Primeros indicios de combate al Contrabando y el Fraude Aduanero

Es posible ver que en un inicio la piratería, y posteriormente el contrabando, fueron el

verdadero negocio del Nuevo Mundo, aunque es difícil encontrar referencias históricas que
dimensionen adecuadamente este elemento como un detonante del enriquecimiento de
criollos en las colonias, a la vez que fue uno de los factores principales que envilecieron la
capacidad de España para contrarrestar con autoridad el comercio ilícito durante los siglos
XVI al XIX. Esta situación contribuyó al debilitamiento de las instituciones comerciales,
acompañado de un rechazo a la función de las autoridades en regular el tráfico de mercancías
entre las colonias. Los efectos de esta actividad redujeron la legitimidad de las instituciones
estatales, tal y como fue el caso de la propia Casa de Contratación, institución creada durante
la época colonial para regular todo lo concerniente al tráfico de personas, mercancías y bienes
entre la metrópoli y las colonias. A pesar de las intenciones con las que fue creada, sus
esfuerzos se encaminaron en el sentido inverso, debido a que era común la falsificación de
los registros de las mercaderías y el tonelaje de los buques, a la vez que existía un ingreso
ilegal de las naves en puertos no establecidos en la ruta. Armando de Magdalena resalta este
tipo de prácticas en favor del contrabando: “hasta las mismas naves de guerra que escoltaban
los convoyes, los Avisos de Correo, Buques de Registro o cualquier nave nacional o
extranjera que tocara puerto, a veces con la excusa de reparar averías, era potencial fuente de
contrabando, así como también, en menor escala pero no menos importante, el equipaje de
viajeros era un método ampliamente utilizado”. Para abordar estos temas, se vuelve necesario
hacer una remembranza sobre la institucionalidad que ha sido creada a lo largo de la historia
para contrarrestar sus efectos en las finanzas públicas y en el funcionamiento del aparato
productivo del país. Esta reflexión permitirá hacer un análisis más profundo sobre las
implicaciones socioeconómicas, institucionales y política para Guatemala.

La Audiencia, la Alcabala y el Almojarifazgo

Posterior a la ocupación de las colonias españolas por parte de los emisarios de la Corona,
el aparato político administrativo del régimen colonial en las Indias pasó por un proceso de
ajuste y reacomodo, consecuencias natural del establecimiento de las autoridades españolas
en una serie de territorios relativamente desconocidos. Esta etapa del proceso de colonización
fue sucedida por un período de consolidación de las instituciones necesarias para asegurar la
permanencia de la nueva administración en el continente. Aunque España atravesaba en esos
momentos un período de auge económico debido al descubrimiento de metales preciosos y
su consecuente traslado a Europa, las colonias fueron testigos de una evolución relativamente
rápida del control territorial, pasando de un esquema de libre comercio a lo largo del
Atlántico y el Caribe a lo que se denominó la “conquista burocrática” de sus posesiones en
América. En ese sentido, la Audiencia fue “el instrumento clave para asegurar el dominio
regio sobre las colonias”. Tal y como lo mencionan los autores de la Historia de la
Tributación en Guatemala, “El proceso de conquista y colonización española de América
supuso para la Corona un esfuerzo organizativo y administrativo de grandes dimensiones que
implicó el trasplante o la creación de nuevas instituciones que facilitaran el control político
y económico de las Indias”. Organizar los nuevos territorios era vital para controlar el
comercio entre las colonias y España. Para realizar esto, “la Corona organizó dos vastas
jurisdicciones políticas en las Indias, los virreinatos de Nueva España y Perú. La instalación
de la Audiencia en Centroamérica fue producto de las Ordenanzas de Barcelona o Leyes
Nuevas de 1542. La Audiencia tenía carácter pretorial pues su presidente era al mismo tiempo
gobernador y capitán general. De ahí que el Reino de Guatemala fuera una entidad política
relativamente autónoma, aunque era parte del Virreinato de la Nueva España”.

A su vez, la influencia cultural española buscaba reproducir el funcionamiento institucional

de la metrópoli en las colonias. Para este fin, la organización económica de los nuevos
territorios fueron las puntas de lanza del sistema colonial, los cuales se convertirán en los
centros de ejercicio del poder. Desde el momento de su fundación, en cada ciudad se
designaba a los miembros del cabildo, siendo el Cabildo de Santiago de Guatemala un
ejemplo del desarrollo de esa institución durante la colonia. En sus primeros años, este
cabildo estuvo compuesto por los encomenderos, quienes fueron perdiendo poder político y
económico a raíz de la instalación de la audiencia. Esto motivó el surgimiento de dos
fenómenos: una mayor participación de los regidores en actividades comerciales, pese a la
prohibición que en un momento estaba vigente19, y una afrenta directa en contra de las
atribuciones de la Audiencia para supervisar el comercio desde y hacia las colonias.
Bajo el funcionamiento de esta estructura, los Borbones introdujeron en la segunda mitad del
siglo XVIII una serie de reformas que buscaban mejorar el funcionamiento del sistema,
teniendo como meta aumentar el influjo de dinero y mercancías hacia España. Para
Centroamérica, este tipo de reformas perseguían, entre otras cosas, estimular el comercio a
través de una reforma impositiva más fuerte a las mercancías provenientes de otros territorios
(i. e. más impuestos y aranceles). Esta serie de hecho conllevó un rechazo por parte de la
población respecto de las funciones que en un tiempo anterior se habían delegado a la
Audiencia, ya que ahora había un intervencionismo directo en el tipo y calidad de las
mercancías que podían adquirirse en las colonias.20 Como consecuencia directa, la economía
de la región tuvo que adaptarse súbitamente al sistema económico español, teniendo como
fundamento normativo el “pacto colonial” establecido por la Corona, “en donde la metrópoli
monopolizó el comercio, mientras que los precios eran controlados por un grupo de
comerciantes y mercaderes que a su vez dominaban la comercialización y el abastecimiento
de las colonias”. 21 Además, el pacto establecía que la Corona controlaría las rutas del
comercio marítimo, volviéndose en la práctica un monopolio amenazado por el contrabando,
la piratería y los intereses de los grupos de comerciantes que se fueron formando en las
colonias.

Como resultado de estas medidas, la metrópoli española buscaba agenciarse cada vez más de
los metales preciosos y recursos naturales extraídos de las colonias, usando para ello el poder
cedido a la Audiencia de Centroamérica. La primera medida a tomar comprendió el
establecimiento de nuevas formas de tributación, muchos de los cuales afectaban
directamente al comercio de bienes que entraba a las colonias. De acuerdo a Ots Capdequí,
“los primeros gravámenes que se cobraron fueron el quinto real, el diezmo, el almojarifazgo,
la alcabala y el tributo. Los ramos estancados, las bulas de la Santa Cruzada, los donativos y
servicios (exigidos a particulares mediante empréstitos que muy pocas veces se restituían) la
venta de cargos públicos y la media anata, entre otros, complementaban los ingresos de la
Corona”. 22 De esta forma, se buscaba reducir el incentivo para la adquisición de mercancías
provenientes del contrabando y la piratería, a la vez que se permitía el ingreso de bienes de
otros países, pero con un alto gravamen. En un inicio, la dependencia de este tipo de bienes,
los cuales no se producían en España, generó un aumento de ingresos a la Audiencia; sin
embargo, debido al continuo incremento de los gravámenes, fueron mayores las ganancias
que los hacendados y autoridades obtenían al infringir las disposiciones de la metrópoli, lo
que hizo florecer con mayor fuerza la práctica del contrabando y la piratería hacia finales del
siglo XVIII.

Por su parte, “la alcabala era un impuesto de larga tradición en tierras castellanas. En las
colonias se fijó en un 2 por ciento y se aplicó a cualquier operación de compraventa. La ley
mandaba que se cobrara alcabala de la primera y todas las demás ventas, trueques y cambios,
así de las mercaderías que se llevaren de estos reinos a las Indias, como de las que en ellas
hubiere, y se fabricaren y labraren, a razón de a dos por ciento en dinero de contado”.

El sector agro-exportador de Guatemala en la Colonia Poco a poco la Audiencia de

Centroamérica recibió más responsabilidades y atribuciones ante la Corona española que le
impedían tener un control claro sobre el funcionamiento de los puertos y el cobro de tributos.
Además, ante el descontento por las medidas represivas que se empezaron a dar en contra de
funcionarios, acompañado de la mayor demanda por ingresos para sostener la crisis
económica de España en los primeros años del siglo XIX, el poco reconocimiento de las
autoridades originó desligamiento de las responsabilidades aduaneras, lo cual permitió una
mayor penetración de las mercancías provenientes del contrabando y la piratería, situación
que enriqueció a un grupo de hacendados en desmedro de los requerimientos tributarios de
España.

“Cuando José de Bustamante y Guerra llegó a ocupar la gobernación de Guatemala (1812-

1817), encontró una situación fiscal rayana en lo insostenible, con una deuda cercana a los
seis millones de pesos e ingresos estimados en millón y medio. La situación se agravó cuando
las Cortes de Cádiz decidieron abolir el tributo de los indígenas. Bustamante recurrió
entonces a una “donación patriótica” que proveyera los fondos necesarios para asegurar el
funcionamiento de la administración, que fue reducida en términos de burocracia y ejército.
Esta medida de emergencia solucionó la crisis inmediata pero fue insuficiente para remediar
la crisis estructural del sistema colonial.”
El siete de octubre del año 1825, cuatro años después de la firma de la independencia, se creó
la Dirección General de Hacienda, dependencia del Despacho de Guerra y Hacienda. Ahora
bien, dos años después del surgimiento de la Dirección General de Hacienda, se le cambió
su posición en la estructura del Estado, así como su denominación social a Secretaría de
Hacienda y Crédito, nombre que pasaría sin alteración hasta el 27 de abril de 1945, cuando
se le denominó Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De forma paralela, el 10 de
noviembre de 1825 se creó la Junta Consultiva de la Dirección General de Hacienda, la cual
tenía como su principal función el cobro de las contribuciones, legalizadas por el Decreto del
21 de marzo de 1826. Posteriormente, el 29 de mayo del año 1839 fue creada la
Administración General de Hacienda Pública, constituyéndose en la primera Tesorería
General de la República de Guatemala. 5Este orden institucional pasó sin mayor alteración
hasta que en 1971 el Congreso de la República, consciente de las múltiples funciones y
atribuciones que tenía la Hacienda Pública del Estado, consideró oportuno generar una
separación de dichas funciones y atribuciones con la finalidad de generar un incremento en
los ingresos para el Estado, siendo el primer paso el cambio en la denominación social de
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a Ministerio de Finanzas Publicas. De esta forma,
el Ministerio de Finanzas Públicas fue legalmente constituido a través del Decreto 106-71
del Congreso de la República de Guatemala, emitido el 8 de diciembre de 1971 y publicado
el 20 del mismo mes y año, en el que se establece que a partir de la vigencia de esa Ley, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público se denominaría Ministerio de Finanzas Públicas,
separándose de su función a la Dirección General de Rentas Internas, que sería la responsable
del cobro de los impuestos dentro de la política de Gobierno.60 Las diferentes dependencias
del Ministerio de Finanzas Públicas recibieron sus funciones y atribuciones en el Acuerdo
Gubernativo No. MFP-5-72, Reglamento de la Ley del Ministerio deFinanzas Públicas del
16 de febrero de 1972, donde correspondería a la Dirección General de Rentas Internas el
control, la recaudación y la fiscalización de los impuestos internos y externos, así como los
demás ingresos que percibía el Estado. Derivado de esto, y con base en los compromisos que
adquirió el Gobierno de Guatemala a nivel internacional con su ingreso al GATT, se hizo
necesario modificar la legislación interna. De esta forma, entre el recién creado Ministerio
de Finanzas Públicas y el Ministerio de Economía se decide la creación de la Dirección
General de Aduanas (Decreto 106-71 del Congreso de la República), dependiente del
Ministerio de Finanzas.61 Dentro de sus competencias, resalta la mención al Departamento
de Auditoría Aduanera (a cargo de las auditorías internas, al Departamento de Estudios y
control Arancelario (a cargo de verificar la valoración y clasificación arancelaria de las
mercancías, así como el control de ajustes por sobre o subvaloraciones), y al Departamento
de Laboratorio Químico (a cargo de establecer la estructura física y química del producto o
mercancía). Es importante resaltar que a su cargo tendría a los Agentes Aduaneros, como
agentes autorizados para los trámites en puertos y puntos fronterizos. Esta estructura
permanecería prácticamente sin alteraciones hasta el surgimiento en junio de 1998 de la
Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), creada y aprobada con mayoría
calificada por el Congreso de la República, como una entidad estatal, descentralizada, con
personalidad jurídica, recursos y patrimonio propios, con autonomía e independencia
funcional, económica, financiera, técnica y administrativa, dedicada a la fiscalización y
recaudación tributaria.

 Surgimiento de la SAT en Guatemala Para enmarcar el surgimiento de la Superintendencia

de Administración Tributaria en Guatemala, las palabras de José Alejandro Arévalo son
bastante ilustrativas, “en tiempos del enfrentamiento armado interno, la insurgencia se
abastecía de armas pasándolas bajo las propias narices del Gobierno, escondidas en
contenedores que ingresaban al país por las aduanas nacionales. Para detectar este tipo de
contrabando, las fuerzas armadas ubicaron personal en el Ministerio de Finanzas y en las
aduanas del país. Por razones de seguridad nacional, los funcionarios encargados de prevenir
estos hechos revisaban todo lo que ingresaba al país. Con el tiempo, y al margen de la
estructura militar formal, los encargados conformaron una poderosa organización que,
incrustada en el Gobierno y ejerciendo cargos públicos como Administradores y Vistas de
Aduanas, cobraban una fracción de los impuestos establecidos por el servicio de internación
de las mercancías, en su propio beneficio y de los importadores; obviamente en detrimento
de los ingresos estatales. Corrupción y evasión siempre han sido dos caras de la misma
moneda. Descubrir y desmantelar la organización no fue fácil y constatar que sus tentáculos
alcanzaban a virtualmente todo el sistema tributario nacional, llevaron a las autoridades del
Gobierno del Presidente de la época, Álvaro Arzú, a la determinación de hacer un ‘borrón y
cuenta nueva’ y crear una nueva institución estatal independiente y especializada, dedicada
a cobrar los impuestos nacionales”.

Haciendo una muy breve mención al origen de la SAT, el Gobierno de Guatemala, por medio
del Ministerio de Finanzas Públicas, inició a principios de 1997 un conjunto de acciones
orientadas a transformar y fortalecer el sistema tributario del país. Dentro de estas acciones
se incluyó la creación de la Superintendencia de Administración Tributaria – SAT –, con el
propósito de modernizar la administración tributaria y dar cumplimiento a los compromisos
fiscales contenidos en los Acuerdos de Paz y el Programa de Modernización del Sector
Público. El proyecto de la creación y puesta en operación de la SAT, se inició en septiembre
de 1997 con la integración de un equipo de trabajo responsable de administrarlo. El objetivo
general del proyecto consistió en crear, diseñar y poner en funcionamiento una institución
autónoma y descentralizada, moderna, eficiente y eficaz, que se hiciera cargo de la
administración tributaria y aduanera, y que fuera capaz de incrementar los ingresos tributarios
en forma sostenida, honesta y transparente. La creación de la SAT fue aprobada por el
Congreso de la República, según Decreto Número 1-98, el cual entró en vigencia a partir del
21 de febrero de 1998.

“La Superintendencia de Administración Tributaria es una entidad estatal descentralizada,

con competencia y jurisdicción en todo el territorio nacional, para ejercer con exclusividad
las funciones de administración tributaria, contenidas en la legislación. La Institución goza
de autonomía funcional, económica, financiera, técnica y administrativa y cuenta con
personalidad jurídica, patrimonio y recursos propios”.

La SAT tiene como objeto ejercer las funciones de administración tributaria contenidas en
Decreto No. 1-98 del Congreso de la República, Ley Orgánica de la Superintendencia de
Administración Tributaria y otras funciones que a continuación se mencionan:
 Ejercer régimen tributario. Recaudación y fiscalización de todos los tributos internos
y comercio exterior, exceptuando los que por ley administra y recaudan las
municipalidades.
  Administrar el régimen aduanero de acuerdo con leyes, convenios y tratados
internacionales ratificados en Guatemala.

 Ejecutar acciones administrativas y promover acciones judiciales a los

contribuyentes que adeuden haciendo los cobros necesarios, sus interese y recargos
o multas. Incluso se pueden presentar denuncias o provocar persecución penal en
casos de presunción de delitos y faltas contra el régimen tributario, defraudación o
contrabando aduanero.

 Instaurar procesos o sistemas que faciliten al contribuyente el cumplimiento de sus

obligaciones tributarias.

 Establecer de acuerdo a procesos legales, técnicos, investigaciones el monto de los

tributos contando con la participación de otras organizaciones del estado.

 Servir de asesor al estado en materia política fiscal y legislación tributaria, entre

otras.
Esta última mención a la institución vigente en el país a cargo de los temas aduaneros, da pie
a iniciar con el diagnóstico del estado de la situación en relación al contrabando y la
defraudación aduanera en Guatemala. Los siguientes apartados, tomando como referencia lo
expuesto hasta este momento, profundizarán en el desglose de actores, normativa vigente y
estimación económica del contrabando y la defraudación aduanera al día de hoy. Será a partir
de estos esquemas regulatorios e institucionales que se puede hacer una aproximación más
rigurosa a la forma en la que se han obtenido resultados en el combate al contrabando y el
fraude aduanero.

Antecedentes para la integración aduanera en Centroamérica

Con la proclamación de la independencia en 1821, y posterior a la separación de México, las
cinco provincias del istmo adquirieron de nuevo su independencia, manteniéndose unidas
entre sí en una federación conocida como Provincias Unidas del Centro América. Entre estas
naciones se buscaba contar con una serie de acuerdos comunes en temas políticos
económicos, como fue el caso del sistema monetario único, basado en el peso
centroamericano. No obstante, el sueño por esta unión se vio frustrado a pesar del esfuerzo
de Francisco Morazán por consolidar la Federación de Centroamérica. Esta situación se dio
por más de un siglo, hasta que en 1951, en San Salvador, se reúnen los Ministros de
Relaciones Exteriores de los países centroamericanos y se firma la Carta de San Salvador.
Con esta declaratoria se dio origen a la Organización de Estados Centroamericanos
(ODECA), siendo esta instancia multilateral el origen para la firma de tres instrumentos
sumamente importante en la región:
 Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana,
suscrito por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica en
Tegucigalpa, Honduras, el 10 de junio de 1958.
 Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación,
suscrito por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica en San José,
Costa Rica, el 1 de setiembre de 1959.

 Tratado General de Integración Económica Centroamericana, suscrito en Managua

por Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua el 13 de diciembre de 1960. Estas
fueron las bases sobre las cuales se constituyó el Mercado Común Centro Americano
(MCCA): Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Este grupo se
constituyó por medio del Tratado General de Integración Económica (tratado de
Managua, 1960), designándose a la Secretaría de Integración Económica
Centroamericana (SIECA) como el órgano ejecutivo. El MCCA tuvo poco avance en
temas regionales debido a las desigualdades que se suscitaron en las particiones
comerciales de los países y en el desarrollo industrial, lo cual generaba descontentos.
Posterior al conflicto entre El Salvador y Honduras, el único sobreviviente del
Tratado General, la Secretaria de Integración Económica Centroamericana (SIECA)
coordinó un nuevo estudio sobre el perfeccionamiento del mercado común, teniendo
como resultado en 1972 la redacción del documento llamado” El desarrollo integrado
de Centroamérica en la presente década: Bases y propuestas para el
perfeccionamiento y restructuración del mercado Común Centroamericano”
Posteriormente, se crea el Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano (CSRAAC), suscrito por los gobiernos de Guatemala, El Salvador,
Nicaragua y Costa Rica, en San Salvador el 4 de enero de 1985 (Honduras se abstuvo de
suscribirlo hasta solventar sus diferencias con El Salvador). Los primeros avances para el
establecimiento de esta relación se dieron en la primera mitad de las década de 1980, cuando
se inauguró el dialogo de San José para fortalecer las relaciones comerciales del istmo.
Seguidamente, en 1986 se firma en Guatemala la Declaración de Esquipulas, quedando como
acuerdo firmar el Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación en Centroamérica y así
crear el Parlamento Centroamericano. Tomará cerca de cinco años para que los países
centroamericanos suscribieran el Protocolo de Tegucigalpa a partir del cual se crea el Sistema
de Integración Centroamericana (SICA) y sus instituciones. Por último, en 1993, con el fin
de alcanzar los objetivos de la integración económica entre los países de la región, se firma
el Protocolo de Guatemala al Tratado General de Integración Económica.

Generalidades:
El delito es toda aquella actividad ilícita o la violación de las reglas o leyes que lo rigen
causando daños a una sociedad o entidad. Este acto ilícito es una actividad desleal que se ha
venido practicado a lo largo de la historia. Existen delitos en diversas ramas, como la penal,
ambiental, internacional, mercantil, entre otros, no pudiendo dejarse de lado el ámbito
aduanal como un aspecto de la vida democrática que es susceptible de ser objeto de delitos.
Se considera contrabando en el ámbito aduanero a la extracción o introducción al país de
mercancías sin pagar parcial o totalmente sus obligaciones fiscales tal como impuestos,
cuotas compensatorias o contribuciones, así como el tráfico de mercancías prohibidas.
También comete delito de contrabando quien importe mercancías extranjeras procedentes de
las zonas libres al resto del país en cualquiera de los casos ya mencionados, así como quien
las exporte de los recintos fiscales o fiscalizados sin que las autoridades respetivas las
entreguen personalmente. El contrabando y la defraudación aduanera son flagelos que
afectan la captación de tributos del Estado; primero a través de lo introducción o extracción
clandestina de mercancías de cualquier clase, origen o procedencia, evadiendo la
intervención de las autoridades aduaneras; y el segundo, a través de la realización de acciones
que tengan por objeto evadir dolosamente, en forma total o parcial, el pago de los tributos
aplicables al régimen aduanero. Los delitos aduanales se han incrementado debido al proceso
de globalización y al incremento del comercio global entre países y territorios, lo cual ha
motivado a las autoridades nacionales e internacionales a realizar esfuerzos concretos para
combatirlo.