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DESARROLLO
UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
Para lo anterior, será esencial el abordaje detallado de las principales medidas introducidas
por la nueva gestión, con el objetivo de comprender las causas y consecuencias en el plano
económico y social de las políticas económicas, con especial énfasis en los principales
beneficiados de dichas políticas económicas. Lo anterior será desarrollado teniendo en
cuenta la jerarquía de la economía argentina en el orden internacional y las realidades
sociales e históricas del país.
ABSTRACT
The following master's thesis is a study case of the economic management of the last
government of the Argentine Republic, headed by Mauricio Macri, who comes to power on
December 10, 2015 after 12 years of Peronist management, exercised by The Kirchner
matrimony. The hypothesis focuses on institutional and economic aspects with the aim of
demonstrating that the change of government cannot be registered in a mere transfer of
command from one political party to another, but specifically, as a transfer of political power
to the economic power, exercised without intermediaries or second-order representatives.
Such occupation was exercised from the hierarchy structures and positions of the National
Executive Power. In relation to the economic aspects, the main goal of the present work is
oriented to prove the existence of a specific alliance between certain dominant fractions of
capital, but whose conduct was exercised by speculative financial capital, which acquires a
hegemonic role in the economic process during this time.
For this, the detailed approach of the main measures introduced by the new management
will be essential, with the objective of understanding the causes and consequences of
economic policies in the economic and social level, with special emphasis on their main
beneficiaries. This will be executed taking into account the hierarchy of the Argentine
economy in the international order and the social and historical realities of the country.
DEDICATORIAS
A mi madre que, si hubiera podido finalizado sus estudios de grado, habría sido una gran
economista además de lo que siempre fue, una gran madre
3
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 5
2. DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DE LA HEGEMONÍA Y ORIENTACIÓN GENERAL DEL GOBIERNO DE
CAMBIEMOS .................................................................................................................................. 7
2.1. DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DE LA HEGEMONÍA ............................................................7
2.2. ORIENTACIÓN GENERAL DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DEL GOBIERNO DE CAMBIEMOS .9
3. LAS PRINCIPALES MEDIDAS ECONÓMICAS DE LA GESTIÓN DE CAMBIEMOS ............................. 10
3.1. POLÍTICA MONETARIA Y FINANCIERA ........................................................................... 10
3.1.1. Fin del cepo y liberalización del mercado de cambios ................................................. 10
3.1.2. Desregulación bancaria y financiera ............................................................................ 11
3.1.3. Política monetaria de alto contenido especulativo ...................................................... 12
3.1.4. Endeudamiento externo ............................................................................................. 13
3.2. POLÍTICA DE COMERCIO EXTERIOR ............................................................................... 14
3.3. LA POLÍTICA ENERGÉTICA Y LA ACTUALIZACIÓN DE LAS TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS16
4. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LOS EFECTOS SOBRE LOS
DISTINTOS GRUPOS SOCIALES ...................................................................................................... 18
4.1. RESULTADOS ECONÓMICOS ......................................................................................... 18
4.1.1. Cambios en la inserción externa ................................................................................. 18
4.1.2. Marco monetario y financiero .................................................................................... 21
4.1.3. La problemática fiscal ................................................................................................. 22
4.2. LOS EFECTOS SOCIALES ................................................................................................ 24
4.3. LA INTERACCIÓN ENTRE LOS DIFERENTES SECTORES ECONÓMICOS ............................. 25
5. CRISIS Y EL REGRESO AL ENDEUDAMIENTO CON EL FMI ....................................................... 27
6. CONCLUSIONES .................................................................................................................... 30
7. BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................... 33
8. ANEXOS................................................................................................................................ 36
4
1. INTRODUCCIÓN
El proceso de financiarización de las economías latinoamericanas tiene su inicio durante
los procesos militares en la década del setenta y se ha profundizado continuadamente a lo
largo de las décadas siguientes, alcanzando su apogeo durante la década del noventa con
el pleno desenvolvimiento del paradigma del Consenso de Washington (Williamson, 1990),
impulsado por diversas instituciones y organizaciones financieras mundiales, y según los
intereses de los grandes capitales de los países centrales. Los diez puntos que lo componen
abordan una secuencia de políticas económicas a las que se puede definir como la
intersección entre el neoliberalismo y la contrarrevolución neoclásica. Como se verá más
adelante, existe un alto grado de coincidencias de éstas con la política económica
impulsada desde diciembre de 2015 en la República Argentina.
1
Entendiendo “semiperiferia” en los términos expuestos por Gereffi y Evans (1981).
5
Debe tenerse en cuenta que no es la pretensión de ésta investigación dar una respuesta
definitiva a la totalidad de la complejidad del tema que se aborda. Por el contrario, se trata
esencialmente de una primera aproximación teniendo en cuenta las limitaciones temporales
y materiales de la realización de un trabajo de fin de máster.
En el caso de este trabajo, el objetivo principal es identificar cuáles son estas fracciones
dominantes y evidenciar que el sector hegemónico ha sido el financiero. Asimismo, será
central el abordaje institucional, demostrando que el cambio de gestión política también
estuvo asociado a una nueva forma de Estado. En este sentido, el análisis de las medidas
adoptadas durante la crisis económica y financiera que se desarrollará a partir de 2018,
cuyo puntapié inicial fue el rechazo de los mercados financieros internacionales a absorber
nuevas emisiones de deuda soberana de Argentina, que se extiende y se profundiza hasta
el presente, podría aumentar el caudal de evidencias.
La gestión de la política económica durante la crisis permitirá que observe con mayor
claridad los compromisos con la fracción hegemónica, o sea el capital financiero
especulativo, mientras que con el resto de los sectores dominantes se mantendrán, en
2
“Intenta resumir las operaciones cursadas en moneda extranjera en el conjunto de entidades
autorizadas a operar en cambios y en el BCRA, realizadas en un período determinado. Dado que el
balance cambiario muestra como resultado la variación de reservas internacionales del BCRA, en la
explicación de los factores que dan lugar a ese resultado se incluyen las operaciones de cambio
cursadas a través del Mercado Único y Libre de Cambios o el BCRA, y las transacciones que afectan
el nivel de reservas internacionales o la Posición General de Cambios de las entidades financieras,
sin pasar por una liquidación de cambio” (BCRA, n.d.)
6
términos de Gramsci (2003), en un equilibrio inestable de compromisos con una serie de
grupos subordinados que se mantienen, no solo sobre un plano corporativo, sino sobre un
plano universal.
Como lo destaca Basualdo (2017), con el gobierno de Macri y por primera vez en la historia
argentina, los sectores dominantes accedieron al poder a través de elecciones
democráticas, con un partido propio y sin condicionamientos de otras fuerzas partidarias.
Esta alianza de sectores económicos no funciona como una base de sustentación política,
sino que ejercen la administración directa del Estado desde los espacios de jerarquía
institucional del Poder Ejecutivo Nacional. Dentro de este grupo podríamos ubicar a
sectores como el agroexportador, el energético y el financiero, tanto locales como
extranjeros, pero especialmente a los de origen extranjero.
Si se partiera desde un punto de vista estrictamente empírico y asumiendo que existe una
expresión institucional inmediata y directa de la hegemonía de una fracción del capital, se
podría decir que, en la distribución de funcionarios de esta estructura jerárquica
acrecentada del gobierno nacional, el 40% de las posiciones fueron capturadas por
representantes directos e indirectos de diversos grupos económicos y cámaras
empresariales. Los bancos transnacionales y empresas extranjeras no industriales son los
que ostentarán el mayor poder, ocupando el 30% de las posiciones institucionales de
relevancia, frente a una disminuida presencia de los grupos económicos locales con una
7
representación del 6,7%. Las cámaras empresariales poseen el 12,5% y, en mayor medida,
están asociadas a la actividad agropecuaria (Anexo I).
En este sentido, conviene aclarar que lo anterior constituye una experiencia inédita en
Argentina, ya que no hay antecedentes de una tradición política de “puerta giratoria” o
revolving door, como fue acuñada en la legislación norteamericana, entre el sector público
y el sector privado transnacional de capitales extranjeros para ingresar a un gobierno y
retornar luego a sus actividades en el sector privado.
Por otra parte, sería un error pretender asociar automáticamente la gestión de Macri con lo
ocurrido en los noventa. Si bien el sector financiero “cobró una forma hegemónica con el
modelo de la convertibilidad y el menemismo en los años ’90” (Varesi, 2014, p. 15), no tuvo
la contrapartida institucional que sí se observa en el caso del macrismo. Los noventa se
caracterizaron por el ascenso de políticos tecnócratas que en su mayoría eran
manifiestamente ortodoxos y que podemos asimilar como adherentes al pensamiento de la
contrarrevolución neoclásica. Si bien Carlos Menem, presidente de Argentina durante dicho
periodo, llevó adelante un gobierno de claro corte neoliberal, existió algún grado de
equilibrio político y no se puede afirmar que existía en lo institucional una presencia
hegemónica de alguna de las fracciones del capital en el gobierno.
Se evidencia, entonces, que el sector financiero ha logrado una posición hegemónica desde
lo institucional, acompañado en segundo y tercer lugar por el sector energético y
agroalimentario exportador, lo cual no se asimila a otro periodo histórico de Argentina y, por
lo tanto, adquiere un carácter particular y distintivo en la actual gestión de gobierno.
A partir de este breve repaso institucional, se podrá comprender más rápidamente que las
medidas de política económica de la gestión de Mauricio Macri que se abordarán en los
próximos párrafos, lejos de la aparente afinidad ideológica y necesidad económica, podrían
responder a una causa específica. En este sentido, se intentará demostrar que dicha causa
es aquella que le es propia a una fracción del capital que ha logrado hacerse de un poder
hegemónico y conducir así tanto la acumulación como el ejercicio directo del gobierno y las
instituciones del Estado en un acuerdo de intereses con otras fracciones dominantes.
8
2.2. ORIENTACIÓN GENERAL DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DEL GOBIERNO
DE CAMBIEMOS
9
reconocimiento de la existencia de diferencias estructurales y de jerarquía entre la periferia,
semiperiferia y los países centrales, y donde “la globalización es una realidad que trae
inmensas oportunidades que debemos aprovechar” (Macri, 2016).
3
El “cepo cambiario” fue una medida implementada el 1º de noviembre de 2011, momento a partir
del cual todas las personas físicas tuvieron que pedir autorización a la agencia recaudadora de
impuestos antes de comprar moneda extranjera. En caso de inconsistencia entre los ingresos
declarados y los montos que se intentaban adquirir, la solicitud era rechazada. También existían topes
mensuales a la cantidad de divisas que las personas podían adquirir, más allá de su nivel de ingresos
declarados. Esta medida no afectó la utilización en el exterior de tarjetas de crédito o débito emitidas
en Argentina, pero sí implicó una retención anticipada de impuestos sobre los consumos realizados,
que luego se podía aplicar a las declaraciones anuales. Por su parte, las empresas no podían realizar
compras de divisas para fines especulativos o por razones de atesoramiento.
10
tan solo siete días de asumir el nuevo gobierno y sin instalar ninguna medida que pudiera
paliar un eventual overshooting de la cotización de la moneda, ya que a partir de ese
momento pasaría a cotizar según los vaivenes de la oferta y la demanda, con alguna
posibilidad de intervención del BCRA si el tipo de cambio superaba cierto límite, pero este
nunca fue clarificado por la autoridad monetaria (Franco, 2015).
Con la derogación el decreto N° 616/2005 que establecía un encaje del 30% para los
capitales golondrina y la obligatoriedad de que estos fondos quedaran dentro de las
fronteras por un año, parte del capital estrictamente especulativo veía limitada su
valorización dado que un 30% quedaba virtualmente congelado en el BCRA y, por otra
parte, si bien podía deshacerse de los activos, no podían fugarse por el periodo establecido.
Ese plazo fue reducido a 120 días y se eliminó el encaje del 30% pocos días después de la
eliminación de los controles cambiarios. La regulación quedó totalmente eliminada el 5 de
enero de 2017 con la modificación del referido decreto a través de la Resolución 1 - E/2017,
anunciada por el ministro de Hacienda frente a banqueros en el Foro de Davos del mismo
año.
Al mismo tiempo, y como recoge Vanoli (2018), respecto al sistema bancario se tomaron
medidas agresivas de eliminación de topes máximos de tasas de interés activas para la
otorgación de préstamos personales y prendarios, se desregularon comisiones y tasas
cobradas por los distintos servicios bancarios, y paulatinamente se fueron desarticulando
las líneas de crédito para la producción.
4
En un primer momento, se estipuló que cualquier individuo o empresa podría comprar y atesorar
libremente moneda extranjera, inicialmente fijando un máximo de U$2 millones por mes.
Posteriormente, en mayo de 2016, este tope se incrementó a U$5 millones, y finalmente, se eliminó
cualquier tipo de limitación en septiembre de 2016.
11
3.1.3. Política monetaria de alto contenido especulativo
5
Mediante el Decreto Nº 893/2017, los exportadores ya no estarían obligados a ingresar al país y/o
liquidar las divisas provenientes de la venta de productos argentinos en el exterior en el Mercado
Único y Libre de Cambios.
6
Es un contrato entre bancos y Banco Central, en el cual una de las partes compra a la otra, títulos
al contado y, simultáneamente, convienen la operación de recompra a un plazo determinado y por
un precio convenido que se denomina “prima”. La prima engrosa la rentabilidad de los bancos y
constituye un pasivo para el Banco Central.
12
capital financiero y que, a su vez, encarecía el crédito productivo, excepto para aquellos
que podían financiarse en el exterior, que serían las empresas trasnacionales.
La primerísima medida para poder retornar a los mercados internacionales fue el pago del
total del monto reclamado por los holdouts en los tribunales de Nueva York, Estados Unidos,
que bloqueaba cualquier posibilidad de nuevas colocaciones en dicho mercado. Argentina,
que había iniciado un proceso de desendeudamiento exitoso a través de los canjes de
títulos en default de 2005 y 2010, se veía impedido de realizar una oferta a los acreedores
en litigio hasta tanto venciera la cláusula RUFO7, vencimiento que operaba el 1º de enero
de 2015.
Posterior a esta fecha se intentó negociar con los acreedores, pero según informó el
ministro de Economía de aquel entonces, Mauricio Macri ya se había comprometido con los
llamados “fondos buitres” a pagar el total de lo reclamado durante la campaña presidencial
de 2015 (Kicillof, 2019). De esta forma, los acreedores no tenían ningún incentivo para
aceptar ninguna oferta, excepto la ya determinada en el juzgado.
A lo anterior hay que agregarle un canje de letras del BCRA que agregó U$14.500 millones.
Sobre esto es necesario recalcar que no fue específicamente un canje de deuda emitida en
el mercado secundario, sino que se trataba de títulos que había emitido el gobierno nacional
durante el periodo kirchnerista y que rendían poco más del 1% para compensar los fondos
girados por el BCRA al Estado nacional para realizar las cancelaciones de servicios de
deuda externa. De esta forma, se pasó de una deuda entre organismos del Estado —que
era poco onerosa en términos fiscales para el Estado—, a deuda externa y cuyo rendimiento
promedio superó el 8% promedio, aumentando aún más el costo fiscal de la deuda.
7
Por sus siglas en inglés, Rights Upon Future Offers. Se trata de una cláusula de la emisión de
títulos del canje de deuda de 2005 y 2010, a partir de la cual se prohíbe pagar a otros inversores de
manera voluntaria en mejores condiciones que las otorgadas a aquellos que aceptaron el canje.
13
7% más respecto del año anterior, totalizando de forma global una deuda de U$266.978M.
Esto representó la tasa de crecimiento del “endeudamiento externo público más relevante
de las últimas cuatro décadas que fueron, por cierto, aquellas en las que la deuda externa
asumió una mayor relevancia en la economía argentina” (Manzanelli y Barrera, 2018, p.
25).
Ese dato también implica un crecimiento del stock de deuda medido con relación al PIB,
pasando de 37,6% en 2015 a 54,6% en diciembre de 2017, que es el doble del ritmo de
aumento de la deuda anual alcanzado en dictadura, entre 1976 y 1983; además de esto, el
endeudamiento del sector privado fue aún menor que en 2016 y las emisiones nominales
en moneda extranjera rondaron los U$5.000 millones (Observatorio de la Deuda Externa,
2018).
El impacto sobre el déficit publico primario y financiero serán analizados más adelante, pero
en esencia, las reducciones del gasto primario fueron más que compensadas por el
creciente déficit financiero, lo que terminó generando un déficit global superior.
8
Según se desprende del “Informe de poder de compra de las exportaciones y efecto de los
términos del intercambio, base 2004=100, años 1986-2018”, de INDEC.
14
a eliminar o reducir las barreras arancelarias y no arancelarias, tanto de las exportaciones
—como fue el caso de las retenciones a las exportaciones—, como de las importaciones.
Entonces, los cambios en torno a la liberalización del comercio no son aislados, sino que
están insertos en una estrategia política regional que persigue la restauración del orden
impuesto a la región, que implica que Argentina asuma su “condición periférica y evitar
cuestionar el rol de gendarme global que hace décadas ejerce Estados Unidos”
(Morgenfeld, 2017, p. 2), con severas sanciones frente a cualquier nuevo intento
proteccionista para darle un carácter permanente y con la posibilidad de elevar los costos
de salida para aleccionar a las naciones desobedientes.
9
Como lo denomina Varesi (2016).
10
El rechazo al ALCA fue la expresión de una corriente política, ideológica y social que condensó en
el fenómeno observado en 2005 durante la IV Cumbre de las Américas, en Mar del Plata, Argentina.
Esta iniciativa fue acompañada institucionalmente por los gobiernos de Argentina, Brasil, Bolivia y
Venezuela, pero además fue un punto de confluencia de vertientes que no necesariamente se
encontraban ideológicamente identificadas con los líderes políticos de estos gobiernos.
15
3.3. LA POLÍTICA ENERGÉTICA Y LA ACTUALIZACIÓN DE LAS TARIFAS DE
SERVICIOS PÚBLICOS
3.1. Evolución de los dividendos pagados por YPF y del porcentaje de dividendos sobre utilidades,
2006-2018
3500 300
2500
200
2000
150
140,5
1500
105,1 100
1000
76,8
52,9 57,8
50
500
16
Las demandas del sector energético de capitales privados durante la gestión kirchnerista
se habían concentrado en presionar por liberalizar la comercialización exterior y la
disponibilidad de las divisas resultado del intercambio, desregular la actividad interior y
finalizar con la política de subsidios, igualar precios internos a los externos, etc. Todos y
cada uno de estos reclamos del sector privado fueron atendidos por la gestión de Macri,
pero no en una mesa de negociación entre el Estado y el sector privado, sino que se
instauró un Ministerio de Energía atendido por los propios dueños, lobistas y directivos de
las empresas energéticas.
En el caso de la gestión de Mauricio Macri, 364 altos funcionarios del Poder Ejecutivo
Nacional, que según Basualdo (2017) representan el 40% del funcionariado jerárquico,
provenían del sector privado, con o sin ninguna experiencia previa en la gestión pública;
además, sesenta de ellos ocupaban los máximos cargos en las empresas de las que
provenían y se ubicaron principalmente en los ministerios de Energía y Minería, Producción
y Agroindustria (Canelo y Castellani, 2017).
El caso del Ministerio de Energía y Minería de la Nación debe ser abordado en lo particular,
porque no solo representa uno de los casos más flagrantes de “puerta giratoria” de la
gestión de Macri al designar para tal cargo Juan José Aranguren, CEO y accionista de Shell
Argentina, sino que éste, a su vez, completó la estructura jerárquica interna de tal ministerio
con secretarios y subsecretarios con el mismo o similar grado de incompatibilidad (Anexo
II).
Entre las primeras medidas se modificó el entramado institucional del Ministerio para
“concentrar el poder de decisión en el nuevo Ministerio de Energía y Minería, sin necesidad
de establecer acuerdos con otras áreas” (Canelo y Castellani, 2017, p. 18). Esto le dio
autonomía suficiente para realizar cambios profundos en los cuadros tarifarios, redirigir
subsidios y atender los reclamos del lobby del sector energético sin tener que intermediar
con ninguna otra área del Estado. De esta forma, el propósito fundamental fue lograr una
rápida recomposición de la tasa de rentabilidad de las empresas energéticas, reducir lo más
rápido posible el déficit energético sin establecer metas de inversión, reducir a la menor
expresión posible los subsidios dirigidos al consumidor, pero en claro perjuicio del conjunto
de la sociedad argentina, especialmente a los sectores asalariados y a las pequeñas y
medianas industrias que abastecían de bienes y servicios al mercado interno (Anexo III).
De esta forma, se fueron alineando paulatinamente los precios internos con los
internacionales y produciendo la apertura de la comercialización externa con libre
disponibilidad de divisas para los exportadores lo que, en términos regulatorios y prácticos,
implicó la dolarización de las tarifas internas. Esto estuvo acompañado de una serie de
incentivos a los productores de gas, donde el Estado no solo cubriría la diferencia del precio
internacional respecto del precio local, mientras este existiese, sino que además se pasaba
a subsidiar la exportación de forma tal que resultaba más rentable exportar que abastecer
el mercado interno11. Siendo que abastecer el mercado interno era una obligación, cuanto
menor consumo interno hubiera mayor rentabilidad obtendrían al exportar los saldos.
11
Si el gas se exporta la empresa recibirá la compensación, más el precio de exportación que será
mayor al doméstico. Ejemplo: U$7,5 – U$4,345 (valor promedio para el primer cuatrimestre de 2018)
= 3,15 dólares por la compensación. Si vende al mercado interno a nivel distribuidoras, recibe U$4,32
(valor promedio del mismo periodo) + U$3,15 de la compensación = U$7,5. Pero si vende a Chile,
por ejemplo, a U$10 puesto en frontera, seguirá percibiendo la compensación basada en el precio
17
Por ejemplo, la liberalización del precio del gas ayudó a reducir los subsidios, pero
asestando un golpe directo a los costos de producción y, por lo tanto, a la rentabilidad del
sector productivo y los ingresos de las familias. Esta medida, entre otros factores,
desencadenó la suba de las tarifas energéticas, las cuales entre diciembre de 2015 y
diciembre de 2017 acumularon incrementos en torno al 920% en la electricidad domiciliaria
y comercial, 927% para el caso del gas y 100% para el caso del combustible (UNDAV,
2018), aunque en este último el impacto fue menor ya que venía actualizándose desde que
el Estado retomó el control de YPF.
Esto se expresó en el meteórico ascenso del endeudamiento público al mismo tiempo que
las inversiones de cartera en 2016, que se multiplicaron 80 veces respecto de las de 2015,
pero acompañado de una muy importante caída de la inversión directa. Tan es así que la
de venta en la Argentina. En este caso, el total percibido será U$10 + U$3,15 del programa de
estímulo. En suma: mercado interno U$7,5 /MMBTU vs venta a Chile U$ 13,15 /MMBTU.
18
inversión directa de 2016 solo representó un 13% respecto de la observada en 2015, y si
bien en 2017 intenta una recuperación, no alcanza para superar los niveles de 2015, que
de por sí ya eran bajos debido al proceso electoral en curso.
Asimismo, esta liberalización del mercado de divisas y capitales, junto con la eliminación
de las barreras arancelarias y paraarancelarias en relación con el comercio exterior,
sostenidas por la oferta de divisas de origen especulativo, permitió al capital productivo
trasnacional normalizar el flujo de compras y pagos al exterior, remitir utilidades de sus
operaciones en el país sin limitaciones ni cargas de ningún tipo, volver a endeudarse en los
mercados internacionales si así lo deseasen o liquidar sus actividades productivas en el
país y dedicarse a la importación.
4.1. Resumen balanza de pagos por componentes y categoría funcional, 2015 a 2018 (en millones
de dólares).
2015 2016 2017 2018
Total Total Total Total
19
4.2. Detalle cuenta financiera por categoría funcional: Inversión de cartera y derivados financieros,
2015 a 2018 (en millones de dólares)
2015 2016 2017 2018
Total Total Total Total
20
4.1.2. Marco monetario y financiero
Las Lebac conllevaban un problema significativo, ya que era deuda de corto y cortísimo
plazo y su relevancia en relación al PIB se expandió un 81% de diciembre de 2015 a abril
de 2018, pasando a representar casi 10 puntos porcentuales del PIB en ese momento, por
un valor de $1.405 billones de pesos argentinos, y que, al tipo de cambio de la fecha,
representaban casi 1,2 veces las reservas totales del BCRA.
Este instrumento absorbía del sector bancario todo el exceso de liquidez generada por un
mercado de créditos al sector productivo y a los consumidores, en clara declinación frente
a un aumento de los depósitos que no tenían forma de colocar, en consonancia con los
efectos de la política económica. Con lo cual, el sector productivo de capital local no tenía
ningún incentivo para tomar créditos a tasas de especulación, ni los bancos privados para
colocar a una tasa inferior que ésta. Por otra parte, gran parte de la rentabilidad de los
bancos pasó a estar asociada a estos instrumentos, ya que, en ausencia de un mercado de
créditos dinámico, no tenían mucho más que hacer con los depósitos que captaban.
4.3. Tasa de interés, stock de Lebac y tipo de cambio nominal, 2015 a 2018.
Si bien no forma parte del alcance temporal de este trabajo, es necesario aclarar que el
desarme de la burbuja generada por los stocks de Lebac a partir de abril de 2018 está
relacionado con el ascenso de un nuevo instrumento denominado “Leliq” y otras letras
(Lelink, Lecer, Letes) emitidas por el Tesoro Nacional en moneda nacional y extranjera para
inversores institucionales e individuales, cuyo stock sumado ascendió a una cifra en torno
al billón de pesos argentinos para noviembre de 2018, no muy lejos del pico de las Lebac
en términos de puntos porcentuales sobre el PIB. La principal diferencia con las Leliq es
que estas no pueden ser adquiridas por inversores individuales y se trata de un instrumento
exclusivamente para entidades financieras que cuentan con autorización del BCRA para
21
operar en el país. Las altas tasas de interés de estos activos alcanzaron un rendimiento
nominal anual del 75%, se apalancaron en los depósitos a plazo fijo y evitaron una presión
aún mayor sobre el dólar.
Las sucesivas devaluaciones que llevaron el valor del dólar de $9,60 en diciembre de 2015
a $17,70 en diciembre 2017, generaba automáticamente un encarecimiento del costo de la
deuda externa para el sector público, lo que impactó en el déficit global del gobierno, que
continuó creciendo en 2017 y la mayor parte era de origen financiero. Todo lo anterior
redundaba en una presión alcista sobre las tasas para reiniciar el ciclo especulativo.
En este sentido, el aumento de las transferencias del sector público al capital financiero por
intereses con relación al PIB se vio fuertemente incrementado durante este periodo, lo que
también impactó en la composición del déficit público, virando de un desbalance primario
con relación al gasto del sector público a un déficit mayormente explicado por la cuenta
financiera.
4.4. Aumento de las transferencias del sector público al sector financiero: intereses pagados por el
Tesoro y el BCRA en puntos porcentuales sobre el PIB, 2015 versus 2018.
22
4.5. Déficit fiscal primario y financiero, 2015 a 2018.
En el mismo sentido, con respecto a las medidas fiscales, y como se puede apreciar en el
Cuadro 4.6, Manzanelli y Barrera (2018) dicen:
No jugaron un rol marginal. Es decir, las diversas medidas que redujeron los
ingresos fiscales tendieron a sobrecompensar el ajuste en el gasto público —
principalmente por el recorte de los subsidios económicos—, a pesar del ingreso
extraordinario percibido por el blanqueo de capitales, en tanto que el incremento del
peso de los intereses de la deuda aumentó el déficit fiscal financiero.
4.6. Transferencias a sectores de altos ingresos, 2015 a 2017 (en millones de dólares)
Por lo tanto, una parte creciente de la recaudación fiscal del gobierno terminaba en gran
medida remunerando el capital financiero especulativo, o bien en una transferencia a
sectores de altos ingresos vía los subsidios a las exportaciones del sector energético, la
23
desgravación de los exportadores agroalimentarios y reducciones impositivas a sectores de
altos ingresos.
Al mismo tiempo, las altas tasas de interés perjudicaron a los empleados registrados, ya
que redujo la posibilidad de financiar el consumo que no lograban cubrir con sus ingresos,
lo cual deterioró aún más la demanda interna. Los sectores de altos ingresos, a contramano
de los segmentos medios y bajos, volcaron sus excedentes de liquidez en la adquisición de
divisas como estrategia de refugio y, en menor medida, tomaron posiciones especulativas
en los instrumentos del BCRA. Los ahorros de los residentes se volcaron masivamente al
dólar, lo que implicó un drenaje cercano a los U$55.000 millones en divisas.
24
4.7. Desempleo, subempleo e informalidad laboral 2015 a 2018.
25
Las importaciones habían sido liberadas y se enfrentaba una desventaja en la
competencia con los bienes importados o frente a los bienes intermedios o básicos
que antes proveían a las empresas trasnacionales y que ahora se podían adquirir
en el exterior.
El crecimiento exponencial del costo de la energía generó una pérdida de
rentabilidad significativa e inflación de costos.
El estancamiento y posterior caída del ingreso de los asalariados, quienes son sus
principales consumidores, impactó en el nivel de demanda.
Las tasas de interés de política monetaria, ya que no estaban ajustadas para
satisfacer las necesidades de la producción y, por lo tanto, sostener el empleo, sino
para atender las pretensiones de rentabilidad del capital especulativo.
La desgravación de las exportaciones industriales no tuvo ningún efecto real sobre estas,
ya que solo favorecía a las empresas que lograban exportar, que esencialmente son las
grandes empresas trasnacionales.
Esta nula vinculación del endeudamiento con el sector productivo local o trasnacional y su
contrapartida sobre el bienestar social es relevante. El origen y destino del endeudamiento
externo del gobierno central era atender en primera y gran medida la especulación
financiera, proveyendo divisas para garantizar la fuga de los grandes capitales, y pagar
otros vencimientos de deuda, al mismo tiempo que garantizaba la libre disponibilidad de las
divisas de las exportaciones de los sectores dominantes. En el gráfico 4.8 se puede apreciar
el comportamiento asintótico entre la deuda en moneda extranjera del gobierno nacional y
la fuga. La diferencia del comportamiento de la fuga entre el tercer trimestre de 2016 y el
primero de 2017 está estrictamente relacionado con el programa de blanqueo de capitales.
12
Establecido oficialmente en el Decreto 962 que autoriza la exportación ilimitada de la producción,
siempre y cuando el mercado interno estuviese abastecido.
26
4.8 Stock acumulado de la nueva deuda pública en moneda extranjera y valor acumulado
de la fuga de capitales y de los intereses de la deuda de la Administración Pública Nacional,
valores expresados en millones de U$ (2015 a 2019)
En este tramo del presente trabajo se abordará de forma muy sucinta una secuencia de
eventos en los que desembocan todos los efectos y consecuencias de lo comentado en los
capítulos anteriores. Esto implica que tales eventos son la forma de manifestación de la
crisis, pero no las causas.
En diciembre de 2017 el gobierno, a través de los funcionarios del BCRA, reconocen que
la inflación de 2018 iba a ser más alta de la esperada. A contramano de la lógica
implementada hasta ese momento, el BCRA comienza a reducir la tasa de interés. La
disminución de la remuneración del capital especulativo fue acompañada por una tendencia
a la devaluación del peso por el desarme de la “bicicleta financiera”, que en “ausencia de
opciones de inversión en el ámbito productivo” (Manzanelli, 2018, p. 36) precipitaron y
agravaron el escenario que ya estaba montado.
De esta forma, se produce una formidable salida de inversores de los instrumentos
especulativos de corto plazo y razón por la cual el BCRA comienza con el desarme de las
Lebac, cuya contrapartida fue una aceleración de la fuga de divisas, una significativa caída
de las reservas del BCRA y una eyección del tipo de cambio. Esto no implicó que se
terminara la burbuja, por el contrario, las Lebac fueron sustituidas por nuevos instrumentos
(Leliq) que reproducía la misma dinámica, en el sentido de que son pasibles de dolarizarse,
pero con la diferencia de que los nuevos instrumentos tenían una gran capacidad de daño
al sistema bancario porque la compra esta apalancada con los depósitos a plazo fijo.
En ese contexto, las autoridades del Ministerio de Finanzas buscaron recomponer la
sangría de divisas de la única manera que podían hacerlo sin afectar los intereses de las
27
fracciones dominantes del capital, o sea, endeudándose en el mercado financiero
internacional. Durante la primera semana de enero de 2018 habían logrado colocar deuda
por unos U$ 9.000 millones que se fugaron rápidamente consecuencia del desarme de
Lebacs. Dada la creciente necesidad de hacer frente a la fuga, las autoridades intentaron
una segunda emisión a finales de abril del mismo año, luego de que en marzo la Reserva
Federal de los Estados Unidos había aumentado los tipos de interés. Los agentes
colocadores a los que el gobierno había recurrido, y cuyos ex funcionarios ahora formaban
parte del gobierno nacional, coincidieron en que los mercados financieros internacionales
ya no tenían interés alguno en continuar financiando a la Argentina. Esto terminó
incrementando el ritmo de fuga y las presiones sobre el tipo de cambio, y devino en un
inusitadamente rápido llamado de auxilio al FMI el día 8 de mayo del 2018. Con la misma
inusitada rapidez el FMI aprueba el acuerdo Stand-By el día 20 de junio por un monto inicial,
que luego será incrementado, de U$ 50.000 millones que representa 1.110% de la cuota
de Argentina en el FMI.
En el Country Report No. 18/219 del FMI, ésta institución refiere que:
For the past 2½ years, Argentina has been engaged in a systemic transformation of
its economy, including deep changes to foreign exchange markets, subsidies, and
taxation, as well as improvements to their official statistics. Nonetheless, a recent
shift in market sentiment and an ill-fated confluence of factors have placed Argentina
under significant balance of payments pressures (FMI, 2018, p.2).
De esta forma, las propias transformaciones que dieron pie a la crisis se mantendrían
inalterables, garantizando así todas las ventajas y libertades para el capital financiero
hegemónico acompañado de las fracciones dominantes encarnadas por el complejo
agroalimentario exportador y energético trasnacional.
Como se puede apreciar en el gráfico 5.1, al no interponerse medidas de control en el
mercado de cambios, se avaló una devaluación del 100% para 2018, al mismo tiempo que
el pass-through de la devaluación a los precios marco la inflación anual más alta desde los
albores de la Ley de Convertibilidad en 1992 alcanzando el 47,6% para el 2018. No existió
el menor atisbo real y concreto de tomar medidas para evitar el traspaso a precios de la
devaluación sobre los alimentos y la energía, lo que implicó un proceso creciente de
empeoramiento de las variables sociales. Esto solo puede ser explicado por el enfoque
monetarista de la solución, ya que tanto gobierno como FMI acordaron un programa de
apretón monetario, de crecimiento nominal cero de la base monetaria, con la esperanza de
que el efecto recesivo de tal medida hiciera lo suyo en referencia a la inflación.
28
5.1. Gráfico de la variación acumulativa de la inflación y del tipo de cambio peso argentino
por dólar norteamericano, diciembre 2015 = 100 (2015 a 2018).
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, BCRA y Dirección General de Estadística y Censos
(Ministerio de Economía y Finanzas, Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Sobre la
recta de la variación acumulativa del tipo de cambio se puede apreciar el valor nominal promedio del
tipo de cambio para el periodo indicado.
29
Como se hizo mención en el capítulo cuarto de este trabajo, en la sección de problemática
fiscal, existieron una serie de desgravaciones a los sectores de más altos ingresos.
Tardíamente, con la tutela del FMI, el gobierno atisbará algunas medidas de baja intensidad
y significancia entorno a la recaudación, pero manteniendo prácticamente intactos los
beneficios a las fracciones dominantes del capital y descargando la mayor parte de la
presión sobre los asalariados. A pesar de esto, el FMI continuó validando las ventajas de
estos sectores en las revisiones trimestrales realizadas y continuando con los desembolsos
programados.
La confianza de los mercados no se restituyó, por el contrario, gran parte de los fondos
aportados por el FMI terminaron siendo aplicados a financiar la fuga de capitales, lo cual
constituye una clara y directa violación al estatuto del FMI. Esto había sido mencionado por
el equipo técnico en su reporte, y que fue reflejado de la siguiente manera:
In the event markets view the Fund program as an opportunity to exit Argentine
assets there would inevitably be a significant real depreciation, much higher real
interest rates, and lower growth rates. Such a scenario would increase the risks to
debt sustainability (FMI, 2018, p.28)
Aun así, en septiembre de 2018, en el marco de la crisis, el gobierno argentino obtiene una
ampliación del programa a U$57.500 millones, con crecientes flexibilizaciones para que el
gobierno pueda usar una cantidad mayor del mismo en intervenir el mercado de cambios
para intentar mantener estable la cotización del dólar, que terminó funcionando como un
facilitador de la fuga de divisas a precios más convenientes para el capital especulativo.
Además, incluyó un adelantamiento del programa de desembolsos para que la mayor parte
de los mismos sean acreditados durante la gestión de Mauricio Macri. El stand-by con
Argentina continúa constituyendo la línea de asistencia financiera activa más voluminosa
de dicha institución y siendo Argentina el mayor acreedor del organismo.
Si bien no es el objeto del presente trabajo, es necesario remarcar que el fracaso del rol del
FMI en Argentina durante la crisis de 2001 esta indeleblemente asociada la tragedia
económica, social y política más profunda y dañina de la historia del país, cuyo final estuvo
asociado a uno de los mayores default soberanos de la historia y, al mismo tiempo, a la
muerte de 39 ciudadanos y varios cientos de heridos hospitalizados durante las
manifestaciones de diciembre de 2001 en rechazo a las políticas de ajuste impuestas en
aquel entonces.
6. CONCLUSIONES
30
Las nuevas regulaciones, o desregulaciones, del gobierno de Cambiemos
estuvieron estrechamente vinculadas a los reclamos históricos de las fracciones
dominantes, lo cual, evidencia algo más que la simple capacidad de influencia de
los grupos económicos sobre el Estado. Esto, sumado a lo mencionado en el primer
punto, evidencia la posibilidad de una doble conducción de las fracciones
dominantes del capital, tanto en el terreno del proceso económico, como del político
institucional.
Los datos sobre el sector industrial son alarmantes, tanto por su caída en términos
de actividad, como de participación en el valor agregado sobre el total del PIB y de
utilización de la capacidad instalada, y sus efectos sobre el nivel de ingresos,
informalidad laboral y empleo. El análisis de este sector para el objeto del presente
trabajo requiere de una indagación más profunda, tanto por la dimensión de la
destrucción de agregación de valor industrial, como por sus efectos sociales.
En cambio, el gobierno prefirió garantizar los flujos de salida del capital financiero
sin afectar los intereses de las otras fracciones dominantes involucradas y volcarse
a un acuerdo Stand-By con el FMI, el cual, en esencia, fue utilizado para financiar
la fuga y mantener los privilegios.
Existe evidencia de que la vuelta de Argentina a los programas del FMI estuvo
intrínsecamente vinculado a la necesidad de darle continuidad a un modelo de
especulación y fuga que ya no podía ser sostenido a través del ahorro privado
externo porque la creación de valor era insuficiente para que razonablemente se
31
pudiera atender los compromisos ya asumidos, tanto con los acreedores, como con
las diversas fracciones dominantes. A pesar de que los técnicos del organismo
advirtieron que los desembolsos podrían terminar financiando la fuga de capitales y
haciendo insostenible el repago de la deuda, pareciera que la confirmación de esto
no ha repercutido en el sostenido apoyo del FMI al gobierno de Macri y a las políticas
aplicadas.
32
7. BIBLIOGRAFÍA
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33
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34
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pp. 6-34.
35
8. ANEXOS
ANEXO I
8.1. Distribución de los funcionarios de acuerdo a su procedencia laboral en porcentajes
(2016)
ANEXO II
8.2. Principales demandas corporativas del sector energético en Argentina (1977-2015)
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ANEXO III
8.3. Porcentaje de funcionarios de cada ministerio con experiencia laboral exclusivamente
en el sector privado
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