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MERCOSUR
ENTRE LA REALIDAD
y LA UTOPÍA
JORGE CAMPBELL
(Editor)

Ricardo Rozemberg y
Gustavo Svarzman
(Coordinadores)

con la participación de
Roberto Bouzas , Daniel Chudnovsky, Rosendo Fraga,
Daniel Heymann , Andrés López,
Alejandro Mayoral, Pedro da Matra Veiga y Luiz
Felipe Seíxas Correa

elEI!
CENTRo DE EcoNOMIA lNTERNACIONAL
 Q

Co lección E STUDIOS INTERNACIONALES

la edición ÍNDICE
I.S.B.N.: 950-694-608 -6

Reconoc imie ntos 11

Pres entación 13

• SECCIÓN PRIMERA

QUIN CE AÑO S DE INTEGRACIÓN :

M UCHOS RUIDOS Y MUCHAS NU ECES
Por Jorge Campbe/l, Ricardo Rozemberg y
Gustavo Svarzman

Argentina-Brasil en los 80 : entre la cornisa y la

integración 39
ce 1999 de la prime ra edición by Grupo Editor
Latinoame ricano S.R.L., Hipólito Yrigoyen 1994 - 2° "3" Buscando redefinir las agendas de la política
(1089) Buenos Aires, Argentina. Tel.lFax : 4952-963 8 exterior 45
Los fantasm as del fracaso 56
La hora de los acuerdos ........ 64
Qu eda hecho el depósito que dispon e la ley 11.723. Fuga hacia adelante 101

El Mercosur en los años 90 : de la apertura a la

Impreso y hecho en la Argentina.
globalización 123
Printed and made in Argentina.
Entre la hiperinflación y la transic ión
instituci onal 123
Colaboraron en la prepa ración de este libro: La integración en un contexto de apertura
unilateral ......................................................................................... 127
Diseño de tapa: Pablo Barragán. Composición y armado: José Del entusiasmo de Ouro Preto a las compl ejidades
Luis Servicios Grá ficos . Impresión y encua dernaci ón : Edigraf. de la realidad 171
Impresión de ta pas : Artes Gr áficas San Carlos. Películas de
tapa : Tango Grá fica S.A. Se utilizó para el interior papel Obra
Boreal de 80 g Y para la tapa cartul ina KaIima de 250 g. 7
 p

Jorge Campbe ll
36

tiva como la mejor elección que pudieron hacer nuestros países a efec-
tos de adaptarse al nuevo ambiente de la economía mundi al, caracte-
rizado por la creciente aceleración de los flujos de capitales y la con-
formación de nuevos mod elos de crecim iento basados en la disciplina
macroeconám ica, la mayor apertura al comercio y las nuevas formas
de hacer negocio s.

Ello no quiere dec ir, por supuesto, que no existan importantes

asignat uras pendientes (combate contra el desempl eo, coo rdinac ión SECCIÓN PRIMERA
macroeconómica., atenuación de desequilibrios regionales, etc.) ni com-
plejos temas comerciales por resolver, que, sin duda, tendrán que for-
mar parte de la agenda de negociaciones en los años por venir. Pero QUINCE AÑos
en cualquier caso , no caben dudas que la tarea de la hora y el mayor
desafio que enfrentan los gobiernos de la región, en la actual idad, pasa
DE INTEGRACIÓN:
por recobrar la estabilidad macroeconómica y el crecimiento regional, MUCHOS RUIDOS Y
requisito sine-qua-non para acometer con perspectivas de éxito los
temas pendientes.
MUCHAS NUECES
En cualqu ier caso, tengo la más firme convicción acerca de que Jorge Campbell, Ricardo Rozemberg y
más allá de relanzamientos, refundac iones o cambios de matices, con-
solidar y fortalecer al espacio Mercosur debe seguir siendo una de las Gustavo Svarzman
prioridades centrales de nuestra estrategia económica y comerc ial de
cara al siglo que viene. De este modo , estaremos potenciando y per-
feccionando una de las mejores herramientas de que nuestros países
disponen para insertarse más favorablemente en la economía mundial,
a efectos de contribuir a la mejora sostenida en el nivel de vida de los
habitantes de la región , de cara al siglo XXI.

Jorge Campbell
Noviembre 1999
p

Argentina-Brasil en los '80:

Entre la cornisa y la integración-

Desde los tiempos de la conqui sta y la colonia, Brasil ha ocupado un

lugar de relevancia en la age nda de las relaciones polític as y comercia-
les de lo que hoyes la Argent ina . Enlazados histórica y geográfica-
mente por la ruta del Atlántico y por fronteras comunes, con econo-
mía s en buena med ida complementarias por la variedad de sue los y
cli mas, Argentina y Brasil desarroll aron tempranamente - 3 principios
del siglo XVII- las primeras operaciones de lo que hoy llamamos
com ercio ex terior, al tiempo que fue la Corona Portuguesa (y más tar-
de el Imperio Brasileño) el primer y en muchos casos principal con-
tendiente con el que se dirimieron disputas -bélicas o diplomáticas-
relacion adas con el do minio territorial o la influencia política sobre el
resto de la región.

No obstante ello y como resultado de cuestiones que hacen tanto

a la dinámica de la política interna de cada uno de los países como a las
diferentes estrategias implementadas en sus relaciones con los principa-
les centros internacionales de poder, la importancia de Brasil dentro de
la pirámide de prioridades de la agenda externa argentina ha ido sufrien-
do importantes oscilaciones a lo largo de la historia. intercalándose así
períodos de estrechamiento de los vínculos con otros en los que las re-
laciones con el vecino país aparecían como un tema secundario para la
política exterior nacional.

La extensa y poco poblada fronte ra común entre ambos paí ses

había constituido desde los tiempos de la conquista tanto un factor
favo rable para el intercambio de productos y el "cont agio" cultural,
como para la rivalidad y la comp etenc ia por la supremacía polí tica y
económica sobre el resto del área sudamericana.
Ya en el sig lo XX es te panorama de recelo y competenci a entre
Argentina y Brasil se hacía manifiesto tanto en el plano de las hipótesis

• Colaboraron en la búsqueda y procesamiento de la información periodística, el Lic.

Manuel Basombrío y Carlos Gaspar.

39
 Jorge Compbe/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
40
de conflicto militar como en la agenda de las relaciones que cada uno
entablaba con EE.UU. y Europa. De igual modo, las respectivas estrate-
gias de alianzas que llevaban a cabo en los diferentes organismos interna-
cionales también envolvían factores vinculados con la "competencia" por
la hegemonía regional.
Pero en cualquier caso y más allá de sus manifestaciones concre-
tas, ninguna de estas actitudes tenía origen en cuestiones de naturaleza
objetiva. En términos generales, los diferendos fronterizos no eran sig-
nificativos y, más allá de episodios puntuales, la "memoria" bélica no
era un tema especia lmente conflictivo. Por otra parte. el perfil produc-
tivo de ambos países pres entaba notorias dife rencias cualitativas y
cuantitativas, al tiempo que la oferta exporta ble de cada uno de ellos
no constituía per se un factor de disputa o de conflicto por la capta-
ció n de compradores externos.
Más allá de la acción de los "mitos" o de los factores subje ti-
vos, una de las consecuen cias directas de esta "cultura" de la descon-
fianza mutua y la competencia regional, era que la interrelación eco -
n ómico-comer cial entre ambos países se mantuviera en niveles de
muy escasa relevancia durante prácticamente todo el sig lo. Por otra
parte, seis décadas después de que el pres idente argentino. Roque
Sáenz Peña, pronunciara aquella frase-deseo acerca de que "todo nos
une. nada nos separa". las interconexiones viales entre ambos países
seguían limitándose a unos poc os pasos de antigua data y de escasa
relevancia comercial o, directamente, no llegaban a las fronteras. En
igual sentido. considera cione s de tipo estratég ico habían limitado
severamente la posibilidad de avanzar en obras de infraestructura
tendientes a aprovec har de una manera más racional las diferentes
dotaciones de recursos energéticos entre los países de la región.
El creciente desconocimiento entre ambas sociedades. suma-
do a los muy dife rentes avatares de la polí tica y la economía. re-
troa lirnen taban el sentimiento de desconfianza mutua, ge nerándose
así ideas o imágenes negativas respecto del veci no. las que en la
mayor parte de los casos tenían "poco que ver con la realidad" (la-
guaribe, 1986). En cual quie r caso, el "crecer de espaldas" se tra du-
cía en una antinatural des-interdependencia, situación que resulta-
ba aún más "irraci onal" en las áreas fronterizas, muchas de las
Argentina -Brasil en los '80: entre la cornisa y la integración 41
cuales a lo largo de la historia co lon ial y post-co lonial habían de -
sarrollado importantes circuitos socio-comerciales regionales más o
menos autosuficien tes .
En el marco de los no muy diferentes esquemas de desarrollo que
Argentina y Brasil fueron adoptando a lo largo de las dos primeras
décadas de la posguerra y los programas de cooperación imp ulsados a
partir de los años 60 por diferentes agencias regionales tuvieron entre
sus objetivos el de acercar a las dos econonúas y relajar en parte el
anterior sentimiento de rivalidad. Pero. no obstante esos esfuerzo s, el
destacado pap el que a lo largo de los años 60 y 70 exhibió el sector
militar en la vida política de la región -y consecuentemente la preemi-
nencia de las percepciones y los criterios geopolí ticos en el diseño de
la política exterior'- contribuía a mantener las distancias y a fortalecer
el "mito" de la inevitable confrontación y el conflicto de intereses ' .
Cuando a med iados de los años 60 Brasi l comenzó a impulsar
junto a Paraguay - y sin el consentimiento argentino-- la construcción de
la Represa de Itaipú, una parte no menor de los diplomá ticos y estrate-
gas de política exterior argentinos "confmnaron" la vieja idea de que la
política brasileña para la Cuenca del Paraná era algo así como la "la
punta de lanza de su tradicio nal estrategia antiargentina 11 3 (M assot,
1995).
De este modo. la percepción argentina de que la construcción de
la "macro" Represa de Itaipú - a escasos 17 km de la frontera- alteraría
fuertemente el volumen de agua del Río Paraná, ponía en cuestió n no
sólo su navegabilidad sino también la viabilidad misma de la Represa de
Corpus, ubicada aguas abajo. Como respuesta al rechazo brasileño de la
tesis argentina de consulta previa. con unos meses de retraso nuestro
país puso en marcha el proyecto Yaciretá en sociedad con Paraguay, país
que comenzaba a sacar rnayor provecho de los desentendimientos y las
rivalidades entre sus dos vec inos mayores.
Esta situación significaba la construcción de dos represas en un
trecho relativamente cercano, situación que hacía necesaria una reso-
lución para el problem a de rivado de la cota de ltaipú (que rec ién se
lograria en 1979). Pero, en cualquier caso, no sólo se perdía la opor-
tunidad de optimizar el aprovec hamiento mutuo de los recursos natu-
 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzma n
42
rales fronterizos, sino que por otra parte se introducía un nuevo ele-
men to de discordia en las relaciones bilaterales, alime ntando aun el
historial de antagonismos y confrontación estratégica. En este marco,
los impactos "estratégicos" de la crisis petro lera de 1973, terreno en el
cual Brasil, que importaba nada menos que el 81% de la energia que
dema ndaba su eco nom ía, resu ltaba obviamen te mucho más afect ado
que la Argentina, y la desigual performance en materia de crecimiento
económico y desarro llo industrial en favor de Brasil, eran elementos
que también sumaban a la hora de alentar la pre vención y la descon-
fianza recíproca.
Los vínculos diplomáticos entre ambos países alcanzaron uno de
sus puntos más bajos a prin cipios de los años 70, cuando en uno de
los viajes que realizó a Brasi lia el entonces presidente argentino, Ge-
neral Alejandro Lanusse, pronunció en ámb itos oficiales discursos en
los que se incluían frases que hacían alusión al "imperialismo brasile-
ño". El punto de mayo r tensión se alcanzó cuando de motu propio el
mandatario argentino agregó a un texto que había sido previamente
acordado entre ambas Cancillerías una frase en la que man ifestaba el
desag rado argentino po r los perjuicios que ocasi onaba la utilización
por parte de Brasil de los recursos hídricos de los ríos fron ter izos
(Herrera Vegas, 1995).
Ya entrados los años 70, la política de restricción de importacio-
nes implementada por el gobierno j usticialista (1973- 1976) tampoco
fue bien recibida por las autoridades brasileñas, habida cuenta del casi
permane nte déficit comercia l' que man tenía en sus intercamb ios con
Argentina (situación que se mantuvo hasta fines de dicha década,
cuando como resultado de la apertura implementada por Martínez de
Hoz, Brasil pudo alcanzar una situació n superavitaria en el intercam-
bio bilateral) .
Con la favorable y cooperativa resolución hacia octubre de 1979
de la controversia surgida a mediados de la década anterior en relación
con el aprovechamiento de los recursos hídricos de los grandes ríos de
la región, se inició no sólo una nueva etapa en la búsqueda de un pia-
no racional y cooperativo en las relaciones bilaterales sino que, por
otro lado, abrió el cam ino hac ia la transformación de la Cuenca de l
Paran á, tradicional eje de controversias y disputas estratégicas en el
Argentina-Brasil en los '80: en/re la cornisa y la integraci ón 43
área, en uno de los grandes proyecto s de acción conjunta y coordin~~
entre los dos principales paises de la reg ión (acuerdo del q ue tam bién
form aba parte Paraguay) . En este contexto, uno de los primeros sínto-
mas co ncretos del "cambio de cl ima " de la age nda bilatera l fue el
anuncio en 1980 de un proyecto para la construcción de un gasodu~­
to tend iente a abastecer de gas nat ura l argentino el Sur de Br asil
(SELA, 1989).
Hacia principios de los años 80 los respectivos gobie rnos mi.li-
tares dieron algunos pasos en favor de un mejoramiento de las relac io-
nes bilaterales tanto desde el campo político (como ejemplo de ello,
luego de la guerra de Malvinas, Brasil se encargaba de los negocios
argentinos ante el Reino Unido) como en el plano comercial". De .to-
dos modo s el "complejo de inferiori dad" con el que desde Arge ntina
se comenzaba a observar a la economía brasi leña, sumado al crónico
desequilibrio que por aquel entonce s exhibía la balanza comercial bi-
lateral, contri buían a que la anterior rivalidad se fuera transformando
en una sensació n de temor ante el "gigante'" .
Fue recién a partir del advenimiento de los regímenes democráti -
cos en ambos países, y en el marco tanto de los primeros efectos de la
crisis de la deuda como de fuertes demandas internas y externas en pos
de una redefinición de la orientación global de la política exterior, par-
ticularmente en Argentina 7, que las posibilidades de romper el anterior
"mito" del antagonismo y de avanzar así en la búsqueda de nuevos .cam-
pos para la cooperación política y estratégica se acrecentaron.de man era
sustantiva, abriéndose así fórmulas reales y concretas para mgresar en
una nueva etapa en las relaciones bilaterales. Así, cuando el proceso de
acercamiento político comenzó a dar sus primero s pasos en finne, la
idea de plasmar dichas coincidencias en un acuerdo formal empezaba a
adquirir una creciente importancia en la agenda de la politica exterior de
ambos paises.
Para Argentina, porque aparecía como una pieza relevante en su
estrategia global de reinserció n en la comunidad regional e intern ad o:
nal luego de la derrota de Malvinas . Por el lado brasileño, porque SI
bien el cambio de régimen politíco ocu rrido hacia principios de 1985
no había imp licado un cambio fund amental en la orientación de su
política exterior, el increm ento de la importancia relativa del país en
11
 44
Jorge Comp bel/ / Ricardo Rozemb erg / Gustavo Svarzman
el cuadro de las relaciones internacionales ocurrido a lo largo de los
años 70 se iba traduciendo de algún modo en una tenden cia hacia la
despoliti zac ión de sus relaciones con EE .U U. y con secuentemente
hacia la reformulación de la estrategia de alineamiento automático con
las p~sturas. de dicho país. en los prin cipales foros internaci onales que
Brasil segura desde los tiempos del Baron de Río Bran co". En este
senti do, la búsqued a de un rol much o más activo que el soste nido en
el pasado .en la problemática política regional deb ía tener como pun -
to de part ida no sólo la eliminación de las antiguas hip ótesis de con-
flicto reglO~~1 sino ta~bién. la creación de un esquema concreto para
la coope racron y con vrvencra constructiva con su prin cipal vecino.
. Sin embar~o, los serios condicionantes y restricciones que la cri-
SIS de I~ deuda Imponía a Argentina y Brasil tanto sobre sus márgenes
de mamob.ra con las grandes potencias como sobre su agenda económi-
co-comercíal, generaban fuerzas contrapuestas al proclamado objetivo de
estrechar los lazos comerciales y la integración de ambas economías .
Las restricciones al financiamiento externo alentaban la erección
de nueva s barreras al ingr~s~ de productos provenientes del extranje -
ro (mayores arance les, dep ósitos prev ios, requisitos de consulta previa
guías de importación, etc.), las que de hecho completaban o aumenta-
ban el elevado nivel de pro tección preexistente en ambos países a lo
largo d~ I~s tres décadas precedentes 10 . En este escenario, el tempra-
n? surgmuento de algunas iniciativas tendientes a afrontar las negocia-
orones con los acreedo res en forma conj unta, sumado a la idea de di-
~eñar al~~ me~anismo tendiente a posibilitar el intercambio de bienes
I~~areglOn obviando el ~~o de las tan escasas divisas, abrían la posi -
bilidad de adaptar el VIeJO esquema "aladiano" para su utilización
c.omo he~enta para hacer frente a la nueva coyuntura y, al mismo
h.~mpo, Impulsar: el nec.esario proc eso de moderni zación y reconver-
sion d~l parque industrial de cada uno de los paises miembros. En
cualquier caso~ era indudable ~ue el escenario recesivo y las casi perma-
nente~ ~lteraclOnes de las pandades cambiarl as nominales y reales no
constitu ían el escenario más prop icio para la creación de una atmósfe-
ra favorable al avance de este tipo de negociaciones.
Argentina-Brasil en los 'SO: entre la corn isa y la integración 45
Buscando redefinir las agendas de la política exterior
La derrota de Ma lv inas implicó no só lo la definitiva deb acle
política del gobierno militar sino tamb ién el surgimi ento de un cre-
ciente consenso, tanto a nivel de la clase política como del conj unto
de la sociedad , en tomo de la nec esi dad de ins trumentar cambios
drást icos en la orientación global de la política exterior. En este sen-
tido y en form a coadyuvante con el obje tivo primordial de preservar
y consolidar el sistema democrático , uno de los ejes de la estrategia
externa del gobi erno surgido luego de las elecciones de 1983 fue el
de revertir la s ituación de marginación en la que Argentina había
caído como resultado de la ori entación seguida en el campo de la
política regional e internacional por el saliente gob ierno militar a
efectos de transformar a la Argentina "de un país zigzagueante e
imprevisible (...) a otro de firmes principios en el campo intern acio-
nal y por lo tanto previsible y que gen ere confianza" (Dante Caputo,
Revista Mercado, 28/8/86) .
El objetivo de estrechar lazos po líticos y económicos con los
paí ses vecinos, pa rticularmente con aquellos en los que imperaban
regímenes democráticos que en buena medida enfren taban problemas
bastante similares a los de nuestro país tanto en materia económica
como institucional, aparecía como una de las principales prioridades en
dicha estrategia. En el marco de la existencia de un potencial foco de
tensión con Chi le (resultado tanto de los diferendos limítrofes existen-
tes sobre las Islas del Canal de Beagle y del apenas disimulado apo-
yo que este país habia dado a Gran Bretaña en el conflicto de Malv i-
nas, como de las notonas diferencias ideológicas entre ambo s gobier-
nos) , la exitosa conv oca toria a un plebi scito a fines de 1984 a efectos
de facilitar la resolución de la principal controversia a través de un
Tratado de paz y Amistad tendía a congelar las relaciones entre ambos
países en un esquema de "buena vecindad" , a la espera de que la pro-
pia evolución de l escenario político transandino fuera abriendo las
puertas, como efectivamente sucedería un lustro después, a la posibi-
lidad de una mayor apro ximaci ón entre los do s países.
De este modo , no sólo se elimin aba de raíz una de las principa-
 46 Jorg e Campbel/ / Ricardo Rozemb erg I Gustavo Svarzman
les hipótesis de conflicto militar subsistentes a lo largo de la últi
, d . 1m3
deca. a 510.0 que. por otro lado, se contribuía a estrechar el espacio de
manio bra mterna de los por ese entonces sensibles y recurre nt ement e
fli .
con icnv os sectores nacionalistas de las FF.AA . argentinas.
Mientras ,que por di~~rentes canales se procuraba recomponer y
estr~char los VInculas pol íticos y económicos con las principa les po-
~e~c.las mundiales - si bien con meno res resultado s "materiales" que los
inicialmente esperados por las principales espadas del gobierno radical
particularmeme en relación con el problema de la deuda extema- la
r~fonnul ación de las rela cion es con los países latinoamericanos ; la
busqu~da de nue vos campo s para la cooperación y el entendimiento
apareclan c?mo I?s grandes desafios de la política exterior argentina.
En ese se~tI~o, SI en el terreno político las coincidencias estratégicas
con los principales países de la región eran muy elevadas con la cita-
da excepción de Chile, la economía y el come rcio aparecían como un
t~rreno pot~ncialmente funcional al objetivo estratégico de dar conte -
~Id? maten al a dichos entendimientos, los que hasta ese entonces se
l~taban al "inmaterial" y, por ende, poco concreto plano de las decla-
racion es políticas.
. Dentr~ de esta estrateg ia global, desde los pr imeros días de la
admmlstra~lOn radical la Idea de que Brasil podía ser el eje a partir del
cual.se articulara esta "nueva etapa" del relacio namiento externo ar-
gentmo - tanto en el plano pol~tico como comercial- fue ganand o peso
a nivel del Palacio San Martín y del propio Gobierno Nacional. A
este respecto, ya en diciembre de 1983 el Canciller Caputo encomen-
daba a su subsecretari o de Relaciones Económicas Internacionales
Osear Jorge Romero, la elaboración -en el marco de la más absoluta
reserva- de un estud io acerca de la víabílidad y las posi bílidades de
avanzar ha~la. un esquema de estrechamiento de las relaciones políti-
cas y economicas con dicho país.
El am~lio conocimiento del medio y los contactos personales que
Romero poseia a mvel de la clase politica y empresarial brasileña -resul-
tado d~ haber residido y actuado con éxito en la actividad privada en di-
cho pa ís durante ocho años- lo lransfonnaban en una persona apta para
timonear la prunera etapa del proyecto . De este modo, antes de que se
cumpliera un mes de su asunción en el cargo, enero de 1984, Romero
Argenti na-Brasil en los '80: entre la cornisa y /0 integración 47
iniciaba lo que llegarla a ser en los años siguientes una rutina de viajes y
recorrid as por el país vecin o.
En términos más general es, la posibilidad de que un mayor en-
tendimi ento entre Arge ntina y Bra sil pudiera contribuir en alguna
medida a mejorar las condiciones a partir de las cuales los paíse s de la
región estaban enfrentando el problema de la deuda era una ide a que
también se encontraba presente entre alg unos de los principal es estra-
tegas de la política exteri or argentina. A este respecto, poco s me ses
despué s del lanzamiento forma l del proceso de integración (marzo de
1986) el propi o Romero mani festaba públicamente su visió n : "creo
que el esfuerzo que debemos encarar en América La tina es, sin duda
alguna, el de una politica coordinada en materia de deuda ; hasta que
eso no se consiga, el condicionante externo va a ser tan brutal que las
salidas individuales se van a ver seriamente dificultadas " (Romero,
1988) .
En un plano global, existia entre los po /ley makers argentinos la
correcta impresión de que más allá del aún latente conflicto Este-Oes-
te, el mund o avanzab a a paso firme hacia la conformaci ón de un nue-
vo mode lo político-económico basado en la existenci a de grandes es-
pacios regionales (EE.UU. más Canadá y México, el Mercado Común
Europ eo, la URSS y el COME CON y, en forma aún inci erta, el Asia
Pacífico, articulada en tomo a las inversion es japonesas y de los gru-
pos de origen chino en dicha región). Consecuentemente, la discusión
económica, la admini stración de las prin cipales varia bles de la políti-
ca comercial e industrial y hasta la prop ia "gestión del poder", se iban
trasladando desde la tradicional órbita nacional a la regiona l (Bruno,
1987a).
Con Amé rica Latina al margen de los principales flujos de l co-
~ercio mundial y de la captación de inversiones directas, se iba ges-
tando un consenso acerca de que para "competir eficientemente en el
nue vo mundo cont emp orán eo parece necesario form ar parte de una
gran unidad económica", de forma que "resulta indispensable construir
en el corto plazo y con escasos medios , un espacio económico regio-
nal que penníta a la Argentina competir con el resto del mundo y de
una mayor capacidad de decisión y negociación" (Dante Caputo, Re-
vista Mercado, 28/6/86) .
 -------- - - - - - - . . . ". CJi------ - - - - ----- - - - -
48 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustav o S varzman
Frente a esta tendencia global, la Argentina no sólo enfrentaba las
desventajas de su ubicación geográfica -distante de los grandes centros
de la economía mundial- sino que, además, padecía las consecuencias
de las políticas adoptadas por el anterior gobierno militar tanto en el
campo de la política exterior como de la economía interna. De este
modo , con el convencimiento de que la vieja estrategia de desarrollo
"hacia adentro" ya no era viable, el estrechamiento de los vínculos po-
líticos y económicos con el resto del mundo aparecía como una condi-
ción no sólo necesaria sino también indispensable y perentoria a efectos
de poder hacer frente a los viejos y a los nuevos desafios , particular-
mente en relación con la necesidad de sentar las bases materiales para la
consolidación del sistema institucional. En este marco, la Argentina se
enfrentaba a un inédito desafio estratégico, que demandaba respuestas
rápidas y concretas, ya que "la no creación o la no pertenenc ia a espa-
cios económicos y políticos más amplios se asemeja cada día más al
aislamiento y no hace más que incrementar relaciones desfavorablemen-
te desiguales entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo"
(Lavagna, 1987).
De igual modo, se había ido generando un amplio consenso a
nivel del gobierno argentino acerca de que en ese nuevo escenario las
salidas individuales -del tipo de los años 50, 60 ó 70- eran absoluta-
mente inviables, y que a ese respecto, la estrategia de nuestro país no
podía ir por otra vía que no fuera la de retomar la "vieja y trillada"
idea de la íntegración latinoamericana. si bien aggiornada a las 'nuevas
realidades: "En la medida en que no se logre constituir en nuestra re-
gión un espacio económico regional que nos permita competir con
eficiencia en este mundo de extraordinario desarrollo tecnológico y de
extraordinaria velocidad de cambio y crecimiento, los países de Amé-
rica Latina se van a ver enfrentados a serias dificultades. Estoy obvia-
mente refiri éndome a la viabilidad de las salidas nacionales (...). Esto
parece altamente improbab le. En consecuencia, hemos planteado desde
el inicio de nuestra gestión, allá por diciembre de 1983, la idea de que
la prioridad política para nuestro pais era buscar el camino para cons-
truir un espacio económico regional. Espacio que es, sin duda, impor-
tante desde el punto de vista económico por las razones ya menciona-
das sobre la competencia, pero que es fundamentalmente importante
por razones políticas" (Romero, 1988).
En este sentido, Romero también alertaba acerca de la necesidad de
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la integración 49
modificar algunos de los antiguos limitas" y argumentos pre-concebidos
acerca de las relaciones internacionales: "Aquellos que hemos tenido la
responsabilidad de conducir en alguna medida la política exterior de nues-
tros países tenemos la amarga sensación de entender cuán retórica es a
menudo la palabra soberanía nacional o independencia. Hemos sentido en
came propia los efectos de lo que se llama, para decirlo de una manera
suave, hegemonía, y tenemos una clara noción de que se hace indispen-
sable incrementar la capacidad autónoma de decisión de nuestros países,
vale decir, la independencia nacional" (Romero, 1988).
En t érminos generales, la debilidad que por aquel entonces ex-
hibía el conjunto de la economía y el comercio mundial, sumada al
crónico deterioro de los t érminos del intercambio nacionales, al re-
crudecimiento del neo-proteccionismo y a las más agresivas presio-
nes exportadoras en los principales mercados desarrollados, contri-
buían a alimentar la idea de que sin albergar falsas expectativas, el
relanzamiento de la integración latinoamericana a partir de un eje
realista, que tuviera en consideración las deficiencias y las limitacio -
nes de las experiencias del pasado, aparecía como la mejor alterna-
tiva que nuestros países tenían a su alcance tanto a efectos de me-
jorar su inserción comercial como en relación con el objetivo de
lograr una mayor autonomía en su relacionamiento político con las
principales potencias.
Así, luego de que la parte argentina descartara la inici~l idea d,e
una asociación que incluyera a los tres grandes deudores latmoamen-
canos", los dos principales países sudamericanos dieron sus primeros
pasos en el diseño de un esquema que pudiera facilitar el estrecha-
miento de sus lazos políticos y comerciales . A este respecto, sus cre-
cientes convergencias en materia de objetivos y estrategias de política
exterior jugaron en esta etapa un papel de fundamental importancia.
La activa participación que Argentina y Brasil'? sostenían desde
años recientes en los nuevos foros subregionales, tales como el Grupo
de Apoyo a Contadora (tendiente a impulsar y favorecer una solución
pacífica a la crisis centroamericana, que luego desembocaría en el
Grupo de Río) o bien en el llamado "Consenso de Cartagena" (repre-
sentativo de las demandas latinoamericanas en tomo del problema de
la deuda) , junto a las crecientes coincidencias entre ambos países en
 --- - - --- - - - - - - -
Jorge Campbell / Ricardo Roze mberg I Gustavo Svarzman
50
relación con el apoyo a los procesos de construcción y consol idación
de los regímenes democ ráticos en el resto de la región también contri-
buían a generar un contexto po lítico más propicio para la identifica-
ción de intereses comu nes.
Además, el mayor conoc imiento, contacto personal e intercacción
entre las burocracias de ambos países también efectuaba una contribución
al cambi o en las tradicionalmente negativas percepciones recíprocas y
consiguientemente la idea de la existencia de una comunidad de intereses
entre ambos países recibía así un nuevo impulso: UYa creo que hay algo
así como una simpatía sm precedentes entre Argentina y Brasil (...) Yo les
diría que en la historia de la diplomacia latinoamericanajamás se ha visto
un grado de comun icación, de interacción y de so lidaridad no retórica,
manifiesta y profunda, com o la que existe actualmente entre Argentina y
Brasil, y otros paises de la región" (Romero, 1988).
En cualquier caso , era también claro que las coincidencias polí -
ticas no podrían actuar más que como factores coadyu vantes secunda-
rios a efectos del "ence ndido " del proce so de acercamiento. A este
respecto, las grandes potenci alidades existentes en materia de coope-
ración en el campo económico-comercial aparecían como un terreno
apto para "hacer carne" tales coincidencias, a partir de la creación de
una red de intereses regionales cruzados que pudiera actuar como lock
in material de la nueva etapa.
Pero, si bien el escepticismo resultante tanto de las frustraciones
del pasado "aladiano" como de los resabios de décadas de desconfian-
za y recelo entre ambos países eran un obstáculo objetivo, algunos ele -
mentos derivados de la "nueva" realidad politica regional y del prop io
marco de la economí a internacio nal contribuían adicionalmente a gene-
rar un entorno más favo rable a la inicia tiva. En este sentido, la crisis
extema que aquejaba a ambas economias hacia principios de 1986 tam-
bién era Wl elemento aglutinante, que inteligentemente utilizado podría
transformarse en una ventaja hacia el futuro: "¿Por qué hace doscientos
cincuenta años que venimos hablando de integración y no hemos pasado
del terreno teóric o? Yo creo que se debe a que, por lo meno s en los
últimos años, el crecimiento económi co tan importante entre la década
del 60 y el 70 ha sido un factor perverso : en la medida en que crecía-
mos rápidamente veíamos como posible una salida individual, una salida
.. ~-----------------
Argentina -Brasil en los 'SO: entre /0 cornisa y la integración 51
nacional. Pero a medida que entrarnos en una recesión creciente ( ...), a
medida que entramos en una sensación de que la crisis es dificil de
superar, el camino colectivo, supranacional, empezó a aparecer de pron-
to como un camino deseable , o por lo menos necesario . Empieza a exis-
tir la noción de que tenemos que juntamos (...) Yo creo que la perce p-
ción de la dirigencia política latinoamericana ha cambiado respecto al
tem a de la integración; y esto ha ocurrido fundamentalmente por el
apriete espantoso, por el ajuste a que hemos estado so metido s en los
últimos años" (Romero, 1988).
De igual modo, las crecientes coincidencias po líticas en relac ión
con la necesidad de consol idar y fortalec er las instituciones republica-
nas, aparecían para los funcionarios argentino s como el reaseguro de
que las limitaciones y las debilidades de las que en el pasado había
adolecido el proceso de integración latinoamericana no vo lverían a
repetirse : "creemos que a la inversa de otras exp eriencias de integra-
ción regional, en Amé rica Latina debemos impulsar primero acuerdos
profundos, para poder, a partir de una fuerte voluntad política compar-
tida, destrabar y dar nueva vida a las instituciones y organismo s encar-
gados de ej ecutar las tare as que emprendamos" (Caputo, 1989).
Así, el viejo mapa de alianzas regionales que a lo largo del síglo
había dado lugar a que los especíalistas en geopolítíca y estrategia mi-
litar teorizaran acerca de los tradicionales -pero económicamente anti-
naturales- ejes Buenos Aires-Lima y Río de Janeiro-Santiago de Chile,
iba dejando lugar a una carto grafia mucho más racional y mucho más
afin a las "verdades" de la geografía y la economia. De este modo , un
mayor entendimiento entre Argentina y Brasil contribuiría a diseñar un
nuevo esquema sudamericano basado en un eje Atlántico (Arge ntina-
Brasil, al que se podria incorporar Uruguay) y otro Pacífico (países del
Pacto Andino) , a partir de los cuales se podria establecer en el futuro
algún tipo de vinculación tendiente a la creación de un área latinoame-
ricana integrada!" ,
En es te marco ge neral, caracterizado por el fuer te prestigio y
capacidad de man iobra del que disponían ambos Presidentes en el te-
rreno de la política interna y externa, no resulta sorprendente que Ias
respectivas Cancillerias - aun desde dinámicas polít icas internas dife-
rentes- hayan sido a lo largo de la etapa ínicial los moto res del pro-
 Jorge eamp bell / Ricardo Rozemberg / Gusta vo Svarzmon
52
ceso, a1
tiempo que desde los respectivos
.
Ministerios de
.
Hacienda
-cuyos funcionarios se hallaban absorbidos por las urgencias del corto
plazo Y de la coyuntura financiera y macroecon ómica- se prestara re-
lativamente poca atención a la marcha del mismo, limitándose su apor-
te a no obstaculizar su desarrollo.
En términos generales. a lo largo de la historia los acuerdos co-
merciales entre países no habían hecho más que formalizar o institu -
cion alizar circunstancias y relaci ones que ya se venían desarrollando
en los hecho s a nivel del sector privado; en este caso, el acercamien-
to entre Argentina y Brasil aparecía como una iniciativa impulsada
desde el nivel político, con derivaciones complementarias hacia el
campo de la economía y el comercio. En palabras del Canciller argen-
tino , el proceso de inte gra ción Argentina-Brasil era "una inversión
política, cuyos resultados tamb ién serán económicos" (Dante Caputo ,
Revista Mercado 27/8/86) .
Una vez que los primeros obstáculos fueron eliminados o minimi-
zados y el proceso comenzó a dar sus primeros pasos, la integración con
Brasil se fue transformando en una de las princ ipales prioridades de la
política exterior del gobierno argentino : "(la relación argentino-brasile-
ña) es, seguramente uno de los temas centrales de la actual política ex-
terior de llamaraty, y sín duda alguna, del Palacío San Martín" (Romero,
1988).
En defini tiva, si la nueva estrategia regional contribuía positiva-
mente a la reinserción de la argentina en el terreno de las relaciones
regionales e internacionales, también tenía favorables efectos hacia el
frente interno, tanto en térrnínos del objetívo de consolidar la democra-
cia y desactivar una de las tradic ionales hipótesis de conflicto militar
como de generar mejores condiciones para la modernización de la
estructura productiva nacional.
La nueva estrategia externa brasileña
A lo largo de los dos últimos gobiernos militares (Geísel 1973-
79 Y Fígueiredo 1979-85), la política exterior brasileña habia otorga-
do un mayor énfasis a la diplomacia económica y comercial, fenóme-
Argentina-Brasil en los '80: entre la comiso y la int egración 53
no que en buena medida era legitimado por la posición fuertemente
expansiva que a lo largo de los años 70 el pais había alcanzado en el
escenario internacional. Así, desde fines de dicha década Brasil había
reforzado su partic ipación en los principales organismos multilaterales,
al tiempo que también comenzab a a buscar mayor protagonismo en los
foros regionales (Hirst, Segre y Boceo, 1990).
De igual modo, la crisís del petróleo (y consiguientemente el gol-
pe que dicho acontecimiento implicaba para la energéticamente vulnera -
ble economía brasileña) contribuyó a dar un impulso adicional a la re-
ciente "vocación tercermundista" de la política exterior brasileña, que de
este modo sumaba a los países de Medio Oriente y a algunos de Afri-
ca (partículannente Nigeria, país que pocos años despué s se transforma-
ría en el quinto socio comercial de Brasil") a la "aventura luso-tropi ca-
lista'?" ímpulsada desde ltamaraty dos décadas atrás . De todos modos,
el estallido de la crisis económico -financiera en buena parte del mundo
en desarrollo a principios de los años 80 termin ó de vaciar rápidamen-
te de contenido económico-comercial a esta estrategia, que fue quedando
así relegada al materialmente mucho más estéril terreno de la retórica.
Pero si bien en Brasil no existía hacia mediados de los años 80 un
sentimiento de declinación económica como el prevalecien te por aquel
entonces en la Argentina ("Brasil está aparentemente en mejor posición
relativa que los demás países de América Latina por haber realizado una
integración pesada y por haber hecho el ajuste externo más exitoso. Pero
eso no quiere decir que no tengamos problemas estructurales"!"), una
cierta percepcíón acerca del agotamíento de los preceptos del progreso
implícitos en el viejo esquema de desarrollo nacionalista-índustrialista
vígente desde los años 60 estaba comenzando a ganar adeptos entre las
elites políticas e íntelectuales de dícho país.
En este sentido , si durante los años 60 y 70 - y pese al ímpacto
de los shocks petroleros- la producción industrial brasíleña había cre-
cido a las "fantástícas" tasas del 7.2% y 9,1% anual promedio respec-
tivamente, a lo largo de los primeros cinco años de la década del 80
el resultado habia sido negatívo (-0 .6% anual promedío). No obstante
ello - y a diferencia de lo sucedido en Argentina-, la declinación de la
actividad económica no había sido acompañada por la desarticulación
del sector industrial, al tiempo que el proceso de fuerte endeudamiento
 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzma n
54
ocurrido durante los años preced entes - y consecuentemente el fuerte
increme nto de su vulne rabilidad extema - tenía como contracara la
creación de un muy importante parque industrial con capacidad expor-
tadora" (fe nómeno que por otra parte había permitido am pliar enor-
memente el número de socios comercia les del país).
Sin embargo, debido al esta ncamie nto de las negociaciones de-
sarrolladas a nivel de la ALALC hac ia princ ipios de los años 70, la
economía brasileña tropezaba con grandes dificultades para incremen-
tar sus ventas de productos hacia el resto de los países en desarrollo.
Fue así que una parte importan te de sus energías comercia les. fiscales
y monetarias comenzaron a ser utilizadas con el fin de incrementar sus
colocacio nes de productos ind ustriales en los mercados de EE.UU. y
los paises de la entonces CEE .
En este sentido, si hacia mediados de los años 70 las ventas de
prod uctos brasile ños a EE.UU. habían alca nzado un valor anual del
orden de los U$S 1.400 millones (apenas superior al de sus colocacio-
nes en los paises miembros de la ALALC -A LADI), a mediados de la
década siguiente las venta s al pais del norte superaban los U$S 7.000
~iI.lones anuales, frente a los "modestos" U$S 2.200 millone s que re-
cib ía la por ese entonc es estancada y declinante región latinoamerica-
na." Si algunos observadores interpretaban esta nueva _y a todas lu-
ces exitosa- estrategia brasil eña como una suer te de de sinterés o
"abandono" comercial de Améri ca Latina, lo cierto es que esa realidad
c~menzó a r~flejarse en un decreciente comp romiso por parte del go-
bi ern o bras ile ño por las neg oci aciones co mercia les de l es q ue ma
ALALC-ALADI.
En este contexto, hacia fines de los años 70 coexis tían entre los
estrategas de la política exterior brasileña serias divergencias acerca de
las priorida des estratégicas de la política exterior (y comercial) de di-
cho país. Y en el marco de una América Latina fuertemente afecta da
por la crisis de la deuda, de la contracción general del comercio intra-
regional y de la maduración en diferentes regiones de Brasil de impor-
tantes proyectos de inversión de sarr oll ados a lo largo de la décad a
anterior en sectores industriales básicos con capacida d exportadora, fue
germinando entre los sectores influyentes de la política exterior brasi-
leña la idea de que el camino más adecuado para dar un nuevo ímpul-
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornis a y la integr ación 55
so al proceso de desarrollo iniciado a fines de los años 60 era el de
intensificar los lazos comerciales con los países más desarrollados.
El señalado dinami smo que a lo largo de la última parte de los
años 70 y la primera de los años 80 hab ían alcanzado las ventas bra-
sileñas a EE.UU. -y consiguientemente la creciente dependencia de
dicho mercado para buena parte de sus nuevo s sectores exportadores
de manufacturas-, sumado a la profusa utilización por parte de Brasil
de diferentes tipo s de mecanismos de prot ección o reserva del mer-
cado domé stico y de estímulo a las ex portaciones!" , estaba comen-
zando a introducir nueva s y más com plejas var iables de conflicto y
de disenso en la agend a de su re lación con EE .UU .20 • situación que
generarla serias y repetid as controversia s al más alto nivel polít ico a
lo largo de toda la década (partic ularmen te en relación con la política
brasi leña para los sectores inform ático y farmac éutico) .
La creciente dependencia de las exportaciones brasileñas del mer-
cado norteamericano, consecuencia directa del relativo éxito de su mo-
delo de desarrollo industr ial, generaba contradicci ones y prevenciones
para quienes "pensaban" la política exterior brasileña en t érminos estra-
tégicos: "tenemos un poco más de suerte que México. Pero eso gracias
al proverbio, porque no estamos tan lejos de Dios (...) y no estamos tan
cerca de Estados Unidos, lo que nos facilita mucho la vida" (Tavares,
1988).
Paralelamente a ello, la progresiva transformación de México en
un interlocutor económico y comercial destacado de EE .UU. (resultado
tanto del interés político de este país por "preservar" al país azteca de
potenciales efectos derivados de la crisis que por ese entonces afectaba
a la región centroamericana, como del progresivo de splazamient o de
ciertas líneas de producc ión de em presas norteamericanas hac ia un
área fron teriza con salarios mucho más bajos) iba alimenta ndo ent re
los brasileños la convicci ón de que el esquema de "relación privilegia-
da con autonomía" respecto de [a gran potencia del Norte estaba per-
diendo su tradicional base de suslento.
En este marco , sumado a las limitaciones que el nuevo contex-
to internacional surgido como consecuencia del segundo shock petro-
lero (1979) imponía a la economía brasi leña, comenzó a ganar espacio
 --- - - - --- - --- - - - ..,..,- - - - - - - - - - - - - - - ------
Jorge Compbe/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
56
en los círculos de Itamaraty la línea más procli ve al estrechamiento de
los lazos políticos y económicos con el área sudamericana, estrategia
que podría resultar útil no sólo a efectos de servir como eventua l área
de expan sión comercial "natural" para las empresas brasileñas sino
t~bién en función del objetivo estratégico de sustentar el lide~zgo
regional y la proyección del pa ís en diferentes disciplinas de la polí-
tica internacional (Segre, 1990).
L~ relacion~s. políticas y comercia les con Argentina, principal
econorma de la region fuera de Brasil, pasaron a transformarse en uno
de los núcleos más dinámicos de la política exterior de dicho pais de
med ~ados ~ fines de los años 80, proceso mucho más orientado por
c~ns lderacIOnes de tipo político-estratégico que por motivaciones es-
tn ctamente económico-comerciales. En este sentido y en relación con
I~ nueva visión brasileña del escenario estratégico de la región, el Pre-
sidente Samey manifestaba que "en víspe ras del siglo XX I no ha y
lugar para proyectos hegemónic os ni para autarquías " (Clarín , 18/7/
87), para reafirmar semanas después ante el propio Congreso argentino
la nueva voluntad de Brasil de afrontar el nuevo escenario intem acio-
n~1 en forma conjunta y coordinada: 11 Llegamos a la conclusión de que
aisladamente, nuestros países poco o nada podrán cambiar en el orden
mundial.Juntos, al contrario, habremos de saber influir gradualmente en
las decisiones mtemacionales sobre las cuestiones que nos interesan di-
recta_mente (...) Tene mos que crear mecanismos que nos defiendan al
8~asll y a la Argentina de las barreras proteccionistas, de la man ipula-
cion de las altas tasas de interés, de los bajos precios de nuestras mate-
rias primas" (La Nación, 30-7-86).
Los fantasm as del fracaso
. Desde fmes de los años 50 y de la mano de la prédica de orga-
msmos como la Cepa!", la propu esta de avanzar hacia la creación de
un bloqu~ .comercial .qu.e abarcara al área latinoamericana apa recía
como. pol ítica y eccnomrcamente atract iva para la mayor parte de los
sucesivos hacedores de politiea de la región. La idea apuntaba a dar
una respuesta a las debilidades y limita eiones derivadas del progresi-
vo agotamiento de la etapa "fácil " del esquema de ind ustrializa ción
Argentin a-Brasil en los 'SO: en/re /0 cornisa y la integración 57
sustitutiva que todos los países de la región habían pu esto en práctica
desde fines de los años 30.
Así, luego de una breve negociación y en el marco del fuerte en-
tusiasmo que la idea había generado entre los gobiernos de la región, en
febrero de 1960 los principales países latinoame ricano s" acordaron la
construcc ión de una zona de libre comercio en un período de 12 años,
con el objetivo de avanzar posteriormente hacia la conformación de un
mercado común. Poco tiempo desp ués, teniendo en cuenta la lentitud
con la que se iban cump liendo los objetivos originalme nte establecidos
y las innumerables dificultades prácticas que iba encontrando el proce-
so de materialización de los compromisos, el Protocolo de Caracas (di-
ciembre de 1969) amp lió a veinte años el periodo de transició n, que
pasaba asi a tener como fecha límite diciembre de 1980.
El proceso consistía básicamente en que cada uno de los países
confeccionaba una lista con el universo de las concesiones que otorga-
ba al resto de los paises participantes, las que deberian luego ampliarse
y profundizarse gradualmente a partir de las sucesivas rondas de nego-
ciaci ón, No obstante ello y más allá de algunos avance s iniciales, las
dificultades para cumplir con los compromisos de profundización de
las concesiones fueron haciéndose cada vez más notorias, de forma tal
que los incumplimientos, las vueltas atrás y las situaciones especi ales
o temporales -derivadas princi palmente de la apa rición de crecientes
desequilibrio s comerciales en favor de los países más grandes- comen -
zaron a ser más la regla que la excepción.
En virtud del poco realista criter io de igualdad de derech os y
obligaciones entre las partes, el requisi to de multilateralizar inco ndi-
cionalmente las concesiones comerci ale s a todos los firm ant es del
acuerdo devenía una suerte de j uego de "mínimo común denomina-
dar ". Esto es, la misma lógica de los acuerdos empujab a a los países
pequeños a tratar de reducir al mínimo sus conc esiones arancel arias
debido al temor a que los países con mayor competitividad re lativa
puedieran monopolizar los beneficios derivados de la extensión de las
concesiones .
De este modo, las preferencias que finalmente se hacían efecti vas
quedaban compuestas mayoritariamente por bienes de escasa relevancia
para el comercio intraregional. Como consecuencia, el objetivo de que
 Jorg e Compbell / Ricardo Rozembe rg I Gustavo Svarzma n
58
el esquema ALALC sirviera para favorecer la especialización intra indus-
erial o el incremento de las escalas produ ctivas de las empresas que
operaban en la reg ión quedaba exclus ivame nte relegado al terreno de las
declaraciones, los comunicados oficiales, las buenas intenciones y los
textos de estudi o.
En cu alqu ier caso, la fuerte heterogeneidad exis tente entre los
p~ises firmantes del acuerdo, el baj o grado de interdependencia comer-
cial, el casi crónico escenario de inestabilidad política y económica por
el que muc~~s de los países atravesaron durante buena parte del perío-
do en cues ti ón, sumado a la falta de voluntad política, llevaron a que
cuando la etapa de concesiones "fáciles" fue más o menos completa-
da y hubo que entrar en negociaciones correspo ndientes a produ ctos o
sec tores competiti vos, los cron ogram as comenzaron a ser incumplidos
y el pro ceso se estancó.
. Pero más allá de cuestione s puntuales, existía en los hechos una
abierta incompatibilidad entre las políticas nacional-desarrolli stas imple-
mentadas por los principal es países de la región (basadas, entre otros fun-
damentos, en elevados niveles de protección de la producción industrial
respecto de terceros) y el ambicioso programa de rebaj as arancelarias al
comercio intrarreg ional propuesto por la ALALC. De este modo , las dife-
rencias en el grado de avance del proceso de industrialización entre los
países de la región, los intereses de los sectores mercadointemistas y los
problem as macroeconómi cos deriv ados de las recurrentes crisis en los
bal:mces.de p agos, fueron contribuyendo a ampl ificar los ohstáculos y las
re~l~tenclas mtemas para avanzar en el cumplimiento de los compromisos
ongmal~ente asumidos. Así fue que "cuando los países comprendieron
que no solo se trataba de exportar sino también de importar manufacturas
que se pr,,?ucían o bien que se hubieran podido produ cir localmente, el
"till o acabó y la mtegración volvió a ser la variable relegada. Cuando lle-
gó la hora de "pagar la cuenta" de poco sirvió el sentimiento latinoame-
ricanista y la atracción conceptual y polític a de la idea de una Am éri-
ca Latina unida" (Ondarts , 1986 ).
De es te mo do la no mu y grande cre dibi lida d qu e has ta ese mo-
mento había logrado acumul ar el proceso de liberalización comercial
r~g.ional s~ fue ev.aporand~, transfonnándose así en un complejo ej er-
CICIO de dipl omacia negociadora y comercial, en el que quienes debe-
Argentina-Brasil en Jos 'SO: entre fa cornisa y la integración 59
rían ser los interesados naturales de sus avatares (el empr esariado de
los difer entes países) pre staban poca o ninguna atención.
Ante la imposibilidad de ava nzar en el cumplimiento de las
metas origina les, en agos to de 1980 los países miembros de la ALALC
acordaron reempl azar el viejo y ambic ioso proyecto por otro ~u~~o
más realista y realizable, dándose lugar a la creación de la As~c laclon
Latinoamerican a de Integr ación (A LADI)" . Si bien su obj etivo fin al
era similar al del acuerdo anterio r -cnnstitución de un merc ad o co-
mún- esta vez no se ponían plazos ni se pretendía abarcar a todo el
universo aranc elari o y, además, se dejaba de lado el anterior principio
de naci ón más favorec ida. De este modo, los países firmantes podían
celebrar acuerdos de concesiones parciales de alcance bilateral o mul -
tilateral no necesari am ente generalizables a los restantes soci os.
Los resultado s de este ejercicio siguieron siendo por demás mo-
destos con escaso s efectos tanto en términos cuantitativos (incremento
del comercio regional) como en relación al objetivo de integrar a las
economías de la región e inducir un proce so de especialización intra-
sectorial. Así, los poco favorables avatares de la coyuntura eco~ómica y
polí tica de cada uno de los países miembros , sumado a la acti tud obs-
truccionista de los intereses sectoriales o particulares fueron generando
barreras y fuerzas contrarias al avance del proceso , de forma t~l qu~ 1.a
pos ibilidad de que el programa se tranforrnara en una herram~enta útil
para el incremento cuantitativo y cualitativo de los lazos econormcos y
comerc iales entre los países de la región se fue diluyendo .
Así, mientras que ent re 1955 y 1960 el comercio intra AL~LC
rep re sentaba al re dedor de un 10% del comerc io total de los paises
socios treinta año s después dicho porcentaje alcanzaba sólo un 12%24,
situación que era aún más grave en el ma rco de la fuerte pérdida de
part icipación de prácti cam ente todos los países de la región en ~l . co-
mercio mundial. En este sentido, y teniendo en cuenta las dram áticas
dificultades de balanza de pagos que comenzaban a sufrir las principa-
les economías de la región a partir del cierre de los mercados interna-
cionales de capital que siguó a la moratoria mexicana de 1982, co~en­
zaba a ser cada vez más palpable hacia mediados de los 80 un crecien-
te consenso acerca de que "con razón o sin razón, pero con real ismo
bay que admi tir que cl es quema ALALC-ALADI está agotado" (Re -
 60 Jorge Campbe ll / Ricardo Rozemberg / Gust avo Svarzman
portaje a Dante Caputo, Revista Mercado, 28/6/86 ), o que "los meca-
nismos de integración multilateral, a pesar de la evidente buena volun-
tad que reflejan (..) no son los que en el momento actual corresponden
a las necesidades de desarrollo económico, y esto sucede porque (...)
se han convertido más que en palancas para desarrollar nuevos frentes
de integración, en mecanismos de estabili zaci ón de privilegios secto-
riales" (Bruno, 1987b).
A la luz de las limitaciones de esta experiencia y, con siguiente -
mente: ,del esc~o interés q~e las. nuev as autoridades de los paíse s de
la regron podrian tener en mvernr parte de su capital político en tra-
tar de reactivar una empresa que a lo largo de más de dos décadas
~abía g~~erad~ "mucho ruido y pocas nueces", los reimpulsores de la
integración latinoamericana de mediados de los años 80 entend ieron
q~e en las c irc~stancias ~ternas y externas imperantes por aquellos
d ías, I~ alternativa de repetir los viejo s esquemas en su forma original
aparecla como una empresa políticamente poco atractiva y económica-
mente inviable.
. En este marco, y teniendo en cuenta las enseñanzas posi tivas de-
nv~das de la experiencia del proceso de integración europea (y las ne-
gatIVas. emanadas de la experiencia "aladiana"), la posibilidad de que
Argcn.tma y Brasil Jugasen en la región un papel de "binomio inductor"
a partir del cual se articul~a sobre bases más realistas y operativas que
las del p~sado e l adormecido proceso de integ ración subregional, en
forrn~ analoga al rol que Francia y Alemania desempeñaran en la cons-
tituci ón del .m~rcado comunitario a principios de los años 60, aparecía
como un objetivo no sólo deseable sino también alcanzable: "si noso tros
tratamos de desarro llar un modelo de integración mu ltilateral, lo que
estamos desarrollando es el minirno común denominador de lo que po-
demos hace r en conjunto con cada uno de los países de la región, y
e~tonces el ~Je de l~ integración pasa a ser el mínimo común múltiplo.
SI (en cambio) elegimos los países que consideramos más dinámicos de
la región, Argentina-Brasil, y tratamos de diseñar un modelo de integra-
ción basado sobre sectores muy puntuales de sus dos economías, espe -
ramos desarrollar un modelo con un alto grado de dinamismo interno
que es la diferencia fundamental con el modelo tradicio nal" (Bruno
198Th). ' pasos para reactivar la Com isión Espec ial Argentino Brasileña de Co-
Argentina-Brasil en los 'SO: entre Ja cornisa y la integración 61
En definitiva, si bien la experienc ia ALAL C-ALADl había teni-
do resultados limitados e inferiore s a los originalmente esperados, no
es menos ci erto que de la misma surgieron numerosas ens eñanzas.
Desde el lado de las positivas pueden señalarse la acumulación de
experiencia gubernamental en un campo hasta ese entonce s virgen o la
puesta en práctica de mecan ismos de pagos recíprocos y de coo~era­
ción aduanera o el mismo marco jurídico del Tratado de Monte video,
elementos todos que serían más tarde de suma utilidad para el proceso
de construcción del Mercosur. Por otra parte, las dificultades prácti cas
y las debi lid ades del proc eso tamb ién contribuyeron a alert~ a los
negociadores acerca de cuáles eran los camm~s ~ las metodologJ.~ que
deberían ser evitadas y cuáles eran las restncciones y los obstaculos
que muy posiblemente se irían presentando a medida que la neg ocia-
ción entre Argent ina y Brasil fuera avanzando y tomando forma ,
Los nuevos tiempos
Más allá de algunas diferencias de tiempo y de forma, la casi
simu ltánea recuperac ión de la democracia en Argentina y Brasil ha-
bía contri buido fue rtemente a reabrir en ambos países el debate po-
lítico y social en tom o de diferentes problemáticas . Si en los te-
mas vinculados con el sistema inst itucional el espect ro de posturas
no parecía ser demasiado amplio , en el terreno de la economía el
abanico de posiciones contrapuestas era mucho mayor. Pero, en cual-
quier caso, como resultado de las lecciones del pasado y del debate
existente en el ámbito de la economía a escala mundial, comenzaba
a gestarse un inc ipiente co nsenso ace rca de la ne cesidad de ir ava~­
zando -en forma paulatina y pausada, pero ava nzando al fin- hacia
sistemas comerciales más abi erto s, más vincu lados al resto de la
economía mundial y más o rientado s hacia la bús queda de la compe-
titividad internacional.
Como parte de esta estrateg ia y teniendo en cuen.ta que la .te~~
dencia fuertemente con tractiva que se ob servaba en los intercambios
tendrían tarde o temprano repercusiones negativas sobre las relaciones
bilaterales, desde los inic ios de la gestión radical se dieron algunos
ordinación (paralizada desde 1979) y a crear un nuevo grupo de traba-
 62 Jorge Campbel/ / Rica rdo Rozemberg / Gustavo Svarzman
jo a efecto s de negoc iar un nuevo acue rdo en el marco de la ALADI
(Hirst , 1989).
De igua l modo y en el marco del fortalecimiento político de l
gobierno argentino luego del éxito obtenido en las primeras elecciones
de renovación parlamentaria, la incorporación a la Secretaria de Indus -
tria y Comercio Exterior (SICE) en diciembre de 1985 de un impor-
tante grupo de funcionarios y técnicos fuertemente compenetrados con
e~ pro~eso de integración con Bra sil. al que veían como un posi ble
dinamizador del esquema de apertura exportadora o "ajuste positivo"
que desde dicha dependencia se pretendía promover. era percibido
como un reflejo del preferente interés del gob ierno argen tino por im-
pulsar decididamente la iniciativa.
Así . que daba con formada una task force inte r-ministerial'"
con acce so directo al más alto nivel polític o, cuyo obje tivo era im -
pul sar decididament e los aspectos técn icos de las negociaciones .
Paralelamente a ell o y en forma más reservada, se establecía un
gru po info rmal de trabaj o y consul ta con los denominados "cap ita-
nes de la industria';", a efecto s de obtener su ava l po lítico a la ini-
cia tiva y de recoger sus opiniones e inqu ietudes para fac ili ta r la
identificación de fó rm ulas co ncretas para las negoc iaciones. Con
posterioridad se creaba un comité empresarial argen tino- brasileño
reservándose los respectivos ma ndatarios la posib ilidad de incorpo-
rar nuevos miem bros".
Pero si en el seno del Gobie rno radica l existía consenso acerca
de ~ue el acercamiento con Brasi l era la mejor de las estrategias dis-
pon ibles en el plano de la politica exterior para la región, en el fren-
te brasileño el mayo r menú de alternativas factib les y las diferencias
de ~p in iones generaban un panorama mucho más complejo. En este
s~n~J do, la asunción de José Samey como presidente de Brasil a prin -
CIpIOS de 1985 sign ificó un importante espaldarazo para la corriente
"latinoamericanista''>, particularmente fuerte en Itamaraty. El decidido
apoyo que desde el nivel más alto del gobierno brasileño se comenzó
a suministrar al proceso de aproximación política con Argentina, se
tran sform ó en uno de los princi pales motores del proceso de integra-
ción: "al llegar a la presidencia de Brasil tenía yo, como intelectual , la
perfecta conciencia de nuestras equivocaciones, y llevaba la firme
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la integra ción 63
decisión de iniciar una nueva etapa de las relaciones entre mi país y la
Argentina" (Ja se Samey, La Nación, 15-10-99).
Por otra parte, la favorable pero finalmente pasajera coyuntura
por la que atravesaban ambos países en materia de control de las pn~­
cipales variables macroeconómicas al mom ento de la firma de la pn-
mera tanda de acuerdos, no sólo creab a estímulos favorabl~s al a~ance
de las negociaciones y al incremento de los flujos co~erclales bilate-
rales sino que también contribuía a crear un inédito chma. de coop.era-
ción y "afinidad intelectual" y política ent~e .I~s respectivos equipos
económicos. Incluso en este sentido, la posibil idad de establecer me -
jores canal es de inter acción comercial con Ar~entina e ~a favorable-
mente percibida por los funcionario s del PalaCIO .de Hacie nda, c~n la
idea de que la producción argentina podría serv ir como ~erramJenta
antiinflacionaria ante eventua les excesos de demanda en clert~,s sect o-
res industriales y agropecuarios. De igual modo, la recuperaci ón de l,a
demanda brasileña era interpret ada de sde Buenos Aires ~omo un.esti -
mulo adicional para la reactiv ación de las ramas productivas naciona-
les con capacidad exportadora.
A este respecto , en una entrevista concedida ~I ? iari? La Nació n
luego de la firma de los acuerdos , el ministro brasile ño Dilson ~unaro
hacía referencia a los cuellos de botella que afrontaba la econorma bra-
sileña a partir del abrupto incremento del consumo q~e había gcnerad~
el Plan Cruzado, particulannente en los casos de al,l~entos y carnes .
"las importaciones brasileñas se han ampliado muchísimo respecto del
año pasado, de forma tal que el acuerdo con Argentina abre grandes
perspectivas" (La Nación, 30-7-86) .
La posibilidad de avanzar hacia una nueva forma de integración,
mucho más acotada y meno s ambic iosa que la del pasado pe~o. mas
pragmática y más real ista. apa recía como un instrumento v álido a
efectos de hacer frente a los nuevos escenarios internos y ex.ternos . De
igual modo, si en algo coincidían absol~~ente am~os presldent~s era
en que a pesar de las inocultables restrtcctcnes y dificultade.s existen -
tes había aún márgenes para llevar a cabo iniciativas políticas ~n el
campo de la integrac ión, incluso en un ~omento en el que el regl~na­
Iismo no era aún propiciado, apoyado m aceptado por la comunidad
internacional (Lavagna, 1997).
 64 Jorge Campb e/l / Ricardo Rozemb erg / Gustavo Svarzman
La hora de los acuerdos
El primer paso formal en el proceso de acercamiento bilateral
fueron la Declaración de Iguaz ú y la Declaración Conjunta de Coope-
ración Nuclear, firmadas ambas a finales de 1985 en ocasión de la
inauguración del Puente de la Confratemidad Tancredo Neves que unía
Puerto Iguazú y Foz de Iguazú, que , dicho sea de paso, era la prime-
ra obra de integración vial en los último s cuarenta años" . A partir de
estos acuerdos se procuraba iniciar un proceso de integración econó-
mica, comercial, de transportes, comunicaciones, científica, tecnológi-
ca, energética y nuclear, incluyendo las salvaguardias en materia de
energía atómica.
En este sentido, el Acta de Iguazú intentaba formalizar el inicio
de una nueva etapa que, dejando atrás casi cinco siglos en los que la
rivalidad hegemónica y el enfrentamiento habían sido el condimento
casi permanente de la agenda bilateral , abriera paso a una nueva fase
caracterizada por la cooperación, el estrechamiento de los vínculos
políticos y comerciales y el entendimiento mutuo. Años después. José
Samey resaltaba el histórico significado poli tico de aquellos primeros
contactos entre ambos mandatarios : "Aquel dia Alfonsin dio el primer
paso importante para cambiar la imagen de nuestras diferencias. Fuera
del programa. contra los consejos de sus asesores. vis itó Itaipú. Fue
apenas una foto, pero sepu ltó la guerra por las aguas del Paran á" (La
Nación, 15- 10-99) .
A efectos de prevenir confl ictos politicos y las dificu ltades técni-
cas existentes en el seno de ambos gob iernos para establecer vínculos
eficace s con el empresariado, particularmente en los temas relacionados
con el comercio exterior. la Declaración de Iguazú creaba la Comisión
Mixta de Alto Nivel para la Cooperación e Integración Bilateral, la cual,
presidida por los Cancilleres, estaba compuesta por expertos estatales y
representantes de empresas privadas. El propio Romero justificaba esta
ínciativa afirmando que "era necesario que el diseño de la integración.
el diseño de la solidaridad concreta entre los dos paises no fuera hecho
en el gris escritorio de un burócrata o un funcionario político , sino que
participaran en él aquellos elementos o agentes económicos reales.
Ambo s presidentes han tomado la decisión de incorporar a esta comi -
Argentina-Brasil en los '80 : entre la cornisa y la integración 65
sión a los agentes privados, a los empresario~ o .grupos empresariales
más significativos de ambos países, con el entena de que no vayan a
defender la manzana, el arroz o la came, sino que fundamenta~ente
vayan a ser los individuo s capaces de ayudar a terminar este diseno de
vinculación bilateral que tanto necesitamos" (Romero, 1988).
En cualquier caso y más allá de los avatares de la políti~a. ~n­
terna de cada uno de los países, se establecía que dic~a COIDlslOn,
divid ida en cuatro subcomisiones (Economía y Comercio, Transpo~­
te y Comunicaciones, Ciencia y Tecnología y de Energl~) tendna
un plazo de 130 días para presentar sus conclusiones. ASI, y luego
de unos siete meses de consultas internas , con una vemten~ de en-
cuentros bilaterales a nivel técnico y tres sesiones ple~anas3~. en
julio de 1986 ambos mandatarios firmaban en Bu~nos AIres bajo el
lema de "Crecer Juntos" e l Acta para la Integración Arge~t,mo-Bra­
sileña, punto de partida jurídico del Programa de Integración y Co-
operación Económica (PI CE) . El nuevo clima de e~tendlmlento
político entre ambos países quedaba gra~c~do a tra~es de los ~o­
mentarios que José Sarney hac ía a un diana arge~tmo unos d ías
firma del Acta: "estamos viviendo el mejor momento de
an tes d e Ia . ti Ii .
nues tra relación y esto se debe por sobre tO?O a la mu~ e IZ com-
cidencia de que en ambos y casi al mismo tiempo ha Sido restaura-
da la democracia" (La Nación, 27/7/86).
Paralelamente, los cancilleres Caputo y Costa De Abreu Sodré
suscribían los doce protocolos que componían el Acta, diez de los .cua-
les se referían a aspectos estrictamente económicos, uno a los accld~?­
tes nucleares y emergencias radiológicas y el último a la coope~aclOn
aeronáutica. De esa reunión cumbre también participaba ,el preslden~e
de Uruguay, Julio Sanguinetti, con la idea de que ese pals se suman a
a los acuerdos en un futuro próximo.
Atento a los múltiples obstáculos tanto intemos como extemos que
inevitablemente el proceso iría encontrando a lo largo de su desarrollo, los
estrategas de ambos países habian coin~idido desde un pnncipio en la ne-
idad de "avanzar sobre cosas manejables o sencillas, para luego arn-
cesl . limitad d
pliar esa relación bilateral" (Caputo ) a partir .?e un conjunto lIffi o e
proyectos sectoriales específicos y acotados, dejando de lad~ de man~ra
definitiva las quimeras de los grandes proyectos de integraclOn que solo

66 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo S varzman
condujeron y conducirán -siempre que se los resucite- a la euforia de la
ingenuidad en un primer momento y después a la desilusión depresiva de
los visionarios" (lbomsom flores, 1987).
De este modo, los sectores que por sus características pudieran
permitir resultado s palpabl es y asequibles en un plazo razonable, con
costos relativamente menores o perceptibles en el mediano o largo pla-
zo, serían preferidos a un facilis ta y políticamente utópico proceso de
desgravación genera lizado y horizontal.
Por otra parte, teniendo en cuenta que los saldos de divisas apa-
recían como un tema de primera prioridad de las agendas de la ma-
croeconomía de ambos países, y que a 10 largo de los últimos años la
solución tradiciona l a dichas dificultades había sido el ajuste comercial
contractivo, quedaba en claro que el objet ivo del programa debía ser
el de estimular el ajuste positivo y la integración int rasectorial de
ambas economías y no el de intentar mejorar los saldos de divisas a
"costa del vecino", evitando al mismo tiempo lo que --en un contexto
de restricciones al fmanciami ento- podría ser una irracional duplica-
ción de invers iones. Y que dichos objetivos sólo serían realizables en
el marco de una expansión equilibrada -y controlada- del comercio
recíproco.
De entrada, el programa se asentaba sobre doce protocol os sec-
toriales, con el objeto de que sirvieran de base para alcanzar acuerdos
en torno de la problemática específica de cada rama de actividad .
Duran te los primeros cuatro años del proceso (1986/1989) y a lo lar-
go de cinco encuentros presidenciales se ampliaron a 23 el núm ero de
protocolos " , de los cuales seis correspondían a sectores productivos,
seis a asun tos para-comerciales y facilitación del comercio, cuatro a
temas vinculados con temas científico-tecnológico, cuatro a cuestiones
vinculadas con el desarrollo de la infraestructura y otros tres a temas
diversos.
Conscíentes de la existencia de infinídad de sítuaciones y proble-
máticas diferentes a lo largo y a lo ancho del mapa productivo, ambos
países acordaron avanzar inicialmente en un esquem a sectorial y pun-
tual, descartándose la tentadora idea de que el proceso incluyera des-
de sus inicios a todo el universo de los productos comercializables. Un
Arg entina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la integración 67
fonn ato de este tipo no sólo hubiera implicado convalidar y profundi-
zar los desajustes generados a lo largo de la última década (partIcular-
mente en Argentina), situación que no era consistente con los objeti-
vos estratégicos del esquem a de integración, sino que, por otro l a~~,
terminaría generando las suficientes resistencias interna s - tanto pol íti-
cas como sectoriales- como para trabar o frustrar la marcha del pro-
ceso (Bruno, 1987a).
Otra de las características del proce so de integración era la ?ra-
dualidad, con el objeto de lograr que los efectos reales del acercanuen-
to entre ambas econom ías tuvieran en cuenta las estructuras productí-
vas ya instaladas Y que dieran lugar a los neces~os .reacomo~ien­
tos de las mismas con el menor costo posible en tennmos econom.Icos,
comerciales y sociales para cada uno de los países . "El gradua!Is~O
del programa respond e justamente al hecho de r~conocer q~e SI bien
las perspectivas son literalmente brillantes, tambi én los obstaculos son
formid ables ". De forma tal que "los negociadores trataron de evitar a
toda costa la tentación de los plazos y los acuerdos definitivos, sabi en-
do que de este modo construyen para el futuro y no para un mandato"
(lbomsom Flores, 1987).
Si bien el universo de productos y sub-ramas sujetos inicialmen-
te al proceso de desmantelamiento arancel~o aparecía co~o rel~ti~a­
mente limitado a un cierto universo negociado , se establecía explicita-
mente el objetivo de ir incorporando semestralmente, y e~ forma pr~­
gresiva, un cierto número de po sic iones ~r~ncelanas, p~ra I~
compl etando con el tiempo (si bien no se exphc!taban calendarios m
cronogram as tentativos) el espectro de bienes SUjetos a las nuevas re-
glas de juego.
Teniendo en cuenta tanto las enseñanzas del pasado en térmi -
no s de iniciativas de integración grandilocuentes pero. c.o~ esc asos
resultados concretos, como las dificultades, los preJUICIOS y lo.s
obstáculos real es y potenciales deriv ados del baj o grado de conoci-
miento recí proco y de las restricciones anteriormente seña ladas, se
estable ció explícitamente que la negociaci ón debería mantenerse
dentro de un esquema de flexibilidad, dejándose así abierta la puer-
ta para efectuar las modifi caciones necesarias para detectar y rever-
tir efectos no deseados .
 68 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustav o Svanman
Por último, los negociadores dejaban bien en claro que el obje-
tivo de cada uno de los países sería el de generar un esquema de es-
p.eci,ali.zación intrasectorial en el marco de un comercio equilibrado y
sunetnco, desechándose explícitamente tanto cualquier pretensión por
obtener resultados favorables en términos de divisas (dentro del uni-
verso de l~s productos o sectores negociados) como algún tipo de es-
peciali zac i ón mterindustrial entre los países, "repartiendo solidariamen-
te el. valor agr~gado generado conjuntamente" (Bruno, 198Th). En este
s~nhdo, el afan por eludir los fantasmas del pasado aparecía en las
diferentes facetas de las negociaciones: "otro motivo por el cual a mi
juicio, la retórica integracionista no se transform ó jamás en una'reali-
dad , es este enfo~ue mercantilista que (en el pasado) hemos seguido
para la negociaci ón. Hoy tenemos una visión infinitamente más rica
(que en el pasado) de lo que debería ser el proceso de integración.
Este proc~so debería pasar por la complementación industrial, por la
elaboraci ón de estrategias comunes en el marco de la política exterior
y de la politica económica externa" (Romero, 1988).
Más allá de la existencia de algunas metas o parámetros indica-
tivos, los objetivos a ser alcanzados en cada uno de los protocolos no
esta~an sujetos a plazos de cumplimiento estricto . Por el contrario, la
propia letra de los acuerdos establecía metas flexibles o indefinidas
junto a I~ implementación de complejos mecanismos que llegado el
caso podrían ser utilizados como cláusula de escape o salvaguardia por
ambas partes, a fin de evitar situaciones no deseadas. En este sentido
y teniendo en cuenta ciertas prevenciones y desconfianzas existentes en
el sector privado nacional, Alfonsín se esforzaba una vez más por
marcar.las dife~ncias entre los resultados esperados del actual progra-
ma d~ mteg~clOn y la experiencia aperturista implementada durante el
antenor gobierno militar: "Trabajadores y empresarios argentinos saben
clarament.e lo que significó esa política y esa experiencia hace que ten-
gan agudizados los sistemas de alarma y los mecanismos de defensa
(...) Estamos ofreciendo participar de un programa que tiene todos los
re,,:,udos y las salvaguardias que faltaron en el pasado reciente, y que
está arumado por una profunda convicción en el destino industrial de la
Argentina" (mensaje del presidente Alfonsín a un grupo de empresarios
reunidos en ocasión de la visita de Sarn ey, La Nación, 30-7-86).
En definitiva, como puede observarse, la primera tanda de acuer-
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la inlegración 69
dos recogía mayormente las inquietudes de los negociadores y estrate-
gas argentinos, tanto por el atractivo que despertaba e.1 gran merca~o
bra sileño como herramienta capaz de apoyar y potenciar la estrategi a
de apertura exportadora que desde la Secretaría de lndustri~ y Comer-
cio Exterior se intentaba implementar, como por la inclusión de com-
promisos y cláusulas tendientes a lograr un comercio compe~ad~ (aun
cuando desde 1980 la balanza comercial global resultaba invariable-
mente favorable a Brasil).
Un buen ejemplo de la elevada consideración que los principales
estrategas del gobierno argentino hacían respecto del proceso de acerca-
miento con Brasil es el comentario que a ese respecto realizaba el pnn-
cipal diario de Argentina, que citando a altas fuentes del al,a politica d~1
mismo señala que su nuevo trípode de pnondades estrat égicas es~na
constituido por "el traslado de la capital a Viedma, la reforma constttu-
cional y los acuerdos de integración con Brasil" (Clarín 28n186): Des-
de una óptica más histórica, el Secretarío de Industria y Comercio Ex-
terior Roberto Lavagna, comparaba la relevancia que el proyecto de
integ;ación con Brasil podría tener para la eco~omía argentina con ~a
que había tenido la expansión de las fronteras agncolas pampeanas hacia
fines del siglo pasado y el proceso de industrialización sustitutiva en los
años 40 y 50 (Lavagna, 1987).
En un plano más global, el proceso de negociaciones entre "":'-
bos países fue uno de los hechos más destacados de la dlplornac~a
comercial internacional de 1986, despertando rápidamente el inter és
tanto en el resto de la región como en los tres grandes centros de la
economía mundial. En el primero de los casos, los países latinoame-
ricanos recibieron la notic ia del Acuerdo Argentina-Brasil como un
paso adelante que podía contribuir a reactivar el por ese entonces
aletargado proceso de integración subregional". El hecho de que el
Acuerdo Argentina-Brasil fuera presentado desde sus micios no como
un "fin en sí mismo" sino como una herramienta ~ara dar nu~vo
impulso al atascado proceso de integración latinoarnencano, contribu-
yó a que la iniciativa no fuera interpretada como un proyecto exclu-
yente de los dos grandes países sudamamericanos. A este respecto,
las coincidencias manifestadas tempranamente en el encuentro que
ambos presidentes mantuvieron con su par uruguayo ~ocos dias des-
pués de la firma del Acta de Buenos Aires en relaci ón con la futu-
 70 Jorg e Campbe/l / Ricardo Rozemberg I Gustavo S varzmon
ra incorporación de dicho país al acuerdo , despejaban cualquier tipo
de dudas.
El mismo Subsec retario Osea r Jorg e Romero explicitaba la es-
trategia .argentIna. a est e respe cto: "¿Por qué Bras il? (...) Desde la
perspectiva argen nna, no hay otra nación en la región que pueda por
su. peso. especí fico, unido al peso específico de Argentina pote~ciar
e m~uclr la adhesión del resto de los países latinoamerica~os" (...) Si
pudleramo~ cre~r ~nalmente ese espacio asoc iativo, podrí amos actuar
com~ u~ binomio ~~ductor en América Latina, que perm itiese la pro-
gresiva mcorporacJOn de otros países de la región" (Romero, 1988) .
Por su parte , y desde la órbita de los paises de sarroll ados, el
entend imiento entre las dos prin cipal es econo mías sudameri c
ibid anas era
~er~I, J o como un acontecimiento favora ble al fortalecimiento de los
mciprentes proceso s democráticos en la región, al tiempo que desde el
camp.o de la ,e~onomía y los negocios se lo visualizaba como un posi-
ble eje estabilIzador del conjunto de las economías latinoame ricanas.
. .De todos modos y más allá de las declamaciones políticas, la sola
PO,slblh dad de que el proceso de acercamiento entre los dos gran des
paises sudamencanos pudl,era devenir en algún momento en el germen
de un eventual club de paises deudores, o bien intentara transformarse
en ~ grupo de presión para realizar planteos de tipo "revolucionarios"
motIvaban el preferencial interés de EE.UU. por la marcha del proceso" :
En ,este sentido, Jos respectivos presidentes señalaron en reiteradas opor-
~mdades y ~n fo~a concluyente que si bien ambas naciones compar-
han estrategla~ ,~ aslCas, en relación con dicho tema, cada una actuaba
dentro .de su vision particular y con "sus propias tácticas" (declaraciones
Alfonsm y Samey a Clarin 18m87).
Entre los obstáculos y el escep tisimo
, L~ comunida~ argentina en genera l y los operadores políticos Y
CCOnOlTIJCOS en particular no prestaron demasiada atención cuando a fi -
~es d~ 1985 los presidentes Samey y Alfonsin firnnaron las Actas de
guazu (Campbell, CARI) y, siete meses después, los Acuerdos de Bue-
nos Aires daban inicio formal al proc eso de integració n, Casi podrí a
b
Argen tina-Brasil en los '80: entre Ja cornisa y la integra ción 71
decirse que mien tras que en Brasi l el sec tor privado no se mostrab a
particularmente interesado por un mercado que, si bien no era insigni-
ficante , representab a sólo la cuarta parte del propio , en Argentina el
hecho era entendido por la mayor parte del sector pri vado como un
tema mucho más vinculado con la estrategia de la "progresista" polí-
tica exte rior de Alfonsin-Caputo que con la agenda econ ómico -ce-
merc ía!" .
En cualquier caso, la frustrante memoria de más de dos décadas
de "integració n ficción" (y de infinitas reuniones y docum entos, con
escasos resultados concretos) en el marco de la ALA DI-ALALC, su-
mado a las dificultade s deriv adas de la dificil coyuntura macroeconó-
mica y financiera por la que atravesaban ambos países, y a la limita-
ción de los alcances inmediatos del programa a ciertas ramas del sec-
tor de bienes de capital, contribuian a que el tema haya sido recibi do
con más indiferencia o esc epticismo qu e con se ñales de entusias mo
por parte del sector pri vado ."
A este respecto, el pro pio Presidente Alfonsin relativ izaba que
las actitudes de rechazo o preocupación por parte del sector pri vado
nacional fuera un hecho generaliz ado, atr ibuyen do los com entarios
negativos a la poca difusión de los alcances y las características del
program a: "aquellos que lo conocen a fondo manifestaron su entusias-
mo" (La Nación, 31-7-86) .
En cualquier caso , la histórica cultura mercado internista de la
mayor parte de los empresarios argentinos, los "malos recuerdos" de la
apertura de fines de los años 70 y princi pios de los 80, el persistente
sentimiento de temor o hasta "síndrome de impotencia" respecto del
comercio internacional en general, del gigante brasileño en particular", I
y el tradicional escepticismo empresarial respecto de los proyect os de I i
tipo fundacional -como pretendía ser éste-, eran razo nes suficientes
para que una parte importante de los analistas , medios y fornnadores
de opin ión manifestaran sus reservas respecto de las ventajas y bene-
ficios que pudieran derivarse del acuerdo con Brasil. En ese sentido, la
prudencia, la discreción y el bajo perfil habian sido tres de las bases
fundamentales de la estrategia gubernamental durante el perio do de
"concepción y gestación" de la iniciativa, con la convicción de qu e un
eve ntual paso en falso o un a poco feliz presentaci ón del proye cto a
 72
T
Jorge Camp bell / Ricardo Rozemberg / Guslavo Svarzman
una sociedad poco receptiva a ideas que pudieran "1 "
- . o er a apertura
com ercial podía echar por la borda todo el proyecto.
En este ~ismo sen tido, por aquel tiempo estaba aún latente en-
tre el empresanado arg~ntino el malestar generado a partir de los re-
sultados de la neg~claclOn realizada por el gobierno un año antes en el
marco del ConvenIO Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica
(CAUC~). Esta vez, teniendo en cuenta que en dicho caso las princi-
pales eritreas se habían basad.o en el carácter ¡nconsulto de las conce-
srones efectuadas por el Gobierno Nacional en favor di ' .
lA ' . J, e pats vecmo
e . ctallex~hcJtaba. e,ncre. ~o de sus principios la necesidad de conta;
con la acnva partIclpaclOn del empresariado" (Texto del Acuerdo).
No obstante, el propio presidente de la Unión Industrial Argenti-
na ~Ifestabaen julio de 1986 que hasta ese momento la central fabril
no, ha,~Ia parnc ípado orgánicamente en las negoc iaciones con el vecino
pais: espero que sea un descu ido de las autoridades ahora so'lo d
m ..•. • esea-
os q~e esta situací ón se comja" (declaraciones de Roberto Favelcv ic
a Clarín, 23/::86), cuestionando así la afirmación del subsecretario Ro-
mero de que en todo momento fue consultada la opinión d I
sari os locales " (Clarín, 24-7-86). e os empre-
. 1Al margen de este malentendido, a tenor de las versiones que
circu aban ~n el ambiente acerca de los alcances y las even tuales
consecuencIas del acuerdo Con el "temido" gigante ind tri l F
, . . . us na , ave-
eVJC se antICIpaba a manife star que "la UIA d ' , .
d no esea mngun trpo
e acuerdo. dond e ~e i~tenta vender productos agrícolas y comprar
en e l BrasIl. maquman~s de alto valor agregado ", y que en todo
ca.so ~' gO~Jemo argentmo debería imponer en la negociación "el
cnterio de mt~rcambiar. productos con alto valor agregado por rna-
nUf~,cturas: aSI como bienes primarios por granos y materias pri-
mas (Clann, 23/7/86), y que, en todo caso , "luego de la negativa ex-
penencia en materia de rebaja de aranceles, los industriales argentinos
nos tomamos cautelosos" (La Nación, 30 -7-86).
Los princ ipal es medios perodísticos también hacían notar su
desconfI~nza, En este sentido, dos días antes de la firma del Acta de
'1 IntegraclOn y de la primera tanda de Protocolos, uno de los principa-
les diana s de negocios de Buenos Aires destacaba en su tapa la "Re-
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la integración 73
sistencia empresaria ex istente en relación con los acuerdos con Brasil"
(Ámbito Financiero, 24-7-86), para com entar luego un diálogo mante-
nido durante una reunión celebrada en la Cancillería entre negociado-
res argentinos y un grupo de representantes empresariales, en el que el
subsecretario Romero manifestaba su extrañeza por tilo muy sensibili-
zados que están los industriales argentinos frente a las perspectivas (de
los acuerdos), mientras que sus pares brasileños están lejos de demos-
trar tamaña ansiedad" (Ám bito Financiero, 24-7 -86).
Por su parte, la Confederación Ge neral del Trabajo de Argen-
tina (CGT) también hacía públicos sus temores y su escepticismo
respecto de los resultados que podrían esperarse del nuevo acuerdo
para lo s trabajadore s argentinos: lino basta con imitar servilm ente
modelos aplicables a otras real idades como las del Mercado Común
Europeo sin tener en cuenta que en las naciones que lo integran el
desempleo ha llegado a convertirse en un flagelo casi crónico que
no remedian las economí as complementarias y se tranfonna en mo-
tivo de constante inestabilidad social" (La Nación, 30 /07/ 86), De
igual modo , comentando la intervención del presidente Samey ante
el Congreso argentin o, el diputado justicialista Héctor Dalmau vol-
vía a poner sobr e la mesa e l viejo mito de la confrontac ión geopo-
lítica: "co mo hombre de Misiones , veo con preocupación e ste
acuerdo con Brasil, un país que insiste en expandirse hacia el Oeste
y hacia el Sur" (La Nac ión , 30-7-86),
Por otra parte, existía tanto a nivel del gobierno como en el con-
junto de la sociedad argentina la correcta percepción de que -si bien la
coyuntura macroeconómica y financiera de ambos países era relativa-
mente simi lar (inestabilidad monetaria, agobiante peso del endeuda-
miento externo, caída en el nivel de actividad, etc.), Brasil venía de re-
correr casi dos décadas de elevado crecimiento y de fuertes inversiones
en los sectores básico s de su economía, mientras que Argentina recién
estaba tratando con dispar suerte de salir de una larga década de estan-
camiento, desinversión y achicamiento de su capacidad productiva y
tecnológica - tanto en términos absolutos como relativos- en las princi-
pales ramas de la actividad industrial: "Brasil ha desarrollado una polí-
tica (comercial) muy agresiva a nivel internacional, que se ha dado en
el tíempo en forma contradictoria con el proceso de deterioro y de agre-
sión interna que ha sufrido la estructura industrial argentina en estos
 74 Jorge Campb ell / Ricardo Rozemberg I Gustavo S van man
Argentina-Brasil en [os '80: entre [a cornisa y la integración 75

últimos 10 Ó 1,5 años, a pesar de que (...) hace 20 25 años odi

Ó
decir que estabamos en condiciones de tid . . p amos
1987b). par I a sim ilares" (Bruno,
Los indus triales brasileños tenían una e '. "
to de la desigual trayecto ' . p rccpcron similar respec-
na reciente de amb .
muerzo entre empresarios ef t as econom ías, En un aI-
PICE, el Presiden te de la CO~f~~~~:~cos días después de la firma del
de Janeiro (CNI) hac í < . I.on Nacional de Indus trias de Río
acta rererencra a dichas dif . "
que nosotros tuvimos más s uert 1 erencias: ,lo que pasa es
reequiparse bien en estos últi e q~e ustedes. Nuestra industr ia pudo
Irnos anos ' D ' ti t " d ..
los nuestros eran menos malos" (d 'l ¿ I~ 10 o npo e militares? Sí,
Ám b í . ec araciones de Alb F
ItO Fmanciero, 31/7/86) . ano ranco a
· En este contexto y teniendo en cuenta ' . ,
tegicos del proceso sino también 1 " no, solo los obj etivos estra-
debía mantener para poder a e ttming pol ítico que necesariamente
vanzar
rivadas de la realidad polític en, el .marco de las restricciones de-
l ' a y econonuca de cada uno dI '
os negociadores argentinos fueron d d ' e os paises,
te enfáticos respecto de la necesidadesd e d~ ~nmer momento fuertemen-
·. . e rsenar un formato d
ClOn que incluyera mecanismos . . , e negocla -
que la integración deviniera que mmlmlzar~ J~s posibilidades de
Sur" de muy difl '1 .~ esquema de especJahzación tipo "Norte-
, I ICI aceprabüídad por el . d
tina. En palabras de uno de I " conjunto e la sociedad argen-
aquel entonces "si h os p~~cI~ales negociadores argenti nos de
· , no ay un equilibrio conceptu 1 '1
bno numérico, el proceso tiende a det . a , n? so o un equili -
En la medida de ue cual ' enorarse ,y a terminar rápidamente.
dirigentes y las ~erzas s,::,~~~ra ~e los dos paises ,aventaj ara al otro, los
activamente a la integración" es(B e uno u otro pa ís se opondrán viva y
DmO, l 98Th),
La percepción brasileña de e blem é .
solidaria con las inquietudes .sta pro ~e.~atJca -concordante y
bilidad de alcanzar un acue::en~nas- faCIlito, fuertemente la posi-
para ambas partes' "la di I q e fuera pohlIcamente aceptable
. ip ornacia brasileña 1
sólo Son duraderos y fru t í < .cree que os acuerdos
e ireros en la medida .
percepción clara del equ ilib . en que exista una
.. 1 no para ambas partes S' ..
d e equilibr io , resultado d e CUIida d osa y sopesada . m esa sensación
" .
acuerdos sólo son letra muerta . negociacion, los
dos, y se constituyen así en ti o estan predestinados a ser denuncia-
ocas pennanentes de malestar y anta-
gonismo" (Thomson Flores, 1987). En igual sentido, altas fuentes del
gobierno brasileño manifestaban al diario La Nación unos dias antes
de la firma del Acta de Buenos Aires que como resultado del acuer-
do "no se producirá lo que se teme en Argentina, que uno de los
países se especialice como exportador de productos agropecuarios y
el otro como vendedor de productos industrializados. Nos damos
cuenta de que ningún acuerdo puede conservar su va lidez si cual-
quiera de las parte s se considera en desventaja. La historia interna-
cional está llena .de acuerdos de buenas intenciones que no resistie-
ron esa prueba" (La Nación, 27/7/86) ,
Al margen de estos comentarios, una parte importante del sector
industrial nacional seguía manifestando a viva voz sus temores respec-
to del "fantasma" brasileño , al tiempo que alguno s analistas y forma -
dores de opini ón hacían saber sus reservas respecto de los beneficios
para nuestro pais a la luz de las diferencias entre el grado de desarro-
llo relativo de ambas economías, situación que se contraponía con la
construcción del mercado común europeo a fines de los años 50, ini-
ciada por países (Alemania y Francia) con similares capac idades in-
'
dustriales (Enrique Alonso, Clarín 14/11/85) .
Pero más allá de la high policy, de las convergencias estratégicas
y de los debates cot idianos, las barreras informales derivadas de las
prevenciones, las falencias y las "costumbres" de las burocracias no
aparecían como un obstáculo menor. Los efectos "diplomáticos" del
poco conocimiento mutuo, la tradición de competencia-desconfianza
tanto a nivel de la elase política como del sector privado, junto a la
existencia de notorias diferencias "culturales" a nivel del funcionariado
de segunda línea de ambos países, aparecían como barreras adiciona-
les para el avance de las negociaciones" . No obstante, entre los nego-
ciadores argentinos se percibían rápido s cambios: "La historia comer-
cial argentino-brasileña es una historia de rencores, de prejuicios, de
desconfianzas reeiprocas, que yo, sin duda, creo que están llegando a
su fin. (Pero) noto un cambio muy manifiesto en la posieión de los
responsables del comercio exterior de ambos países" a partir de lo cual
"hemos hecho un esfuerzo muy intenso para que esta visión (la inte-
gración) sea en tendida por nuestros dirigentes políticos, asimilada,
ineorporada y defend ida a todos los niveles del gobierno, y finalmente
para forzar esta visión sob re las burocracias de ambos países, en los
 76 Jorge Camp he/l l Ricardo Rozcmberg / Gustavo Svarzm an
Argen tina-Bras il en los '80: entre la cornisa y la integración 77
cuales tenemos todavía grandes es tuarios d " .
tos muy grandes" (Rom ero, 1988). e preJuIcIOs y resentimien_ siones comerciales importantes desde los tiempos de la ALALC-ALA-
DI, la plétora de requisitos y trabas administrativas que debían enfren-
Por otra parte las defic¡ . . .. tar los productos importados para ingresar a dicho mercado -que iban
vial de i f i ' ciencias e msufiCJencIas en materia de redes desd e el no siempre transparente método de administración de los trá-
es y e ID raestructura (frut del ann
dos de la frontera se ex . o e antiguo temor que desde ambos la- mites aduaneros hasta el temido "Cajón de la Cacex"40- con stituían
dichas vías para el hipot~:==ba acerca de la eventual utilización de potencial es barreras "invi sibles" (que en mucho s casos terminaban
rte
torio-"), confonnaban otra barre: de .tropas enemIgas hacia su terri- transformando a muchas operaciones com erciales en ple itos en el que
sentido, una investigación real' da ~oslble de ser soslayada. En es te parecía estar en j uego el "futuro de la nación"), cuya remoción o neu-
ba que el flete marítim o Bu Iza Aa es de 1985 por el INTAL indica- tralización no prometían ser tareas sencillas ni de resultados inmed ia-
Nueva Orleans-San Pablo pesenos tres-San ~ablo era más caro que el tos, aun en el marco de impuls os polít icos favorable s.
, e a que en este ultuno e I di .
cuatro veces mayor (Basca, 1988). aso a stancía era
y más allá del confeso y probado compromiso politico de las
principales cabezas del gobierno brasileño con el proceso de inte-
Los temores brasileños graci ón, la existencia de una buroc racia comercial-aduan era mu y
compenetrad a con el viejo esquema de proteccionismo y muy pro-
Desde el lado brasil - . bi pensa a adoptar una actitud de "custodia" del me rcado int erno" (a
tos que podrían derivars: e;o. SI len los tem?res respecto de los cos- partir de instrumentos tales como la impos ició n de cláusu las de
na eran l ó . e un esquema de Integración con Argenti- excepción o simplemente la retención sin e di e de las guías de im-
ogIcamente mucho menare 11 11

proyecto entre Jos empresario s s, n,o por e o la venta" interna del portaci ón), sum ado a los conflictos ínter-j urisdiccionales existentes
un lado, porque la experiencia :~%~~~ai:~~~b::na tarea sen~ilIa. Por entre diferentes áreas de dicho gobierno en relac ión con la adminis-
pas de crecimienlo del pais (años 60 70) h ~ue las mejores eta- tración de normativas vinculadas con el comercio exterior, aparecía
dmami smo de su inmenso mercado ~temo s; ab ían dado a partir del a lo largo de la primera etapa del proceso como otro obstácul o real
ma basado en un fuerte sesgo "anti-im orta~ el"marco de un esqu e- para el avance del proc eso.
sector no menor de la burocraci b P or . De este modo, un
la gu ernamental y un .
te del empresaríado se manifestaban "doctrinar¡ a ~arte unportan- Dentro del gobierno brasileño, el "contrapeso" de las prácti -
~ualquler iniciativa que implicara la ape tu an:nente refractanos a cas obs truccionistas generadas desde la CACEX (y en menor medi-
competencia extranjera. r fa e sus mercados a la da el Ministerio de Agricultu ra) provenia de la Comisión de Polí-
tica Aduan era (CPA) , referente por aquellos días de los sectores
Lógicamente, Jos sectores brasileños ' más aperturistas. D esde los inic ios del proce so , los funcionarios de
tencia argentina manifestaban sus dudas mas vulnerables a .la compe- este organismo pe rcib ieron la integración con A rge ntina como un
do, funcionarías de la Junta de Tri o de : . ~eve~clOnes .. En este senn- primer paso en po s de la ampli aci ón del mercado, para una econo-
eamente el compromiso de g h le o pais cuestIonaban públi- mía muy poco acos tumbrada a competir con productos provenien-
anuales de cereal argentino e~ol::rar. asta d~s mill ones de toneladas tes de otros pai ses. De este modo , los funcionarios de la CPA inter-
el .argumento de que "la creciente ~~~~:~i~:::as~~~OCyOllO N° 2) cdon pretaban al proceso de acercamiento con Argentina como un tram-
existentes con Canadá ha . os acuer os po lín para impulsar en los hechos una reforma general de la "vieja"
cen mnecesario es lumen de ¡
(La Nación, 31-7-86). e vo umen e unportaciones" politica comercial" a efectos de reduc ir el grado de protección glo-
bal de la ind ustria brasil eña , particularmente en los sectore s más
benefi ciado s por los "g enerosos" esquemas de promoción y subs i-
En otro plano, la tradicional reticencia brasileña a otorgar conce,
dio impleme ntados a lo largo de los año s 60 y 70 .
 76 Jorge Camp bell / Rica rdo Rozemberg / Gustavo Svarzman
cuales tenemos todavía grande s estuarios de prejui ci os y resent imien-
tos muy grandes " (Romero, 1988).
. Por o~a parte, las deficiencias e insuficiencias en materia de redes
viales y de mfraestructura (fruto del antiguo temor que desde ambos la-
dos de la frontera se experimentaba acerca de la eventual utilización d
dichas vias para el hipotético transporte de tropas enemigas hacia su terri-
tono" ), conformaban ?tra barrera imposible de ser soslayada. En este
sentido, una invesngaci ón realizada a fines de 1985 por el INTAL indica-
ba que el flete marítimo Buen os Aires-San Pablo era más caro que el
Nueva Orleans-San Pablo, pese a que en este último caso la distancia era
cuatro veces mayor (Basco, 1988).
Los temores brasileños
Desde ~I lado brasileño, si b ien los temores respecto de los cos-
tos que podrían denvarse de un esquema de integración con Argenti-
na eran lógicamente mucho menores, no por ello la "venta" interna del
proyec to entre los empresarios aparecía como una tarea sencilla. Por
un lado , po.rq~e la experiencia reciente indicaba que las mejores eta-
p~s de. crecrrruento del país (años 60 y 70) se habian dado a partir del
dinamismo de su Inm enso mercado interno en el marco de un esque-
ma basado en un fuerte sesgo "anti-imp ortadnr", De este modo, un
sector no menor de la burocracia gubernamental y una parte importan-
te del empresanado se manifestaban "doc rrinariamente" refractarios a
cualquier ~n ici ativa que implicara la apertura de sus mercados a la
competencia extranjera.
. Lógicamente, los sectores brasileños más vulnerables a .la compe-
tencia argentina mamfestaban sus dudas y prevenciones. En este senti-
do, funcionarios de laJunta de Trigo de dich o país cuestionaban públ i-
camente el compromi so de comprar hasta dos millones de toneladas
anuales de cereal argentíno en los próximos años (protocolo N" 2) con
el argumenro de que "la creciente producción brasileña y los acuerdos
existentes con Canadá hacen innecesario ese volwnen de importaciones"
(La Nación, 31-7-86).
En otro plano, la tradicional reticencia brasileña a otorgar conce-
Argentina-Brasil en los "80 : entre la cornisa y la integraci ón 77
siones come rciale s importantes desde los tiempos de la ALALC-ALA-
DI, la plétora de requi sitos y trabas admin istrativas que debian enfre n-
tar los productos imp ortados para ingr esar a dicho mercado -que iban
desde el no siempre transparente método de administración de los trá-
mites aduaneros hasta el temido "Cajón de la Cacex"40- constituían
potencia les barreras "invisible s" (que en muchos caso s terminab an
transformando a muchas operaciones comerciales en pleitos en el que
parecía estar en juego el "futuro de la nación"), cuya remoción o neu-
tralización no prometían ser tareas sencillas ni de resultados inmedia-
tos, aun en el marco de impulsos politicos favorables.
y más allá del confeso y probado compromiso politico de las
principales cabezas del gobierno brasil eño con el proceso de inte-
gración, la exi stenc ia de una burocracia comerc ial-aduanera muy
compenetrada con el viejo esquema de proteccion ismo y muy pro-
pensa a adoptar una actitud de "custodia" del mercado interno" (a
partir de instrumentos tales como la imposición de cláu sulas de
excepción o simplemen te la retención sine die de las guías de im-
portación), sumado a los conflictos in ter -jurisdíccionales exi ste.ot.es
entre diferentes áreas de dicho gobierno en relaci ón con la adrninis-
tración de normativas vinculadas con el comercio exterior, aparecía
a lo la rgo de la primera etapa del proceso como otro obstáculo real
para el avance del proceso .
Dentro del gobierno brasileño , el "contrapeso" de las prácti-
cas obstruccionistas generadas desde la CACEX (yen menor medi-
da el Ministerio de Ag ricultura) provenía de la Comisión de Poli-
ti ca Aduanera (CPA), referente por aquellos d ias de los sectores
más aperturistas. Desde los inicios del proceso, los funcionarios de
este organismo percibieron la integración con Argentina como un
primer paso en pos de la ampliación d~ l mercado, para una ec~no­
mía muy poco acostumbrada a cornpenr con productos provemen-
tes de otros países. De este modo, los funcionarios de la e PA inter-
pretaban al proceso de acercamiento con Argentina como u~, t~a~:
polio para impulsar en los hechos una reforma general de la viej a
politica comercial" a efectos de reducir el grado de protección glo-
bal de la industria brasileña, particularmente en los sectores más
beneficiados por los "generosos " esquemas de promoción y subs i-
dio implementados a lo largo de los añ os 60 y 70 .
 78 Jorge Campbell / Rica rdo Roze mb / G
erg usta vo Svarzman Argentina-Brasil en los '80: entre la corn isa y /a integra ción 79

Este irresuelto conflicto in te b ..

gobierno brasileño dio lugar r urocranc o en el propio seno del de las serias dificult ades macroeconómicas por las que en ese enton-
. • a recurrentes controve rs¡ . ces atravesaba la economía brasileñ a, en varias oportunidades dicho
obstáculos para el avance del Partí oversias comercIal es y
proceso.
la no re solución de tales dificultades artiendo de la . , retraso se había traducido en la renuncia a la operación por parte de
' . percepci ón de que
marco de incertidumbre o pé dida d podna termi nar generando Un los compradore s (E l Econom ist a, 30/04/87).
r I e cred lblhdad par t d l
to, Ia part.e argentina impulsó la realización d a o o e proyec- Poste riorm ent e y ya hacia mediados de 1988, un nuevo reclamo
entre funcIOnarios de las carteras ca . ~ n~erosos encuentros argentino respecto de las trabas que sufrían las exportaciones argenti-
nos de CA CEX d . . mercJales. SI bien algunos funciona-
ejaro n trasluc ír en dist í t . nas a Bras il culminó en el compromiso del director de CA CEX - Na-
únicos beneficiarios con la int .. In as Oportumdades que "Jos
mir Sacek- de "liberar en fonna inm ediata las guia s de importación
egracion van a ser lo ' "
su1tado concreto de dichas ro das fu 1 . s argen tinos , el re- para los productos argentinos en el marco de los cupos establecidos
rar en forma inmediata todas; b e e compro~lso brasileño de reti- oportunamente" y a "considerar con especial atención la oferta de pro -
. ' . as arreras arancelanas y l .
que mCJdlaIl sobre el comercl'o d . . paraarance anas dueto s argentinos en el caso de las compras gubernamentales brasile-
. , e maqum as y herram¡ (
prescnblan la letra y el espíritu del Protocolo o entas tal como lo ñas" (Clarín, 2117188).
empresas argentinas mo strab NI ), sector en el cua l las
an mayores po sib T dad
productos en el mercado del ' . I 11 es para colocar sus Por último, y además de las tradicionales resistencias existentes en
pars vecino .
el seno del sector militarbrasileño" -que en términos relativos se mostra-
Pero en cualquier ca so tal di fi 1 ba como un actor interno mucho más relevante que las por ese entonces
les- para el acceso al me rcad'o b eS I_ICU tades - reales o potencia- desprestigiadas y debilitadas FF.AA . argentinas- subsistían tanto a nive l
- ras iI eno co ntribu' 1 '
a Incrementar el "esce ticis" . tan en a gun mod o de la burocracia gub ernamental como desde ciertos sectores de la econo-
fic ultades derivadas Xe Ino
la mo ar?"ent . profundizando así las di-
s cuestiones que ti
mia , la prensa y los formadores de opini ón, algunos recunentes planteos
co mpetitiv idad de la ecnnom¡ . - renen que v er co n la acerca de la existencia de una suerte de complementariedad "natural", a
pro duc tos, etc .) . En este sen/~ (pre cIOs: tecnología, calidad de los partir de la cual nuestro país podria prove er a Brasil de alimentos y recur-
de 1986 en uno de los princi;a~~su:. artículo publicado a mediados sos energéticos, a cambio de los cuales este país nos suministraría las ma-
tin a señalaba que de acu d lan as d.e ne gocio s de la Argen- nufacturas generadas por la más poderos a y pujante industria paulista". En
er o con comentan o id
empre sariales exis tía la frustra t . , s recogí os en medio s igual sentido, el compromiso del gobierno brasileño de adquirirdurante
argentinos que podrían ser n e _s.ensacJOn de que "los productos los años siguientes un importante volumen de trigo argentino (protocolo
p odrán llegar a entrar por 1~:~;h;'VO; en el m erc ad o brasil eñ o no N° 2) era interpretado por algunos analistas como una suerte de "confe-
arbitrado es e país para imp ed u IIP.ICI ad de ~ecamsmos que tiene sión" acerca de las verdaderas características de un acuerdo bilateral que
birto F m
. anciero, 18/7 /86 )43. Ir e ingreso de irnporrae¡ ,, '
aClOnes (A rn- en el fondo no era -en la opinión de estos analistas- otra co sa que el in-
tercambio de cereal es argentinos por máquinas brasileñas (O Globo , 2/7/
. Las tra bas adm inistrativas para el 86, Clarin, 517186 o El Economista, 2517186).
gUJentemente, la incertidumbre sub a acceso al ~ercado y, consi-
siguieron siendo por bastante tiem y cente e~ relacJOn con este tema, Pero más allá de cues tiones puntuales, la conjunción tanto des-
proceso, En este sentido u p~ un obstác ulo para la marcha del de el lado de Itamaraty como desde el M inisterio de Hac ienda de todo
pondientes al sector de m'a'qn gruPho e empres ari os argentinos corres- un conjunto de funcionarios" fa vo rables a la idea d e impulsar un
urnas- emumenta .f b mayor relacionamiento de la ec onomía brasileña con el resto del mun-
de 1987 su preocupación por las fr mani esta an a med iados
ban los importadores brasileños ar:cu~ntes dlficult~des que encontra- do, sumada a la voluntad política de Samey de favorecer decididamen-
de parte de la CA CEX _ 1 do o tener las guias de Importación te el acercamiento político y co mercial con Argentina, co ntrib uyeron
• sena 3D o que el rno to 1 í
en gran medida a la paulatina minimización (o supera ción) de los obs -
transacciones se acercaba a los U$S 100 'Inl o mvo ucrado en dichas
mi ones, y que en el marco táculos señalados",
 80 Jorge Campb ell l Ricardo Rozemberg / Gusta vo Svarzman
Las primeras definiciones
Más allá de las inocultables diferencias de tamaño relativo y de
desempeño reciente, la economía argentina y la bras ileña llegaban a
mediados de los años 80 en condic iones de ajustes recesivos, dificulta -
des externas e inestabilidad monetaria más o menos generalizada. Am-
bas economías habían sido duramente golpeadas por el súbito raciona-
miento del financiamiento externo que siguió al estallido de la crisis en
México en agosto de 1982, a partir de lo cua l se vieron obligadas a
orientar sus esfuerzos de política económica en pos del objetivo princi-
pal de maximizar el resultado de la balanza de divisas, dejando asi para
un futuro más propicio los esfuerzos tendientes a inducir o facilitar los
necesarios procesos de modernización, ajuste y reconversión de sus es-
tructuras productivas.
Con independencia de que tanto la disminución de la actividad
económica interna como la depreciación de las monedas inhibían en
los hechos una parte importante de la demanda de biene s importados,
el fuerte incremento de los aran cele s, la imposición de sistemas de
autorizaciones previas o licencias no automaticas, y la implementación
de diferentes tipos de requisitos administrativos y financieros, contri -
buyeron a aislar aún más a ambas economías -que por cierto no se
caracterizaban precisamente por un elevado nivel de apertura- respecto
del resto del mundo.
Pero en ese contexto, si los instnunentos de restricción comercial
tenían indudable efectividad a fines de alcanzar el resultado fmanciero
esperado (caida de importaciones y consiguiente mejora del resultado
comercial), sus efecto s sobre la asignación de los recursos en la eco-
nomía doméstica, sobre el nivel de competencia en el mercado inter-
no (y el bienestar de los consumidores) y sobre la posibilidad de lo-
grar un incremento sostenible en el nivel de competitividad de las
empresas que operaban en el pa ís, eran indudablemente negativos . Por
el contrario, las crecientes dificultades para proveerse de insumos,
partes o bienes de capital importados obligaban a las empresas a incre-
mentar su grado de integración vertical o a optar por proveedores lo-
cales menos eficientes, situación que , en el marco de una economía
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la integración SI
doméstica que venía de atravesar una larga etapa de aisla~iento y
desactualización tecnológica, tendían a perpetuar y profundizar los
desajustes y deficiencias de la producción interna .
Esta sit uación era mucho má s preocupante en la A.rgenti~a
que en Bras il. A los viejos problemas estructurales de la I ~~us tna
nacional - la fuerte caída en el gasto en invers ió~ y la reces Ion qu e
siguió a la crisis iniciada a principios de la de cada en curso-ose
agregaban las dificultades fiscales por las que atravesaba el gobi er-
no nacional, situación que limitaba aún más el marg~n de maniobra
ara impulsar programas tendientes a apoyar la mejora en la per-
}armance productiva y exportadora de las empresas que operaban
en el país, la mayor parte de las cu.ales venían de at~avesar por .u.~
decenio de inestabilidad crónica, difi cultades financieras y debili
dad de la demanda interna.
Frente a estos inconvenientes, la caracterización de. "sen s.ible"
para un producto transable habí a dejado de lado las consideraciones
económico-productivas (como ser la po sibilidad de que su ingreso
al mercado local afectase a determinados sectores o . e~presa~.> p.a~~
vincularse mucho más estrechamente a un simple cnteno de caja.
En otras palabras, al ampliar fuertemente el espectro de los produc-
tos sensibles (s ujetos a diferentes tipos ?e re S~TlCClOneS pa~a ; .u
importación), la política comercial s~ vela obligada a p~esc~n :r
da vez más de las conside raci ones vinculadas con la eficlencl~, a
: ejora en la productividad global de la economía o ~a ~odeI:rl1Za­
ción de l aparato productivo, par~ apuntar hacia el ob]e,t1':'o pnmor-
dial de la opt imización del resultado del ba lance de divisas.
. la integración
En este escenano, . Argentina-Brasil
. . aparecía
te como
nable
una alternativa políticamente convemente y econorntc~en . raza _
frente al "espacio vacío" dejado por el estado en matena de unplemen
taci ón de politicas públicas (comerciales o industnales). En otras pa-
labras, uno de los principal es fundamentals del proceso era J ustam~nte
el hecho de que debia ser entendido como un instrumento de poh~ca
industrial y no com o un canal a partir del cual algu?o de los paises
pudiera pensar en mejorar .(en forma directa e inmediata) sus cuentas
externas a costa de su vecino .
Así, y en el marco del compromiso de supresión preferencial de
 82 Jorge Campb ell / Ricardo Rozemberg / G I S
US ovo varzman

Argentina-Brasil en los "80: entre la cornisa y la integración 83

barreras no arancelarias para los sectores ' Id '
ci ón, el declarado objetivo de mantener unI~v~i~~r~ os. e~ I~ negocia-
comercio de los produc tos involucrados en iD ~o dma~J1Ic~ para el pio la idea de que el proceso de integración debía ir avanzando a
compleja pero no menos necesaria tarea d ti s mismos Implicaba la partir de proyectos integrados, selectivos y de diferentes velocidades.
flui d '
UJO e comercio que podría o ' ' .
eeslmarenformapreVI3 ' eI Se buscaba así avanzar hacia la complementación industrial y comer-
dos a efectos de defini . ngmarse, Junto a los resultados espe ra- cial dentro de cada una de las ramas productivas, tratando de mini-
, IUJr parametros o mecanis t dí
situaciones de desbalance 1 mos en rentes a evitar mizar los efectos destructivos sobre alguna de las dos economías e
mayor a que ambas econom! drí induciendo la especialización de cada una de ellas en determinados
gar a aceptar (D udiuk, 1987). mras po an lIe-
nichos o líneas de producción pero dentro de la misma rama de ac-
Ahora bien independ' t d tividad . De este modo , se apuntaba no sólo hacia la mejora en la
derivarse de lafutura 1 I~ emente e los beneficios netos que podrían performance productiva de cada una de ellas (a partir de la comple-
tico como económic:vnOoUeCslOn dcbl PTOlceso - tanto desde el terreno poli- mentac ión intraregional y el aprovechamiento de economías de esca-
, capa a a os estrategas d b 1
en el contexto de la compleja transi . , r. e am os ados que la) sino que también se intentaba que en el marco de las fuertes res -
transitaban, las posibilidades d ICllon po mea,por la que los dos paises tricciones ex istentes en materia financiera, el comercio bilateral se
di e que a mtegraclOn avanzara b . ajustara en forma eXP3:Dsiva.
Y pu ~ra superar los obstáculos que inevitablemente iri a uen ntmo
pendena en buena medida de la "forma" an surgiendo, de-
respectivas sociedades y en todo offil3 ~n que fuera presentado a las En un plano más general , se asumía que si veinticinco años an-
.. veu rouo caso, de como percibieran éstas 1
cion y la s~cuencia de los costos y beneficios esperabl I a ecua- tes los sectores productores de insumos básicos habían sido de algún
un escenano macroeconómico re . " es en e marco de modo la piedra fundamental del proceso de integración europea, los
per se el más propici0 48. gional que objetIvamente no constituía cambios acaecidos en el patrón de funcionamiento de la economía y el
comercio mundial a lo largo de los años 60 y 70, sumados a las carac-
Es por ello que, conscientes de 1 dí1f . . terísticas particulares de la estructura económica con que Argentina y
esquemas de integración "teóricos" o :e 1 ~rencla~ eXIstentes. entre los Brasil llegaban a la "aventura" de la integración, el sector productor de
creta, la prudencia y el re Ii a oratono y la realIdad Con- bienes de capital exhibía un conjunto de características y especificida-
a rsrno aparecían com d di '
tos centrales de la primera fase d I o os e os condimen- des propias que lo hacían aparecer a priori como el más apto para
resultado tanto de la larga historia :e :;:~so. Por otra parte,. y como transformarse en el leading case o experiencia piloto capaz de dar el
de la gran cantidad de variabl . aciones ~n. la matena, como puntapié inic ial a esta compleja empresa" ,
existentes los arquitectos d 1 es exogenas y condicIOnantes políticas
, e proceso tendían 1 t . .
concretos, asequibles en un pI Iati a p an earse objetIvos Por un lado, porque era un sector fuertemente dinámico en la pro-
azo re atIvamente c rt
que, por sus característic ' o o y Con efectos ducción y el comercio mundiales, con perspectivas c iertas de seguir
a lo "ancho" d d as pudieran tener la capacidad de difundirse siéndolo a lo largo de la década siguiente. Por otro, porque en el mar-
e ca a una d,e las economías ti d
crítica (o cultura) de integración .'. a m e crear una masa co del anhelado objetivo de recuperación y modernización de la capaci-
ganando consenso hacia a que .penm ~lera que el proceso fuera dad productiva de ambos países , cabía esperar potenciales impactos de
nidad de los negocios y h~cera \es de.ctr, hacia el conjunto de la comu- demostración, difusión y de efecto multiplicador sobre el conjunto del
propia hacia adentro. la e conjunto de las sociedades) e inercia tejido productivo. Otros elementos favorables eran su relativa intensidad
en la utilización de mano de obra calificada, su predominante conforma-
En este sentido, frente al temor r ción por parte de empresas pequeñas y medianas, y su capacidad real y
para el aparato productivo nacional de . especto d~ eventuales daños potencial para generar e incorporar avances tecnológicos. Finalmente, el
tos provenientes del socio com . 1 nvados del Ingreso de produc- relativamente bajo peso de dichos sectores en el PSI y en el comercio
ercra , se estableció desde un princi- exterior de ambos paises generaba mayores posibilidades de acción, ya
que los costos derivados de un eventual fracaso aparecían como rna-
 84 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
Argentina-
. . B rasil en Jos '80.' en/re la cornisa y Ja integraci ón 85
croeconómicamente limitados, al tiempo que la existencia de un impor-
tante nivel de capacidad ociosa sectorial en ambos países hacía posible d Y del m enor desarrollo de dicha industria" , que en sectores I"tradi-
pensar en incrementos más o menos rápidos en la producción, sin que ca o
cionales" . . Ia meta1meeánica
de la industria como la Siderurgia, I o e com-
ello deviniera en presiones inflacionarias adicionales a las "nanualmen- pIejo automotriz".
te" existentes .
. Ilá de la relevancia cuantitativa de las
De. este modo, y mas a uedaba bien en claro que el eje din ámi-
Pero, más allá de ello, coexi stían otros tres elementos decisivos negoci aciones sobre el tngo, q bos na í s debía ser el sector
para dicha elección. El primero era que luego del fracasado intento . . , entre am os palse
co del programa de tnte:raclOn esultaba casual la elección del sector
industn al. En ese se~tJ ~: no .~
aperturista de Martínez de Hoz y teniendo en cuenta tanto las restric-
. d del acuerdo", Jorge Camp-
ciones derivadas del complejo escenario de la macroeconomía como de los bienes de cap ital ( la nma mima a . o ue
las dificultades existentes en el proceso de consolidación del sistema N ' . 20/7/86 ) para encabezar el proceso, al tiernp q
bell, La aCtOD, . . . em arentados con el viejo esquema
sectores más tradicionales y m~s . p(
democrático, una idea "provocativa" - pero indudablemente no priori-
de algún modo daban lugar
de las ventajas comparah~as estat~~~l ~~e compramos trigo y vender.
taria- como era la de la integración con Brasil, sólo podría tener po-
sibilidades de éxito en tanto y en cuanto ganara consenso en el cam- a comentarios en el sentido de q p . . . tratado"
po de la economía y los negocios so. En este marco, un esquema de "
nos bienes d e caplita I, los brasileños no necesitan. .mngun nos run-.'
integración del tipo de "libro de texto", basado en la especial ización de "
Ennque Alonso, el ann, ' 5/7/86) aparecieran en pOSICIOnes me .
cada uno de los países en función de sus ventajas comparativas , no lantes dentro del esquema de los protocolos.
aparecía como una alternativa aceptable para el conjunto de la socie-

~el cai~~~~~::~;~i: a~:l~~

dad argentina, en la que más allá del retroceso evidenciado por el sec- 1 mero hecho de que ambos países fueran deficitarios frente al
tor manufacturero a lo largo de la década prev ia, seguía existiendo resto mundo en el sector de bienes de
- tanto a nivel de la clase política y empresarial como de la opinión hechos que el incremento en los ;~t.ercam;~o:l conjunto de la región .
pública- una fuerte "preferencia por la industrialización". Para un go- cualquier caso ahorros netos de IV~Sas p . . . . n del país vecino en
bierno que llegaba con el preciso mandato de revertir los desatinos De igual modo , la relativamente baja pa:~:'~~:s-herramienta (hacia
generados por los gobiernos anteriores en el terreno de la economía.
la provisión de rnaqumana y equipo res de este tipo de bienes alean-
un esquema de integración que se basara en la especialización de Ar- 1986 las importaciones argentmas tota I ' 1 U$S 150 millone s
gentina y Brasil en función del patrón comercial vigente no aparecía b los U$S l 450 millone s, de los cua es so o . I
como una alternativa razonable.
1 Además, en este sector ambos países habían llevado a cabo un
. za an a . '. mado a la importante demanda potencia
eran proVIStOS por Brasil) su, .
que cabía esperar del inicial : XJto q~e e
I Plan Austral había logrado en
materia de estabilizac ión, abna gran es opo .
rtunidades para incrementar
I razonablemente exitoso proceso de desarrollo", a partir del cual podía fuertemente los intercambios en un corto tiempo .
pensarse que existían posib ilidades ciertas de complementación y espe-
cialización intra-industria sin generar efectos destructivos significativos om ras brasileñas anuales de dichos pro-
sobre la estructura productiva preexistente en cada uno de ellos. Por su parte, las e p b I U$S 3 000 millones (siendo
d d l mundo supera an os . ..
duetos es e e . d l U$S 50 millones) situaci ón que
Por otra parte, a la luz de las características específicas de la fun-
ción de produccíón promedio del sector (fuerte variedad de productos y
::~~~~~c:~~~~e~u:~:Sn~:::bil~d:~;s para ssUpsrtoi:~i~i:~t~n~l~:~c:::
de las rmportacione
rt . .
o menos corto p,a e adas en divisas- por productos origma-
países -que debla.n sers~ag términos estáticos esta circunstancía
existencia de numerosos subsectores Con posibilidades de producción

rios del país vec~n? . 1 en materia de eficiencia asignativa por el

eficiente en series más cortas), la producción argentina aparecía con
pe~UJcJOs
menores desventajas relativas, derivadas del menor tamaño de su mer-
podía generar
desvío de comercio, en e elnme d'la no pla zo prometía efectos dinámi-
 . B osíí en los '80 ' en/re la co rnisa y la integraci ón
87
Argentma· r .
86 Jorge CampbeJl / Ricardo Rozemberg / Gusta vo Svarzman

cos positivos sobre ambas economías, al tiempo que en el co rto

plazo pos ibilitaría aj ustar ex pans ivamente las cuentas comerciales El difíc il armado de las listas
(po r e l compromi so de co merc io compensado bilateral) : "exi ste . . tu que adoptar un papel
con senso en que debemos concentrar nuestros primeros esfu erzo s A este respecto, el gobIerno argentmo . ~~ eetos de expli-
en lograr una rápida ex pansión de nuestro com ercio . Al respecto, la muy "activo" en la etapa previa a la ~egocI~clOn, tar eef l actual esque -
. 1 las diferenCias en e
sustitución de importaciones ex traregio nales, más explícitamente el car a los productores naciona es fi d 1 déc ada anterior
desvío de fuera de la región haci a la reg ión , dentro de márgenes ma y la apertura unilateral i~:~:~t~:asi~U;~i~n i:t:ma era más sim~
que no alteren una necesaria racionalida d eco nómi ca, parece un Por el contrano, en el caso . o el ue elaboró la lista por su cuen-
camin o viable " (Exposición Roberto Lavagn a en la Reunión de ple, al pun to qu~ fue el gobl ern It¡ s mar ginales al sec tor privado
Representan tes G ube rn ament ales d e A lto Nivel a nle la A LA DI, ta , realizan do so lo algunas co ns u
Montevideo , 7/5/86) . (Bisang y Kosacoff, 1987) .
. . fu nnando en nuestro país una
De es ta manera, ambos países (pero partic ularmente Argentina En ba.se a estas condlcIO~e~eSse :ua erencias reali zadas por las
por su défici t comerci al bilateral en el sec tor) tenían mayores incenti- lista a p artn de las presentaclO tY 1 gAsociaci ón de Indu striales
vos para importar biene s de capital debido a que ello implicaba -en • . 1 s (part lcularmen e a . _.
camaras se cto na e . ' . ADlMRA) Y finnas indivi-
virtud de la exigencia de intercambio compensado- una demanda adi- Metalúrgicos de la Repubhca Argenlldn a, lcanzarse el consenso entre
cional para las exportaciones del sector. Por otra parte, la limitación al los qu e no pu o a
duales. En los casos en " t y teniendo en cuen ta la
20% de la participación de los insumos importados en los bienes de . f b ri t s de un mi smo I em
dos o mas a ncan e lf e'ectos de efectuar una eva-
capital a ser intercambiados en el marco del protoco lo (o lo que es lo . . . d t dentes especI ICOS a l '
mexlstencla e an ece . " ompeti tiva de los diferentes
mis mo, el elevado nivel del 80% de integ ración local) asegurab a la ., " rca de la sltuacIOn c
[na ci ón tecmca ace .' nflictivas Y dejarlos preven-
rnaximizac i ón del efecto multiplicador sobre el resto del sis tema pro- productos, se prefirió evitar SituaCIOnes ca
ducti vo de cada uno de los paises. tivam ente fuera de la lista (Chudno vsky, 1987).

A partir de la firm a de este protoco lo (vigente desde enero de . . . s all á del dec lam ado objetivo
19 87)", los pro ductos incluidos en la lista bil ateralmente acord ada El result ado lógico ~~e qu: , e:aecialización intraindustrial, las
l
-que inicialmente eran 224 5S- pasarían a gozar de arancel cero side- de alentar la reestructuracIOn Y IP te pennitieron potenciar el
li stas oportuname nte aco rdadasdso tamenn los que ca da uno de lo s
side", al tiempo que ambos países se comprometían a eliminar todo . 1 li s de pro u c os e
tipo de restricciones o trabas no arancelarias a sus intercambios. Como co mercie de as me a . nt e sin por ello afectar a
' . lizado antenorme ,
el obj etivo del programa era j ustamente que los proyectos integrados país es se hab la especia . t s a la apertura del merc ado .
as más rettcen e .
generaran más o menos rápidamente un efecto demostración sobre el los subse ctores o ra~ . de los escenarios posibl es, no dej ab a
resto de los sec tores, la alternativa de "arancel cero directo" fue pre- Si bien éste no era e meJ o~ tid a para un co mpl ejo proce so .
de ser un razo nable punto e par I
ferida a un cronograma de tarifas decrecientes para una gama más
amplia de productos o subsectores. eneral la'oferta brasileña era mucho
A p~rtir de este esquema g no sÓlo resultaba cuantitativame nte
A partir de ello, cada uno de los países se abocó a la ardua tarea del más ampha que la argent ma , que . ifica y limita da".
.' también era mucho mas especr ,
arma do de listas positivas, en las que obviame nte predomin aban los pro- más reduc ida smo ~ue . . . cardada tendía a asimilarse mucho mas
ductos potencialmente exportables. En este sentido, tanto el perfil de las De este. modo, la lista inicial a b ·1 - m'lentras que las posteriores
ti que a la rasi ena,
listas como el resultado posterior de las diferentes rondas de negociación a la propuesta argen na d d vez más complejas, resultado
estuvo influido por la participación de los diferentes fabricantes naciona- ampliaciones se fueron tornan o ca a
les y por la aceptación fmal o rech azo de las propu estas de cada socio.
 88 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / G
usrava Svarzma«
Argentina-Brasil en los °80: entre la cornisa y la integración 89
tanto del agotamiento progresivo d 1
cuales no existían conflicto d ~ os productos y subsectores en Jos
am bos eal
os paises, como del fuertes d et Intereses
. entre Ios empresarios de tos intra privados a efectos de favorecer la identificación de nuevas
. etenoro de la 'tu " oportunidades comerciales y/o dificultades en la administración del
ca, particularmente en el cas d I ' SI acion macroeconómi_
.. ti
e ectuar sacrificios". o e pars con m
ayores d-lficultades para protocolo.

_ De igual modo , la resistencia b -1 - El Protocolo de Trigo (N° 2) fijaba compromisos anuales de

equipos y maquinaria Con COm rasr ena a aceptar la inclusión de compra de dicho producto por parte de Brasil, determinando también
control numérico (por su inco~:a~~~i~~~~ comandos :~ectrónicos o con cuestiones de tipo técnico (cálculo de precios, puertos y plazos de
mercado que dicho palos te - _ COn la pohtJca de reserva de embarque, etc .), Si bien este acuerdo no hacía más que dar apoyatura
Ola en vigenci 1 institucional a un flujo comercial preexistente", por un lado contribuía
sumado a la crec iente ,-nfl. a para e sector infonnático)
uenC13 que el s t . •
en la negociación producto ce or pnvado fue alcanzando a minimizar los efectos del siempre vigente fantasma de la compra de
complicar aún más el avance ~o~ product? ~arnbién contribuyeron a trigo subsidiado a terceros paises (tales los casos de Francia o Cana-
1989) _ e as negocIacIOnes (Porta y Fontanalls, dá) por parte de Brasil -estableciendo una cláusula de preferencia a
partir de la cual Argentina preferiría a Brasil a la hora de vender y
Pero más aIJá de escepticismos . Brasi l preferiría a Argentina a la hora de comprar- y, por otro, impli-
Argentina 87 realizada a pri - - d Y conjeturas, la Feria Industrial caba tanto el compromiso argentino de abastecer a Brasil más allá de
la capital paulista ~rimera enxc,PIOS _e 1987 en el Parque Anhembi de la coyuntura macroeconómica como una especie de "instrumento gati-
• t'" POSIClOD co . 1
tinos que se realizaba en dich . mercra de productos argen- llo" capaz de corregir ocasionales desequilibrios de la balanza comer-
resultados que contribuy dO pars en toda la historiaS.ll_ arro j é cial bilateral, en caso de que las urgencias de alguno de los países o
" eron a espertar l ' J
bien los resultados del proceso de desgravación arancelaria, lo hicieran
ma autoestima tl de . e entuSIasmo y hasta la m -
un grupo Importan d rs-
Los USS 80 millones de op _ te e empresarios argentinos necesario",
t ransc urso de la misma (cifr eracroneg de ven t as pactadas durante el.
ciones de manufacturas a .que representaba el 25% de las coloca - . Junto a los dos protocolos mencionados se firm ó en enero de
argentmas en el m d b - 1987 otro (N° 3) referido a la Complementación del Abastecimiento
sumada a la favorable reperc . . erea o rastleño en un año)
- USlOnqueele t I '
narros y empresarios de ambos' . v~n o a canzó entre funcio- Alimenticio, que defi nia un conjunto limitado de frutas, hortalizas y
1- - paises slgn,fi' - lácteos pasibles de ser mutuamente provistos ante eventuales déficits
ella ltatIvo en la marcha del , l e o un Importante salto
- - proceso contrib d d '
romper, SI bien incipi entemente • J " uY~n o e aIgun modo a de producción o incrementos desmedidos de los precios intern os. En
podemos". Por primera vez en ~ co; e . vIeJO mIto del "con Brasil no otras palabras, el objetivo central del mismo no era la apertura del
nos se veían obligados a hacer refe o tI~mpo l~s empresarios argenti - sector ni el armado de listas comunes, sino que más bien aludía taxa-
tu . e erencia a la un lbili tivamente a eventuales necesidades derivadas de situaciones de emer-
ar mas operaciones por insuñc í POSt 1 idad de efcc-
rciencra de oferta. gencia o de estabilización de precios.
De igual modo, ADIMRA la _ __
de Máquinas y el Sindicato Int' AdsoclaclOn Bras ileña de Industria Por su parte, el Protocolo N" 4 (Expansión del Comercio, in-
tri d M' - cresta ual de E - corporado luego a la normativa ALADI como Acuerdo de Alcance
d a e aquinas de Bras,-l an uncra - ban co . mpresanos de la Indus -
ocumento con diferentes pe": . lljuntamente que eJevarlan un Parcial N" 1) profundizaba las concesiones arancelarias que se habían
. nerones a ambo bi otorgado los dos países en el marco de dicho acuerdo, generando una
reun.1TSe cada seis meses para tratar los s go lemas, prometiendo
surgIendo a lo largo de la mar h d l problemas comunes que fueran cláusula gati llo (consistente en la profundización asimétrica de las
c
fuertemente al anhelado ob;eti a e proceso, situación que contribuia preferencias en favor del país deficitario) a ser puesta en práctica
:J vo d e avanzar en la creaci-,ón de contac- cuando el desequilibrio superara el 8% del comercio global (que en-
tró en vigencia en 1987 y 1988 en favor de Argentina y en 1990 en
 91
entre la cornisa y la integ ración
Argentina-Brasil en los 'SO:

90 Jorge Campbell / Ricard o Rozemberg / Gustavo Svarzman . 1 art e brasile-

, T do en varias ocasioocs por a p .
mento éste que sena un iza da ' ncia de la primera [ista,
favor de Brasil) a efectos de estimular la exportación de productos ña - ya inclusa en ocasión de la entrda etan V~ngcc rcrnentos "desmedidos"
8 a efecto s e eVI r I . b·
originarios del país deficitario. en noviembre d e 198 - . ductos del sector. SI len
. ntinas de CIertos pro b'
de las coloc aCIOnes arge ., bi ti o de ir eliminando o len
Pero más allá de las promesas y el entusiasmo inicial", los res- el texto hacía explícita menclOn al oje IVtarifarias tampoco se esta-
. ente las cuotas '
tantes protocolos chocaron con numerosas dificultades en su instru- incrementando progreslVam 'ti as a tal efecto.
mentación y tuvieron en esta etapa muy escasa relevancia comercial. blecían plazos ni pautas especl le
El de siderurgia tenía un alcance sumamente limitado (los principales . . , ícas" fonuale s trabaron sine die la
productos estaban fuera del acuerdo), al tiempo que el de la industria Por último, cuestlOoes jurld .Y ara el sector de bienes de
, . d I Fondo de InversIOnes P I
automotriz (que debía haber entrado en vigencia a principios de 1989, puesta en practica e resas Binacionales, al tiempo qu~ a
pero que se fue postergando reiteradamente por falta de acuerdo en capital Y del Protocol o de Emp oeconómica nunca genero el
" coyuntura macr d ' . a
algunos puntos de la "letra chica" hasta 1991) nunca llegó a funcionar persi stente Y cntlc.a nce del proyecto de mane a uruc
plenamente. El Protocolo de Cooperación Alimentaria fue luego par- "ambiente" necc sano para el aya
cialmente absorbido por el AAP N" 1, Y el correspondiente a los sec- (gaucho).
tores químico y petroquímico nunca se pudo firmar.

Finalmente, el Protocolo de la Industria Alimenticia (N° 22, de Preocupaciones y realidades

obvio interés para Argentina) recién pudo cerrarse a mediados de 1988, . - os 60 las economías de Argentina Y
luego de dos años de arduas negociaciones entre ambos gobiernos y las Si hacia mediados de los an II de tamaño relatIvo Y de
tr es de desarro o, rf
respectivas cámaras empresariales a efectos de definir el universo de Brasil habían mos trado pa on . tes las muy diferentes pe or-
. ' menos semejan , 0" h bian
productos involucrados. Dos elementos en principio ajenos a las especi- comercio extenor mas o tr lo largo de los años 7 a 1
ficidades del sector contribuyeron finalmente a forzar el cierre del acuer- manees evidenciadas por una. y ~ ~: la que Brasil aparecía como el
do en la fecha señalada. El primero fue la puesta en marcha por parte configurado una nueva realida , .ante sector industrial que en nume-
del gobierno brasileño de un programa general de reforma de la vieja gran "gigante" regional, con u.n PUj envidiarle a muchos de lo s
política arancelaria, tendiente a impulsar - si bien muy gradualmente- rosas ramas de actividad tema poco que
una mayor apertura de la economía. El otro fue el acuerdo político asu- países desarrollados. .
mido por el gobierno brasi leño, en el sentido de contribuir a la reduc- . . . . ad onía aún más en evidenCIa - y en
ción del déficit comercial que Argentina venía evidenciando en el inter- Esta nueva e medita realid P I tivo de las estrategias de de-
absoluto Y re a l . h bid
cambio bilateral desde los inicios del programa de integración. De este forma cruda- el fr acaso de dicho período en Argentma, a ~ .a
modo, la inicial demanda de dicho país por incluir una cláusula de equi- sarroll o adoptadas a lo larg o , frian los efectos de la cnSIS
librio dinámico del comercio - al estilo de la correspondiente al protoco - cuenta de que si bi~n ambos pals;: ~~amente a la luz la difer~nte
lo de bienes de capita l- quedó finalmente fuera del texto (Porta, 1991). financiera internacIOnal" s~~.taba lotaños pasados . En este sentido ,
utilización del "~in~r? factl. de~rías exi stentes en el plano socioeco-
Paralelamente, el protocolo también establecía la meta -no taxa- más allá de las hlst?flCas ~Sl~ ra vista desde Argentina como ~na
tiva pero sí deseable- de ir incorporando gradualmente y en un plazo nómico la economla brasl1ena e recuperar la flgloria" perdIda:
no mayor a los cuatro años desde su entrada en vigencia el 50% de especie'de benchmark en l~~:~;:~~~ratrasados con respecto a Br.a:
los ítems arancelarios incluidos en el universo de productos del sector. "en estos momentos nos e . I idea es equiparamos a grasil
d I diferenCIas, a I
Pero, en cualqu íer caso , el acuerdo también incorporaba la posibilidad sil (...) cons ervan ORas ro Ctarin, 26/7/86).
de que alguna de las partes estableciera restricciones cuantitativas para (Rep ortaje a Jorge ome ,
el comercio bilateral de los productos incluidos en la lista común, ele-
 . y la i legración 93
A rgentjna~Brasil
1
en os
'so: entre la corniSa a In

92 Jorge Campbel/ I Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman . que pudie-

,\1 ' de las recomendaCIOnes
En cualquier caso, ~as ~ a . ' comerciales, los imprede·
Percepciones similares podían encontrarse en el ámbito del sec- ran surgir de los laboratonos dlplomatlhcos o. de desconocimiento en-
tor empresarial, desde donde se visualizaba la experiencia brasileña . . s de la larga Istona I e
cibles efectos econOlUlCO . ' , de precariedad por a qu
con un cierto halo de admiración : "la inestabilidad económica del país . dad ados a la Sltuaclon 1 ás
tre ambas SOCle es, sum d tribuían a que aun os m
contras ta con el marco económico donde se desenvuelven los empre- ambas economías venían atra:esan 0'1 C~~tegración albergaran dudas
sarios brasileños con veinte años de firme crecimiento " (Roberto fa- . 1 es de la Idea de a 1
entusiastas tmpu sor . les de esta empres a.
velevic, Ámbito Financiero, 4-12-85). Lo mismo sucedía entre los respecto de los resultados matena
analistas internacionales de uno de los principales diarios de Argentina, . "
etíticas e estrateglcaS, quedaba
para quien Argentina y Brasil eran por aquel entonces "dos economías Más allá de las valoraCIOnes Pd'fi Itades macroeconómicas Y
que divergen, una rumbo a la más sofisticada industrialización y otra t de fuertes 1 lCU . rtar
claro que en un contex o . d los dos países podna sopo .
con tendencia a deprimir su perfilo, al menos, carente de programas con la convicción de que mnc~~n:ila~rales, la evolución de los fl~JO~
de recuperación" (Enrique Alonso, Clarín , 517186). déficits crónicos en sus balan . . blemente el "patrón de medida
van a
C
omerciales terminaría Siendo m do caso la "buena salud" del
No obstan te, considerando las limitaciones derivadas de la nue- y que en te , fi
de la marcha del proceso , osibilidad de avanzar en su pro un-
va realidad (diferencias de tamaño, de trayectoria reciente y hasta de mismo -y COnslgUle~temente,la ~edida de que sus resultados fue~a~
"i nercia" de crecimiento), el temor a que las "nuevas " asimetrías dización- dependena en b~ena y los intereses, de máxima o de mim-
entre ambas economías se traduje ran en desequilib rios comerciales coherentes con las expectatiVas
de tipo estructural", o a que el patrón de intercambios bilaterales ma, de las dos partes.
reprodujera los tradicionales esquemas de intercambio "Norte-Sur" . . e ctaban a ambas
. .dades de diVISas que a,e .
aparecían entre las preocupaciones centrales de los negociadores ar- Así las crecientes necesi spar los ánimos de fun-
, • fr ntemente a encre d 11
gentinos . Fue así que una de las condiciones impuestas por estos úl- economías, contrib~lan ecu~ ue en diferentes oportunida .es e-
timos para avanzar en las negociaciones secto riales fue el compromi - cionarios, empresanos y anahs~, q el comercio bilateral casi com~
so de las partes para minimizar desbalances en el intercambio bilate - gaban a interpretar los desfasa]e: e~el ais superavitario . En este eh-
ral, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo. una suerte de "agresión" por p~r PIcl uno de los principales ?eg~­
¡"
roa, poco después de l~ fi~ l~ ado" ~ante una requisitona pef1?dl~.
En este sentido, y a los efectos tanto de generar indicadores o ciadores argentinos se vela ob g ara bienes de capital en terrru-
targets que facilitaran la posterior evaluación de los resultados cuan- tica- a basar la defensa del prot~colo ~ ndustrialistas: "el año pasado
titativos del proceso como de posibilitar el seguimiento y el control de nos mucho más "mercantlhstas o~~ed~ dólares, y exportamoS por 50
los mismos, el Protocolo de 8ienes de Capital - a diferencia de los (19 85) importamos por. .ISO mili . bio de 300 millones con un
un mtercam 1 ·U
restantes acuerdos- establecía valo res de referencia anuales para el millones . Ahora convlmmoS dispara un mecanismo gatl 0-,
intercambio de los productos incluidos en la lista acordada." Tales desequilibrio dinámico del 10% ~~~ón\ri\lante. pasaremos a expo~­
guarismos tenían en cuenta el paulatino debilitamiento de las "barre- es decir, hemos hecho una ne~:c~ransacciones equilibrado . SI. ;.S ast,
ras informales" existentes entre ambas economías, los ajustes en las tar el triple, con un volum:~d negociado ra por parte de 8 ras,I (Re-
estrategias empresariales y la progresiva incorporación de nuevos debemos reconocer la volu Clari 26n186).
productos a la lista común . De este modo, el objetivo de casi trip li- . a Oscar Jorge Romero, ann,
porta]e .
car el flujo de comerc io de bienes de capital entre ambas economías er-
'da dicha condición necesana(com
aparecía como una meta ambiciosa pero razonablemente realista . Por Ahora bien, una vez bi cumplí . en base a la idea del
mamfíesto que 1
otra parte , el acuerdo establecia un complejo conjunto de instrumen- cio equilibrado), era tam ~en d bi n esforzarse por hallar una so u-
tos comerciales y financieros que llegado el caso podría ser utilizado . ' .. ambos paises e la
"ajuste pOSItIVO
como válvula de escape" .
 95
'so: enlre la cornisa y la integración
A rgentina~Brasil en los
94 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
. 1 . Sn dentro del acuerdo de un
1 orto plazo Ia me USIO . d cam-
ci ón a la notoria tendenc ia al estancamiento -cuando no contracc ión bio relevantes en e e ' d ' arlo nivel mirumc e
absoluta- que desde hacía ya un lustro mostraban los flujos de comer- compromiso brasileño de mantener et:n~l1ncontribuía a "sostener" el
cio bilateral. El intercambio dc bienes entre Argentina y Brasil se ubi- pr as de trigo argentino (Protocolo N ~ue contribuiría a aventar la
caba a mediados de los años 80 entre los U$S 1.1 00 millones y los acuerdo, generando así un mec~ms:~ comercio bilateral por parte de
U$S 1.300 mi llone s an uale s, cifras que resu ltaban ent re un 20 y un posibilidad de un ajuste contractIvo e
30% inferiores a las correspondientes a los primeros años de la déca- la Argentina, ,
da67 . Y lo que aún era más grave, las ventas argentinas a dicho mer- . lo de Bienes de Capital (y aun
A partir de la vigenCIa del ProtocO . os en ambos paises), las
cado se movían en un rango de entre los U$S 400 millones y U$S 600 . . de procesos recestv 1 duc
millones, cuando en el bienio 1979/80 habían supe rado los U$S 800 en el marco del imclO d t hacia Brasil (tanto de os pro -
millones. De este modo, todavía en un contexto de recesi ón. y fuerte ventas argentinas de estos pr~ uc :. los no incluido s) se incrementa-
o
inestabilidad monetaria y camb iaría en Argentina, el balance del inter- tos incluidos en la list~ ~omun ~~ tota lidad de dicho aumento por las
camb io bi lateral resul taba persistentemente favo rable a Brasil, situa- ron fuertemente, exphcandose di ntes a la lista común. En el caso
ción que tendía a exacerbar aún más el sentimiento de "inferioridad" exportaciones de bienes correspon leh menor (sólo el 50% del mere-
existen te en Argentina respecto de la eco nom ía vecina . brasileño. el impacto rel~tlvO era t~~Cseo explicaba por los bien~s ~legt·
mento de las ventas nac ia Arg:n I s valores absolutos eran slgnlfica-
Por el lado de la composición del comercio, las noticias no eran Ies dentro del Protoco lo), SI len o .al bilateral del sector se re-
b . I défiCit come rcl r el
más alentadoras. Las manufacturas representaban, al igual que una década tivos . En consecuencIa. e ndo a explicarse exclusivamente p~
atrás, un tercio de las ventas argentinas al Brasil, al tiempo que las com- dujo consider~blemente, pasa men to de los productos no negocl3dos
pras de los productos industriales habían saltado de un 30"10 a principios desba\ance eXIstente en el seg
de los años 70 a un 600/0/70% a mediados de los 80. Por otra parte, algu- (Porta Y Fontanalls, 1989) .
nos de los más tradicionales productos de exportación argentina al merca- 90 el comercio de los p roductos
do del país vecino se veían frecuentemente amenazados por la competen-
Asi fue que entre 1986 y 19 o I asó de U$S 16.7 millones
cia de productos subsidiados provenientes de paises desarrollados, fluctua- sujetos a los alcances del Protoc.olo :un I: do significaba una especta-
ciones de prec ios, restricciones internas, etc. a U$S 95 .5 millones, cifra que SloPO un fuerte imp ulso para,elsector
cular tasa de incremento del 47~ Vo Y rt s efectos roacroeconomlCOS yl
En definitiva, no sólo Brasil manten ía una balanza bilateral es- las empresas invo lucradas, tema cte e~onomía por demás li mitados.
tructuralmente favo rable, sino que por otra parte el patrón de especia- ~ de "arrastre" sob re el resto ~e la Itados cualitativos del proceso
lización tendía a reflejar la asimétrica performance de ambas econo - Pero más allá de los núm~ros, os res~do ar eotino en ténn inos.de la
mías a lo largo del último decenio. De este modo, urgida la economía mostraban nit idos beneficIOS para :~ 1 Si ent;e 1985 y 1988 el numero
argentina a mejorar sus cuentas com erciale s con el resto del mundo e diversificación de la oferta exporta rtados de Brasil hacia Argentma se
imposi bilitada de incrementar sus co loca ciones en el país ve cino, só lo de rubros de bienes de capital e¿ol 180 en el caso de las exporta-
parecía n existir dos camin os posibles: el equilibrio "hacia abajo" (es mantuvO constante en el orden e o:ólo
. és tos pasaron d e
43
en 1985 a 141 en 1987
decir, la impos ic ión de nuevas barreras a las importaciones) o bie n cienes argentmas
procurar ajustar expansivamente los intercambios en el marco de algún (Baomann, 1989) . ,
mecanismo que garantizara un resultado que, en el peor de los caso s, . dios sectoriales indicaban que , mas
no implicara incrementos en el déficit. No obstante, dIferentes estu mbios perrnitia alcanzar ganan-
allá de que el incremento de los '~terca .or utilización de la capacidad
Más allá de que el comercio de bienes de capital no aparecía cias de prod uctividad a partIr de a mtos de inversión sign ificattvoS ro
instalada, no se observaban mOVlflllen
como un sector con posibilidades ciertas de generar flujos de intercam-
 entre la cornisa y la integración
97
Argentina-Brasil en los 'SO:
96 Jorge CampbelI / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzma«
. roductos se incrementaron fuertemente a
ventas argentinas de dichos ~ . d I nuevo sistema _pasando así de
cambios importantes en la estructura de la oferta nacional (Porta y l on año de VIgenCIa e un
lo largo de pnmer USS 167 millones al año siguiente, con
Fontanalls, 1989). En este sentido, las serias dificultades para el acceso U$S 47 millones en 1988 a d Ar entina- . No obstante ello, es
al crédito y la difundida percepción acerca de que el incremento de la saldo de U$S 1S6 millones en favor ~ d~ estos números. Por un lado,
demanda brasileña era un hecho circunstancial - y, por ende, no soste - preciso efectuar dos salvedades respec oesponden a productos incluidos
nible en el tiempo- obstaculizaban la toma de decisiones de mediano que sólo una parte de dichos flUJo~corr r el sistema de cuotas. Por el
plazo por parte de los productores argentinos . Por otra parte, el esca- en las listas comunes y no afectla o~ ¡Oda incremento de las ventas al
so training de éstos en las operacione s de comercio exterior y, consi- art no menor de sena a f taba
otro, que una P e r al la fuerte recesión que a ec
guientemente, la inexistencia de redes locales de distribución, compri- mercado brasileño se debe eXPl icar P mía argentina (Porta , 1991).
mían en buena medida la rentabilidad comercial de tales operaciones . durante prácticamente 1989 a a econc
. n términos generales el siste-
Si bien el acuerdo sobre comercio de trigo no hacía más que Pero, más allá de .l ~~ nU~;:i~sia~ tendencias que a lo largo de
institucionalizar una relación comercial preexistente. los conflictos y ma de protocolos pemlltlO re . do los intercambios bilatera-
diferendos no brillaron por su ausencia puesto que su cumplimiento lo s años precedentes habían caractenZ,a· · el hecho de que la eVO-
enfrentó diferentes tipos de trabas y dificultades. En algunos casos , 1 presente ana l lSlS ..
les . Si bien no escapa a . f 1 resultado de la interacclOn
Argentina tuvo inconvenientes en cumplir los compromisos de abaste- lución de los flujos de comercIO ~e ':ente el tipo de cambio bila-
cimiento por problemas de oferta y, como consecuencia de la acuciante
de un conjunto de factores (parlldCU a de los paises Y los cambios
. id d n ca auno I
necesidad de divisas , prefirió venderle a terceros países (tal el caso de teral, el nivel de actlv~ a e d uno de ellos), entre los cuales a
Irán en 1989). En otros , Brasil realizó ocasionales compras a países en la política comercl~l de ca a .as es sólo uno de tantos, lo real
subsidiantes (EE.UU. y Canadá) o, debido al crecimiento de la produc- existencia de preferenclOs arance\a;88 el intercambio bilateral total
ción triguera en la zona sur, se generaron ciertas dificultades para el y concreto es que entre 1985 d . a superar en ese último año el
ingreso de cereales argentinos. creció más de un 400/0 -n~gan o as\ tiempo que los valores corres-
techo de los U$S 1.600 nul\on~-, ~ s de un quinquenio atrás, rom -
En cualquier caso, los resultados globales fueron sumamente ondientes a 1990 casi duplica an °tamiento oscilante, cuando no
P . . años de campar . la
auspiciosos, pasando de valores inferiores a los USS lOO millones piendo aS1 con seis . d 1988 por pnmera vez en
. 1 doaparttre , .
anuales en la primera mitad de la década a USS 150 millones en 1989 declinante. De igua mo , d EE UU como prinCIpal prove e-
y USS 270 millones para 1990 y 1991. De este modo, el mercado historia, Bra sil habia desplaz~. o a . . .
brasileño pasó de representar menos del 10% de las ventas de cerea- dor de productos a Argentma
les a principios de los años 80, a superar el 25% hacia el final de la . ento de las colocaciones argen-
década . De este modo, el fuerte mcre~ id ciado durante el bíenio
do brasileño evi en .
tinas totales en e I merca . rt por la crisis hiperinflaclona·
En lo que hace al Protocolo N° 4, hacia fines de 1989 había casi 1989/90 (que SI. bilen se exphca en pa e . , del peso no se revertiira,
4.000 items sujeto s a preferencias comerciales, de los cuales 1.760 , d la fuerte devaluaclon , ) .
ria de dicho peno ,o y . e estabilice a partir de 1991 peITD.I-
eran concesiones argentinas y 2.100 brasileñas. Es sumamente intere- a
cuando la economla argentm .s rtante superávit en su intercambiO
sante señalar a este respecto que de los USS 700 millones que Argen- tió a nuestro pais alcanzar un impo b d sde 1979 (con la sola ex-
tina exportó por todo concepto a Brasil, sólo USS 50 millones corres- . ., e no se observa a e
bilateral , sltuaclOn qu _ Ido superavitario en 1986).
pondían al régimen de nación más favorecida, mientras que casi U$S . . de un muy pequeno sa
cepclOn
600 millones se efectivi zaban en el marco del AAP N° 1. . . , n del comercio, los resultados
Por el lado de la compOS1ClO
En relación con el Protocolo N° 22 (Industria Alimenticia), las
 '80 ,n/re la cornisa y la inlegra ción 99
Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman Argentina.Brasil en 1os :
98
, . d Y ganando consenso du -
eran también alentadores para Argentina. Mi entras que hacia la 1 el proceso podna ir toman o cu erpo Ii-
primera mitad de la décad a las manufacturas no superaban la terce- ~~~te la etapa inicial, tambien co-e~istían. numero~as . ~:r~:~a:e~tolr.
ra parte de las colocaciones argentinas en e l mercado regional, des- mitante s derivados de la propi a ,IÓ~lc::,~c;~~ce~n;r~~eso, que con-
de 1987 el share se aprox imaba a un inédito 50%. De este modo, En otras palabras, el enfoque mas l :yectos integrados a partir de
Brasil se había convertido en el mercado más importante para Ar- sistía en avan zar gradualmente en ~ rte se rias dificultade s a fu-
gentina no sólo en materia de exportaciones de manufacturas sino biene s final es , generab~ com~ con r~pa es tructuras de co stos ínter-
también de algunos bienes agropecuarios no tradicionales. turo derivada s de las dlferencl a~ en as
nos de cada una de las econornlas .
. . . etrias derivadas del disímil de sempe-
Entre las dificultades y los avances En ese sentido, SI las asim d 1 íses o de la desproporción
. dI t encadauno e as pa .
ño reCiente e sec or . d d j t 1 da en Brasil vis-o-vis Argentma
Más allá del entusiasmo generado en los medio s gubernamentales ex istente entre la capaci a ms a a tir de la exi stencia tanto de una
de ambos paises a partir de la firma de la primera tanda de doce protoco- podían lle gar a .c?,ntrapesar.se ae~a:l l unas subramas metalmecánicas
entm a
los en julio de 1986, el desafio de la integración, aún limitado en lo con- importante tradlcl0n arg . g l industria alimenticia como
creto a unos pocos sectores y a la existencia de mecanismos correctores vinculadas a la provisión de equtpc s para a . ortas las disparida-
. d d d roductos con sen es e ,
de eventuales desequilibrios o desfasajes, aparecía como una empresa de de una inmensa vane a e p . de insumo s _particularmente
elevada complejidad - y de incierto s resultados- tanto por el lado de la des y divergencias en cuanto a precios tarios costos de la mano
administración de los instrumentos comerciales, financieros, etc. 69 estable- los siderúrgicos- , incenti v?s fiscal~s o ~~;;as gubernamentales y ni-
cidos, como por el impredecible papel que en relación a la evolución del de obra, marcos regulato~os para as e os eran elementos que ine-
. , ti cuva frente a tercer ,
proceso podrían jugar los "ruidos macroecon ómicos" o las urgencias de la veles de proteccr on e e b dificultad es par a el avance del
coyuntura comercia! de cada uno de los paises . vitablcmente Iban generando tra as y
proceso .
En igual sentido, si bien una parte del sector privado habia co - ., 1 . d cambio bilaterales tam-
A este respecto, la cuestlOn de os tipos e , . Un rrabai o
menzado a dejar de lado, aunque muy tímidamente, su inicial postura 1 enda del debate economlCO. .
de prev ención y desconfianza, la necesidad de ir avan zando paulatina- bién ocupab a un lugar en a ~g R . ta Estudios de la fundación Medi-
mente en el cumplimiento de los cronogramas pautados en cuanto a la publicado en abril de 1986 en a . eVlseavallo señalaba que "desde 1983
ampliación de las listas de productos o subramas sujetas al libre co - terránea por el econoffilSla DOffilngo . ' idamente que Argentina" y
mercio reg ional y -paralelamente a ello- la futura incorporación al Brasil empezó a devaluar;u ~~n::~::'~e~f segundo sem estre de 1985
régimen de protocolos de sectores con problemáticas bilaterales mucho que, como conse~~encta e e , rtadores mayores incentivos que los
más complejas que las correspondientes a los bienes de capital o los Brasil había sUlmmstrad~ a sus expo u, así para neutralizar dicha asi-

alimentos, abrían fuertes signos de pregunta en el horizonte . En este prevalecientes en los penodos antenorels 'd 'términos reales aproxirna-
, " 1 tral debería haberse deva ua o en
sentido, la memoria de los fracasos de la ALALC-ALADI contribuia metn a, e aUS d a! ó" (La Nación 31-7-86).
dament e un 30% más de lo que se ev u '
a poner de manifiesto entre los negociadores que la voluntad política
de los respectivos gob iernos no podia ser entendida mucho más que . 1 modo comenzaba a resultar evidente que la equiPlara-
como una condición necesaria - pero a todas luces no suficiente- para D e igua , . 'as seria una tarea de muy e eva-
el avance del programa. ción o neutralización de tales asimetn e no miria aco-
da compl ejidad" (e inabordabl~ ~np;~t~~:~opl:~~~:::s
de lapita!. Por
Si más allá de su baja s ignificatividad macro económica el meterse d~ntro de ~os marcos e de un proce so que involucrara fun-
sector de bienes de capital había aparecido como el ej e a partir del el contrano, debena formar parte
 101
Argentina-Brasil en los 'SO: entre la cornisa y la integración
10 0 Jorge Campbe// / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
. O el avance más cier-
integración con Brasil , en cambi o, ap~~ece coro . ' hasta cul-
damentalmente al resto de los sectores ubicados en las etapas anterio- to y más firme tanto en términos político s, econ~mlcos Y biemo de-
tur ales de modificaci ón lograd? en es tos cuatro an~s6~~0~~7)
res de la cadena productival'(particularmente a la siderurgia), al tiempo
que debería tener también en consideración los efectos derivados de mocrático" (Jorge Campbell, Ám b ito p ín anc tero, .
las asimetrias regulatorias y los regímenes especiales vigentes en cada
uno de los países" Por otra parte, la fuerte elasticidad de la demanda
de dichos bienes respecto de los vaivenes del ciclo económico nacio-
Fuga hacia adelante
nal, en el marco de importantes - y en muchos casos impredecibles-
alteraciones en el tipo de cambio real bilateral, incrementaban fuerte- , 1 omercio los resultado s del
mente la posibilidad de que factor es exógenos al programa (como ser Si en ~I plano. ,de la e:~~;m:;~oera~onablemente positivos, las
las variables macro económicas) pudieran eventualmente conducir a proceso de mtegraclOO apar . ateria de política regional e
. ' . tr ambos goblernos en ro
resultados diferentes de los esperados o los deseados" cOlOcldenclas en e 1 "dad mucho mayor. Como un
" 1 h b' reciclo a una ve OCl
ínternaciona a tan c . ' d"t clima generado entre ambos
" " " imb 10 del nuevo e me I o "" 1
significativo Siro o ., . entífico-militar _tradICiOna
En definitiv a, más allá del optimismo a que daban lugar los pri-
países en el plano de la cooperacicn Cel re gionales-' es interesante
meros resultados en materia de expansión cualitativa y cuantitativa de di di ecelos y tensron s "
las corrientes comerciales, la suma de los obstáculos derivados de la fuente de lSCOf las, r isit la plant a nuclear argentina ubi-
_ i ón de su vtst a a
compleja coyuntura económica por la que atravesaban ambos países (y senalar que en ocas " 1" d 1987 el Presidente Samey
" " (R" Negro) en JU 10 e ,
particularmente de la gran vari ab ilidad y volatilidad de los tipos de cada en Pllcantyeu 10. 1 mundo que viene un jefe de
" b .. la primera ve z en e
cambio), de las limitaciones implícitas en la mecánica o de la lógica manifesta a ~ue es J f d Estado a visitar una usina de en-
Estado, convldado por. otro e e e turaleza es una instalación se-
de los mismos se fue traduciendo rápidamente en serias dificultades . . ' d ramo que por su na
para ampliar significativamente el universo de productos o sectores nqueclffilento e u , 1 ivel de las relaciones existentes. entre
alcanzados por el acuerdo de integraci ón" . creta: Este gest~ demuestr~ .e, n~e construir el futuro del Preslden te
Brasil Y Argentma Y la vrston , Clarín 1817/87)"
Alfonsin" (Declaraciones de l ose Samey a , .
Así, una vez superada la etapa en que las concesiones comercia-
les recíprocas tenían relativamente bajo costo, las sucesivas rondas de t demostrativo del espírit u
negoc iaciones fueron arrojando resultados cada vez más costo sos y Al año siguiente, y.en ~n m:~o;e;a~ses Samey invitaba espe-
menos ruti lantes, al tiempo que las asimetrías derivadas de las diferen- de confraternidad que anuna a. a rtici ar de la inauguración del
cias en los marcos regulatorios nacionales o en los sistemas de incen- cialmente al presidenbte arlge!'tl~o ~:':rroll~ nuclear ubicado en Ara -
centro del programa rasi eno e
tivo fueron apareciendo en escena con mayor fuerza.
mar-Ipe ro-
De todos modo s, aun en el marco de la de las crec ientes difi - Sin emb argo , hacia principios de 1988 eXai~:::.~~r~::t: ~
cultades que el equipo económico argentino afrontaba en el plano "" " allá de que los avances "
económico-monetario y de la cada vez más frecuen te sucesión de percepClOn de que mas _ 1 h bían sido razonablemente PO Sl-
año anterior en el terreno c~mercl'a a araba con el pesim ismo reí-
"nuevo s" paquetes o fases del Plan Austral, una primera ev aluación " rti 1 rmente SI se os comp 1
de los resultad os globales de la int egr ación con Brasil era cómo da - \ nvos -y, pa ICU a . '. . d 1 ro rama- las diferenci as entre e
nante al mom ento del nucro e P g " , ALAD1 no eran
mente ubicable en la "columna de l haber" de la administración radi- di , " de los viejos esquemas
cal : "Cada vez que se anuncia un plan eco nómico de corto plazo, el nuevo proceso Y la m~lca . f ctorios resultados se limitaban a
del todo concluyentes" S, los satis a 1 ramas de bien es de capi-
idioma se llena de cambios estructurales, reforma estructural , etc. articularmente a gunas
(...) La reiteración permanente del t érmino no hace más que poner en unos pocos sectores (p . rt ue la relevancia macro de los
tal y alimentos) , no era menos ere o q
evid encia lo poco que se ha avanzado en se rio en esa dirección. La
 103
Argentina~Brasil en los 'SO: entre la cor nisa y la integración
Jorge Campb ell l Ricardo Rozemberg / Gustavo S varzman
102
mas tendientes a una mayor transparencia en sus regímenes de comer-
cio exterior, al tie mpo que la posibilid ad que un par de años antes
mismos era reducida. Adem ás la ayor
tivo s nacionales relevantes no' só l:
. . '
Pa.rt~ de los s,celares produc-
no partic ipaban mas qu . I algunos grupos de analistas habian esbozado acerca de la creación de
. , ,, (taI el caso de Ia esid
o slmbohcarnentc del "efecto jote gracion ma rgina
. un eventual club de deudores u otro foro regional tendiente a exigir un
numerosas ramas de la alimenta . , l oro ni 51 erurgia, replanteo de la postura norteamericana sobre el tema, parecía haberse
sino que tampoco existía co clOn. o e propIO complejo automotriz),
. mpr o rmso explícito ni p t d alejado definitivamente.
cuencia- de que fueran a hacer1o en un c. -. . ropues a e se-
ruturo proximo.
En este escenario, aprovechando que el camino recorrido había
Paralelamente a ello Id ' .. contribuido fuertemente a construir un inédito clima de confianza Y
una parte importante del ~ ~i esartic ulac i ón hacia j ulio de 1987 de cooperación entre funcionarios, técnicos, empresarios e intelectuales de
argentino habia capitaneadoql/~ mter-~IlIIl1stenal que desde el lado ambos países, y con el objetivo de generar un instrumento que hicie-
de los primeros protocolos y ac~e;S:s~~t:~~~va~t~ de la negociación ra las veces de lock in de los acuerdos y pro tocolos firmados entre
transferencia de responsabilid d d d I es , Junto a la paulatina 1985 y 198874 Y de ofrece r una respuesta a las limitaciones estructu-
Comercio hacia la Canciller' a es es e a Secretaría de lndustria y rales que se derivaban de los mecanismos originalmente establecidos
ción" del co ntenido econo'ml'c1ao(Y cons~cluentemen te cierta "devalua - en los mismos, en abril de 1988 -en ocasión de un encuentro presi-
-comercIa de I . . . .
su componente estrictamente po lítico) a 1?,ICI3hva en favor de dencial realizado en Brasilia- ambos mandatarios decidían instruir a
ficultades el desgaste y las reo eran tamb i én reflejo de las di- sus respectivos Cancilleres para negociar en el transcurso de los me-
o ' menores energías negoci d
gob ierno s disponía n para invertir en esta empresa. a oras que ambos ses siguientes la "letra chica" de un nuevo paso adelante en el cami-
no de la integración. Así, y en base a estos preceptos, en noviembre de
Por su parte, tanto el escenario de 1 ' . ese mismo año Alfonsín Y Samey firmaban en Buenos Aires el Trata-
como el interno a cada uno di ' a eco norma Internacional do de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la República Argen-
. e os paises presentaba . .
rencias co n e l impe rante al d Importantes dife- tina y la República Federativa de Brasil" .
Por un lado EE UU y C mdáomento e la firma del Acta de Iguazú
, . . ana ya estab r
a principios del año entrante su
mientras que la CEE iba d ' d acu~r
;0 o
.
b~stos para poner en marcha
ilateral de libre comercio,
Las negociaciones, que se habían basado en una estrategia de
"exploración Y experimentación" -en base a iniciativas puntuales, es-
para avanzar decididamenteJah ~ atr la etapa de la "euroesclerosis''
n
e acta e l3smere d . . pecificas y sin plazos concretos de generalización-- a partir de los sec-
Europa 1992. Además . a o um co con el Proyecto tores o productos en los cuales el entendimiento entre las partes apa-
ib • nue vas generaciones de "ti d
I. an surgiendo al calor del ditnarmsm n de la eco igres . y. ragones" recía como una tarea relativamente "sencill a", daban con el nuevo
tiempo que inéditos vientos de cambi h . . norma Japonesa, al Tratado un drástico cambio de enfoque y un salto cualitativo en la
menos rígidos ya soplaban &: o acia SIstemas más abiertos y marcha del proceso de integración iniciado tres años antes.
co n tuerza en varios di '
ropa del Este. En este marco l .d . e os pa ise s de Eu-
Latina estaba quedando fuera 'd:¡'ár:: ~ la re~hdad) ~e que América Si bien se seguía haciendo referencia a los originales criterios de
cial de los principales paises desarrolla~~~t~~es econoffilco ~omer­ '! gradualidad, flex.ibilidad, equilibrio y simetría "para permitir la adapta-
principales estrategas de I ., , quitaba el sueno a los ción progresiva de los habitantes Ylas empresas de cada Estado Parte a
a reglOn.
las nuevas condiciones de competencia y de legislación económica", se
Por el lado interno, tanto Argentina coro . planteaba ya claramente el objetivo de establecer gradualmente un espa-
para el primer recambio presidencial . o BrasIl. se preparaban cio económico común "basado en la reciprocidad Y el equilibrio de las
tante lo cual la pérdida de po ularida~emocratlco en decadas, no obs- ventajas". De este modo, el documento preveía dos etapas: la primera
vos mandatarios era un dat p . y credibilidad de los respecti- orientada a "la remoción de todos los obstáculos tarifaríos y no tarifaríos
en marcha ~incipientes
o crec ientemente releva t D d
to de vista económico, esta ban noni
an pomendo e.. es e el pun-
progra-
 10 4 Jorre Campbell l Ricardo Rozemberg I Gust S
ovo varrman

al comercio de bienes y servicios en

para pasar Juego a una segunda etapa : I~
zaci ón de las demás pa Btl'cas n .
I
::1
. . .
rnax imo ~e diez años",
se buscana la "armoni,
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la integra ción

unficado en relación con la banca acreedora y con los organismos finan-

105

ecesanas para la e ~ ..
mercado común"76a tra . d OOionnaclOO de un cieros internacionales, la situación hacia 1988 era otra bien distinta:
ves e acuerdos espec ífi !
nales al AAP N° 1. I cos y protocolos adicio- mientras que Brasil acababa de declarar la moratoria del pago de los in-
tereses de su deuda ex terna, la Argentina terminaba de negociar un
Dentro de este esquema, algunos de I " acuerdo tipo stand by con el FMI.
incorporado s Como anexos del A d d os viej os Protocolos fueron
ca, de forma ue cuer? e Complementación Econámi- En defin itiva, si la letra del nuevo Tratado significaba un im-
de "lograr en ~n pe~azaolgunos casos pudieran ser útiles al objetivo general portante salto cualitativo en la marcha del proceso de integración, su
menor que todos los p d d .
sean incluidos en la lista co . ro uctos e sus UnIversos repercusión (tanto en el ámbito de la políti ca o del mundo empresa-
muo con arancel ce . b
arancelarias". Paralelamente se tablee¡ . ~o y SIn arreras para- rial, como de los medio s periodisticos) era notablemente inferior a la
tud de asociación por parte de a
Ie~ cela exphcltarnente que la solíci- generada por los acuerdos de 1985 y 1986 . Varias razones coadyuva-
podria ser examinada por ambo g~ otro esta~o miembro de la ALADI ban a este aparentemente extraño fenómeno. Por una parte, los avan-
vigencia del tratado en cuestión~ t3lses despues de los cinco años de la ces alcanzados en las nego ciaciones sectoriales a lo largo del último
bien io hab ían sido por demás modestos , de forma tal que algunos
En el caso de Urugu . analistas interpretaban el nuevo acuerdo como una espec ie de "fuga
entre los mandatarios d ~y -cuyo presídenre participaba del encuentro hacia adelante"" . Por otra, la fuerte pérdida de iniciativa y credibili-
Tratado- se establee,'a e li entma y Brasil al dia siguiente de la firma del dad de ambos presidentes (en el marco de un clima de campaña elec-
exp ICItamente en tul doc ' .
tad de avanzar haCI3. "1 ' "
a asoc iac i ón de Uro
umento bipartlto la volun-
al T toral en Argentina) no sólo abria un manto de dudas acerca del futu-
Cooperación y Desarroll . guay ratado de Integración, ro del programa sino que también contribuía a que los nuevos anun-
o suscnpto en esta OPOrtunidad
Brasil, en el momento y bajo las eirc . entre Argentina y cios fueran vistos como un intento de ambos mandatarios por ocupar
nientes", unstancías que se consideren conve- el centro del escen ario. Así, durante la ceremonia de finna del Tra-
tado, el presidente Alfonsín intentaba dar una señal de continui dad

:~ ~::~~u~~ ~:~'c~~a~zamiento
hacia el futuro: "existe un claro consenso nacional en el país, mani-
ba en de esta nueva fase se efectua - festado expresamente por las principales fuerzas políticas , en el sen-
cuenta no sólo que ambo s n esid por demás compleja 78, teniendo en tido de impulsar el gran proyecto de integraeión entre la Argentina y
presr entes - y sus . .
detentaban ahora un capital olitico d .. respectIvos pa rtidos- el Brasil" (La Nación, 30/11 /88).
incomparablemente inferior al corr:' e ~~dlbIlldad mtema y externa
P
programa de integración19 ' pon lente a la primera fase del Adicionalmente a ello, el ya casi irreversible fracaso del llamado
dos" de los planes Austral' ;l~':u~~~opor otra part~. los tiempos "dora- "Plan Primavera" y el comienzo de la debacle financiera que Ilevaria
las principales variables macroeconóm~:se;ta~n tema del pasado" y meses después a la hiperinflación en Argentina, swnado a las crecientes
controlarse de forma tal ue ' an comenzando a des- dificultades macroeconómicas y políticas que debía afrontar Samey, con-
a adoptar aigunas medida; CO~:~~:I~a~~:~risc~i~~ían visto obligados tribuían fuertemente a reducir el "campo visual" de economistas, empre-
generar cortocircuitos en la relación bilat 1 que comenzaban a sarios, analistas y formadores de opinión, de forma tal que los temas que
era.
no guardaran relación directa con el "dia a día" perdían de hecho bue-

~~:':;t;'~:~~~ ~~~odo 1 9~5/6

na parte de su relevancia. En este sentido, la lógica expectativa de que
de la el tema de la renegociación los futuros gobiernos de la región irían a implementar drásticas reformas
"suma de fuerzas" a efectos de p;e:;::~~n~~ Ccoh~ión ~terna y de en el campo de la economia, hacian también que el horizonte del proce-
ornun mas o menos so quedara en buena medida supeditado a lo que sucediera en dich o
plano.
 ./ / ·80: entre la cornisa y la integración 107
Argentina-Bron en os
106 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman
. . 1 ecian como un
que pasaban a encuadrarse las relaciones bllatera es apar . edia-
De todos modos, conscien tes de que la continuidad y el futuro importante capital, capaz de facilitar y acelerar - en el futuro ~~:ico y
mediato e inmediato del proceso estarían en manos de la siguiente ad- to- el camino hacia la construcción de un nuevo espacio eco
ministración , quedaba en claro que la aprobación Parlamentaria del Tra-
comercial regional.
tado sería un elemento de vital importancia a efectos de incrementar su
credibilidad. En ese sentido, en su discurso pronunciado durante el acto
de firma del mismo, el Presidente argentino señalaba que "la necesaria
intervención de los Congresos Nacio nales a través de los cuales se ex-
presa la voluntad popular, hará de este Tratado un compromiso históri-
co que suman las dos naciones" (Discurso de Alfonsín durante la firma
NOTAS
del Tratado, La Nación, 30/ 11 /88). En igual sentido, Carlos Bruno, se-
cretario de Relaciones Económicas Internac ionales, manifestaba que la
aprobación del Tratado por los dos Congresos "transformará la integra- .1. " más detallado de esta cuestión, véase, por ej emplo, Ccrvo, A.
l Para un ana ISI S
ción en un instrumento tan fuerte y consolidado que ni un golpe de es- ( 1994). .
tado podrá anularla" (La Nación, 28/ 11 /88). . . d l iniciativas tendi entes a poner en marcha dí-
2 En relación con la bistona e ~~ miento entre ambas economías, es
. d coopcraelOn o acerca , ' I
tercnt cs tipos de procesos e 1 d é d del SO (negociacione s entre e
e tanto durant e a eca a .. d
intere sante tener en cuenta q~ _ez del Campo tend ientes a la crc acton e ~na
Luego de la firma del Tratado, no hubo tiempo para más. La P
residente Perón y su par chileno Iban b il _ Ge NI,"o Vargas había cornprorne tidc
1 P sidcn te ras i ene . . d
agudización de los desequilibrios macroeconómicos en ambos países, Unión Aduanera, a la que e re , . ' s dc los años 60 (preSidenCi as e
.. d . ) como a prtnct pto . d d"
una fut ura ad hesión e su pa ís , S il resp ectivamente) Y hacia fine s e 1-
y el enrarecimiento del clima político generado por el inicio de la grondizi Y Janio Quad ros en Ar~entl~ ~el:~ranco) existieron diferent es tipos de pro-
campaña electoral en Argentina fueron dejando al proceso de integra- cba década (Gobiernos de Ongama y s di . t eírcunstancies- fu eron rápidamente
ycctos en dicho sentido, lo s cuale s _ por rsu n as
ción sin espacio en la agenda política y económica. Así, el proyec-
abortados (Herrc ra Vcgas, 1995).
to Argentina-Brasil llegaba al "histórico" momento del primer recam-
. ntino de continuar con ct proyec to de Cor-
bio presidencial en medio siglo con resultados incuestionablemente 3 La determinación del Gobterno arge .\ t en negociaciones con Argentina,
d '6 ara que grasr en rara
favorables en el plano de la relación política entre ambos países , y PUS fue un elemento e presr n p b roycctos Paralelam ente a ello tam-
Ia i d ndencia entre am os P , " d
habida cuenta de a mtcr epc d. h rroversia el creciente int ercs de parte e
con logros menos rutilantes -aunque también positivos- en el cam- , I
bien eontnb uyeron a a so
lución de le a con , if
. ' d ( 1979-85) por mejorar e tntenst tcar sus
po económico-comercial. En definitiva, si el proceso iniciado en no- los Presidentes Geisel ( 197~-79) y ~Iguelr(~ o 1990)
relaciones con la región latlOoamencana cgre , .
viembre de 1985 con la firma del Acta de Iguazú había contrib uido
fuertemente a la superación de la anterior dinámica de antagonismo las exportac iones brasileñas hacia Argentina superaron a
4 Solamente durant e 1975 d
y rivalidad regional, la anhelada creación de una "red" de intereses las compras efectuadas por nuestro país en este merca o.
económicos cruzados entre ambos países -que pudiera actuar como . . d 1979 se susc ribieron acuerdo s en materia nu-
S Luego del acuerdo triparutc e 1 h miente del Río pa ra ná . De igual
soporte material de los acuerdos políticos, al estilo de la Europa de ib
clear y de doble tn utecron
.. en tomo a aprovec a
io bi
, los d I
1 integrado por funcionanos e os
la posg uerra- segu ía siendo poco más que un ambicioso proyecto modo se constituyó un grupo d~ trabajad t~aclOn~ía que comenzó a reunir se en for-
estratégico . Ministerio s de Relaciones gxtenores y\ ,~ ~~no ci6~ de obstáculos a la expansión del
ma trimestral. a efectos de avanzar en a t en 1 lea
comercio bilateral.
Pero en cualquier caso, y más allá de las dificultades derivadas _ to ue si en la actualidad las cifras oficiales
6 Es interesante senalar a este r esp cc ' I q- d lrededor de dos vece s el de la
de los vaivenes de los respectivos procesos de consolidación de las - d I oIDÍa brasi cna es e a .
señalan que el tarnanc ,e a econ 985 ' dicaban que cl PSI de este pats e,ra cuatr o
instituciones democráticas - amplificados por la crisis de la deuda ex- argentina , los datos eXIstentes en . I Id
n B '1 Ira sólo USS 56.000 millones de
. ande (USS 230.000 millones e rasr con
tem a- , tanto los pasos transitados a lo largo de los años precedentes veces mas gr
Argentin a) .
en materia de integración sectorial como el nuevo plano político en el
 108 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / G r S
us avo varzman
Argentina -Brasil en Jos '80: entre la cornisa y Ja integración 109
7 En el caso
. de Brasil • la rcndcnc¡a hacla . Iarcdfj ' " .
enca rada a part ir de la re- instaura ción del . e lmc ~o~ de las alianzas externas
marcada que la observada en el rcst d 1 sls t~ma democratlco resultó mucho menos 15 Desde principios de los años 60, la dipl omacia brasileña venía impulsando una
1990). o e os paises de la región (Hirst, Scgrc y Boceo activa y agresiva estrategia diplomática tendient e a estrechar sus lazos po líticos y eco -
nómic os co n los países de Afriea Occidental, al tiemp o que en 1972 y en el marco de
un verdadero "fervor africano" en Brasil, se firm aban acue rdos para la creació n de una
. 8 Es inter esante señala r a este fes ce
Comunidad Luso-Brasileña que uniría a Brasíl con Portu gal y sus ex colonias de Africa
impleme ntada durant e la prim era art e : t~ ~uc lu.c ~o. de la política de repr esión
gobIerno s militares brasileños de lo~ años ;~ tcglT!1c~ inici ado en 1964, los sucesivos
y Asia en una especie de "Co mmonwealth" en la que Brasil ocuparía el lugar central.
Paralelamente a ello, y en respuesta a los cuestio namientos que algunos paises del con-
do en práctica una pálida pero pro resiva a y pnnClpl?~ de Jos 80 habian ido ponic n,
ba claram ent e de sus pares argenti~os ch il pcrtura pollnca, hecho que los difer encia_
tinent e neg ro efectuaban ace rca de las buenas relaciones que el Gobierno Bra s ileño
mantenía co n el r égimen segregacionista de Sud áfrice, el "zar" de la ec onomía brasi -
marco de la sa lida institucional neg '. d cnos o uruguayo s. Oc este modo y en el
. I . OCI a a con los pri . I . ' leña, Anto nio Delfim Nctto, declaraba que " Brasil penetrará en Afriea por todos los
pa is , ~ cambiO de régimen en Brasi l ( 1984) no .n nclp a es partid os politicos del
tcrna c íonat como un cambio d . t" . era vIsualiza do ant e la co munidad . _ fren tes" (Piñeiro Iñigucz, 1999) .
ras ICO en mat en a de la polít ica exterior, 10
16 Maria da Concci cáo Tavarcs, 1988.
. 9 Más allá de los vaivenes propios d i " .
slgl?, I~ búsqueda de una relaci ón prefcren~e ~ ~ol ~tlea Interna d~ ~ra~il a lo largo del 17 La tercera fase de la industrialización sustitutiva brasileña también había arrojado
hab la SIdo una constan te entre 1900 1980 e IOter~ocutor pn vlleglado Con EE.UU algu nos result ados favora bles sobre la capacidad exportadora de algunos sectores de la
apoy o a lapolñica latinoam ericana d~ Teod~~u~den senalarsc, . entr~ 0!T0s ejempl os, el industria brasileña. Así, las ventas externas de manufacturas habían crecido entre 1970 y
part lclpaclOn concreta y efectiva en cl ba d li ~ossevelt hac ia pnnclpio s de siglo la 1980 a una tasa anual promed io del 33%, periodo en el cual dicho incremento alcanzaba
pleno respaldo a la estrategia anlicomunis~ o ~ la ~ en la segunda gue rra mundial ~ el en Argentina a un 20.2% promedi o. De igual modo puede apuntarse que, si hacia media-
añ~s de la posguerra, que llevaba al Canei~le~n~nta/ .dcsde la Casa Blanca durante los dos de los años 60 los bienes industriales representaban solo un 14% de las exportaciones,
es ucno para Estados Unidos es bueno pa B ras~l ~no ~_ a.firma r en 1964 que "lo que para la primera mitad de la déc ada del 80 dicho "s herc" superaba el 60% (M addison ,
ra ras¡ [Pifieiro lñiguez, J 999). 1992). De este modo, cuando a lo largo de la segunda mitad de los 80 la econom ía co-
, lO Hacia fines de 1984, sobre un univer . . men zó a entra r en fases rece si vas, la "facilidad" con la que se obtenian elev ados
mas de 6.000 estaban suje tas a restricción s~ ~e 10:000 POSIcIOnes arancelarias algo supcravi ts comerciales genera ba una base relativam ente só lida para las negoc iacion es
~o obs tante ello, la gra n cant idad y varie~:I~lstrat~va o prohibición de impo~ción. con la ban ca acreedora y los organismos multil aterales de crédito .
Importantes perforaciones en el nivel de t : ,reglme~es de excepción implicaban
. pro cee Ion (Canitror y Junco, 1993). 18 No obstante ello, durant e la segunda mitad de los años 80 y como resultado de
1~ Aun luego de la firma del Acu erdo con . la creciente pr ímacia del obj etivo de alcanzar un may or ordenamiento de las cuentas
Argentino seguía manifestando su in terés Brasil ~n 1986, el propio Canciller públ icas, los ince ntivos fisca les y fina ncieros a las exportaciones por parte de Brasil
ac uerdo a efectos de "la confonn '. d por la pr onta tncorporaci ón de México al dismi nuyeron en cantidad y calidad, lo que, sumado a la debilidad de la demanda la-
n .. (C . ec rc n e una Comunid d E con é . tinoameri cana y a las crecientes dificultade s para acceder al merca do nor teamericano,
~ aputo , ReVista Mercado 27/6/86) E ' I . a cononnca Latino ameri ca _
diferentes ocasiones la posibilidad de . n rgua sentIdo, la part e brasileña explo ró en se traduj eron rápidament e en una sensible disminución del dinamis mo exportador bra-
res caraeteristieas al negociado con ~:~:r en ~. ac uerdo con Venezuel a de simila, sileño (Fcrra z, Kupfer y Serrano, 1999). De este modo, la tasa de crecimiento de las
do Comp romiso de Caracas de 1987 e l ' tematlca que se materializó en el llama, exportacione s brasileñas duran te la prímera mitad de los años 80 fue de sólo un 4,6 %
Sarney y Jaime Lusinch i. y n os enc uen tro s entre los pre sidentes Jos é an ual promedio, cifra que se reduciría al 4.1% durante la segunda m itad .

19 Cabe señalar que de acuerdo co n algun os estudios (por ejemplo, Mesquita

12 Cabe señalar a este respecto u . .
va en est~ tipo de foros regionale s en ~~~~ ~Ien par~ Argentina la particip aci ón acn- More ira, 1999), el subsidio brut o que recib ían las expo rtac iones brasileñas de manufac-
para Brasil constituía un inédito " I . lgun o unpliceba una novedad bistón'" turas hacia medi ados de los años 80 - bajo conc eptos tale s com o exenciones fiscale s y
. h nvo ucrarmento en la bl ,. «, tarifarías, créditos fiscales, financiación a tasa preferen cial , etc.-. representaba entre un
nean~: ~cbo que resultaba por demás funci I pro e,?a!lea política latinoame,
rores latmoamerican istas" de Itamaraty. ona a la estrategia Impulsada por los sec- 50% y un 75% dc su valor Fob.

20 Desde el lado político, es intere sante señalar que a princ ipios/mediados de los
. •J3 Mi~ntras que durante la primera cta años 80, la po stu ra ret icente del gob ierno mi litar brasi leñ o -conti nuada luego por
mteres por Interesar a México para . pa del proceso la parte argentina mostró su
id j' . .. ... que Incorpore al d di Sarne y- respecto de la estrategia nort eame ricana para Am érica Cen tral, contribuyó a
VI a pO.IIJea brasileña (tanto desde el lado fi . 1 ecucr o, ifcrcnte s sectores de la despolitizar aú n más la agenda bilatera l, qu e fue poc o a poco vaciá ndos e de conteni-
altcman va de intentar la incorpo ració d ~ rora como desde la academia) alentaron la
do (Hirst 1990) . De igual modo, el restablecimient o de relaci one s diplomáticas con
logró despertar el entusiasmo de los n~g:eiaednezuedJa (Jaguanbc" 1987 87), idea que no
ores e nuestr o pars. Cuba o el posterio r recha zo brasileño a la intervenc ión estadounidense en Panamá en
14 Afri 1989 fucron o tras manifestaciones concretas de esta nueva orientación. Por el lado de
_ ca pasaba así de repre sentar el 2o/¡ di ' la agenda multilateral , es importante destacar el pap el jugado por Brasil -en alian za
de los anos 60, a un 4 8% en 1975 ~ e as exportac IOnes brasileña s a fines
1999 y Hirst, 1989). ' ,para saltar Juego al 8.5% en 198 1 (Piñeiro lñiguez, con la India- como cabeza de un grupo de países en desarrollo contrarios a la preten-
sión nort eamericana de incluir a los servicios en las negociaciones de lo que serí a la
Rueda Urugu ay dcl GATT-OMC.
 110 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg I Gusta vo Svarzman
Argentin a-Brasil en los 'SO: entre la cornisa y la integr ación 111
2 1 En 1956 se creó el Comitc de Com .
I~ de impulsar la. profundización de los inlcr~:~~ ,de la Ccp~l. cuya primera rarea fue
gionalcs, con la Idea de que si el prc . , las y los sistemas de pagos intra re- tación y profundización de la interrelaci ón entre ambas economías , y a las plenas co -
no . --CX IS enle modelo de i .. d
. americanos en el comercio mund o I b nsercrc n e los países lati- incidencias políticas existentes entre su objetive de consolidar el sistema instituciona l
d , . 1" '.
In us na rzacron aparccia como u
13 genera a una caos! 1 " .
. . an e asrmctn•a negativa" 1 y disminuir la influencia del sector militar cn toda la región y la estrategia desplega-
dichas dific ultades. n camino tendient e a resolver -o al menos ali via nar-, da a ese respecto por el gobierno argentino, son elementos que indudablemente favo-
recieron el acercamiento entre ambos paises".
22 Los países firmantes del mismo fu .
r~guay. Pero y Uruguay. Colombia y Ecuad::~~ Argentina, ~ras!l. ~hilc, Mcx ico, Pa- 30 El primero dc ellos, ubicado en Uruguayana, habia sido inaugurado en 1947
hizo en 1966 y Bolivia en 1967. hirieron al ano siguiente, Venezuela Jo por los presidentes Perón y Dutra bajo el nombre de "Puente de la Amista d" ,

23 Integrada desde sus inicios r Areenn . . 31 Las que se llevaron a cabo en una' quinta de Don Torcuato (5 de abril de
Ecuador, México, Paraguay Perú U po gentma , BolIVI a, Brasil, Colombia Chile 1986), Itaipava (3 de mayo de 1986) y un hotel de Buenos Aires (2 0 de junio de
, - Oruguay y Venezucla. " 1986), A cada una de dichas reuniones asistían alrededor de 30 funcionarios ,
24 Puede observarse incluso u
deuda en 1982 y la puesta en prácti~a ed~omo, ~esultado, del estallido de la crisis de la 32 El restante fue firmado en 1990, ya durante las administraciones de Menem y
las compras al exterior) en casi todos I pO!lhcas de aj uste rceesivo (y contracción de Collar de Mela,
Come ' os paises de la regió I .
nzo a contraerse en ténni nos b 1 n e cc mcrcm intra ALADI
198 I a U$S 7.600 millones en 198~. so utcs, pasando así de U$S 11.300 millones en 33 El gobierno peruano "saluda y apoya la cristalización de un histórico conve-
nio, que es un paso adelante en la integraci ón hemisférica", mientras que el Jefe dc
25, El va lor de los intercambios efectuad Estado venezolano, Jaime Lusinchi, manifest ó sus deseos de que el acuerdo entre Ar-
de la mitad del correspondiente a 1980 os dura~te 1983 habia sido de poco más gcntina y Brasil se transforme cn un elemento favorable a la "creación de un mercado
, con contraccIOnes en todos los años. común latinoamericano", Por su parte, fuentes del gobierno paraguayo manifestaban su
26 Que integraban el mencionado cou í . con vicco ón de que "estaba en marcha un nuevo movimiento que tiende a forta lecer el
SICE (a quien secundaban el sUbsccrcta:l:lr' capltanca~o por Roberto Lavagna por la proceso integracionista latinoamericano" {Clarín, 3 117/86 ), Al mismo tiempo . el Can-
la subsecr etaria de Desarrollo Industrial Bc e .IntercambiO Comercial Jorge Campbell, ciller chileno valoraba el acuerdo como un hecho "que favorece el proceso de todo el
cre taría, Pedro Dudiuk) y el subsccretari : tn: ~o~al y el Jefe de Asesores de la Se- continente " (La Nación, 30-7 -86 ),
Osear Jorge Romero (junto a su Jefe de As e e acrcncs Económicas Intcrnacionales
su pa~e,. el Palacio de Hacienda encomendc;:rcs , Carlos Br:tmo) por la Cancillería. Po; 34 A partir de las declaraciones del presidente Alfonsín en la conferencia de pren-
EeonomlCa, Ramón Da Bouza la tarea d fi I.entonces Director Nacional de Política sa realizada lucgo de la firma del Tratado de Iguazú a fines de noviembre en el sen-
que encabezaban Lavagna y Osear Jor e e o retar de nexo entre el equipo negociador tido de que el Plan Baker era una forma insuficiente para el problema del endeud a-
sab les de las Cartera Económica por ef Ol~.mero por un lado, y los máximos rcspon, miento, algunos analistas interpretaron que el Gobierno argentino tenía in mente utilizar
el acuerdo Argentina-Brasil como forma de buscar la acumulación dc poder político
, 27 Entre los que se encantaba n Jor e Ha¡ k regional para enfrentar a la banca acreedora en condiciones de mayor fortaleza, (Osear
Ricardo ~inn (Sevel), Guillermo Kuhl (/ca ,a;e (Socma): Eduardo Braun (Astarsa), Cardoso, Clarín, 1/12185).
(Sa~e), Miguel Roig (Bunge y Boro) Carlos ~a , Jaime Nunez (Bag ley), Vittorio Orsi
(Bridas) , Alberto Hojman (BGH) y Sebastián ::amutola (Propulsora), Carlos Bulghcroni 35 Una parte importante de la misma comunidad política argentina tampoco pcrcible
han posturas favorables a avanzar di gó (Bag ó). Dentro de este grupo exis- en una primera instancia la relevancia de los acuerdos con Brasil: unos cincuenta congre-
generar d (O Irectamente hacia un r ée¡ d sistas del propio partido oficialista se encontraban ausentes cuando el Presidente Samey
Iza o rsi), mientras que otros (Z· ) , , gune n e unión aduanera
pero más realista - y que finalmente se im l::sn propl~la~an la alternativa menos audaz hablaba ante la la Asamblea Legislativa -primera vez en cincuenta años que un aconteci-
compensado por sectores o PO' grupos d P o-- de dise ñar un esquema de intercambio miento de ese tipo tenía lugar- ante el Congreso Nacional (Ámbito Financiero, 3onl86),
e emp resas,
28 Por el lado ar ti I 36 En este sentido, una columna editorial del Diario Clarín publicada una sema-
M· IR · gen lOO, a convocatoria recay ó .. , 1
rguc Olg, Oscer Vicente, Eduardo de la Fue o 1~lcla mente -entrc otros- en na antes de la firma del PICE, señalaba su escept icismo y sus temores respecto de las
Jorge Glose y representantes de ADlMRA. nrc, GUillermo Kubl, Luis Trujillo, perspectivas dc l proceso de Integraci ón para la economía argen tina con una potencia
industrial como Brasil: "Si se mira la concentración de capitales, la presencia de inver-
, 29 De acuerdo con la opinión de Francisco . siones extra njeras, las cifras de la balan za comercial, el monto de la inversión, la
. p~Jm~ra etapa de la negociación ocupaba el car Jh~msom Flo~es, quien durante la modernidad de la industria, la presencia de las nuevas locomotoras de la economía o
nomJeos de .Itamarary, por ser un bomb . ~o :: ubsccrctario para Asuntos Eco- cualquier otro indicador útil, podrá advertirse que la asimetría se está ahondando en la
(Marañhao) "Sarney no tenía los , . .re on grnano de la zona del nort e brasileño realidad en el momento mismo en que los teóricos pretenden avanza r raudamente la
tenían muchos de los funcionarios preJulC~os o preve nciones hacia la Argent ina que si integración. que privada de sus fundamentos reales, se transmuta en un remedio mila-
Este h h provenientes de la zona li t groso" (Clarín, 2017186),
ec o, sumado a las amplias posibilidad ' pau IS a o sureña de Brasil",
es eXistentes en materia de complemcn_
37 Es int eresante señalar a este respecto que la escasa cultura exportad ora-

J
 112 Jorge Camp be/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
Argentina-Brasil en los '80: entre la cornisa y la integración 113
im po rta do ra, o bien el "complej dc ¡ .
. d ' JO e in capacidad" de .
cm prcsa~a o argenti no, en mo do alguno se Ji . un a p arte Impo rtante del
:a un ano antes, cuando los presiden tes Alfi m~taba al cas~ del comercio con Brasil del PICE, el Can ciller bra si leñ o Robe rto de Abrcu Sodre ma nifestó que "Brasil tien c
Impulso al viejo acuerdo bilateral entre A O~SIn y Sang umc tti intenta ron da r nucv~ inter és en co mprar trigo a un prec io que sa tisfag a al con s umi do r brasileño y carn e a
lIam,ada Ac ta de Colonia , los cmprcsari o;gcntma. y U~guay (CAUCE) a través de la valores co mpetit ivos con los dcl Mcrcado Común Europeo ", y qu e Argent ina "podría
m~mfcstaron a viva voz su rechazo a las argcn~m os Involucrados en la negociación importar de Brasil manu facturas". Ant e la acota ción del period ista en el sentido de que
misma, a las que cal ificaron como "pcli ConcesIOnes cfcc lua~as por Argent ina en la de esa form a qu edaría es tablecida una relació n de "primer mundo a tercer mundo", y
que una ~eclaración oficial de la UIA I~rosas p~ la prod ucción nacional", al tiempo que el gobierno argen tino podría ser acusado en el frente interno de estar s iendo víc-
le de reciprocidad" (El Economista, Jl8/8~)~actcnzaba como de " ¡nequitativa y carcn . tima dcl "i mperialism o b rasileño, Abreu Sod re se limitó a responder que Brasil no tenía
vocaci ón im pe rialista, "aunque pueda scr interpretado así". Tenie ndo en cuen ta que
dichos come ntarios podían dar lugar a repe rcusiones negativas cn la Argentina, a l día
38 En est e se ntido, el amplio conocimient .
qu ,: el s ubsec rctario Osear Jorgc Romero ,o dcl .med1o y los contactos pcrsonal es siguiente los negociadores emitieron un nuevo comun icado conjunto conteniendo expre-
sana! brasilcña -resultado de haber ·d .%oscla a nivel de la clase política y cmpre, siones que ya hab ían sido ex plicitadas en documentos ant eriores acerca de l espíritu, los
SI
ocho años en dich o pa ís- h abía si d: I ~ Y t ctuado. en la actividad priv ada durante mecanismos y los cri terios que animab an el proceso de integración entre ambos países .
Da~re Capulo lo ha bia en comendado e~~o ~. ~s motIvos pri,ncip ales por los cua les (Ámb ito Finan ciero, 2517186) .
rudio acerca de las posibil idades y las os m.lclo s dc su gcstí én para elaborar un es.
de las relaciones políticas y cconómic:se~~~c~:~~ de ~vanzar .hacia un es trechamie nto 46 Pueden seña la rse entre ellos a los embaj ado res Fran cisco Th orns om Flores,
de base para los primero s pasos de la nc . . , p.alS, trabaj o que final men te sirv ió Samucl Pinheiro Gu imaraes y Sebas tiao do Rego Barros po r el lado dc la Cancillería
gcc recron bilateral Brasileña, a Jo sé Tava res de Ara uja Jr. po r la Comis ión de Políti ca Adu anera, al Mi-
39 Puede seña larse en igu al se ntido u . , nistro de Hac ienda Dil son Fu naro y al asesor presiden cial en temas de integrac ión
che ( 1,44 me tros la Arge ntina y l metro ~ e la ~xI~tenc~a de diferente s tipos de tro- eco nómica Rubens Ricupc ro (ac tua l Sec retario Gen eral de la UNCTAD).
ferr oca rril co mo elemento in tegrado r ent bbrasrlen~) dificult aban la utilización del
re am os pai ses. 47 De tod os modo s, aún dentro dc la primera linea del gobierno bras ileño subs is-
40 Cartera de Comerci o Exterior de l Ba . tían algu nas dudas respecto de las persp ecti vas del proc eso: " la Arge ntina tiene voca-
tre o tras tareas- de coord ina r tod a 1 nc~ ~ Brasil, orga nismo encargado -cn- ció n indust ria l y Brasil tamb ién, ¿Q ué es lo que va n pro ducir uno y otro país? No se
ALAD I. s as negoc iaciones com7rciales del paí s ante la trata de discutir cuáles serán las áreas co mpleme ntarias, si no dc llegar a reglas de in-
tegra ción de los mercados. Porque ambas econ omías no son complementarias sino
concurrent es. La integrac ión represe nta rá be neficios en el futuro, pero a corto plazo
, 4 1 De ac uerdo con co me ntarios de Jase Tav .
~I~S de l proceso de ace rcam ie nto entre A . arcz de. Ar auj o Jr; -quie n en los Ini- está llena de obst áculos " (C larín, 22/6/85).
h.t' ca Aduane ra Brasileña trató de im rgentma y Brasi l y desde la Camisón de Po-
dlc~o país- en ocasión de un encuen rr: u sar una mayo r ape rt ura de la economía d e 4 8 De tod os modos, exis tía entre los estrategas y los negociadores argentinos la
de es tos ~I comentari o de que "en másc~~ ~us p:res de la ~x .URSS rccib ió por parte plena concie ncia dc que "todo proc eso de integrac ión tiene un cos to" y que "tenemos
crear un sistema de protección tan fuerte O cl br d,: socíatism¿ no hemos pod ido que ser pru den tes y entende r que los costos de la integ raci ón, por lo men os en la pri-
como e rasilcñ o''. mera etapa, tienen que ser digeribles" , y que cn defin itiva "habrá costos pe ro no será n
42 En este senti do, el Embajador Fra n . agobiantes y para que esto vay a ade lante hay que trabaj ar en tom o de pro yectos con-
frase mur escuc hada por aq ue l entonces e:
lSCO!h0?1som Flores recuerda que una crctos" (Declarac iones de Dante Caputo, Revista Mercado, 28/8/86) .
cmpresan os brasileño s no qui eren e . . los am bltos de Itamarat y era qu e "los
ompetp- DI con Bolivia". 49 De tod os mo dos, es opo rtuno señalar qu e por aqu el en tonces la capa cidad
43 A modo de ejcmpl o , Ámbito Fina . . instalada de la indus tria brasi leña de bienes de capital cuadruplicaba a la Argentina. No
(heladeras lavarro pas y otros) los q nc~ero citaba Jos productos de línea blanca obstante ello y más allá de qu e el desarrollo logrado por Bras il a lo largo de los últi-
ci ón del cuartel de bombero s de cad:~~t~~o~ngresar a Brasil requerían de la apro ba- mo s vei nte años en dic ho sector lo ub icaba en el segu ndo lug ar del mundo entre los
países en desarrollo luego de China (Chudnovskí, 1988), la trayectoria reciente de la
44 De acuerdo con el Diario Jorn al d ' rama en ambos paises habí a sido poco alentadora. Así, la producción argentina de 1985
de la firma del Pro toco lo Nro . 18 so bre ccm nlerm la c~?celación a últi mo momento había sido equ ival ente a só lo el 4 7% de la co rrespondie nte a 19 80 , mientras que en
~efensa, qu e originariamente iba a ser firmad:lementaclOn _en la producción pa ra la Brasil dich a proporción alcanza ba al 64% (Clar ín, 1917/86).
(jun to a o tros veinte protocolos) en ocasió d por I?~ Presiden tes Samey y A lfonsí n
dl~l.embre de 1986, hab ía sido originada n I e la VISita d~ .es tc último a Brasilia en 50 A este res pec to , L isandro Brill, s ubsec retario de Po lítica de Export ac iones,
mIlita res brasileños, los cua les llegare . clu- a tenaz OPOSICIón de los máximos j efes señalaba día s antes de la firm a del Acu erdo que "la incredul idad inic ial de los empre-
rar ~ue la firma del mismo sería pe .udicialoe a pre~ntar s us renuncias, po r conside, sarios ante el novedoso escenario que se abre para ambas eco nom ías tiene de alguna
de dIcho país (Clarín , 17/12 /86). l) para los mtcreses de las fuerzas armadas manera su explicación lógica en la expe riencia histórica negativa vivida en nuestro país
dura nte los últ imos años" (La Nació n, 20nI86) .
45 En reportaj e publicado en el diario Jorna l do B .I '
ras¡ unos días antes de la firma 5 1 Pese a qu e el mo de lo de sus tituc ión de import acion es otorga ba un nive l de
protecció n arance laria relati vament e bajo al sector produ ctor de bienes de capital, se
,
114 Jorge Camp bel/ / Ricardo Rozemberg / G
usta vo Svanman
Argentina-Brasil en los '8(J: entre la cornisa y la integraci ón 1 15
habían verificado en Argentina cnt fi
picntcs d . re mes de los años 60 ' .
. procesos : Inserción exporl adora de al . y pnnclpios de los 70 inci- que luego de haberse puesto en práctica la primera tanda de protocolos (básicamentc
y de bienes, de equipo para la industria de J rgunos ~I?OS de máquinas herramientas
men te a paises de menor desarrollo rclativo~ a lIncnlaClOn y textil, destinadas general.
bienes de capital y trigo), estaban dadas las condiciones para avanzar rápidamente en
la negociaci ón final de los acuerdos para los sectores siderurgia, automotriz y alimen-
tación, a los que se agregarla también la discusión sobre la moneda común. Posterior-
~ 5,2 !Jetodos modo s, es menester s - 1 .
mente se entraría en una tercera fase, en la que se impulsaría un proceso de liberaliza-
no, cxrsüan entre ambas industrias ' coa ar que .mas allá de las diferencias d I
J 1°
ra
d~ diversificación de la CStruCI:::ia°~:~S ~Sl mct~as : structuralcs, dcriva~a:~~i ción comercial más generalizado, que debería incluír la anno nización de las políticas
públicas nacionales (Lavagna, 1987).

ii~~~;1~;~~;~:c~~:~l~n~~:{i~;~i~c~:\ii;~~~;'~~~b:~~:~~:':~::;:~~l~~E
n. e u tea a entre el 80 y el 90%
62 Partieulannente las perspectivas respecto de la sanción de una nueva Co nsti-
tución en Brasil, proceso que finalmente se produjo en 1988.

63 Mientras que durante los años 70 el PSI brasil eño creció a una tasa anual
M . 53 En este sentido, el titular de la Federa ' . promedio del 8.7 % , en Argentina el crcei miento dc la economía fue de tan solo cl
~n: Am~to. señalaba a mediado s de I 987 clOn d.~ In~strias de San Pablo (FIESP) 2,6%.
~efl a as, mientras que puede ad , . que Brasil pued e producir . , '
~~~~~n~~ee~aq~~;;a~~óe:~s S~~C:q:i:~b~:f:sn~~~~~~n;¡~1~~t~;~~:~~oo seC:~~~.I~ 64 Si durante buena parte de los años 70 el saldo de la balanza comercial bilate-
(Clarín 3/8/86) o se puedc hacer comprando tri .. Lo que esta ral había sido favorab le a Argentina, desde 1980 los saldos mostraban invariablemen-
, . rgo y vendIendo aviones" te resultados supcraviterios para Brasil.
54 La lista inicial incluía la ma or
65 Los valores iban desde USS 300 millones para 1987 hasta 750 para 1 ~90 . En
:':'~~::~~~~c~::n'::;:c7&~::~:~s~~;Efj:~O:P~i;~~Ym::~~~~~~a~:~;~~:~~ este sentido, es interesante señalar que si en 1986 la Argentina había vendido bienes de
capital a Brasil por un valor de USS 50 millones, las exportaciones para 1987 dcbcrien
porte, para los que se previeron otras ncgoci ~ es e cct~nJeas y los vehieulos de trans-
alcanzar -dc acuerdo con dicho cronograma- a los USS 135 millones.
55 L ' raciones sectoriales (Porta y Fontanalls, 1989).
uego sen a ampliada en J26 "
a principios de 1988 POSIciones a mediados de 1987 66 Para un detall e acerca de los mecanismos establecido s en materia de metas
. , y en otras 129 comerciales y de funcionamiento del fondo financiero , véase Dudiuk ( 1987).
56 A diferencia del esquema existe
67 En t érminos real es, los valores COmerciado s durante el bien io 1984/5 eran
:o~~~:~ ~o~~;:n;:::s.de los productos a~~~:~~~Sq~~~:~~~o:u~:;~~~cnaOmcCPa,reia
l ~ d7 la
n e e rmma-
equivalentes a los correspondientes a 1970 .

68 Por el lado de las exportaciones argentinas, Brasil era por ese entonces el cuarto
. 57 Como resultado tanto de su
IOtem~s vigentes, dentro de la s m~y~res escalas como de los men destino en importancia luego de EE.UU., Holanda y la URSS.

~~~:~I~~:~~~s~:o~~{ lo~ d~ P~~::c~~:s:~~:l~e~~;n~~~~:~~~o bitnes de ~:it~f~.:~~ 69 En el caso de que el intercambio de los productos incluidos en la lista común
cíflco (en cuyo costo ermrna o tl~.O de máquinas-herramientas , a. propuesta argen- IIcvara a un importante desequilibrio en favor de alguno de los países, el protocolo pre-
el aluminio o los perfi~::~a:t~~f:~:) la(~~~azas
de
F fundición incrd:~u=sq~: ~:oc~:Pp:- veía mecanismos tendientes a superarlos a partir de ajustes expansivos de los flujos co-
merciales (es decir, incrementos de las ventas del país superavitario) y no por la vía tra-
. y ontanalls, 1989). '
dicional de contracción de las importaciones del país deficitario. A partir de ello, se prc -
58 Es interesante remarcar a est
pula de la Unión Industrial se . e respecto que desde un primer mom veía que el país cuyo balance comercial sectorial fuera superior al target acordado deberla
originalmente había sido impul::~~ad:~~rfad~,~i. escéptica ante esta inie~;tti~;~ qe~
ampliar sus listas de concesiones, incorporando prioritariamente productos exportables por
el país deficitario. En caso de que aun así esta situación no se corrigiera, ambos países
deberían financiar recíprocamente (a partir de un Fondo que se crearía a tal efecto) in-
o 59 Es interesante señalar ue si a . "
~: :~r~:~f~:ortaeiones arge~tinas d~~~~~:o: ::~?: ;:~s ~O Brasil recibía sólo un
versiones tendientes a generar nueva producción exportable en el país deficitario. Para un
mayor detalle de estos instrumentos y mecanismos, véase Dudiuk, 1987.
del 31'Vc arse en pocos anos en el principal com d a urna de este Protocolo
o. pra or, con un share para 1990 70 El protocolo reclamaba la necesidad de convergencia de las políticas sectoria-
60 Cabe señal . les, suponiendo también la definición de un contexto de " paridad permanent e en las
d ar que el trigo rcpresentab . tasas de cambio relativas" , No obstante ello, dichos objetivos nunca pasaron de ser una
e las ventas argentinas a Brasil. a por esta epoca entre un 15% Y un 200/0
expresión de deseos, ya que los avances en dicha materia fueron pr áctic amente nulos.
6 1 A mediados de J987 uno dc lo ' .
s pnnelpales negociadores argentinos señalaba 7 1 Es interesante señalar a est e respecto que de acuerdo a diferentes estudi os
técnicos, la competitividad de la industria brasileña de bienes de capital residía b ásica-
 'SO: entre la cornisa y la inlegración
117
Argentina-Brasil en 1os
1 16 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
. . temc ntc- la
. . 1 Brasil y -conslg Ulen
la región. Por otra 'parte, la re~lonn.~ eO;~~I~:l;~;a ~~ futuro presidente, implicaban un
mente en el menor cos to de los insumas siderúrgicos y de la mano de obra no califi- sa ración del sistema de e ccc ion ~ . .
cada. Por el contrario, los costos de la fundic ión y de la mano de obra especializada ~:o~ante fortalecimiento del sistema IOstJtuclOna1.
eran, en t érminos generales, aproximadamente equiva lentes en ambos países. . ntc la ceremonia dc finn a del Tratado, Sa~ey
80 En su discurso pronunclado dura . . es en nume rosos sectores: no
72 En este sentido, la suscripción de acuerdos bilaterales con Italia y España, en reconocía las dificult ades existen tes en I~s ne?oc~:~~~~ces . Energía, comuni cacion es,
los que estos países comprom et ían ofertas de financiamiento preferencial a cambio de oc amos que la Integració n sea u~ cam.m~:~~ los temas cuya complejidad d~manda
rebaja s arancelarias para la com pra de bienes de capital de dichos orígenes, tendía a m;neda común, Industna aut~mo~r.lz es~~o uic rc obstinació n de nucstros neg OCiado res.
q
eros ionar fuer temente las preferencias implícitas en el esquema Argentina-B rasil. un esfuerzo especial de ImagmaelO O y d cneraciones" (La Nación, 30· 11-B8).
__ I itud es tarea e g
La int cgracton- en su p en ,
73 Concretamente, signi ficó el aleja miento de Rob erto Lavagna, Secretario de
Industria y Comercio Exterior, del Subsecretario Jorge Campbell y del Jefe de Asesores
Pedro Dudiuk, al tiempo que la Subsecretaria Beatriz Nofal pasaba a comandar el equi-
po negociador del Ministerio de Economia.

74 En este sen tido, en su discurso pronunciado durante la ceremo nia de firma del
Tratado, el Presidente Samey hacia una clara referencia a esta cuestión: "el Tratado de
Integración, bajo la guía de los representantes democráticamente elegidos por nuestros
pueblos, toma irreversible la integració n de nuestras economías y la cooperación entre
R EFER ENCIAS BIB LlOGRAFICAS
nuestras sociedades" (La Nación, 30- 11-88).

75 De algún modo, estaba también presente entre los negoci adores de ambos . brasileilas freo-
. Gonzálcz- E (1994): "Las elites argcn~ y
países la experiencia de Canadá y EE.UU., quienes el año anterior hablan acordado la Aehard, D., plorcs Stlva, M: y . 4i B BlD-INTAL, Buenos AIres.
creació n de una zona de libre com ercio bilatera l que entraría en vigencia a partir de te al Mcrcosur", PublicaCión Nro. , .
1989. Si bien este hecho no hacia más que institucionalizar una relación de fuerte in- - d 1 . regración Argentma - Bra-
1991)' "Evolución reciente e a 10
terdependencia comercial que ya se venia dando entre ambos paises desde hacía déca- Ala Rue P y Lavergne, N . ( '.
das, no es un detalle menor que en el marco del virtual estancamiento de las negocia- . ' " C1SEA Buenos Aires.
sil-Uruguay, ' d C
ciones de la Rueda Uruguay del GATI, EE.UU. daba un paso hacia el reg ionalismo, tatrvas del Convenio Argentino-Uroguayo e o-
pon iendo así fin a décadas de préd ica - po litica y come rcial- en pos del multi late- Baldmelb, E. (1985) ~~~Ulta (C~U~~~.FEstudIOS del SELA, Caracas.
ralismo. operación gccnormca ' "
. Ia i ntegración entre Brasil y Argentma
76 Si bien por diferentes razones los neg ociadores argentinos no se mostraban 1989): "Los bienes de capital y a l
gaumann, R. ( A-
receptivos a la idea estratégica del mercado común, la presión brasileña a este respecto lNTAL Nro. 152, Buenos tres.
te rmi n ó de inclinar la negociación hacia dicha figura. , 1 comercio" en Integra-
" sto de transporte: una barrera ~as a '
Basca , C. ( 19~B) : EI .co INTAL Nro . 132, Buenos Atres.
77 Como nota simbólica del proceso de integración, en ocasión del asado que el ción Latmoamencana, .
Preside nte Alfonsín ofreci ó a su par brasileño en la residencia de Olivos, el mandata- 1987}: " Acuerdo de Integració~ entre Argentina Y Brasil: La
rio argentino entregó a su par brasileño las llave s de un Peugeot 50 5 fabr icado en Bisang, R. Y Kosaco.ff, B. ( C . 1" CEPAL Buenos Arres.
Argentina, así tiempo que Sarncy anunció que durante la semana entrante sería enviado Industria de Bienes de apita , ' _
un Ford del Rey de producción brasileña, para ser utilizado por el área de presidencia ,. . brasileña durante el primer aDO de la
argentina (Ámbito Financiero 30- 11-88). Boc H Scgre M. ( 1990): " La pohtle a extenol~ . ~~,. FLACSO, Buenos Aires.
ca, ·, ' . ti Un balance pre ImJO"'" ,
consolidación dema cra tea. ,
78 Té ngase en cuenta que tan sólo cuatro días después de la firma del Tratado de " er ávit com erci al brasileño en la dccada de
Integraci ón, Coope ración y Desarrollo, el Presidente argentino debía hacer frente a un g otzman M. y porta , F. ( 1989): . El sup . "/" Documento de Trabajo 08/89, Cen-
• I ajuste receSlVO . •
nuevo levantamiento militar en la localidad bonaerense de Villa Martcllí, encabezado 1980' . Ajuste estructura o A'
en esta oportunidad por el Grupo Albatros y el Coronel Mohamed AIi Seineldín. trc d~ (,Eeonomía Intcrnacional, Buenos rrcs.
aldas a la prosperidad: América Latina Y la Econo-
79 De todos modos, hacia fines de 1988 y más allá del fuerte clima de descon- Bauzas, R. comp. (1989): D~ Es~ los Ochenta, GEL, Buenos Aires.
tento existen te en ambos países, el panorama polit ieo era -en t érminos estructu rales- mía Internacional a Fínes e
mucho más favorable que el de los inicios del proyecto de integración. Mientras que en so de integra ción entre Argen-
Argentina, Brasil y Uruguay los sistcmas democráticos ya eran una realidad incuestio- "A l unas reflexiones sobre el proce .
Bruno C. ( 1987a) : g .. F ' d . h Ebert gu enos Aires.
nable, tanto en Chile como en Paraguay comenza ban a apagarse las llamas de los re- tina y Brasil", Fundación rte n c ,
gímenes dictatoriales para dar paso a la consolidación de la oleada democrática en toda
 Argentina -Brasil en los 'SO: entre la com isa y la integración 119
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ustava varzman
El Mercosur en los años '90: de la ape rtura a /0 globalizació n 125
N?rte-Sur sino que, por el contrario, debía
mien ta que a partir de los bi . transformarse en una herra-
' caro lOS acaecIdo s a I 1 mayoría ofici alista- del Tratado de Integración, Cooperación y De sa-
de la ecenornía mund ial en lo últi _ .o argo y a lo anch o rrollo que los Presidentes Alfonsín y Sarney habían suscrito nueve
te pos itivo a la consecució : 1 Irnos. a~os, pudiera efectuar un apor-
meses antes, con sti tuía una clara señal ace rca de la in tención d e la
croeconómica y la inserci ' n . e os objetivos de la estabili zaci ón rna-
on IDtemaclOnal de las empre sas ar . nueva administración por continuar y profundizar la línea trazada por
gentmas. el gobierno saliente.
Por otra parte • 1os sucesos que en esa é
do en otros lugares del planeta (crisis . poca estaban acont ecien_ Pero si este hech o contribuía a aven tar los temores acerca de un
del Sistema socia lista) no s ' 1 b Y pnnclplO de la debac le fina l eventual de sinterés o rechazo por parte del nuevo gobierno argen tino
. o o esta 3D gene d
muy diferente al prcvaleci em d can o un escenario global respecto de los avanc es alcanza dos en mat eria de integración, era evi-
. e urante los c í -
SIDO que, al mismo tiempo p rom t ' IDc uenta anos anteriores dente que las urgencias de la coyuntura polítíca acon sejaban dejar en
ci l' . J e Jan tener muy im rta '
las po meas y económicas para la regi. .ón. po ntes Implican_ stand by y para un mejor momento la discusión y la eventual toma de
decisione s políticas acerca de los temas pendientes de la "vieja" agen-
En este nuevo escenario lobal I . " da de la integración (puesta en marcha de los Protocolos pendiente s,
externas de los países de 1 ~. , a red efimclOn de las agendas incorporación de nuevo s productos y sectores al régimen de comercio
a reglOn apare .
postergable. Si el proceso de inte . . era co~o Una necesidad im- preferencial, cre ación del Fondo de Inversiones para Bien es de Capi -
sultado funcional a la estrat . ~raclOn argentmo-brasileño había re- tal y del Estatuto para la Creación de Empresas Binacionales, etc .) y
h bl egra mterna y ext
a Jan llevado a cabo duram l ' erna que ambos países de la necesidad de introducir reformas rad icales en los mecanismos o
tica, la nueva pirámide de ~ a.daPndmera fase de la apertura democrá_
. pnon
-a partir de la cual deben'a surgrr
nes-, quedab a ahora pendiente d
es en materia d
. la nuev . e po
l' .
. Itrca exterior
a matnz de mtereses corn u-
II los formatos generales de las negoc iaciones.

Dadas las serias dificultades que la economía argentina enfren-

te del bando argentino D I e una completa refonnulación por par- taba en materia de sector externo, la existencia de fuerte s y crónicos
, ' e os resultado s d d í h desbalances en el comercio bilateral con Brasil era un tema que gene-
pendenan tanto la continu idad d I e . IC a reformulación de-
t l e proceso de mt ., raba inq uietud y preocupación en el seno de l gobi erno. En cualquier
ua ment e. sus características l egraclOn como. even-
y sus a canees concretos. caso, una semana después de la ratificación parlamentaria del Tratado
de Integración , Cooperación y Desarrollo , el flamante Presidente ar-
No obstante, más allá de los acuerdos .
en los años precedentes 1 y compromI sos finnados genti no realizaba su primera visita al país vecino (que era a su vez su
' a nueva etapa qu b ' segunda salida ofici al, luego de haber concurrido días antes a Bolivia
-y 1a que en poco tiempo ' . e se a n a en Argentina
. mas comenzana B '1 para participar del acto de asunción del Presidente Paz Zamora ), donde
t1vamente Un manto de d d en ras¡ - arroj aba obie-
u as acerca del . t . J
suscribía diferent es tipos de convenios bilaterales con su par bras ileño
del nue vo gob ierno por da '. In eres o de la voluntad real
Ía anteri

lid d
I a Con el proceso de r r
. .
economlca com o de política
tración menem ista.
r contmUldad a
a anterior admini stración E l '
Cua
un proceso "heredado" de
su continuidad dependerí~ n b quier c~so, quedaba bien claro que
en uena medIda d 1
eJ.ormas q ue tanto
teri
d
e gra o de compatibi_
.
~n matena de política
ex error se anunciaba desde la adm inis-
I José Samey. En aquella ocasión, Carlos Menem hacía pública su inten-
ción de continuar con el programa integracionista inici ado por la ad-
ministración anterior : "A partir de esta integración marc haremos hacia
la integración de toda América Latina (...) Es necesario incluir a los
demás paí ses en este proceso a través de la ejecución de proyectos
concretos para enfrentar el desafio derivado de la formaci ón de blo -
ques económicos" (Ámbito Financiero, 23-8-8 9).
Más allá de las especulaciones .
de la asunción del gobierno J' ti li pre VIas, apenas un mes despué s
, us icra rsta las d da Si bien la declaración conjunta firmada en Uruguayana hacía una
pars e. La rapida refrendación u s come nzaban a disi- mención genera l acerca del objetivo de "implantar el mercado común.
por parte del Parlaroente Argentino -con
intensificando la competencia en forma grad ual, flexible y buscando la
•
127
_ '90' de la aper tura a la glob alizaei ón
El Mercm'ur en los anoS '
126 Jorge Campbe lf / Ricardo Rozemberg / Gus tavo Svarzman eformulación radi cal de lo s t ér-
Gobierno Nacional por plantear una .r i ón inquietud que sería en s~
expansión, diversificación y equilibrio del comercio", la pretensión ar- . la metodología de la negocl ac . ' sUeñas (que asum l -
gentina era mucho más concreta y menos estrat égica', La necesidad de mlO;~~o transmitida a las futuras autondad~ :::nornista profesional,
mo I - . uiente): "Yo com . • con
revertir el déficit que venía acumulando en la balanza comercial bilateral rían a principios de ano srg . todológicos de la integraclOn
-en 1988 alcanzaba los USS 360 millones y sumaba asi USS 750 millo- . . d 1 no s aspectos me .dad que ese
había cnttca o a gu . t en alguna oportum
nes desde la firma del Acta de Iguazú- derivaba en un reclamo que era Brasil. Así, recu~rdol:~~t~g;:;i~no sector por sector y pr:dyU~~i:S~~
bien recibido por parte del gobierno brasileño. A este respecto , el Presi- étodo de negOCiar do el proceso en ID
dente Samey anunciaba el mismo día del encuentro la apertura de una :oducto podría llegar a transfo:: ~:vallo como Canciller va a d~r
línea de crédito por USS 500 millones para financiar compras de biene s Por esa algunos pensar~n «... a el no estuve de acuerdo con a
argentinos, al tiempo que se acordaba la ampliac ión de los productos vuelta toda ~s:a. matena d~de~oq~~ va a ocurrir porque. ~ara noso~;~
incluidos en el Protocolo N°. 22 (Industria de la Alimentación), cuesti ón metodOlogía inicial .. », per. . . lítica de la integraCIOn con Br
de particular interés para la Argentina. má s importante la defimclOn po la metodolog ia , los cuales pue-
es I demás aspectos vmculados con de nuevas fónnulas de ne-
que os edio del ensayo d l ' .cos
Pocos días después se conocían algunas definiciones adicionales den ser modificados por m. . . troducir cambios meto o ogt
, h rnos deCIdido no m . de g arney era
acerca de las orientaciones de la política exterior argentina y de la gociación. ASI, e , e a la altura del Gobierno dio
compatibilidad de l proceso de integración con Brasi l dentro de la mis- de inm cdiato. Nos parecl a q\ _ ( ) una señal de apoyo por me .
ma . En relación con ello, el Canciller Domingo Cavallo manifes taba la 1 , ·mporta nte dar a los brasi eno s ···h ho" (Disertación de Domm-
mas 1 . ' • d continuar con lo ya ec
voluntad del Gobierno de dar continuidad al camino emprendido por la de la deci sron e _ "El Ombú" 2 1-9-89) .
anterior administración, aunque en base a motivaciones claramente go C ava o
II en la Pena , de I
diferentes: lila política internacional de la República Argentina preten-
1 . del " 'mpasse con contímu
. .dad" heredado e a
al s
En definitiva, despues e .' eión volvía a aparecer - me~o
de se r una politica normal (...) Lo que el Presidente Carlos Menem me
gestión radical, el proyecto de m: ¡ ::elevante en la agenda de la :oh~
transmitió como instrucción fundamental es que, a través de la política
it riamente- como un tema . Por otra parte, la eca
exterior, la República Argentina sea reconocida como un país serio y transt o de la econonna. . nti-
exterior que en el terreno . 1989 las exportacIOnes arge .
responsable, con el que se pueda tratar y en el que se pueda confiar. ca . una buena nohcla: durante . 1 balanza comercIal
(...) La normalidad significa no continuar con iniciativas que reflejan finahzaba con Ito' haCIendo que a .
B ·1 pegaban un fuerte sa , . . de las colocaCIOnes
más los intereses o estados de ánimo de los circunstanciales ocupan- nas a ~~biara de signo. Si bien el dmamls~~hO más por el estimu-
tes de los cargos gubernativos , antes que los verdaderos intereses del b lla; :as en el mercado brasile,ñose exphca~:;'preciaeión del peso que
pueblo argentino. (...) Por ello decidimos que en algunos aspectos de
nuestra política exterior debíamos dar signos de continuidad. (...) Pen-
~derivado de la fuerte receslon mte:~i~eas de crédito , el dinam~smO
r el otorgamiento de preferenCIas .mportan te cuota de opllmlsrno
~~portadOr contribuia a mtr~Ucl~:;': ;a esfera de los negociad:es ~~­
samos que la deci sión de los Presidentes Alfonsín y Sam ey de dej ar de
lado la competencia y rivalidad que existia entre los dos paise s desde
tiempo inmemorial fue una decisión trascendente que abre la posibili-
1 - tanto en el campo empresan b.l. ~ode mejorar la inserción de la pr UCClon
. pecIO de la POSI I 1
dad de una muy estrecha cooperación en ámbitos que antes eran ini- ciales- res cado brasileño .
nacional en el gran mer
mag inables. (...) En lugar de potenciale s ad versarios en conflicto, co-
menzamos a vernos como socios concretos en el marco de un proce-
so de integración que aspira a conformar un mercado común (...) .. en un contexto de apertura unilateral
La integracJQn . político Y econó-
Decidimos que (e sta iniciativa) deb ia ser continuada" (Disertación de d l '90 el escenano
Domingo Cavallo en la Peña "El Ombú", 2 1-9-89). A comienzos de la décad~ e d ambios profundos. Uno de los
. 1 mostraba senales e e
mico intemaclOna
No obstante, el Canciller argentino dejaba entrever el interés del
•

ÓTI 129
_ '90 . de la apertura a fa globalizoci
El Mercosur en los anos .
128 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg I Gusta vo Svarzman
or Argentina- comenzaban a
síntomas más importantes de dichos cambios se evidenciaba a partir los países sudamericanos -encabezad:t:~ales, dentro de las cuales la
del desvío del pod er ideológico-milit ar como eje de la competencia a realizar importantes refor~a~ est~ la desregulación fInanclera
. l i s pnvahzaclO nes y d h' t ría de
escala mundial en favor de cuestiones económico-tecnológicas. Así, las apertura comercla, a .a Si los treinta años e is o .
aban un lugar de relevan~l . . ana habían encontrado senas
relaciones económicas internacionales cobraban creciente importancia oc up . " latmoamen c 1" Y
en el esquema de prioridades de las políticas púb licas de los paises y, .encias de integraC10n . la nueva hora po íuca
expen nces sustantiVoS, tapa
fundamentalmente , se buscaba mejorar el posicionamiento de las eco - dificultades pa ra logra: ava , abrir las puertas a una nueva e
nomías nacionales en las corrientes de inversión y comercio globales. onómica de la reglOn parecla h más abiertos , fleXIbles Y desre-
Esta competencia entre los diversos actores internacionales pasaba a ~:Sada en esquemas nacionalestimUC oestructurales e integración reglo-
constituirse en un factor de motivación para la creación de bloques guiados que los del pasado. Re : : b : y. reforzaban mutuamente.
económicos, inclusive entre países en desarrollo, para quienes aparecía nal o subregional se compleme .
. de factores tanto internaclo-
como el instrumento más apto para enfrentar las ex igencias que la . . Sn de una sene , 1 entre
aceleración de dicha competencia traía aparejada. Así, por la conJunclO . I 1 integración comercla "
. 1 y reglO es, ana . 'd'tas en Ame-
nales como naclOna es . . , velocidad y amplitud me 1
Las serias dificultades existentes en aquellos días para lograr Ar entina Y Brasil adqUlno una . centivos Y las prioridades que .am-
avances sustantivos en la formulaci ón de acuerdos multilaterales en el ríc; Latina. Si polítlcamente los m marcaban una clara conttnU1~d
marco de la estancada Ronda Uruguay del GATT aparecían como fac- bos paises le asignaban al proc~o en los ' 80, desde el punto de VIS-
tores adicionales para impulsar la consolidación de grandes espacios respecto a la estrategla l~"aUgura i~a una nueva identidad. En un con-
económicos regionales. Al mismo tiempo, el desarrollo estratégico de ta económico la integraclOn adq~ reducía sensiblemente sus arance-
las empresas transnacionales, distribuyendo sus inversiones -y por texto de mayor apertura _Argentma ese año un cronograma de re~uc­
ende sus producciones- en los distintos países de acuerdo a sus ven- les en 1990 y Brasil present~ba ::'faria ara el período 1990/94-:, el
ción grad ual de su protecClO ~a bilate~al basado en la graduahda~,
n,
tajas naturales o competitivas junto a la creciente intemacionalización
de los mercados de capitales, favorecían y retroalimentaban la creación anterior esquema ~e inte~ra~ontarse y aprender a convivir con es a
de nuevos espacios económicos ampliados. simetría Y equilibno debla a ap
nueva realidad. "
estabilización ¡nacroecono-
De este modo, a comienzos de los "90 se percibía que las rela- . I e el proceso e d . la
ciones económicas internacionales (comerciales, fmancieras y de inver- En un escenano en e qu . o del nuevo goblemO,
I rioridad numero un . ulsar re-
siones) tendrian a lo largo de la década un fuerte componente de rela- mica aparecía como a p h rrarnienta útil a efectos de ~p ,d I
ciones interbloque e intrabloques, debilitándose así el tradicional vín- integración con BrasIl era una e la economía. Si bien hacia fmes. e
d
culo pais-país. La puesta en marcha a principios de 1989 del Acuerdo forzar Y profundizar la ape~a e al os pasos en cuanto a la elimi-
de Libre Comercio entre Canadá y EE.UU . -al cual se incorporaría gobierno alfonsinista se hablan dado ~s administrativos y SIStemas de
ras no arancelanas, req .dades mostraban un
más tarde M éxico-, la decisión de la Com unidad Europea de avanzar nación de b arre Canitrot") las nuevas auton . d
decididamente hacia la conformación de un mercado único -a partir consulta previa ("Apertura , rápidos y sustanciales, tenle~ o en
. r lograr avances I .as podían te-
del 31112/92-, sumado a la "informal" creación de un nuevo polo re- decidido interes po .fiCos que las rebajas arance an . b
gional de desarrollo en el Este de Asia liderado por Japón, fueron con- cuenta tanto los efectos bene d I ínflación como el margen de mamo ra
figurando un escenario globa l en el que la integración regional apare- ner en relación con el contro: "OO~ nivel relativo del tipo de cambio.
cía casi como una necesidad para los países de América del Sur. comercial que otorgaba el e ev ,,
. ta a del proceso de integracl~n los
Este nuevo impulso hacia el regionalismo recreó y profundizó MientraS que en la pn~era e.l muy presente el temor o bIen el
anteriores experiencias, con el agregado de que esta vez la mayoría de negociadores argentinos hablan tem o
 El Mercosvr en los años '90: de la apertura a la globalizaci
ón 131
130 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
limi ar un obstáculo fundamentalmente metodológico implíci-
d be mas e imm
"e d to sector por
rechazo por parte del conjunto de la sociedad a cualquier iniciativa to en nuestro sistema de negociación (...) producto por pro uc , . t do si
que "oliera" a apertura comercial, el margen de maniobra con que
contaban sus pares a principios de los años 90 era mucho mayor. En
otras palabras, dado que luego de las crisis hiperinflacionarias de 1989
y principios de 1990 el conjunto de la sociedad argentina se mostraba
sector buscando equilibrios fuertemente condlClOnados. Este ~e ~"';ta­
bien ~os ha permitido avanzar en aquellas áreas.dondell'ID!noteses
.
. I . ,damente encontró sus
dos intereses sectona es, rapi 11 d
. 'diendo el desarro o e un ve
=0
claras
rdadero proce-
muestras de agotanuento e impi I bondades que ofrece un pro-
más receptiva que un quinquenio atrás a propuestas o recetas que con- . grad ( ) De esta forma as mayores .' .
tribuyeran al combate contra la inflación y a la recuperación del cre- so mtde . tor '~ión como e1lo~o de la eficiencia Y la compeuuvlClad, no
ceso e In egracion, . 10 más grave aún, es que no se crearon
cimiento de la economía, la apertura comercial dejaba de ser una
sólo no fueron alcanzadas, smo que: . I grarlo" (Intervención de Do-
"mala palabra" para transformarse en una alternativa políticamente S
las condiciones o mecamsmos yroplCIO para °d 1 ALADI 30/04/90).
factible y económicamente razonable. mingo Cavallo en la V Reunión de Minístros e a ,
Sin embargo, más allá del consenso global existente en tomo a '1 co tiempo des-
la necesidad de impulsar una mayor apertura de la economía, la reali- En este sentido, la asociación con B~l -que po herramienta
• 1 maría en el Mercosur- aparecía como una
dad del mundo de los negocios aparecia mucho más compleja. En este
sentido, Gílberto Montagna, por aquel entonces titular de la UIA,
pues se p
fundamenta para
a:
enfrentar el nuevo sistema internacional que
. '.
es~a­
etitiva de las econom.as
se
manifestaba a mediados de 1990 sus reparos ante la realidad del pro- ba delineando, impulsando la m~erclOn :.~mp"la profundización de la
ceso: ".. .estamos con aranceles similares a los que tienen el resto de de la región a e~ca~a global. ~~~:~;~n~ :~ aparecía como un fin en
los países industrializados y en consecuencia es aconsejable que has- integración economlca en Am I d' más idóneo para que los pai-
.' . más bien como e me 10 .
ta que no se corrijan los sobrecostos que se manejan en la industria, la SI mismo, sm.~, 'a aces de ofrecer a sus habitantes más cann-
protección fabril se mantenga en los actuales niveles (...) el horizonte ses de la region fueran e p . Iidad al tiempo que
d a menor precio y de mayor ca 1 ,
arancelario tiene que estar relacionado con una proyección de la polí- dad dIe Prolau~:::~uación de la competitividad de sus economias a los
tica industrial que tiene el país y no puede estar atado a problemas nnpu sara . .. Alda 1992).
más altos estándares internacIOnales (Hunt y co,
coyunturales como una elevación puntual de los precios (...) Sólo ad-
mitiremos una rebaja puntual en los aranceles en el caso de gran de- P paralelamente a el1o, iba creciendo entre las autoridades
sabastecimiento interno, pero esta no es la situación que vive el mer- ero. . '. d ue la me' or manera de lograr avances
cado en este momento ... " (Clarín, 22 y 29-8-90). Por su parte, su co- nacionales la convrccion ~ ~ ert:a de la economía como en el
lega de la COPAL, Alberto Álvarez Gaiani, solicitaba que la apertura sustanciales .tanto etl. matenaBr:.i~Pde nderia en buena medida de la
también involucrara a los sectores productivos ubicados en las etapas proceso de mtegraclOn con r.l: algún mecanismo de negocia-
anteriores de la cadena productiva, "...porque difícilmente podremos ca~acidad ~:;.:t;:'~:~:~~ ra~p:s~moniosa" y complicada metod?lo-
ser más competitivos si tenemos costos altos por packaging, vidrio, cion , que '.) . 1 ennitiera resultados mas o
hojalata, aluminio, etc." (Clarin, 17-8-90). gía de la negociación sectorial y puntua , ~ .. en la Cwnbre
. ediatos A este respecto , en su mtervenclOn
En este contexto, si en los años anteriores los protocolos sectoria- menos 10m d
de Mín ístros e a . ,
i
ALADl el Canciller Cavallo ponía en claro el
las frustraciones del pasado
les habían resultado útiles para llevar a cabo una apertura bilateral gra- . ' . . entmo por romper con
decidido mteres arg . . . 1 de la empresa:
dual y selectiva -que en la práctica significaba apenas "hacer algunos el contenido economlco-comercla
y por acrecen tar - I logramos en
agujeros en la pared que se levantaba entre ambos paises"--, las nuevas "América Latina debe hacer en pocos anos o ~ue no d ara pasar
autoridades proponían reemplazar la "prudente" y gradual metodología uti- . ta De';emos de proyectar el sueño de la patna gran e IP d . ..
tremta. , d b tomar a ec'Slon
lizada por mecanismos de rebajas arancelarias generalizadas que contribu- . 1 ( ) Somos nosotros los que e emos .
a construir a ... I do de integra-
yeran no sólo a lograr una mayor apertura de la economía sino que, además, política de dejar la retórica e iniciar un proceso ace era
apoyaran el proceso de reestructuración global de la economía nacional:

1
 132 Jorge CampbeJl / Ricardo Roz emberg / G S
usta ve varzman
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la gtobolizaci ón 133
ción (...)" (Intervención de Domingo
Cavallo en la V Reunión de
Ministros de la ALADI, 30/04/90). que valorizaba la autonomía y la independencia de criterio en las cuestio-
nes internacionales, la Argentina privilegiaba el objetivo de eliminar los
puntos de fiicción en su agenda política con EE.UU.' , bajo el supuesto de
Acelerando el proceso: Del A I d, B . que era esa la mejor estrategia para obtener credibilidad internacional y, a
e a e uenos AIres al ACE 14
partir de ello, favorecer la preservación de la estabilidad politica y econó-
Con la asunción del nuevo Presidente brasil _ mica en el plano doméstico. La idea de que la estabilidad macroeconómi-
se completaba con éxito el . ' . eno en marzo de 1990, ca contribuiria a incrementar el grado de credibilidad internacional de cada
ración de la democracia Si ~run~ r~amblO presIdencIal desde la reínstau. WlO de los países fue reemplazando a la visión de que las posiciones po-
Argentino babia resuelt~ pospouran e basasegun da mitad de 1989 el Gobierno líticas compartidas en los temas más candentes de la problemática inter-
'dad ner ta la asunción de I
n es brasileñas su intención de introd ' . .as nuevas auto- nacional permitirían incrementar la influencia política de la región
todología utilizada durante I . < UCIr cambios radicales en la me- (Hirst, 1999) .
. f a prunera rase del proceso d " .
tnun o de la coalición liberal-ca d e negoclaclOn, el
Collar de Mela y -consiguientem:S;: e~';:. encabezada por Fernando Desde el inicio mismo de su gestión, el nuevo mandatario brasi-
mandatario prometía otorgar a la estrategia erle .unpulso que el. nuevo leño hacía referencia a la imperiosa necesidad de "abandonar el discur-
de la administración de José S ~ aper!wista míciada hac ía fines so estéril, irrealista y pseudo nacionali sta, que conduce al aislamiento,
fundización del proceso de int::~ió:~na nuevos horizontes para la pro- la desconfianza y la miope ilusión de la autosuficiencia absoluta". De
este modo, y en el marco de la necesidad de lograr rápidos resultados
Sin embargo, el renovado ánimo í ' . en materia de estabilización macroeconómica y eliminación de la in-
elemento que había result d < d o mtegracJOmsta carecía de un flación , la inserción competitiva en los mercados mundiales y el aban-
a o run amental a lo la di'
etapa del proceso. Las coincid . rgo e a pnmera dono del tradicional esquema proteccionista y anti-importador apare-
S darné . enclas entre los dos gra d .
u enea en materia de pol'f ' n es paises de cían como elementos prioritarios, a los que no debía temerse ya que
nueva estrategia que empezab 1 lC~ ettenor quedaban eclipsadas por la "el pais posee un parque industrial completo e integrado, pudiendo
tín, lo cual amenazaba Con trada e mearse desde el Palacio San Mar- entonces marchar tranquilo para la experiencia de apertura de su eco -
más "viscosa" compleja ucrrse en una agenda política regional nomía" (Mensaje del Fernando Collar de Mela al Congreso Brasileño,
, 'J Y menos arm ónica q I I
período anterior. ue a preva eciente en el 1513/90).

Mientras que para Brasil el cambio d . La política reformista de Collar en materia comercial y fiscal
alteraciones significativas en 1 . . . e autondades no implicaba -que impulsaba importantes limitaciones a los subsidios y las prác-
diplomacia argentina ponía en ;;~:n:on de s~ poJíti.ca exterior, la ticas proteccionistas que eran habituales en ese país desde la exito-
una ruptura con el asad ' estrategia tendiente a generar sa pero ya agotada etapa de la sustitución de importaciones- tenía
los del país con lasPPrin o, ~art1Cularmente en lo que hacía a los víncu-
se . cipa es potencias. De este modo al tiern potenciales efectos positivos respecto de la posibilidad de ava nzar

se ::~~::a:n::':~:;an~:'~::~~ión ("Privilegí~da"; con EE;¡U~ en el proceso de integración latinoamericano. Si en 1986 la integra-

ción con la Argentina había sido la primera experiencia de relevan-
buena medida a los años 80 I dista que habla caracterizado en cia por parte de Brasil de una cierta -aunque marginal- apertura de
. ,e nuevo gobIerno hac ía lí i i
res por poner a la diplom . .. exp rctto e mte- su mercado, la reforma comercial que se iniciaba en 1990 ponía en
crecimiento económico y ~c~~eY atar'a"p(p0hhca exterior l/al servicio del el centro del debate la búsqueda de la competitividad internacional
nes erez Llana, 1992).
y la reestructuración del aparato industrial.
En otras palabras . .
, nuentras que Brasil mantenía una política exterior
En igual sentido, teniendo en cuenta que una más radical aper-
 134 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 135
tura de la economía no aparecía como una alternativa posible ni razo-
nable, el ya iniciado proceso de integración con Argentina resultaba ba i arancelarias generalizadas, lineales y automáticas hasta lIegar a
funcional a la nueva estrategia de política económica y de polít ica re ajas . b araarance anas.
cero, y la eliminación ,de la totahdad de las a:;~e~ todavía vigente l
exterior que impulaba el mandatario brasileño a efec tos de mejorar el Adicionalmente se podía acelerar el proceso a P i d e secto-
margen de maniobra de Brasil en la arena internacional : "en el esce- " 1es, a1 flempo que paraiaos
sistema de Protocolos sectona la casos
nosib ilidad de
nario internacional post Guerra Fria existe una tendencia al surgimien_ res sensibles o de tecnologias de punta se elSAtabtalecla ba/.:: ~misión
to de grandes espacios económicos" (":") Es preciso buscar n uevas for- . 1 E otro orden e e crea
mas para la inserción del país en el mundo". Y en este marco, la ya acordar acu~rd~e~~ad~int~gración (co:Opuesta por doce legisladores
inminente conformación del Nafta y la consolidación de la integración Parlamentana njun " B" " na! llamado Grupo Mercado
ís) un Grupo de Trabajo macro ,
europea en tomo del Acta 1992, sumados a las serias dudas que por de cada país y C "11 rias Ministerios de Econom ía y
Común (conformado por las , a~cI" e t~ como función elaborar y
aquel entonces subsistían en relación con el futuro del sistema multi-
Bancos Centrales de ambos p =l' qu:mdas sucesivas que pennitan dar
lateral de comercio, dejaban poco margen para las dudas acerca de
cuál deb ía ser la opción estratégica brasileña: "Para el Brasil , el gran proponer a ambos goble~oS t ;Sm adoptados por los Presidentes"
cumplimiento a los objetivos y pazos
espacio inmediato es América Latina, con su epicentro económico en (Acta de Buenos Aires, julio 1990)"
el Cono Sur" De ahí, la creciente importancia del proceso de integra-
ción en la región, el cual pretendo profundizar sistemáticamente a lo " lado de 1988 por Alfonsin y Samey bahia sido
largo de mi gobierno" (Discurso del presidente Fernando Collar de S, la fuma del Tra " de "fuga bacia adelante" de incierta efec-
Mela ante el Congreso Brasileño, 15/3/90)" interpretada como ~a especle "dad de los respectivos mandatos, en
"" ", dada la unnmente cad uct 11
nvizacion, " "' bi diferente Tanto Menem como Ca or se
En este marco, al día siguiente de su asunción, Collor acorda- este caso la srtuacion ,era I:~ inicio de ~us gobiernos y disponían de un
ba COn Menem la confonnación de una Comisión de Ejecución del encontraban en esos dias:. Iitica, al tiempo que las coincidencias en
Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado en no - elevado margen de man~o " po rias funcionales a un emprendí-
viembre de 1988 por sus respectivos antecesores, al que calificaba en
materia de politica econonuca eran notob"e:la meta de avanzar "a toda
miento de este tenor. En defi~lhva, SI I ás de cuatro años lo que en
la Declaración Conjunta como de "hito histórico en la relación de
marcha" a efectos de construrr en,poco ID bi tivo por demás ambi-
ambos países". De algún modo, el proceso de integración entre las ad . ta arecia como un o ~e I
dos principales economías de América del Sur comenzaba a ser re- Europa babía lIev o trem~ :: u "te para la efectivización de la inicia-
lanzado" cioso, el hecho de que la ce idato de ambos Presidentes contribuía a
tiva se encontrara dentro del man " "" "
otorgar mayor eredibilidad
I política a la uncrativa.
En el mes de julio de 1990 Collar de Mela realizaba su prime-
ra visita oficial a Buenos Aires , en el transcurso de la cual ambos d ducir drásticamente los plazos
En cualquier caso , el hecho it re la "a uesta" en el sentido de
mandatarios comenzaban a hacer realidad el compartido objetivo de
de la integración bilateral y ~umen ar d Pcomún generaba fuertes
dar un nuevo y decisivo impulso al proceso de integración. De este " di t nte hacia un merca o ,
modo, y a partir de la firma del Acta de Buenos Aires, ambos países encammarse treo ame , . ntina: mientras que para los
debates en el interior de la industria arg~e alg~a manera estaban re-
acordaban reducir los tiempos originariamente fijados en el Tratado de
1988 -diez años pa ra alcanzar una Zona de libre comercio-, estable- empresarios del s~ctor ali~~~~~i~~~o también por el entonces pre-
ciéndose el 31 de diciembre de 1994 como fecha para la puesta en presentandos no solo por a M ta que provenía de dicho sector)
funcionamiento de un mercado común. sidente de la UIA, GIlberto Ion gnla, iverso de productos benefic ia-
id d para amp lar e un "
era una oportum a . . 1 derivadas del correspondiente
dos por las preferencias comercia es aparecían en la "ve-
El proce so de integración contemplaba esta vez un programa de tant del sector azucarero
protocolo. los represen., es '1 la inclusión del azúcar dentro
reda de enfrenten, oponiéndose no so o a

•
 137
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización
136 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
. . 1 . d a un programa de
pa de integración graduahsta Y secton a , pasan ose . t del
del esquema de comercio preferencial sino también al otorgamiento de desgravación progresiva, lineal y automática para todo el conJtn o fi-
beneficios de acceso al mercado argentino de productos alimenticios universo arancelario. A partir de ello las preferenclas comercd'" e1s9~~ (o
que utilizaran al azúcar como insumo (El Economista, 29-6-90). . .. d I 400/< partrr del 1" de enero e
.aban en un piSO rrummo e oa ipulaban) artir
J ás elevado si los acuerdos pre-existentes ya lo esllpulaban , Y a PI .
Esta posición crítica respecto de la integración con Brasil era apo- ro l' eal de redUCCiOnes arance anas
yada asimismo por los representantes de los sectores textil y papelero, de allí se establecía un cronograma m f ias) ara todo el universo
tral (o de incremento de las pre erenclas p .
quienes temían por el elevado desarrollo y escala de producción alcan- semes es fi li , llegándose al 100% de preferencia para Casi
de bienes, que ma izan a,
zados por la actividad celulósica-papelera y la textil brasileña , ligada
todo el universo arancelario, el 1/1/95.
fundamentalmente a las manufacturas de algodón. Del mismo modo, un
grupo de seis gobernadores de distintas provincias argentinas manifesta- . . 1 aíses acordaban que cada una podría
ba su preocupación por las consecuencias laborales y productivas que se
derivarían de la inclusión de ciertas producciones regionales - t é, yerba mante~~r:I:;~o~~;:~~:O~:~::á::i:s~~~~~~nm~ed:r~~~~:~~~~
mate, azúcar, arroz- en el libre comercio bilateral. ruados t~ans~ 0I?aIDe . ados adualmente al cronograma gene-
qule(debl""? lrdslle2nod~ lpn~~~:~) hast~ su final eliminación a principios
ra a razon e /0
Pero, más allá de estas opiniones encontradas, el proceso de
negociación continuaba avanzando durante 1990, a pesar incluso de las de 1995.
dificultades macroeconómicas que enfrentaban ambos países. El con-
vencimiento acerca de la necesidad de avanzar en una rápida apertu- Por el,lado argentino,~er~; 1~c1:::~:c~~sd~~h~a l~~::e~r~~~I~:
ra e inserción internacional de la economía y la idea de que el merca- gama de azucares, buena pradiotelefonía, el café soluble, prácticamen-
do regional era el camino natural para comenzar a llevar a cabo dicha aparatos de audio, ~~d'; artículos textiles (sintéticos, artificiales, de
estrategia, aparecía no sólo como prioridad del gobierno argentino sino te la parllda comp e astas celulósicas calzados
que era crecientemente compartida por sus pares brasileños. lana y de algodón), los p~peles'd~a;:::s :n~e otros. La lista' brasileña
y ropas de vestir, de cocm:a~ de láct:os, legumbres Y hortalizas, el
e
En definitiva, las radicales modificaciones en el formato nego- abarcaba una buena. van. tos materiales eléctricos, aparatos
ciador de los protocolos sectoriales a la liberalización general y auto- tabaco elaborado Y clgamllos, ~ara ~ 'dos a pescado los artículos
if 1 yoria de los iterns releo '
mática, eran explicados fundamentalmente por la reorientación de las fotogra ICOS, a ma 1" ara telefonía e instrumentos
respectivas políticas económicas. Así, el proyecto de liberalización de higiene y tocador, aparato~ e :::~~a y veterinaria, sumando en
y aparatos de medicma, cirugia, O'
generalizada del comercio intrarregional servía como una especie de
total 271 ítems .
lock in de las políticas de apertu ra y libre mercado aplicadas por las
dos economías. En suma, el acuerdo bilateral aparecía como una ini- Del mismo modo, el mencionado acuerdo.incluía ~ cobmproalmi~~
ciativa para consolidar las transformac iones económicas y para respon- . , arancelanas que afecta 3D
de eliminación de las res!ncclOnes no . .. reducido de
tercambio bilateral, estableciéndose un I:~O ~O~llV;Jodo entre las
der a la tendencia hacia el regionalismo imperante en la economía
global (Valls Pereira, 1999).
medidas que podian mante:rs~~ ~ hann: eneB:'i1 y al'azúcar en
que se destacaban las que ce
En noviembre de 1990 y luego de un semestre de activas negocia-
ciones a nivel técnico, Argentina y Brasil firmaban el Acuerdo de Com- Argentina.
plementación Económica N" 14 (ACE 14) en el marco de la ALAD!, incluid lACE 14 se destacaban asi-
Entre otros aspectos incluí os en e
sentando así las bases instrumentales sobre las cuales se acordarla el
Tratado de Asunción. Con el ACE 14 se ponía formalmente fm a la eta- mismo:
 138 Jorge Campbe// / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman El Mercosur en los años '90: de la aper tura a la globalización 139

a) La necesidad de ir definiendo al ún ti o d " . De l lado argentino , la idea de "anticipar" el mercado común y,

macro~c~nómica y sectorial entre los países~ no s%lo p~~:~::~~aClOn por ende, de avanzar en la negociación de un arancel externo común
cumplimiento del cronograma de de .. . IZar el era interpretada como un medio para "asegurar" el acceso preferencial
medio necesario para ir defmiend sgravac~on. SIDO también como al mercado brasileño. En otras palabras, si la zona de libre comercio
cia l externa común que irían dero losdmecla~lsmos de política comer- garantizaba una apertura preferencial casi irrestricta del país vecino, la
mean o e ruturo mercado común ,'
vigencia de un arancel externo común implicaba tener algún grado de
b) La posibilidad de generar acuerdo d .. . control sobre la discriminación com ercial respecto de terceros países.
dustrial al amparo del ACE 14 1 s "e complernentación m-
. ' con e fin de equilibrar" co h
rramrenta de corte intrasectorial el . f . . . n una e- Por otra parte, los beneficios derivados de la conformaci ón de
vigencia del cronograma de desgrav::it~~l~;~::~~~~:1a~~~; por la una unión aduanera que podía esperar Argentina no eran indiferentes
taban p~nsados para los sectores de capital intensivo -e; sid ~os es- del nive l en que se fijara el arancel externo común : un AEC superior
petroquírmco pap 1 l 1 ,. erurgico, a los nivel es vigentes en Argentina Y más parecido a las tarifas exis-
mano de obra' y I e y ce u 0 5a - , que requerían especialización de la
argas esca las de produ . . tentes por aquel entonces en Brasil, facilitaría el desvío del comercio
--como el textil en la A t" s ccion, y para sectores sensibles
rgen m a. regional y limitaría las posibilidades de una inserción competitiva de
la econom ía doméstica en el merca do internacional. A l respecto, el
e) La incorporación de una cláusu la de salvaguardia a ser a l' cUlOplimiento de la anunciada rebaja gradual y progresiva de arance-
ca da en caso de que 1 . P 1- les en Brasil no sólo con tribuía a acercar los es quemas protectivos
cias comerciales, se ~~~i~~ ~:~~~:~~;,e~l~~::~~:t~n~e ~:sl:referen- sino que impulsaba al mismo tiempo la reconversión y reestructuración
taciones de_un producto en un breve período, que causase dañ s impor- de las respectivas industrias.
naza de dano a alguna activid ad. o o ame-
Los compromisos de avanzar en la coordinac ión de políticas
macroeconómicas abrian la posibilidad de generar a futuro un marco de
mayor disciplinamiento respecto de las políticas públicas aplicadas por
el socio más grande. De este modo, se podrían encontrar mecanismos
que perm itieran "administrar" o minimizar las importantes asimetrías
derivadas del tamaño de los mercados, la diferente dotación de factores

la construcción d 1M
u_
En definitiva, 1990 marcab I ini
ción entre las economías d Arg a e 101CIO de. un nuevo modelo de integra-
e entma y Brasil qu
'
. d .
e sena etenrunante para
e ercosur a partir de 1991. Ahora b' . .
y las distintas perfomances económicas/industriales observadas por am-
bos paises en la década del 70 .

:~=i~::Sq~:ei~~~saronbo
este ~ambio de es.trategia~en:c~~~e~'::7~
am s paises en relació n al proceso?
Del lado brasileño, la adopción de un arancel externo común era
visualizada como una vía para posibilitar la "regulación" del nivel del
arancel externo argentino -que en ese momento era más bajo que el
Como se menc ionara anteriormente u d ' . hrasileño-, cuestión que iba a ir ganando importancia en la medida en
cambios gene rados en la , . . ,no e los principales que se fuera cump liendo el cronograma de desgravación arancelaria
mecamca integradora fu 1 I ..
los tiempos para llegar I . e a ace eracion de bilateral. Por otro lado, la existencia de una tarífa común frente a ter-
ción del objetivo de alc~ ~~na d; hbre .comercio y la incorpora- ceros impedirla que se utilizaran las preferencias otorgadas al socio
Este rofund . con ormacion de un mercado común
distin:'.s apre~i::~~n~~ey o:.erab~ el proceso de integración suscitab~ como medio para "triangular" productos de otros mercados, al tiempo
que eliminarian las dificultades y los costos asociados a la adminis-
Brasil. pecu aciones tanto en Argentina como en
tración y control del complejo sistema de reglas de origen que seria
 n 141
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalízació

140 .. ovo Svarzman

Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gust
de los aranceles vigentes con el mundo y cuya última caída debía regis-
nece sario en cas o de qu e e1 proyecto se limitara
. trarse hacia ñn es de 1994. Dado que la nueva fecha de implementación
comercio. a una zona de libre
de la unión aduanera era compatible y funcional con el programa aper-
turista implementado en Brasil, el nuevo rumbo que tomaba el proceso
Además, el arancel externo com ú . de integración podía significar una vuelta de tuerca sobre la liberaliza-
natural" de protección frente a event~~un a~tu~na como un "elemento ción comercial inaugurada por el presidente Collor.
ses socios al tomar indiferente la entr:~apractl~as desleales de los paí-
mundo por cualquiera de los rt dc biene s desde el resto del En términos generales, si bien existía un cierto consenso acerca
pue os comunitario P I '
una zona del libre comercio la a ' s. or e contrano, en de que el automatismo y el universalismo aparecían como una co n-
un "mecanismo de protección art~~~~a~~~_~::~e~:mento requer iria de secuencia directa de los programas de apertura unilateral en marcha
tice que el tratamiento preferencial se limit d origen- que garan- en los dos países y del proceso de globalización a escala mundial,
región. e a pro uctos generados en la
también surgía con claridad que dichos mecanismos contrariaban de
algún modo uno de los objetivos fundamentales del proceso de inte-
Finalmente , el proyecto de unión d gración, que era el de alcanzar un mayor grado de especialización
consecuente compromiso de . a uanera/mercado común - y el industrial Y un consecuente crecimiento de flujos comerciales intra-
. negociar acuerdos co . I
conjunt a con terceros países- penmitilna 1a confo mercia
aclOn d
. . es en fonna industriales. Al mismo tiempo, el cambio de metodología presentaba
dero bloque regional, cuestión de suma i n:n e un verda- como uno de los principales beneficios - tal vez escasamente analiza-
brasileña de asumir un papel d mportan~Ia para la pretensión do por la literatura- el evitar la dificil negociación producto a pro-
gional e internacional. e mayor relevancia en el conci erto re- ducto y el consiguiente resurgir de las presiones empresariales Y sec-
toriales ante cada nueva instancia negociadora.

el proceso de negociación y el camb io d iernpos par~ llevar adelante

En relación a la aceleración de los ti
Si la tradicional metodo logía sectorial babia resultado apta para
para materializarlo --<le los p ot I e metodolog ía Implementado un esquema de apertura muy gradual y selectiva -e incluso en dicho
gravación lineal y automátic: p:~OtO~ se~ton~les al programa de des- escenario las tensiones sectoriales habían terminado muchas veces por
se puede agregar Del lad . o o e universo arancelario-, poco opacar el sentido de la integración "aladista"- , la inclusión de todo el
. o argentino el progr d
ral lanza do en 1990 "obliiga ba''
a a reordenar 1ama e apertura . unilate- universo de productos obligaba, más allá de los costos que objetiva-
caso contrario, la mayor velocidad de l libe ~squeI~a integrador; en mente generaba, a un tratamiento más general y automático.
el mundo podía llegar a tom ar i a 1 era izac ron comercial con
continuaba el ritmo sectori~lary mo~ulobs IdOS efectos de la integración si En definitiva , el geométrico incremento (tanto cuantitativo como
. eqUl I ra o de la eta d 1
os. Al mismo tiempo el h h d pa e os Protoco - cualitativo) de los temas de la agenda bilateral generaba una aparente
lera ra a todo el conjun~o d ~c o. e que la apertura unilateral involu - e incorrecta sensación de que las coincidencias estratégicas entre am-
estrategia de integración gr:d:~lve~:o a~anc~l~r.io, dejaba de lado la bos países en materia de política exterior eran ahora menores que en
niendo fin así a la utilización de ~ le~tlva ImcJal~'Iente prev ista, po- los años precedentes. Pero, paralelamente a ello, la creciente prioridad
una planifi cada estrategia de esp ~tms~,os .secton ales que tendían a que se otorgaba a los temas económico-diplomáticos se traducía en un
vidades productivas en ambos la~~~a~zac.lOn mtrasectorial de las acti- . proceso de integración mucho más vincula do a los intereses comercia-
cho más de plano que en I d e la fr~ntera, enfrentándola mu- les y a la lógica empresarial que a la agenda de la política exterior
e pasa o a las senales del mercado .
"pura" . Las cuestiones técnicas adquirian así creciente relevaocia: "la
discusión se desplaza hoy del se hace o no se hace, al cómo se instru-
tamiento de los plazos del proceso de a as especulaban c~n que el acor-
Del lado brasileño, algunos analist
menta y cómo se aprovecha empresariamente. La atención se desliza
culada con el fin del pro d pertura preferencial estaba vin-
grama e convergencia gradual y descendente
 142 Jorge Camp bell / Ricardo Rozembera / Gusta vo S
.~ varzman
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 143
de lo político a lo económico d I
Campbell, Ámbito Financiero, 7_3~9 ~)global a lo especifico " (Jorg e ficos-, las bases de un sistema de soluc ión de controversias -plasmado
en el denominado Protocolo de Brasilia y que, si bien fue acordado en
dic iembre de 1991, entraría en vigencia recién en 1993 luego de ser
El camino hacia Asunción ratificado por los cuatro parlamentos-, y un régimen de origen, a efec-
tos de garantizar un uso adecuado de las preferencias comerciales que
En marzo de 199 1, tomando como b se iban gestando en el ámbito del comerc io intra-Mercosur.
en,tre Argen tina y Brasi l, se concretaba la fiase el ACE 14 negoci ado
CIOn, El nue vo Tratado ade ' d rrrna del Tratado de Asun - Si bien la participación de Uruguay en el acuerdo "madre" entre
, mas e reafirmar l d
unos meses antes en Buenos A " os acuer os alcanzados Argentina y Brasil venía siendo objeto de continuas conversaciones des-
al "club" comercial y económi~esJ J?c~rporaba a Paraguay y Uruguay de fines de los 80 a través de distintos encuentros de alto nivel entre las
o mas ffilportante de la región . autoridades uruguayas con las argentinas y brasileñas, no pocos obser-
En este marco - y a vadores fueron sorprendidos con la inclusión de Paraguay y la exclusión
po Mercado Común por ~:;uesta del entonces Coordinador del Gru, de Chile del conjunto de países que pasaron a transitar el camino del
lIaman te bloque adoptaba ag uay, Emb. Antonio López Acosta- el mercado común.
Como nombre M d '
(Mercosur), decisión que respondo d crea o Comun del Sur
dejab a en claro la posibilidad de in~~ a os motiv?s: por un lado, se De hecho, el Acta de Complementación Económica Argentino-
rar
cinco años a cualquier otro pa í , rp
bo despues de un período de Chilena, firmada por los presidentes Menem y Aylwin en agosto de
l ais miem ro de I ALAD!
e caso chileno se preveía un pla a - aunque para 1990, tenia un tenor muy similar a la suscripta por Alfonsín y Sarney
I o que era el objetivo últim zo menor- y por otr li ,
' ' . o, se exp icnaba en Iguazú en el año 1985. De este modo, el pais transandino aparecía
creación de un mercado com ún. s persegm3 la 'Integración, esto es, la en un principio como un fmne candidato a formar parte en un futuro
cercano del mercado común que uniría a Argentina, Brasil, Paraguay
El Tratado pau taba las condicione s p I ' . y Uruguay. No obstante ello, el tem or a que una asociación con eco-
cado Común entre los cuatro n»r ara e tránsit o hacia el Mer- nomías inestables y aún inmersas en profundos desequilibrios en sus
t
Iización Comercial progresr:op~~ses partir d~l. Programa de Libera- cuentas públicas pudiera tener efectos negativos sobre el ordenamiento
las barreras no arancelarias l' Inca ~ automatIco, la eliminación de rnacroecon ómico que la economía chilena había alcanzado en los años
de las listas de excepciones : ~o~erclO, el desmantelamiento gradual precedentes, hacía que un grupo importante de funcionarios y analis-
Estado Parte- los cornp . c o programa -establecidas para cada tas de dicho país mostraran poc o entusiasmo por participar en esta
,. ' rornrsos d e avanzar e 1 dí •
1incas macroeconónu'cas .1 n a coor inacron de po- iniciativa.
, y sectona es de di -
comun que entraría en vi oc a .J rsener un arancel externo
anuonización de las legisfaCio partir del 10 de enero de 1995, y la En Argentina, existía la idea de que la eventual incorporación de
"
(normas tecmcas ne s nacIOnales en di , .
requisitos ambo t I ivers as temahcas Chile podia aportar al bloque una salida al Océano Pacífico para sus pro-
, l en a es normas fi ' .
e~c. que hacen a la facilitación de De '.
) z~o y .Itosamtarias, ductos exportables, una presión para el mejoramiento de la política sani-
bienes y factores productiv gocios y a la libre clfculación de taria y de control de calidad, y una posibilidad de coordinación a escala
os.
del Cono Sur de la política minera, amén del impulso que supondría para
Por otra parte, se establecía Lnerí algunas de las economías regionales argentinas. Al mismo tiempo, podía
ta el 3 1 de diciembre de 1994- para e período de transición - has- generar sobre el Mercosur una importante ganancia tanto en materia de
. . una estruCtura in titu ' , .
eJecutIva, un sis tema de l ' 1 s I cional básica y "reputación macroeconómica", en .función de los éxitos alcanzados por el
·
los posibles c au su as de sa lva di
impactos no desead b guar la -para atenuar país transandino, como de seope, en la medida en que se integraría así a
.os so re productos y sectores especí- todo el Cono Sur de América Latina.
 145
ños '90' de la apertura a la globalizaci ón
El MercoslJr en IoS a .
144 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
dadas las importantes asimetrías de ta-
En otro orden de cosas , , 1 di ámí. ca deciso-
Por su parte, Chile podría verse beneficiado con un acceso preferen- , se acordo que a 10
maño entre las cuatro econormas, 1 l eneraba en la práctica
cial a las dos principales economias del continente y una mejor salida al . interna se basara en el consenso, o ~ua g . nhibido de
Atlántico, beneficios que se sumaban a la posibilidad de satisfacer en na . " 1 d del SOCIO mayor que, 1
mejores condiciones sus necesidades de gas y combustibles: "Es funda-
mental que Chile esté en el Atlántico y Argentina en el Pacífico", afirma-
una restncclOD sobre e po er
imponer por sí mismo sus postura~,
cidad de vetar las propuestas negocia
:::s
daba circunscrito a la capa-
provenientes de los demás
ba a este respecto el Presidente Menem, ironizando de algún modo sobre
la superación de un viejo lema utilizado en los tiempos del gobierno mi- socios .
litar (Clarín, 29-8-90). ctura institucional inter-gubem~en-
El Tratado creaba una es~ ~ d por un órgano directivo Y
a
tal para el período de tranSlClOn °drrnC a n y Grupo Mercado co-
Sin embargo, y a pesar de los importantes intereses comunes y . . (C ' 0 del Merca o omu' . d
otro ejecutIVO ons,"J S b s Técnicos). Este bajo grado e
de la afinidad que comenzaba a observarse en las orientaciones de las
mún, del qu~ de~~ndlan once ~v:;:~or la resistencia a repetir la ex-
respectivas políticas económicas, la idea de concretar un mercado co-
institucionahzaClOn estuvo m~ I as opiniones para que las nego-
mún chocaba desde el inicio con el mayor grado de apertura relativo . . de l a ALADI Y' segun a gun A
P enencta . tina y' .
Brasil Y no por un
de la economía chilena. con la existencia en la misma de un arancel . defmldas por rgen 1
ciaciones pudIeran ser . .. De esta manera, las au-
uniforme y con sus mucho más consolidados equilibrios macroecon ó- . l ,,' tereses propIOS .
órgano supranaclOna con ID . di las negociaciones eran las-mismas
micos. En este sentido . mientras el canciller chileno Enrique Silva
Cinuna afirmaba que "estamos todavía con un cuadro arancelario que ~:ed::;::::i~a~a~~Ci~~~n~:e~~ ;:lítica doméstica.
hace que nuestra situación sea muy diferente a la de Brasil y Argen-
roceso de esta naturaleza
Otras voces argumentabadn qdrm.u~:ación institucional suprana-
tina " (Clarín, 27-8 -90), su par de economia, Carlós Ominarni , mante- ue
nía que "un índice inflacionario macroeconómico argentino del diez , . . , 1 únesquema ea n .
requena mtctar ag . ., ofic'lal sostenía que los orgams-
por ciento mensual aleja para Chile las posibilidades de la integración" di .ón la poslClOn ,
ciona1. En esta lSCUSl , Lneri d de transicion y que, a su
(Clario, 27-8-90) . . ., ' \0 durante e peno o
mas preVIstos regman so , C _&: ncia Diplomática para cons-
. ., nvocana a una Oluere
En otras palabras. desde la óptica chilena la consolidación de finahzaclOn, se ca. . . 1 definitivo del Mercosur.
tituir el esquema institucrone
los procesos de apertura y fundamentalmente la estabilización de las
economías argentina y brasileña, era una condición necesaria para . . 1 a establecidos en e\ ACE 14 Y
Dos elementos adICIOnales a os fuy m
' corporado s al Tratado:
emprender el desafio de un mayor acercamiento económico-comercial . h t l momento eran
a los menCIOnados as a e . ' , Parlamentaria Conjunta Y la adop-
con las dos principales economías de la región. Swnado a este repa- . . t de una COffilSlO n , .
el establecll m en o ., arti de la cual los demas rmem-
ro. se observaba una fuerte oposición del sector agro-ganadero dado
ción de una cláusula de adheslO ~ P ~ncorporación al Mercosur a
n,
que la mayor competitividad que exhibia Argentina podría tener d ' negocIar su I . I
bros de la ALAD I po nan . . d 1 Tratado o incluso antes SI e
consecuencias fuertemente negativas sobre las actividades ligadas al . - de VIgenCIa e d d
partir del quinto ano formaba parte de otro acuer o e
sector. AL ADl interesado no torma . ,
miembro de la l " día" lóg icamente el mteres por
., b . 1 lo cua escon I
integraclOn su reglOna, . , d Chile
Lo que se intuía desde un principio -y que luego iba a ir que- abrirle la puerta a la incorporaclOn e .
dando claro con el correr del tiempo-, es que la participación de Uru-
guay y Paraguay en el proceso de integración, más allá de sus tama-
ños relativos, le daban al Mercosur una fortaleza político-institucional
que excedía la suma del peso de las cuatro naciones . lográndose un
efecto multiplicador de gran importancia.

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 146 Jorge Campbe/l l Ricardo Rozemberg / Gusta vo S
vartman
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 147

Entre Asunción y Ouro Pretn, h . d. ' En efecto, estas últimas aparecían como consecuencia de las deci-
. OCien o camino al andar siones de política pública implementadas por cada gobierno (fundamental-
mente a través del sistema de impuestos y subsidios, marcos regulatorios,
A partir de la vigencia del T t d O d
del Protocolo de Ouro Preto d!a a b e Asunció n y hasta la firma etc.), que dístorsionaban las señales de mercado ofrecidas por las condi-
d ora d e l Mercosur estuvo d en . Icrem
d
re de 1994 I
• a escena negocia. ciones "naturales" de cada economía. Se mencionaban, entre éstas, el tipo
trías, por los problemas deri:a~mad a po r ~I tratamien to de las asima, de cambio real, el diferente tratamiento fiscal a las exportaciones, el apoyo
y su impacto sob re el interc ~~ e los CIclos económicos desfasados a la agricultura, el financiamiento a la producción y el comercio, el disí-
alcanzar la unión aduane arn J? reg iona l, y por los esfuerzos para mil costo de la energía, etc.
ra a partrr del 1° de enero de 1995,
En definitiva, tanto por la exis tencia - y el efecto- de asimetrías
El tratamiento de las asimetri '
de orientación de. política . , as, como las dIferencias de tamaño y naturales como artificiales, se temía que estas diferencias de costos de
bate a escala nacional y reecononnca entre los . fu ' infraestructura, mano de obra, escalas de producción, grado de articu-
' al J paises , e motivo de de-
,. gion a o largo de tod I íod lación del aparato productivo, tendencias "activistas" brasileñas, entre
cion y uno de los principales focos ' o e pon o de transi-
ciones desde la firma del Tratado d~e COnfll~~O en la agenda de negocia- otros fenómenos, actuarían en favor de la predominancia industrial del
veces se tendió a confundl' I di Asunción, En este debate, muchas Brasil en el comercio bilateral y que , por lo tan to, resultaba necesario
r as rversas co nceoc í . encontrar una respuesta institucional tendiente a "equilibrar" dicha si-
concepto tan abstracto como el d 1" , peronés IDmersas en un
e aslmetrias" I tuación --o al menos minimizar sus efectos reales- o
comendaciones de política fren ' y, por o tanto, en las re-
para en tarlas.
Durante el período de transición, el Mercosur intentó dar respuesta
. Alg unas de las dife rencias entre las ec ' ..
rect an -y aparecen- como tru onom ías de la region apa- a este tipo de problemas a través de variados instrumentos en la medi-
. I es cturales permane t . da en que la reducción de las asimetrias macro y microeconómicas apa-
ocas IOna es vaivenes políticos E tas dife . n es y ajenas a los
los distintos tamaños reIativ . ; I 1 eren~las "naturales" surgen de recia como necesaria para garantizar una adecuada y equitat iva distribu-
trabajo, rec urso s naturales) ~:' la edas dot?clOnes factoriales (capital, ción de los costos y beneficios del acuerdo . De aquí que los compromi-
ticos y de la dinámica del p' dlmenslOn de los mercados domés - sos asumidos en el Tratado de Asunción en materia de coordinación de
E stado o los Gobiernos Pro roceso
' . 1
e toma d d . .
e eClSlOnes por parte del políticas macroeconómicas y sectoriales, que a partir de 1992 se vieron
1 . VmCl3 es etc las cu 1 reflejados en una agenda bien desagregada y pautada -Cronograma de
en os diferenciales de capac'd d 'd '" a es se ven reflejadas
productivos, 1 a pro uctrva y precios de los factores Las Leñas-, intentaban de algún modo armonizar las diferentes regula-
ciones nacionales vigentes en materia de política comercial, agrícola,
En esta etapa, parecia ciar I . . industrial, tributaria, aduanera, laboral, macroeconómica, etc.
persistir aun en caso de que se 100 que as asJmemas "naturales" iban a
las políticas económicas entre ,,:.r~~~oalto grado de coordinación de En efecto, la Cumbre de las Leñas' aportaba novedades sustancia-
Importante de los fundad t s Parte, revelando una parte les a la marcha del proceso de conformaci ón del Mercosur, en particu-
..
IaCJOn os emores del sect . d . lar las vinculadas a la administración de las asimetrias. En primer lugar,
al proceso de integraci' D or pnva o argentino en re-
metrias surgían _y surgen I on. . e todos modo s, de estas mismas asi- se establecía un cronograma para la armonización de las políticas eco-
un mejor aprovechamiento ~easl pnnclpales oportunidades para alcanzar nómicas que regiría la dinámi ca de las negociaciones hasta el 31 de
. , as ventajas comparati d diciembre de 1994. Al mismo tiempo, se fijaban reglas comun es para la
cJO, siempre y cuando se al vas e cada país so-
.. canzara una buena admi . tr .. negociación con el resto de los países de la ALADI basta el final del
zacJOn de las asimelTías "artificiales", rns aCJOn y arrnon í,
período de transición, con el fin de ir limitando las concesiones a terce-
ros que cada uno de los países socios otorgara a partir de acuerdos bi-
 ón
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globali zaci 149
148 Jorge Campb e// / Ricardo Rozemberg I GuSIal/O S varzman

ejemplos de este tipo de mecanismo s utilizados para "administra!" las

,
laterales -con los que se "perf Hora b an " de algú d
mtrazona- . Y, en tercer lugar " u n mo o las preferencias diferencias de políticas existentes entre las economías de los cuatro paí-
• porque se estrenab " 1
e emp resas binacio nales ac dad . a e esperad o estatuto ses socios.
d , 1 or o entre Argentina B '1
se igua aba el tratamiento di ' Y Tas i, por el cua l
am bos
os na í
paises al otorgado ale as empresas
' I mte gra d as por capi.tales de En particular, la implementación de acuerdos sectoriales aparecía
as naciona es.' a priori como un instrumento de política regional de interés a los efec-
tos de optimizar la utilización de los factores productivos, impulsar la
,El cronograma previsto ara la '"
economicas, q ue ordenaba d P I ' arm omzacion de las políticas especi alización de las diferentes actividades Y alcanzar escalas operati-
t~cmcos
" e a gun modo el t bai d vas eficientes. Sin embargo, el m enor interés del sector privado por
su b grupos que depend ían del G ra aj o e !os once
raba una senal de cornprormso d i E rupo Mercado Com ún, ge ne- avanzar en este sentido y las trabas impuestas por los diferentes gob ier-
'
so e mtegración• cuyo cumpliirmento a ñadi
d
~ ,
e os stados Part
e para con el proc e- nos para aprobarlos, fueron disminuyendo en los bech os la utilidad del
re a las deci siones de los i lna. una cuota de certidum- instrumento. Del mismo modo , los pocos acuerdos aprobados fueron
b
Clarín , 12-6-92). nversore s extranjeros (A lieto Guadagni, desvirtuados en cuanto a su objetivo Y diseño original, convirtiéndo se en
la práctic a en meros compromisos de reserva de merc ado .
?~ este modo , se intentaba crear un .
de pol íticas para la elim inaci . mecamsmo de coordinación Pero, por encima de las negociaciones que se llevaban a cabo en
. Ion o armonizaci di ' el contexto del Mercosur, Y más allá de los instrumentos negociados
ncionaban en paralelo con 1 IOn e as asimetrías que
fu para aminOIar los eventual es efectos negativo s de la transición , aparecía
mática de las barreras aranceleanPrograma de reducción gradual y auto-
. . as intrazona t . d el hecho de que las cconomías de la región estaban comenzando a tran-
persistencra de distorsiones e l ' b ' • .emen o en cuenta que la
flujos comerciales a la existennc': ¡mI Ita regl~nal dejaría librados los sitar -con diferencias de tiempo , de secuencia y de velocidad- un cami-
artificia lmente. J e as ventaj as comparativas creadas no similar en t érminos de transfonnaciones estructurales Y del paradi g-
ma de comportamiento macro y microeconómico, que de algún modo se
esperaba contóbuyera a homogeneizar naturalmente los aspectos regula-
zar el mapeo de las principales ~'f
No obstante el esfuerzo De ociad
or que había significado reali- torios entre las cuatro economí as.
el Cronograma de Armoni . ,po J icas que debían ser introducidas en
izacion y la d fi ' -- ca
dos para avan zar en cada caso b e mJcJ~n de los plazos asigna- En efec to, la con solidación de la estabil idad macroeconórni en
cía dominar la opinión de lo s' ur: a . uena dos?s de esce ptisismo pare- Argen tina a partir de 1991 yen Brasil recién a partir de 1994, contó -
escasas probabilidades I p pros negociadores en virtud de las buyó a la convergenci a gradual de los objetivos inmediatos de la po-
que se e asignaban I ' lítica económica de am bos países, no obstante lo cual continuaron co -
los compromiso s es tablecid ' .a estricto cumplimiento de
, eCI os , As, por ere I Al ' existiendo tres factores fuertemente divergentes: el ritmo de las refor-
sostema que las posibilidades real ' , mp o" ejandro Mayoral
obstante lo cual "si en el año 199;s de coordinación eran limitadas. no mas - más graduales en Brasil, m ás de shock en Argen tina- , la política
sh be~ara a un mercado común con
e ll cambiaria -de ajuste parcial y gradual en Brasil y de Conv ertibi lida d
una coordinación de «m ínima
di
e Tratado de Asunción" (Á b '
»' se a nan e
.
lid l
. ump J o as expectativas en Argentina- Y la tradicioal ori entación m ás "acti vista " de las políti-
m ito Financiero , 26- 6-92 ). cas sectoriales Y regionales en Brasil vis-a-vis Argentina. Estos tres
factores continuarían "agitando" por largo tiempo - incluso h as ta el
. el transe ursa de este proceso de
En, . .. ..
las asimetrías artificiales relevantes l M armoruzacron y eliminación de presente- la agend a de negociacione s del Mercosur.
de uso extraordinario transitori , e
, '
:rcosur
I ono y específico
disponía de instrumentos
Los problemas derivados del desfasaje de los ciclo s económicos y
coordinaci ón. Las cláusulas de salva uardi para compensar la falta de
pro grama de desgravación aran 1 g 'a, las listas de excepc iones al su imp acto sobre el intercambio regional fue otra de las cu estiones re -
ce ana o los acuerdos sectoriales, son
 de la apertura a la globalización
151
El Mercosur en los años '9O.-
15 0 Jorge Campbel/ / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
.• di s sectores generaba el incremento de
fuerte preocupaclOn que en d lve:z elevar la tasa de estadístíca del 3 al
levantes en esta etapa de transición. Las altas tasas de crecimiento ve- las compras al extenor, se eci I • a las . rtaeiones desde Bra-
rificadas en Argentina a partir de 1991, acompañadas de un ambicioso 10% (penalizando proporclOnalm~te;;as !re in'=ona y extra-zona), se
y decidido proceso de apertura unilateral y regional , trajo como conse- sil dado que dicha tasa no díscnmme a en 1 portaciones se dispusie-
cuencia un incremento rápido e importante del déficit comercial, situa- , . . en de remtegros a as ex ' 1
instauró un nueva regun . de productos textiles y ca ~
ción que comenzó a hacerse notoria a partir de mediado s de 1992. La .f a las importacIOnes d
ron derechos especi ICOS di GATT para las compras e
econonúa brasileña, por su parte, sufría en esos años fuertes desequili- zado se impusieron medidas de salva guar laeran numerosas medidas an~
, . d les y se establecr
brios , que se manifestaban en una fase de estancamiento/recesión con determínados bpos e pape r das a las importaciones preve-
altas tasas de inflación . Al mismo tiempo, las depreciaciones del cruzei- tidumping (trece de las cuales fueron ap ica
ro contribuían a mejorar la competitividad de los productos brasileños, nientes de Brasil).
fenómeno que inducía adicionales incrementos en el superávit comercial . bita re ional nuestro país hizo uso en
de dicho pais. Al mismo tiempo , en el am 1 g ardia prevista en el Tratado
. d d 1 cláusula de sa vagu . d
16 oportumda es e a . . 1 ra cuatro a refrigera ores
Al margen de estos fenómenos coyunturales, para algunos ana- . a la mdustna pape e , d
de Asunción (cinco par . . y el resto de muebles de ma e-
listas y empresarios el desbalance comercial con Brasil era consecuen- motocompresores, dos a neumatlcols de porcelana Y polietileno
Y . d l imo aisia d ores 1
cia de las mencionadas asimet rías naturales , que de algún modo pre- ra, tuercas, menaje e a sibili d d misma de aplicar la cláusula de S3 -
sionaban a favor de un desequilibrio comercial bilateral de caracterís- de alta densidad). La posibi 1 a 1 rjuiciOs que ocasionaba, era
ticas más permanentes. vaguardia, más allá de los p';;'t~: es:ty como un obstáculo para el
considerada por funcionano ~, a:;neste sistema se puede transfonnar
s
Esta conjunción de factores contribuyó a que los desequ ilibri os avance deI proceso de integractOo:
. . en el terreno de I a m
. t e gra-
global es del comercio exterior argentino fueran imputados, en buena en una bola de nieve que ImpIda avanzar
medida, a la relación bilateral con Brasil -en 1992 más del 60% ci ón" (Raul Castro, Clarin, 24-10 -91) .
del défici t comerci al argentino era explicado por el déficit con este . la modificación del esquema protectivo
país- o En este contexto, las demandas del sector privado argentino se Pero en cualqUier caso, l' . to del cronograma de
, . ti Y el curop muen .
caraterizaron por reiterados pedidos de "detenci ón" del acuerdo de re- general de la econorma argen ma brasileñas pautado en 1990 -euya ul-
ducción arancelaria previ sto en el Tratado de Asunción, por pedidos de rebajas arancelanas umlaterales fi s de 1994 fuera adelantada
aplicación de medidas de protección frente al incremento de las impor- .' I te preVIsta para me ..
tima caída ongma men 1 . I promedio de protecclOn exter-
taciones provenientes de dicho origen - salvaguardias, antidumping, U vando a que e mve . t
para 1993-, fu e e . . ' idamente de lo prevls o .
etc.- , o por la aplicación de diferentes tipo s de barreras arancelarias y na de ambos paíse s con vergIera mas rap
no arancelarias para las compras a Brasil. Así, por ejemplo, el titular didas adoptadas por el gobierno argen-
de la UIA, Gilberto Montagna, reclaroaba suspender transitoriamente Paralelamente a ello, las me 1 eferencias comerciales mlraZO-
el programa de desgravación arancelaria con el argumento de la incer- tino -que de algún modo afectaban asdPr as del lado brasileño. Si bien
tidumbre acerca de los resultados de los respectivos planes ant iinfla- free tes reaCCIones a vers n
na- generaban ueo . b 'l ñas "toleraron" el incremento e
cionarios y de la caída de una demanda interna en la economía brasi - en un principio las autondad,es. rasi en 1 comercio intra-zona o bien el
leña que potenciaba sus flujos exportadores (Clario, 3-3-91). d stadisbca para e edidas
Argentina de la tas~ e e a las ex rtaciones, la aplicación de ro
otorgamiento de reintegros pod ' . del arancel externo argen-
Como consecuencia de los persistentes déficit, durante el periodo de di tid mping y la re uccion
de salvaguar ia, an u . d 'tal generaron pr ote stas por
transición el gobierno argentino recurrió en varias oportunidades a la apli- tino para la importación d.e bleo: s e capt ,
cación de medidas de tipo general y sectorial para administrar la apertura parte del gobi erno del vecmo pals.
comercial unilateral y regional. Hacia fines de 1992 y en el marco de la
 •

153
de la aper tura a la globaliz ación
El Mercosvr en los años '90:
152 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
· itar hasta el 31 de di-
. un acuerdo para llIDI .
ca de inversiones mtra-z0tm:, . . d los acuerdos firmados con los pal-
Aunque en principio e l gobierno argentino se comprometió a ciembre de 1994 la renegociacwü e Icanzar el arancel externo co-
estudiar algún mecanismo de compensación por la pérdida de preferen- ses de la ALAD!, líneas d~ectnces par;;,os de las alícuotas (entre OY
cias que signific aba la decisión argentina de llevar a cero la tarifa para mún fijando los niveles maxl::~~ ~5~.) y el escalonamiento de las mis-
la importación de bienes de capital, en la práctica este tema nunca lle- 20% con excepciones de. has d unto s de diferencia, etc.).
gó a plasmarse en medidas concretas . mas (a través de once mveles con os P
. . un consenso generali1zado acerca de
Al contrario de lo esperado ex-ante y aun en el marco del proceso A comienzoS de 1994 eXlslla poco significativos Y que se
recesivo por el que atravesaba la economía brasileña, las exportaciones . les alcanzados eran co
que los avance s pa:~la la definición del arancel externo .-
argentinas comenzaron a mostrar una tendencia creciente (entre 1991 y requería idear _ adICIonalmente a . . . n de disciplinas comunes ba-
1993 se duplicaron) . En este sentido, los acuerdos entre ambos países a d . ' ma de negoClaClO . d ero
mún- una agen a muu h la unión aduanera a parur e en
efectos de facilitar la colocación en Brasil de combustibles, autos , trigo sicas a efectos de poner en mar~: el Tratado de Asunción de 1991.
y harina de trigo -donde no sólo se lograron preferencias comerciales y de 1995, tal como se acordara
la eliminación de los regímenes de permisos y autorizac iones previas . U se reafinnaba
. . . d 1994 en Coloni a, ruguay,
para la importación sino también evitar compras de producción subsidia- De este modo , a ImCIOS e fu ' -níento la unión aduanera
. ' d ner en nclonauLI
da desde tercero s pa íses-, fueron reduciendo la tensión generada en politicamente el obJetIvo . e po futura la construcción del mercado ~o-
nuestro país por el incremento del déficit comercial bilateral. -deiando para una indefimda etapa fiiab a instancias de la Argentma,
, tablecldos Yse J a, , . " de
mún- en los plazos prees . . , de "requisitos mmlmos Y
En definitiva, si en el periodo 1991-93 la econo mía arg entina un calendario Y una agenda de negaraocl~~l~~pa que regiría a partir de 1995.
empujaba en buena medida el carro del intercambio bilateral a través . mrmentos..
"nuevos lOS........ u
necesano s P
del fuerte dinami smo de sus compra s a Brasil. al mi smo tiemp o el . mnnen
. . , . os se destacaban algunos ms -
mercado regional fue revelánd ose funcional para la expansión de las Dentro de los reqUlSltos nnnun d libre comercio y otros
ventas argentinas -fenómeno que no se observaba en la relación con
funci amiento de la zona e .
tos vinculados con el . ctcn n la unión aduanera. Entre los pnmeros
otros socios com erciale s como EE.UU o la Unión Europea-. Sin em - más directamente relacIonados coen ara productos exceptuado s del aran-
bargo, recién a mediados de 1994. momento en el que la reforma se identificaban las reglas de ong PI roductos provenientes de zonas
monetaria brasileña ya entraba en su fase de consolidación y los pri- , 1 tralaffilento a as p di . , de los
cel externo cornun, e .ales de la región, la coor maClOn .
mero s síntomas de estabili dad regi onal se hacían sentir, el Mercosur francas y áreas aduaneras especi ti ulo a las exportaciones , la eli-
romOClOn y es un l · n
come nzó a ser valorado de forma positiva por el sector exportador sistemas naciona1es de P . . nes no arancelarias. e tratanUe -
argentino. . . . de las restnccIO .ses
minación y arrnoruzacicü . les vigentes en los cuatro pal
to de los regímenes adu~~ros especI~ a) la nonnativa relativa a de~ensa
oran
Finalmente, los esfuerzos tendientes a alcanzar la unión aduan era socios (draw back y adnuslO n temI es~ala regional, Y el trato nacIOnal
a partir de 1995 constituyeron la tercera gran cuesti ón sobre la que gi- de la competencia Y del consU11l;' o~ ~ la actividad de empresas de los
raron las negociaciones durante este periodo . Desde la firma del Trata - y no discriminatorio para \.~ radlcaclOn ~sitos mínimos vinculados con la
do de Asunci ón y, en especial, a partir del Cronograma de Las Leñas, aíses miembro s. En relaclO~ a los req se contemplaba la necesidad de
las negociaciones encaradas por el Grupo Mercado Común a través de Ppuesta en marcha de la unlon aduanera" contra prácticas desleales de
los II subgrupos de trabajo fueron alcanzando avances parciales entre . de defensa comun , d oor
acordar un mecamsm~ . rtaciones de terceros paIses, ~ e -
1991 y 1993, instrumentados a través de Resoluciones del GMC o De- comercio y salvaguardias para unr:lecer un sistema común de estunulos
cisiones del Con sejo del Mercado Común. Caben citar entre ellos un drninistrativas y aduaneras
dinar las politicas earnbian as,izar es
las nonnas a
régimen de defensa contra prácticas desleales de comercio por importa- a las exportaciones, d e arman
cione s provenientes de terceros países, un acuerdo de protección recípro-
 155
- '90 · de la apertura a la globalizaeión
El Mercosur en 1os anos .
154 Jorge Campbel/ I Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman ., tre los
_ f suscitand o foc os de tenSlOn en
mer trimestre del ano se ueron Iterar el espíritu construc -
vinculadas al comercio exterior de los países, de pautar las futuras relacio- , del Merc osur que amenazaron con a
pals es
nes con los paises de la ALADI y con terceros y frente a organismos in- tivo vigente en ese enton ce s.
ternacionales. . . en ercepciones diferentes de
Estas tensiones teman como ~ng PI agenda externa del blo-
Respecto a los nuevos instrumentos para la puesta en marcha de rt en relaclon con a '1 -
los distintos Esta dos P a e . de la propuesta brasi ena
la unión aduanera, se incluían la creación de la Comisión de Comer- que las cuale s fueron revelándose ~ p~rt;americana) y lo s "flirteos"
cio del Mercosur", la formulaci ón de acuerdos de ajuste estructural y c omercio t u asoci ación con el NAFTA .
d el 'ALCSA {Área de Libre .. una even uaI
el seguimiento y consulta de políticas macroeconómicas con vistas a 1
de la Argentina en re acion a
facilitar el proceso de armonización. . fenómenos obstaculizaban la
N o obstante ello, Sl estos dos dar inicio al Mercos ur
En defin itiva, 1994 comenzaba con una agenda mínima de requi- . . l acuerdos para I
definición de los pnnclpa es . t d e la última fase del P an
sitos - adicionales al ejercicio para materializar el arancel externo co - .. d el lanzamlen o . t _ a
como umon a uaner~, . ' n de la nueva unidad de cuen a
mún- necesarios para alcanzar el libre comercio y la política comercial Real - que incluía la mtrodUCClO . actos estabilizadores que lo
común, así como para la negociación de nuevos instrumentos que pu- mediado s de 1994 Y los primeros ':cradores y empresarios condi-
dieran facilitar el perfeccionamiento de la unión aduanera a partir de ac ompañaron, gener aban ~n~re n:~a avanzar en un mayor compro-
enero de 1995. Las largas y arduas negociaciones mantenidas durante ciones Y ánimos más pro~l~lOS P
el año 1994, cuyos resultados más importantes fueron alcanzados en miso integrador en la reglOn.
las reuniones de Buenos Aires en el mes de agosto, y de Ouro Preto .d nte brasileño ltamar Franco pl~-
en dic iembre, permitieron ir diseñando los marcos regulatorios básicos Hacía fines de 1993 , el Pres~ e fonoa inconsulta Y de algun
necesarios para el funcionamiento de la unión aduanera, teaba en la reunión del. Grupo RlO --en ÁJea de Libre Comercio Sud
modo improvisada-, la Idea de crear ~ año s a partir del 1° de enero
Por otra parte, la posibilidad - an unciada por las principales en- Américana (ALCSA) en un plar:~i~~ada en la reun ión de presidentes
cuestas hacia principios y mediados de 1994- de que la oposici ón se
d e 1995. Dicha propuesta .
fue , d
fue objeto e ana I
álisis para los CanCIlleres
alzara con el triunfo en las elecciones que se llevarían a cabo en Brasil del Mercosur en COloOla y o de 1994. De acuerdo co~ la es-
unos meses antes de Ouro Preto, generaba temores dentro del gobierno de la región durante el mes d~ ma:asileño Celso Amorin, "la Idea ~s
brasileño acerca de una eventual reversión de la estrategia aperturista trategia planteada por el cancIller , do de 10 año s, en el mísmo sentr-
implementada por la administración Collor-Franco. Este hecho contri- tener una ZLC plena, por un ~eno ue comprenda el 80% del comer-
buía entonce s a "incrementar" el interés de los funcionarios brasileños do que el GATI; es dec",. un are~ ~articipación de los paises mlem-
(particularmente del Ministro Ciro Gomes ) por acordar tarifas externas cio regional Y que no prejuzgue a de liberalización comerCIa\. Me
comunes con los países socios, con la idea de que la Unión Aduane- el Mercosur en otros esquemas . I s llámese ALADl o
b ros d cuerdos reglOna el ., d 1
ra aumentaria para un futuro gobierno los costos políticos de introducir refiero concretamente. a. ~tr~s a d se opondrá a la concreclon e
modificac ione s en la política comercial. la 1DIClattVa en na a
Grupo Andino ( ...)
" (La Nacíón, 10-3-94) .
M ercosur
, . d,' car que la inici ativa de inte-
Cuando la agenda externa "contamina" las negociaciones internas '1 - arecia m ' ..
La propuesta brast ena P ,. ' artir de la ne goc laClOn
. matenallzana a p , d
gradón latinoamenc~na se osur con el resto de las eco~omla.s e
Si a inicios de 1994 el escenario regional parecia propicio para individual de cada p~1S del Merc eneró intensos debat es hacia el inte-
avanzar en la negociación de las regulaciones básicas que permitieran América Latina, fenomeno que g
poner en marcha la unión aduanera a part ir de 1995, avanza do el pri-
 156 Jorge CampbelJ / Ricardo R b .
OUm erg / Gustavo S varzmal/
rior del bloque d d El Mercos ur en los años '90: de fa apertura a la globa Jizaci ón 157
" . • a o que esta estrat . .
te era Incompatible Con la vi . egra de negocIación "independ "
1995 . rgencia de la unión aduanera . len- compro misos en materia de invers iones y de disc iplinas comerciales,
a parn- de
abriendo tamb ién la posibilidad a una contribución activa po r parte del
. Si la estrategia brasil eña are ' Gobierno de EE .UU . a la so lució n del prob lema de la de uda externa.
vecino por recuperar el protago:sm~la re~p~n.der al interés del paí s De este modo, si lueg o de la profunda crisis de los años 80 - y en el
amenazado a pa rtir d i ' hemlsfenco -que estab . marco de una economía mundial crecientemente estructurada en tomo
do Ia i . . e a InCorporac " d . . a sIendo
o a inIciativa de confo .. Ion e México al Nafta II'd de la triada EE .UU .-E uropa-Este de Asia- el fantasma de la insignifi-
ti f1 nn acIOn de un bI - eran-
cancia o la marginalización defmitiva de las corrie ntes internacionales
IVQ del resto de los países socios
claro. En efec to, en cualqu iera de ¡: oque sudamericano, el incen.
llevarla adelante no resultaba tan
nego:Jar COn el resto de los países J modahda?es que se eligiera para
de producción y comercio venía quitando el sueño a los estrategas y
policy makers latinoamericanos, el inte rés de la principal po tencia
est.~nan resignando prefere ncias Mer~ ecoodoffil3S de los Estado s Parte mundial por estrec har sus vínculos po lísicos y económicos con la re-
umon ad uanera. osur esde el inicio mismo de la gión era interpretado como un hecho estratégica y políticamente aus-
picio so.
A p esar de la con fu ' .
ta ~~asjleña se
fue "aclar~:o~' genera~~ en un princip io, la pro Ues- La inicia tiva tuvo una acogida muy favorable por pa rte del go-
pohtlca externa com ún del Me r:a vOlvJendose más compati ble c~n la bierno argentino en la medi da en que cont ribuía a consumar el giro
plaba edntonces un formato del tiP:u~;4:~ ,~r~puesta brasi leña contem_ operado en materia de política exterior por la nueva adm inistración
Con ca a país de la ALADl o ro .- os cuatro Estados Par tes peronista. En ese.sentido, para el presidente Menern "la In iciativa para
~ar dJfer~ntes acuerdo s y exte~de~o d,elPalses _ con la idea de alcan- las Améric as se inserta en el proceso de profunda transformación que
moamen cana . as! a zona de libre com erctu . 1a- se está ope rando en la economía internacional signada por la confor-
mación y el afianzamiento de grandes agrupac iones regionales (...).
A . Por parte de EE.UU . plantea un renovado compro miso de esa nación
parn r de esta estrate ia 1 •
negociaciones COn Chile Boli~a' p os palse~ del Me rcosur iniCiaban para con los sis temas democráticos" (Ámbito, 13-6-91). Pero , más allá
en una prim " acto Andmo y M ' . de estas declaraciones y las del mandatario norteamericano - "no es mi
acordar . era etapa la multilateraliza ción del tri eXICO, p~ra lograr
, aslffiJSmo, una convergencia pa nmonlO hJstón co y intención que la Iniciativa para las Américas sea sólo un sloga n''-, el
zar Zonas de libre comercio a di _gradual y automática para alean, propio Menem dejaba en claro el prioritario inte rés arge ntino por
tez anos . - avanzar en una negociación más concreta y fact ible, como por aquel
. . O tro escollo can que se . entonces parecía ser el Mercosur: "la Iniciativa del presidente Bush no
~DJc~ativ~ d~ las Am éricas, pr:~~:~t~ el proceso negociador fue la es una política integracionista sino una zona de libre comercio que va
us en J unIO de 1990 en el ma d a p or el en ton ces presidente des de Alaska hasta Tierra del Fuego . La integración es un p aso más
C
c?l~ que en dich o país se otorg: ?.
e una ceremonia con el proto- profundo . Y a eso vamos: hacia la integrac ión" (Clarin, 27-8 -90).
clml~n.tos . A partir de esta ro uunlcamen.te a los gra ndes aco nte_
-y bas lca men te la relac · · p P esta, la Integraci ón hem l' s" . En este contexto, poc o después de la firm a del Tratado de Asun-
l ' IOn Con los EE UU renca
ugar mas activo en la a e d " . .- comenzó a oc u ar ción, los paises del Mercosur daban un importante paso para reformular
América Latina g n a econo mJca/Comercial de los .p un sus relaciones politicas y económicas con EE.UU . Asi, el 20 de junio de
. ~s~de
1991 y ante la presencia del Presidente Collor y los Canc illeres de los
L~ novedosa prop uesta no se 1" . cuatro países, se firma ba en Washi ngton el den ominado Acu erdo del
comercial sino que, además incluíaJm!~ba a la esfera estrictamente Rose Garden, en virtud del cual se creaba un Consejo Consultivo sobre
, en re sus obj etivos el logro de Comercio e Inversiones, fijándose las bases para estrechar los lazos
comerciales entre ambas áreas.
 158
Jorge Campbell / Ricardo Roz ember a I G
6 ustavo Svarzma"

, Este Acuerdo, el primero ue fi El Mercosur en los años '90: de la aper tura a la globalización 159
pars bajo el formato "4+1" t ~ umaba el Mercosur can un t
e onsu Ítas re--r
las reCIprocas sobr • ema .como ob~e ' tirvo generar un &': creer
. e asuntos ligad Ía Ii .oro de cación" para el gobierno brasileño. Al respecto, muchas de las dudas que
I
y a a Identificación de Oport 'd os a a lIberalización COme . I parecían continuar existiendo a lo largo de 1994 en el equipo económico
unr ades de Inversión. Tela
argentino en relación a la conveniencia de avanzar en la negoc iación de
A tal fin se establecía un m . los mecanismos que garantizaran la pue sta en funcionamiento de la
metodología para el intercambio~amsmo de consultas -fijándose una unión aduenera en 1995, eran atribuibles , en parte, a la resistencia a
una agenda de acción inmediata e. mlq~letudes de ambas partes_ y perder el manejo soberano de su política comercial -esro es, limitar el
operacIón el " que me UJa, entre otras .
n as negOCIacIOnes del GAIT ' cuestiones, Co- Mercosur a una zona de libre comercio-, de modo tal de estar habilita-
rreras al comercio y facilitar las inv . ' medios para eliminar las ba- dos a una eventual "invitación" del gobierno norteamericano para ingre-
~UestlOnes vinculadas a la pratee . ~rslOnes en el continente~ y otras sar al Nafta.
mtelectual , el combate de los sUbs"~lOn de los derechos de propiedad
t~ansferencja de tecnología Jos re! lO S. -<:0
particular Jos agricolas- la Si bien para la Argentina formar parte de la lista de paises "ele-
nos y temas de acceso a J~s me qduenffilcntos sanitarios y fitosan¡'ta gidos" aparecia como un elemento prioritario, argumentando frente a
rca os . -
sus socios que ello podría contribuir a acercar el bloque a las econo-
Si bien el avance de las . mías del norte, durante la primera mítad del año 1994 y hasta tanto se
tores tales como el dife d conversacIOnes se veía limitado po ~ fueron diluyendo las posibilidades de acceso inmediato, el proyecto
A' ren o sobre las r Jac-
. rgentma, la política brasileña de r ~atentes farmacéuticas Con Nafta "contaminó" las negociaciones regionales y dificultó los avances
tica , la 'política "discrecional'" de deferecci ón de su, sector de infonná_ hacia la concreción del mercado común.
comercIO norteamericana -que afec~:nsa/ontrapracticas desleales de
tm~= Como caños de acero, textiles a e mgreso de productos argen- De este modo, Argentina se enfrentaba con un verdadero dilema
se- , o las ofertas norteam ' y cueros al mercado estadoun,'d de politica exterior, Si bien para muchos analistas el ingreso al Nafta
. m~~~t " " · ~-
que a mstancias de la Argentina le . ~g~ subSIdIado a Brasil -país traeria aparejados importantes beneficios, no pocos se mostraban parti-
ana
pensatonos a la importación de d ·n;:m Impomendo derechos corn darios de esperar a una supuesta segunda ronda de negociaciones previs-
~afta por el Congreso norteameri;c os Prod~ctos_, la aprobación de¡ ta para el año 1997. Respecto del Mercosur, a pesar de las serias limi-
rapldamente el panorama hemisfé:~, en novIembre de 1993 modificó taciones en materia de coordinación de politicas y de la fijación del
arancel externo común, el fuerte incremento de los volúmenes de inter-
La puesta en marcha de Je ¡ ., cambio y el estricto cumplimiento del cronograma de reducción de gra-
cuencias políticas inmediatas p;atn~egraClOn en el Norte tuvo cense. vámenes y de desmantelamiento de la lista de excepciones acordada en
tIempos estaba concentrado en las: pro~es.o Mercosur, que por esos el Tratado de Asunción, le jugaba claramente a favor,
del arancel externo com ún E egocIaCJones tendientes al dis -
. n este se tid I eno
COmenzaron a presionar por una de n ~ ~: os restantes países socios Sin embargo , a pesar de las sucesivas marchas y contramarchas
que: era insistentemente mencion d fimclOn de~ gobierno argentino
Chtle - para formar parte de la
Nafta .
t;
cKomo candIdato firme -luego d~
rs a antor/ClInton para "
en relación a la dictomía Mercosur-Nafta, la imposibilidad del Poder
Ejecutivo norteamericano de obtener del Congreso -de mayoría repu-
blicana- el fa st track a efectos de facilitar las nuevas incorporaciones
ngresar al
al Nafta, diluía cualquier perspect iva de ingreso inmedia to.
Si la iniciativa brasileña del AL
resto de los paises del Mercosur el in;S~ generaba resquemores en el Al mísmo tiempo que el tema del Nafta jugaba en "contra" de la
en la lista de países que podrian " eres argentmo por estar presente conformación de la unión aduanera, en Argentina -<:n especial desde el
mgresar al Nafta resultaba una "p Ministerio de Economía- se continuaba especulando acerca de los cos-
rovo-
tos adicionales que acompañarían mayores compromisos en el ámbito

7
 160 Jorge Campbe /l l Ricardo Roze mberg / G
ustavo SvafZman
El Mercosur en los años '90: de la aper tura a la globalización 16 1
regional. En este sentido I
ca económica e . e estre~ho margen de maniobra e
sumado a las d:d::r:~~s;'%:: vIgencia del Plan de Conve~:~i~~liti­ A partir de este escenario, en el cual resultaba dificil evaluar la
eco?omia brasileña, planteaban ~:~:a de la p eiformance futura d:~ sustentabilidad a mediano plazo del proceso de crecimiento de la eco-
d UCIT el margen de man í b acerca de la conveniencia d nomía brasileña, a lo largo de 1994 se fueron atravesando las tres eta-
. lora~~~ . e~
pas previs tas en el Plan CardosolReal tendientes a lograr un rediseño
Zona de libre comercio vol . a comercIaL La opción po I
. via a tomar ti r a
na a la Argentina de campar!" 1 uerza en la medida que exim ' de la dinámica macroeconómica en el país vecino: la primera, a par-
de la política comercial con el ~~toarancel ext~rno y otros instrument~~ tir de la creación de un Fondo Social de Emergencia de 15,000 millo -
ante cualquier shock ext .de los SOCIOS. Se especulaba así nes de dólares para financiar el déficit fiscal previsto para 1994 y al-
moneda podría ser even~:7r:::t:tI;O, la Imposibilidad de devalu:~: gunos programas sociales; la segunda, a partir de la puesta en vigor el
aranceles, cuotas de importa " ompensada con el manejo de 1 l °de marzo del programa propiamente dicho con la creación de la
cron y reembolsos al , os URV (Un idad de Referencia Variable) , como paso previo a la ins-
as exportacIOnes.
En definitiva, la opción estr té . trumentación de una nueva moneda (el real) a partir del IOde j ulio de
~n.trar en contradicción con cierto: egJ~a .de la unión aduanera parecía ese año.
lítica económica argentin ' I objetivos de corto plazo de la p
d Iíb a, a necesIdad d 0-
A partir del shock de expectativas generado por el nuevo plan,
e 1 erta d para lograr equilibrar el e contar Con mayores grados
plazo para la reconversión y rnod . sec~?r ex te~o y tener un mayor del fuerte crecimiento del ingreso de capitales extranjeros y de la reac-
rera doméstica. erruzacIOn de Ia mdustria manufactu_ tivación de la demanda interna, la economía brasileña alcanzó en 1994
el ritmo de crecimiento más alto de la década del 90 '(5,7%), aun con
una inflación superior al 900% anual, pero un 60% inferior a la regis-
Las asimetrias macroeconórnicas
bloque generaron numerosas t . entre los dos socios mayores del trada el año anterior.
1991 -93, La inestabilidad de I enslOnes: fundamentalmente en la etapa
el déficit fiscal y el endeUdamia economla brasileña, la elevada inllación Este escenario fue desarticulando las demandas "protectivas" de
.. d i entomtemoy t ' las firmas argentinas en relación al Mercosur y a Brasil. Mientras que
ruon e os sectores público ' ex erno, aparecían en op í-
b ' 1
o stacu os más important Y pnvado ar ti
gen rno corno aJgunos de I el saldo comercial con la región resultaba positivo por primera vez

I
, es para avanzar l os desde 1991, si bien en apenas u$s 20 millones, la balanza comercial
aqur que la puesta en marcha del Plan Rea e proceso de integración. De
Jo al proceso de negociaciones. al planteara un nuevo obstácu- con Brasil contin uaba siendo desfavo rable, aunque de modo parale lo
se profundizaba la tendencia ya observada durante 1993 en cuanto a la
No obstante ello, desde 1993 ' creciente expansión de las ventas argentinas a dicho mercado (que
menzado a transitar un nu la economla brasileña habia co- aumentaban a una tasa aún mayor que las compras desde el país veci-
o evo sendero de '. no), Así, el déficit comercial bilateral de u$s 1.700 míllones observa-
~Ia con un elevado nivel de inestabilid d CreClmlen~O, .aunque toda-
na. De hecho si bie I a macroeconornlca y cam bi do en 1992, se reducía a U$S 670 millo nes en el año 1994,
o ' n a economía b '1 ~ . la-
r~J ena creci ó en ese año un
o
4,2 }b - y Argentina un 5 70/0-- .
sultado de 2477% fr t' l ' la mllaclOn anual de Brasil hab ía De este modo, la consolidación del Plan Real en Brasil aparecía
. . ' 0, en e a 7,4% de la ' re-
el creCImiento conjunto del PBi I ArgentIna. En este marco como una de las señales positivas más importantes para la Argentina, en
Impulsaron fuertemente el interc~b ~ ~~baJas arancelarias recíproc~ la medida que permitía revertir graduahnente las expectativas "defensivas"
en un año cerca del 30/}{ d la ola Ilateral. el cual se incrementó de una parte no menor de los empresarios nacíonales. Con la estabiliza-
argentinas hacia el merca~o ~s ;a~dose el desempeño de las ventas ción de la economía brasileña y el comienzo de un breve ciclo de creci-
un 68%), rasr eno (que crecieron durante 1993 en miento simultáneo, se generaron las condiciones básicas para alcanzar
algunos consensos fundamentales que hicieron posible la finna del Proto-
colo de Oura Preto hacia fines de ese año.
 n 163
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalizació
162 -e. / Gustavo Svarzman
Jorge Campbelf I Rica rdo Rozembere

encontrar algún tipo de respuesta a estas demandas. De este modo, se

aceptó que unos 1.200 productos conti nuaran siendo beneficiados por
las regulaciones de los acuerdos bilaterales hasta el año 2001.
Los prolegómenos de Ouro Preto: mucho ruido y muchas nueces
De manera simila r, las autoridades paraguayas solicitaban
El ejercicio de consensuar elementos comun mantener como excepciones al arancel externo común más de 1.500
guIar la libre circulación de biene 1 1 g0 es que permitan re-
la instrumentación de mecanismossd: o 1,3: del me~cado ampliado y pr oductos. Finalmente, Y luego de una dur a negociación, Argentina
tuvo sin dudas una elevada COmPlejilrodltl~a c~me~tal externa.común
y Brasil aceptaban sumar 99 posiciones adicionales a las 300 pre -
vistas originalmente en las li stas de excepciones para el resto de
no sólo los intereses de cada país sinoat~ : ,e ¡rusmo se conjugaron
uno estaba dispuesto a asumir. ro len os trade off que cada los países soci os.
En definitiva, el avance de las negociaciones exigía, además de
"se acordaba todo o no se acor:a~gaO~:Cl~nes.
El caráct er global de las .
lo cual significaba que
la indispensable voluntad politica de las partes, una alta dosis de prag-
resultado fuera balancead da '. apun taba a asegurar que el matismo, flexibilidad Y realismo, a partir de lo cual los encuentros
o y que respondiera a ilib . mantenidos a lo largo de 1994 -en una de las pocas etapas en las cua-
e los intereses en J'uego . As'1, eua lqUler
. conflicto
. un equ iib1 no general
.
d . les los principales países de la región transitaban un sendero común de
obligaba a repensar todo el acuerdo global a I I que se I a suscitando
de este nuevo obstáculo. a uz de las irnplican ci as estabilidad Y crecímiento- permitieron crear las condiciones mínimas
y los marcos básicos para poner en marcha, a partir del 10 de enero de
1995, los dos nivele s de inte gració n Y relacionamiento defin idos: la
Dos ejemplos de lo acon tec ído en las nezoci .
reunión de Buenos Aires en agosto ~: 1~~4as :.go~13clones dur~te la
configuración del espac io de libre comercio y el establec imiento de la
tades: la posición de Urugua d pu en Ilustrar estas dificul- política comercial externa común.
bilaterales con Argentina y B:'7I'~l~~ la continuidad de los ~cuerdos
autoridades paraguayas d ibí E Y PEC- y la pretensi ón de las La conformación del espacio de libre comercio a partir del cum-
e rec i Ir un tratami t d ' plimiento del cron ograma de caída gradual y automática de los de re-
liado. En efecto , cuando en díIC ha reuruon
.•
lasenpri
o e. pars
I d" menos desarro-
. chos aplicados al comercio intra-zona Y del virtual desmantelamiento
pecto de la definición del I ' nncipa es uer encias res-
I~ormatica
. . aranee externo comun p b' d . de las principales restricciones no arancelarias que históricamente res-
se babian resuelto y se habia ale ara lenes e capital e
nwn ero de excepciones al aran I
ce externo comun I
~do consensot 'dad
acerca del
\ tringieron los flujos comerciales de la región, sin el acompañamiento
de una armonización de políticas Y eliminación de asimetrías, generaba
yas plantearon su deseo de mantener los ' .as au on es urugua-
fuertes demanda s de un sector industrial partidar io de diseñar mecanis-
acuerdos bilaterales CAUCE-PEC (1 beneficios establecidos en los
1995). Esto significaba extender arao~q~~ caducaban el 10 de enero de
mes de "administración" del comercio para la etapa que se iniciaba en
1995. A este respecto, como contrapartida de la propuesta argentina de
negociados en ambos acuerdo p umero unportante de productos
s, que representaban un .. crear "nuevos instrumentos", fundamentalmente acuerdos de ajuste
del comercio con estos países 1 'bT dad a porclOo sustancial
régimen de origen ALADI ' as POSI I1 es de contmuar utilizando el estructural y continuida d del régimen de cl áu sulas de salvaguar dia

u~
- rnenos estncto q I b d intrazona, Brasil aceptaba incorporar una suerte de waiver transitorio
cosur- y los regimenes de draw back dmi e apro a o para el Mer- para algunos sectores , lo cual se traducía en un perio do de transición
tas intra-zona, y a SIDO temporana para las ven-
mayor para insertarse en la nueva situación de competencia.

Si bi en aceptar estos ben efi cio h b ' . El régimen de adecuación ñnal a la zona de libre comercio, nego-
espíritu de la unión aduane I s . u lera conspira do contra el
globa l de la nego ciación enr~, ~ ~ecedsldad de pr eservar el equilibrio ciado originalmente en una reunión entre Argentina Y Brasil llevada a
a op lea el gobierno uruguay o requería
 164 Jorge Campbe /l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
cabo en una estancia de la Provincia de Buenos Aires durante una "in-
ternación" de tres días (en julio de 1994), devino un hito funda menta l
para llegar con éxito a Ouro Preto. A través de este régimen se o tor-
ga ba un pl azo máximo y único de cu atro años (a partir de l 1.1.95)
para que algunos produ ctos -que figuraban co mo remanentes en las
lis t~ de. exc e~ciones al programa de desgravación arancelaria y que
hablan sido objeto de salvag uardias en el comerc io regional o multila-
teral- mantuvieran sus aranceles nacionales en el comercio intrazona, los
que debían ir desaparecie ndo en forma gradua l y automática hasta llegar
a cero a fines de 1998 (en los casos de Paraguay y Uruguay este plazo se
ampliaba hasta fmes de 1999).
En este régimen , Argent ina incl uyó 22 1 productos (básicamente
siderúrgicos , textiles, cal zado s y papel), Brasil 29 (fundamentalmente
productos del caucho y textil es), Paraguay 427 (textiles , ca lzados, pa-
pel , productos alim entic ios , siderú rgicos) y Uruguay 101 8 (textiles
alimenticios , químicos, siderúrgicos , papel). ' tanto se llegara a la armonización tributaria regional -de interés argenn-
. . A l mismo tiempo, la conformaci ón del mercado ampliado exigía
eliminar las barreras para-arancelarias que continuaban vigentes en el
comercio intr azona y armonizar las medidas sanitarias, fitosanitarias,
de no rmas técnicas y de calidad, que afectaban el libre intercambio
entre los países socios. A estos efec tos, se acordaba un cronograma de
armonización y eliminación de las restricciones no arancelarias, creán-
dose un Comité dependiente de la Comisió n de Comercio del Merco -
sur para asegurar su cumplimiento. Por otra parte, teniendo en cuenta
las difi cultades de tipo operativo que pudieran requerir una respuesta
urgente, se creaba en el ámbito de la propia Comisión de Comercio un
procedimiento de consulta permanente, actuando la Com isión como
una suerte de "Tribunal de primera instanci a" en las reclamaciones
pre sentadas po r los Estados Parte.
De l mismo modo , los países asumían el compromiso de analizar
en forma co njunta las po líticas públicas vigentes en c ada uno con
mi~as ~ a~canzar algún tipo de disciplinamiento común que permitie-
ra ir elim inand o las asimetrías artific iales vigentes en el ámbito regio-
nal. Para ello, se creó un Grupo Ad Hoc a efectos de elabo rar una
propuesta de armo nizac ión de aquellas norm as y políticas qu e fueran
inc ompatibles c on la unión aduanera . Con e l tie mpo, el Grupo se
n _
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la"globalización 165
mostró incapaz de alcanzar resultados co ncretos, de algú n modo debi-
do a la im pos ib ilida d ev idenc iada por los país es de "bl anqu ear " sus
esquemas de promoc ión y a la falta de vol untad par a alcanzar una
respuesta coordinada a los problemas que la exis tencia de los mismos
presentaban.
En materia de promoción de exportaciones se firm ó un acuerdo ge-
neraJ (Dec. CMC 10194) que limitaba los incentivos comerciales, financie-
ros y fiscales a ser otorgados por los países miembros en el comercio con
terceros países, al tiempo que inhibía el uso de estos ins~entos ~n ~l
intercambio intrarregional. No obstante, reconocía la necesidad transitoria
de los Estados Parte de continuar haciendo uso de alguno de ellos para las
ventas regionales. Así, se reconocía la posibilidad de otorgar financiamien-
to de largo plazo para bienes de capital -cuestión que "respondí~" a los
intereses brasileños, habituales usuarios de este tipo de beneficios-, la
posibilidad de continuar con la dev olución de impuestos indín;tos hasta
no, ya que posibilitaba la continuidad de los reintegros intrazona que, no
obstante ello, fueron eliminados a partir del 10 de enero de 1995 por ra-
zones presupuestarias-, la pos ibilídad de continuar haciendo uso del me-
canismo de draw back y de admisión temporaria, en todas sus acepciones,
sólo para los productos incluidos en las listas de excepci~nes al arancel
externo común, hasta tanto convergieran al AEC establecido.
Otros de los incentivos habitu almente utilizados para fomentar las
exportaciones fueron los regím enes para zonas francas y ár~as aduane-
ras especi ales. Estos regímenes preveían, entre otros beneficios, la exo -
neración de derech os de importació n para los insumas o partes que ,
luego de atravesar un proceso produc tivo, eran exportados como compo-
nentes del bien final. Además, ex istían zonas francas comerciales, en
donde el bien final podía ser importado íntegram ente sin pagar arance-
les abonándolo cuando ingresa al territorio no franco o cuando es ex-
po~do a terceros países. A fin de establece~ un régimen que orde~ara
las distin tas normativas existentes, el Consejo del M ercosur aprobo la
Dee.CM e N"8/94 en virtud de la cual los Estados Part e se comprome -
tieron a aplicar el arancel externo común a las mercaderías provenien-
tes de estas zonas.
Cab e seña lar que durante el periodo de transición estos produc-
 166 Jorge Compbe/l / Ricardo Roze mberg / Gustavo Svarzm an
tos eran considera dos como origi narios de los pa íses socios Y. por lo
tanto. gozaban de las preferencias Me rcos ur. Por consiguiente la Dec
CMC 8/94 generó, a partir del 1/ 1195, un cambio importante p~a esta~
regiones, afectando fundame nta lmente a las zonas francas urugua y
. Id
ya Insta a as, a los proyectos que comenzaban a barajarse en Argenti -
M
~a. a las zonas de pro~esamiento de exportaciones brasileñas y a las
areas aduaneras especiales de Tierra del Fuego y Manaos. De todos
modo~, a través de un Acu erdo Bilateral entre Argentina y Brasil se
a~ordo que .Ios pr?ductos provenientes de estas dos últimas áreas pu-
dieran contmuar ingre sando a ambos países sin el previo pago del
aranc el externo común, asegurándose así el cump limiento de las reglas
de orig en.
Fina lmente , a los efectos de lograr que la zona de libre comer-
cio se c.onstituya en un área libre de comportamientos no competitivos,
I~s gobiernos acordaban velar por la transparen cia y po r evitar el sur-
gimiento de conductas econ ómic as predatorias o nocivas. Así, se com-
prometieron a trabaj ar en pos de una norm a Mercosur en materia an-
titru st para g~ ran tizar una competencia limpia y tran spa rente en el
~ercado ampliado. A ese respecto se estableció que . hasta tanto estu-
viera ~onsens~ado el ~rotocolo com ún de defensa de la competencia,
los paises pod ían connnuar haciendo uso de las legislaciones antídum-
ping y ant isub sidios en el comercio intrazona.
Por otra parte, la Comi sión de Comercio del Mercosur creaba un
C~mité especi alm ente dedicado a la elaboraci ón del Reglamento Co-
mun para l.a Defensa del Con sumidor y establecía que, hasta tanto se
aprobara dicho Reglamento, cada Estado Parte aplic aría su legislación
nacional de defensa del consumidor y los reglamentos técn icos pert i-
ne ntes a los pro ductos y servicios com erciali zad os en su territori o
poniendo especial cuidado en que esas legislaciones no resultaran una
sobreimposició n de exigencias a los product os pro venientes de los
países socios. En todos los casos. se pretendía asegurar el mismo trato
que el brind ado a los productos y servicios naciona les.
En forma paralela a la puesta en marcha del espacio de libre co-
mercio , el lo de enero de 1995 fue implementada forma lmente la polí-
tica comercial externa del Mercosur. Este hecho se materializaba funda-
mentalmente a través de la adopción del arancel externo común, con
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globa Uzación 167
una protección nominal promedio del orden del 11% Y un nivel arance-
lario máximo del 20%, y el compromiso de implementar un conjunto de
políticas comunes (salvaguardias para el comercio extrazona, mecan is-
mos antidump ing , negociaciones externas, entre otras). El nivel acordado
para el arancel externo común afianzaba los procesos de apertur a unila-
teral que. en los últimos años, habían venido impulsando los principales
paí ses socios . En este sentido, el arancel máximo del 20% - y más aún
el promedio del 11% arriba señalado- se encontraban muy alejados del
ni vel ar ancelario del 35 % con solidado po r lo s países socios en el
GATT/ü MC, y del promedio arancelario vigente en cada Estado Parte
hacia 1994 (del 14,3% en Argentina y del 13,2% en Brasi l).
La definición del ara ncel externo común tomaba co mo pauta
general la imposición de las escalas más baj as . entre el 5% y el 10%.
para los insumas de uso difundido (siderúrgicos, químicos-petroquími-
cos, celulosa y papel ) y 1M más altas para los bienes de cons umo fi-
nal. En efecto, tanto los bienes de con sumo final duraderos como los
no duraderos quedar on en el tope con aranc ele s promedio del 18% y
19%. Los bienes de la cadena alimenticia, especialmente los elabo ra-
dos, se ubicaron por encima de la media, en alrededor del 14%. Los
aranceles para los co mbustibles. por su parte, quedaron en un nivel
arancelario cercano a cero .
Las negociaci ones para alcanzar el arancel externo comú n pusie-
ron en evidenci a las diferencias existentes entre las estructuras protec ti-
vas de los paí ses miembros del Mercosur. En el terreno agrícola . la
postura brasileña propugn aba alícuotas nominales más bajas, justificadas
de algún modo por las necesidades de abastecimiento qu e surgían con
fuerza a partir del programa de estab ilización y de las necesidades de
mantener los precios internos bajo control. El gobierno argentino, por su
parte, temía que aranceles bajos para productos como leche en polvo.
trigo, caroe y arroz perjudicaran sus posibilidades de acceso al mercad o
brasileño, sobre todo teniendo en cuen ta los niveles de subsidios existen-
tes en el com ercio mundial de estos product os. Finalmente, el acuerdo
para productos agrícolas se alcanzó en niveles situados entre el 6% y el
12% ad va/orem .
En el caso de los sectores industriales, la estruc tura arancel aria
de los dos paí ses revelaba capacidades productivas diferentes y, por lo
 168 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
tanto, distintas estrategias de negoc iació n para e l establecimiento del
arancel externo común. Uno de los puntos de más dificil resolución se
vincu laba con la adopción del arancel para bie nes de capi tal e info r-
mática . y tel~comunicaciones . La reducción de la tarifa a cero para
estos bienes Implementada por Argentina hacia mayo de 1993, tontras-
taba con las aspiraciones brasileñas de continuar con su programa de
protección para su industria de bienes de capital e inform ática, donde
se ob servaban aranceles del orden del 20%.
Finalmente, en la reunión de agosto de 1994 se acordó un arance l
externo co~ún del 14% para bienes de capital, al cual irían convergien-
do progresivamente el arancel de Argentina -en forma ascendente- y el de
Brasil -en forma descendente-, de acuerdo con un cronograma preestable-
cido que culminaba en el año 200 1. Además , se aco rdaron aranceles me-
nores (e incluso algunos con alícuotas del 0%) para un conjunto de bie-
nes de capital no producidos en la región -que provenían fundamental-
mente ?~I régimen de ex-tarifarios brasileños- o menos "sensibles" para
las a~~lVIdades productivas de los Esta dos Parte. Al mismo tiempo, se
defiruo un cronograma de convergencia lineal y automática hacia una ta-
rifa máxim a del 16% en el 2006 para los produ ctos de informática y te-
lecomunicaciones.
En forma independiente a las excepciones previstas para estos
sectores, se acordó finalmente que cada Estado Parte contara con una
lista adiciona l de hasta 300 productos (399 en el caso de Parag uay),
con convergencia gradual y automática hacia el 200 l . Estas excepcio-
nes presentaban, en algunos casos, alícuotas arancelarias por encima
del máximo del 20% - hasta 350/0--; en otros casos, convergían hacia el
arancel defin itivo desde abajo, es decir, comenzaban con alícuotas in-
feri ores a las definitivas. En la lis ta argentina fuero n inc lui das 231
posicio nes: entre las ascendentes se destacan las correspondientes a
produ ctos químicos (80 posiciones) y entre las descend entes las vincu-
ladas a pap el y cartó n (10 p osic ion es), produ ct os siderúrgicos (37
pOSICIOnes), los electrodomésticos ( 17 posiciones) y calzados (17 po-
siciones).
Por otra part e, a efectos de evitar que el gravamen al comercio
intrazona fuera mayor que el de extrazona, se estableció que algunos
productos que no tendrían inicialmente libre circulación intraMercosm,
El Mercosur en los años '90: de lo apertura a lo g/obalización 169
pertenecientes al Régimen de Adecuación, se p~sentaran como excey-
ciones adicionales al AEC (finalmente convergieron al AEC en el ano
1998).
La persistencia de aranceles extem~s difer~n~ia dos par~ algunos
productos pl an teaba la necesidad de fijar requisitos d e ongen par a
controlar su tránsito en el mercado ampltado. La ImportanCIa de es~~
reglas aparecía como una cuestión sustantiva, .ya que su uso pennIt~­
ría evitar el aprovechamiento de las preferenCIas otorgadas entre par-
ses del Mer cosur por pro ductores de terceros paises. En otras palabras,
este régimen resultaba necesario para evitar que bienes prod.ucldos. ~n
países no miembros gozaran de los beneficios de l~ libre .clfculaclOn
intra-zona a partir de la persistencia de aranceles diferen ciados.
Asimismo, para garantizar los niveles de protección ~tabl~idos , r~­
soltaba fundamental que los Estados Parte acordaran una l~gJslaclOn comun
para la defensa contra eventuales prácticas desleales de paises mtra y .extra-
zona. Era pues imperiosa la necesidad de instru~~ntar mecamsm~s
que permitieran evitar tanto el dumping como los subsidios a las ~xportaelo­
nes, fiscales o monetarios, tanto de los socios del bloque como de terceros
países.
Además teniend o en cuenta que Bras il y Ar gent ina se .hallab an
completando ;us respectivos procesos de estabilización, la unión ~dua­
nera requería de un instrumento que permitiera, de forma excepcional
y transitoria, limitar la importación d~ bien~s procedentes de t~r~eros
países, aun cuando los mismos estuvieran m~esando en condlc~ones
"leales". Tanto este instrumento de salvaguardias como el de a~tldum­
ping ya habían sido aprobados en el Me rcos ur durante el pen ad o de
transición, pero debieron ser adaptados a los criterios emanados de la
Ron da Uruguay.
Finalmente, resultaba necesario lograr una armoni~ción de los
incentivos a las exportaciones con destino a tercer?s paIses. ~n este
sentido los cuatro miembros se habían comprometIdo, a traves de ~a
Dec . CMC 10/94, a respetar las limitaciones impuestas en la maten a
por la OMC, previen do al mismo tiempo la posibilidad de contmu:"
utilizando, como hasta ahora, los mecanismos de draw back, admisión
temporaria y restitución de los impuestos indirectos a los exportadores.
 El Me rcosur en los años '90: de la apertura a la globalización 171
170 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo S varzmon

Existía, por otra parte, un grupo de sectores industrial .

tomotnz y azucarero- que por las cara t . ti es -rtextil, au-
• . ' e ens leas que asumía d
rro11. o en el ámbito regional e internaciona
. 1 fueron benefici d su eS3 - Del entusiasmo de Ouro Preto a las complej idades
penado adicional hasta alcanzar la d fi ... ' d . . 13 os Con Un de la realidad
. .. e lIUClOn e un regnnen que ..
ra su msercion definitiva en el ámb l'1o dee laa umon
uni aduanera. permins,
Desde la puesta en marcha de la Unión Aduanera, el 10 de enero
En relación al sec tor textil , se 'acordó crear un . . de 1995, los países del Mercosur comenzaron a enfrentar un esce nario
do de elaborar una propuesta de po líti lato ri Comité encarga- interno y externo notoriamente diferente del que posibilitara el logro de
tra-zon a. Durante el período int I ~~ r~gu aton a del comercio in- los consensos básicos de Ouro Preto. La crisis de la economía mexicana
aplicar los esquemas de protecci .erm.e 10, os Estados Parte podrían a fines de 1994, desencadenada a partir de la devaluació n de su mone -
que los mismos no Sjgnificaranl:nu;~;:ntes a n~vel nacional, siempre da, generó un clima de incertidumbre en los mercados internacionales de
Argenti . excepciones al AEC As' I
en ma continu ó con su política de cob .' 1, a capitales que se tradujo en una fuerte desconfianza sobre el conjunto de
productos textiles provenientes d t rar de~echos espec íficos a los los mercados emergentes.
e erceros paIses . ..
Mercosur, aun cuando estuvieran en el Régimen deYAedxlmlo ~.Ios del
ecuaclOO.
La súbita retracc ión de los flujos fin ancier os internacion ale s
Dada la preocupación existente en Arzentí . impactó con fuerza sobre prácticamente todas las economías de la re-
empeño del sector texti l, los países de la re~~~~na;;. Brasil Plor el des- gión latinoam ericana a lo largo del primer sem estre de 1995, introdu-
sobre Textiles y Vestimenta de la üMC A a m eren a Acu.erdo ciendo así una alta dosis de incertidumbre respe cto de la solidez de los
ap licac i ón de cláusulas de sal d' (1 TV), el cual permit ía la sis temas financieros y del conjunto de las variables macroeconómicas
vaguar la a a imp ortaci d .
de productos. A tal efec to cada nai als • . IOn e es te tipo de los dos principales pai ses del Mercosur.
del rubro que no serían p~sibl a Pd presento un listado de productos
es e estas medidas,
En el caso argentino, la existencia de un régimen de tipo de cambio
En cuanto a la actividad azucarera 1 G fijo y de una creciente tendencia al desequilibrio en el sector externo,
decidió la creación de un Gru o A , e rupo. Mercado Común sumado a las dificultades que se manifestaban en el frente fiscal y a las
liberal ización gradual del com 'd Hoc para defimr un programa de debilidades del sistema financiero, acentuaban el escepticismo de operado-
ercro mtra-Mercos ur .
tendiente a neutralizar las dist . .. y un mecan ismo res y analistas internacionales respec to de la sustentabilidad del régimen
políticas específicas vigen tes e:rsl:sn~st:~:p~~va~generadas por las de convertibilidad. En este escenario, aun cuando tanto desde el propio
estableció que , hasta la aprobación del régi~en~' este r~speclo, se gobierno como desde el sector privado se realizaban ingentes esfuerzos en
s
podí~ continuar aplicando sus respectiv os mec'an7 SOCI~S el blo~~e pos de convencer a propio s y extraños acerca de la voluntad de no modi-
preexistentes tanto para el co " smos e protecci ón ficar las regl as de juego vigentes, la fuerte caida de los depó sitos banca-
• mercio íntrarregionaí como 1•
cambio con terceros países . para e mter- rios, la fuga de divisas, la fuerte suba de las tasas de interés y las restric-
ciones al crédito interno comenzaron a golpear con fuerza al sector real de
F~almente. en relación con el sector automotriz d idió la economía. En este marco, una recesión aparecía como un resultado
un Conu té Técnico cu a tar ' . se eCI la crear inevitable.
. y ea sena elaborar una propuesta de R ' .
men C omun. Este Régimen que entrarí egi-
guia la lib eralización tota l de l ana .en vigor el 11112000, perse- Sin embargo, pese a dichos embates, la economía argentina pudo
c~ó~. de incentivos para el secto~o:e;~l~~:;:-~~~~ la compatibiliza- "capear el temporal" financiero consolidando el programa económico
meren de un escudo protectivo respecto a terceros p::~~:~r y la defi- pero debiendo afrontar una pesada carga en términos de crecimiento del
desempleo y no pocos impactos sobre el sistema bancario. En este con-
 172 Jorge CampbeJl / Ricardo Rozemb ero I Gu I S
b S ovo varzman
El M ercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 173
texto, uno de los factores que contribuy ' .
shock externo fue la notable reversión d~1ar:~:~~u~: ll~sb~ectos del nes en apenas un año (en 1994 el saldo había resultado superavitario en
m ercial argentIna, que pasó de un d éfici . . anza co- cerca de U$S 7.500 millones) y que estaba directamente relacionado con
5 700 ill e icrt rec ord supenor a los U$S
. mi ones en 1994 a un superávit de U$S 140 '1 el fuerte incremento de las com pras en el exterior. Por su parte, el sal-
En este escenario el fuerte increm t d 1 rm Iones en 1995. do de la cuenta corriente, que a lo largo de la primera parte de los '90
'
deI 50 %, explicando en o e as ventas a Brasil -<lI d
más del 35 % d I e or en no había sido motivo de preocupación, mostraba en 1995 un déficit del
totales- , la importante mejora en lo: e ~um.enfo de. las exportaciones 2,6% del PBI.

~~~~e~:;:,~~~~::~~
. . '
e~~~:bntivo e:;~~~~~~~:~~~:a~~I~ed~~il~~~
uyeron en buena medida I Así, al tiempo que las politicas comerciales de Argentina y Brasil a
tos de la cns rs mexic ana no fu ' a que os efe c- inicios de 1995 aparecían com o crecientemente conve rgentes - apertu-
eran aun mayores.
ra comercial, arancel externo común. liberalización de la circulación de
Como consecuen cia del fuerte a' t . bienes a lo largo del mercado ampliado, tendencia fuertemente declinan-
exportaciones y caída de ;~porta ' ~u)s e com ercia¡ (crecimiento de te de la inflación, etc.- , una "sintonía más fina" mostraba que las res-
uu orones el d Tb .
corriente -que en 1994 había su di ' .csequi I no de la cuenta pectivas problemáticas internas comenzaban a ev idenciarse divergentes,
PBI- se reducía rápidamente has~~ o a pehgr?sa barrera del 4% del en buena medida por encontrarse en diferentes fases del proceso de refor-
el año siguiente. De este modo _y a~"7 dun nivel del 2% del PBI en mas y del propio ciclo económico .
PBI- la ceonomía . mas a a e una Importante caída del
la d&ada sin alterarar~entma superaba su,primer test macroeconómico de
.. . e esquema monetario y cambiario situación Mi entras que la economía argentina enfrentaba problemas aso-
P :: t un~ Importante ganancia de credibilidad por ;arte de 1 que le
a ciados a la caída en el nivel de actividad interna, la debilidad de la
m econormca y financiera internacional. a cornu- situación fiscal y el crecie nte desempleo . Brasil se enfrentaba con di-
ficultades vinculadas al déficit comercial, las remanente s presiones
La economía brasileña po I . alcistas de los precios internos (que deterioraban a su vez el tipo de
tequila desde una etapa fuert~m r t e contrano, afront~ba la crisis del cambio real) y la necesidad de acelerar las reformas estrueturalcs (pri-
con un Plan Real que entraba exin exp ansiva de su ciclo económico, vatizac iones, desregulaci ón, fortalecimiento del sistema financiero,
xi osame ntc en su segund -
una tasa de inflaci ón relativamente baja -desp . d ~ ano, can reforma fiscal . etc .) a efectos de que pudieran contribuir a incremen-
tronómi cas " variaciones de recios- ue~ . e tres anos de "as- tar la competitividad global de la economía. En ambos casos, la reso-
ajuste gradual, que a su vez fa ' I • con un r égimen cambiario de lución de estos problemas aparecía com o prioritaria a los efecto s de
. CIa as veces de ancla par I .
I~teml os, y co n un presiden te reci én ele cto que gozaba 3deoslPrecdlOs preservar la salud de sus esquemas económicos.
nrve es de apoyo p larAsí e eva os
la economí a brasil;~: :;~cí:l~pe~e ~ l~ cnd'sis financiera internacional, Las diferentes problemáticas económicas y el paulatino achica-
del 960' PrinCIpIOS e 1995 a la "asiática" tasa
• / 0 , para cerrar el año ca da . miento de los puntos de coinc idenci a en las respectivas agendas de
n una na desprecIable tasa del 4,2% .
política económica se traduje ron en el surgimiento de crecientes in-
Fruto de este escenario de crecimiento .. . compatibilidades en el terreno de la polític a comercial. Así , mientras
tura comercial y tipo de bi lat í ' estabIlIdad, creciente aper- Argentin a tendía a elevar sus niveles de protecc ión arancelaria a los
la balanza comercial y d:~cUIO rtae atrvamenre retrasado, el resultado de efectos tanto de incrementar sus ingresos fiscales como de defender la
en com ente comenzaban
Ptreocupa~ión para los principales analistas y las autorida:e: edretelmas dI: producción naci onal en determinadas ramas de alta tran sabilidad !',
rca econormca brasil - E El ' a po I- Brasil disponía bajas en los nivel es arancelarios para algunos bienes de
do de bien ena. n e .cet?, por primera vez desde 1982 el sal-
es se. tomaba deficitario en cerca de U$S 7 000 'U capital, insumos básicos de uso difundido y bienes de consumo masi-
monto que implicaba un ajuste de nada menos que U$S ' 14.0;;:: ~~~~ vo, para controlar las presiones inflacionarias y favorecer las ganancias
de productividad de sus sectores transables. Al mismo tiempo , se im-
 n 175
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalizació
174 Jorge Campbe lJ / Ricardo Rozemberg I Gustovo Svarzman
fuerte aumento del comercio intrarregional sino también el mayo r volu-
ponían trabas a la importación de ciertos bienes durables . men de negocios e inversiones que aun en un escenario de crisis rece-
en marcha programas de tran sferenc i d Y se pornan siva comenzaban a canali zarse en la región (No fal, 1996). D e este
entonces alicaído sector exportador. era e recursos hacia el por ese
modo, si en el caso argentino la mayor parte de las inversiones realiza-
das en los años anteriores estaban directa o indirectamente vinculadas
1
Unión Aduanera re~ultó de unaa~o e? a ~tap~ d~ conso lidación de la
En definitiva el prim er - con el proceso de privatizaciones, hacia 1995 -cuando dicho proceso
situaciones en buena medida . onvl~encla difícil. Como resulta do de
estaba ya muy avanzado- el mercado regional comenzaba a aparece r

d~clarad? con:~~~::r"y ~o~~~e:~~ l~epa7-~os

como una variable relevante en las agendas empresariales.
el objetivo de gobiernos,
cornun paso a ser una cuestión secundaria o 1 le a com ercial El escenario negoci ador se caracterizab a por un "e nten dible"
sorprendente que los Estados Parte ha . De este m~do, no resulta
estancamiento, que se estimaba transitorio debido fundamentalm ente a
que en algún sentido suponían , / an puesto en pra,clIca medidas
con el objetivo de consolidar no r~~~d~a march~. atras en relación
las condicio nes internacio nales y a un increm ento considerabl e de las
que además afectaban el funci~;:m' t Iza~ la umon aduanera, sino
tensiones y conflictos entre las parte s, que si bien eran la contracara
necesaria de los importantes Y crecientes intereses en juego dentro del
área de libre comercio. len o mismo del Mercosur como
Mercosur, amenazaban con introducir incertidumbre Y neutralizar así
los esfuerzos tendientes a consolidar y profundi zar la unión aduanera .
clima de incertidumbre origi~~O por ~ Instalación en la región de un
El año 1995 se caracteri la i
En este último aspecto, más allá de que los "grandes" conflictos
toriales, muchos de ellos deriva:o~~e e s~gimiento d.~ conflictos sec-
gobierno brasileño de medidas con fuert l~pl~men~clOn por parte del
la - corno el automotriz- fueron resueltos al máximo nivel político, la
ciones de acceso de los prod t ~ incidencia sobre las cond i-
uc os argentmos .
Comisión de Comercio del Mercosur fue ganand o protagonismo en la
administración de las tensiones Y los diferendos. Así, en su primer año
de existenci a, la Comisión recibió 134 consultas, la mayoría de las
un ré~::~ :I~~~~~;~:n desta~ar~e la unilateral impl ementaci ón de cuales se referían tanto a restriccion es sanitarias Y técnicas como a la
no, alteraba lo acordad-qu e SI bien era bastant e similar al argent i- aplicación de medid as impositivas discriminatorias. De este modo, el
~ro P r~to-, el acorta-
. o meses antes en O nuevo órgano se revelaba como una instancia técnica preliminar de los
miento de los plazos de vi encia de
pues ta en dud a del AcuerdogBilateral las guias de Impo rtaci ón , la mecanismos de solución de controve rsias.
so de los prod uctos de Ma T' que gara ntizaba el libre acce-
naos y ierra del F la i .. Como reconocímiento de las dificultades derivadas del estanca-
de nuevo s producto s a la l'st d . uego, a incorporacion
:x~~~~¡e~;o~:: ~t~~C (p;r~dorand~
miento de las negociaciones Y con la pretensión de emitir una señal
así las prefe ren cias comerc:al:s acerca de los objetivos "estratégicos" del bloque, durante la reunión de
gene ras de pago al contad , UCClOn e eXI-
mente prod uctos tex ti les o para a~gu~as impo rtaciones (pa rticular-
Punta del Este a fines de 1995 los paises socios acordaron el "progra-
aranceles exte rnos para ci; tarr~~ ,e Incremento al 70% de los
ma de Acción del Mercos ur hasta el año 2000" (conocida como Agen-
da Mercosur 2000), documento que incluía un inventario de las cuestio-
límites establecidos en el Me os len es dur abl es (que excedía n los
ercosur pero que l rni . nes pendientes en materia de annonización Y coordinación de políticas
mentaban las preferencias intr azo , a mismo tiemp o, au-
mant enimien to del régim en "ex_ta~i~~a;:..los re~tantes países), y el
públicas, pero tamb ién definía los criterios y objetivos prioritarios en
dos bienes de capital desde t para Import ar determina- materia de relacionamiento externo.
ex ra-zon a por afuera del AEC.
El programa de Acción detall aba minuciosamente las tareas ne-
Sin embargo más allá d .
resultaba sumame~te positi e estos COnflictos, el balance final de 1995 cesarias para completar la zona de libre -o mercio Y consolidar la
vo para e l Mercosur, considerando no sólo el
 •

176 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 177

unión aduanera. Entre las primeras se destac b I - En efecto, míentras que luego de Duro Preto los brasileños se
_ lernentaci
rmp ementacion de reglamentos y ,norma 1"a an a armomza "
" e
clan
t .. 1 s ecrucas, samtan as y fi comprometían a abrir irrestrictamente su mercado en favor de la ÁI-
osam~ndas, a defensa de la competencia y del consumidor la a 1- gent ina, nuestro pais sujetaba dicha apertura al compromiso de las
mzacton e las pol íticas públi di - _" ' nno-
Me:sur~t~:s~~~i:a~:n~~~::
tenuinales del sector de mantener un balance com ercial global equili-
del Código Aduanero del ;PI;cación brado con el resto del mundo. Además , de acuerdo con el régimen
tos contra Prácticas Desleales de Comercio S . eg amen- argentino, las terminales podían importar partes y componentes con W1
de terceros paises) y la regu larización del rr i alvaguardias (respecto
parte, la agenda de profundización incluía e:tr:~~ d~ ,on gen. Por su
arancel diferencial del 2% , siempre y cuando compensaran con expor-
taciones. Al mísmo tiempo , los particulares podían importar autos para
I~ ,mcorporación de los servicios al libre cdmercio intraz~n::UP~rtantes, uso prop io abonando una alícuota del 30% y las importadoras/distri-
cion de algún acuerdo a escala regional sobre los regím y da adop- buidoras podian participar de la licitación de un cupo anual de auto -
pras gubernamentales. enes e com-
móviles terminados (cupos que se adj udicaban según el sobrearancel
que éstas o frecían) . Por el contrario, en Brasil el único mecanismo
protector era el arancel ad valorem, ubicado en el 20% .

Esta situación inicial resultaba favorable a la Argentina, no sólo

para el desarrollo de los flujos comerciales sino también como factor pa-
ra la atracción de inversiones. Así fue que pocos meses después, como
resultado del fuerte y súbito incremento del déficit de su balanza co-
mercial automotriz, el que no había podido ser amortiguado con medi-
Al margen de que 1os es fu erzos negociadores
. - durante la re . , das de tipo comercial", Brasil decidía unilateralmente, a través de la
~e;c:t~r;e¿o~~,telestuvierlond dest~adosa la elaboración de la "A:: Medida Provisoria 1024, poner en práctica un régimen propio, de carac-
, os resu ta os mas Importa t d dí h terísticas más o menos similares al argentino".
~urgieron de la materialización de este cron:::a~a I~in~ en~ue~.tro ~o
os comprormsos alcanzados en dos temas fundam~ntal ~a; len e El mismo consistía en establecer CUpOSl4 a la importación de ve-
automotnz y la negociación con Chile y Bolivia, es. e acuerdo hículos, un sistema de requisitos de compensación de importaciones Y
fuertes rebajas arancelarias para la adquisición en el exterior de auto-
partes y de bienes tales como maquinarias, equipos, materias primas y
El primer "incid. e . eI regtmen
1 ente" . - automotriz de Brasil componentes. Por otra parte, se incrementaban fuertemente los arance-
les extra-zona para el ingreso de vehículos terminados. Pero, además
de 19~ee~~~;;~c::'~~o~:z~to ~n Durdo Preto, a partir del 10 de enero de ello, los beneficios derivados de este régimen se aplicaban - a dife-
rencia de 10 que sucedía en el caso del argentino- no sólo a las termi-
I . . na e pro uctos correspondientes al co
aduan automotn z pasaría a es tar totalmente lib re de g . m- nales automotrices sino también a los fabricantes de maquinaria agrí-
a uaneros Por otra art ir ravamenes
cola, a los productores de neumáticos y a los autopartistas 's.
naban lo: P e, se .[aba el arancel externo común y se elírní-
os inc entivos nacionales que di di
competitividad l ti . pu ieran istorsionar la
. . a empo que se reconocra la vigencia di ' . Asi, la impre vista (aunque por muchos esperada) implementa-
tomotnz argentino que había sido iniciado en 1991 cu e regunen a~­ ción del régimen automotriz en Brasil pocos meses después de Ouro
estaba prevista para el 31/12199 E . .. y ya finalizaci ón
una cierta asimetría en ro d Argsta ~ ltuaclOn, que parecía esconder Preto, se convertía rápidamente en un conflicto diplomático-comercial
ravor e entina rápidame t idenci de proporciones y que requería la intervención directa de ambos pre-
como inconsistente Iaci , . ' n e se eVI enciaría
en re acion con el sistema vigente en Brasil. sidentes . Más allá de que Brasil "pecaba" por modificar unilateralmen-
 178 Jorge Campbell / Ricardo Razembere
b
I Gusta vo S varzman El Mercosur en los años '90: de la apertu ra a la globa/ización 179

te lofici
que meses atrás había firmado volun tanamente
. .
los Importa diseñar un Rég imen Común para el Sector Automotriz que regiría a
bene icios relativos que estaba obteniendo A . '. ntes partir del año 2000, al tiempo que redefinía las condiciones para el
do sectorial de O UTO Preto enerab .rgen.t~na a parnr del acuer-
bilidad en el tiempo. g an una srtuacr ón de dificil sustenta- intercambio del sector durante el período de transición , modificando
asi los acuerdos alcanzado s en Ouro Preto . Desde el lado argentino ,
las asimetrias y distorsiones generadas a partir de dichos acuerdos eran
neck, :~n~:t:nS~:::;:~~ l:i~~~P~;~~~:tro de Industria, Dorotea Wer-
percibidas con una elevada cuota de realismo : "entendemos perfecta-
mente bien que se debe negociar un (nuevo) acuerdo común , porque
tinos) tenían ventajas evidentes y ahora ;:~ia:to del tema: "(los ~gen­ tal como están ahora las cosas es cierto que la Argentina quedó con
En el sector automotor teníamo s . ~ porque las perdieron. una enorme ventaja (respecto de Brasil)". (Declaraciones de Domingo
que impusimos a las im ortaci una asimetn a. y aun con el límite
50% sobre lo que se i;:port~lOnes I ~utos, que no pueden superar el
de Cavallo, Ámbito Financ iero, 21-6-95).
año a un volumen de importac ~.n ~ pn~.er semestre, llegaremos este
De este modo, las partes convenían mantener el libre comercio
ción nacional. Para países pro~~~or:sv:s l~U~OS del. 20% de la pr~uc­ bilateral pero sujeto a los requisitos previstos en los regímenes nacio-
un cupo del II % " (Clarín, 20-6-95) . y alto. los EE.UU. llenen
nales -esto es, las importacio nes debían ser compensadas con expor-
taciones a cualquier destino- y reconocían la vigencia de las respecti-
Más allá de la relación con Argentina I . vas politicas automotrices hasta fines de 1999. Para el intercambio de
to incremento de las im arta . . :. o cierto es que el súbi-
ción de la economía br~ile _cI:es que siguro a la apcrtura-estabiliza- autopartes, se establecía el libre comercio - arancel cero y sin cupos-
el seg undo de 1995 I na urante el último trimestre de 1994 y para aquéllas que fuera n originarias de los dos países y se aceptaba
as compras al exterio . considerarlas como nacionales a los efectos del cálculo del índice de
ranuales de entre el 70~
. ° y eI 90°// 0 - estaba superand
r crec ieron a tasas inte-
l . . nacionali zación de vehículos termin ados, siempre y cuando fueran
mas pesimistas y en este m l O as pronostIcos
. . arco, en e que el sector aut tri compensadas por exportac iones a cualquier destino.
recia como uno de los moto fu d amo IZ apa-
y el creciente desequilibrio ~~~er~i:mentales del boom importador"
Finalmente, como reconocimiento al superávit acumulado entre
tentabilidad externa del Plan R I 1 I comenzaba a cuestionar la sus-
ron que era necesario a ea , as .auton dades brasileñas entendie- 1991 y 1994, Brasil aceptaba otorgar un cupo sin compensación a las
(de 1994) nunca i . ctuar con rapidez y decis ión: "En diciembre importaciones de las terminales argentinas -85.000 autos- , las cuales
a irnagmamos que una lít í d debían realizarse antes del 31/12/98. Al mismo tiempo, se acordaba
tacion es podría tener la explosividad po I ica e ~pertura de impor,
que las terminales radicadas sólo en uno de los países también dispon-
An tes de Méx ico podíam os que alcanzo en pocos meses .
sostener que un déficit . l drían de un cupo anual de intercambio con arancel cero y sin necesi-
ma nejable con los aportes d . Id ' comercia era
balanza de pagos. Después d: ~f~:~o el eX,tenor que equilibran la dad de compensación.
que se produjo en )0 ' ' un d éficit comercial como el
, s pnmeros meses de 1995 e Si bien el nuevo régimen que se acordaba para el periodo de tran-
aceptab le" (Marcos de Azamb . . ra una amenaza in-
La Nación, 23-6-95). uja , Embajador de Brasil en Argentina, sición era entendido por el gobierno y buena parte de los analistas y
empresarios como "lo mejor que se podía conseguir", desde el sector
privado expresaban cierta disconfonnidad, sobre todo por los efectos que
AsI fue que para enc Ira .
súbita implementación del on r u~a sahda al problema derivado de la podria traer aparejados en materia de radicación de inversiones.
efectos de evitar nuevo. r égimen automotriz brasileño y a los
una competencia destru ti En cualquier caso, más allá de las circunstancias Y de la razona-
mejorar los mecanismos de incentivos e iva entre. ~mbos pa.íses por
esta actividad, I M para la atracci ón de capitales en bilidad de la posición brasileña , el "incidente automotriz" y su fuerte
e ercosur acordaba en Punta del Este la necesidad de repercusión periodística y política consp iraban contra el objetivo de
 180 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / G"'¡ S
.... ovo varzman
mej orar la credibilidad interna y externa d 1 bl
necesida.d,de renegociar un acuerdo celeb~d aqueo En este sentido, la
era percibida en los ámbitos intern . I o unos pocos meses antes
Hz: "el problema de los autos no esaclOna es como una señal poco fe-
aquí es que Brasil siendo el socio rograve , y ha va a arreg lar. El daño
dos previos (...) ahora es imprescind~~~:':o ?~ respetado ,los acue-,
saje claro al mundo exterio r so bre la i q e e. . .ercos ur de un mcn.
integración" (Declaraciones de Jua P ~,;;,erslblhdad del proceso de
n
de la Comis ión Europea Ámbl't F ra '. trector de Política Exterior
, o Inan e¡ero, 22-6-95) .
El Mercosur en los años '90; de la apert ura a la globa/i zación 181
Además, el fuerte dinamismo que la eco nomía chilena venía
experimentando desde mediados de los años 80, sumado al "presti-
gio " que había ido alca nza ndo en el seno de la comunidad empre-
sarial y financi era internacional, aparecía como un aporte positivo
a la cons olidación del proc eso de reformas estructurales que la eco-
nomía argentina -al igual que la br asileña, si bien con algún retra-
so- venía encarando desd e prin cipio s de los años 90, al tiempo que
también prometía gen era r importantes efectos positivos en materia
de credibilidad y "r eputación internacional" del naciente bloque.

En otro orden, como resultado de factores políticos, económicos y

El primer "4 + I" .. Ia '. ,
negoClGC1on co n Chile
Desde los inicios mismos del
tina había mostrado particular m
' t • proces¡o !Vfercosur• la parte argen,
eres por a mcOrpora .. d eh
nue vo esquema regional. Si durante los tie ,cIOn e ile al
colos los factores políticos - léase la . mpos del sistema de Proto-
ritario- "pros cribían " de anteman~ la eXJs.t e?~Ja de un gobierno auto-
form al entre ambos a ís . ~?sJbJhdad de un acercamiento
en el paí s trasandin~ ~~~~ ~;~~;~I:~ ?e~nitiv
a a de .la democracia
avances. En este sentido na a POSlblhdad de lograr
argen tina- ya en la mism-¡ I~~mod rlesTultado de una expresa solicitud
b· . ra e rat ado de Asun ., d .
a ierta Implícitamente la pos íbilid d d . cton se ejaba
ración al naciente bloque come;c~al d:t~~~~~:r~n Chile su incorpo _
Para Argen tina, la motivación era dobl '
Chile era un socio comercial rel e. p or un lado, porque
cordilleranas al tiempo que la evtante. para vanas de las provincias
" ext s encía de important 1
tan edad es naturales entre a b ', . es comp ernen-
lograr incrementos import:t:: :c:n~mJas ab~na ~a posibilidad de
tiempo. Pero , por enc ima de ello e t ~o~ercIO b~l ateral en poco
cos, la incorpo ración de Chil y en ermmos estnctamente políti-
I e a un acuerdo ca ' l
sur - y, consecuentemente la rofu di .. merc,la Con el Merco-
nómica entre los pa íse s de l P ,. n IzaCIOn de la mt errelación eco-
Palaci o San Martín Como a rleglOn- era también valorada desde el
un e emento capaz d t ib '
mente a la resolución pacífica de los dif e ~o~ n urr pos itiva -
tes entre Arg entina y Ch '1 < 1 erendos hmltrofes remanen,
J e, tetorzando de este mod 1 '
ternacional de un Cono Sur Iib d . o a Imagen in-
I re e conflictos territoriales.
estratégicos , la negociación Chile-Mercos ur era percib ida por bu ena
parte de los anali stas como un "caso testigo" de la agenda externa del
nuevo bloque: "Para el Mercosur, la importancia del acuerdo con Chile
va más allá de los costos y beneficio s comerciales que cada miembro
pueda derivar del mismo. Se trata en realidad del acuerdo más importan-
te de los que deberán negociarse con los restantes miembros de la ALA-
DI, Y por eso una mala señal será decisiva para negoci aciones futuras"
(Roberto Bouzas, Clarin , 17-3 -96).
Sin embargo, la incertidumbre existente respec to a la marcha de
los respectivo s proc esos de estabilización macroeconómica regionales
y la perspectiva que hacia 1993/94 parecía abrirs e a Chile respecto a
su incorporación al NAFTA, limitaron por algún tiempo el interés de
est e país por institucionalizar, a través de un acuerdo formal, su cre-
ciente acercamiento polí tico y comercia l con los países del Mercosur.
Pero , con el correr del tiempo, el exitoso cumplimiento de los
cronogramas previsto s en relaci ón con la puesta en marcha de la
Unión Aduanera a partir de enero de 1995, como el "ernpantanamien-
to'' de las gestiones del Presidente Clinton para obtener la autorización
Parlamentaria para negociar con Chile su incorporación al Acue rdo de
Libre Come rcio de América del Norte, terminaron por convencer a los
estra tegas chilenos acerca de la conveniencia y la oportunidad de for-
mali zar un acuerdo político y econ ómico con el Merco sur, el que en
opini ón de éstos deberia ir más allá de la profundización de los acuer-
dos de preferencías parciales bilaterales oportunamente negocíados en
el marco de la ALAD!: "no entiendo la negociación con el Mercosur
como un mero acuerdo de aranceles, si ello no está unido a la integra-
 El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 183
182 Jorge Camp bell / Ricardo Rozemberg I Gustavo S vanman

ción de las áreas físicas, energé ticas d . . rencias de criterio , Y hasta de intereses, en relación con temas como la
~pectos profundos" (Declaraciones' d: ~~~~~dlOs·Fde. ~sporte y otros ur
detenninación de los criterios de origen -donde el Mercos preten-
clero, 20-4-95), o rei a Ambito Finan- día un control riguro so a efectos de evitar la triangulac ión de produc-
tos pro veniente s de terceros merc ado s-, en el tratamiento de los sec-
Más allá de la voluntad que mostraban tores o productos sensibles y sobre el efecto comercial de los sistemas
d~ un sistema arancelario caracterizado amba~ partes, la vigencia de bandas de precios que Chile mantenía respecto de ciertos produc-
ruvel relativo y el fuert , _ por su uniformidad y su b ' tos agrícolas. Otros tem as en los que existían divergencias eran los
. e acnvismo que v . . aj o
vanos años en el terreno de 1 . ~~Ia manteni endo desde hacía plazos de adecuación para los producto s temporariamente exceptuados
• a negccracion de d
con t creeros paises (EE UU M ' . acuer os comerciales al libre comercio entre las partes y los criterios a adoptar en relación
< _ - , eJOCO APE C C d'
Ia prererencia
..
de Chile por un < ' , ana a, etc.), explicaban
tormato "4 + 1" .
con los mecanismos de draw back y admisión temporaria de importa-
poracion a la Unión Aduanera. mas que por su incor- ciones provenientes de extrazona, cuestiones en las que las pretensio-
nes chilenas aparecían como de dificil satisfacción por el lado del
~a ambigüedad que en esos tiem . . Mercosur.
de Chile respecto a su ineo .. pos caracteriz ó a la po stura
" 1
smu '
es opiniones rporacion
entre funcronanos
" al Mercos tu Por otra parte, y en base a una "inteligente" percepción de las
del g b" Uf vo como correlato di-
tro de Hacienda, Eduardo Anina ~ remo. MIentras que el minis- debilidades, las "grietas" y hasta la escasa experiencia de los países del
ba que "con el Mercosur Chile dI, bco~cedia pnondad al Nafta y afirma- Mercosur para sostene r una negociación como bloque unificado , los
tivo, pero no un matri~onio ad~a:.er~~ar .adel~te ~ noviazgo produc- operadores chilenos pudiero n apoyarse en la heterogeneidad de intere-
tanto el ministro de R I ' , (AmbltO Financiero 10-5-95) ses existente entre los cuatro socios, particulannente los vinculados
. e acrcnes Extenore J . M' ' ,
titular de la cartera de Econo ' Al s, o~e iguel Insulza, como el con la agricultura chilena Y con el acceso al merca do br asileño de al-
di ' ,, rrua, varo García, b '
e a mtegración regiona l' "l " . se mostra an partIdarios gunos productos industriales, logrando así en algunos casos contrape-
, d ' a pnondad nume d
nor e Chile - declaraba este ' 11' ro uno e la política exte- sar las ventajas que, en teorí a, ostentaba el más pod eroso bloque de
14-5-95), u imo- es el Mercosur" (La Nación,
cuatro países.
En la VI Cumbre Mercosur de Punta del Este (diciemh re de
ehile
. Al margen de Ias OpInIOneS
' ,
lanzó su propuesta d '
encontradas
.. en el seno del gobierno 1995), si bien no se rubri có el acuerdo de zona de lib re comercio
e integración qu b" '
a l canzar arancel cero en el t é e, asicarnente, cons istía en -motivado en buena medida por la reticenc ia chilena a la lib erali-
, ermmo de 8 ' D
rruenzos de 1995 los cinc ' .. . anos . e este modo a co- zación del comercio para ciertos productos agropecuarios de eleva-
o paises iniciaban 1 .. '
l es sobre la base de los 11
"
nearmentos oportun
as negociacrones forma -
.. da sensibilidad- , se lograban avances sustantivos para la ce lebra-
Tratado de Asunción para las ' amente exp licitados por el
ció n del ac uerdo .
bros de la ALADI al ti negociaciones con el resto de los miem-
. . , lempo que el ma d . .
particip ar en calidad de obs d n alano chi leno comenzaba a Finalmente , en la X Cumbre Merco sur llevada a cabo en la pro-
sidentes del Mercosur. erva or de las Cumbres Ordinarias de Pre- vincia argentina de San Luis a fines de junio de 1996, se firmaba el
Acue rdo de Complementación Económica entre Chile y el Mercosur
que entraría en vigencia a partir del 10 de octubre de ese año , fecha
No eran pocos los problemas u '
complicada . En primer lugar h q. e hac ían ,prever una negoc iación que daría comienzo a un proceso de reducción arancelaria automática
zación de las preferencias a;a~ t
CIa
. necesano lograr la homegenei-
manten ía con Chile en el mar cde aln as que cada socio del Mercosur
y lineal para el 80% de los pr oductos intercambiados entre ambas
partes -con una preferencia inicial mínima del 40%----, para llegar al
t (p , co e os acuerdo bil
es atnmonio histórico ALAD!) p SI aterales preexisten- arancel cero en un t érmino de 8 año s.
. aralelamente a ello, existían dife-
 •

ón 185
ños '90: de la apertura a 1a g 1o balizaci
El Mercosur en Ios a .
184 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
. allá de los avatares
Como resultado de todo este, proceso Yl mas t en las reuniones
En el caso de los productos sensi bles - los cuales se dividían en . . partrcrpar regu armen e 1
comerciales, ChIle comeDZ? a las Reuniones de Presidentes ~~
comunes y especiales- el acuerdo contemplaba llegar al arancel cero del Grupo Me rcado Comu~ y en romiso De mocrático y partlc1-
en el año 2006, aunque sujeto a distintos ritmos de desgravación. M ercosur, adhiriendo tambi én al CompC naci ón política" estab le-
Además, el acuerdo preveía excepciones para algunos productos agro-
pecuarios, cuyas restricciones al libre comercio caducarían en plazos
de entre 15 y 18 años (año 20 14).
cido
pando del "M ecanismo de Consulta Y raci ón olítica e impulsar aún
para ampliar y si~temati~ la ~~o::::~:a d~ ir consoli dando una
más este proceso de tntegraclOD" ti rtalecer la presencia del bloque
única identidad regional que permita o
Por otra parte, se aco rdaba un Rég imen de Origen (60%) más es-
en el campo internacional.
tricto que el vigente en la ALADl (50%), a efectos de garantizar que el
tratamiento preferencial del Acuerdo fuera utilizado excl usivamente por
los pro ductos regionales, al tiempo que Chile se comprometia a no in-
. ' 1 ne ociaciones con otros países
clui r nuevos productos en el sistema de bandas de precios, ni a modifi- El Acuerdo con Bolivio Y as g
car los mecanismos o aplicarlos de tal forma que pudieran comportar de la ALAD!
algún tipo de perj uicio para el Mercosur. Enrelación con los sistemas de
salvaguardias, las partes asumian el compromiso de negociar un régime n " o timismo generada por la entrada en
A partir de la "cultura de P I it o acuerdo con Chile , luego
antes del l· de enero de 1997, no obstante lo cual se comprometían a no
vigenc ia de la Unión Aduanera Y ~e:~~~ue se partió de multilatera-
aplicar ninguna medida de este tipo en el período intermedio.
de varios meses de negocl~clOnes 1 arco de los acuerdos bdate-
, eexlstentes en e ID . ' 1 M co-
Por último, como respuesta al interés particularmente argentino lizar las preferencIas pr b de ACE 34), BoliVia Y e er
de lograr compromisos en materia de integración fisica (tanto para rales de la ALADl,baJo el;o~;: en la ciud ad brasileñ a de Fo~le­
facilitar el comercio transfronterizo de las provincias cordilleranas sur finnaban en dICIembre e , ' . Económ ica que incluie un
d C m ple me ntaclOn ' . . a
como para poder utilizar en el futuro los puertos chilenos como sali- za , un Acuerdo e o I aulatl· na Y automatlca, cuy
' 10 ' . comerCIa P
o

.
da hacia Oriente), se acordaba un programa de proyectos viales bina- rograma de lib era IzaClOn b ·1 del año sig UIente. De este
P . yectaba para a n 1 e-
cionales que consistía en la construcción o mejora de trece pasos fron- entrada en VIgor se p.ro . el ACE 34 se incorpo raba n a nu
terizos" , involucrando así inversiones conjuntas por más de US$ 320 modo los pro ductos mclUIdos en . d entre el 30% Y el 80%, con
, b o ancelanas e . 1
millones. vo acuerdo con re ajas ar b de preferencias supenores a
excepción de aquellos que ya t~~~~::te a partir de la entra da en vi-
En definitiva, el exitoso desenlace de esta negociación era percibi- 80% (los que se desgravaban
do como el primer gran logro del proceso Mercosur en términos de su
g encia del nu evo acuer do) .
expansión, ya que "mejora la certidumbre de todo el Cono Sur, lo cual . lean-
900/< del universo arance 1ano a
afianza el comercio y las inversiones, apuntala la integración fisica en- De este modo, alrededor del e 1 o máximo de di ez años ,
tr zona en un p az
tre ambos paises y el acceso argentino a los puertos del Pacífico" zafia el libre comerCIO 10 a
• o

.. articulannente sensibles" que re-

(Declaraciones de Jorge Campbell a Clarin, 3-4-96). En el mismo sen- con algunos productos o sectores p.nce Y dieciocho años más t~de.
tido, economistas no vinculados con el Gobierno argentino también cién ingresarían al acuerdo entre qui ateria de integración fíSIca a
acordándose también ~n protoco °d e~: intercambios en las regiones
valoraban el hecho en forma positiva: "desde el punto de vista económi- l
co, cabe destacar el hecho de que Chile tiene la mejor categoría de efectos de facilitar el mcremento e
riesgo privado en Latinoamérica y su asociación al Mercosur mejorará la fronte rizas.
percepción de riesgo de la región , lo que podrá estim ular una mayor ltab particularmente
afluencia de inversiones directas externas hacia el área" (Declaraciones Si bien para el Mercosur este país no resu a
de Beatriz Nofa! a Clarin, 12-7-96) .

u
 •

balizaóón 187
ños '90: de la apertura a 1a g 1o
El Mercosur en 1os a
186 Jorge Campbel/ / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
, ' de 1997) la Comum-
con el Mercosur, poco tiempo d~spuesd(m~~~~o:l "re_ingresado" Perú)
relevante en materia estrictamente comercial (los intercambios totales dad Andina en su conjunto (inc uyen o a . . , n y presentar se como
entre Bolivia y Argentina apenas superaban los USS 400 mill ones decidió refonnular ~l .f~rmato ~e la neg~~i:~:nes que algunos meses
anuales, al tiempo que en el caso de Brasil dicho flujo ascendía a los grupo unificado. Se mtclaban asi las ~eg en el Acuerdo Marco para la
U$S 550 millones), su incorporación al bloque como estado asociado más tarde (abril de 1998) desembocanan Ir el Mercosur Yla Comuru-
contribuía aún más a generar una suerte de "efecto demostración" po- .. de la Zona de Libre Comercio en e
creaClOn
sitiva sobre el conjunto de la región, al tiempo que pre sentaba al dad Andina.
Mercosur ante el resto del mundo como un bloque dinámico y pujante.
CA la evolución del proceso
Con posterioridad, "pensand o" en la nece sidad de sustituir la De la Iniciativa Bush ~l AL :
pluralid ad de con veni os bilatera les preexistent es por acuerdos qu e de integración hemlsf erlca
preserven el arancel externo común del Mercosur y en fortalece r el . t de las negociaciones multilaterales
frente latinoamericano a efectos de mejorar las posibilidade s negocia- en
En el marco del estanCaml da 1 tratativas tendientes a la incor-
doras de la región en el marco del ALCA, en los meses siguientes se del avance e as C dá y
en la Rueda Uruguay Y d Líbre Com ercio entre ana .
siguieron explorando nuevas posibilidades de negociación con Méxi- poración de ~éxico al Acu~rdol ¿ oa:nericanos recibieron con relaU:'o
co y con los países míembr os del Pacto Andino.
EE.UU., el conjunto de los. paIses revenclOnes-
a . la In'l ciativa lanzada en JU-
d
entusiasmo - aunque con. CIertas P r e Bush para conformar una zona e
Además, de la mano de la creciente relevancia política que el . de 1990 por el PreSidente Geo g . d 1 F o" De este modo, se
Merco sur iba logrando a escala internacional, se establecieron cana- 010 d Al ka hasta TIerra e ueg , .
libre comercio "de,s .e as historia de las relaciones entre Argentma, o
les de diálogo tendientes a intercambiar información o bien lograr un abría una nueva pagIna en la . undial
ma yor acercamiento económico y comercial - aunque sin entrar en el Mercosur, con la primera potenCia ro .
temas vinculados con el otorgamiento de preferencias arance larias- sturas Y opiniones en el seno del
con países como Israel, Japón, Canadá y Sudáfrica, o bien con blo- Hacia fines del año 1993, las po . ti distaban de ser hornogé-
ques como el CER (Australia y Nueva Zelandia) . . to de la Inicia rva
gobierno argentmo respee t nían la necesidad de concen-
neas. Mientras que algu~os sectore~as:~:solidación del Mercosur -de-
La renegociación de los acuerdos existentes con México (ini- trar los esfuerzos negoclad?re,s .en ara una etapa más lejana- , desde
ciada en 1995 pero retomada con mayor én fasis durante 1997) to- jandc así el proyecto hemlsfencolP ti "a la chilena", consistente
paba con las di ficultades para acercar posici ones tanto entre las . . b una a tema Iva .
otros ámbitos se propiCia a . de libre comercio Argen~ma-
part es como a nivel de los prop ios miembros del Me rcosu r"' . Así, en avanzar rápidamente hacia u~;í:~~:luir al resto del hemisfeno) a
en diciembre de 1997 se llegaba a una situación de "impasse" ne- NAFTA (que eventu almente po
gociador, abriéndose la po sibilidad de que cada miembro del blo- iniciarse en el año 2000.
que resol viera indiv idu alm ente su relación con México en base a di ' ito del plan de estabilización bra-
los respe ctivos acuerdos pree xistentes. La incertidumbre acerca e eXI ·aciones previas a Ouro
., . Ola de las negocl 1
'1 ño y de la evoluclOn mIS . ' ti os a defender la a ter-
SI e . funclOnan os argen m . l
Por el lado de los países andinos, ya desde fines de juli o de 1996 Preto, root1Vaban a algunos ibl a orte al mejo ramiento de as
se venían explorando diferentes alternativas, que iban desde la firma de nativa NA FTA, tanto por su post e ~lribución al lock in de las re-
acuerdos "4+1" - similares al suscripto con Bolivia- hasta la posibilidad relaciones con EE.UU. como po~ su c~o largo de los años recient es:
de adoptar un más complejo pero políticamente más atractivo formato formas económicas implementa . as a técnicas que de alguna manera
tl4+4". Si en un primer momento algunos de los países de la CAN (par- "Más allá de todas las comparaCIOnes e ,
ticulannente Perú) mostraron interés en celebrar acuerdos individuales
 ación 189
- s '90' de la apertura a la globaliz
El Mercosur en 1os ano .
188 Jorge Campbell l Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman . 1 <lamente: "Para
. ' rica Latina estaba cambiando ace era defmi-
teamencana de Ame . de Nueva York (...) la
defin en una estrategia de neg ociación, nue stra participa ción en una el político de Washington o ~l e~~::~écadaS es la siguiente: en los
zona de libre comercio con los EE.UU . sería, en parte, una consecuen- ción de América Lat~a de as u de i uierda, en los setenta enfren~
cia de que amba s políticas, la exterior y la económica, han sido y - os sesenta insurreCCIOnes anna~ zq 'litares en los años ochenta
continúan siendo coherentes con nuestros valores morales y con nues- an ., dictaduras rruuccc», bilidad
tamientos con la subveJSlOn por ,. los noventa la esta 11
tros intereses nacionale s (...) La posibilidad de acceso al NAFTA, si . . t de la vida democraUca y en
el resurglm1en o , 1997)
bien lejana, existe y tiene también muchos benefi cios potenciales, más politica y económica" (Cantan, ,
allá de los eventuales incon venientes que pueda traem os en el corto . olític os Y económicos de la ~ue~
plazo. (...) Si el mundo va hacia la configuración de bloques económi- es
En este contexto, los mteres P . ulaban con el "defensiVO
cos, no será bueno para Argentina quedar fuera de los más relevantes" , crata yano sevmc .. d la
va administración. demo B sh d e contn'bu'lr a la estabilizaclOn
. ' b'en
e
(Raúl Granillo Ocampo, Embaj ador Argentino en EE.UU., Clarín, objetivo del pres1dente u _ ' ea comercial natural, smo mas 1
24/05 /94 ). región y de consolidar su ~ro,~la arb'lidad de utili zar los [ast track re-
con la mucho más "ofens1va d PO~je~utivo estadounidense luego dell
a
Por el contrario, la perspectiva brasileña era mucho más caute- siduales --que disponí a el Po er ciar acuerdos ouc
plu s con os
losa : "Con el NAFTA tenemo s una actitud abierta, siempre fue así. Uruguay- a efectos de nego de particular interés para
R ue da 1 s de los temas . .
Pero nunca nos convenció autoconvocarnos a una fiesta a la que nunca países del hemisferio en ~ guno gubemamentales, servicIOS, mver-
fuimos invitados" (Celso Am or ín, Clarin, 10/6/94). las empresas de dicho pat s (compras
. . dad intelectual, etc.).
S10nes, prop1e . .
El escenario económico internacional vigente en el periodo 94-95 . di lmente las condlcl O-
., d modIficado ra ica . 1
era bien distinto al de la época en que George Bush presentaba su Ini- En definiti va, hablen ose amente habían dado ongen a a
ciativa para las Américas. Contrariando las previsiones de principios de nes regionales Y mundia~e~ que oPa~~'; ton buscaba ahora uti~izar la
la década , la Rueda Uruguay había culminado con éxito, al tiempo que Iniciativa para. las. Am en;as , ~tenid~ económico y comerc1al a la
los proce sos de reforma y reconversión de las ex-economías del Este Cumbre de M1aml para ar ca
europeo encontraban muchas más dificultades que las esperadas a lo agenda hemisférica.
largo de los optimistas días que siguieron a la debacle del bloque socia- . las percep-
. ' 'ses latinoaroencanos , _
lista. De este modo, los tem ores que el presidente republicano y sus Por el lado de los pnnclpalesbP~l uy diferentes a las de los anos
estrategas habían experimentado en su momento acerca del tránsito de
. ' an taro len m . . al
cienes Y las motiVaCIOnes er " había acordado su incorporacIOn
la econ omía mundial hacia un esquema de bloques regionales - a partir . tr que MexlCO .. ociar su
precedentes. Mlen as . minente invitac10n para neg
del cual la nueva Europa unificada y el Este de Asia podrian emerger una m i ón del Pacto Andino Y el fuerte
N AFTA y Chile aguardaba
d la reacuvacto b 1 urgí-
como "amenazas" a la supremacía norteamericana- se estaban disipan- ingreso a dicho trat.a o, . . . al del Merco sur alenta an .c s
do con rapidez. Por otra parte, América Latina estaba dejando de ser un crecimiento comerCial, e mstltucl?; a la idea de una rápida ahanza co-
conjunto de economías agobiadas por la recesión, la fragilidad institucio- miento de planteos mas refractan
nal y la inestabilidad monetari a, para pasar a retomar la senda del cre- mercial con el gigante del Norte. d 1
cimiento y la estabilidad. Los ambiciosos planes de apertura comercial . b n a favor e
. • 1 os elementos que joga a . d
y privatización de empresas estatales que algunos de estos países (par- Sin embargo, eXISnan .a guno no sólo se encontraba en l.a nu~
ticularmente Argentina, México, Chile y Perú) habían puesto en práctica acercamiento . Brasil, por ejernpl , t bili zación roacroeconóffilca SIDO
desde principios de la década, estaban despertando un inédito interés en de su programa de refonu as Y eS;e ue el gobierno pasara a manos
importantes empresas europeas y norteamericanas. que, por otra parte, ~a po~b~~dcont;nuídad del proceso de apertura ,
de la opos ición poma en u a
A la luz de los resultados de estas reformas, la propia visión nor-
 190 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg / G
USlavo Svarzma"

En este comp lejo escenario el . - . El Mercasur en fos años '90: de la apertura a la globa lizaci ón 191
entendido po r algunos 'u '. a~n Indefimd o proyecto hemisférico
1 1 nClOnanos del M " . era
un elemento potencialmente coad uv lmste.r:0. de Hacienda como Río de Janeiro (CN !) ado ptaro n una postura de fuerte ac tivísmo e n
even tual reversión de las ref y ante al objetiv¿ de impedir una relación con la negoc iación, presionando a las autoridades políticas y
orma s en curso . diplomáticas de su país a efectos de evitar lo que temían podía ser una
. En este co ntexto, a finales del ... negociación rápida e inconsulta y que pudiera traducirse en una mayor
Hem Isférica de Presi dentes celeb d ano . 1994 la Primera Cumbre apertura del mercado brasil eño a la com petencia de los prod ucto s nor-
marC?3 el pr~ceso tendiente a la r:on~:n MI~~i pon~a fanualmente en teamericanos y en una modificación radical de los regímenes y marcos
mercJO Amencana (ALCA) L 3 noacJOn del Area de Libre Co- regu latorios nacionales existentes en diferentes disciplinas (inversiones,
clu ían a todos los países am'cri::no nacIOnes participa~tes -que in-
4 compras gube rnamentales, políticas p úblicas, etc .).
adoptaban así un inédl' to y bi s COn la sola excepcIón de Cuba
am l ClO 5 0 ca ' -
en U ? Plan de A~ción tend iente a la libe~~:om~~o que se ~aterializaba La creciente prevención brasileña respecto del ALCA - fenómeno
de bIenes y serv ícíos, cuya fecha d a I zac IOO .de los mtercambios visible hacía fine s de 1995 y principios de 1996- tuvo como subproduc-
para el año 2005. e entra da en vIgen cia se acor daba to una fuerte mejora en la percepción y la valoración del Mercosur por
parte de funcionarios y empresarios de dicho país. Así, el espacio regio-
En ju nio del 95 el proceso de i '. nal comenzaba a ser entendido por los principales funcionarios de Ita-
nuevo paso cuando en Denve ~tegraClOn hemis féri ca daba un maraty como una potente herramienta de política exterior, capaz de con-
Como s~ldo de esta reun ión q~;~a~eau~an los Mini~,tros de Comercio. tribuir a contrapesar el mayor poderío norteamericano en la negociación
de trabajo para el tratamiento de confo;maclO n de siete grupos del ALCA .
proceso ALCA a las nonoativas ;e~as especlficos y la sumis ión del
volv ía a tener lu gar en Florl'a . el ' a üMe. En septiembre de 1996 Al año siguien te, a partir de la Declaración de la Tercera Cum-
. '1 nap a IS Una .,
snm ares, aunq ue esta vez el decl'd 'd ' . re uni ón de características bre Ministerial realizada en Belo Horizonte, am bas partes comenzaban
za r en I . . I o interés norte . a explicita r sus pretension es y el proceso de construcción del ALCA
. as negociacIOnes se contra o ' . americano por avan-
mo dIlatorio de los miem bros d 1 P M Ola a la act Itud de cautela y áni- entraba así en una eta pa de definiciones.
e ercosur.

_ En efecto, a pesar del estricto cu ' . Los negociadores del Mercos ur se mostraban abiertamente par-
pr evIst as, los países miembro del blo mpl~mlCnto de las reun ion es tidarios de un proceso gradual. Esta idea de gra dualidad se asentaba
brasileño, comenzaron a mostrar q~eJ lIderado s po r el gobierno sobre el objetivo de asegurar la consolidación y la profundización del
se reacios a consumar acuerdos. bloque y sobre la necesidad de facílitar la ada ptac íón de los diferentes
A partir de la as unci ón .d . secto res produ ctivos de la región a los desafíos implícit os en el esta-
Brasil adoptó al respecto una pres i enc~al de Fernando H. Cardoso , bleci mie nto de una zona de libre comercio hemisférica.
del fuene "trauma" que hab ia post urda mas firm e y decidida. Después
q ue srguro
. .. genera o la avala h d .
al programa de estabi li ., nc a e Imp ortaciones En este sentido, mientras qu e del lado argent ino se manifesta ba
portancia tanto a nivel oficial com~a~JO~, el ALCA fue ~erdjendo irn- que "el Mercosur es un promotor act ivo del ALCA, pero proponemos
lannente en los sectores más trad " nlI vel del empre san ado, particu- ciertas líneas de trabajo, como la de mantener la esenc ia del Mercosur,
d . rcrona es de I . d . profundi zar el proceso integrador subregional y negociar en bloque (...)
erurgIa, automo triz, qu ímica ' . a JO ustna pa uJista (si-
, maquman a, textil, etc.). las negociaciones deben realizar se en form a gradual" (Decla raciones
En este sentido, ya desde los . . . de Jorge Campbell a El Cron ista, 12-5-97), el Canci ller brasileño Luiz
to la Federación de Industrias d S IDIC10S de las conversac iones tan- Lampreia se manifestaba en un tenor similar: "es importan te que los
e an Pab lo (FIESP) como su par de norteamericanos comprendan la necesidad de gra dualismo. Brasi l no
hará grandes concesiones" (La Nació n, 14-5-97). Por su part e, el pro -
 El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 193
192 Jorge Campbel/ / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman

la consistencia del futu ro acuerdo hemisférico con las disci-

pio Presid
. ente Cardoso mostraba u na posicion
. . • de fortal f
presiones norteamericanas en favo d .. I eza rente a las plina s OMC.
cia les o interin os "a cuenta" d r e II imp ementando acu erdos par- ·
e un arreglo fin l : "S . /a coexis tencia de l ALCA co n ac uerdos subregionales, en
ALCA termine dependiendo únicamente de lo a . ena ma lo que el
[a medida que [os derechos Y obligaciones bajo tales acu er-
(...) Queremos integraci ón pero si h . que deciden los EE.UU.
ser una victoria a corto l~zo de ni egemoma (...) El ALCA no debe dos excedan a sus correspondientes en la iniciativa continen-
(Clarín, 16-5-97). p qu enes buscan negoci os mmediatos" tal, y
el comp romiso de fi naliz ar las negociaciones, a más tardar,
Entre los principales países latinoamerí .
en el caso de Brasil) existía .fi canos (y part icularmente en el año 2005.
proceso de liberalización rec~~o~;;;e~e:~o te~orhace~ca,~e que en un
otorgar a EE UU . rnercio emisférico pudieran Pero, más allá de los compromisos formales, comenzaba a dis-
recibirían a cambio. Es por ello ue lo ce :mas a~solutas que las que
. . mayores ventajas aran I .
q tinguirse el significativo pap el que , por vcz prímera, el Mercosur pa-
Mercosur en particular) abOgarOn or e: paises Iatinoarner. ' < (y el saba a jugar en el ámbito de las nego ciaciones internacionales . La
king", a los efectos de tratar de e Puilib pnncipto de l "single ur.~erta­ unificada posición que adoptaba el bloque plante aba un escenario de
que EE.UU. indudablemente dispo~ ~ar ~:ayor poder negociador características relativamente bipolares, bastante alejado del simple pro-
tomados por separado y de pod er eventualmente
a en os erentesDe
grupos
. 11
de trabajo
•
ceso de paulatina adhesión de los distintos países latinoamericanos al
cruzadas" entre los diferentes temas. gociar conce siones NAFTA que muchos preveían - tanto en EE.UU. como en el mismo
Cono Sur- al iniciarse las negociaciones hemisféricas en 1994.
Por el contrarío, desde el inicio d i ' .
sió n norteamericana pasaba e as negociaciones la preten-
. por poner en el centr d I di . A partir de su actuación como bloqu e unificado frente a las po-
las cuestiones arancelarias y la celeb . , "o e as. ISCUSlOnes sicio nes de EE.UU. Y Canadá, el Merc osur se tran sformaba rápida-
aplicación más o meno ' di racion de acuerdos interinos" de
smme lata (y . 1" mente en el principal Y gran referente de los países latinoamericanos.
desgravación tarifaría recíproca). que me uman un calendario de Este hecho sin duda confirmaba la creciente fortaleza negoci adora
frente a terceros países (particulannente EE.UU.) que adquirían los
La Declaración de Belo Horizonte ( países miembros del bloque, cuestión que para Brasil era de vital irn-
da unos meses más tarde e I e b complementada y reafirma-
marzo de 1998) term í b n a um re de San José de Costa Rica de portancia.
ma a entonce s de defi . I . .
para el proceso de construcci ón del ALCA: mir os cntenos básicos
Ahora bien, si desde el momento de la presentación de la Inicia-
tiva para las Américas por parte del President e Bush hasta la Cumbre
el consenso como mecanismo para la celebración de acuerdos, Presidencial de Santiago de Chile (abríl de 1998) los avances alcanza-
dos en materia de definición de criterios generales y fonnatos han sido
el c~mprom iso único ("single undertaking"); esto es ' nad
acord~do com~
indudablemente importantes, no es menos cierto 'que los resultados
tara acordado hasta que todo esté a es- fueron meramente fonn ales. La explic ación de este relativo estanca-
un paquete único e indivisible, parte de
miento se relaciona directamente con la imposibilidad -o incapacidad-
del Poder Ejecu tivo Norteamericano de obtener la autorización del
. y - post .
la p osibilidad de los países de nego cIar Congreso para negociar y cerrar acuerdos comerciales con terceros
adh erir al AL CA In 'v, ua Iment e o co mo miembros
. divid en ormente-:
de un
países (Fas t Track Auth ority).
bl oque,
M.
194 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
Los principales países latinoamericanos habían señalado en diferen-
tes oportunidades su decisión de no realizar avances relevantes ni
"concretos" en la negociación en tanto y en cuanto el Presidente Clinton
no dispusíera de dicho instrumento, debído a que en el caso contrario los
acuerdos que eventua1mente pudíeran alcanzarse podrían ser luego some-
tidos a una segunda instancia de revisión o enmienda por parte del
Congreso estadounidense.
Más allá de las Dec laraciones Políticas y las "fotos de fami lia",
la ínex istencía del fast traek -y, peor que eso , la fuerte íncerlidumbre
acerca de su disponíbilidad- fue ínterp retada por los princípales países
y por los analíslas índependientes de la regíón como el reflejo de una
cierta falta de compromiso polí tico del conjunto del Gobierno Norte-
americano respecto del proceso ALCA. Por esta razó n, al margen del
cumplimiento de las reuniones previstas, el proceso fue perdiendo peso
en la agenda política y económica de los diferentes agentes públicos y
priva dos de la regi ón,
No obstante, queda claro que un eventual giro en la situación
interna de la polí tica norteamericana podría revertir rápidamente la
actual situación de wait and see en la que se enc uentran las nego cia-
ciones, generá ndose así un esce nario en el que tanto los países como
los grupos comerciales subregi onales exis tentes se verán com pelidos a
ado ptar complejas y po líticamente costosas decisiones en muy corto
tíempo.
Al margen de los avatares políticos, las dificultades negocíado-
ras y las indefmiciones estratégicas, lo concreto y real es que de for-
ma paralela al desarro llo del proceso negocíador, los cínco años de tra-
tatívas han permitído estrechar los canales de diá logo entre los países
del hemisferio, facílítando de este modo la ruptura de viejos tabúes y
"visiones co nsp irativas" . En otras palabras, la propia dinámica del
ALCA está contribuyendo no sólo a fortalece r y estrechar los lazos po-
líticos y económicos de los países del bloque con el resto de la comu-
nidad latinoamericana, sino que al mismo tiempo favorece la despoliti-
zacíón de las siempre comp lejas relac íones con los EE.UU.
Por otra parte, los avan ces alcanzados en el marco del ALCA en
materia de business [a ei/itatian (consistentes básícamente en la símpli -
I
~
El Mercosur en los años '90: de la apert ura a la globa lización 19 5
ficación y compatibilización entre normativas aduaneras. la provisión
de informaci ón y las tramitaciones burocráticas vinculadas con el co-
mercio exterior aplicables en los diferentes país es del continente) es-
tán contribuyendo a otorgar mayor transparencía y previsíbilídad a los
regímenes comerciales nacionales. hecho que, sin generar expectativas
desmedídas, impl icará un impo rtante paso ade lante en la marcha d el
proceso hemi sféric o.
El nuevo acercamiento con la Comunidad Europea
Si ya desde los tíempos de la adm ínistración radical los paíse s
europeo s habían adoptado una actítud de respaldo activo al proceso de
consolidac ión de los regímenes democráticos en el Cono Sur, el mismo
no se había hecho manifiesto sino de manera por demás parcial en el
campo de la economía y el comercio. En ese sentido. más allá de la
celebración de convenios de cooperación y asi stencia técni ca y de la
concesión de un conjunto de líneas de crédito com ercial por parte de
Italia y España, los reclamos latinoamericanos en pos de una mayor
apertura de los mercados agrícolas comunitarios o bien de un apoyo más
"concreto" por parte de la entonces CEE en relación con el problema de
la deuda externa, no pasaron del terreno de la retórica y las dec laracio-
nes políticas.
Por otra parte, el establecim iento de un vínculo institucional más
forma l entre la Comunidad Económíca Europea y los pa íses del Cono
Sur enfrentaba límitaciones de típo político, deri vadas fundamental-
mente de los aún vigentes desencuentros entre Argentina y el Reino
Unido por el tema Malvinas, limi tándose de este modo al estableci-
miento de alguno s canal es de díálogo polítíco a nível de foros biregio-
nal es como el Grupo de Río- Uníón Europea.
A partir la con solidación definítíva del proceso democrático en
la región. la resolución de los principales conflictos bélicos en Centro
América y el nuevo clima imperante en las relaciones bilaterales entre
Argentína y el Reino Unido, sumados al reacomodamiento de las es-
trategias de política exte rior de las princípales potencias a partir de la
desaparición del conflicto Este -Oeste, tanto los ejes temáticos como
los mismos t érminos de la agenda interregional comenzaron a plantear-
 196 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
se en terrenos muy diferentes a los de las décadas precedentes: "Am é-
rica Latina ya no es el continen te del golpe de Estado y de las viola-
ciones a los derechos humanos, ni el patio trasero de los EE.UU. Por
eso buscamos una asociación en base al concepto menos ayuda y más
comercio" (Man uel Mario, vicepresidente de la Comisión Europea,
Clarin, 1/1l/94).
Para lelamente, el ava nce de los programas de estabilización
macroeconámica en todo el Cono Sur, la recuperación del crecimien-
to de las principa les econo mías del área y la puesta en' marcha de
ambiciosos procesos de pri vatización de empresas estatales -en la
mayoría de las cuales grupos de origen europeo tuvieron una muy
activa participación- con tribuyeron a increme ntar el interés de la
Unión por estrechar sus vínculos econ ómico-comerciales con la región
latinoamericana.
En este sentido, el desarrollo del Mercosur y su creciente relevan-
cia tanto en la región como en el conj unto del mundo emergente, faci-
litaba para la parte europea la identificación de un interlocutor política
y económicamente relevante a efectos de definir este nuevo esquema de
relacionamiento con toda la región sudamericana. Los éxitos alcanzados
por el Merc osur a lo largo del perí odo que fue desde el Tratado de
Asunción hastra Ouro Preto -y, consecuentemente, la ruptura de déca-
das de cronogramas incumplidos e "integración ficci ón"- terminaron por
desp ~rtar el interés de los estrategas de la política exterior europea :
"Creo que los países asociados son conscientes de lo que supone haber
alca nzado el Mercosur. Cuando se ve desde afuera, el esfuerzo y el
(
avance que se han realizado en un tiempo muy corto son espectaculares.
En la U.E., para haber llegado a una situación parecida a la del Merco-
sur con un año de vigencia, nosotros tardamos cuatro o cinco años"
(Javier Solana, Canciller de España, Clarin 19/ 10/95).
Por olla parte, y de la mano de la creación del NAFTA en 1994, los
funcionarios de la Comisión tomaban plena conciencia de la necesidad de
adoptar una diplomacia más activa en América Latina a efectos de evitar
una eventual "mexicanización" del resto de un continente en el que los
países de la ex CEE habían tenido históricamente una elevada dosis de
protagonismo: "Aquí (en Bruselas) prevalece una visión económico-co-
mercial: ellos temen perder espacio frente al NAFTA. Creen que queda-
El Mercosur en los años '90: de la ap ertura a la globalizació n 197
rán con una preferencia negativa frente a los norteamericanos, lo que re-
ducirá su comercio con nuestro bloque" (Diego Guelar, Embajador Argen-
tino ante la Unión Europea, Clarín, 10/6/94).
Fue así que, a principios del año 94, funcionarios comun itarios
encabezados por el Comisar io para Amé rica Lati na, Manuel Marín ,
come nzaban a realizar contactos con los cancilleres del Merco sur con
el obje to de acordar la creación a futuro de una Asociación lnte r-Re-
giona l, de algún modo en abierta confrontación con las propue stas de
la adminis tración Clinton de estrechar sus lazos con la región . Pocos
meses después, tales tratativas cobraban fuerza a partir de la visita del
presidente de la Comisión, Jacques Delors , a la sede del Mercosur en
Montevideo.
En este sentido y en forma casi contemporánea a la Cum bre de
Miami, los Jefes de Estado y Gobierno de la Unión Europea confi r-
maba n en Corfú (j unio de 1994) su i ntenc ión de r e forza r la s
re laciones entre ambas regiones, hecho que se plasmaría pocos me-
ses despu és en el documento "Para una inte nsificació n de la Política
de la Unión Europea respecto del Merc osur" qu e fuera considera do
po r el Cons ej o Euro peo de Essen en dic iembre de 1994, destacando,
entre otros conc epto s, el interés por "mant ener un equilibrio en las
re laciones (de Amér ica Lat ina) con los EE.UU . y Europa ".
Poco más tarde y luego de las correspondien tes evaluaciones
internas y negociaciones entre ambos bloques, los Representantes del
Mercosur en Bruselas firmaban junto a la Presidencia Alemana de la
U.E. y al Secretario General de la Comisión la Declaración Conjunta
Solemne entre la Unión Europea y el Mercos ur (diciembre de 1994),
instrume nto juridico y político que sentaba las bases y los objetivos
generales para la construcción futura de una asoc iación interregio nal,
de carácte r político y econó mico.
La iniciativa europea, que se perfilaba como la primera experien-
cia internacional en materia de acuerdos de este tipo entre regiones no
periféricas, fue rec ibida con parti cular entusiasmo por parte de los
negociadores de los países del Mercosur.
En el campo económico-comercial, el interés del Cono Sur por
 198 Jorge Campbell / Ricardo Rozemb erg / Gustavo Svarzm an
es trechar lazos con Europa aparecía como un tema complejo, pero de
particular relevancia. Y no faltaban razones: Europa era por aquel en-
tonce s la primera fuente provee dora de inversiones de la región, a la
vez que constituía el principal destino para las exportaciones tanto de
Argentina como de Brasil. En este sentido, numerosos analistas (y tra-
bajos de tipo académico) señal aban a ese resp ecto que, más allá de su
mayor o menor viabilidad p olitica vis-a-vis el ALCA, la propuesta de
la U.E. aparecía comercialmente más interesan te que la aún difusa
lan zada por EE. UU . en la Cumbre de Miarni.
De igual modo, si el ALCA habia sido rec ibido con particular
prevención y desconfianza por parte de numerosos analistas brasileños la
"entrada" en juego de la Unión Europea era percibida como un hecho
sumamente positivo para los negociadores de la región: "Hasta la cumbre
de Corfú, la Argentina tenía como primera prioridad el Mercosur y como
segunda el NAFTA. Ahora la perspectiva de una zona de libre comercio
con la U.E. es más importante que el NAFTA (oo.) porque Argentina tie-
ne un comercio mucho más grande con Europa Occidental que con los
EE.UU. Una asociación de este tipo entre el Mercosur y la UE balancea-
ría las relaciones económicas internacionales" (Guido Di Tella, Clarín,
17/6/94) .
Sin embargo, las dific ultades derivadas de la existencia de una
política europea respecto de su sector agrícola plagada de mecanismos
de protección , ayudas estatales y subsidios hacían prever una negocia-
ción comercial sumamente comp licada. Esta restricción quedaba abso-
lutamente clara en un documento europeo que explic itaba los términos
en base a los que este bloque intentaría encam inar las negociaciones:
se empezaría por una zona de libre comerc io en el sector industrial y
de servicios y, en e l largo plazo , una liberalización recíproca de los
intercambios agrícolas.
Frente a la postura europea, funcionarios argentinos y brasileños
se apresuraban en señalar que, sin la inclusión plena del sector agríco-
la, la futura negociac ión inte rreg ional carecería de interés para la
parte latinoamericana: "Nuestras economías son ágiles y están dispues-
tas a la armonizaci ón. Esto no implica que no habrá piedras en el
camino". (Di ego Gue lar, Embajador Argentino ante la U.E., Clarin,
29/1 1/94).
•
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 199
En cualquier caso, la reticencia a acordar la liberalización de los
intercambios agricolas tuvo su primer episodio en el mes de marzo del
95, cuando la Comisión Europea barajó la posibilidad de postergar la
aprobación del mandato de negociación con el Mercosur, bajo el argu-
me nto de incompatibilidad con la Polít ica Agricola Co munitaria. Bien
es cierto que dicho intento de "boicot" provenía principalmente de
algunos de los países productores de alimentos como Francia, ya que
la más industrializada Alemania o la más orientada hacia el Atlántico,
España, minimizaban de algún modo la imp ortan cia de los problemas
que se podrian susc itar en el fren te agricola.
Más allá de las serias dificultades, el ace rcamiento entre los dos
b loques quedaba plasmado en el "Acuerdo Marco Interregional de
Coo peración entre la Comunidad Europea y sus Estados M iembro y el
M ercado Común del Sur y sus Estados Parte", firmado en Madrid en
el mes de diciembre del 95 con la presencia de los respectivos dieci-
nueve mandatarios. El acuerdo quedaba a la espera de la ratificación
de los respectivos Parlamentos, lo cual iría sucediendo paulatinamente
a lo largo de los años sigu ientes . De este modo , no sólo se abría un
nuevo frente en la aún inédita agenda de la integración Norte-S ur sino
que, por otra parte, el Mercosu r recibía lo que diferentes analistas in-
terpretaban como una es pecie de reconoc im iento institucional: "Lo
más importante es la seña l que le da a los inversores. Estas negocia-
ciones demuestran que el Mercosur ex iste . Esto es lo central" (Jorge
Campbell, C larín , 3/4/95).
Pocos meses más tarde (junio de 1996 ), el Pres id en te Mene m
viajaba a Bruselas en calidad de Presid ente del Consejo del Mercosur
para dar inicio efe ctivo a los mecanismos establecidos en el Acuerdo
Marco. Así , se ponía en funcionam iento la Comisión Mixta y la Sub-
Comisión Comercial, cuya tarea especifica era la de preparar el terreno
para la futura negoc iación de un acuerdo interregional de libre comer-
cio, en con cordancia con las normativas establecidas por la üMC.
En junio de 1996 se apro baban las reglas provisionales de fun-
cionamiento de ambos órganos, el segundo de los c uales volv ía a
reunirse cinco meses después en Belo Horizonte (noviembre 1996) .
Con posterioridad, el Mercos ur const ituía un grupo ad hoc orientado
al seguimiento del tema, al tiempo que la parte europea se abocaba
 200 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzma n
~ la definici,ón de su es~rategia negociadora, en el marco del co mple-
JO calendario de tratativas comerciales con terceros países que s
incl uían .en la llamada "Agenda 2000", terr en o en el cual el bloqu:
sudamencano ocupaba un lugar de menor impo rtancia relativa res-
pe cto de las áreas peri férica s dc la Unión (Europa Central y Orie n-
tal y la Cuenca del Mediterráneo).
De este modo, la nego ciación UE-Mercos ur siguió adelante du-
ran te 1997 y 1998 con la tarea de defin ír criterios gen erale s y forma-
t?~ g lobales para el futuro ejercicio, a la espera de una definición po-
lítica p~r parte de la Comisi ón ace rca de los alcances, el grado de
profu?dldad y los eventuales calendarios que, en opin ión de la mísma,
deb enan ser observados. No obstante, las complejidades de la agenda
mtem~ y externa de la Unión Europea y el poco interés por parte de
I~s . paises del Mercosur por acelerar los tiempos de la negociación,
hicieron que el proceso se siguiera manteniendo exclusivam ente en un
terre~o. ~e declaraciones de políticas, reuniones de comités técnicos y
defin ici ón de formatos administrativo -j urídicos .
El impasse generado en las negociacíones del ALCA hacía 19971
98 fue co ntribuyendo a "tranquilizar" a los funcionarios de la Comi-
s.i~n Europea, que de este modo no se ve ían compelidos a definir po-
líticamente en forma inmediata los alcances come rciales concretos de
su acuerdo con el Mercosur, pudiendo así concentrar todos sus esfuer-
zos en la c.o~~'eja y prioritaria agenda de la unificación monetaria y
de la amp liación de la U.E. hacia el Este, al tíempo que se posterga-
ba para un indefinid o momen to futuro el tratamiento de la cues tión
agríco la.
En c ual~uier caso , má~ allá de las reiteradas afirmaciones por
parte de negociadores y autondades argentinas y brasileñas en relación
con su intención de avanzar simultáneamente en ambas negociaciones
(ALCA ,y UE) , s,u mera existencia apa recia como un elemento que
contrib uía de algun modo a mejorar el margen de maniobra de la re-
gión frente a las grandes potencias, hecho que por si solo era percibido
como un beneficio co ncreto derivado de la negociación.
El Mercosur en los años '90: de la apertura a /0 globa!ización 20 1
TIemp os de "cosecha": los problemas del crecimiento
Si durante 1995 las divergencias comerciales entre los dos gran-
des soc ios del bloque tenían como origen los efectos de la crisis finan-
ciera internacional de 1995 y la "digestión" de los acuerdos alcanzados
a lo largo de los meses precedentes, el cada vez más crón ico surgi-
miento de conflictos y diferendos - vinculados tanto a la observancia
plena de los acuerdos ya alcanza dos como a los temas de la agenda
pendiente- comenzaron a transformarse en un fenó meno de tipo es -
tructural y recurrente.
En efecto, más allá de que la economía internacional y los mer-
cados de capita les se recuperaban del shock del tequila, la agenda in-
terna del Mercosur continuaba siendo dominada por la poco gratifican-
te "cultura" de los conflict os y los diferendos comerciales entre Argen-
tina y Brasil que se suscitaban cada vez con mayor frecuencia .
Entre las tens io nes que ocuparon una parte importante de la
agenda negoc iadora de este período, se destacan las rebajas del aran-
cel externo dispuestas unil ateralmente por Brasil para algunos pr oduc-
tos del sector lácteo (invocando probl emas de abastecimiento y por
ende ligadas a objetivos antíinf1acionarios), hecho que erosionaba las
preferenc ias de acceso al mercado brasileño. De l mismo mo do, en
diciembre de 1995 el gobie rno brasileño recortaba de 180 a 30 días los
plazos de fin anciamiento a las importaciones de productos textiles
desde todo origen -incluido en un primer momento el Mercosur-, ba-
sándose en co nsideraciones de tipo fmancieras.
Al mismo tiempo, el sec tor automotriz volvía a ser moti vo de
disputas entre los dos soc ios mayo res cuando, a fines del 96 y en el
ma rco de la campaña polí tica tendient e a posibilitar la enmien da cons-
titucional que abriera el paso a la reelección del Presidente Cardoso, el
Gobierno Federal brasileño daba a conocer un "generoso" régimen de
incentivos fiscales y franquicias arancelarias para aquellas terminales que
tramitaran su radicación en las regiones norte, nordeste y centro-oeste
antes del 31 de marzo de 1997.
 202 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemb erg / Gustavo Svarzman
Si bien est~s disposiciones eran recibidas con preocupación des-
de el lado argentino -"la posibilidad de un dramático desv io de inver-
sienes auto~.otn~es a ~rasil se ha concretado (...); de no revertirse la
falta de p.oh~lCa industrial, pasaremos a ser no un socio de Brasil sino
una provinc ra brasileña", decía Francisco Macri en el Coloquio de
ID~A el 12-1-97, comentando la decisió n de Iveco de dar marcha
atras con un proyecto de inversión en la Provincia de Córdoba-, los
temores que despe~ba el avance en las encu estas del partido opositor
a Ca~doso cO,ntn~U1an a qu~ las autoridades del gob ierno menemista
es~u.vleran .~as dispuestas a mterpretar "constructivamente" la proble -
marrea pol ítica del país vecino.
De todos modos , el tema de los incentivos y los regímenes de
ayudas estatales y estaduales generaba hacia fines de 1996 un áspero
de?ate a. nivel ~e la comunidad empresarial y académica acerca de la
eXI~tencla de ciert as "asimetrías de proyecto" entre los dos grandes
s~cJOs d:1 .Mercosur.y sobre la consi stencia de las mismas con el na-
cient e r~g~men ~e libre comercio in trazona. Ademá s, comenzaba a
ganar cr édito la Idea de que, luego del triunfo de Cardoso, la apertu-
r~ comercl~1 ~ el Mercosur habían perdido consenso dentro del Go-
biemo brasileño y que, a partir de ello , los puntos de convergencia de
intereses comenzarían a hacerse crecientemente difusos .
_ En otras palabras, si la tesis según la cual la economía brasile-
?a co~e~zaba a "argentinizarse", dejando de lado su vieja tradición
IDdustnahsta~ habia ido ganando adeptos entre algunos analistas argen-
~mos, la realidad comenzaba a evidenciarse como mucho más comple -
j a . En ese sentido, a princ ipios de 1997 el Diario Clarin publicaba una
nota editorial sobre las dificultades y los interrogantes que este fen ó-
~eno ge~eraba de cara .~l ~turo del propio proceso de integración :
Las medidas de promocion Industrial brasileñas, que han generado un
conflicto e~ las negociaciones del Mercosur, no son un gesto puntual
o .ex.temporaneo sino parte de una estrate gia de desarrollo de larga tra-
díci ón en el pa is vecino" (Clarin, 9- 1-97) .
De igu~l modo, los escaso s avances alcanzados hasta ese enton-
ces en mate.na de disciplinamiento de las políticas públicas distorsivas
y la neutralizaci ún o eliminación de las asimetrías artificiales, no sólo
exacerbaban los reclamos empresariales sino que además generaban un
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalizació n 203
escenario de desconfianza y falta de transparencia . Por otra parte, el
mayor federalismo fiscal vigente en Brasil vís-d- vis Argentina - y con-
siguientemente la menor capacidad de enf orcement fiscal por parte del
Gobierno Federal en relación con las administraciones estaduale s- ,
ponia en el centro del debate la precariedad de los acuerdos en vigen -
cia y las crecientes dificultades existentes para avanzar en los temas de
la agenda pendiente: "la principal preocupación es tener reglas de jue-
go homogénea s que faciliten la locali zación de las inversiones según
las ventajas comparativas y competitivas de cada zona y que no estén
distorsionadas por subsidios artificiales" (Declaraciones de Alieto
Guadagni, Clarin, 26-2-97) .
Si algunas disputas com erciale s de menor relevancia pudieron
resolverse a través de la negociación técnica - entre ellas, la que se
originó a partir de la solicitud argentina de la apertura del mercado
brasileño para el ingreso de lubricantes argentinos- , otros diferendos
tuvieron soluciones mucho más parciales o precarias. De este modo, la
agenda regional comenzó a contaminarse continuamente con temas
nuevo s, al tiempo que la mayor parte del capital politico que las auto-
ridades de los países de la región disponían para invertir en el proceso
de profundización del programa de integración se terminaba consu -
miendo en la resolución de los "nuevos conflictos".
Pero, parale lamente a ello , los flujos comerciales bilaterales
mantenían su tendencia creciente. Si el fuerte salto evidenciado duran-
te 1995 habia sido oportunamente explicado por numerosos analistas
como un fenómeno derivado de la recesión argentina y la explosión de
la demanda b~ileña que habia seguido a su proceso dé estabilización
macroeconómica, 10 cierto es que Jos valores de los intercambios entre
los países socios para 1996 y 1997, lejos de contraerse o volver a ni-
veles similares a los anteriores al tequila, mantenían un ritmo ascenden-
te, con tasas anuales del orden de los dos dígitos. Así, mientras que el
Mercosur de los "éxitos y las realidades" comerciales ocupaba el centro
de la escena, la congestionada agenda de los conflictos, las imperfeccio-
nes en el cumplimiento de los compromisos O las debilidades institucio-
nales eran percibidas en los hechos com o cuestiones secundarias y
mucho más vinculadas a la agenda de diplomáticos o profesionales
de la negociación que a barreras "reales" para la propia evolución del
proceso.
 •

El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalizadón 205

204 Jorge Campbell I Ricardo Roze mberg / Gustavo Svarzman

El. dinamismo
', que aun en dicho escenano . segura. most d Así, la rápida recuperación del ciclo de crecimiento simultáneo
comercio mtraregional también se refleiaba e " Tan o el en Argentina y Brasil hacia mediados de 1996 se iba evidenciando
ción de nuevas empresas t 1 n la pau latina mcorpora- como un escenario propicio para el incremento de los flujos comercia-
"cultura" del comercio ex;e~e~ro~es al negocio y en la expansión de la les y de inversión en la región. En cualquier caso, más allá de la si-
r
litativas de los intercambios (l' °dao~ra p~e, las características CU3- multánea recuperación del shock mexicano, los matices y las diferen-
e eva intensidad de f
sectores no tradicionales, creciente participació d manu acturas y de cias entre ambas economías no aparecían como un tema menor. Así,
complementación intraindustrial etc) . n e empresas Pymes , mientras durant e el segundo trimestre de 1996 la economía argentina
tivo s respecto del comercio' .J aparecIan como elementos distin- ya entraba en un firme sendero de crecimiento - alcanzando en dicho
(EE.UU. U E etc) D codn os mercados más tradicionales periodo una "sólida" tasa interanual del 5,1%-, tanto las bases del pro-
, . "' . . e este mo o el espíntu "M . .
valeciente en el mundo de los '. creo optimista" pre- ceso de recuperación de la economía brasileña como el futuro mismo
contactos inter-empresan'ale negOCIOS fi3vorecía la proliferación de los del aún incipiente programa de reformas internas, aparecían fuertemen-
sy losacuerdosdec 1 .,
firmas de ambos países o filiales d omp ~mentaclOn entre te condicionados por factores de diferente índole.
en la región. e empresas trans nacionales radicadas
En el caso arge ntino, a lo largo de lo s dos años que van desde
Las dificultades y las dudas a1b med iados de 1996 a mediados de 1998 los indicadores de actividad
listas financie ros internacionales s¡U el ~gaban los organismos y ana- mostraron una excelente perfonnance (con tasas de crecimiento que
r:
economía brasileña aparecían I turo y las perspectivas de la iban del 7% al 9%) , al tiempo que el consiguiente incremento de las
para el proceso de ~tegración. ~o-:~c;o :~r~a?er~ "frenlte de t~rmenta" importaciones -derivado directo del fuerte dinamismo de la demanda
años antes en Argen . I ' . igua que o sucedido unos interna- y del déficit de la cuenta corriente aparecían como los únicos
tad . tina, e proceso de estabilizació n monetaria ' I
o a partir de 1994 por el entonces M ' . . nnp emen- interrogantes de cara al futuro, sin alcanzar todavía niveles alarmantes.
Cardoso había tenido un notable éxíto e m~trode Hacienda Fernando H.
ción, sus efectos sobre el sector extemo m;mos de control de la infla- En otras palabras, superado el sacudón del tequila, la economía
intertemporal del esquema en ,poman en duda la consistencia argentina parecía haber ingresado en un nuevo ciclo de crecimiento
su conjunto.
acelerado, que ya no se explicaba como resultado de la eliminación de
Mientras que entre 1994 1996 I . la inflación o del "rebote" derivado de la salida de una depresión del
mundo mostraban un escaso di y . as exportaciones brasileñas al estilo 1989/90. Po r el con trario, el extraordinario desemp eño que el
llones a U$S 47.500 millones) l~=~mo (pa.sando de. U$S 43.50 0 mi- gasto en inversión evidenció a lo largo de todo 1997 (17,7% de incre-
casi un 70<X it . , ' portac íones se Incrementaban en mento) permitia prever la continuidad en el tiempo del proceso expan-
, o, SI uacron que se traducía en fu .
crt comercial y de la cuenta ' una erte suba en el defi- sivo, si bien las debilidades derivadas de la insuficiencia de la perfor-
de la década anterior. comente, algo que no se observaba des- mance exportadora (que sin dejar de ser razonablemente positiva, no
resultaba suficiente para compensar el fuerte dinamismo de la deman -
La fragilidad extern a de la economi b . - da de bienes importados) generaba algunas señales de alerta.
quejas y reclamos de los secta a rasileña, sumada a las
contribuía a encrespar los áni resdPr~ductores de. bienes transables, En el caso brasileño, si bien los efectos del tequila se hicieron
;:::,~:~: :::s:U:a IpO~reeidtee::ldo~s:anac:ln~:c~o~o~u:o;~o~e~e~a~:q~:·
istas empresari fu '
e.~: sentir en forma más o menos tardia (tercer trimestre de 1995), la recu-
peración fue mucho menos sólida y duró sólo cuatro trimestres (con-
de los restantes países. cualquier dis uta' . os y n~lOnanos tra nueve de Argentina) . De este modo, la economia brasileña ingresa-
eventual resquebrajamiento del p come~cl~1 era prefenble a un ba al tercer trimestre de 1997 en una situación de cuasi estancamien-
país, programa economice vigente en dicho
to, con tasas de crecimiento inferiores al 2% anual.

l _
 206 Jorge Campbell / Ricardo Rozemb erg / Gusta vo Svarzman
Pero a diferencia del trade off entre fuerte crecimiento e incre-
mento del dé?c it de la cuenta corriente que se presentaba en Argentina
(y ~~e mdu~la a algunos analistas nacionales a aconsejar medidas de
pol ítica tendientes a "enfriar" la demanda interna), la coyuntura brasi-
leña era mucho menos alentadora. En este caso, tasas de crecimiento
del PBI claramente insuficientes (1,7% Y 1,8% para el tercer y cuarto
tnmestre de 1997 respectivamente) disparaban el desequilibrio externo
a niveles de "nesgo" (4,2% para 1997). En cualquier caso las favora-
bles condi~iones vigentes en los mercados internacionales 'de capitales
hasta mediados de 1997 facilitaban el fmanciamiento de tales desequi -
hbnos sin mayores dificultades. permitiendo incluso algunos incremen-
tos en la acumu lación de reservas por parte de la autoridad monetaria.
., En un escenario en el que la oficina encargada de la divulga-
cron de las estadísticas de l comercio exterior se transformaba en una
permanente generadora de "malas notici as" para los mercados las au-
toridades pol lticas y económicas brasileñas reafmnaban una y otra vez
su tem~o~ana preferencia polí tica por el co ntrol de la infl ación y el
man temmiento de la pauta cambiaria, aun a costa de un "menos que
mo.derad~tt ritmo de crecim iento: "Si tuviera que optar entre vo lver a
!a I~fl a~tón o disminuir el nivel de ac tividad , sin ningu na duda me
inclinaría por enfriar la economía (...) no creo que una devaluación
del real resuelva nada (...) nu estro desafio es reorganizar profunda-
mente el ~l s tema product ivo para exportar más y competir mejor"
(Decla raciones del Presiden te Fernando Cardoso a El Cronista
22-5-97). ' importaciones por plazos menores a 365 dias, quedando exceptuadas
. Por otra parte , los escasos avances alcan zados en materia de
ajuste fiscal -rnás allá de una cierta mejora durante 1996- no sólo ge-
neraban mayores tensiones sobre el propio programa de estabilización
~ino que se traducían en un proceso de rápida acumulación de deuda
mterna (que creció así nada me nos que un 51 % entre setiembre de
1995 y el mismo mes del año siguiente).
Una vez que fue quedando en claro que el problema del balan-
c~ d~ pagos brasileño tenía un carácter relativam ente estructural y que
difícilmente podri a ser corregido en el corto plazo a través de la ma-
duración del nuevo ciclo de inversiones privadas generadas a partir del
pro ce so de ape rt ura y estabilización , el Go bie rno Federal pu so en
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 207
marcha una estrategia tendiente a "ganar tiempo" hasta las elecciones
de mediados de 1998. De este modo , hacia fines del primer trimestre
de 1997 se adoptaron una serie de medidas comerciales "activas".. ten.-
dientes a aminorar los desequilibrios comerciales y descompnnur asi ,
al menos parcialmente, el frente exte rno.
Si por un lado se ampliaban los estímulos a las exportacio~e~ a
través de la exten sión de la lista de productos y sectores benefic ~~os
del PROEX, por otro se introducían modificaciones en los .requl~ltos
para la financiación de importaciones provenientes de cualqUIer. ongen.
Tal instrumento - Medida Provisoria 1569 Y sus complementanas- fue
sancionado en forma sorpres iva a través de una circular del Banco
Central a fines de marzo de 1997.
Hasta ese mo mento , los importadores brasileños finan~i~ban
sus com pras en el exterior a diferente s plazos,. lo cual ~~s permuta no
sólo pagar sus embarques más cómodam ente smo tam bién .colocar ese
dinero en el mercado financiero doméstico, con más que mteresantes
rendimientos de tipo especulativ~. ~n este sentido~ el ar~~nto. ~,e las
autoridades brasileñas era el de limitar las ganancias de arbitraje que
hasta ese entonc es obtenían los importadores, situaci?n, que ~ener~ba
perjuicios ficales al Gobierno Federa~ y, a la vez, constItuia un íncennvo
adicional a la compra de productos Importados.
De est e modo, la MP 1569 eliminaba la financiación a las
solamente las compras de petróleo, los bienes de capital - generalmente
fina nciados por los pa íses vendededores a plazos más largo s- y
las compras por valores inferiores a los U$S 10.000.
La medida cayó como un balde de agua fria sobre los países de
la región, interpretada en un primer mom ento como una ab~e~ VlQ-
lación al espíritu Mercosur. No ob stante ello, y con l~ con~ccl~n . de
que un eventual escenario devaluatorio e~a el c~~mo mas rapI.do
hacia "el infierno", lo s funcionarios argentmo s cntIcaban la medula
con un espiritu de comprensión: "Brasil está peleando con todos los
instrumentos qu e tiene a mano para mantener la estabIh~ad ma -
croeconómica. Y eso no nos tiene que alarmar sino que nos tiene que
poner contentos. (...) Ellos también fueron comprensivos con nosotros
 208 Jorge Campbell / Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman
en otra coyuntura. No hay que olvidar que Brasil aceptó el aumento
de la tasa de estad ística del 3 al 10 por ciento cua ndo Argentina te-
nía un problema de déficit comercial. Cuando un país está en
pleno proceso de de estabilización estas cosas son comprensibles"
(Campbell, Página 12, 29/3/97) .
En igual sentido, tanto analistas independientes como economistas
vinculados con la oposición mantenían un discurso similar. La ex sub-
secretaria de Desarrollo Industrial, Beatriz Nofal, señalaba que "ante un
peligro de devaluación brusca del real, quizás este sea un mal menor
que deberemos digerir mientras Brasil hace su ajuste, por cierto bastante
demorado " (Clarín , 27/3/97), al tiempo que Roberto Lavagna justifica-
ba la decisión de las autoridades brasileñas "porque, al ver la situación
económica de ese país, fue la medida menos perjudicial. Peor hubiera
sido que el gobierno de Cardoso optara por una deva luación, por el fo-
mento de la recesión o por instnunentos paraarancelarios directos" (Ám-
bito Financiero, 2/4197). No obstante eUo y al igual que los funcionarios
oficiales, este mismo analista reclamaba un mayor compromiso por parte
de Brasil con el proceso de integración: " Brasil se equivoca al no dife-
renciar entre sus socios y el resto del mundo. La integración requiere
acostumbrarse a que hay tres intereses: el nacional, el de la región inte-
grada y el del resto del mun do. El interés del Mercosur debe ir asimi-
lándose crecientemen te al interés nacional" (Clarin, 29-3-97).
En 'este marco, el gobierno argentino planteó a las autoridades
brasileñas la necesidad de introducir algún tipo de excepción o flexi-
biliza ción apli cable a los pa ises del bloqu e, analizándose al mis mo
tiempo -con magros resultados- algunas alternativas de solución a
partir de los mecani smos de pagos vigentes en el marco de la ALA -
DI. En un primer momento los funcionarios brasileños rechazaron la
so lic itud arge ntina invocando dos tipos de argumentos . Por un lado
aparecían las cuestiones técnicas: "Como se trata de una medida para
cortar la especulación financiera de los importadores, no se puede discri-
minar entre quienes importan desde el Mercosur y los que lo hacen des-
de el resto del mundo" (pedro Parente, Secretario Ejecutivo del Ministe-
rio de Hacienda, Clarin, 2713197). Paralelamente a ello y desde un punto
de vista más estratégico, el Secretario de Política Económica, Jase Men-
donca de Barros, afirmaba que una eventual excepción en favor de los
países de la región podria disparar reta1iaciones comerciales o denuncias
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalización 209
ante la aMC contra Brasil por parte de EE.UU. o la Unión Europea (El
Cronista, 3 1-3-97).
Finalmente y no sin grandes debates y contradicciones dentro
del seno mismo del Gobierno Brasileño -el Director del Banco Cen-
tral , Gustavo Franco, declaraba al Diario Clarin, el 27 de marzo, que
"no veo la razón para dar una explicación al país vecino sobre las
medidas macro económicas que adoptamos (...); esta es una reso lu-
ción financiera y no de comercio exterior"- se alcanzó finalmente
un acuerdo provisorio, que tendría vigencia hasta el mes de octubre,
el cual, si bien no alteraba fundamentalmente el espiritu del decre -
to, aparecía como una salida relativame nte razonable .para ambas
partes. De este modo, las exportaciones a Brasil provementes de los
paises soc ios del MERCaSUR podrían ser financiadas hasta un pla-
zo máximo de 89 días en tanto y en cuanto los embarques no supe-
ra ran los U$S 40 .000, a dife rencia de los U$ S 10.000 qu e se esta -
blecían como límite máximo para los productos provenientes del res-
to del mundo.
Si bien tanto des de el gobie rno argentino como desd e el mism o
sector empresarial no exis tían estudios serios que cuantific aran los
eventuales costos o perjuicios derivados de la medida provisoria, el
nuevo incidente dejaba al menos dos conclusiones: que las ya percep-
tibles tensiones en la economía brasileña no sólo generaban incentivos
negativos sobre los flujos de comercio intrazona sino que tambi.én
daban lugar a un marco de precariedad para el propio proceso de 10-
tegración.
Por otra pa rte, alg unas actit udes y d ispo si ci ones ado ptadas
por el Go bierno brasileñ o entre fines de 1996 y me diados de 199 7
- en particular, ciertas declaraciones de funcionarios de la "segunda
línea" de dicho país" relativas a la necesida d de revisar algunos de
los compromisos de aura Preto, en los que interpretaban que su
país "había cedido demasiado">, ge neraban en nuestro país una
cierta sensación de desencanto y de desconfianza acerca de la com-
patibilidad entre la problemática de la política interna brasileña y la
profundización del Mercosur. O, dicho en t érminos más generales,
comenzaban a surgir en nuestro país serias dudas acerca de la real
voluntad de Brasil (particularmente del Ministerio de Hacienda o
210 Jorge Campbell l Ricardo Rozemberg / Gustavo Sva rzman
de Industri a) para aceptar mayores compromisos en los temas de la
agenda pendiente del proceso de integrac ión.
De todos modo s, más allá de matices y debates entre "brasilop-
timistas y brasi lpesimi stas ", lo cierto es que la MP 1569 era un nue-
vo indicio acerca de las dificultade s estructurales por las que atravesa-
ba la economía brasileña, las que dificilment e podrían ser resueltas con
instrumentos de este tenor. En ese sentido, tant o el fanta sma de la
devaluación del real como la posibilidad cierta de una abierta recesión
en el vecino país aparecían como las principales preocupaciones del
empresa riado argentin o: "Tenemos qu e estar preparados. Y para eso
hace falta diagramar escenar ios estratégicos, no sólo para enfrentar
medidas tales como la reciente traba a las importaciones, sino otras
com o una posible devaluaci ón. o si deciden enfriar la economía 10
que también tendría un efecto sobre nuestra economía" (Declaraciones
de Claudio Sebastiani, Presidente de la UIA, La Nación, 17-6-97). De
igual modo, las duda s existentes acerca de la evolución futura de la
economía brasileña ponían en el centro del debate los riesgos implíci-
tos en la creciente dependencia argentin a respec to del mercado brasi-
leño: "Así como para la Argentina en 1995 fue una bendición estar
integrada con Brasil, hoy corre el riesgo de ser afectada por la inesta-
bilidad de la macroeconomía bras ileña . Por eso (...) el Mercosur debe
profundizar la apertura hacia afuera del bloque, para diversificar los
riesgos" (Guillermo Perry, El Cronista, 4/7/97) .
Pero los tiempos de "calma" -coronados a fines del mes de abril
a través de una Cumbre Bilateral realizada en Rio de laneiro en la que
ambos Presidentes volvían a hacer pública su fe integradora y su vo-
luntad política por avanzar en la profundización del proceso- volvie-
ron a ser sacudidos por un nuevo conflicto durante el mes de setiem-
bre, originado esta vez desde el lado argentin o a partir de la decisión
del Congreso de rechazar por unanimidad el veto presidencial a la Ley
N" 24.822 que prohibía la proyectada reducc ión de los aranceles intra-
zona aplicables al sector azucarero en la medida en que Brasil no eli-
minara los subsidios con que, desde la óptica argentina, apoyaba a su
sector.
Por más que la Argentina era una parte ínfima de las ventas bra-
sileñas de azúcar al mundo (y que, en cualquier caso, todo el merca-
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la glo ba/izació n 2 11
do argentino resultaba poco relevant e en relación con la producción
brasileña) y que la normativa no tenía efectos comerciales inmediatos
- ya que sólo significaba un eventual barrera a una futur a rebaja de
aranceles- el Gobierno brasileño hizo del tema una cuestión de prin-
cipios, presentando de este modo una enérgica reclamación con el argu-
mento de que la unilateral normativa del Congreso argentino contrade-
cía el espiritu del Mercosur. Apenas la noticia tomó estado púb lico, los
funcionarios argentinos trataron de bajar los decibeles al incidente, sos-
teniendo (con el respaldo de un dictamen de la Procuraduria General de
la Nación) que la Constitución Argentina establece la primacía de los
Tratados Internacionales suscriptos por el país (tal el caso del Tratado de
Asunción) por sobre las leyes nacionales, lo que implicaba en los he-
chos un argumento en favor de la no vigencia de la cuestionada ley.
Más allá de las insistentes versiones - luego desmentidas tanto
por los funcionarios brasileños como por la misma realidad- acerca de
que Brasil aprovecharía el incident e azucarero para no renova r la ex-
cepción a la MP 1569 que gozaban las importaciones provenientes de
Argentina, los escasos avances en los grandes temas de la agenda "tra-
dicional" (régimen automotriz, sector azucarero, políticas públicas,
etc.) no sólo impulsaban el surgimiento de posturas "Merco -pesimis-
tas" sino que la propia idea de que el proceso estaba estancado o pa-
ralizado iba ganando terreno en diferen tes ámbitos .
La opinión que a este respecto manifestaban los principales fun-
cionarios argentinos se basaba en la llamada "paradoja del éxito", esto
es, a mayor comercio y mayor profundización del proceso de integra-
cion, más natural el surgimiento de conflictos. Porque precisamente la
profundización real del proceso de integración hacía que cada vez es-
tuvieran en juego mayores y más grandes negocios e intereses particu-
lares. Y que dentro de esta lógica, el costado positivo de estos fenóme-
nos no era la mayor o menor cantidad de confl ictos que surgían, sino
el hecho de que uno tras otro se iban resolviendo de forma positiva y
constructiva.
No obstante , los "costos" asociados a la resolución de dichos
conflictos no aparecían como un tema menor. Por el contrario, la im-
posibilidad de resolver dichos diferendos a través de los organis mos
técnicos correspondientes o bien de los canales institucionales ordina-

212 Jorge Campbe/l / Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman
rios, obligaba a los funcionarios del más alto nivel politico (incluyendo
Secretarios de Estado, Cancilleres y hasta Presidentes) a destinar una
porción creciente de sus energías y hasta de su capital político en la
resoluc ión de problemas. En otras palabras, las dificultades que cada
vez con mayor frecue ncia debía enfrentar el proceso de integración no
sólo "contaminaban" la agenda política e impedían concentrar los es-
fuerzos en los temas pendientes, sino qu e al mismo tiempo co ns tituían
una señal negativa para propios y extraños acerca de la estabilidad y
la permanencia de las reglas de juego vigentes .
El Mercosur "también existe"
En forma paralela a la evolución del "ruidoso" Mercosur de los
conflictos vis-a-vis, el más silencioso - pero no por ello menos relevan-
te- Mercosur del dinamismo comercial y económico crecía como re-
sultado de los avances alcanzados tanto en el ámbito del proceso de
integración como en el plano de los respectivos procesos de reformas
domésticas; así, la "marca" Mercosur iba cobrando un espacio de cre-
ciente importancia en el plano regional e internacio nal.
Mientras que las diferentes problemáticas del proceso de integra-
ción comenzaban a ocupar un lugar de relevancia en el debate acadé-
mico y político - particularmente en el marco de los organismos finan- '
cieros internac ionales-, las oportunidades produc tivas y comerc iales
que se derivaban tanto de la existencia del mercado ampliado como
del relativo dinamismo de las economías de sus principal es miembros,
se traducían en un incesante desembarco de empresas -rnuchas de
ellas newcomers en la región- provenientes de diferentes regiones del
mundo.
En este marco, la caracterización económica y los efectos mismos
del Mercosur fueron el eje de una dura polémica " intelectual" que, par-
tiendo desde la academia, llegó a generar rispideces en el ámbito polí-
tico-diplomático. Todo comenzó cuando en octubre de 1996 dos influ-
yentes diarios norteamericanos (Financia/ Times y Wa/l Street Journal)
publicaron sendas notas - la última de ellas bajo el sugestivo titulo de
"No todo es tan bueno como parece: Informe del Banco Mundial criti-
ca barreras comerciales del Mercosur"- en las que se daban a conocer
.,
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globaUzación 213
las principales conclusiones de una versión reservada de un paper acerca
del proceso Mercosur, cuya autoría se atribuía a Alexander Yeats, eco-
nomista principal de la división de Comercio Internacional del Banco
Mundial. En la misma se definía al bloque como "una zona de creci-
miento artificial, donde las industrias ineficientes prosperan tras un muro
de barreras externas", concluyéndose -siempre en la versión de los men-
cionados diarios- en que "al proteger a sus mercados de la competencia
externa, el Mercosur perpetuaba la ineficiencia industrial y no daba a los
productores locales incentivos para tratar de lograr una performance a
nivel mundial" (La Nación, 23-10-96).
Dichos artículos de prensa tuvieron una muy fuerte reperc usión
en los medios nacionales, regionales e internacionale s, motivando así
enérgicas respuestas por parte de la Presidencia pro Témpore del Mer-
cosur (a cargo de Brasil) e incluso de la Cancillería Urug uaya. Al
mísmo tiempo, el propio Embajador de Brasil en EE.UU. solicitaba
una audiencia con el Presidente del Banco Mundial, Mr. James Wol-
fensohn, a efectos de manifestar el desacuerdo de los países del Merco-
sur con los comentarios señalados y, particularmente, con el hecho de que
hubieran sido filtrados a la prensa con el "sello" del Banco sin siquiera
una previa comunicación formal por parte de las autoridades pertinentes.
La negativa repercusión de esta situación ameri tó, entre otras
acciones, tanto un poco usual comunicado oficial del Banco como el
envío de una nota de su propio vicepresid ente, Sahid Burki, al Minis-
tro Roque Femández. En las mismas se relat ivizaban los puntos de
vista expresados en el paper de Yeats, señalándose asimismo que no
habían sido aún formalmen te discutidos por el conjunto de los econo-
mistas del Banco Mundial y que, por ende, no expresaban la politica
oficial de la institución.
De igual modo, la Cancillería Argentina daba una respuesta eco-
nómico-comercial a los planteos efectuados en el papel atribuido a
Yeats, particularmente en relación con sus planteas acerca de la rela-
ción entre el Mercosur y la creación -desvío de comercio : "La consti -
tución del Mercosur, como área de comercio preferencial a partir de
1991 y como Unión Aduanera desde 1995, ha contribuido fuertemente
a que el intercambio argentino con los países socios haya crecido es-
pectacularmente: entre 199 1 y 1995 dicho s flujos se han triplica do.
 Jorge Campbe l/ I Ricardo Rozemb erg / Gustavo Svarzman
214
(...) Uno de los fenómenos más interesantes del proceso Mercos ur
so bre la est ruc tura co me rc ial de la Argent ina, es el hech o de q ue la
mayor concentració n del comercio argentino en el mercado brasileño
no está ocurriendo a cos ta de perder posiciones en otras áre as. (...) La
participación del comercio desde y haci a el Mercosur en los principa-
les mercados del mundo no só lo no se ha redu cid o sino que, por el
contrario, se ha ampli ado significativamente en casi todos los casos.
(Secret arí a de Relaciones Eco nóm icas Internaciona les, 199 6). Poco
tiempo después, el propio titular de la Secretaría de Relacion es Econó-
micas Internacionales calificaba al trab ajo referido como obra de "tec-
nócratas que parte n de prec oncept os cuando analizan nues tra rea lidad"
(Jorge Ca mpbe ll, La Na ción, 6-7-97).
Uno s me ses m ás tarde, un Seminario organizado por el Banco
Mundial en Montevideo a príncipios de j ulio de 1997 volvia a reavi-
var el debate so bre el tema, mostrando una vez más que el "fenóme-
no" Me rcos ur era ya una real idad inso slayabl e. En este ámbito, Sahi d
Bu rki retomaba el tono "ortodoxamente" critico der iva do del trabajo
de Yeats, señalando los elevad os niv eles abso lutos de protección que
el Mercosur mantenía en ciertos sec tores : "las distorsiones no promue-
ven la eficiencia de la economía ni ayudan a los sectores pobres y, por
lo tanto, no s vemos obligados a señalarlas, confian do en que se recti-
ficarán cuanto antes. (...) Esto posiblemente ocurra en sectores suj etos
a un rég imen especi al o aranceles externos comunes más altos en el
Mercos ur. En genera l instamos a los países a qu e ace leren el proceso
de con vergencia ha cia aranceles m ás bajos y uniformes" (El Cro nista
317197).
La respuesta no se hizo esperar. Pra gmáticos y heterodoxos ata-
caban las conclusi on es de Yeats, a las que calificaban como de un
"análisi s de laboratorio" sin vín cu lo s con la realidad de la política
ec onómica de la regi ón" . Tambié n presente en el evento, el propio
Presidente de l BID , Enrique Iglesias , centraba sus come ntarías en la
necesidad de comp arar al Mercos ur de ese enton ces con el pasad o de
la región : "La realid ad es qu e la subregi ón, en su histor ia recien te ,
nunca ha es tado tan ab ierta al comercio mundial com o en es te mo-
m ento . (...) es sabido qu e cu alquier proceso de integra ción ent rañ a
co stos y que ésto s están concentrados básicamente en las etapas inicia-
les. (...) el Me rc osur ti en e pocos años de existencia y sufre muchos
r. .
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la globalizoción 215
problemas de iniciación que preocupan al BM , pero ciertamente noso-
tros vemos que el vaso está más bien medi o lleno que medio vacío;
además, pronunciarse contra el nu evo programa de integración re gio-
nal , debido a los riesgos qu e supone una de svi aci ón de come rcio ,
constituy e probablemente una acti tud un poco precipitad a" (El Croni sta
317/97). Al día siguiente, Burk i efectuaba una aclaración de sus dichos,
mucho más orientada a bajar los decib eles de la polémica y a ratificar
el apoyo institucional de la entidad al Mercosur que a m odificar la
escencia de sus co me ntarios.
De igual mo do, desde el más alto nivel politico , el Can ciller .ar-
gentino se hacía eco de este intercambio de opiniones, tomando partido
por el "Mercosur real" : "Lej os de desviar el comercio, el Mere.osur ha
sido un cread or de comercio, tanto intrarregional como extrarregional. y
lejo s de crear distorsiones en el libre intercambio, las está solucion ando,
ya que ha terminado con una distorsión antigua y ~agrante : . Ia que m~­
tenía el com ercio recíproco entre nuestros dos paIses en nivel es baj ísi-
mas" (Guido Di Tella, La Nación, 5-7-97 ). Del mismo modo, el prop io
Presidente argen tin o relat ivizaba las crít icas ve rtidas en e l pap er d e
Yeats: "No son los EE .UU., es el Banco Mundial, y para ser más exac-
tos, es un funcionario del Banco Mundial" (La Nación, 6-7-97).
Pero más allá del debate académi co y político, el "Mercosur de
los éxito s" iba ocupando un lugar de creciente relevancia en las agen-
das del mundo de los negocios y las finanzas internacionales. De est e
modo, si en 199 5 los ingresos de cap itales en concepto de inve~ión
extranjera directa en el Mercosur ya superaban los USS IO.OOO =110-
nes, para 1997 este monto se había más que duplicado, superando por
primera vez en la historia el techo de los USS 2~ .OOO mi llones, En
este sentido, y más allá de los deb ates a mvel académico acerca d~ los
fact ores de atracción y las motivaciones predommantes en la in édita
corríente de inversiones foráneas (véase, por eje mplo, Chudnovsky, Por-
ta y Lopez, 1994), era cada vez más ev idente que el Mercosur .estaba
comenzando a jugar un pap el crecientemente pOSItIVO en rel aci ón co n
dicho proceso, feoómeno que lleo aba de eotusiasmo a los p alicy makers
argentinos: "estoy conve ncido de que hoy por hoy no hay un solo pro-
yecto de inversión en cualquiera de los países de la regió,n q~e no. ten-
ga en cueota el Merco sur" (Declaraciones de Campbell a Ámbi to Finan-
ciero, 11-4-95).
......,¡¡",,_
.
 Jorge CampbeJ/ / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
216
Paralelamente, la cada vez más vasta agenda de nego ciacion es
con terceros países y bloques generaba intensos debates en tomo de la
con sistencia o la compatibilidad entre el objetivo de avanzar en la
expansión geográfica del Mercosur en forma independiente de los pro-
gresos o retrocesos en la agenda de consolidación y profundizac ión
interna del proceso de integración. En otras palabras, y más allá de la
necesidad de disponer de una reserva de "energías negociadoras" para
reso lver eventuales nuevo s con flictos, la discusión giraba en tomo a
cómo compatibili zar los esfuerzos en materia de relacionamiento
con terceros países vis-a -vis los viejos temas de la agenda de profun-
dización .
Detrás de esta discu sión acerca de la capacidad técnica y neg o-
cia dora de l bloque, se escondía tal vez un interrogante de carácter
mucho más estratégico. Si no era posible lograr un avance coordina-
do y balanceado en la consolidación y profundizac ión de l proceso de
integración en forma paralela al avance de las negociaciones externas,
el proc eso de integración corria el riesgo de diluirse , o bien de perder
relevancia como tal. Al respecto, se iba generando un cierto consenso
acerca de que la continuidad real del bloque de cara al próxim o dece-
nio dependería en buena medida de su capacidad para avanzar a ma-
yor velocidad que el res to de las negociaciones externas (particular-
mente el ALCA).
En definitiva, lo que se ponía de manifi esto en esta etapa -sobre
todo despu és de los éxitos y debilidades que se evidenciaron en las
negociaciones con Chi le y Bolivia- era la necesidad de alcanzar
un equ ilibrio entre las tres patas de la agenda: consolidación de los
acu erdos ya alcan zados - particulannente la intem alización de la nor-
mativa Mercosur en temas tales como origen, barreras no arancelarias,
normas técnicas, entre otros-, la profundizaci ón del esquema a travé s
de la definic ión de nuevos acuerdos y el progreso en las negociacio-
nes con terceros países .
y también iba quedando claro que para poder alcanzar una ma-
yor fortale za en las negociaciones con el resto de los países de la
ALADI, con el ALCA o bien para poder afrontar en mejores condicio-
nes las neg ociaciones con la Unión Europea, no res ultaba sufici ente
presentarse en fonna conjunta en dichos foros. Aparecía cada vez con
El Mercosur en los años '90: de Ja apertura a la globalización 217
mayor fuerza la demanda por contar con un Mercos ur más sólido. en
t érminos de la definición y aplicación de marcos regulatorios proPIOS,
los cuales, en definitiva, aparecían como lo s elemento s distintivos de
cualquier proceso de integración .
Entre el entusiasmo y el desencanto
Hacia princ ipio s/mediados de 1997, la agenda negoc iadora del
Mercosur mostraba una mezcla de avanc es - Acuerdos con Chile y
Boli via y cumplimiento de cronogramas anuales de adecuación-, repu-
tación internacional -exitosa participación como bloque en el ALCA y
en la negoci ación co n la Unión Europea- , y éxitos com erciale s, c on
una creci ente dificu ltad para lograr avances sustantivos en lo s temas
vinculados con la profundi zación del bloque y el perfecc ionamiento ?e
la unión aduanera. En otras palabras, si por un lado la mteraccron
económico -comercial entre los países crecía no sólo en forma cuanti-
tativa sino también cualitativa, y los proyect os a mediano pla zo co-
menzaban a ser una realidad casi cotidiana, no era menos cierto que
las debilid ades estructurales, la creciente complejidad de los temas en
discusión y las restricciones derivadas de los vaivenes de la política
interna de los principales miembros, abrían algunos signos de pregunta
ace rca del horizonte futuro del proceso negociador.
De este modo, mientras que comen zaba a ser cada vez más per-
ceptible que el Mercosur había sido (y era) un elemento determinan-
te para que los países de la región volvieran a ocupar un lugar en la
agenda de la economía y los negocios internacionales , una .s ~er~e de
sensación de "desencanto" o inconfonnismo respecto de la dinámica y
la evolución de las negociaciones intrabloque comenzaba a ganar
adeptos en diferente s ámbitos .
Así, mientras que la agenda de los conflictos comerciales, ~on
Brasil ocupaba periódicamente el centro de la escena y del debate politice,
los acuerdos que en las sucesivas Cumbres de Presidentes se iban anun-
ciando se caracterizaban más por generar nuevos compromisos a futuro
que por sus resultados efectivos. Así sucedia, por.ejemplo, con el acuer-
do para institucionalizar el régimen de on gen o bien con el protocolo de
Defensa de la Competencia (firmado en Fortaleza a fines de 1996), com-
 21 8 Jorge Campbe ll / Ricardo Rozemberg I Gustavo Svarzman
promisos cuya transformación en resultados concretos y reales se veía res-
tringida por problemas de aplicación e interpretación. De igual modo, el
siempre controvertido tema de la aplicabilidad de mecanismos antidum-
p ing para el comercio intrazona volvía a quedar supeditado a la firma
-en el futuro- de un Reglamento Común contra Práct ícas Desleal es,
manteniéndose de este modo la vigencia transitoria de las respectivas
legislaciones nacionales.
En el ámbito de los sectores "especiales", los avances negocia-
dores tampoco resultaban sustantivos. En el azucarero, las instruccio-
nes referidas a la elaboración de propuestas tendientes a lograr una
liberalización gradual del comercio intra-zona para los productos del
sector y la neutra lización de las as imetrias derivadas de las diferentes
políticas nacionales, eran reiteradas en forma sistemática por parte del
GMC y eMC. Si bien el sector había quedado excluido del libre co-
mercio íntraz ona y de las políticas comunes hasta el año 2001, las
negociaciones para diseñar un régimen común eran objeto de perrna-
nentes y fuertes controversias entre las partes, acentuadas a partir de la
aprobación por parte del Congreso argentino, en abril de 1997, de una
ley que condicionaba la reducción de los aranceles intra-Mercosur a la
eliminación de las distorsiones generadas - de acuerdo con la óptica
argentina- por el programa brasileño de fomento al sector sucroalco-
holero.
Por su parte, las tratativas tendientes al diseño de un régimen
común para el sector automotriz -que según los compromisos asumi-
dos a fines de 1995 deberá entrar en vigencia a partir del 1' de enero
del año 2000- sufrían continuas marchas y contramarchas. Si bien a lo
largo del período bajo análisis se fueron logrando algunos acuerdos
básicos tanto a nivel de los sectores privados como de los gobiernos,
las dificultades para definir la "letra chica" del régimen y la posterior
implementación por parte del Gobierno brasileño de sistemas de incen-
tivos nacionales o estaduales al establecimiento de terminales, genera-
ba reclamos y malhumor en el gobierno argentino.
En relación a los "nuevos temas", vinculados con la profundiza-
ción del proc eso de integración, se alcanzaron en esta etapa algunos
acuerdos básicos que, si bien implicaban su inclusión en la agenda de
negociaciones, también tenían limitados alcances materiales. Así, en
e
El Mercosur en Jos años '90 : de Jo apertura a la glo balización 219
diciembre de 1997 , luego de tres años de negociación , se aproba ba en
Montevideo el Acuerdo sobre el Com ercio de Servicios a partir del
cual los Estados Parte se comprometían a liberalizar los intercambios
intraregionales en un plazo máximo de diez años. También en la dis-
cusión sobre los regímenes de compras gubernamentales fue posible la
creación de un ámbito de negociación específico para el tema (Grupo
Ad Hoe), con el obj eto de elaborar un régimen de compras del secto r
público que amplíe el trato nacional a todas las empresas de los paí -
ses del Mercosur y que asegu re condiciones de competencia y transpa-
rencia de procedimientos que garantice n la no disc rimin ación entre
firmas de los diferentes países socios .
Tiempos de crisis
A pesar de que desde comienzos de 1996 hasta mediados del año
1997 las principales economías de la región habían transitado un sende-
ro común de estabilidad y crecimiento en un contexto internacional que
parecía haber dejado defmitivamente atrás los traumas generados por la
crisis del tequila, la sucesión de episodios de crisis camb iaria-monetaria
acaecidos en la región asiática durante la segunda parte de 1997 trans-
formaba radicalmente el escenario financiero mundial y regional. Si en
un principio muchos analistas tendían a interpretar la crisis del Este de
Asia como un fenómeno de carácter endógeno y circunscripto a dicha
región, sus impactos no tardaron en expandirse por los mercados finan-
cieros internacionales, afectando así al conjunto de las economías emer-
gente s. Y a diferencia de la cri sis del tequila, en la que el clima de
desconfianza financiera y cambiaria había impactado fundam entalmen-
te sobre la economía Argentina, el shock asiático tenía efectos mucho
más globales y duraderos en el tiempo.
A fines de 1997 era claro que las exc epcionales condi ciones fi-
nancieras que habían caracterizado a la economía internacional entre
fines de 1995 y mediados de 1997 habían llegado a su fin. En ese
escenario, las negativas perspectivas respecto de la evolución del nivel
de actividad de la economía brasileña potenciaban sus dificultades fis-
cales. Así, en virtud del cambio de "humor" en los ope radores interna-
cionales y de los mentados "efec tos contagio", los desajustes preexis-

220 • Jorge Campbell l Ricardo Rozembe rg / Gusta vo S varzman
tentes y las debilidad es est ruc tural es de las econ om ías del bloque
empezaban a quedar al descubíerto.
En ese sentido, tanto por la situación real de su economía (difi-
cultades fiscales, atraso camb iario, elevad o déficit de la bal anza de
pagos , ciclo político, etc .) y su tamaño relativo como por las dificul -
tades politi cas que enfrentaba el gob ierno federal para avanzar en el
camino de las reformas estructurales en un escenario preelectoral, Bra-
sil comenzaba a aparecer como una econonúa potencialmente vulnera-
ble frente a una eventual profundi zación de la crisis internacional. No
obstante, las autoridades brasileñas reafirmaban una y otra vez su de-
cisión de mantener la orientación global de la estrategia monetaria y
cambiaria, y anunciaban sucesivos paquetes fiscales de neto corte res-
trict ivo, cuyos efectos inmediatos fueron fuertes incrementos en las
tasas nominales de interés - las que se duplicaron en dos meses-, una
mayo r desaceleración del nivel de actividad y el surgimiento de un
efecto "bola de nieve" en materia de deuda pública.
De este modo, si las decisiones adoptadas durant e los meses
anteriores desde el Ministerio de Hacienda - aun ant es del estallido de
la crisis asiática- a efectos de impedir una profundización de los des-
equilibrios de su cuenta corrien te habían tenido efectos negativos so-
bre el proceso Mercosur, las nuevas medidas - y consiguientemente el
impacto recesivo que inevitablemente se derivaría de ellas- terminaban
por configurar un escenario con perspectivas poco optimistas respec-
to del futuro del Mercosur. . -y las recom endaciones que de ellas se derivaban- generaba discre-
En definitiva, si durante los años "dorados" del Mercosur (199 1-
1996) el eje de la discusión pasaba por la secuencia o el orden de priori-
dades que debian darse al tratamiento de los temas de las distintas agen-
das (profundización, consolidación y relacionamiento externo) y por los
canales a través de los cuales se administraban los crecientes conflictos
que se desataban hacia el interior del Mercosur, el shock financiero ínter-
nacíonal desatado en el Este de Asia hacia mediados/fines de 1997 volvía
a poner en el centro de la escena la necesidad primaria de preservar la
"salud" de los respectivos esquemas económicos nacionales a través de
estrategias cada vez más cortoplacistas, relegando así el proceso de inte-
gración. De este modo, más allá de las buenas intenciones y la retórica
("enfrentar la crisis en forma conjunta y desde el proceso de integración"),
I
•
El Mercos ur en los años '90: de la apertu ra a la globalización 22 1
la agenda interna del Mercos ur volvía llenarse dc dificultades y de ele-
mentos externos de muy dificil metabolización.
En este sentido, la Cumbre Mercosur realizada en Montevideo en
el mes de diciembr e acordaba a través de la Decisión 15/97 un incre-
mento de tres puntos en el AEC durante tres años, decisión motivada
tanto por la resolución de la OMe de exigir a la Argentina una "reduc-
ción sustancial" en la tasa de estadística a las importaciones provenientes
de extra zona como por el interés brasileño por incrementar el nivel de
protección de su economía en la búsqueda de lograr una mejora en el
resultado de su cuenta corriente y de sus cuentas fiscales. Otra de las
resoluciones relevantes de dicha Cumbre fue la decisión de flexibilizar
los criterios por los cuales cada uno de los países miembros implemen-
taría el incremento de tres puntos en el arancel externo común (AEC),
exceptuándose a los bienes de capital, informát ica, combustibles y tele-
comunicaciones. A este respecto, se acordó que Uruguay y Paraguay
- países que desde un principio habían manifestado su disconformidad
con el incremento arancelario- pudieran presentar en un plazo de 60
días una lista adicional de excepciones a dicha modificación, con el solo
requisito de que no superaran en ningún caso la pauta de los tres pun-
tos porcentuales.
En épocas en las que el proceso de integración aparecía como
uno de los principales logros de la Argentina tanto a nivel de polít ica
exterior como de políti ca económica, el análisis de su prob lemática
pancias entre los diferentes analistas. Merco-opt imistas y Merco-escép-
ticos encontraban en la realidad regional argumentos válidos para sus-
tentar sus respectivas perspectivas y sus consiguientes conclusiones.
Los primeros ponían énfasis en los resultados cuantitativos y cualita-
tivos del proceso de integración, al tiempo que rescataban como ele-
menta s sustantivos el estri cto cumplimiento de los cronogramas de
desgravación arancelaria intra-zona, la paulatina incorporación de sec-
tores "históricamente sensibles" a la competencia externa (la siderur-
gia y el papel en Argentina o los lácteos y el trigo en Brasil) y la
paulatina tran sformación del bloque en un polo crecientemente rele-
vante en términos de la agenda de los negocio s internacionales.
Por el contrario, los Merco- escéptic os tendían a subestimar la
 222 Jorge Camp bell / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
impo rtancia de los resultados económico-comerciales, vinculados para
ellos más a los procesos de apertura unilateral y al favorab le escena-
rio internacional vigente durante esa época que al proceso de integra-
ción mismo, haciendo hincapié en las debilidades que se derivaban de
los parciales avances alcanzados en materia de andamiaje institucional
y en lo que hace a la eliminación de distorsiones y asimetrías "artifi-
ciales" remanentes.
En cualq uier caso, una lectura más equilibrada y menos esque-
mática tendía a valorar los logros alcanzado s a 10 largo de la etapa
posterior al Tratado de Asunción , haciendo referencia no ya a los
modelos teórico-académicos de la integración o a las experiencias de
otras realidades (parti cularmente la Unión Europea), sino más bien al
pasado mediato e inmediato de la región. En esta perspectiva, buena
parte de las debilidad es o carencias del Me rcosur eran entendi das
como resultados de las viej as limitaciones o las falencias de las pro-
pias insti tuciones nacionales, de las dific ultades po r las que fueron
atravesando los respectivos procesos de reformas internas, de la cre-
ciente complejidad de los temas y disciplin as involucradas en las ne-
gociaciones y, fundamentalmente, de los "ruidos" y los obstác ulos ge-
nerados por los cambiantes avatares de la política y la macroeconomía
de los principales paises.
Así entendido, el Merco sur aparecia como un proceso que refle-
j aba tanto las potencialidades como las carencias y las complejid ades
de sus miem bros, de forma tal que su evol ució n como tal no podría
ser más lineal ni más "prolija" que la de los países que lo compon en.
Pero, aun así, aparecía como una herramienta útil y eficiente a efectos
de "admin istrar" las históricamente complejas relaciones entre los paí-
ses socio s, al tiempo que efectuaba una inestimable contribución a la
mejora en los niveles de eficiencia y competitividad de sus economías.
I
.1
El Mercosur en los años '90: de la apertura a la glob a/izació n 223
NOTAS
I De todos modos, la finna por part e del Canciller Cavallo de los documentos
a nexos a d iferen te s Protocolos , como el texto de l n u evo Protocolo Nro . 24
(Pla neamiento Eco nómico y Socia l) tendiente a "crear las condiciones que permitan la
armonizaci ón de politices que el proce so de integración requiere" y el " intercambio
regular de informeci óncs sobre las perspectivas de las economías de los dos paises con
miras a estimula r cI proceso de conso lidación de un espacio econ ómico com ún" , epa-
recia como un cierto ava l y una señal de cont inuidad a negociaciones iniciadas duran te
la an terior admi n istración.
2 las exportaciones a Brasil crecían de USS 600 millones en 1988 a USS 1.100 mi-
llones en 1989, rompiendo así con W1a década de estancamiento o caída. De este modo, el
balance bilateral pasaba a ser favorable paca Argentina por U$S 400 millones, cosa que no
ocucria desde 1979, con la sola excepción de un muy pequeño supccavit en 1986.
3 La reforma arancelaria brasil eña se proponí a redu cir la tarifa med ia de impor-
tación del 32% al 14% en cuat ro años, continuando el progr ama de reducción arance-
laria iniciado en 1988 que, si bien no había resultado del todo efectivo, había generado
las condic iones propi cias para la impl emen tación del cron ograma de 1990.
4 Pueden seña larse a este respceto los drásticos ca mbios en la polí tica argent ina
en relación co n Cuba, el retiro del Movimiento de Paises No Alineado s, la activa par-
tic ipación en las m isiones de Paz de las Nacion es Unida s y el env io de tropas. al
Golfo la adhe sión a tratados internacionalcs relacionados con temas nuclear es (ratifl-
cación del Tratado de Tl atclol co, y adhes ión al Tratado de no Proliferación Nuclear) y
de arma mento, o bien el desm antelamiento del Proyecto Candor 11.
5 Los Protocolos pree xistentes, en especial los de bienes de capital. aut omotri z e
industria de la alimentació n, más los ac uerdos de eom plem cntación ind ust rial que se
negocien, pre serv arán un fuerte comp onente intrascctorial industrial cn cl avance del
proceso de integración.
6 Si bien la idea inicial fue dcn ominarlo "Mercado Comú n del Cono Sur" , las
posibles amb igüedad es a que podría dar lugar esa nomencl atura -si Sur significaba toda
Am érica del Sur, si ineluía a Chile, o bien si hacía referencia a una "opc ión" del Go-
bierno brasileño por la región Sureña de l país en detrimento del Norte y cl Nordeste-
inclin é a los negoci adores a decidi rse por el nombre me ncio nado .
7 La Cumb re dc Las Leñas, realizada a media dos de 1992, tcn ía lu gar en un
contexto de fuerte incertidum bre polít ica respect o dc la con tinuida d del Presiden te
Collar, y en un panorama eco nómico regio nal "alterado" por el fuerte défic it comercia l
que acusaba la Argentina en su intercambio co n Brasil.
8 Med iante este acuerdo, las empresas arge ntinas que se asociaran con brasilcñas
se encontraban en condiciones de acceder a las comp ras púb licas brasileñas, estima das
 224 Jorg e Campbef/ / Ricardo Rozemberg / Gustavo Svarzman
en 25 .00 0 M de d ólares anuales. Sin embargo, el acuerdo era en cierto modo asimé trico
ya qu e Argent ina babia derogado previamente la ley de compre nac iona l.
9 La Comisión de Comerc io del Mcrco sur fue creada en Ouro Preto para admini s-
trar (y velar por un uso adecua do) los instrumentos de política comercial acordados por los
Estados Pacte, tanto los relacionados con el intercamb io intrazona como en las medidas de
acció n con terceros paises .
10 No obstante esta s dificultade s, en setiemb re de 1991 la Argentina y los
EE .U U . firmab an un Entend imiento en Ma ter ia de Su bs id ios y Derecho s
Compensa torios , por el cual dicho pa ís otorgaba el benefici o de la "prueba del da ño"
antes de iniciarse una investigación para imponer derechos comp ensat orios, haci endo
más tran sparente y seguro el ace so de productos argentinos a ese mercad o.
I1 A prin cipios de 1995 y en el mar co de un paquete fiscal lanzado con moti vo
de la cri sis del tequ ila, el gobierno argentino resolvió incrementar el cargo aduanero
po r tasa de estad ística para las importaciones provenientes de extra zona, al tiempo que
alterab a hacia arriba algunas alíc uotas arancelarias. Previamen te a ello , nue stro país
habia intentado sin éxito aco rda r con los restantes socios un increm en to tran sitorio en
las alícuotas del AEC.
12 La últ ima de las cua les habí a sido incre menta r la alícuota de impo rtación de
autos proven ientes de terceros pa íses hasta un 70%
13 Es inte resa nte señalar a este resp ecto que du rante los meses prev ios a Ouro
Preto , cl Mini stro Cavallo habia intenta do persuadir a su par brasi le ño, Ciro Gomcs,
acerca de las serias dificultades comercia les que, en cI marco dc la drástica caída de las
tasas infla cio naria s y la baj a de las tasas nomin ales de interés, podrían derivarse para
dic ho país a pa rtir de una apertura irr est ricta del sec tor au tomo triz en relación co n el
rest o dc l mund o. Co ntrariame nte a ello, el funcio nario brasile ño sostenía que las pro-
pias ca racte ríst icas de la demanda brasile ña (fuerte men te sesgada hacia el consumo de
automóviles nacional es) hacian innecesaria la imple mentac ión dc med idas tendientes a
restring ir o adminis trar el come rcio de los produ ctos del sec tor.
14 En el ámbito regional estos cupos fueron dejados sin efecto cn agosto de 1995, en
tanto quc los aplicables al resto del mund o fuero n eliminados en octu bre del mismo año.
15 Como una fonn a de homogeneizar el "s copc" de ambo s regí menes , ei gob icr-
no arg entino implementaría a principios de l año siguiente un régimcn especial - y simi -
lar al de las terminales- para los productores locales de aut opar tes.
16 A lo largo de los primeros meses de 1995, las solicitudes de im portación de
vchfculos llegaban a sumar una s dos millones de unidades, cifra apena s inferior a la
prod ucc ión anua l del país.
17 En primera instancia las inversiones beneficiaban los pasos de Jama , Sico, San
Franci sco , Agua Negra , Cris to Redentor, Pehucnchc, Pino Hac hado , Cardenal Samoré,
Coi haiquc, Huemules, Integración Austra l y San Scbesti én. Posteriormente se agregó a
la lista original el Paso de Pircas Negras (ub icado en la Provin cia dc La Rioja) .
18 Hacia fines de 1997, los principales punto s de discordia tenían qu e ver con la
reticencia mexicana a otorgar preferenci as en sectores agroindu strialcs, junto a su preten -
sión dc que los paises del Mcrcosur renunciaran al reclamo de compensaciones comerciales
por el ingreso de México al NAFrA.
19 Entre ellas, las dc l Mini stro y diputad o oflcialis ta Jase Serra .
20 Para un ma yor detall e so b re esta cu e sti ón , véas e artic u lo de Danie l
Chudnovs ky en este mismo libro .
I
•
El Mercosur en Jos años '90: de la apertura a la globalización 225
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