mismo.
La Honorable Corte Constitucional en sentencia SU-620/96, al referirse a las
características de daño señalo:
“Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en
materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de
monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no solo la dimensión de
este, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión
fiscal irregular, la administración obtuvo algún beneficio”
Igualmente el Honorable Consejo de Estado ha manifestado que “ es importante

ya que de conformidad con el artículo 40 de la citada Ley 610, procede la
apertura del proceso de responsabilidad fiscal cuando exista la certeza sobre el
daño. En armonía con lo anterior, debe decirse que el carácter resarcitorio de la
responsabilidad fiscal solo tiene sentido en el evento en que sea posible
establecer con certeza la existencia del daño causado al patrimonio del Estado y
la cuantía del mismo, es decir, establecerlo en cifras concretas y en su real
magnitud.”
técnico respecto a los demás factores que inciden en el precio de las
adquisiciones por parte de las entidades estatales, como es el caso de los costos
de transporte de las mercancías, seguros, impuestos, formas de pago, garantías
entre otros, valores que no están contemplados dentro del precio tomado como
referencia (la comparación con otras ESES) y corresponde solo a una
comparación con una entidad de similares características como referente y no
podría reemplazar los precios del mercado.
SÍNTESIS DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS POR EL

DOCTOR JULIO CESAR DIAZ MORA APODERADO DE CONFIANZA DE LOS
VINCULADOS
SUAREZ, FLOREZ, Y GALVIS.
“(…) la responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los

servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para
ejercer gestión fiscal, es decir que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes
del Estado puestos a su disposición (…)”
En este orden de ideas el ejercicio de gestión fiscal es uno de los presupuestos

para que proceda la imputación de responsabilidad fiscal, además de los otros
elementos contemplados en el artículo 5 de la ley 610 de 2000.
De conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la ley 80 de 1993, los
contratos estatales son actos jurídicos generadores de obligaciones y derivados
de la autonomía de la voluntad de la administración, en la cual, el contratista
realiza una labor a cambio de una contraprestación, en tal sentido los dineros
entregados a este constituyen el pago por la realización del objeto contractual,
para el caso del contrato de suministro como es el del caso sub examine, pues
consistían en suministro de insumos médicos y medicamentos estos tenían por
objeto la entrega periódica de bienes y el recibo de una suma de dinero en
contraprestación, luego no es factible la vinculación de los señores CARMEN
CASTELLANOS SUAREZ, JHON JAIRO RAMIREZ FLOREZ, en calidad de gestores
fiscales, pues está probado ampliamente que estas persones suscribieron
contratos con la ESE IMSALUD observando procesos contractuales convocados
por la administración observando principios de publicidad y transparencia entre
otros y dando cumplimento a las obligaciones adquiridas.
No se probó dentro de la presente investigación la gestión fiscal realizada por

parte de los contratistas vinculados en la presente investigación toda vez que no
tuvieron a su disposición recursos públicos en calidad de anticipo por ejemplo,
que permitiera inferir el manejo de fondos o recursos del estado.
La Contraloría Municipal de Cúcuta ha determinado de manea errónea unos

presuntos sobrecostos, basado una mera comparación con otras entidades como
precio de referencia para cada uno de los elementos objeto de la investigación
como si constituyera está referencia única “los precios y condiciones del
mercado”.
Agrega la doctora Leidys Ferrer que la contraloría obvio “la valoración de las
pruebas en la estimación del presunto daño conforme a las reglas de la sana
crítica, de forma racional y en aplicación de los principios que rigen la acción fiscal
y la función administrativa, siguiendo los parámetros fijados por la Carta Política
en sus artículos 29 y 209 , la ley 610 de 2000, la ley 1474 de 2011 y las demás
normas concordantes con el objetivo de establecer la verdad de los hechos con
aplicación de análisis objetivos, prudentes y veraces.
Este análisis lo echo de menos el órgano de control al momento de estimar el

presunto sobrecosto, limitándose a hacer la confrontación solo del precio de
compra frente al precio de compra de otra entidad. Como se evidencia en el
cuadro que define el ente de control como “comparativo de precios vs precios
referencia del mercado” en todos los contratos analizados, por lo que concluimos
que la imputación formulada por sobrecostos, carece de soporte probatorio que
dé certeza de la existencia del daño, aunado el hecho de que ha sido la misma
Contraloría General la que ha dispuesto que “Los sobrecostos en una
contratación no es acertado determinarlos con una mera confrontación
de precios entre el valor contratado y un referente general, pues hay que
hacer una valoración de los factores tanto técnicos, como financieros que
pueden incidir en el costo contratado, de tal manera que solo después del
análisis de los aspectos que inciden en el precio, puede inferirse si hay o
no sobrecostos.” (Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 699, Fallo de
consulta No. 04 de fecha 07 de febrero de 2005).
SINTESIS DE LOS ALEGATOS PRESENTADOS POR LA GERENTE DOCTORA

LILIAN NIETO
Lo que se desprende del análisis del acervo probatorio y de la cuantificación del

daño es que éste no corresponde a lo que se encuentra soportado en el proceso
de responsabilidad fiscal, pues no existe en el expediente pruebas contundentes
que confirmen el presunto sobrecosto estimado por el ente de control, por lo que
las pruebas que se tienen como sustento del presunto daño, no son pruebas
conducentes a determinar la verdad de los hechos y no justifican en manera
alguna el presunto sobrecosto determinado por el ente de control, por lo que el
valor estimado como sobrecosto no es cierto ni cuantificable en la forma en que lo
hizo el equipo auditor y lo reiteró la Oficina de Responsabilidad Fiscal al momento
de determinar la cuantía del daño en el auto de imputación.
Aunado a lo anterior, se tiene que la Contraloría Municipal a través del equipo

auditor, no realizó ningún análisis técnico respecto a los demás factores que
inciden en el precio de las adquisiciones por parte de las entidades estatales, como
es el caso de los costos de transporte de las mercancías, seguros, impuestos, entre
otros valores que no están contemplados dentro del precio indicativo, ya que éste
solo incluye el IVA, tal como lo ha indicado la misma Contraloría General de la
Republica a través de la Oficina jurídica, Concepto No. 53130 de fecha 24 de
diciembre de 2004, al referirse a precio indicativo, en donde precisó: “Las normas
también son claras en precisar que ni el precio que referencian los proveedores, ni
el precio indicativo, ni el umbral de precios incluyen costos distintos al IVA y por
consiguiente costos de transporte de las mercancías, seguros, impuestos. Etc. no
están considerados dentro de los valores que se registran y que produce el SICE”.
Situación que conllevaba a que necesariamente el equipo auditor al momento de
estimar el monto de presunto sobrecosto, realizara una valoración frente a cada
uno de los factores que incidían en el precio, factores que insisto, echó de menos
el órgano de control al momento de estimar el presunto sobrecosto, limitándose a
hacer una simple comparación.
SINTESIS DE LOS ALEGATOS DE CONCLUSION DEL DOCTOR EDWIN

LOZANO
Con apoyo en el dictamen pericial, en los argumentos de los descargos

presentados y las pruebas aportadas, se aprecia que efectivamente cumplí con
las funciones que debía cumplir en ejercicio del cargo que desempeñaba como
Jefe Oficina de Servicios Generales y suministro, miembro del comité de
evaluación de adquisición de bienes de la ESE IMSALUD cargo que desempeño del
04 de Diciembre de 2017, sin incurrir en sobrecostos.
Es importante aclarar que en ningún momento y de ninguna manera en mi

condición de Jefe Oficina de Servicios Generales y suministro eludió los
procedimientos para la contratación en la empresa, si cumplió con los
procedimientos determinados por los acuerdos 002 de 2003 y el Acuerdo 004 de
2006, iniciando siempre como se puede establecer en los expedientes
contractuales que se cuestionan con las etapas previas al proceso contractual,
con la consulta de precios, teniendo en cuenta todos los factores que inciden en
el precio, tales como demanda, oferta, calidad, forma de pago, y los costos que
se incrementan por aspectos tributarios
No es posible acusar responsabilidad fiscal, cuando en el proceso no obran

pruebas que permitan determinar con certeza la existencia de daño, ha concluido
firmemente el dictamen pericial: “NO EXISTE LA CERTEZA DE LA EXISTENCIA
DE DAÑO PATRIMONIAL POR SOBRECOSTOS EN LOS TRES CONTRATOS
OBJETO DE LA PRESENTE EXPERTICIA” (subrayado del autor perito
economista Pedro Nel Álvarez Fontiveros)
Con lo cual se concluye que no existe conducta reprochable, no existe el nexo

causal entre la acción antecedente y el supuesto hecho que pretende endilgarse
como daño patrimonial.
Por esta razón en el análisis consecuente del asunto tratado, no existe
determinación expresa que demuestre efectivamente que se generó un daño al
patrimonio público, y que hubo una conducta dolosa o culposa, razón de ser del
proceso de responsabilidad fiscal.
EN CUANTO AL MATERIAL PROBATORIO EXISTENTE EN EL PLENARIO ESTE DESPACHO

CONSIDERA QUE LAS PRUEBAS QUE CONFORMAN EL ACERVO PROBATORIO SON
SUFICIENTES PARA ENTRAR A DECIDIR DE FONDO ESTE PROCESO.
DE ESTA MANERA, EL JEFE DE LA OFICINA DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y

JURISADICCION COACTIVA DE LA CONTRALORIA MUNICIPAL DE SAN JOSE CUCUTA,
HABIENDO REALIZADO UNA EXPOSICIÓN AMPLIA DE LOS HECHOS, PRUEBAS,
DESCARGOS Y ALEGATOS DE CONCLUSION, DECLARA QUE EL DEBATE DENTRO DEL
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No 001 DE 2014 HA CULMINADO.
EN CONSECUENCIA, DÁNDOLE CUMPLIMIENTO AL LITERAL D) DEL

ARTÍCULO 101 DE LA LEY 1474 DE 2011 PROCEDE A PROFERIR DENTRO
DE ESTA AUDIENCIA, DE MANERA MOTIVADA, DECISIÓN DE FONDO, CON
FUNDAMENTO EN LAS SIGUIENTES
CONSIDERACIONES
La Responsabilidad Fiscal se relaciona con el manejo de los recursos públicos y se

configura a partir de la concurrencia de los siguientes elementos: i. Un daño
patrimonial al Estado. ii. Una conducta dolosa o culposa (culpa grave) atribuible a
una persona que realiza Gestión Fiscal, (activa u omisiva), y iii. Un nexo causal
entre los dos elementos anteriores.
Es la ley 610 de 2000, la que a través de diversas reglas normativas, indica los
eventos y/o circunstancias que permite a este organismo fiscalizador adelantar y
adoptar decisiones dentro de los procesos de responsabilidad fiscal con
fundamento a los elementos de la responsabilidad citados en su compilado
jurídico-normativo.
Expone el artículo 5 ibídem, lo siguiente:
El daño constituye la medula del proceso de responsabilidad fiscal, en tanto es el

primer elemento a tener en cuenta en la procedibilidad del juicio de
responsabilidad fiscal, y así ha sido considerado por la jurisprudencia y la
doctrina, para cuyo efecto cito la obra del doctor Juan Carlos Henao, ex
magistrado de la Corte Constitucional, “EL DAÑO – Análisis Comparativo de la
Responsabilidad Extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés”,
Ed. Universidad Externado de Colombia, páginas 35 y 36 en la que sostiene:
“Con independencia de la forma como se conciban en términos abstractos los

elementos necesarios de la responsabilidad, lo importante es recordar, con el
doctor Hinestrosa, que “el daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por
ello es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos
aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y
cronológicos, en la labor de las partes y el juez en el proceso.
Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí

habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación
moral de la conducta del autor resultará necio e inútil. (…)”
El daño patrimonial al Estado es concebido en el artículo 6° de la ley 610 de 2000
como: “…la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo,
disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes
o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una
gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que
en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los
fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y
organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las
contralorías”.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o
por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o
culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio
público.
Una vez determinada la existencia cierta, cuantificada y probada del daño será
posible abordar el análisis sobre la conducta dolosa o culposa (culpa grave)
atribuible a una persona que realiza Gestión Fiscal, (activa u omisiva), y el nexo
causal o de imputación entre los dos elementos anteriores de lo contrario se
carecería de elementos fácticos y jurídicos para el respectivo enjuiciamiento.
Así entonces, el proceso de responsabilidad fiscal es definido como el conjunto de

actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de
determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta,
causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa (culpa grave) un daño al
patrimonio del Estado.
Por su parte, el artículo 97 de la ley 1474 de 2011 ordenó: “El proceso de
responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley
cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la
aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados
los elementos para proferir auto de apertura e imputación.”
Así mismo, el literal a) del artículo 98 de citada ley 1474 de 2011, dispuso:
“a) Cuando se encuentre objetivamente establecida la existencia del daño

patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del
gestor fiscal, el funcionario competente expedirá un auto de apertura e
imputación de responsabilidad fiscal, el cual deberá cumplir con los requisitos
establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la
formulación individualizada de cargos a los presuntos responsables y los motivos
por los cuales se vincula al garante.”
Así las cosas, la contraloría municipal de San José de Cúcuta, el 26 de septiembre

de 2014, en la línea de auditoría; efectúo auditoria especial a la ESE IMSALUD y
determinó como hallazgo un presunto sobrecosto en la compra de insumos y
medicamentos en los contratos de las vigencias 2012 (contrato de compraventa
No 002 y 003 de 2012 y contrato de prestación de servicios No 001 de 2012), y
en la vigencia 2013 (contrato de suministro No 010 de 2013; contrato de
suministro No 017 de 2013; contrato de suministro No 030 de 2013; contrato de
suministro No 32 de 2013; contrato de compraventa No 19 de 2013 y contrato de
compraventa No 21 de 2013).
Con base en el hallazgo trasladado, este Despacho consideró que se encontraban

dados los fundamentos fácticos y normativos para proferir auto de apertura e
imputación de responsabilidad fiscal, toda vez que las pruebas arrimadas con el
traslado del hallazgo fiscal, permitían colegir que en los contratos supra citados
se evidenciaban inconsistencias y presuntas irregularidades que impactaban
negativamente el patrimonio de la ESE IMSALUD.
Ahora bien, de conformidad con el acervo probatorio existente en el expediente y

las aclaraciones realizadas tanto en la audiencia de descargos como en los
alegatos de conclusión, concluye el despacho que en el proceso de
responsabilidad fiscal No. 001 de 2014, las pruebas existentes no dan certeza o
justificación legal para determinar que el patrimonio público de la ESE IMSALUD,
con la celebración de los contratos de las vigencias 2012 (contrato de
compraventa No 002 y 003 de 2012 y contrato de prestación de servicios No 001
de 2012), y en la vigencia 2013 (contrato de suministro No 010 de 2013;
contrato de suministro No 017 de 2013; contrato de suministro No 030 de 2013;
contrato de suministro No 32 de 2013; contrato de compraventa No 19 de 2013 y
contrato de compraventa No 21 de 2013), sufrió menoscabo por sobrecostos en
la adquisición de insumos y / o medicamentos por encima de los precios
referencia del mercado.
Lo anterior lo fundamento en las siguientes razones fácticas y jurídicas:
CONTRATOS VIGENCIA 2017
Contrato de compraventa No 002 de 2012, de fecha 07 de Mayo de 2012, suscrito

entre la Empresa Social del Estado E.S.E IMSALUD y el señor JOHN JAIRO
FLOREZ, propietario del establecimiento de comercio denominado DEPOSITO
COMERCIALIZADORA R.J.J., cuyo objeto era COMPRA DE INSUMOS PARA LA
EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN A CARGO DE LA
E.S.E IMSALUD, por valor de DOSCIENTOS TRES MILLLONES CUATROCIENTOS
SESENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS PESOS M.L. ($203.468.800,00). En este
contrato el soporte del daño se encuentra establecido en la presunción de un
sobrecosto sobre seis (06) ítems del contrato supra citado; soportado por cuatro
(04) cotizaciones tomadas de cuatro (04) contratos celebrados con el HUEM. Para
el despacho es claro, dados los descargos presentados por la defensa y las
pruebas obrantes en el proceso, que el sobrecosto imputado adolece de certeza,
toda vez que, como lo afirma la defensa del vinculado por este contrato, el
fundamento probatorio del sobrecosto se encuentra sustentado en una sola
cotización por cada elemento comprado por la ESE IMSALUD, lo que genera una
incertidumbre jurídica en cuanto a definir si esa mera cotización debe tomarse
como un precio real del mercado.
Quiere decir lo anterior, que el hecho de hacer una comparación con sólo una
cotización por cada ítem contratado no determina el sobrecosto del producto a
comprar, en razón a que la figura del sobrecosto se debe materializar en la
confrontación de precios reales de mercado, que se puedan determinar con más
de una cotización y teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y
lugar, tal y como lo recomienda la doctrina y la jurisprudencia.
Como quiera que la imputación en el presente contrato está dada en la figura de

un sobrecosto de precios en la adquisición de medicamentos e insumos médicos,
el despacho observa en el análisis de las pruebas documentales que hacen parte
de la etapa precontractual de este contrato, la realización de dos (02)
cotizaciones a PROVECLINICOS MD con NIT: 900.341.740-1 y a MEDCARE
REPRESENTACIONES FARMACÉUTICAS, en los cuales se observa el valor ofertado
de los ítems investigados. Luego entonces para el despacho, es claro que el
comité de evaluación de adquisiciones de la ESE IMSALUD, cumplió con el
procedimiento para establecer el precio de compra en el presupuesto oficial de la
ESE IMSALUD.
Por otro lado, es notorio para el despacho la envergadura del HUEM en

comparación con la ESE IMSALUD, que es una empresa social del estado del
primer nivel. La contratación en ambas entidades es diferente, en razón a que las
cantidades de dispositivos médicos y medicamentos que compra el HUEM son
mayores, por lo tanto los adquiere a un menor precio.
se reafirma lo anterior con el hecho que el HUEM cuenta con una adecuada
infraestructura tecnológica (PLATAFORMA) para el desarrollo de las subastas
inversas electrónicas on-line, que permite a la institución realizar la adquisición
de los bienes y servicios con características técnicas uniformes y de común
utilización, dándole a los proveedores la oportunidad de registrar sus ofertas
económicas y convirtiéndose en una excelente herramienta que le permite al
hospital optimizar recursos, haciéndolo más eficiente y reduciendo los costos de
los insumos.
Así entonces, dado el análisis precedente, que no existe certeza sobre la
existencia de un daño patrimonial a la ESE IMSALUD, causado por la ejecución del
contrato de compraventa No 02 de 2017
CONTRATO DE COMPRAVENTA NO 003 DEL 7 DE MAYO 2017 SUSCRITO

ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ESE IMSALUD Y EFREN LARGO
R/L DE DENTAL DE LOS ANDES.
Para este contrato se determinó un daño fiscal materializado en un sobrecosto en

la suma de $26.099.870,00, producto de haberse seleccionado por el comité de
evaluación de adquisición de bienes de la ESE IMSALUD, la propuesta más
costosa como resultado de la eliminación de la propuesta más favorable bajo la
argumentación de haber presentado una propuesta con precios artificialmente
bajos.
Después de haberse analizado por este despacho los descargos realizados por la
defensa frente a esta imputación y las pruebas documentales que obran en el
expediente sobre la etapa precontractual del contrato, en relación sobre la
consolidación de un sobrecosto, es claro para el despacho que existe un abismo
jurídico entre la declaratoria de un precio artificialmente bajo en el análisis de un
proceso contractual y la figura anómala de un sobrecosto.
Quiere decir lo anterior, que la estructuración del sobrecosto como tal, no puede
realizarse con una mera confrontación de precios en las propuestas presentadas,
estableciendo un criterio subjetivo frente al concepto jurídico dado por la ESE
IMSALUD, el cual se ajustó al manual de contratación y los principios rectores de
la ley 80 de 1993, luego entonces, resulta improcedente para este despacho
desconocer que en el proceso precontractual del contrato de marras se surtió el
procedimiento ajustado a la norma contractual y se respetó el debido proceso
para los oferentes, permitiéndole al depósito comercializadora RJJ el ejercicio del
derecho de contradicción y el derecho a la defensa frente a la descalificación por
precios artificialmente bajos.
Evidencia el despacho que la determinación del presupuesto oficial para el

contrato en cita, se realizó del estudio de precios del mercado producto de
cotizaciones a establecimientos como DENTMART LTDA Y LA IMPORTADORA
MEDICA LOS ANDES, así como también, con el histórico de ventas que llevaba la
ESE IMSALUD sobre los contratos realizados con el DEPÓSITO
COMERCIALIZADORA RJJ, circunstancia que no se tuvo en cuenta al momento de
establecer el sobrecosto y la determinación del daño fiscal.
Ahora bien, como argumenta la defesa, de existir realmente un sobrecosto, éste

debió devenir de una confrontación de precios del mercado a través de
cotizaciones respecto de los ítems contratados frente a lo ofertado por DENTAL
DE LOS ANDES, teniendo en cuenta circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Por lo tanto, es claro para este despacho que no existe daño fiscal en materia de
sobrecostos en el contrato de compraventa No 003 del 7 de mayo de 2017.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS No 001 DEL 30 DE MARZO DE
2017 CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ESE IMSALUD
Y TECNOLOGIA, INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES LTDA
TRICOMTELECOMUNICACIONES LTDA..
En este contrato, el sobrecosto imputado de $24.802.962,00 se determinó del

precio pagado en el contrato de prestación de servicios No 001 suscrito con la
empresa TRICOM, el 30 de marzo de 2017, por tres meses y un valor mensual de
$20.967.009,00 frente al contrato de prestación de servicio No 002 del 2 de
enero de 2012, suscrito con la misma empresa por un valor mensual de
$12.699.355,00.
Del análisis de las pruebas, tanto documentales como periciales, se deduce la no

existencia de un daño fiscal materializado en un sobrecosto, en razón a que no
existe una igualdad de condiciones y características técnicas propias de los
objetos contractuales de cada uno de los contratos celebrados por la ESE
IMSALUD referidos anteriormente, que conlleven a determinar de forma certera
que en esta situación existe un sobrecosto.
Lo anterior, en razón a que el presunto daño se establece por el costo de la

tecnología VPN en cada contrato, sin tener en cuenta que cada objeto contractual
es diferente, lo cual fue evidenciado por el despacho al cotejar las pruebas
documentales, en las cuales se refleja que en el contrato No 001 de 2017 el
objeto contractual es el servicio de interconexión VPN desde la sede principal de
la ESE IMSALUD hacia las unidades básicas e IPS, además el servicio de internet,
software servidor para control de ancho de banda para control de ancho de banda
en la sede ESE IMSALUD; servicio FTP para transferencias de archivo entre IPS y
UB; servicio bloqueo de página WEB; actualización de bases de datos del listado
de usuarios de la ESE IMSALUD para cada una de las IPS y unidades básicas de la
red prestadora de servicios de salud IMSALUD; diferente a lo establecido en el
contrato No 002 de 2017, donde el objeto contractual era el servicio de
interconexión de enlace virtual VPN entre las IPS y las unidades básicas hacia la
red principal de la ESE IMSALUD.
Por lo tanto, es claro para el despacho que los contratos confrontados para
establecer el daño, no son idénticos, y los objetos contractuales, difieren el uno
del otro en cuanto a la magnitud de la necesidad que van a satisfacer, razón por
la cual, el valor de cada uno de ellos, no puede ser tenido en cuenta como el
punto de referencia para la determinación del daño fiscal.
Por otro lado, si tomamos como punto de referencia para la determinación del
daño, las cotizaciones de ETB y TELEFONICA que obran dentro del expediente, las
cuales fueron realizadas por la ESE IMSALUD para establecer el presupuesto
oficial del contrato en comento, se puede colegir que probatoriamente no habría
una consolidación de sobrecosto, dado que estas cotizaciones, solo ofertan el
servicio de VPN e internet, sin tener en cuenta los objetos adicionales que fueron
contratados en el contrato No 001 de 2017.
También es preciso aclarar que las cotizaciones referidas, junto con el histórico de
compras de la ESE IMSALUD, son el fundamento del análisis realizado por la
entidad en relación con el estudio de preciso del mercado, lo que indica al
despacho que el comité de adquisición de bienes y servicios de la ESE IMSALUD
se ajustó al manual de contratación de la entidad; luego entonces, para este
contrato, la determinación del daño no se encuentra probatoriamente justificada
en cuanto a la confrontación con precios reales del mercado, producto de
cotizaciones donde se observe el mismo objeto contractual.
Aunado a esto, probatoriamente se encuentra desvirtuado a través del dictamen
pericial, el cual al comparar el histórico de los objetos contractuales desarrollados
por IMSALUD con el objeto del contrato materia de investigación, establece que la
entidad compró el servicio más económico en comparación con vigencias
anteriores, teniendo en cuenta que el objeto contractual es más amplio, y al
ampliarse genera un mayor valor en el contrato.
RELACION DE LOS CONTRATOS VIGENCIA 2018

En el contrato de suministro No 10 del 1 de marzo de 2018, por
$22.000.000.,00, celebrado entre la ESE IMSALUD Y DROGAS UNIDAS S. A. S.,
se puede observar en los estudios previos del contrato en cita la existencia del
documento soporte que establece la necesidad contractual y el estudio de precios
del mercado fundamentado en una sola cotización realizada a la empresa
depósito y droguerías HUMANA (vista a folio 1060 CO No 5), cumpliendo de esta
manera con lo establecido en el artículo 24 del manual de contratación de la ESE
IMSALUD (acuerdo No 004 del 23 de febrero de 2018), que determina una
cotización para el análisis de precios del mercado.
En el contrato de suministro No 30 del 12 de abril de 2018

($178.584.935,00), celebrado entre la ESE IMSALUD Y DROGAS UNIDAS
S. A. S., observa el despacho que este contrato se realizó por proceso de
selección de mínima cuantía de conformidad con lo establecido en el art. 20 del
manual de contratación de la ESE IMSALUD, por lo tanto, existen dentro de los
soportes 2 cotizaciones (DEPROMEDICA S. A. S. DE FECHA 18 DE FEBRERO DE
2018 Y MEDICLINICOS SUMINISTROS DE COLOMBIA S. A. S.), realizando de
esta manera la entidad contratante los precios referencia del mercado.
En el contrato de suministro No 17 del 7 de marzo de 2018 suscrito entre

la ESE IMSALUD Y DIAGNOSTICAL MEDICAL LAB EQUIP, observa el
despacho que este contrato se realizó por proceso de selección de mínima cuantía
de conformidad con lo establecido en el art. 20 del manual de contratación de la
ESE IMSALUD, encontrándose como soporte 2 cotizaciones para establecer el
presupuesto oficial, una de DIAGNOSTICAL MEDICAL LAB EQUIP Y OTRA DEL
PORTAL DE BUCARAMANGA DE FECHA 15 DE FEBRERO DE 2018. lo anterior
determina que la entidad contratante realizó el estudio de precios del mercado.
En el contrato de suministro No 32 del 18 de abril de 2013 suscrito entre

la ESE IMSALUD Y DIAGNOSTICAL MEDICAL LAB EQUIP, se observan las
cotizaciones de SURTICLINICOS DEL NORTE S. A., REPRESENTACIONES DE
EQUIPOS MEDICOS HOSPITALARIOS y DIAGNOSTICAL MEDICAL LAB EQUIP, lo
que indica al despacho que se realizan los estudios de precios del mercado por
parte de la ESE IMSALUD para determinar el presupuesto oficial del contrato de
conformidad con el manual de contratación de la entidad.
Finalmente, en el contrato de compraventa No 21 del 7 de marzo de 2018 y

su modificación de fecha 8 de abril de 2018, suscrito entre LA ESE
IMSALUD Y CARMENZA DE TORRES. Se observan las cotizaciones de
DEPOSITO DE DROGAS FUTUMEDICA DEL NORTE DEL 14 DE FEBRERO DE 2018 y
MED CARE REPRESENTACIONES FARMACEUTICAS del 5 de febrero de 2018, lo
que determina que los estudios previos de este contrato se realizaron de
conformidad con el manual de contratación (artículo 20), y se encuentran
ajustados a los estudios de precios del mercado necesarios para determinar el
presupuesto oficial del contrato.
Así entonces, habiéndose cumplido con lo establecido en el manual de

contratación de la ESE IMSALUD para la celebración de los contratos supra
citados, es claro para este despacho, que el presupuesto oficial que dispone una
entidad para la ejecución de un contrato se establece previamente con el análisis
de los precios reales del mercado, teniendo en cuenta el objeto a contratar en un
lugar determinado, en un momento determinado, bajo determinadas
circunstancias y conforme a las variables que el objeto del contrato implique,
tales como cantidad, calidad y especialidad, según la oferta y demanda dentro del
mercado local.
Lo anterior guarda concordancia con lo manifestado por el doctor EDWIN

LOZANO, quien en sus alegatos dejó establecido lo siguiente: “
“Es importante aclarar que en ningún momento y de ninguna manera en mi

condición de Jefe Oficina de Servicios Generales y suministro eludí los
se incrementan por aspectos tributarios”
En el mismo sentido el doctor JOSE ALEXANDER CASADIEGOS se pronunció de la

siguiente manera: “…Todos los medicamentos adquiridos por la ESE IMSALUD,
durante lo corrido del año 2018, se han adquirido bajo precios del mercado, y no
es cierto que los mismos se hayan comprado con sobreprecios. Se tiene que los
medicamentos adquiridos, no superan el presupuesto oficial de la invitación
pública, habiendo adquirido en su totalidad los medicamentos a menor precio de
los cotizados para el presupuesto oficial, siendo la totalidad del valor del contrato
final menor a la del presupuesto oficial…”.
Para este despacho, los hechos materia de investigación de la vigencia 2017 y

2018 en la ESE IMSALUD se ajustaron al manual de contratación en relación con
la consulta de precios del mercado realizados para cada contrato, teniendo en
cuenta las circunstancias del lugar donde se ejecutarían, esto es, el municipio de
San José de Cúcuta.
Por lo tanto, no otorga certeza la comparación de precios realizado a cada uno de

los medicamentos e insumos comprados por la ESE IMSALUD en las vigencias
2017 y 2018, los cuales fueron confrontados con contratos celebrados en otras
ESES departamentales y municipales.
Este proceder no resulta confiable y no otorga certeza al fallador de instancia, en

razón a que para las vigencias 2017 y 2018, y aun hoy en día, el Ministerio de
Salud no tiene definida políticas de control de precios de medicamentos e
insumos, tal como lo manifiesta el doctor CASADIEGOS, quien cita la utilización
del SISMED, como herramienta utilizada por el ministerio para el suministro de
datos para analizar y controlar el comportamiento de los precios en Colombia, con
el propósito de orientar la regulación de dicho mercado.
Cabe resaltar, lo dicho por los doctores LOZANO Y CASADIEGOS, respecto a que
la ESE IMSALUD dada su naturaleza jurídica tiene un régimen especial de
contratación autorizado por la ley y definido en los acuerdos Nos 002 de 2003 y
004 de 2006, sobre los cuales se basó cada proceso de selección; así mismo, en
cuanto a las consultas de precios del mercado, observa el despacho que se
realizaron de conformidad al manual de contratación de la ESE IMSALUD, esto es,
a través de las solicitudes de cotización y / o precios históricos, que se requerían
en cada proceso contractual.
Por ello, como lo afirma en la defensa el doctor EDWIN LOZANO “Aquí hay que
hacer una acotación muy importante y es que la comisión auditora en ningún
momento de su informe establece cual es la medida del precio, ni hizo un análisis
correspondiente del cual debía ser los precios de referencia, se limitó a solicitar a
otras ESES los valores de compra de productos similares o productos iguales que
están en el comercio…” A esto hay que enfatizar que la ESE es una entidad de
régimen especial y que este régimen de salud le da la oportunidad de entrar a
revisar desde el punto de vista de su acción y del cumpliendo de su objeto general
se presta estos servicios oportunos y eficientemente con medicamento o insumos
que faciliten la función para lo cual fue creada, situación que la comisión auditora
no tuvo en cuenta en el análisis de su informe, se limitó simplemente de manera
subjetiva a determinar que había sobreprecios, luego, bajo este mismo esquema,
de manera general podemos deducir que no se incurrió en ninguna presunta
omisión porque efectivamente en los expedientes contractuales existen las
cotizaciones, los estudios previos que cada una de las dependencias requería de
estos insumos, servicios y medicamentos con los precios que ofertaban las
empresas que podían suministrar este tipo de bienes. Entonces el procedimiento de
los procesos contractuales de la ESE IMSALUD para la época de los contratos se
adelantó conforme a lo dispuesto en los Acuerdos 002 de 2003 y 004 de 2006,
normas internas que autorizan y definen los procedimientos para cada proceso
según su objeto y cuantía. Y que obviamente esta concordado con la ley 80 de
1993 y la ley 1150 para este tipo de empresas”.
Frente al tema en comento ha sostenido la doctrina que: “…Deben entenderse los

precios del mercado como aquellos que consultan las condiciones particulares del
lugar en el que se cumplirá el contrato; tales como: la distancia de acarreos
materiales, los gastos de transporte, los impuestos, así como también, la época
prevista para la ejecución del contrato; aspectos que determinan el valor del
contrato y además, las exigencias y condiciones particulares de la entidad; por
ejemplo, los requisitos de calidad, garantía, y forma de pago. De esta manera, el
establecimiento de los mismos supone la utilización de metodologías y
procedimientos de distinta naturaleza, que dependerán del tipo de contratación
que se pretende celebrar y de las particularidades que ésta contenga. Por
ejemplo, se recomienda, en el caso de los contratos de suministro y de
compraventa consultar a los comerciantes y fabricantes de los productos teniendo
en cuenta las cantidades que vayan a adquirirse, la forma de pago, el sitio de
entrega, la garantía, la calidad, el valor razonable de intermediación,…”(VALDÉS
PERPIÑÁN, Juliet Paola. Sobrecostos en la contratación Estatal.)
De igual manera existe “Otra metodología utilizada para consultar los precios del
mercado es la solicitud de cotizaciones, sin embargo cuando se emplee ésta
modalidad, las cotizaciones se deben requerir remitiendo a los interesados toda la
información básica del contrato a suscribir, siempre y cuando aquellas cumplan
con las mismas características técnicas y uniformes de los bienes a adquirir, ello
efectivamente para que pueda servir de referencia a la determinación de
sobrecosto, el cual no puede en momento alguno ser determinado de manera
aleatoria.
Así las cosas, la utilización de estas herramientas es de vital importancia, por
cuanto los precios del mercado no pueden determinarse de manera arbitraria o
subjetiva, ni pueden ser improvisados por las entidades; dado que su medición y
verificación son un problema de la técnica.
Por lo anterior, la consulta de precios del mercado para establecer sobrecostos,

deben sustentarse necesariamente en circunstancias verificables, porque no
puede plantearse la existencia del sobrecosto de un bien o producto, cuando el
mismo no reúne las características de tiempo modo y lugar del adquirido, pues
las características técnicas de estos deben coincidir con la realidad y variables
económicas tenidas en cuenta al momento de determinar el objeto contractual a
contratar y consultar los objetivos de su consecución. (SANTOFIMIO G. Jaime Orlando.
Delitos de celebración indebida de contratos, Op, Cit., 172 p .)
Los anteriores planteamientos doctrinarios guardan congruencia con la línea

jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Subsección, B, Consejera Ponente Ruth Estella Correa Palacio,
Radicación número: 25000232600019970392401 (18.293) del 27 de abril de
2011, que en un caso similar sentenció:
“Además, en la construcción del estudio de mercado por la entidad respectiva

para la estimación del valor del contrato, entran en juego múltiples variables
como el objeto a contratar, el tipo de contrato, las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que deban ejecutarse las prestaciones, los costos asociados a la
producción y comercialización de los bienes y servicios, el valor de la mano de
obra, la distancia de acarreo de los materiales, los fletes, seguros y demás gastos
de transporte y entrega de los productos, las condiciones de pago, volúmenes, la
administración, los imprevistos, la carga impositiva, la utilidad o provecho
económico del contratista, la especialidad de la labor, los riesgos trasladados, etc.
Sea lo que fuere, es digno de señalar por la Sala que la Administración debe tener
presente que al celebrar los contratos está obligada a obtener, sino el menor
precio, por lo menos uno razonable y justificado, no exagerado o con
sobreprecios ni tampoco artificialmente bajo, lo que le evitará pagar más o menos
de lo que realmente cuesta el bien o servicio, como lo señala algún sector de la
doctrina, lo que sólo se garantiza con unos estudios previos de costos que
consulten el mercado y que estén a disposición de los interesados en participar
para que así se garanticen los principios de transparencia, igualdad, libre
concurrencia y el deber de selección objetiva en la contratación de las entidades
públicas, estudios que constituyen requisito de regularidad o validez de la
actuación administrativa contractual”.
Por su parte, la Contraloría General de la República en el concepto 80112-

EEE35460, del 4 de junio de 2012, definió los precios del mercado así:
“Por precios de mercado entendemos el valor usual o común asignado a un bien o

a un servicio por el comercio del lugar donde se va ejecutar el contrato, puede
ocurrir que en la localidad no se consigue, entonces habría que recurrirse al
mercado de la región, entiéndase por ésta la del respectivo departamento, y en
este caso sería también precios del mercado”.
Las anteriores citas jurisprudenciales y doctrinales le otorgan la razón a los

vinculados en sus defensas cuando dejan consignado lo siguiente:
“se desprende del análisis del acervo probatorio y de la cuantificación del daño es
que éste no corresponde a lo que se encuentra soportado en el proceso de
responsabilidad fiscal, pues no existe en el expediente pruebas contundentes que
confirmen el presunto sobrecosto estimado por el ente de control, por lo que las
pruebas que se tienen como sustento del presunto daño, no son pruebas
de determinar la cuantía del daño en el auto de imputación”.
“debo indicar que estas pruebas no son más que una simple comparación de
precios con otras entidades, en este caso concretamente con el Hospital de Los
Patios, el Hospital Erasmo Meoz y el Hospital Jorge Cristo Sahium de Villa Del
Rosario determinando de esta forma el presunto sobrecosto; que aunque tienen
las mismas características, no son entidades que se encuentren en las mismas
condiciones de la ESE IMSALUD en lo relacionado a los volúmenes de
contratación, presupuesto, capacidad de almacenamiento, factores referente a la
forma de pago, garantías otorgadas, así como cada entidad tiene su propio
estatuto contractual. Lo anterior ostenta por parte del Hospital una mayor
capacidad de adquisición y por consiguiente menores costos, mayor capacidad de
almacenamiento y un estatuto contractual diferente, por lo cual es absurdo
pretender comparar en esas circunstancias totalmente desproporcionadas”
En el mismo sentido, el doctor JULIO CESAR DIAZ MORA dejo consignada la

posición de su defensa en los siguientes términos:
“…el órgano de control al momento de estimar el presunto sobrecosto, se limitó

hacer la confrontación solo del precio de compra frente al precio de compra de
otra entidad. Como se evidencia en el cuadro que define el ente de control como
“comparativo de precios vs precios referencia del mercado” en todos los contratos
analizados, por lo que concluimos que la imputación formulada por sobrecostos,
carece de soporte probatorio que dé certeza de la existencia del daño, aunado el
hecho de que ha sido la misma Contraloría General la que ha dispuesto que “Los
sobrecostos en una contratación no es acertado determinarlos con una mera
confrontación de precios entre el valor contratado y un referente general, pues
hay que hacer una valoración de los factores tanto técnicos, como financieros que
pueden incidir en el costo contratado, de tal manera que solo después del análisis
de los aspectos que inciden en el precio, puede inferirse si hay o no
sobrecostos.” (Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 699, Fallo de consulta No.
04 de fecha 07 de febrero de 2005).
De esta manera, entonces, es claro que en la celebración de los contratos

celebrados en las vigencias 2012 y 2013 y que son materia de esta
investigación fiscal, no se vulneraron los procedimientos establecidos en el
manual de contratación de la ESE, por lo tanto no se vislumbra omisión en
los análisis precontractuales, ni la intención positiva de defraudar el erario
por parte de quienes fueron parte en la realización de la contratación, por
el contrario, esta se hizo de acuerdo a la viabilidad económica y a los
parámetros establecidos en el estatuto contractual vigente para la ESE
IMSALUD.
Ahora bien, según los argumentos de defensa esbozados por los doctores referidos
anteriormente, este despacho considera que les asiste razón en lo referente al
comparativo de precios realizado por ésta contraloría para determinar el daño en el
proceso de responsabilidad fiscal No 001 de 2019, dado que los precios de los
medicamentos e insumos son más bajos cuando se compran grandes cantidades;
de ahí que los precios que maneja el HUEM sean inferiores a los que paga la ESE
IMSALUD.
Para lograr los bajos costos en sus compras, el HUEM utiliza una plataforma
tecnológica denominada BIONEXO a través de la cual realizan compras virtuales, a
la que tienen acceso, proveedores, fabricantes, depósitos de mayoristas entre
otros, no solo del municipio de San José de Cúcuta sino de toda Colombia, lo que
hace que el valor de la unidad esté determinado por el volumen de compra, lo que
conlleva a obtener precios más bajos.
Resulta congruente el dicho del doctor JOSE ALEXANDER CASADIEGOS en este
sentido, cuando afirma: “El Hospital Erasmo Meoz es una E.S.E, en tamaño muy
superior a la ESE IMSALUD, tanto en el número de usuarios empresariales e
individuales (personas), como en su presupuesto y necesidades. Por estas
razones implementó el sistema electrónico de compra, subasta electrónica, que le
permite comprar a mejores precios dadas las cantidades, muy superiores, a los
de la ESE IMSALUD”.
Y agrega en su defensa: Un verdadero análisis de sobrecostos debe hacerse

teniendo en cuenta factores como la oferta, marca, calidad, forma de pago, valor
a contratar; y para concluir que existen sobrecostos, si se comparan precios, se
debe tener en cuenta que la calidad, cantidad y especificidad de los productos,
insumos y/o medicamentos sean los mismos. Esto para significar que no se
pueden comparar los precios con que compraba la ESE IMSALUD, con los precios
que compraba una ESE de la categoría de la ESE Hosital Erasmo Meoz, pues las
condiciones objetivas son ostensiblemente diferentes.
Así las cosas, el haber tomado como único punto de referencia los contratos que
celebraron las ESES HOSPITAL ERASMO MEOZ DE CUCUTA, HOSPITAL JORGE
CRISTO Y HOSPITAL DE LOS PATIOS, para la compra de medicamentos e
insumos, deja ver que el método utilizado por esta contraloría para el
establecimiento de sobrecostos en la contratación celebrada por la ESE
IMSALUD, durante las vigencias 2017 y 2018, se aparta de los criterios
establecidos por la jurisprudencia y la doctrina respecto a la forma en que se
deben estructurar estos hallazgos para la consolidación de sobrecostos en materia
de contratación.
Siendo ello así, este despacho no puede obtener la certeza requerida para elevar a
daño fiscal la contratación celebrada por la ESE IMSALUD durante la Vigencia 2017
en los Contratos No. 002 del 7 de mayo de 2017; Contrato No. 003 del 7 de mayo de
2017; y durante la Vigencia 2018 en los contratos de Suministro No. 010 del 1 de
marzo de 2018; contrato de Suministro No. 17 del 7 de marzo de 2018; Contrato
de Compraventa No. 21 del 7 de marzo de 2018; Contrato de Suministro No. 030
del 12 de abril de 2018 y Contrato de Suministro No. 32 del 18 de abril de 2018,
toda vez que el presunto daño que se estableció por parte de esta contraloría, se
hizo con una simple comparación de precios entre las ESES referidas
anteriormente, y no tuvo en cuenta factores que inciden en el valor final del
producto que se oferta por parte de los contratistas. De tal manera que, al estar
mal concebido el daño, contraviene las características que debe tener: ser cierto,
anormal, cuantificable y ajustado a su real magnitud.
En consecuencia, no siendo establecido de manera correcta el daño fiscal en este

proceso, y siendo éste el elemento más importante para endilgar responsabilidad
fiscal, mal haría este despacho en hacerlo, ya que es requisito fundamental que
se presenten concomitantemente los elementos del artículo 5 de la Ley 610 de
2000.
Por ello, vuelvo y reitero lo dicho por el doctor Juan Carlos Henao, ex magistrado
de la Corte Constitucional, al referirse al DAÑO “Si no hubo daño o no se puede
determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo
adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor
resultará necio e inútil. (…)”
En este contexto, no existiendo daño en las actuaciones realizadas por los

presuntos responsables vinculados a esta investigación, no hace falta entrar a
establecer culpa grave y dolo en la conducta de ellos, y mucho menos, el nexo de
causalidad; por lo tanto, este despacho, a la luz del artículo 54 de la Ley 610 de
2000, proferirá fallo sin responsabilidad fiscal al quedar desvirtuadas las
imputaciones formuladas a los presuntos responsables LILIAN NIETO con C.C. No.
quien se desempeña como Gerente de la ESE IMSALUD desde el primero (01) de abril
dos mil doce (2016), hasta la fecha; EDWIN LOZANO con C.C. No. en calidad de
Subgerente Administrativo y Financiero y miembro del comité de adquisicion de bienes
de la ESE IMSALUD,. JOSE ALEXANDER CASADIEGO con C.C. No. 1.093.740.318 de
Los Patios, en calidad de Jefe de Servicios Generales y Suministros y miembro del comité
de adquisicion de bienes de la ESE IMSALUD; JOSE AUGUSTO GALVIS representante
legal de Drogas Unidas Ltda., con C.C. No.13.458.721de Cúcuta; MARIA SUAREZ
representante legal de DIAGNOSTICAL MEDICAL LAB, con C.C. No.60.320.340 de
Cúcuta; CARMENZA DE TORRES con C.C. No.60.255.800 representante legal de el
DEPOSITO DE DROGAS FUTOMEDICA NORTE; JOHN JAIRO FLOREZ, representante
legal de la Comercializadora R.J.J.; EFREN LARGO, propietario del establecimiento
comercial denominado DENTAL DE LOS ANDES; al no existir prueba que conduzca a
la certeza sobre la vulneración de los elementos que estructuran la
responsabilidad fiscal, contenidos en el artículo 5 ibídem.
Ahora bien, al no poderse probar el daño imputado, resultaría insustancial entrar

el despacho a pronunciarse sobre la calidad de gestores fiscales de los vinculados
en calidad de contratistas.
Para este despacho, los referidos funcionarios no actuaron de manera negligente

en la administración de los recursos de la ESE IMSALUD. Así entonces, tal y como
se ha venido sosteniendo en el desarrollo del presente proveído, al no existir
certeza sobre el sobrecosto establecido en la celebración de los contratos de las
vigencias 2017 (contrato de compraventa No 002 y 003 de 2017), y en la
vigencia 2018 (contrato de suministro No 010 de 2018; contrato de suministro No
017 de 2018; contrato de suministro No 030 de 2018; contrato de suministro No
32 de 2018 y contrato de compraventa No 21 de 2018), mal haría esta Oficina en
elevar a daño, los hechos relacionados en el hallazgo fiscal traslado, toda vez
que, los vinculados en el ejercicio del derecho de defensa y contradicción
desvirtuaron la forma como fueron estructurados los sobrecostos.
Por todo lo anteriormente expuesto, El Jefe de la oficina de Responsabilidad Fiscal

y jurisdicción Coactiva, en uso de sus atribuciones Constitucionales y legales
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: FALLAR SIN RESPONSABILIDAD FISCAL el proceso No

001 de 2014, a favor de LILIAN NIETO con C.C. No. quien se desempeña como
Gerente de la ESE IMSALUD desde el primero (01) de abril dos mil doce (2016), hasta la
fecha; EDWIN LOZANO con C.C. No. en calidad de Subgerente Administrativo y
Financiero y miembro del comité de adquisicion de bienes de la ESE IMSALUD,. JOSE
ALEXANDER CASADIEGO con C.C. No. 1.093.740.318 de Los Patios, en calidad de Jefe
de Servicios Generales y Suministros y miembro del comité de adquisicion de bienes de
la ESE IMSALUD; JOSE AUGUSTO GALVIS representante legal de Drogas Unidas Ltda.,
con C.C. No.13.458.721de Cúcuta; MARIA SUAREZ representante legal de
DIAGNOSTICAL MEDICAL LAB, con C.C. No.60.320.340 de Cúcuta; CARMENZA DE
TORRES con C.C. No.60.255.800 representante legal de el DEPOSITO DE DROGAS
FUTOMEDICA NORTE; JOHN JAIRO FLOREZ, representante legal de la
Comercializadora R.J.J.; EFREN LARGO, propietario del establecimiento comercial
denominado DENTAL DE LOS ANDES; por inexistencia del daño patrimonial, de
conformidad con los argumentos plasmados en la parte motiva de este Fallo.
ARTÍCULO SEGUNDO: Contra esta decisión procede el recurso de reposición

ante este Despacho los cuales deberán sustentarse dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes a la notificación, de conformidad con el literal d) del artículo
101 de la Ley 1474 de 2011.
ARTÍCULO TERCERO: Se le hace saber a los notificados que de no interponerse
el recurso de ley, se remitirán las presentes diligencias al superior jerárquico, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 610 del 2000, a fin de que se
surta el grado de consulta.
ARTICULO CUARTO: En el evento de que con posterioridad aparecieren nuevas

pruebas que desvirtúen los fundamentos que sirvieron de base para el fallo sin
responsabilidad del Proceso Verbal de Responsabilidad Fiscal 001 –2014
adelantado en la ESE IMSALUD, se ordenará la reapertura de la actuación fiscal
del mismo, de conformidad con lo estipulado en el artículo 17 de la Ley 610 de
2000.
ARTICULO QUINTO: La presente decisión queda notificada en estrados.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
Jefe de la Oficina de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva
DOCTOR TAL…………………. DESEA INTERPONER RECURSO DE REPOSICIÓN EN

CONTRTA DE LO DECIDIDO EN ESTA AUDIENCIA DE DECISIÓN
NO HABIENDOSE PRESENTADO EL RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA LA

DECISIÓN TOMADA EN ESTA AUDIENCIA, SE ORDENA CORRER TRASLADO AL
SUBCONTRALOR PARA QUE RESUELVA EL GRADO DE CONSULTA DE
CONFORMIDAD CON EL ARTICULO 18 DE LA LEY 610 DE 2000.
TODO LO DECIDIDO EN ESTA AUDIENCIA DE DECISION QUEDA NOTIFICADO EN

ESTRADOS.
SIENDO LAS XXXXXXXXXX SE DA POR TERMINADA ESTA AUDIENCIA.
DESCARGOS PRESENTADOS POR EL DOCTOR EDWIN LOZANO.
Desacierta la comisión auditora llevando a un yerro más adelante a la elaboración

del auto de imputación de cargos en la medida que se olvida objetivizar cuál es la
condición de la compra de insumos de medicamentos en una empresa que tiene
condiciones sugenerís porque también tiene un régimen especial y que además,
se olvida que es en salud y que estos medicamentos son para ofrecer un servicio
que evidentemente se paga y que la misma entidad recupera sus valores, nunca
hace la comisión auditora un análisis y un balance del daño patrimonial que se
causa en el sentido que si se compró a un precio y se vendió a otro, pudiera haber
una lesión patrimonial en la ESE? y como podía establecer un nexo causal que
fuera un daño patrimonial al estado?, es ahí donde tenemos que empezar a
observar en concordancia jurídica, si hay o no hay lugar a una imputación de tal
magnitud como la que está haciendo cuando en unos apartes habla de sobrecosto y
en otras habla de sobreprecios y aunque parezca salido de los cabellos la semántica
juega un papel importantísimo y sobre todo en esta endilgación de cargos de
responsabilidad fiscal que tiene que ver con las personas y en este caso con el
patrimonio de mi procurada”.
Así es que entonces vamos de manera concreta a dos contratos que son el Contrato
de compraventa No 02 del 7 de mayo de 2017 y el No 03 del 07 de mayo de 2017,
en donde la comisión estableció que existieron sobrecostos, le acusan de que
evaluó y certificó dos contratos de compraventa y en el mismo sentido participó
como miembro del comité evaluador y que debió hacer cumplir los cometidos del
manual de contratación, pero nunca enumera esta comisión auditora, cuáles fueron
las condiciones que debían de cumplir como miembro del comité de contratación,
no hubo un análisis a fondo para establecer cuáles fueron los artículos y la norma
que EDWIN LOZANO violó equivocadamente al establecer sobreprecios o
sobrecostos en este tipo de contratación, además que no se tomó el trabajo, la
comisión auditora de hacer un análisis de lo que era las funciones reales de EDWIN
LOZANO como jefe de servicios Generales al respecto de lo que tenía que hacer al
momento de la compra de estos insumos o medicamentes, el enfoque de la
investigación obviamente giró en torno a establecer o mirar a la ESE IMSALUD
como una empresa dependiente del estado con presupuesto excluyente, cuando
tiene una condición sugerís especial”
La comisión auditora, no puede llevar a la Contraloría a cometer dichos errores, y

desaciertos al establecer responsabilidades fiscales que jamás sucedieron…”

condición de jefe de Servicios Generales y suministro eludí los procedimientos para
la contratación en la empresa, cumplió con los procedimientos determinados por los
acuerdos No 002 de 2003 y el acuerdo 004 de 2006, iniciando siempre como se
puede establecer por los expedientes contractuales que se cuestionan con las
etapas previas al proceso contractual, con la consulta de precios, teniendo en
cuenta todos los factores que inciden en el precio, tales como demanda, oferta,
calidad, forma de pago y los costos que se incrementan por aspectos tributarios”.
Hay que entenderse que los sobrecostos en una contratación, no pueden

determinarse con una mera confrontación de precios entre el valor contratado y un
referente general, pues hay que hacer una valoración de los factores tanto técnicos,
como financieros que pueden incidir en el costo contratado, de tal manera que solo
después del análisis de los aspectos que inciden en el precio, puede inferirse si hay
no sobrecostos. Para el caso no existe ese análisis, solo la observación y la
apreciación subjetiva de los funcionarios de la Contraloría que se refleja en lo
expuesto en el auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal No
001/2019 de fecha 26 de abril de 2019.
Los sobrecostos deben ser Objetivos, corroborados certificados a través de análisis

cierto y del material probatorio conducente, el cual no existe, de cara a los cargos
imputados, la controversia no prueba objetivamente que existen sobreprecios
frente a los precios del mercado, vale anotar que en la mayoría de oportunidades
puede presentarse que al exigir menores precios de los referenciados se puede
técnicamente estar debilitando la calidad de los productos y en el caso que nos
ocupa poniendo en riesgo la salud de los usuarios, entendiendo que existe en el
mercado insumos y/o medicamentos relevantes, la medición de su grado de
concentración y la derterminación del precio del mercado, se establece para la
fecha de la celebración de los contratos por la oferta y la demanda, razón que se
funda para su fijación en el precio máximo de venta de los medicamentos,
atendiendo que para la época de los hechos regía en materia legal la circular 4 de
2006 de la Comisión Nacional de precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos
en la cual se estableció un régimen de libertad vigilada, circunstancias que en
ningún momento asomó la Comisión Auditora en su análisis que hace en la
imputación de estos hechos”.
Finalmente solicito se proceda al archivó del Proceso de Responsabilidad Fiscal a mi

favor en la condición de Jefe de Servicios Generales y Suministros y Miembro del
Comité de Evaluación de Adquisiciones bienes de La ESE IMSALUD vinculado al
hallazgo fiscal en auditoria especial realizada a la ESE IMSALUD del municipio de
Cúcuta, dentro del proceso de responsabilidad Fiscal Radicado 01-2019 por
inexistencia de los elementos constitutivos de responsabilidad fiscal, toda vez que
hay ausencia de los elementos sustanciales y se rompe la existencia de los
presupuestos de la responsabilidad fiscal previstos en el artículo 5 de la ley 610 de
2000, que dispone que la responsabilidad fiscal estará integrada por: Una conducta
dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal, un daño
patrimonial al estado y un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
DESCARGOS PRESENTADOS POR EFREN LARGO, REPRESENTANTE LEGAL DE

DENTAL LOS ANDES (CIRO BAYONA):
Dentro de la característica de un contrato de compraventa hay que tener en cuenta

que es bilateral, porque se celebra entre dos sujetos que se obligan recíprocamente
(artículo 1496 del código civil), porque cada una de las partes se obliga a cumplir
una prestación que se mira como equivalente, porque tiene como objeto la
autoridad para ambos contratantes, porque suscite por sí mismo sin ningún otro
negocio jurídico, porque las prestaciones se ejecutan en un corto tiempo. Del
contrato de compraventa surge a cargo del vendedor, las obligaciones principales
de dar el bien y a cargo del comprador de pagar su precio sin perjuicio de las
demás prestaciones derivadas del contrato, y se dan por terminadas cuando cada
una de las partes entrega y se recibe a satisfacción. En relación con el cumplimento
de las obligaciones contractuales se tiene en cuenta lo manifestado por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia proferida del 3 de junio
1963 cuando explicó: es principio del Derecho General Civil que los contratos se
celebran para cumplirse y en consecuencia que el deudor debe estar dispuesto a
ejecutarlos en forma íntegra, efectiva y oportunamente, la integridad está referida
a la prestación de vida hecho o cosa, la efectividad dice la relación a solucionar la
relación en la forma pactada y la oportunidad alude al tiempo convenido, se
entiende entonces que las obligaciones no cumplidas son respecto del comprador
cuando no paga el precio en la fecha y condiciones acordados y el vendedor cuando
no da o no entrega el objeto acordado, con lo anterior quiero decir que la relación
contractual de mi defendido con la ESE IMSALUD en el contrato de compraventa se
cumplió a cabalidad prueba de ella es que la ESE IMSALUD no hizo efectiva las
pólizas de garantía ni la cláusula penal establecida dentro del contrato…”
Es importante precisar que la responsabilidad fiscal que se pretende endilgar al

señor EFREN LARGO representante legal de DENTAL DE LOS ANDES, opera siempre
y cuando mi defendido haya actuado en el marco de una gestión fiscal, lo cual para
el caso que nos ocupa, no aplica en razón a que no estuvo jurídicamente habilitado
para administrar dineros públicos, por lo que no puede ser catalogado como gestor
fiscal. El señor EFREN LARGO en la relación contractual con la ESE IMSALUD, nunca
manejó ni administró recursos o fondos públicos, sólo se limitó a entregar unos
bienes comprados con su propio peculio, por lo tanto no se le puede considerar
gestor fiscal, ni se le puede endilgar responsabilidad fiscal. Si llegara a existir
alguna responsabilidad solo sería de carácter civil o penal más nunca de carácter
fiscal, por no ser gestor fiscal. Cabe resaltar lo establecido por la Corte
Constitucional en su sentencia C-563 de 1998, “los contratistas como sujetos
particulares no pierden su calidad de tales, su vinculación jurídica a la entidad
estatal no les confiere una envestidura pública, pues si bien en el contrato se les
encarga realizar la prestación de una actividad pública con autonomía y ciertas
autoridad operativa con el contratante, eso no conlleva el ejercicio de una
actividad pública, lo anterior es evidente, si se observa que el propósito de la
actividad estatal no es el de transferir funciones públicas a los contratistas, las
cuales conserva, sino la que de conseguir en aras de realizar el objetivo del
contrato para ellos asignado. Cuando se trata de la realización contratos de
suministro de bienes y servicios y compraventa de bienes muebles, en la
circunstancias descritas el contratista se constituye en un colaborador o
instrumento para la actividad estatal para la realización de actividades o
prestaciones que interesan a los fines públicos, pero no en un depositario de sus
funciones, sin embargo conviene advertir que el contrato puede constituir una
forma autorizada por la ley de atribuible funciones públicas a un particular, ello
acontece cuando la labor del contratista no se traduce y se agota con la simple
ejecución material de una labor o prestaciones específicas sino del desarrollo de
cometidos estatales que comportan la asunción de prerrogativas propias del poder
público, como ocurre en los casos en que adquiere el carácter de concesionario o
administrador delegado etc.., en consecuencia, cuando el particular es titular de
funciones públicas, correlativamente asume las responsabilidades públicas con
todas las consecuencias que ella conlleva, es importante tener en cuenta que la
responsabilidad derivada en los procesos de contratación estatal es predicable tanto
de la autoridades publica como los particulares por cuanto unos y otros pueden
actuar como gestor fiscal, el artículo 61 de la Ley 610 de 2000 reconoce
expresamente que los contratista pueden ser declarados responsables fiscales, lo
cual explica que a pesar de su condición de contratista pueden cumplir una gestión
fiscal derivada del manejo de los recursos públicos.
Así entonces, es claro para ESTA DEFENSA, que si bien es cierto los contratista
pueden ser declarados responsables fiscales, sólo se pueden dar, siempre y cuando
el particular realice funciones propias de la gestión fiscal, o sea, que en el
desarrollo del contrato maneje bienes o administre dineros del estado, situación
que para el caso de marras no fue probado por la Contraloría Municipal de Cúcuta,
en mi contra.
Concluye la defensa, afirmando que el señor EFREN LARGO no tenía la facultad

para establecer planes de acción, programas, actos de recaudo, administración,
inversión disposición y gasto entre otros como miras a cumplir las funciones
constitucional y legales de la ESE IMSALUD, por lo tanto, no se le puede considerar
gestor fiscal, para esto, se debió probar por parte del ente de control fiscal qué él
tenía poder decisorio sobre fondos o bienes de la ESE IMSALUD y que estos fueron
puesto a su disposición, este hecho no fue probado en contra de mi defendido por
parte de la Contraloría; ahora, si se le vinculó porque contribuyó a la obtención del
presunto daño investigado, dentro del plenario no existen pruebas que establezcan
tiempo, modo y lugar respecto a que mi defendido fue parte activa en la
consecución del menoscabo del erario de la ESE IMSALUD. Si bien el artículo 6 de la
ley 610 de 2000, establece que los que contribuyan son responsables fiscales, no
menos cierto es que este señalamiento se debe probar por parte del ente de control
fiscal lo cual no aparece probado en la presente investigación. por otra parte, no se
puede establecer conducta de dolo o culpa grave en su actuación ya que solo se
presentó una sola propuesta que fue escogida por la ESE IMSLUD después de
agotar todo el procedimiento establecido para la contratación. Respecto al nexo
causal este no existe ni se puede deducir de la relación contractual con la ESE
IMSALUD, el daño que presuntamente se da, nace por circunstancia ajenas a la
voluntad de mí defendido, en conclusión se puede afirmar por parte de esta
defensa que los tres elementos establecidos en el artículo 5 de la ley 610 de 2000
no fueron vulnerados por mi defendido.
DESCARGOS PRESENTADOS POR EL DOCTOR JOSE ALEXANDER

CASADIEGOS.
Sea lo primero recordar que la ESE IMSALUD, es una entidad estatal prestadora de
servicios, específicamente el servicio de salud, vendiéndole este servicio a
particulares y a la EPS que así lo requieran, en la localidad. Dicho esto, es lógico
deducir financieramente, que la ESE IMSALUD, compra bienes dentro de los cuales
se encuentran los insumos, material médico quirúrgico, elementos médicos y
servicios, para poder prestar y vender el servicio de salud a todos los usuarios que
así lo requieran acudiendo a sus IPS, las cuales se encuentran ubicadas en
jurisdicción del municipio de Cúcuta. De lo anterior, se colige, que cuando la ESE
IMSALUD, compra todos esos insumos, elementos y servicios, estos van destinados
a la formación de todos y cada uno de los servicios ofrecidos para la venta a sus
usuarios, luego entonces, al adquirir todos esos elementos y servicios, estos
forman parte del proceso financiero y contable para establecer los precios con los
cuales se va a ofertar los servicios a cada uno de los usuarios, entendiéndose así
que comprar productos para prestar un servicio en calidad de venta, no se está
menoscabando y menos causándole un daño al patrimonio estatal, representado en
la ESE IMSALUD”.
El manual de contratación de la ESE IMSALUD, ni ninguna norma de nuestro Estado

Social de Derecho, le ordena a los funcionarios de la ESE IMSALUD, a ir de vecino
en vecino o de en ESE en ESE, a averiguar el precio o los valores de cada uno de
los medicamentos o insumos que necesitan adquirir para prestar los servicios de
salud, y no lo ordenan a sí, sencillamente porque no es legal, lógico ni práctico
hacerlo, pues ello difiere con las reglas y técnicas financieras, pues ni el mismo
Ministerio de Salud para el año 2013, tenía definidas políticas de control de precios
de medicamentos e insumos. Para el año 2013, el Ministerio de Salud contaba
como actualmente cuenta con el SISMED. El SISMED es el sistema de información
de precios de medicamentos que suministra los datos necesarios para analizar y
controlar el comportamiento de los precios de los medicamentos en Colombia y de
esta manera orientar la regulación de dicho mercado. El SISMED sirve como
herramienta de apoyo a la política de regulación de precios de medicamentos, su
función es controlar de manera efectiva el incremento de los precios a través de la
cadena de comercialización, lo cual, a la larga, se traduce en una protección
efectiva a los consumidores en la medida en que se garantiza su acceso a los
medicamentos a precios razonables. El Ministerio de Salud y Protección Social es el
ente encargado de su administración. Información que curiosamente no fue tenida
en cuenta por el despacho Fiscalizador, pues éste documento electrónico, informa
los diferentes precios con que oferentes como consumidores venden y adquieren
productos farmacéuticos y con él se puede observar que los precios de los insumos
y elementos médicos fluctúan de acuerdo a la entidad, a la cantidad, a la calidad, a
la marca, al sitio, etc. Un estudio de precios de mercado, no consiste en comparar
los precios con los que compra el vecino, pues el vecino compra en diferente época,
diferente marca, diferente sitio, forma de adquirir, como ejemplo, el Hospital
Erasmo Meoz, tiene un sistema de compra electrónico a través de subasta. De esto
al comparar con la ESE IMSALUD, se tiene que el Hospital Erasmo Meoz es una
ESE, de un tamaño muy superior a la ESE IMSALUD, el número de usuarios
empresariales individuales tratándose de personas, es superior a la de la ESE
IMSALUD, su presupuesto es superior y las necesidades igualmente superiores, por
lo que implementó el sistema electrónico de compra, sistema éste con el que no
cuenta la ESE IMSALUD, y al comprar en cantidades muy superiores a la ESE
IMSALUD, Puede adquirir a precios muy diferentes de la misma ESE IMSALUD.
Todos y cada uno de los elementos, insumos o medicamentos por la ESE IMSALUD,
se encuentran contemplados dentro del manual de compras, su proceso de
adquisición inicia con el requerimiento presentado por cada área y la disponibilidad
de recurso económicos; las compras realizadas deben guardar coherencia con las
existencias, las necesidades, la población a atender, los despachos de cada
elemento y su cantidad, la fecha de vencimiento, la utilización de cada insumo o
medicamento, pues esta depende de la demanda, la cual es incierta, pues esta
obedece a las contingencias presentadas, los espacios para su almacenamiento. Y
aunque en cada rubro presupuestal supuestamente se cuente con recursos
económicos, no es así con la existencia de recursos en caja, pues la entidad estatal
depende para sus ingresos efectivos, de los pagos que hagan las entidades a quien
se le presta el servicio, de la población que acude a solicitar y recibir el servicio,
luego entonces no puede adquirir grandes cantidades de insumos o medicamentos,
para todo un año o periodo largos, cuando las contingencias en salud son inciertas,
la demanda es incierta, pues ello depende de muchos otros factores diferentes al
querer en la venta del servicio de salud”.
Concluyo diciendo que con fundamento en lo hasta aquí expuesto y lo que de oficio
aprecie el despacho fiscalizador solicito se declare que los presuntos hechos aquí
investigados no existieron y en consecuencia no fueron ejecutados por el suscrito y
como consecuencia se archive el proceso fiscal que nos ocupa.
DESCARGOS PRESENTADOS POR CARMENZA DE TORRES REPRESENTANTE

LEGAL DE DEPÓSITO DE DROGAS FUTOMÉDICA DEL NORTE. (CIRO
BAYONA)
Participé y oferté en la invitación pública teniendo en cuenta cada uno de los

requisitos señalados por la ESE bajo análisis presupuestal y estudios de precios con
cada uno de los productos, observando factores de incidencia en estos, como lo son
la demanda en el mercado de los insumos, las ofertas en el mercado, calidad de los
insumos en cuanto marcas de preferencias No 1 de la ESE, la periodicidad a fechas
de vencimientos con tres años de vigencia, forma de pago a los distribuidores y los
costos por conceptos tributarios como estampillas IMRD que se sujeta al 2% del
valor del contrato.
En lo ateniente a los acuerdos 002 de 2003 y 004 de 2006 son normas que facultan
y definen los procedimientos para cada proceso contractual según sea su objeto y
cuantía. No reglamentan cierto parámetros para consultar los precios en el SIMED Y
FARMAPRECIOS ni mucho menos reglamentan un comparativo con otras empresas
sociales del estado de orden departamental o del área metropolitana, por ende no
aplica a las suscripciones contractuales para la celebración de estos mismos como
lo pretende hacer ver el ente acusador en sus afirmaciones.
En el contrato suscrito la oficina de responsabilidad fiscal no puede comparar

puntos de referencia entre diferentes ESES DEL ESTADO como el Hospital de Villa
del Rosario, el Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta o en su defecto el Hospital del
Municipio de los Patios, teniendo en cuenta que dichas ESES son de mayor escala,
razón por la cual debe valorarse las cantidades unitarias de cada producto de
manera distinta con fundamento a ciertos factores financieros, presupuestales y
tributarios de recaudo. En razón a lo expuesto el análisis no es el correcto ni
consecuente con los de la ESE IMSALUD que pudiera determinar la existencia
verdadera más allá de cualquier duda para efectivamente endilgar una
Solicito se proceda al respectivo archivo del proceso de responsabilidad fiscal a mi

favor como contratista y representante legal en el contrato No 21 del 08 de abril
del año 2018.
DESCARGOS PRESENTADOS POR LA GERENTE DOCTORA LILIAN NIETO.
La correlación de necesidad de insumos, está sujeto a múltiples factores, que de

una manera u otra se constituyen en riesgo desde la óptica en que se quiera ver, a
manera de ejemplo podríamos mencionar que la fluctuación de precios inmersa
dentro de las políticas de la apertura económica, regulación de precios del sector
salud, aplicación de tecnologías vigentes, la renovación de insumos por políticas de
mercado competitivo o propias de calidad, pondrían en riesgo adquirir insumos en
cantidades mayores, resultando a corto plazo inaplicables, obsoletos o más
económicos dependiendo de la oferta y la demanda y regulaciones del mercado. Los
precios de los bienes en nuestro país, están sujetos a múltiples variantes que
impiden una cuantificación precisa y cronológica de los mismos, es por ello que en
alguna época el estado reguló mediante la implementación del SICE, un registro de
precios que pudiera regular el control de los mismos, norma por más que resultó
inviable como mecanismo de control utilizado por el ente fiscalizador nacional y
aplicado regionalmente, que de por más no resultaba imperioso en cuanto a precios
aplicables a entidades como la ESE IMSALUD, por lo tanto la comparación de
precios y presunta estimación de sobrecostos de los mismos, constituyen casos
aislados y de carácter particular y concreto, controvertibles por excelencia.
En Colombia no existe regulación a los precios de medicamentos por parte del

estado a través del Ministerio de salud y Protección Social, aún en la vigencia 2015
se están expidiendo las circulares de la comisión de precios de medicamentos y
dispositivos médicos donde se han regulado algunos precios de medicamentos y
todos están ubicados dentro del rango de alto costo, esto para desvirtuar de tajo el
tema de los presuntos sobrecostos insumos de laboratorio y equipos biomédicos.
Este organismo de control de manera errada se ha limitado a señalar de forma muy

ambigua el daño y su estimación como elemento de responsabilidad, cuando por el
contrario la ley y la jurisprudencia reiterada al respecto exigen certeza, claridad y
una verdadera cuantificación del mismo. La Honorable Corte Constitucional en
sentencia SU-620/96, al referirse a las características de daño señaló: “para la
estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de
responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que ha de valorarse, debe
considerarse que aquel ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con
arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño, por
consiguientes ha de establecerse no solo la dimensión de este, sino que debe
examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la
administración obtuvo algún beneficio”. Igualmente el Honorable Consejo de Estado
ha manifestado que “es importante destacar que el elemento más importante es el
daño, pues si el mismo no se presentare, no puede de ninguna manera
configurarse una responsabilidad fiscal, ya que de conformidad con el artículo 40 de
la citada Ley 610, procede la apertura del proceso de responsabilidad fiscal cuando
exista la certeza sobre el daño”.
Debe entenderse los precios del mercado como aquellos que consultan las
condiciones particulares del lugar en el que se cumplirá el contrato, tales como: la
distancia de acarreos materiales, los gastos de transportes, el valor de la mano de
obra, los impuestos, así como también, la época prevista para la ejecución del
contrato, aspectos que determinan el valor del contrato y además las exigencias y
condiciones particulares de la entidad, por ejemplo los requisitos de calidad,
garantía, forma de pago etc”.
El material probatorio que reposa en el expediente y sobre el cual se basó la

auditoría y se fundamentó el auto de imputación, no son más que una simple
comparación de precios con otras entidades, en este caso, concretamente con el
Hospital de los Patios y el Hospital Erasmo Meoz, determinando de esta forma el
presunto sobrecosto, que aunque tienen las mismas características, no son
entidades que se encuentren en las mismas condiciones de la ESE IMSALUD, en lo
relacionado a los volúmenes de contratación, presupuesto, capacidad de
almacenamiento, formas de pago, garantías otorgadas, así como que cada entidad
tiene su propio estatuto contractual.
El hospital posee una mayor capacidad de adquisición y por consiguiente menores

costos, mayor capacidad de almacenamiento y un estatuto contractual diferente,
por lo cual es absurdo pretender comparar en esa circunstancias totalmente
desproporcionadas.
Se desprende del análisis del acervo probatorio y de la cuantificación del daño que
éste no corresponde a lo que se encuentra soportado en el proceso de
conducentes a determinar la verdad de los hechos y no justifican en manera alguna
el presunto sobrecosto determinado por el ente de control, por lo que el valor
estimado como sobrecosto no es cierto ni cuantificable en la forma en que lo hizo el
equipo auditor y lo reiteró la Oficina de Responsabilidad Fiscal al momento de
determinar la cuantía del daño en el auto de imputación.
Aunado a los anterior, se tiene que la Contraloría Municipal a través del equipo
auditor, no realizó ningún análisis técnico respecto a los demás factores que inciden
en el precio de las adquisiciones por parte de las entidades estatales , como es el
caso de los costos de transporte de las mercancías, seguros, impuestos, entre
otros, valores que no están contemplados dentro del precio indicativo, ya que éste
solo incluye el IVA, tal como lo ha indicado la misma contraloría General de la
Republica a través de la Oficina Jurídica, Concepto No 53130 de fecha 24 de
diciembre de 2004, al referirse a precio indicativo, en donde precisó: las normas
también son claras en precisar que ni el precio que referencian lo proveedores, ni el
precio indicativo, ni el umbral de precios incluyen costos distintos al IVA y por
impuestos, etc., no están considerados dentro de los valores que se registran y que
produce el SICE. Situación que conllevaba a que necesariamente el equipo auditor
al momento de estimar el monto de presunto sobrecosto, realizara una valoración
frente a cada uno de los factores que incidían en el precio, factores que insisto,
echó de menos el órgano de control al momento de estimar el presunto sobrecosto,
limitándose a hacer una simple comparación. En este orden de ideas el daño
estimado por la Contraloría como presunto sobrecosto en la adquisición de insumos
y medicamentos en los contratos de la vigencia 2017 y 2018, careced de soporte
probatorio que dé certeza de la existencia del mismo, aunado el hecho de que ha
sido la misma Contraloría General la que ha dispuesto que “los sobrecostos en una
contratación no es acertado determinados con una mera confrontación de pecios
ente le valor contratado y un referente general, pues hay que hacer una valoración
de los factores tanto técnicos, como financieros que pueden incidir en el costo
contratado, de tal manera que solo después del análisis de los aspectos que inciden
en el precio, puede inferirse si hay o no sobrecostos.” (Proceso de Responsabilidad
Fiscal No 699, fallo de consulta No 04 de fecha 07 de febrero de 2005).
De la misma forma la Contraloría General de la República, en la Guía unificada del

Procesos de Responsabilidad Fiscal, ha señalado que la estimación del daño debe
acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad, por lo
tanto entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de
ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. Al igual
que lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-840/2001, al manifestar
que “si no existe un perjuicio cierto, un daño fiscal, no hay cabida para la
declaración de dicha responsabilidad.” Por lo que concluyo que ante la inexistencia
del presunto daño determinado por la Contraloría Municipal de Cúcuta, conforme a
los argumentos que he expuesto en los presentes descargos, no puede haber
responsabilidad fiscal atribuible a los funcionarios y contratistas hoy vinculados en
el presente proceso de responsabilidad.
En mi caso, vinculado en calidad de Gerente de la ese ESE IMSALUD, no hay

objeción frente al incumplimiento del clausulado contractual hecho probado en el
proceso, ya que el mismo se dio en términos de calidad y oportunidad, no existe
duda que los términos contractuales se realizaron con observancia de las normas
aplicables para la época, así mismo a la obligación para el momento de celebrar
estos contratos de suministros observando los precios del mercado”.
DESCARGOS PRESENTADOS POR EL DOCTOR JULIO CESAR DIAZ MORA
APODERADO DE CONFIANZA DE LOS VINCULADOS FLOREZ, SUAREZ Y
GALVIS.
Consagra el artículo 98 de la ley 1474 de 2011 en su literal “a) Cuando se

encuentre objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al
Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor
fiscal, el funcionario competente expedirá un auto de apertura e imputación de
responsabilidad fiscal, el cual deberá cumplir con los requisitos establecidos en los
artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación
individualizada de cargos a los presuntos responsables y los motivos por los cuales
se vincula al garante”. Demostración objetiva de la cual adolece totalmente el auto
de apertura e imputación de fecha de del año dos mil diecinueve (2019), en
el marco del proceso de responsabilidad fiscal Nro. 001/2019, puesto que la
Contraloría se limita a establecer como presunto daño unos sobrecostos en las
compras de medicamentos, y/o insumos médico de la ESE IMSALUD pero no se
establece de manera específica ni de forma documentalmente válida los mismos,
toda vez que sobre este aspecto se limita la contraloría a señalar ya en la etapa de
investigación , que en el ejercicio auditor se evidenció que al comparar los precios
unitarios de los contratos evaluados, dan cuenta que los costos unitarios a que
adquiere la ESE IMSALUD en este caso insumos y medicamentos superan los costos
unitarios comparados con otras ESES del Departamento, siendo este simple
comparativo tomado como punto de referencia para establecer el presunto daño,
echando de menos que para la determinación de los mismos es necesario tener
como referencia unos precios del mercado.
De lo anterior, se puede colegir que este organismo de control de manera errada se

ha limitado a señalar de forma muy ambigua el daño y su estimación como
mismo.
El Honorable Consejo de Estado ha manifestado que “ es importante destacar que

el elemento más importante es el daño, pues si el mismo no se presentare, no
puede de ninguna manera configurarse una responsabilidad fiscal, ya que de
conformidad con el artículo 40 de la citada Ley 610, procede la apertura del proceso
de responsabilidad fiscal cuando exista la certeza sobre el daño (…) En armonía con
lo anterior, debe decirse que el carácter resarcitorio de la responsabilidad fiscal solo
tiene sentido en el evento en que sea posible establecer con certeza la existencia
del daño causado al patrimonio del Estado y la cuantía del mismo, es decir,
establecerlo en cifras concretas y en su real magnitud.”

técnico respecto a los demás factores que inciden en el precio de las adquisiciones
por parte de las entidades estatales, como es el caso de los costos de transporte de
las mercancías, seguros, impuestos, formad de pago, garantías entre otros,
valores que no están contemplados dentro del precio tomado como referencia (la
comparación con otras ESES) y corresponde solo a una comparación con 1 entidad
de similares características como referente y no podría reemplazar los precios del
mercado.
En relación al tema de sobrecostos ha precisado la Contraloría General de la

República lo siguiente:
“En concepto 80112-2696 del 30 de septiembre de 2003, señaló este Despacho que
los sobrecostos son omisiones al estatuto contractual que pueden traducirse en
lesión al patrimonio estatal cuando la adquisición de los bienes se ha efectuado a
precios significativamente superiores a los ofrecidos por otros distribuidores. Del
mismo modo se sostuvo que tales sobrecostos deben ser corroborados a través del
material probatorio conducente que evidencie si hubo omisión en los análisis
precontractuales sobre la viabilidad económica de la futura contratación o la
intención positiva de defraudar al erario público.
Para empezar, consideramos necesario indicar que si bien los oferentes de la

administración están obligados a ofertar a ésta sus precios en condiciones similares
a las que emplean en el tráfico ordinario de sus negocios, no es menos cierto que la
contratación con el Estado implica para el contratista incurrir en ciertos costos
adicionales que no siempre se dan en el sector privado. Tales costos indirectos,
como es el caso de los derivados de pólizas, publicaciones, estampillas, etc., deben
ser tenidos en cuenta al momento de ejecutarse el análisis respectivo con el fin de
ponderarlo dentro de un criterio de equidad, pues es evidente que no todo costo
adicional es en sí y por sí un sobrecosto, ni puede por ello atribuírsele tal
connotación sin que medie un específico y juicioso análisis en cada caso en
particular.
El empleo de cotizaciones sobre bienes con idénticas características técnicas y en

unas mismas circunstancias de tiempo, modo y lugar implica la cristalización de un
determinado statu quo de cosas a partir del cual es viable realizar una comparación
de costos y valores y determinar así un eventual sobrecosto.
En efecto, la sola comparación de los ítems individualmente considerados puede ser

aconsejable en eventos que no revistan demasiada complejidad pero tampoco
las cuales en todo caso se tengan en cuenta las condiciones en que se llevó a cabo
la contratación, así como las especiales características del objeto, lugar, época o
entidad contratante y todas aquellas que se manifiesten como relevantes en cada
caso en particular”.
Respecto de los precios del mercado señaló el Consejo de Estado en providencia del
10 de marzo de 2005, con ponencia del Consejero Dr. Ramiro Saavedra Becerra, lo
siguiente:
mercado, pueda ser el costo de los bienes, servicios, suministros, etc. Es decir, del
objeto u objetos a contratar en un lugar determinado, en un momento
servicios, debe también atenerse a los precios del mismo, cumpliendo además con
el ya referido deber de estudiarlos previamente a la contratación, con el fin de
evitar "...pagar más respecto de la realidad del mercado”
empresas del mismo nivel de producción, deben ser de la misma fecha de la oferta,
debe darse con las mismas condiciones de participación en el proceso, deben
reflejar las mismas condiciones de calidad, oportunidad y cantidad, y otros factores
estado.

2018, carece de soporte probatorio que dé certeza de la existencia del mismo,
aunado el hecho de que ha sido la misma Contraloría General la que ha dispuesto
que “Los sobrecostos en una contratación no es acertado determinarlos
con una mera confrontación de precios entre el valor contratado y un
referente general, pues hay que hacer una valoración de los factores tanto
técnicos, como financieros que pueden incidir en el costo contratado, de tal
manera que solo después del análisis de los aspectos que inciden en el
precio, puede inferirse si hay o no sobrecostos.” (Proceso de
Responsabilidad Fiscal No. 699, Fallo de consulta No. 04 de fecha 07 de
febrero de 2005).
Las consideraciones aquí esbozadas y demostradas de conformidad con lo

establecido en el artículo 54 de la ley 610 de 2000 se debe Fallar sin
ALEGATOS DE CONCLUSION
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS POR EFREN LARGO (CIRO

BAYONA).
No existe bajo ninguna circunstancia de tiempo, modo y lugar, referencia

normativa de control de precios u otro aspecto a tener en cuenta para la
adquisición de compra y venta de insumos o de medicamentos en el mercado;
por lo tanto, los planteados por la CONTRALORIA MUNICIPAL DE CUCUTA
no soportan ni prueban absolutamente ninguna clase de marco legal que
permita comparar la existencia de sobre precios o no, ya que el sistema de
adquisición de las diferentes ESES DEL ESTADO COLOMBIANO se
direccionan en una metodología de contratación conforme a manuales de
contrataciones definidos según la necesidad del servicio requerido por estas
mismas.
Así mismo siempre se debe tener en cuenta y a consideración de las partes la

CALIDAD, CANTIDAD Y ESPECIFICIDAD DE LOS INSUMOS A ADQUIRIR,
ya que no constituye ningún sobre costo la simple comparación entre ESES ni
las diferentes presunciones tomadas en cuenta por la contraloría municipal de
Cúcuta.
Las tablas que se establecen en la acusación no tienen ninguna clase de

certificación de precios, oferta, marca, formas de pago, costos de la
contratación con el estado, así como costos que incrementan los aspectos
tributarios.
No está probado por la contraloría municipal de Cúcuta los sobrecostos

planteados ni el detrimento patrimonial en sus informes ya que simplemente
presenta un material probatorio presuntivo, y que en el escenario aquí planteado
admite dudas muy rozables en los casos de sobre costos, a su vez la contraloría
municipal de Cúcuta no constituyen elementos facticos que demuestren la
tipicidad de las conductas como ninguna clase de nexo causal, ni mucho menos
un daño patrimonial al detrimento público como lo presume en sus afirmaciones
carentes de un marco legal, por tal razón no se configuran los elementos
necesarios para que se establezca una responsabilidad fiscal y endilgar la
responsabilidad del caso para con nuestra empresa dental Los Andes.
Solicito muy respetuosamente a la Contraloría Municipal se proceda en derecho

al respectivo archivo del proceso de responsabilidad fiscal a favor de mi
representado como contratista y representante legal en el contrato No 003 de
(07) mayo del año 2017, teniendo en cuenta la precariedad del soporte
probatorio, el cual constituye la base para el inicio del presente proceso, donde
queda evidenciado que no existe pruebas que conduzcan a la certeza del daño a
los recursos de la ESE IMSALUD, por cuanto el grupo auditor se limitó a hacer
una comparación, sin tener en cuenta otros aspectos relevantes en la
determinación de los precios, además, no construyó una prueba contundente que
conllevara a la certeza del daño al erario de la ESE, como lo son cotizaciones del
precio del mercado para la época de los hechos con el fin de determinar si
efectivamente estos elementos fueron suministrados con sobrecostos”.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS POR EL DOCTOR JOSE

ALEXANDER CASADIEGOS .
Todos los procesos contractuales desarrollados durante la vigencia 2018

cumplieron con los procedimientos establecidos en el Manual de Contratación de
la ESE IMSALUD, vigente para el año 2018, aprobado mediante Acuerdo No. 004
del 23 de febrero de 2016, el cual en su artículo 17 consagra los requisitos
generales para contratar.
Para el mismo año 2018 ni el mismo Ministerio de Salud tenía definidas políticas
de control de precios de medicamentos e insumos, pues para el año 2018, el
Ministerio de Salud contaba como actualmente cuenta, con el SISMED.
EL SISMED es el sistema de información de precios de medicamentos que

suministra los datos necesarios para analizar y controlar el comportamiento de los
precios de los medicamentos en Colombia y de esta manera orientar la regulación
de dicho mercado.
El SISMED es la herramienta de apoyo a la política de regulación de precios de

precios a través de la cadena de comercialización, lo cual, a la larga, se traduce
en una protección efectiva a los consumidores en la medida en que se garantiza
su acceso a los medicamentos a precios razonables. El Ministerio de Salud y
Protección Social es el ente encargado de su administración.
Curiosamente la contraloría al hacer el análisis de responsabilidad fiscal, deja a

un lado esta herramienta, que de haberla utilizado se habría dado cuenta que
este documento electrónico, informa los diferentes precios con que oferentes y
consumidores venden y adquieren productos farmacéuticos, y con él se puede
observar que los precios de los insumos y elementos médicos fluctúan de acuerdo
a la entidad, a la cantidad, a la calidad, a la marca, al sitio, etc.
Y es que, con todo respeto, un estudio de precios de mercado para el caso en
estudio, no consiste en comparar los precios con otras E.S.E.S, pues éstas
compran en diferente época, diferente marca, diferente sitio, diferente forma de
adquirir. Ejemplo de esto lo constituye la E.S.E. Hospital Erasmo Meoz que tiene
un sistema de compra electrónico a través de subasta.
El Hospital Erasmo Meoz es una E.S.E, en tamaño muy superior a la ESE

IMSALUD, tanto en el número de usuarios empresariales e individuales (persona),
como en su presupuesto y necesidades. Por estas razones implementó el sistema
electrónico de compra, subasta electrónica, que le permite comprar a mejores
precios dadas las cantidades, muy superiores, a los de la ESE IMSALUD.
Un verdadero análisis de sobrecostos debe hacerse teniendo en cuenta factores

como la oferta, marca, calidad, forma de pago, valor a contratar; y para concluir
que existen sobrecostos, si se comparan precios, se debe tener en cuenta que la
calidad, cantidad y especificidad de los productos, insumos y/o medicamentos
sean los mismos. Esto para significar que no se pueden comparar los precios con
que compraba la ESE IMSALUD, con los precios que compraba una ESE de la
categoría de la ESE Hosital Erasmo Meoz, pues las condiciones objetivas son
ostensiblemente diferentes.
Conforme a lo anterior, podemos colegir que cuando la ESE IMSALUD, compra

todos esos insumos, elementos y servicios, estos van destinados a la formación
de todos y cada uno de los servicios ofrecidos para la venta a sus usuarios, luego
entonces, al adquirir todos esos elementos y servicios, estos forman parte del
proceso financiero y contable para establecer los precios con los cuales se va a
ofertar los servicios a cada uno de sus usuarios, entendiéndose así que al
comprar productos para prestar un servicio en calidad de venta, no se está
menoscabando y menos causándole un daño al patrimonio estatal, representado
en la ESE IMSALUD.
No existe un referente normativo de precios, ni control sobre los precios de

medicamentos. Por tanto no podía existir un parámetro legal o reglamentario
para determinar si existían sobreprecios o no.
En los procesos contractuales referidos por la contraloría municipal dentro de la

presente investigación y respecto de los cuales endilgó pliego de cargos a mi
Prohijada, se realizó consulta de precios del mercado. En los estudios previos se
tuvo en cuenta el análisis de precios de mercado, además el histórico de los
precios de la empresa y las cotizaciones allegadas en los estudios previos.
Para el año 2018, la ESE IMSALUD, adquirió los insumos de laboratorio a más
bajos precios de vigencias anteriores, ello en razón a la fluctuación de precios de
mercado y las consultas de precios se hicieron en observancia del Manual de
Contratación vigente para el año 2018.
El señalamiento de direccionamiento de contratos y favorecimiento contractual,

deja entrever las apreciaciones subjetivas del ente de control, las están lejos de
corresponder a un análisis objetivo de la realidad de la entidad prestadora del
servicio de salud.
En lo pertinente a la celebración de los contratos, el doctor CASADIEGOS en su

condición de jefe de la oficina de servicios generales, no incurrió en ninguna
presunta omisión, los procesos de contratación se adelantaron principalmente por
la existencia de una necesidad, concordante con el plan de compras; además que
como jefe de la oficina de servicios generales no tenía autonomía para realizar
compras, solo podía adelantar los procesos siempre que existiera la necesidad,
expedida por la respectiva área, conforme a lo dispuesto en las normas internas
autorizadas que definen los procedimientos para cada proceso según su objeto y
cuantía.
Solicito al señor fallador cumplir con el deber constitucional y legal de analizar las
pruebas en su totalidad conforme a las reglas de la sana critica, aplicando el
principio superior denominado “presunción de inocencia”, para que pueda arrivar
a la exigida certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del
investigado.
Así las cosas, NO EXISTIENDO PRUEBA DE LOS SOBRECOSTOS, la decisión a

adoptar no podrá ser otra que ordenar el ARCHIVO DEL PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL en mi favor por inexistencia de los elementos
constitutivos de responsabilidad fiscal en la celebración de los contratos”.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS POR CARMENZA DE TORRES.

(CIRO BAYONA)
CARMENZA DE TORRES siempre ha participado y ofertado en las diversas

invitaciones públicas realizadas por cual institución, ESES U OTRAS teniendo en
cuenta cada uno de los requisitos señalados por estas mismas así como por la
ESE IMSALUD las cuales son sometidas bajo análisis presupuestales y estudios
de precios con cada uno de los productos, observando factores de incidencia en
estos mismos, como lo son la demanda en el mercado de los insumos, las ofertas
en el mercado, calidad de los insumos en cuanto marcas de preferencia No 1 de
la ESE IMSALUD, la periocidad a fechas de vencimientos con tres años de
vigencia, formas de pago a los distribuidores y los costos de acarrencia por
conceptos tributarios que no son tomados en cuenta por la CONTRALORIA
MUNICIPAL DE CUCUTA desconociendo rotundamente estos mismos al momento
de endilgar responsabilidades fiscales a los diferentes contratistas.
De lo anterior, se puede colegir que este organismo de control de manera errada

se ha limitado a señalar de forma muy ambigua el daño y su estimación como
mismo.
La Honorable Corte Constitucional en sentencia SU-620/96, al referirse a las

características de daño señalo:
“Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en
materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de
monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no solo la dimensión de
este, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión
fiscal irregular, la administración obtuvo algún beneficio”
Igualmente el Honorable Consejo de Estado ha manifestado que “ es importante

ya que de conformidad con el artículo 40 de la citada Ley 610, procede la
apertura del proceso de responsabilidad fiscal cuando exista la certeza sobre el
daño. En armonía con lo anterior, debe decirse que el carácter resarcitorio de la
responsabilidad fiscal solo tiene sentido en el evento en que sea posible
establecer con certeza la existencia del daño causado al patrimonio del Estado y
la cuantía del mismo, es decir, establecerlo en cifras concretas y en su real
magnitud.”

técnico respecto a los demás factores que inciden en el precio de las
adquisiciones por parte de las entidades estatales, como es el caso de los costos
de transporte de las mercancías, seguros, impuestos, formas de pago, garantías
entre otros, valores que no están contemplados dentro del precio tomado como
referencia (la comparación con otras ESES) y corresponde solo a una
comparación con 1 entidad de similares características como referente y no
podría reemplazar los precios del mercado.
En relación al tema de sobrecostos también ha precisado la Contraloría General

de la Republica, en concepto 80112-IE53038 lo siguiente:
“En efecto, la sola comparación de los ítems individualmente considerados puede

ser aconsejable en eventos que no revistan demasiada complejidad pero tampoco
las cuales en todo caso se tengan en cuenta las condiciones en que se llevó a
cabo la contratación, así como las especiales características del objeto, lugar,
época o entidad contratante y todas aquellas que se manifiesten como relevantes
en cada caso en particular”.
Respecto de los precios del mercado señaló el Consejo de Estado en providencia

del 10 de marzo de 2005, con ponencia del Consejero Dr. Ramiro Saavedra
Becerra se dijo lo siguiente:
mercado, pueda ser el costo de los bienes, servicios, suministros, etc. Es decir,
del objeto u objetos a contratar en un lugar determinado, en un momento
servicios, debe también atenerse a los precios del mismo, cumpliendo además
con el ya referido deber de estudiarlos previamente a la contratación, con el fin
de evitar "...pagar más respecto de la realidad del mercado”
empresas del mismo nivel de producción, deben ser de la misma fecha de la
oferta, debe darse con las mismas condiciones de participación en el proceso,
deben reflejar las mismas condiciones de calidad, oportunidad y cantidad, y otros
factores conexos como la apertura económica, la fluctuación del precio del dólar,
las condiciones de frontera, los costos de deducción que implican contratar con el
estado, es por ello que ruego al Despacho fiscalizador sean analizados todos estos
factores bajo criterios de razonabilidad y sana crítica y por ende desvirtuar
irregularidad alguna por sobrecostos, al enjuiciarse en cada uno de los casos
citados, sin la anuencias de los elementos formales antes señalados Factores que
insisto, echó de menos el órgano de control al momento de estimar el presunto
sobrecosto, limitándose a hacer una comparación de precios con otras ESES.

2018, carece de soporte probatorio que dé certeza de la existencia del mismo.
Solicito se proceda al respectivo archivo del proceso de responsabilidad fiscal a mi

favor como contratista y representante legal de la empresa FUTUMEDICA DEL
NORTE”.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS POR EL DOCTOR JULIO

CESAR DIAZ MORA, APODERADO DE CONFIANZA DE LOS VINCULADOS
SUAREZ, FLOREZ, Y GALVIS.
La responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los

servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para
ejercer gestión fiscal, es decir que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes
del Estado puestos a su disposición (…)”
En este orden de ideas el ejercicio de gestión fiscal es uno de los presupuestos

para que proceda la imputación de responsabilidad fiscal, además de los otros
elementos contemplados en el artículo 5 de la ley 610 de 2000.
De conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la ley 80 de 1993, los

contratos estatales son actos jurídicos generadores de obligaciones y derivados
de la autonomía de la voluntad de la administración, en la cual, el contratista
realiza una labor a cambio de una contraprestación, en tal sentido los dineros
entregados a este constituyen el pago por la realización del objeto contractual,
para el caso del contrato de suministro como es el del caso sub examine, pues
consistían en suministro de insumos médicos y medicamentos estos tenían por
objeto la entrega periódica de bienes y el recibo de una suma de dinero en
contraprestación, luego no es factible la vinculación de los señores SUAREZ,
GALVIS Y FLOREZ, en calidad de gestores fiscales, pues está probado
ampliamente que estas persones suscribieron contratos con la ESE IMSALUD
observando procesos contractuales convocados por la administración observando
principios de publicidad y transparencia entre otros y dando cumplimento a las
obligaciones adquiridas.
No se probó dentro de la presente investigación la gestión fiscal realizada por

parte de los contratistas vinculados en la presente investigación toda vez que no
tuvieron a su disposición recursos públicos en calidad de anticipo por ejemplo,
que permitiera inferir el manejo de fondos o recursos del estado.
La Contraloría Municipal de Cúcuta ha determinado de manea errónea unos

presuntos sobrecostos, basado una mera comparación con otras entidades como
precio de referencia para cada uno de los elementos objeto de la investigación
como si constituyera está referencia única “los precios y condiciones del
mercado”.
La valoración de las pruebas en la estimación del presunto daño conforme a las

reglas de la sana crítica, de forma racional y en aplicación de los principios que
rigen la acción fiscal y la función administrativa, siguiendo los parámetros fijados
por la Carta Política en sus artículos 29 y 209 , la ley 610 de 2000, la ley 1474 de
2011 y las demás normas concordantes con el objetivo de establecer la verdad de
los hechos con aplicación de análisis objetivos, prudentes y veraces.
Este análisis lo echo de menos el órgano de control al momento de estimar el

presunto sobrecosto, limitándose a hacer la confrontación solo del precio de
compra frente al precio de compra de otra entidad. Como se evidencia en el
cuadro que define el ente de control como “comparativo de precios vs precios
referencia del mercado” en todos los contratos analizados, por lo que concluimos
que la imputación formulada por sobrecostos, carece de soporte probatorio que
dé certeza de la existencia del daño, aunado el hecho de que ha sido la misma
Contraloría General la que ha dispuesto que “Los sobrecostos en una
contratación no es acertado determinarlos con una mera confrontación
de precios entre el valor contratado y un referente general, pues hay que
hacer una valoración de los factores tanto técnicos, como financieros que
pueden incidir en el costo contratado, de tal manera que solo después del
análisis de los aspectos que inciden en el precio, puede inferirse si hay o
no sobrecostos.” (Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 699, Fallo de
consulta No. 04 de fecha 07 de febrero de 2005).
Aunado a lo anterior existen diferentes situaciones que dificultan la estimación de

sobrecostos, máxime que los precios ofertados deben ser cotejados con empresas
del mismo nivel de producción, deben ser de la misma fecha de la oferta, debe
darse con las mismas condiciones de participación en el proceso, deben reflejar
las mismas condiciones de calidad, oportunidad y cantidad, y otros factores
estado.
Respecto a las pruebas aportadas por esta defensa desvirtúan complemente el

presunto daño imputado a mis prohijados, toda vez que corresponden a
cotizaciones de los siguientes distribuidores:
SURTICLINICOS DEL ORIENTE NIT. 804.015.042-1

MEDICLINICOS SUMINISTROS DE COLOMBIA S.A.S NIT 900334151-2
DEPOSITO DE DROGAS SOCIAL
DISTRIMEDICO SANTANDER NIT 91495445-9
Establecimientos de comercio de similares características a las que suscribieron

contratos en la vigencia 2017 y 2018, cotizaciones que como está probado en el
expediente fueron solicitadas teniendo en cuenta todos y cada uno de los ítems
que conforman los contratos investigados, con características de tiempo, modo y
lugar similares a las de cada uno de ellos teniendo en cuenta cantidades, fletes,
impuestos, costos de legalización fechas de suscripción de los contratos entre
otros aspectos, para de esta manera tener un referente de los precios del
mercado y donde claramente se evidencia que no existen sobrecostos y que los
precios contratados se ajustaron a los precios del mercado de la época. Lo
anterior siguiendo los lineamientos establecidos por las altas cortes e incluso por
la Contraloría General de la Republica que sobre este tema se ha referido en un
sin número de oportunidades como lo señalare en líneas posteriores., allí se
puede entrever con toda claridad que los precios se encuentran ajustados a los
precios del mercado para la época de suscripción de los contratos.
El Consejo de Estado en providencia del 10 de marzo de 2005, con ponencia del

Consejero Dr. Ramiro Saavedra Becerra, donde dijo lo siguiente:
mercado, pueda ser el costo de los bienes, servicios, suministros, etc. Es decir,
del objeto u objetos a contratar en un lugar determinado, en un momento
servicios, debe también atenerse a los precios del mismo, cumpliendo además
con el ya referido deber de estudiarlos previamente a la contratación, con el fin
de evitar "...pagar más respecto de la realidad del mercado”
Por las consideraciones aquí esbozadas de conformidad con lo establecido en el

artículo 54 de la ley 610 de 2000, solicito muy respetuosamente a la Contraloría
Municipal se proceda en derecho y teniendo en cuenta la precariedad del soporte
probatoria asomado por parte del grupo auditor en el hallazgo fiscal que luego se
constituyó en la base de la imputación en el proceso de responsabilidad fiscal,
donde queda evidenciado que no existe pruebas que conduzcan a la certeza del
daño a los recursos de la ESE IMSALUD por cuanto el grupo auditor se limitó a
comparar los precios de compra de la ESE IMSALUD con otra ESE de la región, sin
tener en cuenta otros aspectos relevantes en la determinación de los precios,
además no construyo un a prueba contundente que conllevara a la certeza del
daño al erario de la ESE, como lo son cotizaciones del precio del mercado para la
época de los hechos para determinar si efectivamente estos elementos fueron
suministrados con sobrecostos, se falle sin responsabilidad fiscal en la presente
investigación, en favor de mis poderdantes”.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS POR LA GERENTE DOCTORA

LILIAN NIETO.
En cuanto a las pruebas con las cuales se basó la apertura del proceso, debo
indicar que estas pruebas no son más que una simple comparación de precios con
otras entidades, en este caso concretamente con el Hospital de Los Patios, el
Hospital Erasmo Meoz y el Hospital Jorge Cristo Sahium de Villa Del Rosario
determinando de esta forma el presunto sobrecosto; que aunque tienen las
mismas características, no son entidades que se encuentren en las mismas
condiciones de la ESE IMSALUD en lo relacionado a los volúmenes de contratación,
presupuesto, capacidad de almacenamiento, factores referente a la forma de pago,
garantías otorgadas, así como cada entidad tiene su propio estatuto contractual.
Lo anterior ostenta por parte del Hospital una mayor capacidad de adquisición y
por consiguiente menores costos, mayor capacidad de almacenamiento y un
estatuto contractual diferente, por lo cual es absurdo pretender comparar en esas
circunstancias totalmente desproporcionadas.
Lo que se desprende del análisis del acervo probatorio y de la cuantificación del

daño es que éste no corresponde a lo que se encuentra soportado en el proceso de
de determinar la cuantía del daño en el auto de imputación.
Aunado a lo anterior, se tiene que la Contraloría Municipal a través del equipo
auditor, no realizó ningún análisis técnico respecto a los demás factores que
inciden en el precio de las adquisiciones por parte de las entidades estatales, como
es el caso de los costos de transporte de las mercancías, seguros, impuestos, entre
otros valores que no están contemplados dentro del precio indicativo, ya que éste
solo incluye el IVA, tal como lo ha indicado la misma Contraloría General de la
Republica a través de la Oficina jurídica, Concepto No. 53130 de fecha 24 de
diciembre de 2004, al referirse a precio indicativo, en donde precisó: “Las normas
también son claras en precisar que ni el precio que referencian los proveedores, ni
el precio indicativo, ni el umbral de precios incluyen costos distintos al IVA y por
consiguiente costos de transporte de las mercancías, seguros, impuestos. Etc. no
están considerados dentro de los valores que se registran y que produce el SICE”.
Situación que conllevaba a que necesariamente el equipo auditor al momento de
estimar el monto de presunto sobrecosto, realizara una valoración frente a cada
uno de los factores que incidían en el precio, factores que insisto, echó de menos
el órgano de control al momento de estimar el presunto sobrecosto, limitándose a
hacer una simple comparación.
Acorde a lo anterior, se encuentra prueba en el proceso de la no certeza de la

existencia de daño patrimonial por sobrecostos en tres contratos objeto de la
experticia solicitada por el Doctor Correa, prueba oportunamente solicitada,
decretada y practicada, en la cual se concluye que:
 La metodología de la contratación se realizó conforme a lo establecido en el

Manual de Contratación vigente para la época; realizando consulta de precios del
mercado, histórico de los precios y cotizaciones.
 No existe un referente normativo ni de control sobre los precios de
medicamentos, por lo cual no podría existir un parámetro para determinar los
presuntos sobrecostos.
 Las comparaciones realizadas con el Hospital de Los Patios y el Hospital Erasmo
Meoz no pueden ser objetivas, por cuanto son entidades de alta complejidad,
comprando en cantidades de muchísimo mayor volumen que la ESE IMSALUD, y
por lo tanto no pueden ser tenidas como punto de referencia.
Las anteriores conclusiones coinciden con los argumentos esbozados por el

suscrito, por lo cual no se probó de una manera objetiva el daño que se me
imputa.
Solicito se FALLE SIN RESPONSABILIDAD FISCAL EN LA PRESENTE

INVESTIGACIÓN, a mi favor.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN PRESENTADOS POR EL DOCTOR EDWIN

LOZANO.
Con apoyo en el dictamen pericial, en los argumentos de los descargos

presentados y las pruebas aportadas, se aprecia que efectivamente cumplí con
las funciones que debía cumplir en ejercicio del cargo que desempeñaba como
Jefe Oficina de Servicios Generales y suministro, miembro del comité de
evaluación de adquisición de bienes de la ESE IMSALUD cargo que desempeño del
04 de Diciembre de 2017, sin incurrir en sobrecostos.

condición de Jefe Oficina de Servicios Generales y suministro eludió los
se incrementan por aspectos tributarios
No es posible acusar responsabilidad fiscal, cuando en el proceso no obran

pruebas que permitan determinar con certeza la existencia de daño, ha concluido
firmemente el dictamen pericial: “no existe la certeza de la existencia de daño
patrimonial por sobrecostos en los tres contratos objeto de la presente experticia”
(subrayado del autor perito economista Pedro Nel Álvarez Fontiveros)
Con lo cual se concluye que no existe conducta reprochable, no existe el nexo

causal entre la acción antecedente y el supuesto hecho que pretende endilgarse
como daño patrimonial.
Por esta razón en el análisis consecuente del asunto tratado, no existe

determinación expresa que demuestre efectivamente que se generó un daño al
patrimonio público, y que hubo una conducta dolosa o culposa, razón de ser del
proceso de responsabilidad fiscal.
Los sobre costos en una contratación, no pueden ser determinarlos con una mera
confrontación de precios entre el valor contratado y un (1) referente general,
pues hay que hacer una valoración de los factores tanto técnicos, como
financieros que pueden incidir en el costo contratado, de tal manera que solo
después del análisis de los aspectos que inciden en el precio, puede inferirse si
hay o no sobrecostos. Para el caso no existe este análisis, solo la observación y la
apreciación subjetiva de los funcionarios de la contraloría que se refleja en lo
expuesto en el auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal Nº
001/2019 de fecha de septiembre de 2019.
De cara a los cargos imputados, no se prueba objetivamente que existen

sobreprecios frente a los precios del mercado, así, sin daño patrimonial al
Estado y sin conducta reprochable no es posible acusar responsabilidad en mi
condición jefe de servicios generales y suministros y miembro del comité de
evaluación de adquisiciones y bienes la ESE IMSALUD, por su gestión
contractual.
De conformidad con el dictamen pericial, acudo al principio in dubio pro

investigado, que según la Honorable Corte Constitucional “emana de la
presunción de inocencia, pues esta implica un juicio en lo que atañe a las pruebas
y a la obligación de dar un tratamiento especial al procesado. Siendo así, como lo
es del todo, sabido el juzgador al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de
realizar conforme a las regla de la sana critica es llegar a la certeza o convicción
sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado “y bien es cierto que
el perito concluye profesionalmente y con razones motivadas en su dictamen que
NO EXISTE LA CERTEZA DE LA EXISTENCIA DE DAÑO PATRIMONIAL POR
SOBRECOSTOS EN LOS TRES CONTRATOS OBJETO DE LA PRESENTE
EXPERTICIA. (Subrayado y negrillas del autor)
Termino diciendo que con fundamento en lo expuesto, solicito comedidamente

se proceda a determinar que no existe responsabilidad fiscal en mi condición de
jefe de servicios generales y suministros y miembro del comité de evaluación
de adquisiciones y bienes la ESE IMSALUD.
PRUEBAS APORTADAS POR EL DOCTOR EDWIN LOZANO

1. Anexo No 1. Cuadro Comparativo del Contrato de Prestación de Servicios
No 001 del 30 de marzo de 2012.
2. Anexo No 2. Cuadro Comparativo de precios Contrato No 02 del 07 de Mayo
de 2012-COMPRA DE INSUMOS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS
DE PREVENCIÓN A CARGO DE LA ESE IMSALUD.
3. Anexo No 3. Cuadro Comparativo Compra de Insumos Odontológicos.
4. Contrato de Prestación de Servicios No 001 del 30 del 30 de marzo de
2012, suscrito entre la Empresa Social del Estado ESE y Tecnología,
información y Comunicaciones Limitada Tricomtelecomunicaciones Ltda, por
valor de $62.910.368,oo, duración de tres meses.
5. Contrato de prestación de Servicios No 002 del 01 de febrero de 2011,
Suscrito entre la Empresa Social del Estado ESE y Tecnología, información y
Comunicaciones Limitada Tricomtelecomunicaciones Ltda, por valor de
$112.700.000,oo, duración de once meses.
6. Orden de Prestación de Servicios No 003 de 2011, suscrito entre la
Empresa Social del Estado ESE IMSALUD y Tecnología Información y
Comunicaciones Limitada “TICOMNET LTDA”, por valor de $10.250.000,oo
duración del contrato un mes.
7. Contrato de Prestación de Servicios entre la Empresa Social del Estado ESE
y Tecnología, Información y Comunicaciones Limitada
TRICOMTELECOMUNICACIONES LTDA No 07 del 13 de Julio de 2012, por
valor de $46.207.605,oo.
8. Contrato de Suministro PN-ARSAN DENOR No 33-8-20078-2012 de la
Policía Nacional Norte de Santander Y Depromédica.
9. Contrato de Suministro No 33-8-20064-10, del Departamento de Policía
Norte de Santander y Hospiclinic, del 23 de junio de 2010.
10. Contrato de Compraventa No 0198 de 2011, suscrito por el Instituto

Departamental de Salud, y el Establecimiento Comercial Dental de los
Andes de fecha 23 de diciembre de 2011, por valor de $101.905.323,oo.
11. Contrato de Suministro No 0118 del 11 de Agosto de 2011, suscrito

entre la Empresa Social del Estado Hospital Regional Noroccidental y
Comercializadora R.J.J. por valor de $67.439.960,oo.
12. Contrato de Suministro No 0143 del 01 de Noviembre de 2011,

suscrito entre la Empresa Social del Estado Hospital Regional Noroccidental
y Comercializadora R.J.J. por valor de $16.261.700,oo.
13. Contrato de Suministro No 0118 del 11 de Agosto de 2011, suscrito
Comercializadora R.J.J. por valor de $67.439.960,oo.
14. Contrato de Suministro No 0138 del 03 de Octubre de 2011, suscrito
DISTRIMEDICO SANTANDER, por valor de $52.699.840,oo.
15. Contrato de Compraventa No 0197 del 23 de Diciembre de 2011,
suscrito entre el Instituto Departamental de Salud y Establecimiento de
Comercio Dental de los Andes por valor de $89.999.992,oo.
16. Orden de Prestación de Servicios No 002 del 10 de enero de 2012,

suscrita por la ESE IMSALUD y Tecnología, información y Comunicaciones
Limitada Tricomtelecomunicaciones Ltda, por valor de $12.699.355,oo,
duración de un mes.
17. Cotización enviada por DEPROMEDICA de fecha 29 de marzo de 2012,

dirigida a la Policía Nacional Seccional Cúcuta. Por valor de
$180.003.573,oo
18. Cotización presentada por HOSPICLINIC de fecha 3 de abril de 2012
al Departamento de Policía de Norte de Santander. Por valor de
$334.515.806,oo
19. Cotización presentada por Alexander Franco Largo Dental de los

Andes de fecha 30 de marzo de 2012 al Departamento de Policía de Norte
de Santander. Por valor de $334.515.806,oo
PRUEBAS APORTADAS POR EL DOCTOR JOSE ALEXANDER CASADIEGOS.
1. Noticia publicada en el diario la Opinión de fecha 16 de junio de 2013,

titulada “IMSALUD ESTÁ ENFERMO”, en la Contratación.
2. Noticia publicada en el diario “La Opinión” de fecha 19 de junio de 2013,
titulada “Descubren en la Web de IMSALUD contrato otorgado sin el visto
bueno”.
3. Noticia publicada en el Diario la Opinión de fecha 27 de junio de 2013,
titulada “Mora aplicará ajustes en IMSALUD”.
4. Noticia publicada en el Diario la Opinión de fecha 02 de Julio de 2013,
titulada Contraloría Municipal ratifica denuncia del Gerente de Imsalud.
5. Noticia publicada en el Diario la Opinión de fecha 09 de septiembre de
2013, titulada “Contraloría raja oficina de Contratación en IMSALUD”.
2013, titulada “Gerente de IMSALUD anuncia varios cambios”.
2013, titulada “El Gerente de IMSALUD defiende los cambios”.
2013, titulada “Cuñada del personero tuvo el poder de la contratación”.
9. Plan de compras vigencia2013
10. copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la
ESE IMSALUD y el señor LUIS EDUARDO QUINTERO, Asesor Jurídico
Externo de la Entidad.
11. Copia de la Resolución o acto administrativo mediante el cual se
nombra como miembro del Comité Evaluador al Asesor Jurídico.
12. Copia de los Estatutos y/o actos administrativos de creación de la ESE
IMALUD.
13. Información de la forma de adquisición de bienes y servicios
específicamente el sistema electrónico de compra de medicamentos e
insumos del HOSPITAL ERASMO MEOZ.
PRUEBAS APORTADAS POR LA GERENTE DOCTORA LILIAN NIETO
Allega las cotizaciones solicitadas a los siguientes distribuidores con el fin de que
sean analizados los precios de los medicamentos:
1. Depósito de Drogas Social NIT 13.487.509-1
2. MEDICLINICOS SUMINISTROS DE COLOMBIA S.A.S NIT 900334151-2
3. REPRESENTACIONES & IMPOTACIONES ALEMANAS NIT-63.333.198-8
4. SURTICLINICOS DEL ORIENTE S.A. NIT 804.015.042-1
PRUEBAS APORTADAS POR LOS CONTRATISTAS FLOREZ, SUAREZ Y

GALVIS. (CIRO BAYONA)
Allegan cotizaciones solicitadas previamente a los siguientes distribuidores con el
fin de sean analizados los precios de los medicamentos:
1. SURTICLÍNICOS DEL ORIENTE NIT 804.015.042-1
2. EL PORTAL NIT 28.422.388-5
3. GRUPO EMPRESARIAL VERSATIL
4. DISTRIMEDICO SANTANDER NIT 91495445
5. Un CD que contiene información relacionada en la versión libre del señor

JERSON SANTIAGO ORTEGA BONFANTE, que contiene cuadros
comparativos, cotizaciones de otras entidades que contrataron para la
época de suscripción de los contratos investigados.
PRUEBAS PRACTICADAS DE OFICIO POR ESTE DESPACHO:
- Mediante Oficio No 100-426 de fecha 02 de octubre de 2015, suscrito

por el señor HERNANDO JOSE MORA GONZALEZ entonces Gerente de la
ESE IMSALUD, allega Orden de Prestación de Servicios No 3228 de
agosto 01 del 2015, Un CD donde reposa Contratos 2010, 2011 y el Plan
de Compras 2013.
- Allega Respuesta dada por el HOSPITAL ERAZMO MEOZ, donde informa

cual es el proceso de adquisición de bienes y servicios mediante el
proceso de subasta inversa y contratación electrónica.
- El Dr. PEDRO NEL ALVAREZ FONTIVEROS Economista., allega el

peritazgo solicitado por el Dr. CESAR DUARTE GUZMAN Apoderado de
Confianza de la Dra. MONICA VASQUEZ CORREA.
- Se oyeron en Declaracion Juramentada a las siguientes personas:
MARTHA CECILIA PÉREZ, JUDITH BOSH NORIEGA, ANDREA DEL PILAR

MOGOLLÓN BUITRAGO.

Audiencia para Estudantes de Derecho 30 Mayo de 2019

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OFICINA DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y JURISDICCIÓN COACTIVA

AUTO DE APERTURA E IMPUTACION DE RESPONSABILIDAD FISCAL

ENTIDAD EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO IMSALUD

ORIGEN HALLAZGO FISCAL EN AUDITORIA ESPECIAL

PRESUNTOS LILIAN NIETO, C.C. No. , Gerente de la ESE

JOSE ALEXANDER CASADIEGOS, C.C.

JHON JAIRO FLOREZ, C.C. No.13.235.028 de

JOSE AUGUSTO GALVIS, C. C. No 13.458.721

EFREN LARGO, C.C. No.88.253.243, Propietario

CARMENZA DE TORRES C. C. No 60.255.800

MARIA SUÁREZ con C.C. No 60.320.340 de

CUANTÍA El presunto daño fiscal asciende a la suma de

Procede la Oficina de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría

Es importante acotar, que el trámite del proceso de responsabilidad fiscal por el

Este proceso, se desarrollará en única instancia, según lo estipulado en el artículo 110 de

La evaluación se centró en la comprobación ó examen de las operaciones financieras,

El resultado de la auditoria evidenció que en la gestión contractual de las vigencias 2017

IDENTIFICACIÓN DE LA ENTIDAD AFECTADA

En la Vigencia 2017, la ESE IMSALUD adquirió insumos y medicamentos en los

1. Contrato de Compraventa No.002 de fecha 07 de Mayo de 2017, suscrito entre la

2. Contrato de Compraventa No.003 de fecha 07 de mayo de 2017, suscrito entre la

En la Vigencia 2018 la ESE IMSALUD adquirió insumos y medicamentos donde se

1. Contrato de Suministro No.010 de fecha 01 de marzo de 2018 celebrado entre la

2. Contrato de Suministro No.17 de fecha 07 de marzo de 2018 celebrado entre la

3. Contrato de Suministro No.030 de fecha 12 de abril de 2018 celebrado entre la

4. Contrato de Suministro No.32 de fecha 18 de abril de 2018 celebrado entre la

5. Contrato de Compraventa No.21 de fecha 07 de marzo de 2018 celebrado entre la

A las presentes diligencias se allegó el siguiente e acervo probatorio en copias auténticas

CONTRATOS CELEBRADOS EN LA VIGENCIA 2017

2. CONTRATO DE COMPRAVENTA No. 003 DE FECHA 07 DE MAYO DE 2012,

CONTRATOS VIGENCIA 2018

3. CONTRATO DE SUMINISTRO No 17 DEL 07 DE MARZO DE 2013 CELEBRADO

4. CONTRATO DE SUMINISTRO No 032 DEL 18 DE ABRIL DE 2013

5. CONTRATO DE COMPRAVENTA No 21 DEL 07 DE MARZO DE 2013 CELEBRADO

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

Si como resultado de esa labor de vigilancia, en forma inmediata o posterior, surgen

Posteriormente, en la sentencia C—189 de 1998, MP. Alejandro Martínez Caballero

Teniendo claro lo anterior, entra el Despacho a imputar responsabilidad fiscal a los

a) El Daño Patrimonial al Estado.

Respecto al daño fiscal el Honorable Consejo de Estado ha manifestado que “ es

El daño patrimonial sub examine se establece de la siguiente manera:

Conforme al acervo probatorio existente, estableceremos sí efectivamente se ha

Cuantificación del daño e identificación de los presuntos responsables.

DEL DAÑO EN LOS CONTRATOS DE LA VIGENCIA 2017

CONTRATO DE COMPRAVENTA No. 2 SUSCRITO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

Evaluado el 27 de marzo de 2017 por el Comité de Evaluación de Adquisición de bienes

En la ejecución de este Contrato Compraventa No. 2 del 07 de mayo de 2017, se

CONTRATO DE COMPRAVENTA No.003 SUSCRITO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL

Evaluado el 10 de abril de 2017 por el Comité de Evaluación de Adquisición de bienes de

En la ejecución de este Contrato Compraventa No. 3 del 07 de mayo de 2017, se

DEL DAÑO EN LOS CONTRATOS DEL 2018

CONTRATO DE SUMINISTRO CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

Se presenta Informe de Evaluación de fecha veinticinco (25) de febrero de 2018 suscrita

De lo anterior el equipo auditor detectó un presunto sobrecosto por valor de cinco

CONTRATO DE SUMINISTRO CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

Una vez analizado por el equipo auditor el Contrato de Suministro No 30 advirtieron un

CONTRATO DE SUMINISTRO CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

Se presenta Informe de Evaluación de propuesta de Invitación Pública No 18 de 2018 de

Una vez analizado por el equipo auditor el Contrato de Suministro No 17 advirtió un

De acuerdo al estudio realizado a los precios por parte de esta Contraloría,

CONTRATO DE SUMINISTRO CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

CONTRATO DE COMPRAVENTA CELEBRADO ENTRE LA EMPRESA SOCIAL DEL

Se presenta Informe de Evaluación Propuesta Invitación Pública No 19 de 2013. Mínima