La Propuesta de Gustavo Petro

23/4/2018 Elecciones 2018 - La propuesta económica de Gustavo Petro: desacertada | ELESPECTADOR.
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LOS PLANES ECONÓMICOS DE LOS CANDIDATOS (III)
La propuesta económica de Gustavo

Petro: ambiciosa, ambigua y desacertada
Política 1 Abr 2018 - 9:00 PM
Por: Allison Benson y Andrés Trejos*
En esta ocasión discutimos la propuesta económica del exalcalde de Bogotá y

hacemos unos breves comentarios sobre su experiencia administrativa y su
estilo de liderazgo. La discusión se basa en los documentos “Colombia Humana,
hacia una era de paz”, publicados en la página web del candidato.
El candidato Gustavo Petro ha sido defensor de las propuestas que garanticen la lucha contra el
cambio climático. / Archivo
La visión general

En términos generales, concluimos   tiene ຐ
que Petro la visión ambiciosa de que la
í l bi d b i d l ó i i i h i
https://www.elespectador.com/elecciones-2018/noticias/politica/la-propuesta-economica-de-gustavo-petro-ambiciosa-ambigua-y-desacertada-articulo-747590
23/4/2018 Elecciones 2018 - La propuesta económica de Gustavo Petro: desacertada | ELESPECTADOR.COM
economía colombiana debe transitar durante el próximo cuatrienio hacia un

modelo de desarrollo sostenible y más equitativo. Consideramos innovador que
ponga en el centro de su agenda económica el cambio climático, el manejo del
agua y la transición energética. También nos parece novedosa y conveniente su
intención de darle a la comunidad un rol más activo en la identificación de las
prioridades presupuestales. Sin embargo, debemos decir que en los documentos
revisados no encontramos propuestas concretas para lograr un crecimiento con
esas características, sino más bien una extensa enunciación de intenciones. Es
fácil (y casi obvio) saber y decir que Colombia debe reducir su dependencia del
sector minero-energético, proteger sus recursos naturales durante el proceso
productivo y promover la equidad. Lo difícil es proponer reformas e iniciativas
concretas para esto, y más difícil aún es que su implementación sea factible y
adecuada. Además de lo anterior, encontramos la propuesta económica de Petro
incompleta en el sentido más estricto de la palabra, e irrealizable en términos
fiscales.
Lea: Las propuestas económicas de Iván Duque: convenientes pero poco

novedosas
La propuesta está incompleta, porque en realidad este candidato no plantea un

modelo de desarrollo productivo ni de crecimiento económico, sino un conjunto
de visiones relacionadas principalmente con la protección y la restauración
ambiental. En este sentido, no explica exactamente cómo promovería la
actividad productiva en su gobierno, por qué escogió algunos sectores
económicos prioritarios, y no dice qué apoyos les ofrecerá ni cuál sería la
estrategia diferenciada para aprovechar las vocaciones productivas de los
diferentes territorios. Además, omite de tajo temas fundamentales para la
competitividad, la infraestructura y la carga regulatoria para las empresas. No
encontramos en su propuesta ninguna mención respecto a la necesidad de
aumentar la capacidad de las empresas para absorber conocimiento y
tecnología, de fomentar la innovación, y de mejorar la pertinencia de la
educación superior, a pesar de que ha sido repetidamente diagnosticado en
Colombia que estos factores son cuellos de botella para la diversificación y
   ຐ
sofisticación del aparato productivo. Concluimos que más que una propuesta de
política económica, lo que plantea principalmente Petro es un modelo de

ordenamiento territorial para Colombia basado en la protección del medio
ambiente. Como mostraremos más adelante, dentro de esta categoría, su
propuesta es poco novedosa y limitada. En la visión de Petro y dicho modelo de
ordenamiento estaría complementado por una transición tecnológica del aparato
productivo hacia tecnologías menos contaminantes, en línea con las
recomendaciones de expertos mundiales en la materia.
(Lea: Por razones de justicia, el salario del congresista debe ser menor:
Gustavo Petro)
En materia de factibilidad fiscal, la propuesta es contradictoria y confusa, pues

promete que se mantendrá “en el horizonte de la Regla Fiscal”, pero
simultáneamente anuncia un conjunto de inversiones costosas (como, por
ejemplo, las que se requerirían para universalizar la educación superior,
construir vías terciarias y garantizar el suministro del agua potable en todo el
territorio) e ideas que disminuirán los ingresos de la Nación (como disminuir la
tarifa del IVA y reducir la actividad minera). Por esta razón, debemos concluir
que la propuesta de Petro es fiscalmente irrealizable. Para demostrar este
hecho procederemos de la siguiente forma: cada vez que hagamos referencia a
un planteamiento con impacto fiscal para el que no se presenta una fuente de
financiación o un programa o inversión a eliminar, manifestaremos
explícitamente que ello tiene tal característica. En vista de que cumplir con la
Regla Fiscal en los años 2018 y 2019 será imposible si se aumenta el gasto o se
disminuyen los ingresos significativamente, la suma de esas referencias
necesariamente implicará que la propuesta general de Petro es irrealizable,
como aquí sostenemos.
Adicionalmente, consideramos que varias de las pocas propuestas concretas que

encontramos son desacertadas. En nuestro criterio, una idea acertada es aquella
que ataca un problema teniendo en cuenta la naturaleza exacta del mismo, y que
por esa razón está diseñada desde el principio para solucionar sus causas. A
manera de ejemplo, supongamos que una persona de bajos recursos sin historial

crediticio tiene una idea de negocio  Sin embargo,
rentable. ຐ no puede acceder a
financiación bancaria porque no tiene un colateral. Una propuesta acertada

sería otorgar una garantía a esa persona para que la use como colateral, y, en
cambio, una desacertada e innecesariamente costosa sería crear un nuevo
banco para darle crédito (como en efecto Petro propone). Consideramos que
varios de los planteamientos son desacertados en este sentido, pues plantean
soluciones innecesariamente costosas y aparatosas para problemas que podrían
ser solucionados con instrumentos más precisos y menos costosos.
Otro aspecto que vale la pena resaltar es que pese a que el título de su propuesta
programática es “Colombia Humana hacia la era de paz”, el tema de la paz no se
materializa (salvo cuando menciona “priorizar territorios afectados por el
conflicto” en un par de proposiciones). Al igual que lo hemos resaltado con los
otros candidatos, nos sorprende que no hablen explícitamente sobre cómo
enfrentar los retos de implementación del Acuerdo, o cómo aprovechar los
dividendos económicos del fin del conflicto con las Farc, impulsando el
desarrollo productivo en las zonas periféricas que ahora se pueden incorporar a
la economía nacional.
Las propuestas
La propuesta económica de Petro tiene cuatro pilares y siete componentes. A
continuación discutiremos cada uno. El primer pilar es “Reforma tributaria para
la equidad”. Allí plantea, entre otras cosas, aumentar la tasa efectiva pagada por
las personas naturales de mayores ingresos, reducir tasas y exenciones a
personas jurídicas, gravar de manera “efectiva” las rentas de capital de las
personas naturales y regresar al IVA del 16 %, devolviendo el pago que realiza la
población por debajo de la línea de pobreza. Para reducir la evasión y la elusión,
propone, al igual que los otros candidatos, implementar la factura electrónica y
fortalecer la DIAN administrativa y presupuestalmente.
(Lea: “Castrochavista”, el insulto de la derecha y la izquierda en la carrera por

la Presidencia)
Estas ideas merecen ser estudiadas en detalle y por separado. Para empezar,
   ຐ
Petro propone aumentar la tasa efectiva del impuesto de renta que pagan las
personas naturales con mayores ingresos y reducir la tarifa que pagan las
personas jurídicas, eliminando las exenciones en esta materia. Esto no es
novedoso ni exclusivo, pues corresponde a una de las recomendaciones
centrales de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad
Tributaria (CEECT) y ha sido anunciado por varios candidatos. Lo encontramos
doblemente conveniente, pues aumentaría la competitividad de las empresas
colombianas y reduciría la alta inequidad en la distribución del ingreso. La suma
de estas medidas podría no aumentar el recaudo, pero aumentaría la calidad de
nuestro sistema tributario.
Por otra parte, Petro propone devolver a las personas por debajo de la línea de
pobreza el IVA que paguen. Consideramos que con esto, hace populismo fiscal,
pues aunque suena bien en primera instancia, es una mala idea en términos
prácticos y técnicos. Esto último, porque obligaría al país a incurrir en unos
costos administrativos elevados y evitables, con un efecto positivo en la
equidad que se puede conseguir de otra forma. Si el gasto público está
suficientemente concentrado en programas que atiendan a los más pobres,
siempre será más barato recaudar el IVA sin distinción por nivel de ingreso y
compensar a las personas de menores ingresos con inversión pública focalizada,
en vez de desperdiciar recursos en la identificación de los beneficiarios de las
devoluciones y en el proceso administrativo de devolución. Además, no explica
cómo reemplazaría los ingresos que dejaría de percibir como consecuencia de
estas devoluciones.
El segundo pilar es “Gasto público transparente, eficiente y participativo”. Allí

propone, entre otras cosas, (i) priorizar el gasto en educación, ciencia,
tecnología y cultura, y (ii) construir presupuestos participativos regionales para
que la población defina sus prioridades. La primera idea es conveniente, aunque
no explica con claridad de dónde saldrán los recursos para ejecutarla ni qué
programas o inversiones aplazaría o eliminaría. La segunda pertenece al
conjunto de lo que hemos llamado populismo fiscal, pues decir que “las
propuestas vendrán de la gente” suena atractivo, pero la realidad es que las
prioridades presupuestales no
 pueden
 ser determinadas
 ຐ únicamente a partir de
ejercicios de priorización con la comunidad Muchas necesidades traspasan los
ejercicios de priorización con la comunidad. Muchas necesidades traspasan los
ámbitos del sentido común, especialmente las de largo plazo. Por esa razón
existe ya un diseño institucional del proceso presupuestal que involucra al
Congreso (que en teoría está diseñado para representar a las comunidades y
territorios) como uno de los actores principales. Que sea necesario mejorar el
nivel de discusión de la política presupuestal en el Legislativo no es una razón
para decidir todas las prioridades por fuera de ese espacio. Por otro lado, brillan
por su ausencia propuestas técnicas para aumentar la calidad del gasto, como
asignar más recursos a los sectores de mayor impacto o con mejor desempeño.
El tercero pilar es “Sostenibilidad fiscal basada en productividad,

transparencia y eficiencia”. Allí Petro plantea, entre otras cosas, aumentar la
oferta exportable de Colombia, pero no explica cómo lo hará. Encontramos esta
omisión inconveniente, pues fomentar las exportaciones no tradicionales en
nuestro país exige instrumentos especializados y muy bien diseñados. Múltiples
fallas y problemas impiden a nuestros empresarios exportar (reglas de origen,
normas sanitarias y fitosanitarias, altos costos comerciales de incursión en
nuevos mercados, entre otras cosas). Por lo tanto, se requieren soluciones
novedosas, técnicas y específicas. Ninguna de ellas aparece mencionada en el
documento.
Lea también: Las propuestas económicas de Sergio Fajardo: convenientes,

pero incompletas
El cuarto pilar es “Descentralización con recursos”. Allí Petro propone, entre

otras cosas, desarrollar el catastro multipropósito y el régimen simplificado del
ICA. Celebramos que priorice la actualización del catastro (pues éste permitirá
definir más claramente los derechos de propiedad, establecer la vocación
productiva de los territorios y mejorar las finanzas públicas), pero nos preocupa
que no haga explícito cómo se financiará. Sin cofinanciación de la Nación, los
municipios difícilmente podrán actualizarlo.
Analizaremos ahora los siete componentes. La propuesta económica se titula

“Hacia una economía productiva”. En ella, Petro argumenta que en los últimos

años el país le apostó a un modelo  
“extractivista”, ຐ
que hizo más frágil nuestra
í E fi ió l G bi l bi
economía. Esta afirmación no es correcta, pues el Gobierno colombiano no

otorgó en sus últimos planes de desarrollo al sector minero energético el rol de
único sector prioritario de la economía. Los planes nacionales de desarrollo de
los últimos dos gobiernos contenían acciones precisas para fomentar la
innovación y el crecimiento de la productividad, y para estimular sectores como
el agropecuario y el de infraestructura. El crecimiento del sector minero
energético fue una consecuencia de los altos precios internacionales de las
materias primas al principio de la presente década, y no el fruto de una
estrategia deliberada para llegar a lo que Petro llama “la monoexportación”.
El primer aparte habla sobre “el trabajo como generador de riqueza y libertad”.
Allí, el exalcalde propone “buscar” una formalización diversificada del trabajo,
para que las personas generen ingresos laborales y sean menos dependientes de
subsidios. Plantea también fortalecer el emprendimiento, con énfasis en
pequeñas y medianas empresas. Encontramos conveniente la intención de
apostar por la formalización laboral garantizando condiciones dignas de trabajo
para todos, y de fomentar el emprendimiento. Lamentamos, sin embargo, no ver
en sus documentos casi ninguna idea concreta respecto a cómo lo conseguirá.
Afirma que creará un banco público de economía popular, pero no dice de dónde
saldrán los cuantiosos recursos que serían necesarios para ello, ni cuál es
exactamente el problema que ese banco solucionaría. Si financiar a quienes
quieren emprender pero por su condición socioeconómica o entorno no saben
cómo hacerlo, un centro de asesoría para emprendimiento con instrumentos
pequeños de cofinanciación sería más adecuado. Por otra parte, si financiar a
quienes tienen buenas ideas pero no encuentran financiación en la banca
comercial por no tener colaterales o historial crediticio, un esquema de garantías
resolvería la falla de mercado, posiblemente también a un menor costo (además
de que estaría menos expuesto a la captura de rentas y a la corrupción que
quebraron a varios bancos públicos colombianos en el pasado).
La siguiente sección del documento habla sobre el “impulso a actividades

productivas”. Allí Petro propone fortalecer la agricultura y el turismo,
reindustrializar sectores estratégicos (como el metalmecánico, textil e
   ຐ
informático) y aumentar la inversión ambiental y en ciencia y tecnología.
Encontramos convenientes las intenciones de llevar a cabo un proceso de

reindustrialización y de masificar el uso de tecnologías de la información y las
comunicaciones (TIC). Lamentamos, nuevamente, que no presente ninguna
propuesta concreta para materializarlas. Otro de los anuncios es que renegociará
los tratados de libre comercio, “teniendo como aliados a los empresarios,
particularmente los pequeños y medianos”. Consideramos esto inconveniente,
pues el libre comercio trae beneficios al país al abaratar los bienes finales para
los consumidores y los insumos para las unidades productoras, además de
fomentar la competencia y aumentar el acceso a mercados para nuestros
productores. Sería más conveniente pensar en propuestas para concretar los
efectos positivos del comercio internacional, como facilitar la transición de los
trabajadores desde los sectores perjudicados por el libre comercio hacia los
sectores beneficiados.
Petro dedica una buena parte de su documento de política económica a explicar

su visión en materia ambiental. En temas de cambio climático, el candidato
habla, por ejemplo, de lucha frontal contra la deforestación y el impulso a
tecnologías de transporte y producción limpias. Evidentemente, la transición a
energías renovables es deseable en Colombia y en cualquier otro país, pero
¿cómo se va a dar esta transición? Pues no ofrece respuesta alguna a este
interrogante, pese a que la experiencia internacional ya provee pistas de cómo
proceder (países como Chile y México han usado la regulación para este fin).
Petro plantea también que el aparato productivo se mueva hacia tecnologías no
contaminantes. Este cambio solo será posible si las empresas y las unidades
productoras agropecuarias tienen los incentivos correctos para invertir en dichas
tecnologías. Desafortunadamente, la historia de Colombia en materia de
absorción de tecnología no es alentadora, por lo cual se requerirán propuestas
específicas que generen dichos incentivos. Por esa razón, lamentamos que Petro
no haga ninguna concreta sobre cómo promovería esa transición tecnológica.
El candidato plantea también avanzar “hacia la justicia climática””, para

reconocer la prevención de riesgos de desastres como un derecho colectivo, y
para aumentar la equidad territorial
  para enfrentar
 ຐlos desafíos climáticos. Para
ello propone incrementar los recursos para que los municipios puedan reducir y
ello propone incrementar los recursos para que los municipios puedan reducir y
prevenir riesgos asociados al cambio climático. Consideramos que la visión de
posicionar el cambio climático y la justicia climática en el centro de la agenda
económica es adecuada, pues Colombia es uno de los países que más se afectará
por estos cambios. Esto requiere de políticas de adaptación urgentes, como las
que propone (entre otras, fortalecer los sistemas nacional, regional y municipal
de gestión del riesgo). Desafortunadamente, en este caso, tampoco explica cómo
las materializaría. La debilidad de nuestros sistemas de gestión del riesgo ya fue
diagnosticada en el pasado, y se ha diagnosticado también que la solución a ese
problema pasa por aumentar las capacidades técnicas de los municipios y
departamentos más expuestos. Petro no presenta ninguna idea para lograr este
propósito.
Otra de las secciones del documento se refiere a un tema de gran importancia

para el país: el “ordenamiento territorial en torno al agua””. La visión de Petro
es que el ordenamiento de los territorios se rija por el propósito principal de
conservar y proteger nuestros recursos ambientales, especialmente el agua. Al
respecto, lo primero que debemos decir es que la propuesta es adecuada pero no
es novedosa. La Comisión de Ordenamiento Territorial ya dejó claro desde hace
varios años que la conservación y protección de los recursos ambientales debe
ser uno de los propósitos fundamentales. Desafortunadamente, Petro deja por
fuera consideraciones de esa Comisión que deben ser tenidas en cuenta a la hora
de diseñar una política general de ordenamiento territorial. Más
específicamente, la Comisión fue clara al señalar que es estrictamente necesario
tener en cuenta los diferentes subsistemas del sistema territorial (el ambiental,
el urbano-rural-regional, el económico, el social y el político-institucional) a la
hora de definir una política nacional de ordenamiento. Petro, sin embargo,
concentra su atención en un solo subsistema (el ambiental), lo cual nos llevaría
a repetir un problema del pasado: tener un ordenamiento conveniente para un
subsistema que riñe con los intereses de los otros subsistemas.
El candidato anuncia que en su gobierno prohibirá el fracking y la minería de oro

a cielo abierto, y que la restringirá en gran medida para otros minerales.
 se dedique
Propone también que Ecopetrol  la extracción
a ຐ de petróleo
i i i d i i ió
transitoriamente, y que se convierta en una empresa de investigación,

promoción e implementación de energías renovables. Lo primero que debemos
mencionar es que, por ser Ecopetrol una empresa mixta de la que muchos
colombianos son accionistas, debería ser su junta directiva la que determine su
orientación estratégica, teniendo en cuenta criterios técnicos y financieros. Si
bien podría ser adecuado que diversifique su actividad y portafolio, esto es
diferente de esperar que sea el motor de la innovación en energías renovables.
Ecopetrol está aún lejos de tener esta capacidad técnica, y no sabemos si las
mejores decisiones para sus intereses económicos deberán llevarla a tenerla en
el futuro.
En materia de desarrollo rural, propone transformar el latifundio improductivo e

impulsar la economía campesina. Aclara que “no se expropiarán empresas, ni
negocios, ni viviendas ni tierra productiva, pero será objetivo prioritario que
progresivamente ingresen a la producción de alimentos y a la agricultura
campesina alrededor de tres millones de hectáreas que hoy están destinadas a
ganadería extensiva o no tienen uso alguno”. La visión se enmarca en la
Constitución y la ley, donde hace años se habla de la función social de la
propiedad. También es coherente con estudios técnicos (por ejemplo, de la
UPRA) que muestran un gran desbalance en el uso del suelo en Colombia:
mientras deberíamos usar 11 millones de hectáreas para sembrar y 8 millones de
hectáreas son aptas para la ganadería, en la práctica usamos solo 4 millones
para sembrar y 38 millones para ganadería. Corregir este desbalance es urgente
para reducir la desigualdad en el acceso a la tierra, uno de los principales
problemas económicos y sociales en Colombia. Los datos del Censo
Agropecuario muestran que el 1 % de las explotaciones o unidades de
producción más grandes controlan 81% de la tierra. En este marco, la
propuesta de Petro de un impuesto predial progresivo es deseable. Este
aumentaría el ingreso de los municipios, con lo cual propone financiar la
provisión de bienes públicos de apoyo a la economía campesina y programas
sociales rurales.
Vale la pena mencionar que el candidato habla de “la democratización del acceso
   ຐ
a la tierra”, igual que en otras secciones habla de “democratizar” el agua, la
salud, la energía y varias cosas más. No se entiende exactamente a qué se refiere

con esto, pues la democracia es un sistema de organización política y no un
modo de producción económica. ¿Qué significa democratizar? ¿Cómo se hará
esto? Creemos que emplear términos ambiguos como este es indeseable y poco
informativo. Algo similar ocurre con el anuncio de poner en práctica los
instrumentos de la Constitución y la Ley para hacer cumplir la función social de
la propiedad. El mismo artículo de la Constitución que se refiere a la función
social de la propiedad pone de presente que podrá haber expropiación en
algunos casos, y la Ley posteriormente definió tales casos de manera amplia y
diversa. Este es un tema sensible y consideramos que el electorado tiene derecho
a saber exactamente qué mecanismos de los contemplados piensa usar. Las
ambigüedades en esta materia entorpecen el debate político de manera
completamente innecesaria.
En el componente de “ciudades en la economía productiva”, Petro plantea que

el Gobierno acompañará los programas de las ciudades en materia productiva.
Cabe resaltar que la política de desarrollo productivo con enfoque territorial del
presidente Juan Manuel Santos ya definió de manera precisa cómo debe
interactuar el Gobierno nacional con las comisiones regionales de
competitividad para aprovechar las vocaciones productivas de las diferentes
regiones de Colombia, pero existe un reto enorme en materia de financiación de
dicha política. Petro guarda total silencio al respecto. Por otro lado, encontramos
inconveniente que se limite a anunciar que acompañará a las ciudades, pues
existen en Colombia departamentos que están compuestos enteramente de
municipios medianos y pequeños que también necesitan apoyo en materia de
innovación y transferencia de conocimiento y tecnología.
Finalmente, mencionamos el tema de educación por ser relevante para la

política económica. Petro propone, entre otros, instaurar la jornada única
escolar, enlazar la educación media con la ciencia y la educación superior, e
instaurar un sistema de educación superior público gratuito. Para ello plantea
que “el presupuesto de educación, ciencia, cultura, deporte y protección de la
primera infancia se incrementará
 progresivamente
  ຐa un 7 % del PIB al final
del gobierno” Sin embargo no explica de dónde sacará los billonarios
del gobierno . Sin embargo, no explica de dónde sacará los billonarios
recursos necesarios para ello.
*Allison Benson es estudiante de Ph.D. en desarrollo internacional del London School

of Economics y Andrés Trejos es estudiante de Ph.D. en economía del University College
London.
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