¡;;icaciones y retos­

~~ 'idad, la democra­
-~n~ humanos", CO­ Introducción para el análisis

'ón Internacional

de las Políticas Públicas

~-J..,za.m iento forzado­

_ ~ jurisprudencia
_..,:teional", A CNUR,
o de las Naciones

e huye: Despla­
ia en una Nación
=otá, 1999.
L<1S nuevas guerras.
zada en la era glo­
:l. Kriterios Tus
_~=~Ol.
TERNACIONAL
CIONES-OIM,
re la población
s Departamentos André-Noel Roth DeubeFI
- " '. Bogotá, 2002.
~ . "Revista crimi­

-Sistemas de guerra.
ica del conflicto

71 Dr. en Cicncias Políticas, Profesor Titu­

lar del Departamento de Ciencia Política,
Universidad del Cauca, Popayán. E-mail:
roth@unicauca.edu.co

10 ....
 INTRODUCCIÓ

La actividad
distribuir los valor
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LA POLíTICA P
UNA DEFINICiÓN

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aspectos de la vida h ...
miento hasta el entie'T
 INTRODUCCiÓN
La actividad política consiste en
distribuir los valores y recursos socia­
les y económicos disponibles entre los
grupos e individuos de una sociedad.
Las intervenciones de las autoridades
políticas tienden a mantener o a modi­
ficar esta distribución . Las políticas
públicas son la concreción de estas
intervenciones. Por lo tanto, y con más
razón en sociedades muy heterogé­
neas y desiguales, con escasos recur­
sos, las tensiones se concentran en
las autoridades para que éstas favo­
rezcan, a través de sus políticas públi­
cas, a uno u otro grupo social. Por eso,
es imposible que la actividad guber­
namenta l se haga en el consenso, sin
controversias ni conflictos. El análisis
de las políticas públicas permite en­
tonces abordar la cuestión del Estado
desde la perspectiva de su actividad
concreta.
LA POLíTICA PÚBLICA:
UNA DEFINICiÓN
La aparición de un campo específi­
co y el interés para analizar el objeto
"políticas públicas" se debe al creci­
miento del intervencionismo del Esta­
do en muchos aspectos de la vida en
nuestras sociedades, independiente­
mente de sus niveles de desarrollo.
Hoy en día, en la casi totalidad de los
aspectos de la vida humana, del naci­
miento hasta el entierro, el Estado jue­
ga un papel mediante una u otra de
sus múltiples actividad es . El Estado y
sus instituciones son organizaciones
a través de las cuales los agentes pú­
blicos (electos o administrativos) per­
siguen metas que estructuran, mode­
lan e influyen tanto en los procesos
económicos como sociales y políticos.
Lo hace por medio de la promulgación
de textos jurídicos y administrativos,
de la creación de organizaciones y de
redes de interacción que sirven de
puente entre el Estado y la sociedad ,
entre la organización estatal y el en­
torno pertinente. Las políticas públ i­
cas, entendidas como programas de
acciones, representan la realización
concreta de una serie de decisiones
legitimadas por el Estado en su volun­
tad de modificar o mantener la
(re)distribuc ión de valores y recursos
disponibles mediante la acción sobre
el comportamiento de actores socia­
les . Las políticas públicas son el lazo
entre el Estado y la sociedad, el instru­
mento de concretización de sus obje­
tivos, ya que la sociedad no se cambia
por decreto! Es necesario recordar que
las políticas públicas como tal , tampo­
co cambian la sociedad: son los acto­
res de estas quienes, por sus activida­
des, hacen uso de recursos que facili ­
tan las políticas públicas. Las políti­
cas públicas ofrecen un marco de ac­
ción y eventualmente recursos para la
transformación social.
Según algunos autores las políti­
cas púb licas serian la simple resultan­
te del momento histórico vivido y del
entorno cultural, sociopolítico y/o eco­
nómico. Sin embargo, es necesario se­
ñalar qu e las políticas públicas tien­
 den también a modificar este entorno ma ilustra esa idea de una retroacción
(Parsons, 1995). Es decir que las polí­ pennanente y a todo nivel. Las flechas
ticas públicas, al mismo tiempo que sencillas indican el sentido de las de­
están inscritas en un contexto del cual terminaciones de l contexto sobre las
es imposible hacer caso omiso, éstas políticas públicas y las flechas dobles
inciden sobre ese mismo contexto en señalan el impacto de las políticas so­
un conjunto con for= :.
una relación permanente de interac­ bre e l entorno.
o varios objetivos
ción e intercambio. El siguiente esque-
siderados necesario: _
de medios y acciones ___
El contexto de las políticas públicas tados, por lo menos:: _
por una institución _ - _
gubernamental con " -:
orientar el compon "~ _
Condiciones históricas, culturales y geográficas tores individu ales
para modificar una s',
, Condiciones socioeconómicas bid a como insati sfac:
!\t mática (Roth, 2002).
I\ ~comportamiento político general
\~nStitUCiones gubernamentales El ciclo de pollllca: ad'M--....I

FASE I FASE 11

\comportamiento de las elites políticas Identificación de

Formu~
un problema .' soluclone3 e
I~ Políticas pública~ I acclof14S

Actividades: Activi~
Acontecimientos Elaboraa:
intereses, . valoraci6r. ::e
demandas respu estas
selecci6- ~
criterios
Actores:
Entre tantas definiciones existen­ un conjunto de decisiones de dife­ Actores:
Partidos, movi· Panamer:;:­
tes del concepto de política pública, rentes niveles jurídicos y de accio­ mientos sociales, gremios,
se puede señalar estas: nes, coherentes y enfocadas hacia gremios, medios, adminislld •
políticos, etc. pública.
un proceso por el cual se elaboran objetivos , que actores competen­ organizacO.- •
y se implementan programas de ac­ tes - pr ivados, asociativos o esta­ políticas y
sociales, e'
ción pública, es decir dispositivos ta les- toman o ap lican con la finali­
político-administrativos coordina­ dad de resolver un problema so­
dos, en principio, alrededor de ob­ cial (Bussmann y al , 1998).
jetivos explícitos (Muller y Surel, el conjunto de sucesivas iniciati­
1998) vas, decisiones y acciones del ré­

116 hTRODUCCIÓ:-; PARA EL A¡'''..\.1,ISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

CUADERNOS DE Alnll:-;ISTR.~ C

_
......._.. .. _-­
 :ea de una retroacción gimen político frente a situaciones
o n ivel. Las flechas socialmente problemáticas y que
~~:'::::.:: el sentido de las de­ buscan la resolución de las mismas
::-s i el contexto sobre las o llevarlas a niveles manejables
" O~':2S y las flechas dobles (Alejo Vargas Velásquez, 1999)
:::!'~ :o de las políticas so- un conjunto conformado por uno
o varios objetivos colectivos con­
siderados necesarios o deseables,
de medios y acciones que son tra­
as tados, por lo menos parcialmente,
por una institución u organización
gubernamental con la finalidad de
orientar el comportan1iento de ac­
o;:;i~cas
.-­ tores individuales o colectivos
para modificar una situación perci­
bida como insatisfactoria o proble­
~
mática (Roth, 2002).
l.
El ciclo de política: actividades y actores principales
l'
FASE I FASE/I
eS t?O:"~ ca s Idimtificacíón de Formulación de
unprobleme solúclones o
l·' '.. ', acciones ' I .-,;..
Es de anotar que en muchas oca­
siones, la respuesta a un problema por
parte del sistema político es conse­
cuencia de otra política y/o de una
política anterior. Es decir que la acción
pública es, además, causa de nuevos
problemas. Lo que lleva a considerar
la política pública como un proceso que
se desarrolla en forma cíclica y reitera­
tiva: es el ciclo de política. El ciclo de
política propone una descomposición
de la política pública en una serie de
etapas o de secuencias lógicas que
distingue cinco fases en la vida o el
desarrollo de una política pública: iden­
tificación de una problema, formulación
de soluciones, toma de decisión, im­
plementación y evaluación.
FASE 111 FASE IV I FASE V
Toma de<leclsJpn Implementación Evaluación . .,
" -'7'<:':. "
'/ r!¡

- -' Actividades: Actividades: Actividades: Actividades: Actividades:

Acontecimientos, Elaboración y Encontrar una Ejecución, ·Reacciones, juicio
intereses, valoración de coalición mayori· Gestión, Efectos sobre los efectos.
demandas respuestas, taria, legitimación concretos medición, valoración,
selección de propuestas de
criterios reajuste

_-':0 de decisiones de dife­

Actores: Actores: Actores: Actores: I
Actores:
Partidos, movi· Parlamentos, Parlamentos, Administración Medios, expertos,
administración
-' - ~;es j urídicos y de accio­ mientas sociales,
gremios, medios,
gremios,
administración
presidente,
ministro,
pública, Ong's,
empresa privada, pública, responsables
~-e::¡eS y enfocadas hacia políticos, etc. pública, gobernador, etc. políticos,
organizaciones alcalde, etc. organizaciones
~ . .:¡ue actores competen­
políticas y políticas y sociales,
:i':os. asociativos o esta­ sociales, etc. gremios, afectados,
etc. '
::-:::;; o aplican con la finali­
A i'=-so! ver un problema so­
~ .•.:mn y al, 1998). Tiempo
.. de suces ivas iniciati­
_•• •s,ones y acciones del ré­

CUAD ERNOS DE AD'IlNISTRA CIÓ¡';/ U \IVE RSIDAD DEL V ALLE/ N° 30/ D ICIDIBRE DE 2003 117
 Esta clave de lectura tiene la ven­
taja de presentar la política pública
como una sucesión de secuencias que
corresponden a la representación clá­
sica, ideal y racional de la actividad
política con sus distintos escenarios
y actores y permite una utilización para
cualquier política pública. También fa­
cilita la delimitación del objeto (de aná­
lisis) para su explicación. Por sus ca­
racterísticas, es frecuente que los mis­
mos actores de las políticas públicas,
el Estado, lo utilicen como un modelo
normativo para la acción: es decir que
planean una política pública en base a
estas mismas fases . Aunque es nece­
sario precisar que este proceso es un
ideal, y que por lo tanto, no ocurre de
manera tan ordenada en la realidad.
LOS INSTRUMENTOS DE
INTERVENCiÓN DEL ESTA­
DO
Para intervenir en la sociedad en
vista de modificar los comportamien­
tos de los actores sociales - razón de
ser y objetivo fundamental de las polí­
ticas públicas- , el Estado tiene a su
disposición un catálogo de instrumen­
tos de intervención muy diversifica­
do. Al diseñar una política pública, el
Estado debe decidir sobre el uso de
uno u otro, o de varios de estos ins­
trumentos para su implementación. El
estudio de una política pública en fun­
ción de los instrumentos jurídicos que
se han previsto e implementado per­
mite dar indicaciones sobre cómo el
Estado y las instituciones han enten ­
118 Il'iTROD\jCClÓN PAR<\. EL ANi,L1SIS DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS
dido el problema que buscan resolver.
El análisis comparativo de los méritos
respectivos y de la eficacia de los ins­
trumentos utilizados, expresados casi
siempre bajo una forma jurídica, y de
las instituciones construidas para en­
frentar problemas similares en lugares
o tiempos diferentes puede ser una
ayuda importante para el diseño de las
políticas públicas. En el momento de
formular una política pública, los dise­
ñadores deben entonces proceder a
una selección de instrumentos que
permitirá que la política pública tenga
los efectos deseados.
Sin realizar mayores desaITollos en
este texto se puede señalar los siguien­
tes instrumentos de acción: los instru­
mentos prescriptivos, los instrumen­
tos incentivo s, los instrumentos de
información, educativos, reglamenta­
rios, los instrumentos de coordinación,
los instrumentos de organización y de
procedimiento, los instrumentos ma­
teriales y los in strumentos de delega­
ción a socios (ver Roth, 2002:44ss).
DEFINICiÓN DE PROBLE­
MAYAGENDA
El término Agenda se utiliza en el
sentido de indicar "el conjunto de pro­
blemas percibidos que necesitan un
debate público, o incluso la interven­
ción (activa) de las autoridades públi­
cas legítimas" (Padioleau, 1982). No
todos los problemas terminan en la
agenda o figuran en el " menú" del
Estado. Temas entran y salen de la
age nd a.
El reconocim ien" "
como una realidad p"
traducción discursiva :_
de múltiples interpreta . - ~
sentación de un p rob.e-_
dato objetivo. Es una e ,.. -_o
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I~~, :os instrumentos de
ó'(...:cativos, reglamenta­
-eritos de coordinación,
de organización y de
. ~o s instrumentos ma­
- ' -s:rumentos de delega­
=r Roth, 2002:44ss).
'- Agenda se utiliza en el
_ .=.::::-ar "el conjunto de pro­
e:-tib:dos que necesitan un
:.!~. o incluso la interven­
:!'ó' :as autoridades públi­
" Pad ioleau, 1982). No
~-;:;:: :emas terminan en la
-,;_!':m en el " menú" del
- entran y sa len de la
El reconocimiento de un asunto
como una realidad problemática y su
traducción discursiva es susceptible
de múltiples interpretaciones. La repre­
sentación de un problema no es un
dato objetivo. Es una construcción que
resulta del conjunto de las luchas que
los actores sociales y políticos libran
para imponer una lectura de un pro­
blema que sea la más ventajosa posi­
ble para sus intereses (entendidos en
un sentido amplio). La defmición de lo
que se puede problematizar, su priori­
zación o no, su inscripción en la agen­
da del gobierno están ligados de ma­
nera íntima a esta representación. En
este proceso de definición de proble­
ma, es preciso resaltar el papel impor­
tante que pueden jugar los medios de
comunicación, los círculos académicos
y científicos, los actores políticos - en
primer lugar el Estado-, las ong's, etc.
Una vez reconocido el problema
como un problema social y formulado
como tal, se busca su institucionaliza­
ción. Es decir su inscripción en la agen­
da. El reconocimiento de la necesidad
de una intervención pública (o políti­
ca) hace del asunto un problema polí­
tico. Generalmente, se traduce luego
en leyes y reglamentos que muchas
veces prefiguran una política públ ica.
Esta institucionalización se realiza a
través de un proceso que tiende a le­
g itimar tanto la definición dada al pro­
blema como a sus portavoces o pro­
motores. El carácter socialmente cons­
truido de los probl emas significa que
la definición dada al problema, su re­
presentación y interpretación , es una
CUADléH\OS DE ,~DM1\l STRAClÓ\'/ U\'lVERS lDAD DEL VA LLE/ N° 30/ DICIE~IBR E DE 2003
entre otras posibilidades potenciales.
De una cierta forma, los problemas (y
las soluciones) compiten entre ellos
para figurar en la agenda: un problema
que aparece importante en un momen­
to dado puede dejar de interesar en
otro momento, sin que se le haya re­
suelto.
EL PROCESO DE FORMU­
LACiÓN Y DE DECISiÓN
En la medida en que siempre existe
una pluralidad de soluciones posibles
para resolver o tratar un problema, tan­
to en términos de finalidades , de me­
dios como de contenidos, el proceso
que conlleva a tomar decisiones es
fundamental para entender las solucio­
nes adoptadas por las autoridades
gubernamentales. El gobierno fija prio­
ridades, metas, objetivos a alcanzar así
como estructuras y procesos de im­
plementación mediante la expedición
de planes, leyes, decretos, etc. En la
realidad interviene en este proceso una
pluralidad de actores . Estos actores
(políticos, administrativos, sociales,
económicos, científicos, morales, etc.)
van a influir sobre el proceso de deci­
sión a partir de sus intereses y recur­
sos tanto materiales como ideológicos.
La presencia de esa multitud de acto­
res explica por qu é las deci siones no
son siempre las más "racionales" o las
más coherentes; son el resu ltado de la
confrontación y negociación entre ac­
tores. La decisión es el fruto de un lar­
go y complejo proceso que poco tiene
que ve r con e l esq uema clásico de la
119
 decisión concebida como un acto li­ de decisiones para ayudar en la toma
neal basado en la libertad y racionali­ de decisión . Este esfuerzo de raciona­ más bien el fruto de UI'2
dad del toma~.or de decisión. Analíti­ lización se realiza a través de la planifi­ tuición y de razón (es ::~. -
camente se puede separar el proceso cación. Mediante el Plan se busca al­ razonable) que de razo~ :
de decisión en dos secuencias princi­ canzar los obj etivos de manera cohe­ Una manera muy dif. -
pales: laformulación de soluciones y rente definiendo prioridades, jerarquía cebir el proceso de d
_
la legitimación de una solución. de obj etivos, a corto y mediano plazo, día consiste en el m
.:~
. A partir del momento en el cual se medios y recursos necesarios. El Plan Choice o de elección
_
reconoce la existencia de un problema se constituye en el instrumento racio­ llamente, con este mod",
-
a resolver políticamente, las propues­ nal de integración y de coordinación explicar las decisione­ ¡- -
tas y alternativas de soluciones, in­ de las diferentes políticas sectoriales cando los métodos y
~
cluida la solución del statu quo, van a por un tiempo detem1inado. Hoy en día, economía. Según este I"L

entrar a " cQmpetir" entre ellas. Por las actividades de planificación deben viduo tiene un compon
- ".
intermedio de las luchas entre actores transformarse en un lugar privilegiado camente egoísta, raciona

políticos en defensa de sus intereses para la concertación y la evaluación dor de sus intereses. ¿C

materiaJes y/o ideológicos, una res- - de las escogencias y prioridades pú­ tos intereses ? Según 2..1." -.
puesta al problema P9cO a poco va a blicas. Debe concebirse como una he­ Downs (1957) la actua ',.: - _
predominar sobr.e otras. Luego, un acto rramienta prospectiva para anticipar tores políticos depende ce _
formal (voto, firma) se constituye en el las evoluciones y también como un lidad de conseguir su re:: - _
acto de legitimación que atribuye a la lugar de intercambio y diálogo entre obtener más recursos (I"L_
nueva decisión una fuerza particular. autoridades y sociedad civil. ~érminos de poder, de p~_ =
Desde este momento, lo que no era más Las condiciones y limitaciones mgresos.
que una opción posible, se transforma (tiempo, dinero, capacidad, informa­ En fin , El análisis de

en una norma oficial revestida de toda ción, etc.) impuestas por la realidad de toma de decisión re Jt~
_ -~
la autoridad y la fuerza reales y simbó­ humana y social, en la cual está inmer­ tades teóricas y práct ic~:
_
licas del Estado. Administraciones y so todo de proceso de decisión, hace una decisión raci onal
~ ~
autoridades legítimas, y también los que el decisor nunca toma una deci­ Pero, además, surge tarL -
;:­
ciudadanos, podrán valerse de esta sión siguiendo una lógica totalmente gunta central: ¿cómo co
e
decisió~ para exigir uno u otro com­ racional. El decisor tiende a contentar­ de decisión con la dem
_
portamiento. se con la primera solución que le pare­ cesidad de buscar proc t'SL'5
_ .
Para hacer frente a las presiones y ce satisfactoria. Se trata de buscar un sión y decisiones basa _ _
exigencias de los actores y limitar así télmino medio entre el análisis del pro­ peto a los valores democr:;
el riesgo de que las deCisiones y las blema y la urgencia de ofrecer una so­ a su vez, se fundan sobre -
políticas caigan en el empirismo, el lución aceptable. De antemano, el de­ tipo científico -la razón­ -~
subjetivismo y la incoherencia, el Es­ cisor privilegia a una solución sobre desafío para las instituci' ~-=s;-
tado se esfuerza -por lo general- ·por otra, minin1iza el examen de otras solu­ . ¿Cómo conciliar ciencia \ ~.
racionalizar sus mecanismos y proce­ ciones. Por lo general, no busca la ciencia y política? En a' , _
sos de elección y de decisión. Se bus­ mejor solución sino que trata de evitar dental existe una tensión •
ca el perfeccionamiento de las herra­ la peor (Simon, 1983). Finalmente, los sente entre la legitim idad
mientas de análisis y de elaboración criterios aplicados a la deci sión son democracia (es decir la \ _
mayoría: ¿tiene siempre b

120 INTRODUCCIÓN PAR·\ EL AN..\USlS DE L A S POLíTICAS r ÚBUc.-\s

CUAD ER:\"OS D E AD.\IJ:\" ISTR\
 _O" .. -'"3 ayudar en la toma más bien el fruto de una mezcla de in­ yoría?) y la legitimidad que ofrece la
Es"c ~sfuerzo de raciona­ tuición y de razón (es decir un juicio ciencia, el discurso científico (que sue­
a través de la planjfi­
razonable) que de razón pura. le equivocarse).
:e el Plan se busca al­
Una manera muy difundida de con­
. os de manera cohe­
cebir el proceso de decisión hoy en PROCESOS Y ENFOQUES
'-=-"'--"-':!'L' ::rioridades, jerarquía
día consiste en el modelo Public DE IMPLEMENTACiÓN DE
_ !:'O!10 y mediano plazo,
Choice o de elección pública. Senci­ LAS POLíTICAS PÚBLICAS
s necesarios. El Plan
llamente, con este modelo se trata de
,=" '::-;:' e: instrumento racio­
explicar las decisiones políticas apli­ Es común percibir la implementa­
: de coordinación
cando los métodos y criterios de la ción de las decisiones públicas como
_·...:es ¡x>líticas sectoriales
economía. Según este modelo el indi­ un problema meramente administrati­
-'--~~~:?l1l1 mado . Hoy en día,
viduo tiene un comportamiento bási­ vo, es decir técnico, de "simple" eje­
_~ ,.ie planificación deben
camente egoísta, racional y maximiza­ cución. Desde la perspectiva del aná­
~ ~n lugar privilegiado
dor de sus intereses. ¿Cuáles son es­ lisis de políticas públicas, al contrario,
__ •..."!ción y la evaluación
tos intereses? Según autores como esta etapa es fundamental porque es
~~.::as y prioridades pú­
Downs (1957) la actuación de los ac­ ahí que la política se transforma en
-ebirse como una he­
tores políticos depende de la probabi­ hechos concretos, en realidad "toca­
-....,,-=~tiva para anticipar
lidad de conseguir su reelección y/o ble". De hecho, el problema cambia de
también como un
obtener más recursos (maximizar) en naturaleza, se desplaza a otro espacio.
_:!.'11bio y diálogo entre
términos de poder, de prestigio y de Considerar que la implementación es
_. __ ciedad civil.
ingresos. principalmente un problema "técnico"
es y limitaciones
En fin, El análisis de los procesos es demasiado simplificador. De mane­
__.v_ . apacidad, informa­ ra que la pretendida o anhelada neu­
de toma de decisión refleja las dificul­
- .:.t'SffiS por la realidad
tades teóricas y prácticas para tomar tralidad de una administración pública
_.. en la cual está mmer­
una deci sión racional o razonable. que actúa según "criterios técnicos,
--::'-c::50 de decisión, hace
Pero, además, surge también otra pre­ impersonales, de competencia y de le­
- ::~mca toma una deci­ gunta central: ¿cómo conciliar la toma galidad" (Mény, Thoenig, 1992) es una
.!Da lógica totalmente de decisión con la democracia? La ne­ utopía. Por esto, la implementación
~ __ :sor tiende a contentar­
cesidad de buscar procesos de deci­ perfecta es perfectamente inalcanzable.
---er:l solución que le pare­
sión y decisiones basados en el res­ Se puede definir el concepto de
e trata de buscar un
peto a los valores democráticos y que, implementación como " la fase de una
~.:re el análisis del pro­
a su vez, se fundan sobre un saber de política pública durante la cual se ge­
-;e:!cia de ofrecer una so­ tipo científico -la razón-, representa un neran actos y efectos a partir de un
.2.:- e. De antemano, el de­
desafío para las instituciones políticas. marco normativo de intenciones, de
_~.! :1 una solución sobre
. ¿Cómo conciliar ciencia y democracia, textos o de discursos" (Mény,
¡.....-~~~ , 7"'"_' e: examen de otras solu­
ciencia y política? En la cultura occi­ Thoenig, 1992). Los estudiosos de la
(' gene ral , no busca la dental existe una tensión siempre pre­ implementación de políticas públicas
sino que trata de evitar sente entre la legitimidad política de la han observado y propuesto varios
-. 1983). Finalmente, los
democracia (es decir la voluntad de la enfoques que tienden a desan'ollarse
. 1dos a la decisión son
mayoría: ¿tiene siemp re la razón la ma­ como modelos de implementación. Es-

CUADER:\OS DE AD~I1:\ISTRAClÓN/ U:\IVERS IDAD DEL VALLE/ N° 30/ DlCIEMBRE DE 2003 121
 tos modelos constituyen el puente
entre el proceso de decisión de una
política y su proceso de ejecución.
Una primera diferenciación ya clá­
sica de los modelos los organiza en
dos categorías en función de la con­
cepción general utilizada para su reali­
zación práctica. La primera concep­
ción, llamada top-down, corresponde
a la idea tradicional del trabajo admi­
nistrativo que se desarrolla desde arri­
ba (top) hacia abajo (down) o desde el
centro hacia la periferia. Tiene como
postulados principales la primacía je­
rárquica de la autoridad, la distinción
_­
entre el universo político y el mundo
administrativo y fmalmente la búsque­
da del principio de eficiencia, es decir
la optimización de los recursos y los
resultados (Meny, Thoenig, 1992). En
otras palabras, este enfoque presupo­
:­
ne que existe una clara separación, tan­
to conceptual como temporal, entre la
formulación y decisión de la política
de un lado y la implementación de las
decisiones del otro. Y se considera por
lo general que los problemas que sur­
gen en la fase de ejecución se deben
esencialmente a problemas de coordi­
nación y de control (Thoenig, 1985).
Esta concepción top down es privile­
giada por las personas que creen más
en el control , la planeación , la jerar­
quía, la responsabilidad y el miedo a la
sanción como estrategia para lograr los
objetivos de una política.
La segunda concepción toma la
dirección opuesta y se llam a bottom­
up, es decir de abajo hacia arriba. His­
122 INTRODUCCIÓN PARA EL A'I'AUSIS DE LAS POLiTlCAS PlBUC\S
tóricamente los modelos que se inspi­
ren de esta segunda categoría se de­
sarrollaron como enfoques críticos o
alternativos frente a las deficiencias y
a la ineficiencia que presentan los pro­
cesos de implementación tradiciona­
les top-down. Según esta segun da
concepción, se trata de partir de los
comportamientos concretos en el ni­
vel donde existe el problema para
construir la política pública poco a
poco, con reglas , procedimientos y
estructuras organizativas por medio de
un proceso ascendente, o por retroce­
so, en vez de descendente, de la peri­
feria hacia el centro. Esta concepción
es preferida por las personas que creen
más bien en la espontaneidad, en la
capacidad de aprendizaje, en la adap­
tación y en la concertación.
Más que oponer estas concepcio­
nes de concebir la implementación, por
lo pronto, seria preciso definir en qué
medida la implementación de una polí­
tica en particular gana al quedar firme
ante la oposición que suscita, y en qué
medida gana al negociar su implemen­
tación con los destinatarios y/o con
los responsables de la implementa­
ción. A pesar de que no exista resp ues­
ta clara en que es mejor, resulta acon­
sejable detenerse lo suficiente, en el
momento de la formulación de la polí­
tica, sobre el esquema o el programa
administrativo más adecuado a la polí­
tica prevista, es decir a la manera más
segura de obtener los cambios de com­
portam ientos deseados.
EL MODELO AC
IMPLEMENTACIÓ :
VA GESTiÓN PÚBL C
La obtención de - =_ .
satisfacción de los ci é
a ser, hoy en día, una c o~:. _
pensable para la leg i .
autoridad pública. ­En c_ ~
importantes corrientes. . .
te de origen angloestad
han enfocada hacia una c­
la concepción admin is¡n­ _
delo de implementac ión­ __
sector público que se p
bajo el nombre de 'ue\:!
blica -NGP-. Si el desarr
nal del Estado y de las po
cas desde los años 1950 r ~-~
te ideológica en la SOCi2 .:,
los principios económi
y la administración públi.: _ _
la renovación adm inistra: '
ta se inspira directamemc ..:::'
la neo liberal y de la ges;j
rial privada. El discurso G¡.¡C
introducción de la 'GP=c- _­
los siguientes argumento:
ciones interno del Estado. _­
tización excesiva, la inc;- .: ,
in'acionalidad del sector 1-'~ - -.­
no al desarrollo que cons ' __
tervención estatal en los ~ _­
los efectos de la globa l iza:: ~
1998). En América latina -.
se viene aplicando en t
" CLAD: www.clad.or!!.\ e
América lalina. ­
CUADER;\OS DE AD."I"I STR.~
 EL MODELO ACTUAL DE ses bajo la impulsión del Centro Lati­
- modelos que se inspi­
IMPLEMENTACiÓN: LA NUE­ noamericana para la Administración
", anda categoría se de­
VA GESTiÓN PÚBLICA del Desarrollo -CLAD- 72 y los orga­
~u::::;o enfoques críticos o
nismos internacionales como el Fon­
-"-:.-[¡te a las deficiencias y
La obtención de resultados y la do Monetario Internacional y el Ban­
que presentan los pro­
satisfacción de los ciudadanos tiende co Mundial, con el fin de impulsar la
- :.-oentación tradiciona­
a ser, hoy en día, una condición indis­ reforma del Estado. En Colombia, la
egún esta segunda
pensable para la legitimidad de una implementación de este modelo se ini­
:> nata de pal1ir de los
autoridad pública. En este sentido, ció a partir del gobierno Pastrana
concretos en el ni­
importantes corrientes, principalmen­ (1998-2002). Actualmente, el gobierno
_ C" s,e e l problema para
te de origen angloestadounidense, se de Álvaro Uribe tiende a aplicar de
-ica pública poco a
han enfocada hacia una renovación de manera decidida este esquema gene­
-:;_:!5. pro cedimi entos y
la concepción administrativa ~I mo­ ral a todas las áreas de intervención
-;::::.izativas por medio de
delo de implementación-vigente en el del Estado. Existe un gran número de
~:'-ild ente, o por retroce­
sector público que se puede agrupar variaciones en función de las experien­
._ _ ~~sc ende nte , de la peri­
bajo el nombre de Nueva Gestión PÚ­ cias nacionales. En regla general, se­
el :"';;.tro. Esta concepción
blica -NGP-. Si el desarrollo tradicio­ gún la síntesis de Monks (1998), laNGP
personas que creen
nal del Estado y de las políticas públi­ pretende renovar la gestión pública
_ espontaneidad, en la
cas desde los años 1950 tiene su fuen­ tradicional mediante la introducción de
~¡:rendizaj e, en la adap­
te ideológica en la socialdemocracia, una mayor flexibilidad organizacio­
los principios económicos de Keynes na/, de una mayor eficiencia en el uso
.~ner estas concepc io­
y la administración pública weberiana, de los recursos (más resultados con
- '2 implementación, por
la renovación adm inistrativa propues­ menos recursos) y permitir una mayor
_ j}reciso definir en qué
ta se insp ira directamente de la escue­ participación de los ciudadanos en
- 'e:nentac ión de una polí­
la neoliberal y de la gestión empresa­ los procesos de decisión y una mayor
:!; gana al quedar fmne
rial privada. El discurso que justifica la satisfacción por los productos (bienes
_ ~il que susc ita, y en qué
introducción de la NGP se apoya en y servicios) para la población. (ver las
:.egoc iar su implemen­
los siguientes argumentos: las disfun­ Bases del plan Nacional de Desarrollo
s dest inatarios y/o con
ciones interno del Estado, la burocra­ " Hacia un Estado comunitario" 2002­
~~_~s de la impl ementa­
tizac ión excesiva, la ineficiencia y la 2006, capítulo IV).
- .1:'- Que no exista respues­
irracionalidad del sector público, el fre­ La introducción de una mayor fle­
mejor, resulta acon­
no al desarrollo que constituye la in­ xib ilidad en la organización admin is­
:.-rse lo sufic iente , en el
tervención estatal en los mercados y trativa se basa en tres principios: la
~_ •..'! ;orm ulación de la polí­
los efectos de la globalización (Urio, separación entre lo político y la admi­
~ el esquema o el programa
1998). En América latina, este enfoque nistración , la descentralización del sis­
It:::::::::::\~ :o.as adecuado a la polí­
se viene aplicando en todos los paí­ tema administrativo y, tercer principio,
es decir a la manera más
~er los cambios de com-

72 CLAD: w\\'w.clad. org.ve Ver en particular el documento: Una l1ueva geslión pública para
Alll éri ca falina .

CUA DERIiOS DE AD~I IIiISTRAClÓ:\/ UN IVERSIDAD DEL V ALLE/ N° 30/ DICIDIBRE DE 2003 123
 el adelgazamiento de las administracio­
nes y la reducción de las jerarquías.
Los objetivos operacionales consisten
en separar la toma de decisión estraté­
gica, que corresponde al nivel políti­
co, de la gestión y de la responsabili­
dad operativa, que incumba a la admi­
nistración. Este primer elemento se
complementa con una delegación de
la gestión operativa al nivel más bajo
posible y una administración reduci­
da, flexible, competente y motivada.
Las herramientas de gestión privilegia­
das en este nuevo modelo organizati­
vo es el contrato de prestación de ser­
vicios, la división de las tareas entre
fmancistas, contratista y comprador o
usuario del servicio, la delegación me­
diante agencias de ejecución y la crea­
ción de agencias de control, tipo su­
perintendencias. En término general se
trata de sustituir una gestión burocrá­
tica por una gestión por contrato.
La NGP considera que se puede
obtener una mayor eficiencia en el uso
de los recursos mediante una orienta­
ción de la gestión hacia el mercado, la
transparencia en los procedimientos
admin istrativos y una disposición ha­
cia el producto. Básicamente, se trata
de introducir mecanismos competiti­
vos, de mercado, en la prestación de
los servicios púb licos (ej. privatiza­
ción, contrato de prestación) y de te­
ner a d isposición una información la
más completa posible sobre el produc­
7.' Se puede definir un sistema burocrático co mo un sistema de orga nizaci ón incapaz de
corregirse en función de sus errores, y cuyas disfunc iones se han convertido en elemento
esencial de su equil ibrio (Crozicr, 1964).
124 hTRODUCCIÓN PARA EL ANÁLIS IS DE L.AS pOLíTICAS PÚBLICAS
to ofrec ido, los costos y los clientes
de las unidades adm inistrativas . Se
enfatiza sobre un uso eficiente de los
limitados recursos considerando más
la calidad de los resultados o del pro­
ducto que las reglas. Las herramientas
desarrolladas para lograr mayor efi­
ciencia son las licitaciones públicas,
el benchmarking, la fact urac ión del
costo real al usuario, la construcción
de indicadores y medición de resulta­
dos, la contabi lidad analítica, las prác­
ticas de auditoría y el uso de los pre­
supuestos g lobales .
Finalmente, la NGP propone el for­
talecimiento de la participación de los
ciudadanos mediante el desarrollo de
forma de participación a los procesos
de dec isión, de seguimiento (monito­
reo) y de apropiación de la implemen­
tación mediante formas asociativas
(ONG's) (ver Restrepo, 2003). Se trata
también de conocer las opiniones de
los clientes mediante las encuestas de
satisfacción y la búsqueda de certifi­
cación de calidad tipo ISO.
El objetivo general declarado de
estas transformaciones en el modo de
gestión de los asuntos púb li cos con­
siste en reducir las intervenciones es­
tata les para devolver más iniciativa y
responsabilidad a la sociedad civil y al
indiv iduo para tener un Estado más
efic iente y evitar la burocratización 73 .
A pesar de que este modelo parece
seductor y encuentra nu merosos adep­
tos que muestran un ;-~ : ­
gioso en la difusión e ' ­
de estos principio s~' . <"5;.:e
las primeras evaluac ic-, ­
secuencias desp ués ..
aplicación de este ffi oGe
mentación d elas políri ::.:::: ­
son pcuticularmente po .
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Urio (1998) muestra q_=
del modelo parece ha - =
en los países industria '
baja general del nivel ce _ :
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rales, al crecimiento de
al aumento de la brecha ~
pobn.:s (medid o por el '_':',::
causante de una ele\'(! .
de criminalidad. Los u ..~~
parecen observarse en . ~
yen particular en la Arge-­
berg, 2003), aunque re _ ;.:
sideral' estos impactos c
te de una sola causa.
LA EVALUACIÓN f
POLíTICAS PÚBLIC
La evaluación, ente ­
práctica seria de arguffi ­
da en una inform ación =
mite opinar acerca de os __ _
las acc iones públi cas . ... a ,
tiende a constitui rse c
disciplina en el ámb ito ~¿>
políticas públicas "que : ,= _
" El nuevo modelo de ge-s¡
( 1994)
 s costos y los clientes
~"'5 adm inistrativas. Se
--= .z' uso eficiente de los
___-sos considerando más
;; resultados o del pro­
-;;; as. Las herramientas
::'.'4 lograr mayor efi­
. itaciones púb licas,
;:. la facturación del
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'TIedición de resu lta­
. ·3d analítica, las prác­
_ y el uso de los pre­
_.... ~GP propone el for­
~, . J participación de los
,..::.:ante el desarrollo de
c.~:! ción a los procesos
_, ceguim iento (monito­
-~ción de la implemen­
:;; formas asociativas
ncrepo, 2003). Se trata
er las opin iones de
_~::mte las encuestas de
::: búsqueda de certifi­
....d ¡ipo ISO.
general declarado de
--#"'~:dones en el modo de
:!Suntos públicos con­
.as intervenciones es­
, olver más iniciativa y
ala sociedad civi l y al
~ener un Estado más
:-la burocratizac ión73 •
~e este modelo parece
_ ~e!1tra numerosos adep­
'- . rgan izac ión in capaz de
n convertido en elemento
tos que muestran un fervor casi reli­
gioso en la difusión e implementación
de estos principios 74 , es de anotar que
las primeras evaluaciones de las con­
secuencias después varios años de
aplicación de este modelo de imple­
mentación d elas políticas públicas, no
son particularmente positivas en cuan­
to al impacto social global generado.
Urio (1998) muestra que la aplicación
del modelo parece haber contribuido,
en los países industrializados, a una
baja general del nivel de sueldos, a una
degradación de las condiciones labo­
rales, al crecimiento del subempleo y
al aumento de la brecha entre ricos y
pobn;s (medido por el índice de Gini)
causante de una elevación de la tasa
de criminalidad. Los mismos efectos
parecen observarse en América latina
yen particular en la Argentina (Kliks­
berg, 2003), aunque resulta difícil con­
siderar estos impactos como resultan­
te de una sola causa.
LA EVALUACiÓN DE LAS
POLíTICAS PÚBLICAS
La evaluación, entendida como una
práctica seria de argumentación basa­
da en una información pertinente, per­
mite opinar acerca de los efectos de
las acciones públicas . La evaluación
tiende a constituirse como una nueva
disciplina en el ámbito del análisis de
políticas públicas "que se ocupa de
" El nuevo model o de gesti ón se divulgó principalmente con el libro de Osbo rnc y Gaeb ler
(1994).
CUADERi\OS DE AD'IINISTRACIÓNI U:\IVERSIDAD DEL V ALLEI
recolectar, verificar e interpretar la in­
formación sobre la ejecución y efica­
cia de las políticas y programas públi­
cos" (Majone, 1997). La variedad exis­
tente de concepciones, y por lo tanto
de defmiciones de la evaluación, es
muy amplia. Entre la evaluación de tipo
gerencial utilizada como instrumento
de gestión (o mejor de control de ges­
tión) y la evaluación interactiva, parti­
cipativa, pluralista, concebida como
una herramienta para la profundización
del ideal democrático, existe algo más
que matices.
Su impOltancia es aún mayor cuan­
do las instituciones y los gobiernos
contemporáneas tienden a fundamen­
tar su legitimidad no sólo en la legali­
dad de sus decisiones, sino en lo que
hacen, en resultados. Es entonces im­
portante que los gobiernos y los ciu­
dadanos sepan lo que se ha logrado
por medio de las acciones emprendi­
das. La práctica de la evaluación de­
bería ser considerada por el poder po­
lítico como un aporte en el proceso de
decisión y no como un contrapoder
que busca entorpecer su acción. Por
eso la evaluación debe permitir alimen­
tar el debate democrático favorecien­
do así las prácticas pluralistas y la de­
liberación política.
El desarrollo de las prácticas de
evaluación en el sector público coin­
cidió con la perdida progresiva de le­
gitimidad del Estado, inclusive en los
N° 301 DICIEMBRE DE 2003 125
 países industrializados avanzados (ver
Habermas, 1978). De manera general,
la ambición del Estado intervencionis­
ta o de bienestar del siglo XX, se frus­
tró parcialmente por el difícil cumpli­
miento de sus objetivos, a pesar de
los esfuerzos importantes realizados;
situación que se evidenció en particu­
lar en sus políticas sociales. Las du­
das y las críticas que surgieron sobre
-
la actuación del Estado y su costo cre­
"..
ciente, se tradujeron en una exigencia
de una mayor eficacia y eficiencia de
las autoridades públicas. Es uno de los
objetivos que justifica la introducción
de la Nueva Gestión Pública. Este nue­
vo enfoque va a abrir un campo am­
plio al concepto y a las prácticas de
evaluación. Pero no es el único moti­
vo. El desarrollo de la evaluación de
políticas públicas encuentra su legiti­
­
mación también en el hecho de que los
problemas que el Estado busca resol­
ver, controlar o mitigar por medio de
sus acciones públicas, son siempre
más complejos e inciertos en cuanto a
medios, resultados y efectos. Basta
pensar en la complejidad de los pro­
blemas ambientales o de las manipula­
ciones genéticas. Con frecuencia, aun­
que no se admita fácilmente, el Estado
tiene que andar casi que a tientas. La
actividad evaluadora permite entonces
al Estado y a los gobemantes, y tam­
bién a los ciudadanos, disponer de una
mayor información -con la exigencia
de transparencia- acerca de las conse­
cuencias de sus decisiones y accio­
nes. Un Estado responsable y demo­
crático no puede tomar dec isiones sin
126 I"TRODUCClÓ:-O PARA EL A:\ÁLISIS DE LAS pOLÍnc.\S PÚBLICAS
tener un mínimo de interés por las con­
secuencias que éstas conllevan más
allá del corto plazo. El propósito del
evaluador no está en eliminar todo jui­
cio de valor, sino en elevar el nivel de
la discusión entre intereses contradic­
torios, con la finalidad de que, en lo
ideal, el debate sea de mayor calidad y
permita elegir entre varias alternativas
de acción mejor conocidas.
Esta ambición de conjugar el rigor
analítico y la acción política lleva a
definir la evaluación de políticas pú­
blicas como una actividad de investi­
gación aplicada, de producción de un
conocimiento comprometido con las
realidades soc iales . Para Monnier
(1992), es solamente con este compro­
miso de la evaluación con la realidad y
con los actores, que ésta tendrá una
utilidad social.
CONCLUSiÓN
Fundamentalmente, el análisis de
las políticas públicas, y en particular
la actividad de evaluación, constituye
una herramienta para encarar los tres
principales retos de los gobiernos de­
mocráticos contemporáneos: compren­
der, comunicar y controlar. Los gobier­
nos deben tratar de comprender lo que
pasa con los procesos sociales indu­
cidos por la acción pública para fun­
damentar de manera la más acertada
posible las acciones futuras; los regí­ maydemocracia, . '0. _6.
menes políticos democráticos tienen
también la obligac ión de comunicar
para explicar, co n base en una infor­
mación argumentada, y dialogar con
CUADER:\OS DE .·\ D.\
sus públicos para ca =~ -
do a sus acciones' \' -­
gobiemos no puede~' !:'
responsabilidad de e 'e;-~-_
sobre las actividades -.~~ _
ran, 1999). En fin , el ....
,....-"-"""",
líticas públicas contn .
ra esencial al forta lec ir.: 'f:""'"
tura política responsal: ~
mocracia. En este sen '...
tiene un papel sociopo
te ajugar mediante el Ce
tividades de investi!!~_ .
ción y de divulgaciÓn '"
BIBLlOGRAF .
Bussmann w. , KIO,'
P., (editores), 1998. Po.
ques: Eva/uation, ed. E
ris
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ne bureaucratique, Se,;
Downs, 1957, An L
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Duran , Patrice. 1 -
1'action publique, LGD . .•
Habem1as, Jurgen.: ­
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wC
dans fe capitalisme
París
Kliksberg Bernardo.':: _ -
ble construir una econ r.:¡ _
humano?" en Revista d •C_
Majone 0., 1997. E
menfación y persuasi¿ _
/ación de las políticas p"­
México
 sus públicos para conseguir el respal­ Mény Yves, Thoenig, Jean-Pierre,
de interés por las con-
do a sus acciones; y, por último, los 1992, Las políticas públicas, Ariel,
o éstas conllevan más
gobiernos no pueden dejar de lado la Madrid
;;lazo. El propósito del
responsabilidad de ejercer un control Monnier, Eric, 1992, Evaluation de
_'5!3 en eliminar todo jui­
sobre las actividades que realizan (Du­ I 'action des pouvoirs publics, ed. Eco­
en elevar el nivel de
ran, 1999). En fin, el análisis de las po­ nomica, Paris
•. :re intereses contradic­
líticas públicas contribuyen de mane­ Muller Pierre, Surel Yves, 1998,
·":;¡alidad de que, en lo
ra esencial al fortalecimiento de un cul­ L 'analyse des politiques publiques,
-e sea de mayor calidad y
tura política responsable y de la de­ Montchrétien, Paris
_=:: ~r.:re varias alternativas
mocracia. En este sentido, la academia Muller, Pierre, 2002, Las políticas
~ ~on ocidas.
tiene un papel sociopolítico importan­ públicas, Universidad Externado de
de conjugar el rigor
te ajugar mediante el desarrollo de ac­ Colombia, Bogotá
~~ ~ ió n política lleva a
tividades de investigación, de forma­ Osbome David, GaeblerTed, 1994,
~ción de políticas pú­
ción y de divulgación en este campo. La reinvención del Gobierno, Paídos,
-:! actividad de investi­
Barcelona
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ble construir una economía con rostro Roth Deubel, André-Noel, 2002,
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humano?" en Revista del CLAD Refor­ Políticas públicas. Form lllación, im­
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_~-. con base en una infor­
México nomica, Paris
=.:.1entada, y dialogar con

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blique, PUF, IUED, Paris, Geneve, pp.
91-124
Vargas Velásquez, Alejo, 1999, No­
tas sobre el Estado y las políticas pú­
blicas, Almudena editores, Bogotá.
RESUMEN
Se ha planteado reite;::~
la «buena gob ern an:::{]' ~
para erradicar la pobreZ2 ­
finalmente, el desarrollo. - -_
no está del todo cl aro a
mos con el termino bue r ., _
za, o gobernanza dero ­
flexionar sobre los vac ío: -.
concepto, así como sus r~ .
posibilidades de aplica::" - -,
ta una oportunid ad para -_
nuestras propias realida t'S
der de las formas emerge-- .
bernanza que le son par.-­
profundos procesos de
conflictos de América La:" ­
ha sido y es insuficiente __ _
complejidad de la prax is_5 - _
es extremadamente úti l co~ :: _
analítico para abordar di ., ~ •
dad. Por su parte, el ejerc: _" :­
es la materia prima de la "_ ­
campo de validación.
El carácter normat i\ o ~= _
ca política, ya sea en la
de teoría o en el ejerc icio: _"
indiscutible, con esto qui~-~ .:._
si bien en otros campos ¿~
debate sobre la supUe-t2 ':_
del conocimiento puede :ly- ­
bida en el terreno particll-2; __
tica pública no lo tiene. _-~ __
C UADERNOS DE AD.\ II 'irSTIt\c