Reforma Tributaria 2016: una mirada desde el principio de Equidad

Diana Milena Pacheco Ortiz

dianapacheco@itm.edu.co

La reforma tributaria aprobada mediante Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016 ha causado
agitación desde que fue anunciada oficialmente el 12 de agosto de 2016 y hasta ahora cuando se
están percibiendo los efectos directos. La publicación de las motivaciones aseguraba que la reforma
propendía, entre otras cosas, por ser eficiente, equitativa1 y progresiva2; principios fundamentales
del sistema tributario colombiano3; sin embargo, en este escrito se expondrán las razones por las
cuales, pese a la reforma tributaria, el sistema tributario colombiano sigue en deuda con el principio
de equidad.

Aprobar la reforma tributaria era un tema primordial en la agenda legislativa de 2016, dados los
altos riesgos de desequilibrio financiero en Colombia. Factores como la fuerte caída de los ingresos
provenientes del petróleo, la desaceleración de la economía China, el reajuste de las tasas en
Estados Unidos y el bajo crecimiento económico de los socios comerciales en Latinoamérica
coadyuvaron en el debilitamiento de las finanzas del país; esto por mencionar únicamente los
factores económicos en general; sin embargo, resulta claro que, a nivel interno experimentamos
serias situaciones de corrupción que agudizan la falta de sostenibilidad de las finanzas públicas y
que también contribuyeron a la urgente necesidad de una reforma tributaria que aportara mayor
cantidad de recursos. De no haberse dado dicha reforma, la salud de las finanzas públicas estaría
en grave peligro.

La reforma tributaria inicialmente propuesta, posee un orden y unas motivaciones específicas

devenidas del poder ejecutivo. Es indiscutible que toda reforma tributaria cuando es puesta a
disposición del Congreso y presentada al público en general, conduce a descontentos y disputas
argumentativas por parte de los sectores y grupos poblacionales afectados por la reforma; es en ese
escenario de luchas, es donde el proyecto cambia su estructura original, generalmente en beneficio
de los grupos que ostentan mayor poder sobre el legislativo, y es desde allí, donde se inician los
procesos desigualitarios; el ejemplo más representativo, en este caso, es el desmonte de la
propuesta del impuesto a las bebidas azucaradas.

En este sentido, es importante analizar el efecto real de dicha reforma, sobre el principio de equidad,
emanado de la Constitución Política como principio rector del sistema tributario. Desde la
exposición de motivos, el Gobierno Nacional afirmó que la reforma tributaria tendría como uno de
los lineamientos principales, el principio de equidad, dado que la Comisión de Expertos para la
Equidad y Competitividad Tributaria aconsejaba la reestructuración del sistema tributario para que
este favoreciera la redistribución de la riqueza y buscara disminuir la inequidad en el país.

Cabe resaltar, que Colombia es uno de los países con mayor grado de inequidad, esto se muestra
por medio del coeficiente de Gini, que es la medida estadística de la desigualdad. La falta de equidad
es una característica manifiesta del sistema capitalista, que ha demostrado ser un sistema muy
eficiente en la productividad y generación de riqueza, pero supremamente ineficiente en la

1
Exposición de Motivos de la Reforma Estructural 2016. Pág. 5
2
Ibíd. Pág. 6
3
Constitución Política de Colombia, artículo 363.
distribución de la misma. Por tanto, una demostración de cordura de los gobernantes actuales, sería
la implementación de políticas que contribuyeran a la sostenibilidad como también a cerrar la
brecha de desigualdad en la población. Efectivamente, la equidad es un reto asumido, por los
menos desde la intención política, por gobierno colombiano, a través del Plan de Desarrollo “Todos
por un nuevo país: paz, equidad y educación”4.

Históricamente, se evidencia que en Colombia, las políticas fiscales, no han conseguido disminuir la
desigualdad, lo cual sí ha sucedido con otros países latinoamericanos, tal como se muestra en el
gráfico 1.

Gráfico 1. Índice de Gini en Colombia y América Latina, 2002 – 2011

Fuente: cálculos de la OCDE. La gráfica se presentó durante la discusión de la reforma tributaria de

2012 (Cárdenas, 2012), citado por González y Corredor 2016

Dentro de las motivaciones expuestas por el Ministerio de Hacienda, se declara que la reforma
tributaria 2016 aporta a la equidad, por medio de la simplificación de las tarifas marginales en el
impuesto de renta para personas naturales. Esta declaración no pasa de ser una justificación
insustancial del principio de equidad, que resulta ser un ingrediente importante en el momento de
evaluar la propuesta de reforma.

El sistema tributario está compuesto por dos tipos de tributos: los directos y los indirectos, los
directos, como su nombre lo indica, gravan directamente la riqueza y los indirectos, gravan
generalmente el consumo; en Colombia, los impuestos que generan mayores ingresos para el
Estado son el impuesto de renta y el impuesto al valor agregado IVA, siendo el primero el mayor
representante de los impuestos directos y el segundo, el mayor representante de los impuestos
indirectos. Ahora bien, los impuestos directos, son uno de los mecanismos más importantes que
tienen los gobiernos para mejorar la redistribución de la riqueza, ya que por medio de estos, se
están gravando las unidades económicas más acaudaladas para que luego el Estado revierta estos
recursos en inversión social hacia las clases menos favorecidas; por otra parte, cuando se tocan los
impuestos indirectos como es el caso del IVA, entonces resultan ser las clases populares las que

4
Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 Todos por un nuevo país: paz, equidad y educación
estarían aportando mayores recursos en proporción a sus ingresos, lo cual contribuye a profundizar
la brecha de desigualdad.

Esta reforma, aunque en sus motivaciones expresa que trabaja en favor de la equidad, realmente lo
que hará es profundizarla, ya que su foco principal es el incremento de la tarifa del IVA del 16% al
19%, se estima que el aumento en recaudo, después de la reforma tributaria, sea aproximadamente
de $6.1 billones de pesos, de los cuales $4 billones corresponden al IVA5, es decir que
aproximadamente el 66% de los recursos de la reforma provienen del aumento de la tarifa del IVA,
y por ende, se puede concluir, que la mayor parte del recaudo provendrá de las clases trabajadoras.

También es importante mencionar otra medida que aumenta la inequidad del sistema, es la
eliminación del impuesto a la riqueza, el cual es un impuesto directo por excelencia. Villabona6
expresa que la reforma tributaria 2016 es profundamente inequitativa y regresiva, ya que solo grava
de manera modesta los dividendos y además desmonta el impuesto a la riqueza; por otra parte
también afirma que las sanciones y penalidades para los evasores no son más que una forma de
fingir un cambio estructural para que el sistema sea eficiente; las penalidades para evasiones
superiores a cinco mil millones, es un acto ridículo, pudiendo además, el contribuyente, pagar la
multa y quedar libre. En relación con el impuesto de renta, como es rutinario en América Latina, la
reforma se orienta más hacia la imposición sobre las rentas laborales, mientras que solo toca
tímidamente las rentas de capital y de propiedad, esta es otra manera sutil de aumentar la
inequidad, pues la carga cae directamente sobre las clases trabajadoras.

En conclusión, la reforma tributaria, que buscaba ser estructural, integral y equitativa, no precisa
ser un mecanismo que corrija los altos niveles de inequidad en Colombia. Esto se logrará demostrar
con las nuevas mediciones de desigualdad.

5
Consultado en Dinero.com: http://www.dinero.com/economia/articulo/colombia-cumplio-la-regla-fiscal-
de-2016/240991
6
Experto en gestión tributaria, consultado en: http://www.fce.unal.edu.co/noticias/2247-tributaria-
impuestos-reforma