Gratuidad

©
La gratuidad de la educación
Julio de 2009
Autor
Jaime Saldarriaga Vélez
Orlando Scoppetta DG.
Asistentes de investigación
José Manuel Espeleta Hernández
Estefanía Ciro Rodríguez
Coordinación editorial
Gabriel Torres Vargas
Proyecto Educación Compromiso de Todos
Diseño y armada electrónica

Azoma Criterio Editorial Ltda.
Sandra Barbón
Impresión
Gente Nueva Editorial Ltda.
ISBN
ISBN: 978-958-8402-12-3
Proyecto Educación Compromiso de Todos

Calle 111 No. 7C-31
Tel: 483 8080
Bogotá, Colombia
coordinacion@educacioncompromisodetodos.org
www.educacioncompromisodetodos.org
CONTENIDO
PRESENTACIÓN. .................................................................................................................. 9
Parte 1
Estudios de Caso
Agradecimientos.................................................................................................................15
PRESENTACIÓN. .................................................................................................................17
ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA.................................................19

El problema......................................................................................................................... 21
Preguntas de investigación. ............................................................................................24
Objetivos...............................................................................................................................24
Población sujeto. ............................................................................................................... 25
Delimitación espacio-temporal...................................................................................... 25
Referente conceptual....................................................................................................... 25
El derecho a la educación.......................................................................................... 25
El derecho a la gratuidad. .......................................................................................... 27
Marco referencial (categorías de análisis).................................................................. 28

Concepciones sobre la gratuidad............................................................................. 28
Costos educativos........................................................................................................ 30
Cobertura de costos del derecho a la gratuidad................................................... 32
Metodología y tópicos de indagación ......................................................................... 32
Instrumentos....................................................................................................................... 35
DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES

TERRITORIALES DESCRIPCIÓN DE CASOS......................................................... 37
Gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira ............................. 37

CONTENIDO
Contexto de la educación en el departamento de La Guajira............................. 37

La gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011. ................... 38
Gratuidad en la educación básica primaria, secundaria y media..................... 39
Financiación de la gratuidad de la educación en el
departamento de La Guajira...................................................................................... 42
Aspectos relevantes de la gratuidad
en el departamento de La Guajira. ........................................................................... 44
Retos educativos y gratuidad . .................................................................................. 46
Dificultades de la implementación de la gratuidad...............................................47
Recomendaciones desde los responsables municipales
y comunidades educativas......................................................................................... 48
Propuestas.................................................................................................................... 49
Gratuidad de la educación en el municipio de Pasto

Plan de Desarrollo 2008-2011. ........................................................................................ 50
Contexto......................................................................................................................... 50
Antecedentes.................................................................................................................51
Plan de Desarrollo 2008-2011 “Queremos más, podemos más”........................ 52
Financiación de la gratuidad de la educación. ...................................................... 56
Aspectos relevantes de la gratuidad, en el municipio de Pasto......................... 57
Dificultades en el desarrollo de la gratuidad.......................................................... 58
La gratuidad en el municipio de Pasto: retos y recomendaciones ................... 59
Recomendaciones frente a la política nacional de gratuidad. ........................... 60
Gratuidad de la educación en el municipio de Girón (Santander). ...................... 61

Contexto......................................................................................................................... 61
Antecedentes Plan de Desarrollo 2004-2007......................................................... 62
Gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011......................... 62
Financiación de la gratuidad de la educación. ...................................................... 65

LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1
Aspectos relevantes de política de gratuidad en el municipio de Girón........... 65

Dificultades en el desarrollo de la gratuidad en el municipio de Girón............ 67
Retos educativos de la gratuidad
en el municipio de Girón............................................................................................. 67
Recomendaciones hacia una política nacional
de gratuidad de la educación.................................................................................... 68
Gratuidad de la educación en el municipio de Pensilvania (Caldas)..................70

Contexto..........................................................................................................................70
Antecedentes política de gratuidad en el
Plan de Desarrollo 2004-2007.....................................................................................71
Gratuidad de la educación en el
Plan de Desarrollo 2008-2011.....................................................................................71
Financiación de la gratuidad de la educación. .......................................................73
Aspectos relevantes de política de gratuidad
en el municipio de Pensilvania...................................................................................74
Dificultades en el desarrollo de la gratuidad
en el municipio de Pensilvania...................................................................................76
Retos educativos de la gratuidad en el
municipio de Pensilvania............................................................................................ 77
de gratuidad de la educación.................................................................................... 77
Hallazgos y conclusiones..................................................................................79
Concepciones y prácticas sobre el derecho
a la educación y la gratuidad...........................................................................................79
Gratuidad como estrategia. ........................................................................................79
Gratuidad como derecho............................................................................................ 80
Focalización de la gratuidad de la educación........................................................ 80
Debate sobre los “riesgos” de la gratuidad. ........................................................... 80
Sostenibilidad presupuestal de la gratuidad de la educación. .......................81

CONTENIDO
Recomendaciones hacia la construcción de una política nacional

de garantía plena de la gratuidad de la educación en Colombia. ........................ 82
Persistir en la meta de alcanzar la gratuidad básica universal
en todos los niveles, en costos directos.................................................................. 82
Construir una política de gratuidad progresiva
que cubra tanto costos directos como indirectos................................................. 82
Formación jurídica, política y pedagógica en materia de derecho
a la educación a funcionarios públicos y a las comunidades. ........................... 83
Generar en las entidades territoriales y en las mismas instituciones
educativas, capacidad de gestión de recursos.. ................................................... 83
Construir una política de gratuidad, incluyente
desde la desigualdad social y la diversidad............................................................ 83
Exigencia de gratuidad plena a entidades territoriales que cuentan
con recursos propios suficientes, e inyección de recursos nacionales
a aquellas con déficit en recursos propios............................................................. 84
A modo de cierre................................................................................................................ 84
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................... 85
ANEXOS.................................................................................................................................. 87
Parte 2
Los planes de desarrollo local
INTRODUCCIÓN................................................................................................................101
MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO.....................................................................103
METODOLOGÍA DEL ESTUDIO. ..................................................................................107

Objetivos.............................................................................................................................107
Objetivo general..........................................................................................................107

RESULTADOS. .................................................................................................................... 111

Contenidos específicos sobre gratuidad de la educación..................................... 111
Contenidos según niveles de los planes.................................................................... 111
Contenidos según las temáticas específicamente planteadas............................113

Alimentación escolar. ................................................................................................114
Transporte escolar......................................................................................................117
Kits escolares..............................................................................................................119
Matrículas.....................................................................................................................122
Habitación....................................................................................................................124
Gratuidad no especificada........................................................................................125
Costos institucionales................................................................................................127
ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS..................129

Qué son las entidades certificadas. ............................................................................129
Resultados..........................................................................................................................130
Gobernación del Amazonas......................................................................................131
Gobernación de Antioquia. .......................................................................................131
Medellín . ......................................................................................................................132
Gobernación de Arauca.............................................................................................133
Gobernación del Atlántico.........................................................................................134
Cartagena ....................................................................................................................136
Tunja . ............................................................................................................................136
Gobernación de Caldas. ............................................................................................137
Gobernación del Cauca.............................................................................................138
Valledupar ....................................................................................................................138
Gobernación del Chocó.............................................................................................139

CONTENIDO
Sahagún (departamento de Córdoba)....................................................................140

Montería .......................................................................................................................141
Bogotá ..........................................................................................................................142
Gobernación de Cundinamarca...............................................................................142
Gobernación de La Guajira. ......................................................................................143
Neiva .............................................................................................................................144
Ciénaga (departamento del Magdalena)................................................................145
Villavicencio . ...............................................................................................................145
Gobernación del Meta................................................................................................146
Pasto .............................................................................................................................147
Gobernación de Norte de Santander..................................................................148
Cúcuta ..........................................................................................................................149
Gobernación del Putumayo. .....................................................................................149
Pereira (departamento de Risaralda)......................................................................150
Floridablanca (departamento de Santander)........................................................151
Girón (departamento de Santander).......................................................................151
Cali.................................................................................................................................152
Buenaventura (departamento del Valle del Cauca). ............................................153
Palmira (departamento del Valle de Cauca).......................................................153
CONCLUSIONES................................................................................................................155
10
PRESENTACIÓN
El tema de la gratuidad en la educación se constituye

en un elemento básico para hacer posible el pleno
goce al derecho a la educación. Sin embargo, pare-
ciera que fuera una estrategia que desde los órganos
de gobierno se establece para favorecer a los más
necesitados o para poder implementar mecanismos
de equidad.
Por esta razón para Educación Compromiso de Todos1,

en alianza con Unicef y la estrategia de Hechos y De-
rechos, se hace relevante seguir discutiendo el tema
y mostrar como, si bien se han logrado avances, aún
estamos lejos de lo que hemos suscrito en los pactos
internacionales como una forma de garantizar el pleno
acceso y el goce efectivo del derecho por todos los
niños y las niñas.
El estudio que presentamos, financiado por Unicef,

se encamina a alimentar esa importante discusión.
Tiene dos partes: primero el estudio de cuatro casos
seleccionados del análisis de cómo estaba incluida
la gratuidad en los planes de desarrollo, donde que-
remos mostrar como un departamento, La Guajira,
hace una apuesta a la gratuidad e implementa, desde
su acción programática, mecanismos y recurso que
apuntan a favorecerla. El segundo caso muestra
cómo una ciudad intermedia, Pasto, hace el mismo
Alianza público privada cuya finalidad es contribuir a la garantía de la

1
educación como derecho humano en condiciones de equidad, igual-

dad y calidad, desde el Estado, la sociedad y la familia. Sus socios en
Colombia son las Fundaciones Corona, Restrepo Barco, Plan, UNICEF,
la Corporación Región y recientemente, la Fundación Saldarriaga y
Concha.
11
presentaciÓn
ejerció y determina la forma y manejo de estrategias

programáticas específicas para lograrlo en su admi-
nistración. De igual forma el tercer caso es de un ente
territorial de menos tamaño pero que está certificado
en educación, Girón, que venía haciendo una apuesta
en los gobiernos anteriores a la implementación de
la gratuidad, y finalmente, un municipio pequeño que
aunque no está certificado, implementa formas desde
el gobierno local para garantizar la gratuidad.
La segunda parte, que en el orden de investigación

fue la primera, buscó en los 1080 planes de desarrollo
municipales a los cuales tuvo acceso, hacer un segui-
miento al concepto de gratuidad y la forma como se lo
consideraba en estos planes de desarrollo. En ellos se
hallaron múltiples interpretaciones al concepto y poca
claridad para constituirse en fundamento del Derecho.
Esta segunda parte se realizó como complemento del
estudio de Unicef para la estrategia Hechos y Dere-
chos, para la inclusión de los temas de infancia en la
planeación de los gobiernos locales.
Esperamos que este estudio, que es solamente

una indagación de las realidades presentadas en el
contexto de la formulación de políticas de gobierno,
permita profundizar en las implicaciones que la gra-
tuidad tiene para el derecho y afirmar la necesidad de
hacer mayor claridad y especificidad en lo que, desde
la perspectiva del derecho, debe implicar la gratuidad
en la educación.
12
Jaime Saldarriaga Vélez
Corporación Región
30 de junio de 2009
Agradecimientos
Este estudio sobre la gratuidad no hubiera sido posible

sin la voluntad y el compromiso de las autoridades
educativas, servidores públicos y representantes de
las comunidades educativas del departamento de
La Guajira, los municipios de Pasto (Nariño), Girón
(Santander), y Pensilvania (Caldas).
Especial gratitud, por su acogida y compromiso, a los

doctores: Luis Alfonso Barros, secretario de Educa-
ción del departamento de La Guajira; Carlos Bastidas
y Patricia Rosas, de la Secretaría de Educación de
San Juan de Pasto; José Alfredo Vega, secretario de
Educación del municipio de Girón (Santander); y Ge-
rardo Gómez, jefe de núcleo educativo del municipio
de Pensilvania (Caldas).
15
PRESENTACIÓN
Educación Compromiso de Todos es un proyecto

concebido con la misión de generar opinión pública
alrededor del derecho a la educación, y desarrollado
por la alianza interinstitucional constituida por la Fun-
dación Corona, Fundación Antonio Restrepo Barco,
Plan Internacional y UNICEF y Corporación Región,
Desde el proyecto Educación Compromiso de Todos

se viene impulsando el debate público entre el Estado
y la sociedad, con el fin de avanzar en la plena garan-
tía del derecho a la educación en Colombia. En este
sentido, vemos necesario que el Estado colombiano
asuma efectivamente la gratuidad de la educación
como principio fundamental del derecho a la educa-
ción, condición necesaria para el disfrute universal
de éste, en consonancia los tratados internacionales
suscritos al respecto por el Estado colombiano.
Pese a los compromisos firmados en el ámbito del

Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
Colombia es el único Estado en América Latina que no
presenta constitucionalmente plenas garantías al ac-
ceso a la educación básica con gratuidad, por la forma
como ha sido incluida en el texto de la Constitución
Política de 1991, y pese a las recomendaciones hechas
por la Relatora Especial de las Naciones Unidas para
el Derecho a la Educación (Tomasevski, 2003).
Ante tal estado de desprotección del derecho a la

educación gratuita, diversos entes territoriales del
país –departamentos, municipios, distritos–, han
venido desarrollando por propias iniciativa, gestión y
recursos, mecanismos y programas que vayan acer-
17
prentaciÓn
cando a sus niños, niñas y jóvenes a su pleno disfrute,

entendiendo que sin educación gratuita no existe
garantía universal del derecho a la educación.
Para Educación Compromiso de Todos, de acuerdo

con su misión de generar opinión pública alrededor
del seguimiento al derecho a la educación, es impor-
tante identificar la forma como los entes territoriales
(certificados y no certificados) le apuestan a la
gratuidad, y las concepciones que las sustentan, las
estrategias implementadas, el modo de sostenibilidad
de los costos que se derivan de la prestación gratuita
del servicio con sus propios recursos, y hacer un ba-
lance de sus logros, avances y limitaciones de dichas
iniciativas; y de los aprendizajes sobre las estrategias
desarrolladas.
De igual forma esta indagación deberá conducirnos

al debate sobre la calidad de la educación y sus costos,
puesto que el pleno goce del derecho no solo exige la
garantía del acceso sino la necesidad del desarrollo
de modelos de educación pertinentes y apropiados
en las diferentes regiones y necesidades educativas
de los niños, niñas jóvenes, de modo que la gratuidad
no se traduzca, como lo sostienen muchos de sus
detractores, en educación de mala calidad.
Esperamos que este estudio contribuya a esclare-

cer el presente y futuro del derecho a la educación
y facilite la generación de los debates e iniciativas
entre la sociedad y el estado, necesarios para lograr
el reconocimiento efectivo de la gratuidad, como
principio constitutivo del derecho, con calidad y sin
condicionamientos económicos para su garantía por
parte del Estado colombiano.
18
ANTECEDENTES
Y CONTEXTO DEL PROBLEMA
Es frecuente escuchar, en escenarios de de-

bate sobre política educativa colombiana y sobre la garantía del derecho a la
educación en nuestro país, la afirmación de que Colombia es el único país en
América Latina que no cuenta con educación gratuita. Esto ha sido ratificado
por los informes de la ex relatora de las Naciones Unidas por el Derecho a la
Educación, Katarina Tomasevski, y constatado por diferentes informes nacio-
nales y locales.
Pese a que el Estado colombiano ha suscrito y ratificado un gran número de

instrumentos internacionales en el marco del derecho internacional de los dere-
chos humanos1, esto no se ha traducido en una norma de rango constitucional
que estipule claramente la gratuidad de la educación (al menos de la educación
primaria) sin ambivalencias ni condicionamientos hacia una garantía universal
efectiva.
Es una afirmación común entre los estudiosos, que la Constitución de 1991 fue
débil en su postura, no legisló sobre la gratuidad de manera taxativa, y abrió
compuertas para que los gobiernos, tanto el nacional como los de las entidades
territoriales –departamentos, municipios, distritos–, hicieran de la gratuidad de
la educación un asunto optativo y no de obligatoriedad constitucional.
El artículo 67 de la Constitución Política reconoce que la educación es un derecho
de la persona y un servicio público que tiene una función social. La Constitución
establece la obligatoriedad de la educación entre los 5 y los 15 años de edad, que
comprenderá como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica. El
artículo 44 reconoce la educación como un derecho fundamental de las niñas y
1 Entre los pactos ratificados por el Estado colombiano se encuentran: Declaración Universal de los Derechos
Humanos (art. 26); Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (art. 18), ratificado
por la Ley 74 de 1968; Pacto de derechos civiles y políticos, Convención sobre los derechos del niño (arts.
28 y 29) ratificado por la Ley 12 de 1991; Protocolo adicional a la convención americana, sobre derechos
humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (art. 13) ratificado por la Ley 319 de
1996. Además de otras obligaciones referidas al derecho a la educación sin discriminación, en particular
en contra de la discriminación contra las mujeres (Convención sobre la eliminación de toda forma de dis-
criminación contra la mujer (art. 10) ratificado por la Ley 51 de 1981; y la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación racial (artS. 5 y 7) ratificado por la Ley 22 de 1981.
19
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA
niños y, a su vez, la prevalencia de sus derechos sobre los derechos de los demás.
La gratuidad de la educación en las instituciones del Estado está reconocida “sin
perjuicio de la posibilidad de cobrar derechos académicos a quienes puedan sufra-
garlos” (Mejía, 2006).
Tal ambivalencia en el plano constitucional se ha visto reflejado en particular

en los instrumentos legales de financiación de la educación a nivel nacional
como es, el Acto Legislativo 001 de 2001 –que reformó el régimen del situado
fiscal y las transferencia a los municipios2, estipulado por Ley 60 de 1993–. Al
tiempo que la legislación asigna responsabilidades a las entidades territoriales
en cuanto a la garantía del derecho a la educación, restringe de manera precisa
sus atribuciones en cuanto a la toma de decisiones sobre los recursos que le
son asignados. En particular, frente a la garantía de la gratuidad de la educa-
ción, reconocida por la Constitución, las entidades territoriales, entre ellos, los
municipios y distritos especiales, no gozan de las competencias para destinar
recursos de las transferencias asignadas por la nación, a la garantía de la gra-
tuidad de la educación.
Ante tal restricción, algunas entidades territoriales, conscientes de la gravedad

de la no gratuidad universal para el disfrute del derecho a la educación, han
venido implementando iniciativas propias, desde sus recursos, para salvar
dicho obstáculo, y poder contar en su territorio con una generación “libre de
ignorancia”.
Solo a partir del año 2007, el Consejo Nacional de Política Económica y Social
–Conpes–, del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, median-
te la expedición del documento Conpes Social 112, se aprobó destinación de
los recursos del Sistema General de Participación para el cubrimiento de los
costos de los derechos académicos cobrados por las instituciones educativas
oficiales, según certificación del Ministerio de Educación Nacional. El Conpes
Social 116 (2008:6),
... ajusta la distribución efectuada en el Conpes Social 112 de los $30.000 por niño
entre 5 y 17 años de los niveles 1 y 2 del Sisben, indígenas y desplazados para los
municipios, distritos y las áreas no municipalizadas de los departamentos de Ama-
zonas, Guainía y Vaupés, correspondiente al reconocimiento de los recursos que
han dejado de ejecutar las entidades territoriales en actividades de mejoramiento
de la calidad educativa, por establecer el no cobro de los derechos académicos en
los establecimientos educativos oficiales.
Este estudio se propone hacer visibles dichas iniciativas, con la idea de mostrar
sus alcances y limitaciones, al tiempo que mostrar, en particular al Estado y a la
Se entiende por “transferencias” el porcentaje de participación de los municipios en los ingresos corrientes
2
de la nación.
20
sociedad colombiana que, más que un asunto de recursos económicos, es un

asunto de voluntad política y de compromiso con que ningún niño, niña o joven,
por su condición económica, pueda realizar la vida que desea.
El problema
Las condiciones socioeconómicas de la mayoría de las familias colombianas (con
un índice de pobreza cercano al 50% reconocido por el propio Gobierno nacional)
dificultan significativamente el acceso y permanencia de sus hijos en el sistema
educativo. El cobro de matrículas, la insuficiencia de subsidios educativos para
las poblaciones más pobres y los limitados programas destinados a aliviar las
cargas de la canasta educativa explican en gran medida el relativo avance de
las políticas de cobertura y la persistencia de la deserción escolar.
En este sentido la Contraloría General de la República ha señalado:

la principal razón de inasistencia de las niñas y los niños en edad escolar es la falta
de dinero en su hogar, que en muchos casos los obliga a vincularse al mercado
laboral en busca de ingresos adicionales para su hogar, dejando de lado las activi-
dades académicas.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha observado que el

artículo 67 de la Constitución garantiza la educación gratuita, sujeta al pago de
cuotas por quienes pueden pagarlas. Nota con preocupación que esas cuotas
han impedido a muchos niños tener acceso a la educación primaria gratuita y
que las familias han tenido que entablar procedimientos legales para poder ob-
tener la educación primaria gratuita. Esta práctica del Estado parte es contraria
a los artículos 13 y 14 del Pacto.
Teniendo en cuenta el carácter de universalidad que exige el principio de gratui-

dad para la educación primaria, no resulta equitativo diferenciar entre pudientes
y no pudientes dentro del grupo de niños y niñas que acceden a la educación
primaria pública. Al respecto, la relatora para el derecho a la educación mani-
festó que dicha distinción “permite la evaluación de la capacidad de pago de la
familia, mediante criterios arbitrarios; y reafirma que en Colombia la incapaci-
dad de pago sigue siendo la principal razón de la falta de escolarización y de la
deserción escolar”.
El PIDESC reconoce la dificultad que pueda presentarse para una gratuidad

general e inmediata por lo que incorpora el principio de la progresividad, para
lo cual los gobiernos deben implementar políticas y liberar recursos de forma
progresiva buscando siempre la meta de la gratuidad generalizada.
21
Pese a los compromisos firmados y ratificados por el Estado colombiano en ma-

teria del derecho a una educación gratuita, la gratuidad no es aún incorporada en
las políticas y presupuestos nacionales. A su vez, algunas entidades territoriales
han intentado subsanar este vacío reconociendo su prioridad, conscientes de
los efectos en términos de desigualdad social y educativa, por no contar con
garantía para una educación gratuita universal; otras entidades territoriales
no lo consideran así, lo que genera aún mayor desequilibrio en el estado del
derecho a la educación entre regiones y entidades territoriales en materia de
capital humano. Esto significa que la garantía del derecho a la educación gratuita
está condicionada por la voluntad política de gobernantes y legisladores, tanto
nacionales como locales
A nuestro juicio, un primer elemento que incide en dicha voluntad política es el
tipo de concepciones sobre la educación y el derecho a la educación gratuita de
los responsables gubernamentales y legisladores, que hace que actúen en pro o
en contra de la gratuidad de la educación, ya por incidencia en políticas, ya por
gestión de recursos, o acepten como natural la no gratuidad de la educación;
concepciones de la gratuidad que van desde el reconocimiento de la gratuidad de
la educación como derecho universal y obligatorio, hasta el de la educación como
mercancía, pasando por visiones basadas en “la liberalidad del gobernante”, la
focalización en población vulnerable, la meritocracia y la corresponsabilidad,
entre otras posibles. Esto define, a su vez la universalidad o no del derecho, su
alcance en materia de costos, la progresividad, obligatoriedad, formas y fuentes
de financiación, y niveles educativos a los que se aspira cobijar.
Un segundo elemento problemático, tiene que ver con la definición de los costos
educativos o rubros por parte del gobernante al considerar su responsabilidad
en materia de gratuidad, referido a costos directos e indirectos.
Un tercer elemento, derivado del anterior tiene que ver con el alcance de la gratui-
dad que los responsables políticos, en su voluntad, quieren darle a la gratuidad,
y que pasa por concepciones minimalistas, maximalistas e intermedias.
Un cuarto elemento tiene que ver con la materialización de las concepciones y
apuestas sobre el derecho a la gratuidad, enunciados en los planes de desarrollo
territoriales, en prácticas que se concretan en estrategias específicas, programas
o proyectos, y deben estar contemplados en los planes de desarrollo y hacerse
visibles en acciones directas de garantía de la gratuidad.
Una dificultad estructural con la que se encuentran las entidades territoriales
para su compromiso con gratuidad consiste en que la autonomía que la Cons-
titución confiere a las entidades territoriales (CN, art. 87) se ve restringida por la
misma constitución, en tanto que el modelo administrativo de Estado colombiano
propuesto por esta, al tiempo que entrega a los municipios responsabilidades en
22
cuanto a la garantía del derecho a la educación, niega la posibilidad de que los

municipios y distritos del país puedan destinar los recursos transferidos por la
nación a las entidades territoriales a la gratuidad de la educación. Esto les obliga
a gestionar y destinar recursos, sean propios o de cooperación y alianzas con
organizaciones de la sociedad y del sector privado, con la banca multilateral o
con agencias de cooperación internacional, lo que hace de la puesta en marcha
de la gratuidad, un azar.
Una consecuencia previsible de este modelo estructural que entrega la respon-
sabilidad de financiar la gratuidad de la educación a los entes territoriales –con
prohibición expresa de usar recursos de las transferencias del Sistema General
de Participación, SGP–, es un profundización de la brecha en las desigualdades
entre departamentos y entre municipios: existen municipios cuyos recursos
propios permiten sobradamente reconocer y financiar la gratuidad universal,
aún más allá de los compromisos que establecen los convenios internacionales
suscritos y ratificados por el Estado colombiano.
Por el contrario, gran cantidad de municipios en las regiones de mayor pobreza,
algunos de los cuales están siendo evaluados en su capacidad financiera para
seguir existiendo como municipios, no cuentan con recursos suficientes pa-
ra atender el conjunto de necesidades básicas de la población bajo responsabi-
lidad estatal –educación, salud, vivienda, empleo, servicios públicos, seguridad,
infancia, entre otros–.
No obstante, algunos de estos municipios pobres han priorizado los pocos recur-
sos propios con los que cuentan, y los han destinado a garantizar el derecho a
la educación, en tanto reconocen que sin gratuidad, todos los demás esfuerzos
resultan incapaces de generar equidad e inclusión social universal.
Esto se agrava en la medida en que el actual Gobierno nacional no ha incluido
en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 el tema de la gratuidad de la edu-
cación, contraviniendo de esta forma los compromisos adquiridos. No existe
ninguna mención de la gratuidad o de educación gratuita en el texto final del
Plan de Desarrollo.
Por fortura, una esperanza de avance en el desarrollo de la gratuidad se abre
con la expedición del Conpes 112 del 5 de febrero de 2008, aunque no esté re-
conocido ni enunciado como tal:
Adicionalmente, se asignan $30.0003 por niño entre 5 y 17 años de los niveles I y II del
T
Sisben a los municipios, distritos y las áreas no municipalizadas de los departamen-

tos de Amazonas, Guainía y Vaupés, según información certificada por el Ministerio
Costo promedio de los derechos académicos cobrados por los establecimientos educativos oficiales,
3
según certificación del Ministerio de Educación Nacional.
23
de Educación Nacional resultante del cruce de las bases de datos del Sisben del
Departamento Nacional de Planeación y de matrícula del Ministerio. Esto con el fin
de reconocer a las entidades territoriales, los recursos que han dejado de ejecutar
en actividades de mejoramiento de la calidad educativa, debido a que han estable-
cido el no cobro de los derechos académicos en los establecimientos educativos
oficiales. El valor asignado por este concepto asciende a $43.761 millones, para un
total de calidad de $516.825 millones.
Si bien valoramos como avance importante con relación a la política anterior

de no gratuidad, esta política solo reconoce los dineros destinados por las
entidades territoriales a su política de no cobro de los derechos de matrícula;
reconocimiento que solo se hace de manera focalizada (no universal) en la
población registrada en la base de datos del Sistema Único de Beneficiarios
Sisben, clasificada en los niveles 1 y 2.
En este panorama, la mayor parte de los esfuerzos por alcanzar la gratuidad uni-
versal en el conjunto de componentes de los costos educativos, alcance y costos,
continúan supeditados a la capacidad de generación de recursos propios de las
entidades territoriales, y a la voluntad política de sus gobernantes y legisladores.
Es un propósito de este estudio, reconocer estos esfuerzos a partir de la valo-

ración de los posibilidades y limitaciones de acciones impulsadas por algunas
entidades territoriales, comprometidas con el derecho a la gratuidad, pilar fun-
damental del derechos a la educación universal, gratuita y de calidad; así como
recoger las recomendaciones y desafíos identificados por los actores sociales
responsables de dichas iniciativas.
Con ello, Educación Compromiso de Todos quiere aportar a la construcción de

una propuesta de política pública de la gratuidad de la educación en Colombia.
Preguntas de investigación
En los planes de desarrollo territoriales 2008-2011, ¿cuál es el alcance en la com-
prensión y previsión de la garantía del derecho a la gratuidad de la educación.
¿Qué claves político-administrativas podrían derivarse de algunas experiencias

locales, en pro de la gratuidad de la educación en Colombia?
Objetivos
1. Analizar los concepciones y formas de la inclusión de la gratuidad en los
planes de desarrollo 2008-2011, en cuatro entidades territoriales,
24
2. Determinar claves político-administrativas a partir del estudio de estrategias

locales de gratuidad de la educación, en cuanto a alcances, estrategias,
recursos e impactos sociales, en los cuatro entes territoriales participantes
en el estudio de caso, en el periodo 2008-2011.
Población sujeto
Autoridades locales, servidores públicos locales del sector educativo, rectores de
instituciones educativas, miembros representantes de comunidades educativas,
expertos en política educativa.
Delimitación espacio-temporal
El estudio se realiza en cuatro entidades territoriales del país, teniendo como
referentes los planes de desarrollo territorial, tanto los actuales como los ante-
riores (como antecedentes de las actuales políticas de gratuidad). Esto es, los
periodos 2004-2007 (antecedente) y 2008 (planes de desarrollo vigentes).
Referente conceptual
El derecho a la educación
El derecho a la educación es un derecho de la persona en cuanto tal. “La titu-
laridad del derecho a la educación surge de la calidad como persona y no de
su ciudadanía, ni de su nacionalidad” (Garay y Rodríguez, 2005). Por tanto, la
educación es un derecho fundamental. Igualmente se considera un bien público,
en la medida en que se convierte en un medio esencial para el disfrute de otros
derechos y de bienes públicos como la cultura y para la participación como ciu-
dadanos en la toma de decisiones; igualmente, es una herramienta fundamental
para superar situaciones de inequidad y de desigualdad económica.
En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto el ple-

no desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los
derechos de los demás y a las libertades fundamentales; con ella se favorece
la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos los grupos
étnicos y religiosos. Para cumplir con este propósito institucionalmente, existen
los sistemas escolares, la responsabilidad compartida del Estado, la familia y
la sociedad y las políticas de cobertura, eficiencia, calidad y pertinencia de la
educación (Procuraduría, 2006:47).
25
Como está concebido el derecho a la educación por la Declaración Universal

de los Derechos Humanos su objeto tiene cuatro componentes:
El pleno desarrollo del sujeto, en su propia personalidad.

El fortalecimiento del respeto de los demás, sobre la base de su reconoci-
miento como sujetos de derechos (derecho-deber).
La protección y desarrollo de capacidades para el ejercicio de las libertades
fundamentales.
El compromiso de los Estados y los individuos con los derechos humanos,
la paz, el reconocimiento de la diversidad y el respeto por la diferencia.
La educación, –afirma la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el

Derecho a la Educación–, desempeña un papel multiplicador de derechos y
tiene importancia para facilitar el disfrute de todos los derechos y libertades
(Tomasevski, 2004:19).
La interrelación de los derechos humanos nunca es más evidente que en los

procesos educativos. Por esta razón, el derecho a la educación es una garantía
individual y un derecho social cuya máxima expresión es la persona en el ejer-
cicio de la ciudadanía (Muñoz, 2006:11).
En esa medida, la universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la educación, y el

acceso y permanencia en una escuela de calidad, son condiciones necesarias
para que la educación como derecho humano universal aporte a la superación de
la inequidad. En caso contrario, la educación paradójicamente termina contribu-
yendo a que las desigualdades y abusos se incrementan. En este sentido afirma
Tomasevski: “Los que tienen el peor acceso a la educación dejan esa herencia
a las siguientes generaciones”. Hacer responsables del sostén económico de la
educación a las familias y las comunidades locales, ensancha la brecha entre los
que más tienen y los que tienen poco o nada. Para romper este círculo vicioso
se requiere que los gobiernos, individual y colectivamente, prioricen y equiparen
los fondos para educación, desde el nivel local al global. (2004, 80).
Disposiciones claves de los tratados internacionales

sobre educación gratuita y obligatoria
Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)
“La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción
elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria”.
Convención contra la discriminación en la educación de la UNESCO (1960)

“Los estados miembros en la presente convención se comprometen a formular,
desarrollar y aplicar una política nacional encaminada a promover… la igualdad
26
de posibilidades y de trato… y en especial a: a) hacer obligatoria y gratuita la

enseñanza primaria”.
Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (1966)

“La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos, gratuitamente”.
Convención de los derechos del niño (1989)

“Los estados miembros reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de
que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de opor-
tunidades ese derecho, deberán en particular: a) implementar la enseñanza
primaria obligatoria y gratuita para todos”.
Foro Mundial de Educación, Dakar 2000

“Asegurar que para el año 2015 todos los chicos, en especial las mujeres,
los chicos con circunstancia difíciles y aquellos que pertenecen a minorías
étnicas, tengan acceso y completen la educación primaria gratuita y obliga-
toria de buena calidad”.
El derecho a la gratuidad
Como la ha definido Scoppetta (2009:8) se entiende por gratuidad en la educación:
suplir las diferentes fuentes de costos de la educación, que por carencia de fuentes
de financiación son eventualmente trasladados al hogar del estudiante, y que de
esta manera se constituyen en barreras de acceso que dificultan la inclusión o
permanencia en el sistema educativo.
La relación entre gratuidad, universalidad y obligatoriedad es necesaria y urgen-

te. El sentido de la gratuidad es quebrar todos los obstáculos de accesibilidad
a educación con calidad para todos los niños y niñas, con independencia de
los recursos económicos de sus familias. Es decir, el acceso a educación con
calidad no puede depender de que las familias cuenten o no con los recursos
para ello. La gratuidad obvia lo económico como prerrequisito.
Esto se explica en tanto se entienda la educación como un derecho fundamental

de carácter universal, por lo cual la prestación del servicio por parte del estado
es una obligación incondicional.
El compromiso de los estados de implementar educación obligatoria y gratuita

para el nivel de enseñanza primaria, no riñe ni excluye la necesidad y demanda
social de que el derecho a la educación cubra al menos la educación secunda-
ria, en la medida en que la sola educación primaria se ha hecho a todas luces
insuficiente para garantizar condiciones mínimas de equidad en el acceso a
educación superior y empleos dignos.
27
La progresividad en la implementación de la gratuidad, definida en el tiempo,

se constituye en una obligación de los estados cuyas dificultades de recursos
inmediatos para ello sean evidentes, y en la vía para hacerla efectiva en el me-
diano plazo:
La realización progresiva fue el término utilizado en los tratados internacionales
sobre derechos humanos en relación con el derecho a la educación. De esta mane-
ra los gobiernos se obligaban asegurar de forma inmediata la educación primaria
gratuita y obligatoria para todos los chicos y chicas, o a elaborar un plan y buscar
ayuda internacional para cumplir con esta obligación tan rápido como fuera posible.
La educación posprimaria debía hacerse progresivamente asequible y accesible a
todos (Tomasevski, 2004:80).
La universalidad incluye a las personas cuyos recursos económicos podrían

ser suficientes para cubrir costos educativos en un momento dado. Es decir,
que la gratuidad no es una estrategia más de focalización para la reducción de
la pobreza y la inequidad. Se trata de un bien jurídico al que se accede por el
simple hecho de ser persona, por lo que el estado debe garantizarlo sin condi-
cionamiento alguno.
Marco referencial (categorías de análisis)

Presentamos a continuación los aspectos o categorías que guían este estudio,
y que consideramos necesarias y suficientes para identificar y valorar el estado
del derecho a la educación gratuita en Colombia, así como para reconocer
algunas experiencias de los entes territoriales que pueden servir de referente
para el diseño y desarrollo definitivo de su garantía (Anexo 1).
Concepciones sobre la gratuidad

Consideramos que uno de los obstáculos para la implementación de la gratuidad
en Colombia consiste en la existencia de diferentes concepciones de la educación
y de su accesibilidad, arraigadas en la mentalidad de muchos colombianos y
en particular de sus gobernantes. Estas concepciones las podemos tipificar, de
acuerdo a su concepción de la gratuidad, su alcance4, obligatoriedad, progresi-
vidad y fuentes de financiación, así:
a. Como derecho universal y obligatorio. La gratuidad como derecho derivado

del derecho a la accesibilidad, cobija a todas las personas, y se debe hacer
efectivo sin requisito alguno, como obligación estatal para su disponibilidad.
El alcance cada vez mayor del derecho a la educación está contenido en su misma definición, en el principio
4
de realización progresiva. Esto implica priorizar la educación integradora, gratuita y obligatoria para todos,
y extender este derecho lo más rápido y lejos que se pueda (Tomasevski, 2004:257).
28
En cuanto a su alcance, se acoge a lo estipulado en las convenciones firmadas

–educación primaria inmediata, progresividad en secundaria y superior–. La
obligatoriedad del Estado se asume sin objeción. La financiación y la gestión
de la gratuidad forma parte del presupuesto estatal.
b. La gratuidad como política social incluyente de la población infantil en situa-

ción de vulnerabilidad social.
Esta concepción elimina la universalidad de la gratuidad y focaliza su obliga-
ción en poblaciones pobres, vulnerables y con discapacidades, en situación
de desplazamiento o en procesos de reinserción social. Su propósito de
equidad excluye a sectores medios y altos.
El alcance de la gratuidad depende de la misma política social, que no prioriza
sus obligaciones por niveles educativos sino por estratos socioeconómicos,
lo que en ocasiones significa que población infantil del nivel primaria tenga
que pagar por su acceso y permanencia, en tanto no estén inscritos en
programas focalizados; puede ocurrir que población de niveles educativos
de secundaria e incluso superior puedan estar cobijados por programas de
gratuidad.
La obligatoriedad se condiciona a lo estipulado en las políticas de inclusión.
Su financiación no forma parte de los compromisos presupuestales estatales
de ley sino de la existencia de programas financiados para ello.
c. Concepción meritocrática de la gratuidad

La gratuidad como mérito niega por principio la gratuidad de la educación
como un derecho. Se concibe la gratuidad como un premio a quien se lo ha
ganado por rendimiento académico, evaluado por el sistema. Se considera
como un mecanismo de justicia y equidad: “darle a cada quien lo que se
merece”. Tiene como criterio de valoración las capacidades individuales y el
esfuerzo personal.
El alcance se determina por la prioridad establecida por el gobernante o los
responsables educativos. La universalidad se concibe como igualdad de
oportunidades para el concurso, al cual todos tienen acceso. La progresivi-
dad y obligatoriedad desaparecen. La financiación depende de los recursos
obtenidos y destinados para el efecto: no se considera una obligación.
d. La gratuidad de la educación como liberalidad o dádiva del gobernante.

Más que una concepción, se trata de una postura demagógica y populista y
en ocasiones clientelista, como acción voluntaria del gobernante o del fun-
cionario público. No significa, por tanto, reconocimiento del derecho, pese a
que tenga un alcance general. Es discrecional en cuanto a su obligatoriedad.
De ello mismo depende los montos y fuentes la financiación.
29
e. La gratuidad como inconveniente: generadora de paternalismo e irresponsa-

bilidad.
Esta concepción, con gran peso y aceptación en el medio colombiano, concibe
la gratuidad como un acto de paternalismo y con efectos perjudiciales en la
formación misma de los educandos y en la responsabilidad de las familias:
“lo que nada nos cuesta hagámoslo fiesta”.
En consecuencia, la educación debe ser cobrada a sus familias, aún a bajo
costo argumentando el carácter “simbólico” y pedagógico del pago realiza-
do. El no pago aplica como condición de exclusión de la escuela, tanto en la
educación oficial como privada. La obligatoriedad de la educación se traslada
del estado a las familias. La financiación debe incluir los costos que están
obligados a aportar sus familias.
Si bien en el caso colombiano, existen disposiciones legales para que el
cobro de costos educativos no sea causal de desescolarización, tal exención
debe estar plenamente justificada por la propia familia. La aceptación de la
exención de pagos depende del funcionario asignado para ello.
Costos educativos
Para este estudio, se entiende por costos educativos, aquellos rubros económi-
cos requeridos a los estudiantes para el acceso, permanencia, y calidad de su
educación, los cuales deben ser cubiertos por el Estado o por las familias.
En el caso colombiano, la Constitución de 1991, en su artículo 67 señala que

“la educación será gratuita, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos”. Como afirma Uprimny (2007:7):
la Constitución establece que la educación es gratuita pero sólo para aquellos que no
pueden pagar. En este sentido, la Constitución no establece la gratuidad de la edu-
cación, sino un subsidio condicionado a la incapacidad de pago de los hogares.
Quienes se han ocupado del tema de los costos educativos diferencian los
costos directos de los costos indirectos, permitiendo con esta distinción develar
los gastos reales en los que tienen que incurrir las familias, y de esta manera,
valorar su real alcance, develando actitudes engañosas de gobiernos que afir-
man cumplir con su obligación de gratuidad por el hecho de cubrir alguno de
los rubros de los costos educativos.
Entendemos como costos directos aquellos renglones que deben ser cancelados
a la institución educativa de manera directa para su funcionamiento y prestación
de servicios, como son: matrícula, pensión, transporte escolar, alimentación
(en algunos casos); y que son exigidos por esta como condición de acceso y
permanencia.
30
Por costos indirectos consideramos aquellas gastos económicos que hace la

familia para dotar a sus hijos de las condiciones materiales e implementos ne-
cesarios para asistir a la escuela: útiles, uniformes, alimentación (en algunos
casos), materiales de trabajo, transporte público, salud, seguros, y otros gastos
e imprevistos.
Tabla 1
Tipos de gasto educacional para los hogares
Directo Indirecto
Matrícula Útiles
Anual
Uniforme
Pensión Materiales
Mensual Transporte Otros pagos
Alimentación
(Barrera y Domínguez, 2006:38)
Al respecto, Tomasevski, afirma:

La gratuidad de la educación, para lograr que sea realmente obligatoria, tal como
fue planteada originalmente, ha caído en el olvido. Aun cuando los costos directos
son asumidos por el Estado, los costos indirectos (como el transporte y las comidas)
puede quedar fuera del alcance de la familia, mientras que los costos imprevistos
pueden ser imposibles de afrontar.
Barrera y Domínguez (2006:38) dividen los costos educativos según la periodi-

cidad del gasto, y dividen los costos educativos en anuales y mensuales. Esta
clasificación permite identificar el impacto de los costos anuales, tanto directos
como indirectos, que tienen que hacer las familias al momento del ingreso e
inicio del año escolar, y como condición para ello; en especial, las matrículas, los
uniformes y los útiles. Muchas de las familias más pobres o con varios hijos en
edad escolar, podrían no poder contar con los recursos en el momento exigido,
lo que lleva a no poder acceder, aún contando con el cupo y el interés, con la
consecuente desescolarización de sus hijos. En lenguaje coloquial de las familias
se expresa como “no hay plata para estudiar”.
Por su parte, los costos mensuales recaen sobre la canasta familiar de manera
diferida, especialmente de las familias más pobres, y muchos de sus hijos se
ven obligados durante el año a desertar para cubrir las necesidades básicas de
subsistencia.
31
Cobertura de costos del derecho a la gratuidad

Considerar que existe garantía del derecho a la gratuidad tiene que ver con las
concepciones y definiciones en materia de cobertura de costos. Dicho de otra
manera, ¿qué costos debe cubrir el Estado para valorarse que la gratuidad está
ya garantizada?
Frente a esta consideración, se ha identificado básicamente tres posturas: una
minimalista, que sólo incluye en la gratuidad los costos directos de matrícula
y los derechos académicos; la segunda, una posición intermedia, que incluye
además de los anteriores, los costos indirectos.
La tercera postura, llamada maximalista, plantea que la gratuidad debe cubrir
gastos compensatorios, es decir que el Estado debería subsidiar el costo de
oportunidad en que incurre la familia al enviar a un niño a la escuela (Uprimny,
2007:5).
La obligación del Estado de compensar a los padres que no pueden enviar sus
hijos a la escuela no ha cambiado desde 1952: donde la pobreza prevalece, las
medidas legales para elevar la edad mínima para el empleo o para establecer la
escolaridad obligatoria seguirán siendo ineficaces, y quizás contraproducentes,
a menos que se las acompañe de asistencia social para las familias y para los
niños y niñas. Deberían preverse, de ser posible, asignaciones familiares y otras
medidas (reducción de impuestos, préstamos) (Tomasevski, 2004:43).
Esta postura va más allá y reconoce un contexto en el cual el trabajo infantil,
y en especial, el trabajo adolescente, es, en no pocas ocasiones, una fuente
necesaria de sostenimiento familiar, en especial en hogares en situación de
pobreza y extrema pobreza, o un amplio número de hijos. Países como México
(Programa Oportunidades), Chile (Chile Solidario) o Brasil (Bolsa Escola), entre
otros, han desarrollado programas compensatorios con importantes logros en
materia de escolarización.
Para el caso colombiano, una opción maximalista de la gratuidad no debe des-
cartase, especialmente en entidades territoriales que van avanzando en costos
directos e indirectos, y aún así, permanece la desescolarización.
Metodología y tópicos de indagación

El estudio de gratuidad de la educación en los planes de desarrollo locales, se
hace adoptando la metodología de estudios de caso.
Esta metodología de investigación social cualitativa parte de “reconocer en la

singularidad una perspectiva privilegiada de conocimiento de lo social” (Ga-
32
leano, 2004:69), que permite superar los dualismos entre individuo y sociedad,
persona y cultura, objetivo–subjetivo, realidad exterior–realidad interior, cualita-
tivo–cuantitativo. Se acerca a la realidad desde diversas perspectivas y busca
leerla en todas sus dimensiones: social, cultural, psicológica. Apunta más a la
comprensión que a la medición (aunque no la excluye). Las individualidades
como las situaciones particulares son leídas contextualmente. En tanto meto-
dología analítica, los estudio de caso permiten que se hagan visibles fenómenos
no reconocidos inicialmente, indagando por nuevas relaciones y variables que
permitan comprender lo confuso y desconocido.
En cuanto a su validez, en los estudios de caso “la información obtenida no está
sujeta a criterios de verdad y falsedad, sino al criterio de credibilidad que permite
interpretaciones desde diferentes lógicas” (Galeano:70).
Dados los propósitos de este trabajo (aportes a la construcción de la gratuidad
educativa), hemos adoptado un tipo de metodología que Stake (1994:236-237,
citado por Galeano) ha denominado estudio de caso colectivo, en el que el in-
vestigador, más que detenerse en profundizar casos individuales, se privilegia
indagar sobre una característica que le es común: “no se trata de estudiar un
colectivo, sino de un estudio instrumental extendido a varios casos” (Galeano,
2004:71). Por tanto, se ha escogido de manera intencional, a un conjunto de
casos con una característica común: apostarle a la gratuidad de la educación,
lo que nos permitirá recoger, desde sus experiencias, aprendizajes, avances y
limitaciones sobre la problemática que nos ocupa.
En cuanto al nivel de desarrollo del estudio, se pretende ir más allá del nivel
descriptivo y hacer un estudio de caso interpretativo que permita desarrollar
categorías como el derecho a la educación y la gratuidad, y facilitar una gene-
ralización del estado general del derecho que permita fundamentar el desarrollo
de iniciativas en pro de su garantía.
En cuanto a la modalidad de investigación, creemos pertinente desarrollar un
estudio de caso de modalidad evaluativo que “describe, explica y sopesa la informa-
ción para emitir un juicio, como acto esencial de la evaluación” (Galeano:72).
Los estudios de caso han sido precedidos por la revisión documental de los
planes de desarrollo 2008-2011, de los departamentos, municipios y distritos
del país identificando en ellos la existencia o no de políticas para la garantía
de la gratuidad de la educación, estudio elaborado por el investigador Orlando
Scoppetta (2008), para la Alianza Educación Compromiso de Todos5.
Se revisaron 1080 planes de desarrollo, lo que equivale al 96% de las entidades territoriales del país, 100%
5
(32) departamentales y 95.3% (1048) municipales. Luego de la revisión de los 1080 planes de desarrollo repor-
tados, fueron seleccionados 244, lo cual equivale al 22,6% del total de planes recibidos. Estas 244 entidades
territoriales están ubicadas en 27 departamentos, de 12 gobernaciones y 232 municipios (Scoppetta:5).
33
En cada estudio de caso se aplicaron diversas técnicas que permitan la triangu-

lación de la información: revisión documental y se aplicaran algunas técnicas
interactivas como la entrevista individual semiestructurada a servidores públicos
responsables (secretarios de educación y jefes de núcleo y entrevista en profun-
didad a representantes de las comunidades educativas con conocimiento sobre
las políticas, programas y estrategias de gratuidad.
Criterios para la selección de la muestra

A partir de este estudio, se seleccionará la muestra de cuatro estudios de caso de
manera intencional, con criterios previos como: ser entidad territorial (departamen-
to o municipio), contar con disponibilidad de recursos propios, haber incluido la
gratuidad en el diagnóstico, programas y presupuesto de los planes de desarrollo.
Además, en cuanto a la viabilidad del estudio de caso, se debe contar con indicios
claros orales, textuales o virtuales del desarrollo de dichos programas, además
de la voluntad y disponibilidad de los servidores públicos, de la existencia, faci-
lidad y accesibilidad a las fuentes: “Se trata de seleccionar aquel que permita
aprender lo más posible sobre el objeto de investigación” (Galeano:74).
Como unidad de análisis se toma a las entidades territoriales, esto es, departa-
mentos y municipios (incluyendo en estos a los distritos).
El estudio de casos se hará en:
Un departamento
Tres municipios
• Un municipio pequeño no certificado
• Una ciudad intermedia
• Una ciudad grande
Tanto los criterios definidos como la disponibilidad de los funcionarios de las ad-
ministraciones llevaron a la selección de las siguientes entidades territoriales:
Departamento de La Guajira. Certificado
Municipio de Pasto (capital del departamento de Nariño). Certificado
Municipio de Girón (Santander). Certificado.
Municipio de Pensilvania (Caldas). No certificado
34
Instrumentos (anexo 2)
Fichas analíticas de documentos. Procesamiento mediante Atlas TI 5.5.
Ficha de entrevista semiestructurada.
Ficha de entrevista en profundidad.
35
DESARROLLOS DE LA
GRATUIDAD
EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
DESCRIPCIÓN DE CASOS
Gratuidad de la educación
en el departamento de La Guajira6
Contexto de la educación en el departamento de La Guajira

El departamento de La Guajira se encuentra en la zona más septentrional del
país en la región de la costa Caribe y límites con la república de Venezuela.
Cuenta con una población aproximada de 623.250 habitantes (proyección censo
Dane 2005). Su capital es Riohacha con una población aproximada de 169.311
habitantes (proyección censo Dane 2005. Fuente: Colombia jóven).
Sus ingresos económicos provienen principalmente en la explotación de recursos

minerales como el carbón y el gas, de los cuales recibe regalías que se constituyen
en la principal fuente de recursos propios para el financiamiento de la educación.
La Guajira es multilingüe y pluricultural. El 43,7% de la población del departamen-

to es indígena. Los grupos indígenas residen entre el desierto y las montañas,
mientras los mestizos (personas de origen blanco, negro y extranjero: árabes,
antillanos y europeos), viven principalmente en las zonas urbanas. Las etnias
indígenas que habitan el departamento son: wayúu (38,43%), koguis (3%), arzarios
y arhuacos (1%). Esta población vive de la ganadería y el pastoreo, así como del
comercio entre fronteras (Colombia y Venezuela).
El departamento de La Guajira está conformado por 15 municipios. En cumpli-

miento de la Ley 715 del 2001, el departamento asume la responsabilidad de
administrar la educación de los municipios no certificados, así como el deber
de concurrir en la cofinanciación de diferentes programas necesarios para
garantizar el derecho a la educación (art. 6). En consecuencia, el departamento
de La Guajira ha asumido la dirección, planificación y administración de sus 13
municipios no certificados7, y de manera transitoria su capital, Riohacha8.; los
6
Gobernación de La Guajira. Plan de Desarrollo Departamental 2008-2001.
7
La Guajira cuenta con dos municipios actualmente certificados: Maicao y Uribia.
8
En razón del art.20 de la Ley 715 de 2001, que faculta al Gobierno nacional para evaluar permanentemente
la capacidad de las entidades certificadas de garantizar el servicio educativo en su territorio.
37
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
municipios no certificados corren bajo la responsabilidad administrativa del

departamento de La Guajira.
en el Plan de Desarrollo 2008-2011
El departamento de La Guajira en su Plan de Desarrollo 2008-2011 concibe la
gratuidad de la educación como prioridad del eje social y cultural (pág. 35):
Protección integral, responsabilidad social y garantía: el principal desafío del eje
social y cultural está en garantizar el acceso gratuito a la educación de primera
infancia, en especial a los niños entre los 3 y 4 años que están sin atención En el
campo educativo incorporar al sistema la población en edad escolar (5 a 17 años)
en los niveles de educación inicial (preescolar), básica, media y superior.
La gratuidad de la educación está incluida como parte del programa de amplia-

ción y permanencia del 100% de los estudiantes de los niveles de educación ini-
cial, básica y media9. Este programa contempla los siguientes componentes:
Ampliación de cobertura en el nivel preescolar, básica y media.

Gratuidad de la educación preescolar, básica y media.
Fortalecimiento y cualificación de modelos educativos flexibles.
Apoyo a la educación en el marco de la política de la primera infancia (niños,
niñas de 3 y 4 años). Convenio ICBF–MEN.
Apoyo a proyectos para el acceso y permanencia de la población diversa y
en condiciones de vulnerabilidad (étnicos, desplazados, NEE, reintegrados,
de fronteras, rural dispersa, menores en riesgo).
Apoyo a proyectos para el aseguramiento de la matrícula y la permanencia
escolar (SIMAT, transporte escolar, restaurante escolar, útiles escolares).
Apoyo a proyectos de alfabetización y educación básica y media para
jóvenes y adultos.
Estímulos para el acceso a la educación técnica, tecnológica y superior oficial
para los bachilleres del departamento.
Fondo ICETEX para financiar estudios superiores.
Cubre los niveles de:

1. Educación inicial.
2. Educación Básica Primaria.
La meta de cobertura para el periodo 2008-2011 es así: preescolar 13.700; básica primaria 50.700; básica
9
secundaria: 28.000; media: 8.700; adultos: 4.500.
38
3. Educación básica secundaria.

4. Educación media.
5. Educación superior.
Gratuidad en la educación básica primaria,

secundaria y media
Para los niveles de educación básica, primaria, secundaria y media, el Depar-
tamento de La Guajira contempló en su Plan 2004-2007 como gratuidad de la
educación los costos de matrícula, sin incluir costos complementarios. Por su
parte, el Plan 2008-2011 asume el pago de costos complementarios (papelería,
carné, manual de convivencia, material pedagógico); además de otros costos
indirectos que afectan en especial a las familias.
Para la educación básica primaria, secundaria y media, el departamento ha

logrado la gratuidad en costos directos para todos los niños, niñas y jóvenes
que se han matriculado cubrir el 100% de la matrícula10 y costos educativos
complementarios de la totalidad de sus 73.735 estudiantes (independientemente
del nivel socioeconómico). Para ello recibe ingresos de la nación, de acuerdo con
el Conpes 122/2009 recursos provenientes del Sistema General de Participación
(SGP) para los estudiantes cuyas familias, evaluadas en su nivel socioeconómico
por sus bajos recursos, han sido clasificadas por el Sistema de seguridad social
en los niveles 1 y 2 del Sisben. Esta es una medida nacional.
El SGP a través del Ministerio de Educación gira recursos por cada uno de los
estudiantes matriculados, así: $33.000 para educación básica y $60.000 por
estudiante de educación media.
Los costos educativos para la población restante son cubiertos por el departa-
mento con recursos de las regalías de su producción de carbón y gas, lo que
hace que la participación de recursos propios de libre destinación sea alta.
El aporte específico y novedoso del departamento de La Guajira consiste en
considerar la gratuidad con criterio de universalidad.
Dado que la gratuidad de la educación es concebida por esta entidad territorial
como parte esencial de su política de acceso y permanencia de los estudiantes
10
La matrícula escolar en el departamento de La Guajira para el año 2008 está conformada así:
Preescolar: 13.231
Básica primaria 49.294
Básica secundaria: 24.347. media: 7.954.
Adultos: 3.253
Matrícula total: 73.735 estudiantes.
39
en el sistema educativo, el referente de la gratuidad se amplía a otros factores

por ellos identificados, como son:
Transporte
Seguridad alimentaria
Útiles escolares
Igualmente contempla la gratuidad para la educación de otros grupos poblaciona-

les más allá de la edad escolar obligatoria, lo que significa un avance significativo
en cuanto al reconocimiento universal del derecho a la educación:
Grupos de jóvenes y adultos en situación de analfabetismo, especialmente
la población indígena.
Niños y niñas de los 3 a los 6 años.
• Transporte
El transporte es otro componente de la gratuidad reconocido por el departamento
de La Guajira, por su incidencia directa en la deserción escolar, en vista de las
dificultades de transporte, especialmente para la población rural dispersa y la
población indígena. El departamento transfiere a los establecimientos educativos
de los 13 municipios no certificados del departamento, recursos para contratar
transporte escolar. En la cofinanciación del transporte concurren los municipios
con recursos propios.
• Alimentación escolar
Conscientes de la situación de pobreza que afecta a la mayoría de la población
del departamento, la política de seguridad alimentaria es una prioridad de la
entidad, consignada en su plan de desarrollo (programa Guajira sin Hambre,
La Guajira sin Jamushiri).
En conjunto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) se cofinan-
cia el complemento alimentario; se propicia la concurrencia de los municipios
para la garantía de la seguridad alimentaria de la población más vulnerable, y
en particular la población infantil indígena.
Se ofrece durante todo el año escolar (no cubre todo el año calendario). Con
recursos nacionales y propios, se ofrecen desayunos y almuerzos al 70% de los
estudiantes del departamento
• Útiles escolares
Reconociendo las implicaciones que tiene para las familias los útiles escolares,
el departamento ha iniciado su política de entrega de un kit básico escolar a
40
niños y niñas cubiertos por programas de cobertura educativa (educación con-

tratada con particulares); entre los que se destaca la Diócesis de Riohacha. No
obstante, el programa tiene un alcance limitado, y no cobija a todos los niños,
niñas y jóvenes escolares.
• Actividades extra académicas11

Las actividades extra académicas (mal llamadas extra curriculares) constituyen
una de las fortalezas de la educación privada y una de las grandes ausencias de
la gran mayoría de las instituciones oficiales. Esto por los costos que le significa
desarrollar estas actividades, que algunos llaman “de tiempo libre”, pero que
corresponden a los “proyectos pedagógicos obligatorios” (Decreto 1860/94).
En particular el departamento de La Guajira, con su Instituto Departamental
de Deportes, y en conjunto con la Secretaría de Educación vienen apoyando
la actividad deportiva escolar: para la realización de los juegos intercolegiados
municipales y departamentales el Gobierno garantiza la participación de los
chicos y les subsidia todos los implementos que ellos requieren, desde uniforme
hasta los elementos deportivos.
Educación inicial
El departamento de La Guajira es uno de los departamentos piloto en la imple-
mentación de la política educativa para la primera infancia Buen Comienzo.
Cerca de 7.300 niños y niñas entre los 3 y los 5 años están siendo atendidos
por el programa nacional Buen Comienzo, con sus distintas modalidades. El
departamento de La Guajira desarrolla este programa en conjunto con el ICBF
y el Ministerio de Educación Nacional; cofinancia los componentes de nutrición,
salud y recreación.
Educación superior
En relación con la educación superior, el departamento de La Guajira contempla
la gratuidad a los estudiantes que logran ser admitidos en la universidad oficial
del departamento (Universidad de La Guajira), condicionada a su rendimiento
académico: el departamento cubre el 40% de la matrícula inicial del primer se-
mestre académico para todos los que accedan, y a partir del segundo semestre,
y de acuerdo con el promedio académico, otorga el 100% del valor de la matrícula
a quienes obtienen los puntajes de acuerdo al nivel superior de la escala.
El departamento de La Guajira tiene suscrito un convenio con el Instituto Colom-
biano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) para la constitución
Informe de la Dirección Técnico-pedagógica.

11
41
de un fondo de apoyo a estudiantes que estudien en otras universidades, dentro

o fuera de La Guajira (el departamento aporta 3.000 millones, y el Icetex 3.000
millones para un total de 6.000 millones en apoyo a educación superior). El de-
partamento cubre la mitad del crédito adquirido por los estudiantes, lo que les
permite adelantar estudios superiores en condiciones favorables.
Financiación de la gratuidad de la educación en el

departamento de La Guajira
La gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira está regulada
por la Ordenanza 213 de 2007, “por la cual se garantiza el derecho a la educación
mediante la institucionalización de la gratuidad escolar en todas las instituciones
y centros educativos oficiales del departamento de La Guajira”12.
De esta legislación destacamos:

La valoración de la educación como “derecho de la persona” (…) porque con
ella se busca el acceso al conocimiento, a la técnica y a los demás bienes y
valores de la cultura”.
El reconocimiento de su carácter universal, en cuanto amplía su alcance a
“todos los niños, niñas y jóvenes”.
La inclusión de todos los niveles de la educación formal: preescolar, básica
y media.
La materialización del derecho en un “derecho compensatorio (…) represen-
tado en el valor económico suficiente para solucionar la amenaza o vulne-
ración del derecho a la educación por el cobro de la admisión representada
en matrícula y cobros complementarios”.
Haber asignado un valor porcentual y efectivo (equivalente al 18,4% del salario
mínimo), lo que garantiza que el derecho no se deteriore.
La exclusión expresa de factores potencialmente excluyentes como capa-
cidad de ingresos o la insuficiencia de los mismos, nivel socioeconómico,
estratificación, focalización, entre otros:
Sin discriminación por insuficiencia de ingresos o capacidad de pago, por focaliza-
ción de población o por distinción de clases socioeconómicas, y sin evaluación de
bienes y de otros logros acumulados históricamente por sus progenitores o acudien-
tes, todos y cada uno de los estudiantes aceptados en las instituciones educativas
del sector oficial del departamento de La Guajira, en cualquier nivel de educación
preescolar, básica y media, son dignos de recibir gratuitamente por derecho propio
12
Asamblea Departamental de La Guajira (2007). Ordenanza Departamental 213 de 2007.
42
el valor pecuniario correspondiente a la exigencia institucional de la matrícula y los

cobros complementarios (art. 2).
La gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira solo ha sido

posible por la existencia de recursos naturales como el carbón y el gas, sin
los cuales, los recursos girados por la nación a través del Sistema General de
Participación resultan significativamente insuficientes para lograr la cobertura
de la gratuidad de todos los niños y niñas del departamento.
Los recursos del SGP están dirigidos exclusivamente a población Sisben 1 y 2,

y son usados para distintos propósitos, previamente definidos por el Conpes, lo
que impide hacer un uso según necesidades específicas
El departamento de La Guajira, consciente del déficit de escolaridad, que según

el Dane (Censo 2005) se aproxima al 25% de la población en edad escolar en
situación de desescolarización, de los problemas de abandono escolar, de acceso
y permanencia, ha decido desarrollar un programa de gratuidad a la totalidad de
niños, niñas y jóvenes escolarizados. El costo del plan está calculado en 14 mil
millones, de los cuales el departamento aporta 10 mil millones provenientes de
recursos propios, lo que significa que aproximadamente el 70% corresponde a
gestión de la entidad territorial, con la meta de garantizar el derecho a la educa-
ción a la población infantil y juvenil entre todos los niveles del sistema educativo:
educación preescolar básica y media. Esto supera significativamente el marco
de las obligaciones del Estado en materia de derecho a la educación, estipulado
por la Constitución Política de 1991 en su art. 67.
Por esto, el departamento, y leyendo las necesidades culturales de la región,

ha incluido en su plan a la educación inicial. La educación inicial es también
gratuita, su sostenibilidad se ha dado mediante acuerdos con el Ministerio de
Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En esta
iniciativa concurren, en lo pedagógico (MEN- ICBF); el componente nutricional
y de salud son asumidos por el departamento de La Guajira con sus propios
recursos.
Además se incluye la gratuidad en la educación de adultos, que en 2008 se cubrió

con los recursos del Sistema General de Participación, a la cual se ha vinculado
una población joven y adulta aproximada de 13.000 personas. Para el 2009 el
programa está calculado en 10 mil millones con una disponibilidad del depar-
tamento de 50% del costo del programa. La gratuidad cubre las modalidades
educativas de alfabetización, educación básica y media y educación técnica.
43

en el departamento de La Guajira
La gratuidad como un derecho

Dos enfoques de la gratuidad de la educación confluyen en la concepción inscrita
en el Plan de Desarrollo del Departamento de La Guajira 2008-2011 “Seriedad y
Compromiso”. El primero, recoge un enfoque de derechos, en el cual el derecho
a la educación se articula y confluye con otros derechos sociales y culturales, en
el marco de la política social del departamento, “Guajira sin hambre”. El segundo
enfoque, concibe la gratuidad como una herramienta de la política de eficiencia
del sistema educativo, en el cual la gratuidad debería mejorar los indicadores
de acceso y permanencia.
Desde el enfoque de la educación como un derecho universal, el departamento,
haciendo un uso destacado de sus recursos propios, fruto de las regalía de gas
y carbón, asume la universalidad del derecho a la educación como una apuesta
central. Esto es, que todos los niños y niñas y jóvenes, independientemente de
sus condiciones económicas, tengan acceso y permanencia a la educación en
todos los niveles del sistema educativo, sin que el nivel socioeconómico de las
familias y la posibilidad de pagar o de no pagar se constituyan en un factor inci-
dente en el disfrute del derecho a la educación. Esto se traduce en gratuidad en
matrículas y costos complementarios en todos los niveles del sistema educativo
y para todos los niveles socioeconómicos de la población del departamento.
En materia de gratuidad, el departamento de La Guajira va mucho más allá de
estipulado por los pactos instrumentos internacionales de garantía de derechos
económicos, sociales y culturales, así como de los mandatos de la Constitución
de Colombia de 1991, al garantizar el derecho a la educación con gratuidad en
todos los niveles del sistema educativos y de toda la población independiente-
mente de su capacidad de pago.
La gratuidad como instrumento de eficiencia del sistema educativo

en relación al acceso y a la permanencia de niños, niñas y jóvenes
Desde un enfoque de eficiencia del sistema educativo, la gratuidad se justifica
y debe verse reflejada, en el crecimiento de la matricula, por un mayor acceso
y permanencia en el sistema.
Si bien, la política de gratuidad, iniciada en el Plan de Desarrollo 2004-2007
había mostrado un curva de crecimiento de la matricula en años anteriores, se
hizo evidente un decrecimiento de la matrícula para el año 200713, con relación
al acceso y permanencia.
13
Del 91,8% al 89,4%.
44
Esto obliga a indagar por la desescolarización y por otros factores sociales y

culturales que están incidiendo significativamente en el acceso y permanencia,
como son los de pertinencia.
Derecho a la educación y pertinencia

El departamento de La Guajira se caracteriza por ser multicultural y pluriétnico.
Las diferentes lenguas, formas de vida, organización social y familiar, obtención
de recursos retan al sistema educativo a responder. Igualmente, en la población
indígena, son significativas las variables de orden cultural y económico que
hacen de ella una población migrante. Actividad del pastoreo, pesca, que no
siempre desarrollan en el área de manera permanente. Pasan a la frontera con
Venezuela.
La urgencia de las necesidades económicas de las familias pone en riesgo la

valoración por la educación formal para esta población indígena es baja, lo que
implica otras acciones más.
No obstante, el departamento viene desarrollando estrategias que permitan res-

ponder en parte a estas particularidades como es la gratuidad total en matrículas
y costos complementarios, en el transporte escolar, la alimentación escolar, la
etnoeducación y el desarrollo de un modelo pedagógico con población indígena
que se viene construyendo de acuerdo con su cultura.
Estas estrategias de pertinencia conllevan costos que el departamento viene

asumiendo con recursos propios.
La gratuidad en todos los niveles

Donde se hace más visible la apuesta de La Guajira, con relación al derecho a la
educación, es en llevar la gratuidad de la educación a todos los niveles y grupos
de edad, reconociendo el derecho a la educación universal, de toda persona,
“desde la cuna hasta la tumba”. Esto es: educación inicial, educación preescolar,
educación primaria, educación básica secundaria, educación media, educación
superior en niveles de pregrado, educación de adultos (alfabetización), educación
de grupos poblacionales con necesidades educativas especiales.
Vale recalcar que todo esto no sería posible sin los recursos de regalías que por
la explotación de recursos naturales como el carbón y el gas, tal como lo han
expresado los responsables educativos en distintas entrevistas: “Si usted observa
el territorio de La Guajira, se da cuenta que sin esas regalías el departamento
no podría haber educación gratuita”, comentaba el esponsable de planeamiento
de la Gobernación de Antioquia.
45
En síntesis, podemos afirmar que el departamento de La Guajira ha superado sig-

nificativamente los mínimos planteados por los instrumentos internacionales que
regulan las responsabilidades estatales, así como los marcos de garantía de la
gratuidad puestos desde la Constitución Nacional, la legislación colombiana y las
directrices del ejecutivo (Conpes, Ministerio de Educación), no solo por la fortuna
de contar con recursos naturales altamente cotizados en el mundo global, sino, y
en especial, por la voluntad política de las últimas administraciones territoriales.
Retos educativos y gratuidad
La superación de la desescolarización
El caso La Guajira muestra la complejidad del problema de la desescolarización,
para lo cual se observa que la gratuidad de la educación es “condición necesa-
ria”, pero “no suficiente”. Esto requiere investigar, diseñar e implementar alter-
nativas pedagógicas de búsqueda, motivación, acompañamiento pedagógico y
escolarización, diversas según las características socioeconómicas y culturales
de los diferentes niños, niñas y jóvenes desescolarizados: por ejemplo, no es
lo mismo la desescolarización urbana que rural, la mestiza que la indígena o
afrodescendiente.
Migración, pertinencia y costos educativos

Como se ha afirmado antes, la migración y movilidad es una característica
propia de la región, que exige construir y financiar estrategias que garanticen el
derecho a la educación de la población migrante, en particular las comunidades
indígenas que viven del pastoreo la caza y el comercio. Igualmente la población
campesina que se ocupa de labores de recolección en tiempos y zonas de co-
secha es numerosa.
Esto exige diseñar un sistema pertinente y flexible que permita atender a la

población en los distintos sitios de tránsito, de manera que niños, niñas y jóve-
nes puedan adelantar sus estudios en medio de una permanente movilidad14.
Estas estrategias tienen costos educativos diferenciados, de acuerdo con las
modalidades que se establezcan.
Población infantil trabajadora

Características culturales ancestrales y formas de supervivencia económica de
las familias incorporan el trabajo familiar y el trabajo infantil como parte de las
Al respecto, resulta ilustrativa la estrategia adelantada en México por el Consejo Nacional de Fomento
14
Educativo.
46
tradiciones y recursos familiares de supervivencia. Esto significa que muchos

niños, niñas y adolescentes asumen el trabajo como parte de su forma de vida
y de sus funciones dentro de la familia y la comunidad. Esta forma parte de la
cultura tradicional indígena y campesina de la región. En la zona urbana se viene
incrementando la población infantil trabajadora.
Ante la dificultad de encontrar alternativas efectivas y pertinentes al trabajo

infantil, desde el sistema educativo se vienen adelantando estrategias que al
menos permitan la permanencia en el sistema escolar, y eviten hasta donde
sea posible, la desescolarización. Metodologías como la escuela nueva resultan
favorables a este propósito; igualmente disposiciones administrativas como los
calendarios especiales.
No obstante esto es aún insuficiente y se hace necesaria la construcción de

alternativas sociales integrales a la par que las alternativas educativas y peda-
gógicas pertinentes y flexibles.
Dificultades de la implementación de la gratuidad

Gratuidad en la educación superior. En el nivel superior, los recursos no son
suficientes para responder a las expectativas, para que el conjunto de uni-
versidades se vinculen y alcanzar el 100% de la matrícula, según rendimiento
académico.
Gratuidad y corresponsabilidad. En cuanto a la aceptación, la gratuidad de

la educación ha sido un clamor de todos los sectores. Pero existe un debate
en las comunidades educativas sobre la conveniencia de la gratuidad con
respecto a la corresponsabilidad de las familias. En algunos sectores existe
un cierto malestar por “el temor de que pueda generarse paternalismo: la
gente siente que el Estado o el gobierno le tiene que dar todo”. Se afirma
que se puede estar generando actitudes de irresponsabilidad en las fami-
lias, frente a la corresponsabilidad del padre de familia. En las comunidades
educativas se menciona negligencia para acudir a la institución a lo que ella
le demando; o la de formular nuevas exigencias, por ejemplo en el caso del
transporte urbano que se ha demandado desde actores de la comunidad
educativa. El reclamo de “más y más” podría estar incubando la idea de que
cada vez el Estado y la sociedad tienen obligación de darlo todo. Algunos
representantes de instituciones educativas cuestionan: ¿por qué antes, sin
tantas facilidades había un mayor compromiso de los padres de familia?: “O
me dan todo o no mando al muchacho”. Por tanto, consideran necesario
trabajar en el fortalecimiento de una mayor responsabilidad por parte de
padres y madres de familia.
47
Mayor población, altibajos en la matrícula. Comparando el pasado y ahora

los niveles de cobertura son mayores. Pero no es claro el resultado. Con el
censo Dane 2005, aparece mucha población por fuera del sistema; paradó-
jicamente la matrícula ha disminuido en algunos lugares y aumentado en
otros, y obligado a cerrar cursos, lo que implica el traslado del maestro.
La búsqueda de niños y niñas desescolarizados. Algunos maestros han salido

a la búsqueda de niños desescolarizados, y han creado estímulos a los padres
de familia, pero no encuentran tantos niños desescolarizados como lo indica
el censo Dane (25-30% por fuera del sistema). Funcionarios responsables
y directivos docentes dudan de la veracidad del dato, en tanto la matrícula
sigue bajando, en comparación con el año anterior. No obstante, la realidad
es diversa y exige investigación: mientras que en la región del norte del de-
partamento de La Guajira sube la matrícula en el sur baja. No hay claridad
sobre este fenómeno.
Seguridad alimentaria, ¿universal? Pese a los avances en seguridad alimen-
taria con cobertura del 70%, la selección de los estudiantes beneficiados
constituye una tensión al interior de las instituciones educativas. Igualmente,
los periodos de vacaciones y fines de semana, al no ser cubiertos generan
dificultades y retrocesos nutricionales en estudiantes cuyas familias viven en
situación de pobreza y de extrema pobreza. Los docentes expresan malestar
por tener que excluir niños, niñas y jóvenes con necesidades alimentarias
debido al número limitado de cupos de restaurante escolar.
Eficiencia administrativa y oportunidad. Un aspecto altamente sensible para
las instituciones educativas en cuanto a su recursos, es la oportunidad con
que estas pueden disponer de los recursos de gratuidad. La demora en el
traslado de dineros por parte del SGP a los Fondos de Servicios Educativos
se constituye en obstáculo para que las instituciones educativas puedan
iniciar sus planes de mejoramiento desde el comienzo del año, y no desde la
mitad del año como actualmente sucede.
Recomendaciones desde los responsables municipales

y comunidades educativas
Universalización de la educación
Se propone fortalecer la gratuidad como condición necesaria (mas no suficiente)
para alcanzar la universalidad. Es necesario en el país llevarla hasta la educa-
ción media. Y en educación superior es pertinente, puesto que es necesario
tener políticas diferenciales preferenciales a poblaciones con bajos niveles
socioeconómicos (no codeudor), mayores facilidades para el acceso a crédito
48
por parte del Icetex, que permitan el aprovechamiento de la educación superior

a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad social.
Gratuidad en todos los niveles socioeconómicos

Fortalecer la gratuidad en todos los niveles de la educación oficial, y no solo
en Sisben 1 y 2. “Si el país ha podido invertir en seguridad que el país lo ha ne-
cesitado, también lo puede hacer en gratuidad. Esto sería preventivo e incluso
ayudaría a disminuir la inversión en guerra”.
Migración y costos educativos. Se requiere de una política más

agresiva con respecto al acceso y permanencia en el sistema
educativo de la población migrante
En el balance, la política de gratuidad en el departamento de La Guajira no ha
permitido incrementar matrícula ni incidir en los niveles de permanencia. Es
necesario tener indicadores más específicos. Ha facilitado que los padres de
familia puedan llegar a sus familias. Ha incrementado la matrícula. Esto no ga-
rantiza absolutamente, pero hay que darle continuidad a esta política, al tiempo
que indagar por otros factores que inciden en el acceso y la permanencia
Propuestas
Desde los responsables de la educación y los representantes de las instituciones
educativas surgen las siguientes propuestas:
El componente de uniforme escolar único es vital. Pesa significativamente

en la canasta educativa. Está contemplado en el Plan de Desarrollo pero las
limitaciones financieras no han permitido desarrollarlo. Se está planeando
iniciar la implementación del uniforme escolar único como programa piloto
en la población indígena.
Fuentes de financiación para la gratuidad en el país. El país ha invertido en

resolver el problema bancario creando el impuesto del 4 por mil. Este tipo de
impuestos se podrían redireccionar en financiar la gratuidad en la educación.
Si un departamento no tiene recursos similares a La Guajira en las regalías
por recursos naturales, no tiene posibilidad de implementar la gratuidad.
“Las políticas de gratuidad no puede depender de esto pues son finalmente
los pobres terminan profundizando en su pobreza”.
49
Gratuidad de la educación en el municipio de Pasto

Plan de Desarrollo 2008-2011
Contexto
La ciudad de Pasto15, capital del departamento de Nariño, está ubicada en
el suroccidente de la región andina de Colombia. Su paisaje es montañoso.
Se encuentra a una altura de 2.400–2.700 msnm) con profundos valles, y con
influencia tectónica y volcánica. Cuenta con una población total aproximada
de 424.283 (100%), en su mayoría población urbana (87,44%) (población rural:
53.295 equivalente al 11,56%).
Su economía está soportada principalmente en el sector terciario (venta de

servicios, comercio), con un sector agrícola y pecuario de pequeña empresa
campesina, en la que predomina el minifundio.
Tal como se manifiesta en el Plan de Desarrollo 2008-2011, “en las últimas déca-
das, diferentes fenómenos económicos y sociales han tenido impacto negativo
en la economía de la ciudad: el nivel de ingreso per cápita está por debajo del
50% del promedio nacional”, a lo que se suma los aspectos geográficos mencio-
nados que “generan inestabilidad una persistente perturbación en la economía y
pánico para la inversión”. A lo que se añade fenómenos de violencia, narcotráfico
y cultivos ilícitos, así como la incidencia de agentes económicos y financieros
ilegales (“pirámides”).
Esto hace que los recursos propios sean muy limitados, como se expresa en el
plan plurianual de inversiones: de un presupuesto de 1 billón 377 mil millones
para el periodo, solo el 2% (33.711 millones) puedan provenir de recursos propios,
en particular del impuesto predial, industria y comercio.
Pese a lo anterior, la ciudad ha venido avanzando significativamente, a partir de su

apuesta participación y gobernabilidad democrática (presupuesto participativo,
decisiones concertadas con las comunidades educativas, rendición de cuentas,
entre otras), desde un enfoque de “desarrollo humano sostenible”.
El municipio de Pasto cuenta con 33 instituciones educativas –10 centros edu-

cativos, 4 instituciones municipalizadas, 2 instituciones de régimen especial– y
114 establecimientos no oficiales. La matrícula escolar oficial aproximada es
de 66.000 estudiantes (Fuente: Secretaría de Educación Municipio de Pasto.
Entrevista).
www.foro.org.co/presupuestosparticipativospasto.pdf
15
50
Según cifras de la Secretaría de Educación, la escolarización llega al 92% de

población en edad escolar. La matrícula viene disminuyendo desde 2006, expli-
cado por la administración en razón del cambio de indicadores Dane, del censo
2005, y por disminución del crecimiento demográfico. Esto podría haber generado
proyecciones sobre población desescolarizada mayor que la existente16.
Antecedentes17
El Plan de Desarrollo del Municipio de Pasto 2004-2007, denominado “Pasto
mejor”, hace una apuesta por la gratuidad de la educación, en momentos en los
que existía para las entidades territoriales la prohibición de destinar recursos de
transferencias a la gratuidad de la educación.
No obstante, la administración municipal anterior decidió avanzar en materia de

gratuidad el derecho a la educación bajo la denominación de “alivio educativo”,
consistente en cubrir los costos de matrícula. En un primer momento el alcance
del “alivio” fue dirigido a los niños y niñas de Sisben 1 y 2 (no incluye costos
complementarios como carné, boletines informativos, papelería, entre otros),
para la cual invirtió, de recursos propios, un total de $5.800 millones.
La administración, en conjunto con los rectores de las instituciones educati-

vas, decide girar estos dineros a los Fondos de Servicios Educativos, en lugar
de entregarlos a las familias, dada la experiencia (negativa) vivida con otros
programas. Se asume que, dadas las necesidades y urgencias de las familias,
estos subsidios no son necesariamente destinados a la educación y pasan a
cubrir otras prioridades.
Luego de implementado el alivio, la administración evalúa con los rectores esta

política y acuerda con ellos que se entregue el alivio educativo a la totalidad de
los estudiantes oficiales del municipio, para todos los estratos socioeconómi-
cos, y para todos los niveles del sistema educativo: preescolar, primaria, básica
secundaria y media.
Dadas las limitaciones presupuestales del municipio, se decidió repartir el monto

total del alivio entre los sesenta y seis mil estudiantes matriculados. El alivio per-
mitió a la totalidad de familias, disfrutar de su derecho a la matrícula gratuita.
Este alivio, financiado con recursos propios, está condicionado a los vaivenes de
los ingresos municipales, lo que termina poniendo en riesgo su sostenibilidad.
16
Acción Social afirma que Pasto cuenta con 6.000 niños y niñas desescolarizados, gran parte de ellos en
situación de desplazamiento forzado. La administración municipal discrepa de esta afirmación, argumen-
tando que sería una situación visible en la ciudad.
17
Municipio de Pasto. Plan de Desarrollo 2004-2007” Pasto mejor. Alcalde Raúl Delgado.
51
Para la transición de gobierno municipal se evalúa que el modelo de gratuidad

de la educación implementado por la administración municipal en el período
2004-2007 se hace insostenible. Se entra en un periodo de “crisis educativa” por
lo que se implementa la política de alivio educativo18 desde un enfoque de foca-
lización, y se adelantan gestiones frente al gobierno nacional y departamental
para buscar alternativas a la crisis educativa.
Plan de Desarrollo 2008-2011

“Queremos más, podemos más”
En el sector educativo se mejorará cobertura, calidad y pertinencia; se reduciran
costos de acceso19, se articulará la media, técnica y universitaria mediante ciclos
propedéuticos; se procurará la detección de talentos y habilidades tempranas en
música, carnaval, deporte, liderazgo, emprendimiento e investigación, así como el
inicio temprano de educación en inglés y tecnología y la formación de nuevos educa-
dores con énfasis en tecnología y bilingüismo, así como la formación y capacitación
de los formadores actuales (PD 2008-2011:41).
Gratuidad de la educación en el programa “Pasto educa más”

Con el objetivo de “garantizar el acceso y permanencia en el sistema educativo
de los estudiantes, en todos niveles del sistema educativo –preescolar, primaria,
secundaria y media–:
Se propenderá para que el 100% de los estudiantes de instituciones educativas
oficiales, con edades entre 5 y 17 años, de niveles Sisben 1 y 2 reciban alivios en el
costo educativo (PD:46).
Estrategia de “alivio educativo” (costos directos)

En el marco de la crisis de sostenibilidad de la gratuidad, al inicio de año 2008,
se expide el Conpes 112, el cual, por primera vez, desde la aprobación de la Ley
715 de 2001, se le reconoce a las instituciones educativas los dineros dejados
de percibir para el mejoramiento de la calidad, “debido a que han establecido el
no cobro de derechos académicos en los establecimientos educativos oficiales”,
por niños entre los 5 y 17 años, inscritos y reconocidos en los niveles 1 y 2 del
Sisben” (Conpes 112, de febrero de 2008). En este sentido, la política local de
alivio educativo se asimila a la política nacional de gratuidad de la educación.
18
“Llamamos a esta política, de ‘alivio educativo’, y no de ‘derecho a la educación gratuita’ porque somos
conscientes de que no se alcanza a cumplir con los requerimientos de la garantía del derecho a la educación.
La situación económica de la ciudad hizo insostenible la política de gratuidad, y nos obligó a reformularla
como ‘alivio educativo’. (Alta Funcionaria de la Secretaría, de las dos últimas administraciones)”.
19
Resaltado por el investigador.
52
No obstante, la demora en los dineros provenientes del SGP por gratuidad, y

la exclusión de muchos niños y niñas de niveles socioeconómicos bajos, no
inscritos o no reconocidos por en Sisben, obliga a los rectores y autoridades
educativas a reestablecer los cobros de matrícula a familias no inscritas en el
Sisben, de todos los niveles socioeconómicos. A decir de uno de los responsables
municipales de la educación del municipio de Pasto:
(…) Como hay tanta dificultad con los recursos de gratuidad del Ministerio, ya que
esos recursos no llegan por el total de los niños de niveles 1 y 2, porque hay unos
cruces en la base de datos de los niveles 1 y 2 que descarta muchos niños, y llega si
acaso por la tercera parte de los niños de niveles 1 y 2. (funcionaria de alto rango).
El aporte del municipio de Pasto al “alivio educativo” viene decreciendo: en el

Plan anterior (2004-2007) se invirtieron $5.800 millones (promedio de $1.600
millones por año); en el 2008 fue de $1.100 millones; para el 2009, la asignación
se estableció en $1.000 millones.
Estos dineros ($1.000 millones) se dividen entre los 42.000 estudiantes, aproxima-
damente, de Sisben 1 y 2, y se entregan a los Fondos de Servicios Educativos.
Este decrecimiento se explica por los factores de contexto económico de la

ciudad y por la postura de directivos docentes y miembros de comunidades
educativas que defienden la necesidad y conveniencia de continuar con el
cobro de matrícula y costos complementarios, argumentando limitación de los
recursos girados, con relación a las necesidades de educación con calidad, así
como retrasos importantes en los giros
Esto viene acompañado de un debate en las comunidades educativas sobre la

responsabilidad social de las familias, en el que se argumenta, especialmente
por parte de directivos docentes, que estas deben asumir gastos educativos com-
partidos con el Estado, porque de lo contrario se estaría propiciando actitudes
de irresponsabilidad en las familias y de paternalismo por parte del Estado.
Por ello, las autoridades educativas afirman que el Plan no llama a esta política,
“gratuidad’ sino “alivio educativo”.
Planes y programas de cubrimiento de costos indirectos
• Acompañamiento psicosocial
“Se realizará acompañamiento psicosocial al 50% de los estudiantes de las
instituciones educativas oficiales” (PD:45).
53
Construcción de convivencia y ciudadanía. En convenio con universidades.

Una unidad de apoyo financiada por el municipio con 12 profesionales que se
desplazan a las instituciones educativas.
Asesorar procesos de convivencia escolar en las instituciones educativas.
El acompañamiento psicosocial es gratuito para los estudiantes.
• Transporte escolar
“Se subsidiará el servicio de transporte escolar a 1.000 estudiantes de zonas
rurales dispersas y en condiciones de vulnerabilidad” (PD).
Reconociendo las dificultades de transporte que tienen niños, niñas y adolescen-

tes el municipio ha asignado $280 millones anuales para este subsidio (parte del
costo total del transporte), priorizando 15 instituciones educativas que atienden
tanto población rural dispersa, y población discapacitada. En el caso de la pobla-
ción rural dispersa, parte de ella debe ser traslada a instituciones urbanas. Con
la población en condición de discapacidad, se subsidia el transporta a niños y
niñas desde cualquier lado de la ciudad hacia dos instituciones educativas en
las que se viene concentrando los procesos de inclusión educativa.
• Seguridad alimentaria y restaurantes escolar

El ICBF atendio a estudiantes hasta el grado 6°. La administración municipal
garantiza refuerzo alimentario (refrigerio) para todos los estudiantes de grado 7°
(5.800 estudiantes), y algunas instituciones han logrado hacerlo hasta el grado
11°. Se espera vincular a restaurantes 32.000 estudiantes con complemento
alimentario a través del programa de restaurantes escolares
Existe un debate sobre el lugar que viene ocupando el trabajo en seguridad ali-
mentaria (restaurante escolar), y se cuestiona que la función y la infraestructura
debe priorizarse en educación y no en la alimentación de los estudiantes, aunque
se reconoce que muchos estudiantes pueden asistir a las escuelas o se motivan
a hacerlo por la garantía alimentaria, dadas las condiciones económicas.
Proyectos de mejoramiento de los restaurantes escolares con recursos de las

cooperativas, con prioridad en el sector rural.
• Actividades extra académicas

La consideración de la financiación de actividades extra académicas como
parte de los componentes indirectos de la gratuidad se sustenta en que esta
forma parte de las obligaciones de las instituciones educativas (Decreto 1860
54
de 1994); generando equidad en la oferta formativa en relación con la que hacen

instituciones educativas privadas
Con el fin de fortalecer el desarrollo integral de los niños y niñas escolares, el

municipio promueve la vinculación gratuita de más de 1.000 estudiantes de los
colegios oficiales a las academias de formación musical. Esto se hace condicio-
nado a la permanencia y el rendimiento académicos de los estudiantes.
• Niñez con necesidades educativas especiales

Para la atención de necesidades educativas especiales, la Secretaría de Educa-
ción del municipio de Pasto viene fortaleciendo a siete instituciones educativas
como escuelas inclusoras. Entre ellas, se atiende niños y niñas con talentos espe-
ciales, con recursos del municipio en cuanto a que requiere personal profesional
y costos educativos que no están contemplados en las transferencias.
De la misma manera, a chicos con dificultades de aprendizaje, se viene imple-

mentando un programa que combina la integración al aula regular con acom-
pañamiento complementario en los psicosocial, refuerzo académico, transporte
escolar y atención por profesionales especializados. Hasta el momento esto se
ha venido cubriendo con recursos propios
• Niñez en situación de calle, en situación de vulneración de derechos

y abandono parcial
Promoción de la permanencia escolar de 300 niños, niñas y adolescentes con
problemática de calle, vinculados a programas solidarios y participativos de
emprendimiento que involucra a los padres de familia.
Procesos de refuerzo escolar, psicoafectivo y ocupacional a 200 niños, niñas y

adolescentes en situación de vulneración de derechos y abandono parcial.
• Trabajo infantil
Existe una población infantil trabajadora amplia, que ingresa recursos para sus
familias. Dada la situación económica de la ciudad, cada vez más difícil, (caso
“Pirámides”), la población infantil trabajadora se ha incrementado. Dado que no
es posible eliminar el trabajo infantil, se viene promoviendo su escolarización,
acompañados por una entidad especializada dedicada erradicar las formas de
trabajo infantil
Desde este proceso se ha vinculado a 275 niños trabajadores al sistema edu-

cativo, y a través de operadores privados que atienden la educación a niños
55
trabajadores. Se aplica con ellos metodologías flexibles, de modo que se propicie

que permanezcan escolarizados.
En todos los casos se facilita que los costos educativos no sean una causa de
desescolarización de niñas y niños trabajadores.
Educación superior
Apoyo a estudiantes para su ingreso a la educación superior, cofinanciando su
ingreso. Se gestionan recursos con entidades privadas, cooperativas y algunas
ONG para aliviar anualmente el costo educativo de estudiantes Sisben 1 y 2.
Hasta el momento cubre a 51 estudiantes.
Pasto está focalizado por el fondo FEN, y cofinancia a 259 estudiantes universita-
rios. El ministerio aporta $200 mil pesos, el resto lo aporta la entidad territorial.
Se gestionarán 300 cupos para formación técnica y para el trabajo para jóvenes
de escasos recursos.
Financiación de la gratuidad de la educación

Para educación, para el programa “Pasto educa más”, se ha presupuestado su
realización en $457 mil millones, de los cuales $445 mil millones provienen del Sis-
tema General de Participación, es decir que, los recursos propios para educación
u obtenidos por propia gestión, representan sólo el 1,02% del presupuesto educati-
vo, lo que significa una dependencia casi total del Plan de Desarrollo Educativo a la
destinación previa que la ley le ha asignado a los recursos provenientes del SGP20.
El sistema de alivios educativos, que se financia con recursos del Sistema Ge-
neral de Participación, cubre en la actualidad a 39 mil de los 66 mil estudiantes
matriculados en las instituciones oficiales de la ciudad. Hasta el 2008 el Gobierno
nacional sólo reconocía costos de matrícula de 19.000 estudiantes. La gestión
municipal logró incrementar el número de alumnos reconocidos, con lo cual se
considera, por parte de las autoridades educativas, que la crisis educativa de
la ciudad se va superando (declaraciones del Secretario de Educación al Diario
del Sur, Pasto, 28 de junio 2008).
No obstante, desde el punto de vista de algunas instituciones educativas, esto

resulta insuficiente para atender a todos los niños y niñas con unos mínimos
de calidad y con pertinencia –que implica financiar programas y metodologías
específicas–.
20
Municipio de Pasto. Plan de Desarrollo 2008-2011 “Queremos más, podemos más”. Plan plurianual de
inversiones.
56
Fuentes de recursos propios municipales: los impuestos de industria y comercio,

y el impuesto predial. Puede seguirse apoyando, mediante el “alivio educativo”
con recursos propios pero por las fuentes de recursos que actualmente tiene,
no es posible incrementarse. Ha favorecido la capacidad de gestión de la admi-
nistración que ha atraído recursos de cooperación y por cofinanciación.

en el municipio de Pasto
Acceso y permanencia
Dada la situación económica de la región, que se viene agravando, la política tan-
to nacional como local favorecen el acceso y la permanencia escolar, la retención
escolar. No obstante, esto no se refleja en cifras de matrícula, por cuanto estas
se afectan por factores técnicos (derivados de la metodología e indicadores del
Censo 2005) y poblacionales (disminución de índices de crecimiento poblacional
frente a proyecciones de población calculadas con anterioridad al Censo 2005).
Costos indirectos
El municipio ha tomado la decisión de asumir, con recursos propios, costos
indirectos de la educación como es el transporte escolar, seguridad alimentaria
en grupos escolares no cubiertos por el programa ICBF, costos educativos de
la atención psicosocial en la mitad de la población escolar, gastos derivados
de la atención especial a población con necesidades educativas especiales.
Gestión eficiente y aprovechamiento de recursos locales

Ante las necesidades educativas de la ciudad, los escasos recursos locales y
la mediana flexibilidad permitida para el aprovechamiento de los recursos pro-
venientes de las transferencias, se ha venido implementando programas como
la atención psicosocial, o la atención de población con necesidades educativas
especiales y en condición de discapacidad, con recursos institucionales y de
las organizaciones de la sociedad local.
La gestión ha permitido dar paso a programas como el subsidio a la educación

superior con otras instituciones oficiales, recursos del sector cooperativo y
recursos de cooperación.
• Gratuidad y pertinencia
La gratuidad de programas extraacadémicos (más no extra curriculares), que
apuntan a la pertinencia educativa, que cubre tanto a población con dificultades
57
de aprendizaje y talentos, como a desarrollo de intereses de los chicos y chicas

en el marco de la formación escolar, se convierte en una alternativa clave para
la permanencia en el sistema, además de motivar y desarrollar potencialidades
y garantizar aprendizaje significativos. Es el caso de la vinculación gratuita de
jóvenes (1.000) a las escuelas de música articulada a la escolarización y rendi-
miento académico. Este apoyo se hace con recursos propios del municipio.

En consecuencia, la política de gratuidad iniciada por la administración municipal
de Pasto, en el periodo 2004-2007 ha tenido que ser paulatinamente reducida
por factores como:
La insuficiencia de recursos propios, los cuales están en dependencia directa

de la situación económica de la ciudad, la cual se ha venido agravando.
La dependencia de recursos de las transferencias para el desarrollo de la

política educativa municipal.
La falta de fuentes de recursos propios diferentes a los impuestos directos

como impuesto predial, e industria y comercio, cuyo crecimiento depende
del estado de desarrollo de la economía local.
La posición de algunos responsables y directivos docentes decisores de la

política educativa municipal, que argumentan que a las comunidades y fa-
milias no debe dárseles todo, so pena de estar incentivando el paternalismo
y la irresponsabilidad de los padres y madres de familia.
Las pocas posibilidades de las autoridades locales y directivos docentes de

hacer un uso razonable de los recursos del SGP de acuerdo con las necesi-
dades locales. Los recursos girados por gratuidad a los fondos de servicios
docentes tienen igualmente destinación fija y límites en aspectos que las
instituciones consideran necesarios, como es, contar con profesionales de
apoyo psicosocial y pedagógico, con programas pedagógicos pertinentes
que requieren recursos e infraestructuras de distinto tipo.
Los recursos llamados de calidad, deben ser utilizados en asuntos como el

pago de servicios públicos, vigilancia, mantenimiento de infraestructura, con
lo cual se restringen los recursos para la calidad de los programas y procesos
pedagógicos.
La diferencia de información en las bases de datos municipales con relación

a las bases de datos del Gobierno nacional (SGP). El no reconocimiento de
la gratuidad de la educación a 26.000 estudiantes de la ciudad, de los 42.000
58
ha validado como pertenecientes a los niveles 1 y 2. El SGP solo reconoce

gratuidad de los 66.000 estudiantes matriculados en las instituciones edu-
cativas de la ciudad.
La gratuidad en el municipio de Pasto:

retos y recomendaciones
Superación de la dependencia de los recursos propios para la sostenibilidad
de las políticas de gratuidad.
• A diferencia de otras entidades territoriales que fortalecen sus recursos
con regalías por el contar en su territorio con recursos naturales de interés
nacional e internacional para su explotación, el municipio de Pasto no
cuenta con dichas regalías, por lo que dependen de impuestos cobrados
sobre la actividad económica local, la cual se ve afectada por diversos
factores y crisis.
Casi la totalidad de los recursos para educación vienen de transferencias
del SGT, con destinación fija.
Superación de las posturas que no reconocen la gratuidad como derecho y
como eje fundamental del derecho a la educación.
Sin gratuidad de la educación como derecho, el derecho mismo a la educa-
ción no puede ser garantizado. Existen posturas que dudan de los “benefi-
cios pedagógicos” de la gratuidad, especialmente entre directivos docentes,
argumentando que puede generar actitudes y posturas de irresponsabilidad
en las familias.
Buscar la sostenibilidad de programas de mejoramiento de la calidad, con
pertinencia, pese a la Insuficiencia de los recursos de gratuidad provenientes
de la nación, así como de la profunda limitación de recursos propios.
Desde el punto de vista de los responsables educativos y de los directivos
docentes, el dinero recibido por las instituciones por el no cobro de matrícula
no es suficiente para cubrir las necesidades de calidad y pertinencia. Por
tanto, y para no continuar el camino de la restricción de la gratuidad, y por
el contrario, alcanzar la garantía plena, nos atrevemos a recomendar:
Que las autoridades locales, conjuntamente con el sector educativo y a la
sociedad local, en general, hagan visible dicha problemática, aprovechando
al máximo los espacios de toma de decisiones sobre políticas educativas y
distribución de recursos para las entidades territoriales, apoyándose en los
medios de comunicación.
Simultáneamente, profundizar en la gestión y el aprovechamiento de recur-
sos locales institucionales y humanos para que los programas y proyectos
59
que se han podido sostener con recursos propios, no desaparezcan en el

mediano plazo.
Corresponsabilidad de los padres y madres de familia

Desarrollar procesos pedagógicos con los padres y madres de familia, en rela-
ción con el derecho la educación para su exigibilidad, pero también y manera
especial, en su corresponsabilidad en la garantía del derecho a la educación,
como una obligación constitucional, jurídica y moral.
Cobros educativos
Evitar al máximo nuevos cobros a las familias, dada la crisis económica en que
se encuentra la ciudad, sin que se deteriore la calidad y pertiencia de la educa-
ción que se brida
Recomendaciones frente a la política nacional

de gratuidad
De las reflexiones y valoraciones emitidas por los responsables educativos y
directivos docentes de la ciudad de Pasto, se producen las siguientes recomen-
daciones a la política nacional de gratuidad de la educación:
Diferenciar los recursos para calidad de los recursos de gratuidad

Se plantea que no se está invirtiendo propiamente recursos para gratuidad
de la educación sino que se está tomando parte de recursos de calidad y se
les da destinación específica para la gratuidad. Los recursos para garantizar
la cobertura, el acceso y permanencia deben ser diferentes de los de calidad,
manteniendo los montos actuales.
Destinar exclusivamente los recursos destinados a calidad,

a programas y procesos pedagógicos.
De la misma manera, de los recursos de calidad se debe cubrir servicios admi-
nistrativos como servicios públicos, vigilancia, la plataforma de información por
lo que los recursos propiamente para la calidad se ven restringidos.
Acordar con la entidad territorial la población a incluir

en los recursos de gratuidad que se giran desde el SGT
En el caso de Pasto, el SGP reconoce únicamente aportes por gratuidad de
18.000 estudiantes oficiales como beneficiarios de la gratuidad de la matrícula,
mientras que el municipio de Pasto ha identificado 42.000 estudiantes perte-
60
necientes a los niveles 1 y 2, del total de 66.000 matriculados, tal como lo venía
haciendo con la política de gratuidad de la anterior administración. Esto significa
un ahogo económico a las instituciones educativas de la ciudad, frente a lo cual,
no tienen otra alternativa que cobrar costos de matrícula y complementarios a
los 26.000 estudiantes que antes habían sido cubiertos
Gratuidad de la educación en el municipio de Girón21

(Santander)
Contexto
El municipio de Gírón (San Juan de Girón)22 se encuentra en el departamento de
Santander, en la zona nororiental de Colombia. Forma parte de la región andina,
y se encuentra en zona montañosa. La ciudad ha sido declarada Monumento
Nacional y patrimonio histórico.
Tiene una población aproximada de 102.000 habitantes. Se encuentra a 10 kilóme-

tros de Bucaramanga, capital del departamento de Santander, y forma parte del
área metropolitana de Bucaramanga; por lo cual su dinámica económica, social
y poblacional está directamente relacionada con fenómenos de conurbación.
La población del municipio de Girón se ubica, en su gran mayoría (75% aprox.)

en los niveles socioeconómicos 1 y 2, 20% entre estrato 3 y 4, 4% en estrato 5 y
cerca del 1% en estrato 623.
En materia educativa, el municipio de Girón ha alcanzado la certificación, que le per-

mite hacer un manejo autónomo del sistema educativo local (Ley 715 de 2001), así
como asumir responsabilidades administrativas y financieras (recursos propios).
El efecto metropolitano sobre Girón tiene implicaciones como: desempleo,

movilidad, impacto de problemáticas sociales y ambientales metropolitanas.
En materia educativa implica movilidad de los estudiantes entre municipios de
acuerdo a las facilidades de acceso y al tipo de oferta educativa de su interés.
Por el contrario, el área rural del municipio tiene necesidades en relación con la
accesibilidad geográfica de los centros educativos, flexibilización de los modelos
pedagógicos, los programas y metodologías, pertinencia en la formación de
acuerdo al desarrollo productivo de las regiones, planta de docentes suficiente
y pertinente.
21
Municipio de Girón. Plan de Desarrollo 2008-2011 “Girón, monumento nacional”.
22
http://giron-santander.gov.co/nuestromunicipio.shtml?apc=m1d1--&m=f
23
Fuente: Secretaría de Educación del Municipio de Girón.
61
El municipio de Girón cuenta en la actualidad con nueve instituciones educativas

urbanas con 26 sedes, y cinco centros educativos rurales con 36 sedes
A pesar de ello, el municipio considera que aún, entre 4.500 y 6.000 niños y niñas
podrían estar por fuera del sistema escolar.
Antecedentes Plan de Desarrollo 2004-2007

Entre 2003 y 2007 se desarrolló un proceso fuerte de escolarización que elevó
la población matriculada en un porcentaje cercano al 9%: se pasó de 20.507 en
2003 a 22.843 estudiantes matriculados.
Para este periodo la administración puso énfasis en la atención educativa de la

población vulnerable y desplazada por el conflicto interno, mediante contrato
con 15 instituciones privadas del municipio, para su atención.
Igualmente, en el año 2004 se presenta como fenómeno natural, una avalancha

que deja a gran parte de la población sin vivienda, bienes ni fuentes de ingresos.
Al tiempo, se hace visible los niveles de pobreza existentes en el municipio, y
la existencia niños y niñas por fuera del sistema educativo. Esto lleva a tomar
medidas de apoyo y alivio a la situación económica de la población, entre ellas,
declarar la gratuidad para la totalidad de los niños, niñas y jóvenes escolarizados
del municipio.
El Plan de desarrollo 2008-2011 articula la educación en el Programa Eje Edu-
cación y Desarrollo Tecnológico:
Este programa pretende lograr un compromiso fundamental del municipio y de toda
la sociedad con la educación, la cultura, el deporte, la formación para el trabajo y el
desarrollo de la niñez, la juventud, los adultos mayores, la mujer, los discapacitados,
y en general con la población para crear mayor capital humano y social.
El capital social y cultural permite construir red social. Por ello este programa pre-
tende construir comunidad y desarrollar una red social para Girón.
Con relación a la gratuidad de la educación el Plan contempla los siguientes

objetivos:
2. Aumentar la cobertura y mejorar la retención escolar, de tal manera que los estu-
diantes que ingresen permanezcan hasta la media, y con la prestación de servicios
que se hará a través de instituciones oficiales y en convenios con instituciones
privadas de reconocida idoneidad.
62
3. Facilitar el acceso y permanencia de los estudiantes en preescolar, básica y me-

dia, brindando la gratuidad en los derechos académicos y otros cobros; seguros
estudiantiles, refrigerio reforzado y suministro de dotaciones escolares.
Estrategias con relación a los costos directos
• Matrícula gratuita para todos

El Plan de Desarrollo establece la “gratuidad en los derechos académicos”.
Define como indicador “brindar la gratuidad al 100% (20.721) de los estudiantes
en los derechos académicos, matriculados en los establecimientos educativos
oficiales”. Debe llegas a todos los estudiantes en los niveles de preescolar, básica
primaria, básica secundaria y media24.
• Seguro estudiantil
Además asume costos complementarios como es el subsidio al pago del seguro
estudiantil al 100% de los estudiantes oficiales, mediante el pago de una póliza
que cubre el valor de total del aseguramiento.
• Reducción de costos directos en informes académicos evaluativos

Mediante la adquisición y desarrollo de un programa informático para el pro-
cesamiento de las evaluaciones académicas de los estudiantes, el municipio
absorbe los costos de elaboración de los informes académicos en los centros
educativos rurales y en algunos urbanos.
Estrategias con relación al cubrimiento de costos indirectos

Además de los costos directos el Plan de Desarrollo reconoce que es necesario
asumir otros costos que recaen sobre las familias y que en situaciones econó-
micas como la que actualmente vive el municipio, es necesario entrar a cubrir
total o parcialmente.
• Refrigerios
El municipio de Girón suministra refrigerios a 10.567 (50%) de los estudiantes
matriculados en la instituciones oficiales, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del
Acuerdo Municipal 001 de 2008, por el cual se establece la gratuidad de la educación del municipio de San
24
Juan de Girón durante el año 2008, a los estudiantes de preescolar, básica primaria, básica secundaria y
media, de las instituciones educativas oficiales del sector urbano y rural.
Alcaldía de Girón. Decreto 549 del 9 de noviembre de 2006, por el cual se establece la gratuidad de la edu-
cación durante el año 2007, para estudiantes de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media
de las instituciones educativas urbanas y rurales.
63
Sisben. Además los oferentes de educación contratada tienen obligación de

ofrecer, entre sus servicios, dicho refrigerio.
• Subsidio al transporte escolar en el sector rural

y en casos especiales del sector urbano
Dada las condiciones de dispersión de parte de lo población rural, el Plan de
Desarrollo contempló subsidiar el transporte a 200 estudiantes que viven en
lugares retirados de los centros educativos rurales y en casos especiales en el
sector, incrementándose en el cubrimiento del 6% al 16% de los estudiantes. El
subsidio corresponde al 50% del valor del transporte terrestre.
• Suministro de materiales didáctico y textos escolares a los

establecimientos educativos, para el trabajo de aula
El suministro de materiales para el trabajo de aula disminuye significativamen-
te los costos de materiales que generalmente tienen que estar cubriendo las
familias.
La dotación de textos escolares permite no solo el ahorro para sus familias, sino
que el costo de elevar la calidad de la educación no dependa de las condiciones
económicas de las familias.
• Preparación de los estudiantes de 11° para las pruebas de Estado

Con el fin de elevar los niveles de calidad en el municipio, y de favorecer el in-
greso de sus estudiantes a la educación superior, la Secretaría de Educación ha
establecido y financiado convenios con entidades que ofrecen cursos pre-Icfes,
que de otra manera tendrían que ser costeados por las familias, o en el peor
de los casos, no acceder a la preparación a la prueba, con la que se hace más
difícil la posibilidad de acceder a la educación superior. El proyecto pretende
abarcar al 100% de los estudiantes de grado 11°.
• Apoyo a la política educativa de primera infancia

El municipio de Girón se vincula al desarrollo de la política educativa nacional
de primera infancia, aportando a la financiación de 35 hogares en el nivel de
“educación inicial”.
• Apoyo a estudiantes en formación técnica

Con el fin de favorecer la formación técnica de estudiantes del bachillerato, el
municipio de Girón ha establecido convenios con el Sena y con instituciones
64
de educación técnica para que 200 de sus estudiantes de bachillerato puedan

mejorar sus niveles de calidad y formarse para el mundo laboral como opción.

El balance financiero del municipio de Girón para el año 2007 hace visible un
déficit presupuestal de $9.047 millones, lo que disminuye las posibilidades de
ampliar la inversión social o de mantener la existente25.
Dado que el déficit presupuestal del municipio se viene incrementando año

tras año26, la realización de la gratuidad, como está concebida en el Plan de
Desarrollo, y su sostenibilidad, queda en entredicho.
Los recursos propios obtenidos por impuestos (predial, industria y comercio)

participan solo en el 4% del presupuesto para este Plan de Desarrollo.
Por tanto, resulta oportuna y favorable para el municipio la expedición de los

documentos Conpes 116 y 122 de 2009, que destinan de entre los recursos de las
transferencias SGP del componente de calidad, para la gratuidad de la educación,
con lo que se asegura recursos para los fondos de servicios educativos.
Para el año 2008 el SGP envió al Municipio de Girón $1.220 millones destinados
al rubro de calidad, para los 21.000 estudiantes matriculados.
La administración municipal para obtener apoyo, en dinero o en servicios, del

departamento de Santander la empresa privada y de la academia.
En consecuencia, la sostenibilidad de la política de gratuidad de la educación

para el Municipio de Girón se hace cada vez más incierta.

en el municipio de Girón
Apuesta por la gratuidad de la educación reconociendo el derecho

la totalidad de estudiantes oficiales, pese a las dificultades
económicas para su sostenibilidad
Vale destacar que el municipio de Girón, a pesar de las dificultades que impidieron
su sostenibilidad ha procurado mantener la política de garantía de gratuidad al
100% de los estudiantes oficiales y lo sostiene como una las metas más impor-
tantes de su Plan de Desarrollo.
25
Fuente: Secretaría de Hacienda Municipal. Balance producido por Minhacienda.
26
Pasó de superávit de $1.049 millones en el 2005 a déficit creciente ($5.373 millones en 2006 a $9.047
millones en 2007). Fuente: Secretaría de Hacienda.
65
Reconocimiento de las urgencias económicas de la población,

afectada por desastres naturales y el conflicto armado
Tanto la administración municipal como el Consejo Municipal han puesto, entre
las razones para mantener la meta de la gratuidad de la educación a pesar de las
dificultades de sostenibilidad, la situación de extrema pobreza y vulnerabilidad
social en las que ha quedado gran parte de la población, en razón de desastres
naturales, desplazamiento forzado, víctimas de la violencia, de las cuales. Se
reconoce que, “con gratuidad, habría menor desescolarización y deserción”.
Especial atención se le ha dado a niños y niñas víctimas de las minas antiper-

sonales, facilitándoles desde el sistema educativo atención psicosocial, apoyo
pedagógico y cubrimiento de costos educativos directos e indirectos.
Gestión permanente con la empresa privada y la universidad

Ante la dificultad de incrementar los recursos propios se ha procedido gestionar
recursos del sector privado, cajas de compensación, universidad, agencias de
cooperación, organizaciones no gubernamentales.
De la misma manera se ha buscado la articulación intersectorial y la concu-

rrencia de recursos en programas oficiales que beneficien directamente a la
población escolar.
Prioridad de la zona rural en la política de gratuidad

Dadas las características y problemáticas de la zona rural se ha priorizado la
aplicación de la política de gratuidad en componentes como: uniformes esco-
lares, calzado escolar, útiles, transporte. Se ha exigido incluirlo especialmente
en los contratos realizados con instituciones privadas, contratadas para prestar
servicio educativo en lugares en los cuales no existen instituciones oficiales.
Progresividad en la implementación de la gratuidad

en todos sus componente
El municipio ha previsto desarrollar la gratuidad de la educación de manera
progresiva, para que, año tras año del Plan de Desarrollo, se vayan incorporan-
do nuevos componentes de la canasta educativa de las familias, tanto directos
como indirectos: primero matrícula y costos complementarios (carné, boletines
evaluativos, seguro estudiantil), transporte, complemento nutricional; luego,
textos y material didáctico; posteriormente, uniformes.
Planear la realización de la gratuidad de manera progresiva constituye una ga-

rantía de posibilidad de realización sostenible, en el mediano plazo.
66

en el municipio de Girón
La disminución de recursos para garantizar la continuidad y ampliación de la
política de gratuidad al 100% de la población escolar –implementada en los
años 2006 y 2007, y ratificada por la actual administración–, se constituye en
la principal dificultad, poniéndose en grave peligro el cumplimiento de la meta
propuesta por el Plan de Desarrollo 2008-2011.
Pese a haber sido incluido en Plan de Desarrollo, y formalizado mediante acuerdo

municipal 001 del año 2008, la estrategia tuvo que ser desmontada casi en su
totalidad. Para el año 2009, la gratuidad, en cuanto a matrícula, y luego de estudio
financiero realizado por la administración municipal, tuvo que ser reducida al
cubrimiento de los niveles de Sisben 1 y 2, con respaldo en los recursos girados
por el SGP en cumplimiento del Conpes 122, y extendido con recursos propios
municipales a niños y niñas en situaciones especiales o que no perteneciendo
a los niveles 1 y 2, no estén incluidos en la base de datos del Sisben.
En esta decisión no deseada incidieron factores como:
El déficit presupuestal municipal, que se ha venido incrementando año tras

año.
La dificultad de incrementar recursos propios desde impuestos, en un con-
texto de crisis económica.
La urgencia de atender las necesidades básicas de la población, como
consecuencia de la catástrofe natural de 2005 y del arribo de población en
situación de desplazamiento (se calcula en 20.000 nuevos habitantes), que
demandan atención urgente y gratuita.
La postura de algunos directivos docentes y miembros de la comunidad
educativo que ven en la gratuidad de la educación una política paternalista
y asistencial, que genera falta de compromiso de las familias.
Retos educativos de la gratuidad en el municipio de Girón
Recuperar la senda de la gratuidad

El principal reto que le queda a la municipalidad de Girón es recuperar la gratui-
dad, que había alcanzado en los años anteriores (2007-2008). El creciente déficit
presupuestal del municipio hace difícil pensar en retornar al punto inicial en el
corto plazo, pero no se puede perder este norte, que es una de las apuestas
centrales del Plan de Desarrollo 2008-2011.
67
No obstante, aprovechando los avances en la política nacional en materia de

gratuidad, que envía recursos para estudiantes aceptados en Sisben 1 y 2, se
hace factible posible asumir costos de matrícula de aquellos estudiantes que no
están reconocidos por esta política de gratuidad, de manera progresiva.
Inclusión de estudiantes no aceptados

en las bases de datos nacionales
Dado que los recursos de la gratuidad girados por el SGP, que llega a las institu-
ciones educativas, solo cubre a la población aceptada en sus bases de datos, se
hace necesario asesorar a las comunidades educativas en el cumplimiento de
los requisitos formales exigidos para que sean reconocidos como beneficiarios
de la política nacional de gratuidad. Estos requisitos han venido excluyendo a
gran parte de la población de nivel socioeconómico 1 y 2 de los beneficios de
dicha política.
Sostener y ampliar política de reducción de costos indirectos

Dados los bajos niveles socioeconómicos de la mayoría de la población gironesa
y de las dificultades presupuestales del municipio, se sugiere como una vía para
continuar hacia la gratuidad la reducción de costos indirectos de la canasta
educativa de las familias.
Una de estas estrategias, y que ya está siendo contemplada por la actual ad-
ministración municipal es la de disminuir costos para la familias en cuanto al
uniforme escolar, que se suman a las que ya están siendo implementadas en
materia de transporte escolar, alimentación, costos complementarios (informes
evaluativos, carné, seguro), dotación de materiales y textos a las instituciones
educativas.
Ampliar paulatinamente subsidios en los rubros de costos indirectos e incre-

mentar la cobertura de los mismos puede ser una vía de realización progresiva
de la gratuidad.

de gratuidad de la educación
Priorización de municipios con déficit presupuestal o escasez de

recursos propios, situación de desastre natural o desplazamiento
forzado
Las dificultades económicas por las que viene atravesando el municipio de Gi-
rón, agravadas por el desastre natural de 2006 y el incremento de la población
68
en situación de desplazamiento forzado que ha arribado al municipio y que

demanda ser atendida, requiere que la política nacional de gratuidad beneficie
al conjunto de la población en edad escolar, dada la casi imposibilidad de al-
canzar con recursos propios las metas de gratuidad propuestas en el Plan de
Desarrollo 2008-2011, y urgencia de aliviar la situación económica del conjunto
de la población.
Remoción de obstáculos técnicos

Gran parte de niños y niñas cuyas familias están en los niveles socioeconómicos
bajos, no reciben los beneficios de la actual política, en tanto tienen dificultades
formales para acreditar tal condición.
Los requisitos y procesos técnicos que deben cumplir las familias para la acepta-
ción de niños y niñas de los niveles 1 y 2 de Sisben, ha hecho que este derecho
no haya sido reconocido a la totalidad de la población escolar de estos niveles,
por lo que pierden el derecho, viéndose obligados a pagar los costos de matrícula
de acuerdo con las tarifas establecidas por el municipio.
Es necesario diseñar un mecanismo más incluyente que elimine las actuales

barreras para acceder a su derecho.
Incremento de recursos per cápita

En el análisis de los costos educativos que hacen las instituciones educativas,
se hace evidente la insuficiencia de los recursos asignados per cápita27 para
brindar educación con calidad y pertinencia, lo que hace necesario revisar la
actual canasta educativa. Esto es visible con relación a las tarifas establecidas
por la municipalidad28.
Inclusión del “nivel tres”

En el caso del municipio de Girón, el grueso de la población clasificada en el
nivel tres del Sisben, lo ha sido en razón del sitio de vivienda (barrios estrato 3),
y que no corresponde al bajo nivel de ingreso familiar, agravados por los factores
de contexto ya mencionados.
Los funcionarios y directivos docentes consideran que la población de nivel 3

de Sisben requiere ser incluida también en la política nacional.
$33.000 para educación básica y $60.000 para educación media, según el Conpes 122 de 2009.
27
$45.000 para básica primaria, $55.000 para básica secundaria, y $60.000 para educación media. Fuente:
28
Secretaría de Educación Municipal.
69
Gratuidad de la educación en el municipio

de Pensilvania29 (Caldas)
Contexto30
El municipio de Pensilvania está localizado en la zona nororiental del depar-
tamento de Caldas. Se encuentra ubicado en la region andina colombiana,
cordillera central.
Cuenta con una población de 26.426. En la cabecera municipal vive el 31% de

ellos, mientras que la mayor parte de la población (69%) vive en la zona rural,
distribuida en cuatro corregimientos.
La agricultura y la ganadería son sus principales actividades económicas, por

encima de la actividad comercial e industrial; en particular, el cultivo del café
ha sido el principal renglón de la economía.
Con relación al sistema educativo colombiano, el municipio de Pensilvania es

un municipio no certificado (Ley 715 de 2001, art. 20), razón por la cual depende
en lo administrativo del departamento de Caldas, según el art. 6 de la misma
ley, con las siguientes competencias:
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,
básica y media en sus distintas modalidades.
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos
provenientes del Sistema General de Participación.
Administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo
de los planteles educativos.
Participar con recursos propios en la cofinaciación de programas y proyectos
educativos
Por su parte, en caso de municipios no certificados como Pensilvania, a la ad-

ministración municipal se le asignan competencias para:
Administrar y distribuir en su municipio los recursos del Sistema General de
Participación que se le asignan para el mantenimiento y el mejoramiento de
la calidad.
Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos
a cargo del Estado(…). Los costos amparados por estos recursos no podrán
generar gastos permanentes para el Sistema General de Participación.
29
Municipio de Pensilvania (2008) Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011. Municipio de Pensilvania, depar-
tamento de Caldas.
30
Fuente: Plan de Desarrollo Municipal. www.pensilvania-caldas.gov.co Revisado el 18 de mayo de 2009.
70
En este marco legal se sitúan las apuestas de Plan de Desarrollo Municipal de

Pensilvania 2008-2011, con relación a la gratuidad de la educación.
La educación formal del municipio esta siendo atendida a través de:
Nueve instituciones educativas

Un centro educativo oficial
El servicio se presta en 101 sedes o establecimientos educativos, a 5.570 estu-

diantes matriculados para el año lectivo 2009.
Antecedentes política de gratuidad

La política de gratuidad de la educación tiene antecedentes desde la década
del noventa, siendo uno de los primeros municipios del país en implementarla
con recursos propios.
En materia de gratuidad, el Plan de Desarrollo Pensilvania 2004-2007 alcanzó
logros significativos en materia de gratuidad, así:
atendió con gratuidad de matrícula, de acuerdo con la ley, a 5.677 de los 5.897
estudiantes matriculados (96%);
entregó kits escolares al 100% de los estudiantes;
benefició a 3.655 niños, niñas y jóvenes escolarizados con servicio de restau-
rante escolar equivalente al 62% de la población escolar;
benefició con soluciones de transporte a 490 estudiantes del sector rural (8%
de la población matriculada);
dotó de materiales didácticos al 50% de las sedes, como alternativa frente a la
necesidad de contar con textos escolares en las instituciones educativas.
La educación en el Plan de Desarrollo Pensilvania 2008-2011 forma parte del Eje
de Desarrollo Humano: “Que el desarrollo humano se convierta en el centro y
motor de los procesos educativos implementados en el municipio…”.
La política municipal de gratuidad forma parte del Programa “Mantenimiento y

ampliación de la cobertura de los programas de Educación” cuyo objetivo es:
Facilitar, con base en el enfoque de derechos, el acceso de todos los pensilvanenses
en edad de escolarización a los programas institucionales y de extensión creados
71
dentro del sistema educativo global del municipio; teniendo presentes criterios de
inclusión, participación y equidad de género.
En consecuencia, se ha propuesto:
En costos directos
• Gratuidad en la matrícula
Atender el 100% de la población escolar en gratuidad de la matrícula, de acuerdo
con la ley.
En costos indirectos:
• Atender al 100% de la población matriculada, en cuanto a:

kit escolar
transporte escolar
programa nutricional (restaurantes escolares)
• Textos escolares y material didáctico

El municipio se ha propuesto dotar al 50% de las sedes, con materiales didácticos
y textos escolares, de modo que los costos para las familias sean mínimos.
Además, se dio inicio al establecimiento y dotación de bibliotecas en los cuatro

corregimientos que apoyen los procesos pedagógicos y desarrollen actividades
extra académicas con escolares.
• Educación complementaria
Se pretende impulsar desde las instituciones educativas, proyectos comple-
mentarios de vinculación voluntaria de los estudiantes, que desarrollen compe-
tencias y habilidades para la vida, y que motiven la permanencia en el sistema
educativo.
Para ello se gestionan recursos propios, de cooperación y de la empresa pri-

vada local, así como gestiones por programas departamentales que provean
capacitación y asesoría.
• Atención educativa de población

con necesidades educativas especiales
Los requerimientos de este tipo de atención precisan de recursos especiales
y de profesionales formados, tanto para los procesos de “inclusión escolar”
72
como para los programas de atención integral de la población con necesidades

educativas especiales.
Estas necesidades en personal profesional, materiales y dotaciones deman-

dan recursos específicos, para los cuales el municipio hace gestión mediante
convenios y alianzas institucionales, tanto en recursos económicos como en
formación profesional.
Para ello se ha desarrollado en el municipio el Programa de Rehabilitación

Integral a Personas Especiales (Pripe), con sede en la Normal de Pensilvania,
asesoría departamental y de recursos económicos de cooperación (Embajada
del Japón). Igualmente, se ha generado un movimiento de apoyo de los pobla-
dores de Pensilvania para el sostenimiento, dotación, alimentación, transporte
y desarrollo de proyectos pedagógicos, y de formación para el trabajo31.
• Hogares juveniles
Como efecto del interés de la comunidad local por la continuidad de la población
rural en el sistema educativo, el municipio, con recursos propios, de gestión y
ayuda privada, cuenta con cuatro hogares juveniles que les ofrecen a estudiantes
de bajos recursos económicos y con dificultades de accesibilidad a las insti-
tuciones educativas de básica secundaria y media, habitación y alimentación
gratuita a los estudiantes aceptados.
• Seguridad alimentaria
El municipio de Pensilvania ha priorizado la seguridad alimentaria de la población
infantil y juvenil escolarizada. Ha alcanzado una cobertura que llega al 75% de la
matrícula. Para ello ha hecho un aprovechamiento de la alimentación aportada
por el ICBF, y a la cual suma recursos propios, para cubrir novecientos 900 cupos
más en los restaurantes escolares.

Dada su condición de municipio no-certificado, la financiación de la educación
proviene principalmente de los recursos de las transferencias del Sistema
General de Participación (SGP), equivalentes al 86%. No obstante son visibles
los aportes del departamento de Caldas en “sostenimiento y ampliación de la
dotación para la educación”, con participación del 14% del total del presupuesto
plurianual, en el periodo 2008-2011.
http://www.pensilvania.org/index2.php?option=com _ content&do _ pdf=1&id=308. Revisado el 20 de junio

31
de 2009.
73
En el presupuesto plurianual de inversiones, para el sector educación no apa-

recen rubros para ser financiados con recursos propios.
Dado que los recursos SGP tienen destinación establecida por la ley, los progra-
mas y proyectos necesarios, pero para los cuales no hay recursos destinados,
deben ser cubiertos mediante gestión con empresa privada y con instituciones
cooperantes.
Vale resaltar que algunos proyectos están siendo apoyados directamente por la
comunidad de Pensilvania, mediante acciones directas de gestión y obtención
de recursos que permitan la sostenibilidad de los mismos.

en el municipio de Pensilvania
La apuesta por la gratuidad

Pensilvania cuenta con una amplia tradición en materia de gratuidad, que ha
sido implementada en distintas modalidades y alcances, desde la década del
noventa.
Su política de gratuidad se desarrolla tanto en cuanto a costos directos, como

en cuanto a costos indirectos, cuyos beneficios abarcan a casi toda la población
escolar.
Esta política ha estado acompañada por una estrategia de búsqueda activa de

niños y niñas desescolarizados, especialmente niños trabajadores campesinos,
a quienes se les garantiza alternativas, tanto de gratuidad en costos educativos,
como de flexibilidad en los programas.
Énfasis en la población rural y gratuidad en alternativas flexibles

La educación para la población rural, en especial la población rural dispersa,
requiere no solo de gratuidad de matrículas sino de materiales didácticos y
textos escolares específicos de acuerdo con las modalidades pedagógicas que
se están implementando, y de condiciones de alimentación, transporte y vivien-
da, que les permitan la accesibilidad a los centros educativos, y favorezcan su
permanencia.
En esta medida se ha desarrollado una estrategia integral, que parte de la adop-
ción de metodologías pertinentes y flexibles como son, Escuela Nueva, Pospri-
maria, en las que se cuenta con textos escolares y materiales de aprendizaje
gratuitos, transporte escolar, restaurante escolar, y posibilidades de habitación
para quienes hagan uso de los hogares juveniles.
74
Disponibilidad de textos escolares y materiales didácticos

Este aspecto de la gratuidad, entendido como costos indirectos para las fami-
lias, y decisivo con relación a la calidad educativa, se ha constituido una gran
fortaleza de la educación en el municipio de Pensilvania.
Se han adoptado distintas estrategias: desde el aprovechamiento de los pro-

gramas flexibles aplicados en la población rural, en los cuales, el municipio y
las entidades que apoyan dichos programas, dotan de los textos y materiales
didácticos necesarios para los aprendizajes. Existe una política de dotación de
textos y de bibliobancos, expresa en el Plan de Desarrollo, y que cuenta también
con recursos de cofinanciación del departamento de Caldas.
Esta estrategia se complementa con la creación y desarrollo de bibliotecas en

los cuatro corregimientos del municipio, y que operan en relación directa con
el trabajo pedagógico de las instituciones educativas.
La gestión de recursos mediante alianzas institucionales

y redes comunitarias
El municipio de Pensilvania ha mantenido una tradición de gestión de recursos:
financieros, de asesoría y capacitación, de recursos físicos y de materiales para
el desarrollo educativo.
Para ello ha fortalecido la vinculación de la propia comunidad local y de sus

colonias en diversos lugares del país, en el apoyo de sus proyectos educativos
con el aporte de recursos directos, con gestión efectiva ante entidades oficiales
y privadas vinculadas al desarrollo efectivo del municipio (Departamento, Fede-
ración de Cafeteros, entre otras); como por la acción directa de la comunidad y
sus colonias en la obtención de recursos para la sostenibilidad de sus proyectos,
como se ve en el apoyo directo al programa de atención a población con nece-
sidades educativas especiales (Pripe), y a los hogares juveniles.
Derecho a la educación de los adultos y gratuidad

La educación de adultos es una de las estrategias que el municipio está desa-
rrollando, tanto por el reconocimiento del derecho a la educación de los adultos
(“de la cuna a la tumba”), como para alcanzar conciencia y compromiso de los
padres y madres con el derecho a la educación de sus hijos.
Estos programas gratuitos se sostienen con materiales didácticos adquiridos con

recursos propios, y con pago de docentes bajo la modalidad de “horas extras”,
con recursos del Sistema General de Participación.
75

en el municipio de Pensilvania
El Plan de Desarrollo no contempla recursos propios:

dependencia de recursos externos
Dada las características socioeconómicas de la población, la participación de
recursos propios en el presupuesto municipal en materia de educación es poca
e incierta. Los recursos municipales están destinados principalmente a atender
infraestructura, funcionamiento, desarrollo comunitario, salud y cultura. El sector
educativo se beneficia de manera indirecta de los recursos propios destinados
a otros sectores.
La dependencia de recursos del SGP y de recursos departamentales no favo-

rece la necesidad de que el municipio tenga el manejo directo de la dirección y
administración del sector educativo.
Los costos educativos de población rural dispersa

La existencia de amplia población rural dispersa exige generar y mantener una
política permanente de gratuidad que, además de los costos directos, asuma
costos indirectos, incluidos componentes básicos como calzado, hogares ju-
veniles, contratos permanentes de transporte, dotación de recursos didácticos
suficiente y actualizada, lo que hace difícil su sostenibilidad.
Posturas de desacuerdo con la gratuidad de la educación

En particular, desde algunos directivos docentes, se atribuye a la gratuidad el
desinterés por el estudio por parte de muchos estudiantes y de sus familias.
Consideran que, aunque es necesaria por la situación económica de muchas
familias, la gratuidad les impide reconocer el valor de la educación.
Estas posturas generan ambiente desfavorable al desarrollo y ampliación de la

gratuidad en el municipio.
Retos educativos de la gratuidad en el municipio

de Pensilvania
Obtener y destinar recursos propios para la educación, consignados

en el Plan de Desarrollo y por tanto, en el presupuesto municipal
Si bien, por distintas vías, el municipio viene haciendo aportes importantes en
materia de educación –tal como ha se registrado en este estudio–, la ausencia
76
de recursos propios previstos en el Plan de Desarrollo 2008-2011, destinados al

sector educativo, impide que el municipio pueda asumir plenamente la dirección,
administración y orientación pedagógica de la educación, y dependa para ello
de los recursos y políticas externas.
Destinar e incluir recursos propios para el sector educativo en el Plan de Desa-

rrollo es una tarea prioritaria.
El riesgo de generar una cultura asistencialista y pasiva

dentro de las comunidades
En el sentir de algunos miembros de la comunidad educativa es que la política
de gratuidad ha generado una cultura asistencialista y paternalista.
Frente a ello pensamos que es necesario generar un proceso pedagógico con

relación a la educación como derecho–deber, lo que significa que, así como la
educación no es un regalo, sino un derecho, la permanencia en el mismo está
condicionado al compromiso y a la respuesta de aprovechamiento del derecho
por parte de los estudiantes y de sus familias (ver: Corte Constitucional. Sen-
tencias sobre Derecho a la Educación).

de gratuidad de la educación
Canasta educativa diferenciada de la población rural

Es necesario que la política nacional revalúe los costos educativos de los servi-
cios que requiere la población rural, especialmente la dispersa, para acceder y
disfrutar del derecho a la educación con calidad y pertinencia: transporte, textos
y materiales didácticos, alimentación, habitación, vestuario (uniformes, zapatos),
además de los costos educativos directos.
Esto implica crear una política diferencial de gratuidad con relación a esta
población, que se adecúe a las particularidades territoriales, y por tanto una
política concertada con mecanismos de acuerdo sobre las especificidades de
cada región.
Canasta educativa diferenciada para poblaciones con necesidades

educativas especiales
De la misma manera, los recursos necesarios para la atención integral con
calidad y pertinencia de la población con necesidades educativas especiales
merecen ser definidos desde sus especificidades.
77
Especificidades diversas, relativas a cada una de las necesidades o discapaci-

dades, requieren precisar de los costos.
Las modalidades de atención (integración a aulas regulares, formación laboral)

requieren también de recursos diferenciados.
Fortalecimiento de redes interinstitucionales y con el sector privado

para el financiamiento de la garantía de la educación gratuita
Las necesidades inmensas y diferenciadas de las poblaciones exige fortalecer las
redes insterinstitucionales, intersectoriales, al tiempo que establecer vínculos de
apoyo con el sector privado que permita canalizar recursos igualmente diversos
hacia las poblaciones y regiones.
Esto sugiere la formalización de alianzas y redes de apoyo a la garantía de la

gratuidad de la educación en el país, tanto a nivel nacional como regional, y
la participación de la definición de necesidades y prioridades de los diversos
sectores implicados en ello.
78
Hallazgos
y conclusiones
Concepciones, prácticas y
recomendaciones sobre la Gratuidad
de la educación en Colombia
El presente estudio sobre la gratuidad de la

educación en Colombia, realizado con la metodología de “estudio de casos”,
ha recogido propuestas y prácticas de 4 entidades territoriales del país –un de-
partamento y tres municipios–, a partir del análisis de los planes de desarrollo
formulados por estas para el periodo 2008-2011, y por los desarrollos existentes
en el momento.
Presentamos a continuación, a manera de síntesis, los hallazgos de este estudio

manifiestos en los planes de desarrollo y en las posturas de los responsables
y miembros de comunidades educativas: en primer lugar en cuanto a concep-
ciones y prácticas con relación a la gratuidad de la educación; segundo, en,
cuanto a las posibilidades presupuestales para lograr las metas propuestas y
darle sostenibilidad; y tercero, algunas recomendaciones que contribuyan a la
construcción de una política nacional de garantía plena de la gratuidad de la
educación en Colombia
Concepciones y prácticas sobre el derecho

a la educación y la gratuidad
Diversas concepciones sobre el derecho a la gratuidad de la educación vienen
incidiendo y guiando prácticas institucionales. Mientras que unas concepcio-
nes resultan favorables a la realización del derecho, otras se terminan incluso
cuestionando la conveniencia misma de la gratuidad como derecho. Entre las
concepciones encontradas en este estudio, destacamos:
Gratuidad como estrategia

Se concibe la gratuidad como una estrategia para mejorar el acceso y la perma-
nencia en el sistema educativo, la cual debería hacerse visible en el incremento
de la matrícula. Esta es la manera general como la gratuidad de la educación
está contemplada en los planes de desarrollo.
79
3. Hallazgos y conclusiones
No obstante, desde esta concepción, los resultados no parecen favorables a la

eficiencia técnica, pues en los cuatro casos estudiados, la matrícula ha dismi-
nuido en los últimos años, por factores de los que no nos podemos ocupar en
este estudio pero que merece indagarse sistemáticamente.
Gratuidad como derecho

La gratuidad como “derecho” aparece enunciado en algunos planes de desarro-
llo y se hace evidente en la apuesta de estos por la plena garantía, en los que
se suscriben metas e indicadores de gratuidad para el 100% de la población,
en todos los niveles, más allá de lo previsto por la ley e incluso, por los pactos
internacionales. El derecho se convierte en el referente fundamental para valorar
logros y debilidades de las políticas.
Pero en su desarrollo, algunos de los gobiernos que le han apostado a la garantía

plena y universal de la gratuidad, y no lo han podido lograr, especialmente por di-
ficultades de sostenibilidad financiera evidenciadas en este estudio, caracterizan
sus desarrollos, no con poca desilusión, como “política de ‘alivio’ educativo”.
Focalización de la gratuidad de la educación

Derivado del enfoque y de los lineamientos de la política social y educativa na-
cional, algunas entidades territoriales han entendido la obligación de garantizar
la gratuidad de la educación, solo para la población en situación de pobreza o
de extrema pobreza, que en el caso colombiano está delimitada para los niveles
1 y 2 de Sisben. Conciben que el derecho a educación gratuita como mediado
por las condiciones económicas de la familia.
Desde esta concepción de focalización de los derechos se derivan prácticas

como algunas de las halladas en este estudio, en las que se les exiga a las
personas, para que se les reconozca este “derecho”, demostrar su pobreza y
cumplir con los requisitos formales que se les exige para dicho reconocimiento.
Desde esta concepción suele pensarse que “la gente que puede aprovecharse
de la gratuidad para beneficio propio”.
Debate sobre los “riesgos” de la gratuidad

Es necesario registrar, que existe una postura, en algunos funcionarios y miem-
bros de las comunidades educativas, de desconfianza frente a la conveniencia
de la gratuidad plena de la educación, argumentando que puede favorecer la
negligencia e irresponsabilidad de las familias y de los mismos estudiantes. En
este sentido, consideran que es necesario cobrar la educación, incluso a los
80
más pobres, como una estrategia formativa. Consideran la educación como un

mérito que hay que ganarse. No falta quien considere la gratuidad de la educa-
ción como una “alcahutería”.
Consecuentes con esta postura, se pone otro tipo de valores por encima del
derecho fundamental de los niños y las niñas, entre ellos, la necesidad de obte-
ner recursos para el trabajo educativo o la responsabilidad de las familias como
condición necesaria para brindarle a los niños, niñas y jóvenes el derecho a la
educación.
La posibilidad de avanzar significativamente en materia de gratuidad está direc-

tamente relacionada con la transformación de concepciones y prácticas antes
mencionadas. En este sentido consideramos necesario adelantar un proceso de
formación con las comunidades y responsables educativos, en los fundamentos
y alcances de la gratuidad desde un enfoque de derechos fundamentales.
Sostenibilidad presupuestal
de la gratuidad de la educación
Los avances en materia de gratuidad, a pesar de las posturas que le apuestan
con plena convicción de derecho, están condicionados a la posibilidad de sos-
tenibilidad financiera de los logros obtenidos y de las metas alcanzadas.
En este aspecto, encontramos que, solo las entidades territoriales que cuentan
con recursos propios, fruto de un gran desarrollo económico local, o con recursos
naturales altamente valorados en el mercado mundial (petróleo, gas, carbón)
pueden disfrutar de las regalías de su explotación y comercialización, pueden
alcanzar sus metas de garantizar gratuidad a la totalidad de la población esco-
larizada, en todos los niveles –incluso en educación superior–, tanto en costos
directos como indirectos.
Por el contrario, la mayor parte de los casos explorados, que no cuentan con
recursos de regalías, han tenido que desmontar paulatinamente sus iniciativas,
restringiendo la gratuidad, a su pesar, a la entrega de los recursos girados por
la nación (Conpes), destinados al pago de derechos de matrícula a los estudian-
tes de nivel 1 y 2 de Sisben, y que además hayan cumplido con los trámites y
requerimientos formales. Recursos que son enviados a los fondos de servicios
educativos, en los montos predeterminados por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, y que son valorados en todos los casos explorados, como
“insuficientes frente a las necesidades de aprendizaje con calidad y pertinencia”.
Quizás, esta situación pueda estar siendo vivida por la mayoría de las entidades
territoriales del país.
81
Recomendaciones hacia la construcción de una política

nacional de garantía plena de la gratuidad de la educación
en Colombia
Persistir en la meta de alcanzar la gratuidad básica

universal en todos los niveles, en costos directos
La experiencia de entidades territoriales que cuentan con recursos suficientes
han mostrado que mientras esta sea sostenible, los beneficios educativos de la
inclusión social se hacen visibles. En sociedades como la nuestra, con profun-
das situaciones de inequidad social, la gratuidad del derecho a la educación se
vuelve una urgencia.
Por tanto, la meta de gratuidad plena no debe ser relegada, ni condicionada a

las concepciones negativas que gobernantes puedan tener sobre aquella, ni a
la existencia o no de voluntad política para implementarla,
Construir una política de gratuidad progresiva

que cubra tanto costos directos como indirectos
La gratuidad de la educación se ha entendido inicialmente con relación a costos
directos de acceso para las familias, como son la matrícula, pensión y costos
complementarios. Esta es la base necesaria sin lo cual no se puede hablar de ga-
rantía del derecho a la educación y el primer paso para alcanzar la gratuidad.
No obstante, en nuestro país los costos indirectos resultan generalmente más

onerosos para las familias que los mismos costos directos: uniformes, textos
escolares y materiales de aprendizaje, alimentación, transporte, y un obstáculo
mayor de accesibilidad al derecho a la educación. Estos costos indirectos, con-
tribuyen de manera especial a la calidad y pertinencia educativa
En este sentido, son muy significativos y representan un gran alivio, la existencia de

programas y proyectos que cubren los costos indirectos. Resaltamos el gran interés
y creatividad encontrado en las entidades territoriales para cubrir costos indirectos
con recursos propios, que en la mayoría de las aquellas, son escasos e inciertos.
Una política educativa de gratuidad como derecho debe considerar también los
costos indirectos que le representa a las familias en el conjunto de la canasta
familiar y sus ingresos. Esto es, que el gasto familiar vaya disminuyendo en la
medida en que distintos rubros educativos decrezcan al tiempo que se incre-
mentan los servicios que cubre dichos costos: transporte, seguridad alimentaria,
atención psicosocial, vivienda estudiantil, uniforme y vestuario, textos y materiales
para el trabajo escolar.
82
En esto es fundamental la gestión y acción interinstitucional, que vincule pro-

gramas y recursos tanto oficiales como privados.
Formación jurídica, política y pedagógica en materia de

derecho a la educación a funcionarios públicos y a las
comunidades
El desconocimiento, por ignorancia o con conciencia, de los fundamentos del
derecho a la educación con gratuidad, pone en la balanza de decisiones, valores
privados, prácticos o funcionales, e incluso preconceptos y prejuicios, sobre
la gratuidad y la educación misma como derechos. Igualmente se encuentra
poca comprensión de los derechos de infancia en asuntos como condicionar
los derechos de niños y niñas a la responsabilidad que asuman o no los adultos.
También, se encuentran posturas en las que se muestra poco conocimiento de
las condiciones materiales en que vive la mayor parte de la población colombiana.
Esto exige una acción pedagógica amplia de alcance nacional, en pro del cono-
cimiento y profundización en la gratuidad como derecho y sus implicaciones.
Generar en las entidades territoriales y en las mismas

instituciones educativas, capacidad de gestión de
recursos.
Especialmente en las entidades territoriales en las que los recursos propios son
limitados, la gestión de recursos de cofinanciación, de cooperación internacio-
nal, con la empresa privada, la academia y con las mismas comunidades, se
hacen indispensables para garantizar la gratuidad de la educación de manera
integral. Hoy, se corre el riesgo de reducir esfuerzos en esto, dados los recursos
girados como gratuidad por el SGP, es decir, suponer que la gratuidad ya se ha
alcanzado con la política actual.
Las experiencias adelantadas por las entidades territoriales participantes en este

estudio, muestran grandes avances precisamente por la capacidad de gestión
y creatividad, sin que esto implique renunciar a la demanda de los recursos
estatales necesarios para el cumplimiento del derecho.
Construir una política de gratuidad, incluyente

desde la desigualdad social y la diversidad
En contexto de regiones desiguales, municipios ricos y pobres, de brechas entre
lo urbano y lo rural, entre comunas y barrios de las ciudades, se hace necesario
establecer una política de gratuidad calculada sobre costos que, garantizando
83
lo básico de la gratuidad de manera universal, destine mayores recursos a po-

blaciones en condiciones de desventaja social.
La actual política nacional de gratuidad destina una suma fija32 –e insuficiente, a

juicio de los funcionarios y miembros de municipios y comunidades educativas,
empobrecidas–. Como alternativa proponemos una asignación diferenciada a
las instituciones educativas en la lógica de acción afirmativa (discriminación
positiva), de acuerdo a indicadores de pobreza o desarrollo humano de los
municipios, y del nivel socioeducativo de las familias, sector urbano o rural de
difícil acceso; todo ello con independencia de si sus familias han sido aceptadas
o no por el Sisben.
Igualmente los niños y niñas con necesidades educativas especiales, disca-

pacidades, víctimas de la violencia en situación de desplazamiento, requieren
de una canasta educativa específica que incluya la atención especializada que
requieren.
Estos costos deben ser acordados con las entidades territoriales respectivas.
Exigencia de gratuidad plena a entidades territoriales que

cuentan con recursos propios suficientes, e inyección de
recursos nacionales a aquellas con déficit en recursos
propios
Existen entidades territoriales que pueden, por recursos propios, garantizar la
gratuidad plena; a ellos deberá exigírseles su cumplimento. Al tiempo, que se
apoye con recursos estatales a las entidades cuyos recursos propios son infe-
riores a los costos que demanda la gratuidad plena.
A modo de cierre
Una política de gratuidad plena para Colombia, entendida como derecho fun-
damental de los niños, niños y jóvenes del país no es posible sino mediante la
construcción de un pacto nacional por el derecho a la educación gratuita, en el
que confluyan concepciones, prácticas, voluntades políticas, con un manejo
redistributivo de recursos, con criterios de universalidad y equidad como prin-
cipios que lo guíen. En ello nos queremos comprometer
$33.000 por cada estudiante de educación básica, y $60.000 para estudiantes de educación media, legal-
32
mente aceptado en el nivel 1 y 2 del Sisben.
84
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86
ANEXOS
Anexo 1
Análisis factorial de los grupos de preguntas . .................................................... 88
en competencias ciudadanas (diez grupos)
Anexo 2
Cronograma trabajo de campo e informes..............................................................91
Anexo 3
Instrumentos..................................................................................................................... 92
87
88
Anexo 1. Análisis factorial de los grupos de preguntas en competencias ciudadanas
(diez grupos)
anexos
CATEGORÍA 1: Concepciones y prácticas de la gratuidad de la educación en los planes de desarrollo locales

Derecho universal Inclusión social Paternalismo y co-
SUBCATEGORÍAS Meritocracia Liberalidad o dádiva
y obligatorio por focalización responsabilidad
DESCRIPCIÓN La gratuidad como La gratuidad como La gratuidad La gratuidad como La gratuidad como
derecho derivado una alternativa de como mérito, liberalidad del obstáculo pedagógico a
del derecho a inclusión de población por rendimiento gobernante una formación en la co-
la accesibilidad vulnerable académico responsalilidad
del derecho a la evaluado por el
educación sistema
INDICADORES Universalidad Universalidad Universalidad Universalidad Universalidad

Alcance Alcance Alcance Alcance Alcance
Progresividad Progresividad Progresividad Progresividad Progresividad
Obligatoriedad Obligatoriedad Obligatoriedad Obligatoriedad Obligatoriedad
Financiación Financiación Financiación Financiación Financiación
MÉTODOS DE Análisis documental

RECOLECCIÓN DE Entrevista individual a responsables locales
INFORMACIÓN Entrevista colectiva a expertos locales
INSTRUMENTOS Y 1 Ficha textual de análisis documental por cada estudio

RECURSOS 1 Ficha analítica de análisis documental para cada estudio
1 Formato entrevista individual a responsables locales
1 Formato entrevista colectiva a expertos locales
1 Registro sonoro
1 Relatoría de entrevistas
CATEGORÍA 2: Clasificación de los costos educativos considerados en la gratuidad
SUBCATEGORÍAS Costos directos Costos indirectos Costos anuales Costos mensuales
DESCRIPCIÓN Se refiere a los pagos en Se refiere a los Se refiere a la Se refiere a la

dinero requeridos a las gastos exigidos por temporalidad ANUAL temporalidad mensual
familiar para el acceso a la institución para el del gasto, que se le del gasto, para el
la institución educativa desempeño académico exige a la familia para el acceso, permanencia
en materiales y otros acceso permanencia y y desarrollo de
rubros desarrollo de actividades actividades
académicas.
INDICADORES Matrícula Útiles Matrícula Pensión

Pensión Uniforme Útiles Transporte
Transporte Materiales Uniforme Alimentación
Alimentación Otros pagos Materiales

RECOLECCIÓN DE Entrevista a responsables locales
INFORMACIÓN Entrevista colectiva a expertos locales
Grupo focal con representantes de padres/madres de familia y educadores
INSTRUMENTOS Y 1 Ficha textual de análisis documental por cada estudio

RECURSOS 1 Ficha analítica de análisis documental para cada estudio
1 Registro sonoro
1 Relatoría de entrevistas
89
90
anexos
CATEGORÍA 3: Cobertura de costos del derecho a la gratuidad

SUBCATEGORÍAS Minimalista Alcance intermedio Maximalista
DESCRIPCIÓN La gratuidad de la educación implica Además de los anteriores costos, la La gratuidad debe cubrir gastos
que solo los costos de la matrícula y gratuidad de la educación implica compensatorios, es decir que el
de los derechos académicos deben que también deberían subsidiarse los Estado debería subsidiar el costo
ser eximidos de pago (Uprimny, costos indirectos, como uniformes, de oportunidad en que incurre la
2007:5) libros y transporte (Uprimny, 2007) familia al enviar a un niño a la escuela
(Uprimny, 2007:5)
INDICADORES Costos de matrícula Costos de matrícula Costos de matrícula

Derecho académicos Derechos académicos Derechos académicos
Útiles Útiles
Materiales Materiales
Uniforme Uniforme
Transporte Transporte
Gastos compensatorios

RECOLECCIÓN DE Entrevista a servidores públicos locales
INFORMACIÓN Entrevistas a expertos (Grupo de discusión)
Entrevistas a miembros de instituciones educativas
INSTRUMENTOS Y Ficha textual de análisis documental por cada estudio

RECURSOS Ficha analítica de análisis documental para cada estudio
Registro sonoro
Relatoría de entrevistas
Anexo 2. Cronograma trabajo de campo e informes
Cronograma
Febrero Marzo Abril
1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3
Documento contexto, marco,
x
metodología, cronograma
Selección de estudios de caso x
Contactos con entidades
x
seleccionadas (4)
Trabajo de campo, caso 1 x
Análisis de información x x
Borrador informe final x x
Revisión borrador x
Ajuste e informe final x
91
anexos
Anexo 3. Instrumentos
GUÍA 1: Ficha textual

FECHA: No. 00
TÍTULO
MUNICIPIO DE MEDELLÍN. (2008). Plan de Desarrollo 2008-2011. Medellín es solidaria y
competitiva
DESCRIPTORES CÓDIGO DESCRIPTOR
TEXTO PALABRAS CLAVES
COMENTARIOS
92
GUÍA 2: Ficha analítica No.
1. Autor personal.
2. Autor corporativo.
Alcaldía de…
3. Edición 1a
4. Título de documento principal.
Plan de Desarrollo…
5. Título publicación seriada. Gaceta oficial N°…
6. Lugar de edición y editorial. Medellín: Imprenta…
7. Fecha. 2008
8. Idioma. Español
9. Medio físico. Material impreso
10. Ubicación física
11. Ubicación virtual
12. Contenido (índice temático)
Parte I
Parte II
13. Contenido Analítico (por categorías de análisis o temáticas

seleccionadas)
93
anexos
• Concepciones de la gratuidad
• Clasificación de costos educativos
• Cobertura de costos educativos
14. Palabras claves…
15. Fuentes…
16. Observaciones…
17. Diligenciada por…
18. Fecha de diligenciamiento…
19. Componentes a los que puede ser útil
Concepciones x Cobertura
Clasificación Otra (emergente) 1 2
94
GUÍA 3: Técnica: Entrevista Individual Semiestructurada
Participantes: responsables de la educación de las entidades territoriales: se-

cretarios de educación o jefes de núcleo educativo
0. Presentación del estudio al entrevistado
1. Información sobre el entrevistado

• Cargo (nivel de responsabilidad
• Antigüedad
• Relación con la temática de la gratuidad (informantes clave)
2. Aspectos a tocar en la entrevista

• Concepción del derecho a la educación
• Concepción de la gratuidad
• Lugar de la gratuidad en los planes de desarrollo territoriales (2004-
2007; 2008-2011).
• Información sobre programas y proyectos de gratuidad en la entidad
territorial
• Antecedentes
• Continuidad entre planes
• Principales estrategias
• Concepción
• Alcance
• Costos incluidos
95
anexos
• Beneficiarios (por nivel, estrato, grupo poblacional o carac-

terística específica)
• Obligatoriedad
• Progresividad
• Financiación
• Avances en la implementación
• Resultados
• Logros
• Dificultades
• Balance
• Recomendaciones
• Análisis de la política nacional educativa y la conveniencia y alcance de

la gratuidad.
96
GUÍA 4: Entrevista semiestructurada
Participantes: representantes de instituciones educativas con conocimiento de

programas y estrategias de la gratuidad a nivel local.
3. Información sobre el entrevistado

• Cargo (nivel de responsabilidad
• Antigüedad
• Relación con la temática de la gratuidad (informantes clave)
4. Aspectos a tocar en la entrevista

• Concepción del derecho a la educación
• Concepción de la gratuidad
• Lugar de la gratuidad en los planes de desarrollo territoriales (2004-
2007; 2008-2011).
• Información sobre programas y proyectos de gratuidad en la entidad
territorial
• Antecedentes
• Continuidad entre planes
• Principales estrategias
• Concepción
• Alcance
• Costos incluidos
• Beneficiarios (por nivel, estrato, grupo poblacional o carac-
terística específica)
97
anexos
• Obligatoriedad
• Progresividad
• Financiación
• Avances en la implementación
• Resultados
• Logros
• Dificultades
• Balance
• Recomendaciones
• Opiniones de la política nacional educativa y la conveniencia y alcance
de la gratuidad.
98

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Diseño y armada electrónica

Proyecto Educación Compromiso de Todos

ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA.................................................19

Marco referencial (categorías de análisis).................................................................. 28

Metodología y tópicos de indagación ......................................................................... 32

DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES

Contexto de la educación en el departamento de La Guajira............................. 37

Gratuidad de la educación en el municipio de Pasto

Gratuidad de la educación en el municipio de Girón (Santander). ...................... 61

Aspectos relevantes de política de gratuidad en el municipio de Girón........... 65

Gratuidad de la educación en el municipio de Pensilvania (Caldas)..................70

Recomendaciones hacia la construcción de una política nacional

MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO.....................................................................103

METODOLOGÍA DEL ESTUDIO. ..................................................................................107

RESULTADOS. .................................................................................................................... 111

Contenidos según niveles de los planes.................................................................... 111

Contenidos según las temáticas específicamente planteadas............................113

ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS..................129

Sahagún (departamento de Córdoba)....................................................................140

El tema de la gratuidad en la educación se constituye

Por esta razón para Educación Compromiso de Todos1,

El estudio que presentamos, financiado por Unicef,

Alianza público privada cuya finalidad es contribuir a la garantía de la

educación como derecho humano en condiciones de equidad, igual-

ejerció y determina la forma y manejo de estrategias

La segunda parte, que en el orden de investigación

Esperamos que este estudio, que es solamente

Este estudio sobre la gratuidad no hubiera sido posible

Especial gratitud, por su acogida y compromiso, a los

Educación Compromiso de Todos es un proyecto

Desde el proyecto Educación Compromiso de Todos

Pese a los compromisos firmados en el ámbito del

Ante tal estado de desprotección del derecho a la

cando a sus niños, niñas y jóvenes a su pleno disfrute,

Para Educación Compromiso de Todos, de acuerdo

De igual forma esta indagación deberá conducirnos

Esperamos que este estudio contribuya a esclare-

Es frecuente escuchar, en escenarios de de-

Pese a que el Estado colombiano ha suscrito y ratificado un gran número de

Tal ambivalencia en el plano constitucional se ha visto reflejado en particular

Ante tal restricción, algunas entidades territoriales, conscientes de la gravedad

sociedad colombiana que, más que un asunto de recursos económicos, es un

En este sentido la Contraloría General de la República ha señalado:

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha observado que el

Teniendo en cuenta el carácter de universalidad que exige el principio de gratui-

El PIDESC reconoce la dificultad que pueda presentarse para una gratuidad

Pese a los compromisos firmados y ratificados por el Estado colombiano en ma-

cuanto a la garantía del derecho a la educación, niega la posibilidad de que los

Sisben a los municipios, distritos y las áreas no municipalizadas de los departamen-

según certificación del Ministerio de Educación Nacional.

Si bien valoramos como avance importante con relación a la política anterior

Es un propósito de este estudio, reconocer estos esfuerzos a partir de la valo-

Con ello, Educación Compromiso de Todos quiere aportar a la construcción de

¿Qué claves político-administrativas podrían derivarse de algunas experiencias

2. Determinar claves político-administrativas a partir del estudio de estrategias

En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto el ple-

Como está concebido el derecho a la educación por la Declaración Universal

El pleno desarrollo del sujeto, en su propia personalidad.

La educación, –afirma la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el

La interrelación de los derechos humanos nunca es más evidente que en los

En esa medida, la universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la educación, y el

Disposiciones claves de los tratados internacionales

Convención contra la discriminación en la educación de la UNESCO (1960)