Gestion Publica Del Turismo - Oriol Miralbell Izard

GESTION TURISMO:Maquetación 1 24/03/10 11:27 Página 1
Gestión pública
del turismo
Gestión pública
del turismo
Oriol Miralbell Izard (coordinador)
Ramon Arcarons i Simon
Josep Capellà i Hereu
Francesc González Reverté
Josep Maria Pallàs i de Pineda
Diseño de la colección: Editorial UOC
Primera edición en lengua castellana: abril 2010
© Ramon Arcarons i Simon, Josep Capellà i Hereu, Francesc González Reverté,

Oriol Miralbell Izard, Josep Maria Pallàs i de Pineda, del texto
© Imagen de la cubierta: Istockphoto

© Editorial UOC, de esta edición, 2010
Rambla del Poblenou 156, 08018 Barcelona
www.editorialuoc.com
Realización editorial: Carrera edició, S.L.

Impresión: Book-print S.L.
ISBN: 978-84-9788-028-2
Depósito legal B.
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño general y la cubierta, puede ser copiada,
reproducida, almacenada o transmitida de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste eléctrico,
químico, mecánico, óptico, grabación fotocopia, o cualquier otro, sin la previa autorización escrita
de los titulares del copyright.
Autores
Oriol Miralbell Izard (coordinador y autor)

Profesor de los Estudios de Ciencias de la Información y la Comunicación y profesor
responsable de las asignaturas Destinos turísticos y Ecoturismo en la UOC. Ha sido
responsable de los sistemas de información turística de la Generalitat de Cataluña y
profesor del EUTDH de la UAB. Máster en Information Resources Management por la
Syracuse University (NY).

Doctor en Derecho por la Universidad de Barcelona, con la tesis “El procès de
convergència de les polítiques turístiques de la Unió Europea”. Actualmente es profesor
titular de las asignaturas Derecho turístico, Política turística y Movilidad turística y en
la EUHT CETT-UB y profesor responsable de los proyectos final de Grado en Turismo.
Profesor asociado en la Facultad de CCJJ (URV), Departamento de Derecho Privado.
Autor de numerosas publicaciones, ponencias, artículos, que participa regularmente en
congresos, jornadas y seminarios, vinculados al derecho y al turismo. En el 2008 fundó
la Sociedad Iberoamericana de Derecho del Turismo (SIDETUR), donde ejerce funciones
de vicepresidente.

Experto en turismo con más de 25 años de experiencia en la gestión pública del
turismo. Ha dirigido varios programas de dinamización turística relacionados con la
puesta en valor del patrimonio cultural y de los recursos medioambientales. También
ha trabajado en diferentes proyectos turísticos en el ámbito local, en la identificación
de fuentes de financiación, remodelación de los organismos de gestión turística y
económica local, detección de nuevos mercados y de potencial del sector, así como en
su promoción. En la actualidad es consultor independiente en turismo y desarrollo
local para administraciones locales y regionales, a través de DCB Turismo y Desarrollo
Local. Ha sido coautor de varias publicaciones sobre gestión pública del turismo y
docente en varios cursos, seminarios y programas de posgrado de las Universidades de
Gerona, Autónoma de Barcelona, Politécnica, Servei d’Ocupació de Cataluña,
etcétera.

Licenciado en Geografía e Historia por la URV (1993) y doctor en Geografía por la UAB
(2000). Ha sido profesor asociado de la Unidad de Geografía de la URV y de la Escuela
de Turismo Dr. Manyà de Tortosa. Profesor de los Estudios de Economía y Empresa de la
UOC
© Editorial UOC 6 Gestión pública del turismo

Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales especializado en economía general
(Administración Pública). Licenciado en Derecho y experto en administración.
Diplomado en Organizaciones Europeas por el Instituto de Droit Comparé.
Ha tenido varios cargos en la Dirección General de Turismo de la Generalitat de
Cataluña y ha sido gerente de la Agencia Catalana de Tecnología Turística.
© Editorial UOC 7 Índice
Índice
Presentación .................................................................. 11
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Capítulo I. Introducción a la gestión pública del turismo

Francesc González Reverté, Oriol Miralbell Izard
1. La misión de la Administración pública ............................... 19

1.1. Modelos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.2. Ordenación. Tipos y ámbitos de actuación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.3. Fomento de la actividad turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.4. Ámbitos competenciales de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2. Política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.1. Los principios de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2. Corrientes y tendencias en política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.3. Instrumentos de política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
2.4. Instrumentos para el fomento y el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.5. Impactos de la política turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2.6. La financiación de los municipios turísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
3. La gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3.1. Servicios públicos directos para el turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3.2. Los servicios indirectos necesarios para el turismo . . . . . . . . . . . . . . . . 63
3.3. La coordinación pública y privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Capítulo II. Órganos de Administración turística

1. Las relaciones e interrelaciones del fenómeno turístico

y su problemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
1.1. El turismo como objeto de ordenación y organización . . . . . . . . . . . 73
2. Precedentes de la organización administrativa del turismo . . . . . . . . 76

2.1. Los orígenes de la política turística española (1900-1950) . . . . . . . . 76
2.2. El franquismo (1951-1977) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3. El turismo en la Constitución de 1978:
estructura y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
3.1. La política de ordenación y promoción del turismo
en el texto constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4. La organización administrativa turística del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4.1. La Administració turística estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
5. La organización administrativa de las comunidades
autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 96
5.1. La Administración turística de las CC. AA.: diferentes
modelos y organizaciones para el turismo del siglo XXI . . . . . . . . . . 96
5.2. La organización del turismo en Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5.3. La Administración institucional autonómica.
Órganos institucionales de cooperación y coordinación . . . . . . . . . 104
6. La Administración local y el turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
6.1. La autonomía local y el turismo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
7. El turismo en el mundo: estructura y organización
del turismo internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
7.1. La organización turística en el mundo.
Concepto y características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
7.2. Las organizaciones internacionales y el desarrollo
del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Capítulo III. Planificación turística de la Administración

1. Gobernanza e intervención del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

1.1. La necesidad de intervención pública en el sistema turístico . . . . 140
1.2. l papel del Estado y los agentes turísticos en
la gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
2. La planificación como instrumento de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
2.1. La planificación del turismo: conceptos fundamentales . . . . . . . . . 144
2.2. Turismo y planificación estratégica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
© Editorial UOC 9 Índice
3. El plan de desarrollo turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

3.1. El proceso de planificación turística: estructura
y contenidos básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
4. Servicios indirectos necesarios para la planificación turística . . . . . 159
5. Colaboración pública y privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
6. Planificación turística en España y en las comunidades
autónomas. El caso de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
6.1. Introducción. Principios generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
6.2. Del Plan Marco de Competitividad al Plan del Turismo
Español-Horizonte 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
6.3. La planificación turística en Cataluña .............................. 176
Capítulo IV. Instrumentos de gestión turística de la Administración

1. Turismo, desarrollo local y el papel de las administraciones

públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
1.1. El turismo como factor de desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
1.2. La composición de productos y servicios turísticos . . . . . . . . . . . . . . . 194
1.3. La cadena de valor del producto turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
1.4. La implicación de las administraciones públicas
en el desarrollo y la gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
1.5. Retos y dificultades en la gestión del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
1.6. Impactos del turismo en el territorio y dificultades
en la gestión de los destinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
2. Los instrumentos de la gestión turística: las áreas de turismo . . . . . 208
2.1. Características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
2.2. Públicos de las oficinas de turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
2.3. Actividades y estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
3. Recomendaciones y elementos que hay que tener en cuenta
para la creación de entidades de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
3.1. Evolución de los modelos de gestión de los destinos turísticos . . 226
3.2. Cambios en las estructuras de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
3.3. Modelos de organización institucional de los entes
de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
3.4. Fórmulas de financiación de las entidades

de gestión turística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Capítulo V. Cifras y estadísticas de la política turística

1. La necesidad de disponer de información sobre

la coyuntura real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
2. Servicios indirectos necesarios para la confección
de cifras y estadísticas del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
3. La denominada Administración institucional y su incidencia
en la obtención de cifras estadísticas del turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
4. Tareas del área de planificación de una Administración
turística desde el ámbito estadístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
5. Herramientas de investigación estadísticas
y técnicas de mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
6. La OMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
7. Los servicios de estudios y los observatorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
8. El Instituto de Estudios Turísticos (IET) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
9. El Observatorio de Turismo de Cataluña (OTC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
10. Otros organismos y entidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
Glosario ......................................................................... 303
Bibliografía por capítulos

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Capítulo II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Capítulo III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
Capítulo IV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
Capítulo V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
© Editorial UOC 11 Presentación
Presentación
El turismo es una de las actividades económicas que más ha crecido en las últi-
mas décadas llegando a tener un gran impacto social y económico, más allá de
su estricto ámbito sectorial. Esto se explica, en parte, por dos de sus característi-
cas que son la estructura compleja de su tejido empresarial y su transversalidad.
Con la intervención de muchos actores, su actividad se desarrolla en relación
muy estrecha con otros sectores económicos. Esta complejidad ha hecho que
nunca haya tenido un lugar definido en los estudios macroeconómicos o en las
grandes estadísticas, como se ha hecho con otros sectores importantes de la eco-
nomía. Sín embargo, el turismo es uno de los sectores que más volumen de nego-
cio y empleo generan. Ya hace años, además, que no sólo es un motor económi-
co en los países en vías de desarrollo, si no que se ha convertido en una activi-
dad de generación y redistribución de la riqueza en países desarrollados como
Estados Unidos o en los principales países de la Unión Europea.
La esctructura del tejido empresarial turístico es una de sus peculiaridades
que lo hace especialmente idóneo como motor de la redistribución de la rique-
za, pero también hace más difícil su coordinación. La presencia dominante de
pequeñas y medianas empresas ha dificultado a menudo la planificación cohe-
rente y la coordinación de políticas de mercado eficaces, pero, en cambio, ha
permitido, que en los destinos turísticos mejorasen las condiciones de vida, res-
pecto a cuando no había turismo. Sobre todo en las zonas rurales, carentes de alter-
nativas de desarrollo endógeno.
También resulta importante destacar que, el componente intangible del turis-
mo, el de la experiencia vivida en el destino, aunque soportada por profesiona-
les, empresas, equipamientos y servicios; necesita que precisamente estos acto-
res que intervienen y la soportan, estén coordinados por políticas turísticas, que
regulen el funcionamiento, controlen su calidad, y sigan estrategias definidas en
los planes de turismo. Todo para poder competir en un mercado global, ofre-
ciendo al turista esta experiencia satisfactoria en su visita, durante su estancia o
en sus vacaciones.
Los responsables de esta coordinación, de estas políticas y del encargo y eje-

cución de los planes estratégicos de turismo, son precisamente los gobiernos, las
administraciones y los organismos públicos. Con sus inversiones en infraestruc-
turas de transporte, en equipamientos sanitarios, en servicios básicos de alcan-
tarillado, de suministro de agua, etc., hacen que el ciudadano disponga de mejo-
res condiciones de vida y, para el turismo, supone una base sobre la que crecer y
desarrollarse, mejorar su competitividad y sostenibilidad, garantizando riqueza
y trabajo en los destinos. Además, el turismo puede contribuir de manera muy
importante al equilibrio del territorio, evitando el éxodo de las zonas rurales
hacia las ciudades. También permite una ordenación del territorio de manera
más homogénea, donde las comunicaciones ayuden a potenciar el crecimiento
de manera más equilibrada. En resumen, las políticas turísticas sobre el territo-
rio tienen un impacto económico con un claro retorno en la mejora de la rique-
za de los países. Ahora bien, antes de llegar a la situación actual, donde las polí-
ticas turísticas empiezan a tener en cuenta el territorio y la sostenibilidad medioam-
biental, o el equilibrio social y económico, ha habido épocas de crecimiento
descontrolado y de funcionamiento altamente especulativo y poco sostenible.
El liderazgo mundial de España como destino turístico y su consolidación de
esta posición, se debe, en buena parte, a la políticas de los gobiernos estatales, auto-
nómicos y locales claramente orientadas a la mejora de la calidad a través de
actuaciones de fomento y de ayuda a la inversión ya la formación. Estrategias como
ésta han resultado del análisi y el estudio de las políticas turísticas por parte de
muchos profesionales que trabajan en el desarrollo y la planificación turística, tanto
desde las administraciones como en las empresas de consultoría o en las unver-
sidades y centros de investigación turística. A modo de guía para la comprensión
de las políticas turísticas, este libro pretende ilustrar, de manera útil y estructu-
rada, el impacto que ha tenido la política turística en el desarrollo del turismo,
así como la gestión que hacen las administraciones públicas.
El libro va dirigido, tanto al especialista en planificación turística, como al públi-
co general, interesado en el turismo, y a los estudiantes y académicos del turis-
mo y se estructura sobre contenidos útiles para la reflexión y el análisis de la ges-
tión pública como disciplina de estudio. Dicho de otra manera, no se ha queri-
do que el libro tuviera el formato de código teórico, ni del resultado de un trabajo
de investigación y, en cambio, se ha apostado por hacer una exposición de los ele-
mentos fundamentales de la gestión pública del turismo presentada por exper-
tos en la materia que tanto en la docencia universitaria, como en la gestión y en
la consultoría, han podido estudiar, conocer y divulgar las diferentes áreas de

trabajo en que se apoya la gestión pública del turismo. Tanto la teoría expuesta
como los ejemplos ayudan a entender, desde una vertiente histórica, la evolución
y las tendencias que ha experimentado la gestión pública del turismo. El lector
podrá conocer, también, los principales agentes que en España y a nivel interna-
cional, intervienen en la gestión pública del turismo, y qué instrumentos utili-
zan en su actividad. Finalmente, se explica la importancia que para la gestión públi-
ca del turismo tienen el estudio y el análisis de la actividad turística; y se expo-
nen los factores más relevantes para el estudio de esta actividad.
De esta manera, el primer capítulo, escrito conjuntamente con Francesc
González Reverté, pretende ser una introducción a la gestión pública del turismo,
explicando los ejes básicos de esta actividad; como son la misión y la finalidad
que justifican la intervención pública en un sector como el turismo. En este pri-
mer capítulo también se exponen los principios básicos que rigen la política turís-
tica, haciendo mención a las diferentes corrientes que en este sentido existen en
el mundo. Para terminar el capítulo, se presentan los rasgos fundamentales de la
gestión pública propiamente dicha, es decir, aquellas acciones de gestión que lle-
van a cabo las administraciones en un destino.
Para entender la gestión del turismo resulta importante conocer cómo se
organizan las administraciones que la llevan a cabo. Estos órganos de adminis-
tración turística los describe Ramon Arcarons en el segundo capítulo exponien-
do primero, la distribución de competencias de las administraciones que existe
en el turismo, utilizando como ejemplo la administración turística en España.
También se explica la necesidad de coordinar las acciones de cada uno de los
niveles de la administración, para conseguir un entorno socio-económico soste-
nible y competitivo para el desarrollo del turismo. Además, se tratan en este
segundo capítulo temas tan importantes en un sector tan globalizado como el turis-
mo, como son las relaciones internacionales y las diferentes organizaciones y
departamentos administrativos internacionales, que de una u otra manera inter-
actúan con las administraciones turísticas.
En todas los destinos turísticos, en todos los países donde el turismo es con-
siderado una actividad económica relevante, se han puesto en marcha planes
estratégicos del turismo. Tanto si se trataba de destinos emergentes o ya conso-
lidados, sus planes definían acciones para alcanzar objetivos tan esenciales para
la sostenibilidad como, para la preservación y protección del medio, para la mejo-
ra de la calidad y el incremento de la competitividad, para la mejora de la capa-
citación profesional y de las condiciones de trabajo, para la identificación de

oportunidades en el mercado y el refuerzo los puntos fuertes, o para la corrección
de los puntos débiles, etc. En el capítulo tercero, Ramon Arcarons expone los
rasgos principales de la planificación estratégica en el turismo y relaciona las
políticas y las actuaciones de mejora del turismo llevadas a cabo España.
En el cuarto capítulo, Josep Capellà nos habla de los instrumentos de gestión
turística bajo la vertiente de su utilidad para el desarrollo turístico de los desti-
nos. En este capítulo se explican cuales son las herramientas para el desarrollo local
y cual es el papel que tienen en ello las administraciones turísticas. También nos
habla de instrumentos de gestión, como son las áreas de turismo y, más concre-
tamente, hace referencia a la importancia de las oficinas de turismo en el terri-
torio, como catalizadores de la información y la acogida al turista, a la vez que
coma dinamizadores de la actividad turística, interactuando con el sector, las
administraciones, los intermediarios, los ciudadanos, etc. Finalmente, da unas reco-
mendaciones a tener en cuenta si se quieren crear entidades de gestión de los des-
tinos, las cuales son un valioso instrumento para las administraciones locales y
para el sector turístico del destino.
El turismo es un sector donde la información es fundamental y los flujos de
información son intensos y muy importantes para su actividad, de éllo no hay
duda. Por eso, la información estadística tiene tanto interés para la gestión públi-
ca del turismo, bien sea para la planificación, como para el diseño de políticas de
fomento y de control de la actividad turística. En este capítulo Josep Maria Pallàs
explica los elementos fundamentales que intervienen en el estudio estadístico del
turismo. Se exponen las limitaciones y la dificultad que hay en la obtención de
algunos datos y las relaciones que las cifras sobre la actividad turística tienen
con otras cifras macroeconómicas. Finalmente, después de enumerar los princi-
pales indicadores estadísticos del turismo, se presentan los organismos que más
trabajan sobre datos macro y microeconómicas del turismo a nivel estatal, auto-
nómico e internacional.
La utilidad de un libro como este, puede venir condicionada por la aplicabi-
lidad que su información tiene para el lector. Estoy convencido, que los conte-
nidos de este libro tienen un nivel de utilidad muy alto para un lector que quie-
ra trabajar en la planificación y la gestión pública del turismo. También debe
tener utilidad para aquellos profesionales que trabajan en alguna administración
turística, ya que les ayudará a entender el encaje de su entidad y de su trabajo. A
los consultores, les ayudará a dimensionar las actuaciones que las administra-
ciones públicas pueden llevar a cabo y cómo aprovecharlas para el desarrollo del
turismo. Finalmente, y no menos importante, a los estudiantes de la carrera de
turismo, les dará el bagaje necesario para ser mejores profesionales y conocer la
vertiente pública del turismo, aspectos fundamentales, si tienen la intención de
trabajar en la planificación turística y en la política turística.
Antes de terminar esta presentación quiero agradecer a los autores el esfuer-
zo de sintetizar parte de su conocimiento tan valioso en estas páginas. También
quiero agradecer a mis compañeros del programa de Turismo de la UOC, por su
apoyo y por las ideas que han aportado para hacer de este libro una propuesta
nueva.
Oriol Miralbell i Izard
© Editorial UOC 17 Introducción
Introducción
El turismo es una de las actividades económicas que más ha crecido en el

mundo en las últimas décadas. Su peso en el PIB es bastante importante para
que los gobiernos tengan este sector muy en cuenta. Pero no sólo su peso en la
economía de los países mueve el interés de los gobiernos, sino que su desarrollo
depende en buena parte de las infraestructuras y servicios públicos, de los cuales
son responsables principalmente las administraciones públicas. Además, el turis-
mo puede ser una excelente herramienta de vertebración social, sobre todo en aque-
llas comarcas rurales donde la actividad primaria está en retroceso.
Los cambios sufridos en los últimos años, en concreto motivados por la glo-
balización, han sido un motor notable para el crecimiento del turismo, sobre
todo por sus consecuencias en la potenciación de las comunicaciones y del trans-
porte de personas y bienes, pero también de información. Como consecuencia
tenemos que, tal como pasa con el comercio, la globalización ha limitado el peso
de las administraciones estatales en el turismo, aunque en menor proporción
que como ha pasado en otros subsectores económicos. Parece, cada vez más, que
el modelo de servicio turístico está muy condicionado por la competencia y los
estándares de calidad reconocidos internacionalmente y, por lo tanto, eso con-
diciona también los modelos de turismo que se quieren desarrollar en cada país.
Sin embargo, la ordenación turística sigue siendo una responsabilidad y una
tarea esencial que siguen asumiendo los gobiernos, pues la orientación y el éxito
de un país como destino turístico depende en buena parte de su planificación estra-
tégica, para la cual hace falta un liderazgo y una capacidad de iniciativa propia
de la Administración pública.
En los planes estratégicos de turismo, hay que prever la participación de cada
uno de los actores que intervienen en el funcionamiento del turismo en el des-
tino, desde el sector privado, con inversores arriesgados, empresarios ambiciosos
y profesionales bien cualificados hasta las diferentes administraciones: estatal, regio-
nal o autonómica y local, que han de saber dirigir el desarrollo dentro de unos
márgenes de sostenibilidad ambiental, social, económica y cultural, y fomentar

aquellas inversiones y mejoras del sector que persigan el bien general y favorez-
can la creación de riqueza en su zona. El plan tiene que dibujar cada actuación
e identificar aquellos recursos y potenciales que hay que aprovechar con el fin de
diferenciar el destino buscando la calidad y la sostenibilidad.
Entre las actividades que pertenecen, en general, a la Administración públi-
ca, se encuentra la promoción turística de su destino, aunque últimamente eso
está cambiando. Sobre todo en los llamados destino maduros, las entidades res-
ponsables de la promoción turística están participadas también por el sector pri-
vado, que, evidentemente, es el principal beneficiario de la promoción turística
de un destino. Esta cooperación entre los sectores público y privado es sólo una
muestra de lo que, con probabilidad, sea una forma de actuar en los destinos
turísticos que cada vez se extienda más.
© Editorial UOC 19 Introducción a la gestión pública de turismo
Capítulo I
Introducción a la gestión pública del turismo

Oriol Miralbell Izard
1. La misión de la Administración pública
1.1. Modelos administrativos
Por el título de este apartado, se podría dar por supuesto que la Administración
turística es un órgano de la Administración generalmente extendido a todos los
países turísticos aunque se manifiesten según diferentes modelos; pero no siem-
pre es así. Digamos, de entrada, que hay países donde el Gobierno no dispone de
ningún organismo encargado específicamente de la gestión administrativa del turis-
mo, pese a que ésta no es la práctica más frecuente.
Como se verá más adelante, en el segundo apartado dedicado a la política turís-
tica, existen diferentes corrientes inspiradoras de la Administración pública que
han surgido a partir de modelos antiguos: el modelo francés, por un lado, y el mode-
lo anglosajón, por el otro, los cuales tienen filosofías bastante diferentes. Sin pre-
tender detallar tales diferencias, cabe decir que lo que más distingue las corrien-
tes surgidas a partir de estos dos modelos de Administración es su visión en refe-
rencia al grado de intervención administrativa en todas las actividades del país.
Genéricamente, se podría nombrar el modelo anglosajón y/o estadounidense,
como más liberal y el francés como más intervencionista.
Administraciones concurrentes
La puesta en marcha de organismos supranacionales, como por ejemplo la

Unión Europea, que influyen en políticas y competencias de los Estados, hace que
los modelos iniciales de Administración evolucionen, cada vez más, hacia mode-
los orientados a la cesión de competencias a la Administración subsidiaria. No en

vano, ésta es la más próxima al ciudadano, con respecto al control de determi-
nadas actividades económicas con poco impacto general y la gestión de servicios
públicos locales.
Además, en casos como la protección de los derechos de los consumidores,
que dispone de directrices claras elaboradas por la Comisión Europea, las admi-
nistraciones sólo tienen que adecuar las normas estatales a estas directrices, con
afectación a todas aquellas actividades económicas donde los derechos del con-
sumidor necesitan un especial cuidado.
A resultas de lo que hemos dicho hasta ahora, cada vez son más las adminis-
traciones estatales que transfieren parte de las competencias de turismo a los
gobiernos regionales (autonómicos, en el caso de España) o, incluso, a los gobier-
nos locales (gobiernos comarcales, mancomunidades, etcétera), y se quedan con
las competencias de carácter más general.
En concreto, en el Estado español, la Constitución se encarga de enumerar,
en su artículo 148, las competencias que el Estado puede transferir a las comu-
nidades autónomas, entre las que encontramos la promoción y ordenación del
turismo dentro de su ámbito territorial (art. 148.1.18).
Dentro del modelo anglosajón, hay países que han renunciado a legislar espe-
cíficamente un sector como el turismo, y han dejado su control en manos de las
normas protectoras de los derechos del consumidor, de las sanitarias o de segu-
ridad, a la hora de garantizar el funcionamiento normalizado de la actividad
turística. Las especiales características del turismo en cada país hacen que sea
difícil escoger un modelo ideal de Administración turística y tampoco es el obje-
tivo de este libro definirlo. Por este motivo, sólo se quiere que el lector reflexio-
ne y tome conciencia de este hecho, dado que la Administración toma parte,
mediante diferentes ámbitos, en el desarrollo y mantenimiento de la actividad turís-
tica en un destino.
1.1.1. Iniciar la Administración turística
La puesta en marcha de un destino turístico requiere, por parte de la

Administración pública a menudo, la creación de un organismo específico encar-
gado del estudio de las oportunidades y del potencial del país, a partir de sus
recursos naturales, culturales, financieros y humanos. Después, hará falta que
este organismo impulse las inversiones públicas y privadas, tanto en equipamien-
tos turísticos necesarios para el funcionamiento de la actividad turística, como en

los servicios sanitarios, de transporte, etcétera. De acuerdo con un plan estraté-
gico previo, tendrá que incluir el diseño de un marco legal en el cual se ordene
la actividad turística. Finalmente, para poder empezar la actividad, habrá de con-
tactar con los posibles mercados y fomentar la venida de turistas que, por media-
ción de sus reservas, garanticen la viabilidad económica de las inversiones hec-
has en el destino. Todo ello dentro de un marco de desarrollo sostenible.
Es posible que se dé el caso de que la normativa que tenga que regular la acti-
vidad no se elabore de manera específica sólo para el turismo; por lo tanto, podría
ser redactada por otros organismos de la Administración, como los encargados
de la sanidad pública, de la seguridad y de los derechos del consumidor. En cam-
bio, el resto de actividades sí necesitan un órgano específicamente encargado de
la planificación, del fomento y de la promoción turística del país.
Así pues, tenemos una serie de funciones y tareas de la Administración turís-
tica a caballo entre la planificación, la ordenación (si se requiere), el fomento y
la promoción, que estudiaremos dentro de este apartado mientras que, en el
apartado «La gestión pública», veremos más en detalle las funciones de gestión
del turismo.
1.1.2. Órganos de política turística
La figura de la Administración encargada de la gestión pública del turismo

puede tener diferentes formas o figuras jurídicas:
1) Puede ser que tenga un rango superior con peso dentro del Gobierno y, por
lo tanto, con capacidad de incidir en las decisiones gubernamentales en
otros ámbitos que no sean exclusivos del turismo. En este sentido, la exis-
tencia de un ministerio o una consejería dedicados sólo al turismo es
más frecuente en países o regiones donde el turismo tiene una función pre-
eminente en la economía.
2) Otra forma de la Administración turística muy extendida es la de los órga-
nos propios de la Administración que forman parte de un ministerio o
una consejería, pero que no se sientan a la mesa del Consejo de Ministros
del Gobierno, por lo que tienen que encajar su política dentro de la de un
ministerio o un departamento del cual dependen.
Normalmente, estos órganos son unidades que tienen menos poder de
iniciativa, por ejemplo secretarías generales o direcciones generales, ya
que sus propuestas en ámbitos como el control y el fomento o la planifi-

cación las tiene que someter a los responsables de la consejería; además,
su limitación de decisión no les permite actuaciones muy transversales
directamente con otras consejerías. En los ministerios o consejerías de
turismo, también hay estructuras de unidades inferiores como las del
segundo grupo, pero precisamente como unidades administrativas para la
propuesta y la ejecución de la política turística y no como órganos de deci-
sión.
3) Por último, hay una figura organizativa que cada vez se impone más, bien
como organismo único, bien integrado con alguna de las dos anteriores,
que recibe el nombre de instituto, agencia, consorcio o patronato
de turismo, según la manera en la que esté constituido dicho organismo
y según los miembros que lo formen. La finalidad de los gobiernos a la hora
de crear estos organismos es:
• disponer de una capacidad de actuación más flexible y ágil,
• dejar que participe capital privado en la financiación del organismo.
Figura 1. Estructura de los órganos de política turística

Por las características jurídicas de este tercer grupo, estos organismos no pue-
den asumir como propias las competencias administrativas más que por cesión
o delegación de la Administración pública, y sólo en aquellos ámbitos en los que
no se trate de actuaciones sancionadoras, que pueden llevar a cabo únicamente
los órganos de la Administración pública. Así, pueden inspeccionar y auditar por
encargo o delegación de la Administración, pero no fijar multas ni sanciones, y
se restringe a comunicar a la Administración el incumplimiento de la norma
cuando lo detecten. De todos modos, estos organismos se dedican principalmen-
te al fomento, a la promoción y a dar servicios al sector, a los intermediarios y al
turista final, por lo que esta última es, una de las vías de obtención de ingresos
de financiación que más se está imponiendo.
Las tendencias más recientes van en esta segunda dirección, es decir, que la
Administración pura deja paso a organismos de cariz mixto para que se encargu-
en de tareas de fomento, planificación o promoción del turismo.
1.2. Ordenación. Tipos y ámbitos de actuación
Del mismo modo que se tiende hacia la creación de institutos encargados

del desarrollo y la promoción turística, también en muchos destinos, el Gobierno
ha decidido crear leyes marco que regulen y ordenen la actividad turística.
1.2.1. Las Leyes Generales de Turismo
Tal como explica Ángel Fernández Ortega (2005), dado que el turismo es un
sector amplio y heterogéneo pero con una propia sustantividad, las comunida-
des autónomas han procurado dotarse de una gran ley que regule de forma glo-
bal todo lo relativo a las empresas y las actividades turísticas. Se trata de las lla-
madas «Leyes de Turismo». En este sentido, la ordenación turística se establece
por medio de dichas leyes, que son un marco dentro del cual se pueden recono-
cer cada uno de los actores que participan o intervienen en la actividad turísti-
ca, así como sus actividades, funciones y competencias.
Estas leyes, que pueden recibir el nombre de Ley de Turismo, Ley de Ordenación
del Turismo o Ley General de Turismo, incluyen en su ordenación los siguientes
aspectos dentro de su ámbito territorial:
• Los derechos y los deberes, tanto de los turistas como de los proveedores
de los servicios turísticos.
• El alojamiento y las diferentes modalidades de alojamiento.
• La restauración y todos aquellos establecimientos que se dedican a servir
comidas y bebidas.
• La intermediación, que incluye las agencias de viaje, las centrales de reser-
va y cualquier empresa que se dedique a la intermediación de los servicios
turísticos.
• Los servicios y actividades de la información turística.
• Las profesiones turísticas.
Las Leyes de Turismo establecen, además, el marco para el fomento, la planifi-

cación o la promoción turística, así como fijan los instrumentos necesarios para lle-
var a término estas acciones. Asimismo, últimamente las Leyes de Turismo han
incorporado también instrucciones para la racionalización de los recursos, en pos del
respeto del medio ambiente y de un desarrollo sostenible de la actividad turística.
Con respecto a las administraciones turísticas del territorio, autonómicas y loca-
les, las Leyes de Turismo enumeran y describen las competencias de cada una de
sus obligaciones.
Aun así, resulta más corriente que la ley, que es una norma que tiene que ser
aprobada por el Parlamento, establezca las características de cada uno de los acto-
res que hemos citado, fija sus rasgos principales y deje la ordenación detallada de
su actividad al Gobierno para que lo haga con normas de rango inferior, ya que
la actividad de las empresas puede variar con el tiempo; y es que la adecuación
normativa a estos cambios es más fácil si se hace con normas que no tienen que
seguir un trámite parlamentario tan largo como una ley.
1.2.2. El Estatuto ordenador de las empresas turísticas de los sesenta
Dado que el turismo de masas en los destinos de sol y playa no empezó hasta
pasada la Segunda Guerra Mundial, en España hasta 1965 no se comenzó a orde-
nar la actividad turística en un sentido moderno de la normativa. Se hizo median-
te el Estatuto Ordenador de las Empresas y Actividades Turísticas, aprobado con
el Decreto 231/1965, de 14 de enero de aquel año.
Esta norma constituyó una herramienta esencial en el gran crecimiento del
turismo en España en las décadas de los sesenta y de los setenta e intervenía en
dos ámbitos muy concretos: las empresas turísticas privadas y las actividades
turísticas privadas. Las competencias que la norma regulaba eran, entre otras, la
creación y el funcionamiento de las empresas, la apertura y el cierre de los esta-
blecimientos de las empresas turísticas, la clasificación y tipología de las empre-
sas, la inspección y la vigilancia de los establecimientos, el control de los precios,
las medidas de fomento y de protección, las reclamaciones y los recursos.
Posteriormente, este Estatuto se desarrolló con reglamentos que trataban de
regular varios sectores de la actividad turística. Tanto el Estatuto como estos regla-
mentos ya no están vigentes hoy dado que, en España, como hemos dicho antes,
son las comunidades autónomas las que tienen competencias de ordenación
turística dentro de su territorio y éstas han desarrollado su propia normativa.
1.2.3. Regulación de la actividad turística
Por lo que se refiere a los textos normativos de rango inferior encargados de

fijar el detalle de la ordenación de la actividad turística, se suelen hacer en los sigu-
ientes ámbitos:
1) Características y requisitos necesarios que han de tener los establecimientos
turísticos (alojamiento, restaurantes), los equipamientos turísticos (parques
temáticos, parques acuáticos, puertos deportivos, estaciones de esquí) y ser-
vicios turísticos (deportes de aventura, servicio de guía) y su clasificación.
2) Características y requisitos necesarios para ejercer como empresa turística
(agencia de viajes, hotel, camping, alojamiento rural, empresa de explo-
tación de apartamentos, empresa de deportes de aventura) o como profe-
sional del turismo (guía turístico, director de hotel, cocinero).
3) Normas de funcionamiento de la actividad de intermediación, de acuer-
do con las directivas europeas, leyes de protección del consumidor y de la
Ley de Turismo.
4) Régimen de precios, de reservas y servicios complementarios de los esta-
blecimientos turísticos.
5) Régimen sancionador por infracciones administrativas con el objetivo de
mejorar la identificación de las conductas infractoras y determinar las san-
ciones que corresponden.
En un sentido genérico, la normativa turística sería un conjunto de normas

que pretenden, por un lado, regular las empresas y las actividades que inciden direc-
tamente en el sector turístico y, por el otro, fomentar y controlar estas empresas

y las actividades (Ángel Fernández Ortega, 2005). Esta normativa, pues, resulta
esencial para la gestión pública del turismo a la hora de poner en marcha este sec-
tor en un país o comunidad autónoma.
Otros ámbitos de intervención
Sin embargo, esta normativa turística no sería suficiente para ordenar toda la
actividad que se desarrolla en torno al turismo y que tiene una importancia pri-
mordial también por el buen funcionamiento del mismo. Por eso, hay otros
ámbitos de intervención relacionados con el turismo que necesitan una norma-
tiva y una planificación específica en los siguientes ámbitos:
• seguridad,
• sanidad e higiene en los servicios,
• transporte público y privado de pasajeros,
• espectáculos y equipamientos,
• medio ambiente y paisaje,
• equipamientos e infraestructuras públicas,
• inmigración y control de fronteras,
• ordenación territorial,
• política monetaria,
• política económica y fiscal.
De todo ello se deduce la relevante función que tienen los gobiernos en el des-
arrollo de un sector tan transversal en el territorio como el turismo. El impacto
de esta actividad en un país es muy grande y parece injustificable que ningún
Gobierno deje sus funciones en manos de organizaciones privadas.
1.3. Fomento de la actividad turística
Una de las competencias fundamentales de los gobiernos es la del fomento

de la actividad turística. Esta competencia consiste en la provisión de medidas que
apoyen el desarrollo de este sector, bien por medio de una normativa que facili-
te la creación de las empresas y regule su actividad, bien mediante inversiones direc-
tas en servicios y equipamientos públicos que permitan el desarrollo y funciona-

miento del sector turístico, bien por mediación de líneas de subvención a la crea-
ción y/o la modernización de los establecimientos turísticos, de la formación de
los profesionales o a través de acciones de promoción del turismo en el destino
en los mercados de origen del turista.
1.3.1. Inversión pública en servicios, equipamientos e infraestructuras
En la mayoría de destinos nuevos, el primer problema que hay que afrontar

es la necesidad de dotarlos de equipamientos básicos para el transporte (aeropu-
ertos y otras terminales de transporte público, redes de ferrocarril y redes viarias
en las zonas turísticas, etcétera) y también de equipamientos para el saneamien-
to de las aguas residuales y de las playas, así como para el mantenimiento de los
espacios naturales, etcétera.
A la vez que se crean estos equipamientos, hace falta dotar a los destinos
turísticos de servicios básicos de transporte (líneas de ferrocarril, de transporte por
carretera), servicios básicos de sanidad y de protección civil, servicios de bombe-
ros, servicios de seguridad ciudadana, servicios de información turística, servicios
de protección al consumidor, etcétera.
Esta función de la Administración turística, que a veces es asumida parcial-
mente por los organismos privados, resulta esencial para el desarrollo económi-
co del destino y el crecimiento de su oferta y demanda turística.
Los principios que tienen que regir estas inversiones han de ser los de la sos-
tenibilidad, la protección del medio ambiente y el cumplimiento de un plan
estratégico de turismo de la zona.
Inversiones en recursos y patrimonio natural y cultural
Los recursos más apreciados por el turista acostumbran a ser los recursos natu-
rales y culturales, que intervienen en la oferta de manera diferenciadora entre los
destinos, a la vez que actúan de elementos identificadores.
Las inversiones en la preservación del patrimonio natural y la definición de
medidas de protección de este patrimonio no sólo suponen un beneficio para el
turista, que podrá visitarlo y disfrutar de la experiencia con condiciones dignas
de respeto al medio, sino que lo hará dentro de unos parámetros de calidad, los
cuales garantizarán la sostenibilidad de esta actividad.
En este apartado, los destinos turísticos de costa han de considerar que la

preservación del litoral es todavía una asignatura pendiente para la mayoría de
destinos maduros del Mediterráneo. Y es que los turistas empiezan a valorar cada
vez más aquellos destinos donde el deterioro del litoral aún no se ha dado.
Tenemos algún ejemplo de ello en la creciente demanda de vacaciones en des-
tinos emergentes y aún bien conservados, respecto de destinos maduros como las
Baleares, la Costa Brava y la Costa de Liguria. Nos estamos refiriendo a los desti-
nos de costa de Turquía y Croacia.
Con referencia al patrimonio cultural, tangible e intangible o inmaterial, la
Administración tiene, ante todo, una obligación con su preservación, es decir, con
la garantía de que la explotación turística no suponga ningún daño a su integri-
dad o ninguna degradación de su realidad. Hay monumentos, edificios u obras
de arte que hay que proteger de los agentes modernos nocivos para el medio
ambiente (gases de los automóviles, smoog, etcétera), de los cambios térmicos o
climáticos bruscos (por el mal acondicionamiento de los edificios o por estar en
la intemperie y en lugares poco protegidos) o de la erosión que pueda provocar
el exceso de carga de visitantes.
En relación con el patrimonio intangible, como las manifestaciones de la
lengua y la cultura autóctona, las costumbres y las tradiciones, o las fiestas loca-
les y representaciones litúrgicas, a menudo existe una voluntad de esquematizar
su presentación y llenarlas de tópicos para hacerlas más accesibles a la compren-
sión del turista que quiera conocerlas de manera superficial. Estas tendencias
pueden suponer a menudo la desnaturalización de este patrimonio y su banali-
zación, y afectar a elementos identificadores que acaban convirtiéndose en sim-
ples iconos turísticos basados en tópicos y clichés mal entendidos.
Ejemplo
Un ejemplo de ello podría ser la asociación que el turista hace del flamenco como fol-
clore propio de todas las comunidades españolas. Dicha asociación representa un icono
publicitario que la Administración turística española ha vendido de manera reiterada
desde la llegada del turismo de masas y, si bien el flamenco es una gran fuente de
ingresos que no hay que eliminar, debería ir acompañada de una explicación de otras
expresiones tradicionales de los diferentes lugares de España.
Ayudas a la creación de producto
Hay quien piensa que, en un sector que funciona con normalidad y crece
cada año, no son necesarias las ayudas de la Administración para la creación y
mejora de los productos. Quizás eso valga para muchos sectores económicos
donde el ritmo laboral es más estable que en el turismo y donde su actividad
tiene un menor impacto en otros sectores económicos de su entorno.
La aparición de nuevas tendencias en el mercado obliga a menudo a replan-
tear la oferta de un destino que ha costado muchos esfuerzos e inversiones en equi-
pamientos e infraestructuras, y mucha formación de sus profesionales para con-
solidarla. El mantenimiento de esta actividad turística que es el turismo supone
una garantía del mantenimiento de otras industrias, como la alimentaria, el
comercio o la industria del regalo que dependen en buena parte del turismo en
los destinos.
La contratación de la oferta, además, ocurre a veces lejos del destino y bas-
tante antes de su consumo (aunque este hábito está cambiando), lo cual provo-
ca que el ciclo de consolidación de la oferta sea en ocasiones más largo y esté más
sometido a riesgos. Cualquier cambio en la producción y comercialización de
servicios y/o productos turísticos supone un riesgo que la estructura de empre-
sas turísticas, mayoritariamente de dimensión pequeña y mediana, no siempre
puede asumir.
La Administración, dentro de su función de planificación, tiene que velar
por que el sector privado siga siendo competitivo, ya que eso determina tam-
bién la competitividad del destino en general. Cuando la Administración turís-
tica detecta una nueva tendencia del mercado, gracias a su visión global del des-
tino puede entender la oportunidad que representa la creación de nuevo pro-
ducto que aproveche esta nueva tendencia.
Para minimizar el riesgo de las empresas turísticas, y estimular la creación
del nuevo producto o la mejora de la oferta que responda a las nuevas tenden-
cias de la demanda, la Administración dispone de un instrumento eficaz, como
son las ayudas, que tienen un efecto positivo al incentivar la economía, efectos
que muchas veces vuelven a la Administración mediante nuevos ingresos en
concepto de más impuestos.
En el Estado español, ya hace unos cuantos años que existen unas líneas de
ayuda que, gestionadas desde la Administración del Estado con la participación
y cooperación de los gobiernos autonómicos, están incentivando la excelencia en
las prácticas empresariales, en la producción de los servicios y en la gestión de los

destinos, así como en la implantación de estándares de calidad en los procesos
de las empresas y las organizaciones turísticas. Se trata de diferentes fórmulas
que ofrece la Secretaría General de Turismo y su Instituto Turespaña.1
1.3.2. Promoción y comunicación
La promoción de productos de gran consumo es una actividad que todos

entendemos como exclusiva del sector privado. De esta manera, nos extrañaría
saber que la Administración se dedicara a hacer campañas de venta de produc-
tos como el yogur o el desodorante a través de los medios de comunicación. Aun
así, a veces, cuando determinados subsectores están amenazados por una bajada
drástica del consumo, sobre todo debido a la desinformación y la confusión o a
cambios inadecuados para la salud o de hábitos del consumidor, los gobiernos acos-
tumbran a hacer campañas de promoción de productos de gran consumo, como
ha pasado con el pescado, con el plátano y otras frutas, o con la carne de buey y
la de aves de corral.
El motivo de estas actividades ha sido la defensa del interés general, es decir,
la preservación de unos subsectores económicos muy frágiles cuya existencia
podría verse amenazada por la caída repentina y agresiva de las ventas y que en
cambio supondrían la pérdida de la ocupación y los ingresos de colectivos y
comunidades importantes en el país.
Ayudas a la promoción
Este sería el motivo por el cual la Administración turística asume en todos los
destinos la función principal de la promoción turística. Esta promoción, sin
embargo, no se hace por un servicio en concreto, sino para todo el destino. La
promoción de servicios estrella o de servicios destacados se realiza cuando hay una
voluntad de aprovechar la buena imagen de una marca, como puede ser el caso
de la compañía aérea Iberia cuando se asocia mediante la publicidad a la imagen
del destino.
1. La web del Instituto Turespaña se pueden consultar en http://www.tourspain.es/

Las técnicas que se utilizan en la promoción turística son las mismas para el
sector privado que para el público, aunque en determinados medios, como las ferias,
los workshops y los viajes de familiarización, la Administración turística trabaja
para los destinos, si bien en colaboración con el sector privado.
No obstante, los destinos más pequeños en un país o en una comunidad
autónoma necesitan a menudo un impulso para empezar su actividad de promo-
ción. En este caso, la Administración turística nacional puede abrir líneas de
ayuda a los destinos locales para la promoción y subvencionar publicaciones
turísticas o ayudar en los gastos de asistencia a ferias o de organización de works-
hops o viajes de familiarización.
En destinos maduros, es más extraño que la Administración turística subven-
cione la promoción a las empresas, aunque a menudo se les puede facilitar mate-
rial de promoción del destino de forma gratuita para sus acciones privadas de pro-
moción en los mercados.
Organismos gestores de la promoción
Vale la pena conocer las acciones que llevan a cabo los diferentes institutos
de promoción turística de los grandes destinos turísticos en el extranjero y, más
concretamente, la de Turespaña o de los entes de promoción de otros países euro-
peos.
Estos organismos responsables de la promoción turística nacieron primero como
instrumentos de la Administración turística en esta tarea de promoción y recibie-
ron una figura jurídica que facilitara la gestión de la promoción turística de mane-
ra ágil y en concordancia con las prácticas del mercado de la promoción.
Con todo, tales organismos fueron incorporando nuevas competencias que
iban más allá de la promoción, como el fomento, la planificación, la creación de
nuevo producto y la dinamización de la oferta, el estudio y análisis del sector y
de su mercado, entre otros. Por eso, pasaron a ser denominados de forma gené-
rica como DMO (destination management organizations) o, en español, OGD (orga-
nizaciones gestoras del destino).
En el ámbito estricto de la promoción y del marketing, estos organismos han
hecho a menudo funciones de coordinación con otros organismos de promo-
ción de los destinos de ámbito local y han ayudado al posicionamiento del des-
tino principal (en el caso de España) y de los de ámbito autonómico, provincial
o local en los mercados preferentes para cada uno de ellos. También han llevado
a cabo campañas de imagen a través de los medios de comunicación o acciones

de patrocinio de acontecimientos internacionales y de prestigio. Siempre, claro
está, de manera coordinada con los OGD locales o provinciales o con los subsec-
tores empresariales (turismo rural, clubes de golf, estaciones de esquí, etcétera) del
país.
1.4. Ámbitos competenciales de la Administración
El ámbito competencial es el marco en que las administraciones pueden inter-

venir, el cual determina también su capacidad política. Para ejercer sus compe-
tencias, los gobiernos, sin embargo, necesitan recursos financieros y marcos lega-
les que garanticen su eficacia y viabilidad.
Los recursos financieros se pueden obtener mediante impuestos, que es la
forma más conocida de financiación de las Administraciones, pero también
por medio de créditos financieros, de emisión de deuda pública, del cobro de
sanciones económicas o del cobro por la prestación de determinados servicios.
Resulta interesante reseñar que el cobro de impuestos específicamente turísti-
cos no ha sido una práctica muy extendida (con excepción de casos contados,
por ejemplo Francia y Alemania), aunque los destinos maduros de costa se
están planteando, cada vez más, la creación de una tasa turística que permita
a la Administración turística la obtención de recursos financieros directamen-
te del turista,y no por mediación de los presupuestos de las administraciones
o del cobro de servicios.
Por otra parte, es necesario que haya un marco normativo que dé cobertura
legal a las actuaciones de las administraciones. Los cambios en la distribución de
competencias que han experimentado la mayoría de países, a raíz de los efectos
de una economía globalizada, han llevado a que haya organismos supraestatales
(como la Unión Europea) encargados de dar a los Estados miembros unas direc-
trices para coordinar y homogeneizar aquellos ámbitos que tienen una afectación
más allá de las fronteras de cada Estado.
El turismo, por sí mismo, es una actividad económica en la que el cliente
acostumbra a desplazarse más allá de las fronteras de su país; por lo tanto, nece-
sita regulaciones internacionales que garanticen la protección de los derechos
del consumidor y la libre competencia de las empresas, a la vez que velen por una
sostenibilidad del entorno, de la actividad económica, del equilibrio social y cul-

tural de la zona.
Es importante conocer, pues, cuáles son los organismos responsables de la polí-
tica turística y de otros ámbitos que puedan afectar al turismo. En este capítulo
de la presente obra, trataremos de aclarar y de reflexionar sobre quién y cómo ejer-
cen sus competencias políticas y de gestión pública sobre el turismo.
1.4.1. La Unión Europea
Aunque no es algo siempre aceptado de buena gana por todo el mundo, el

hecho es que la Unión Europea ha tomado bastantes competencias al Estado,
pero también a las comunidades autónomas, que han pasado a depender de las
decisiones del Consejo, de la política de la Comisión Europea o incluso de las reso-
luciones del Parlamento Europeo.
Los ámbitos de actuación de la Comisión Europea, que es el órgano que hace
funciones de gobierno en la Unión Europea, se describen en la tabla que apare-
ce a continuación:
Tabla 1. Ámbitos de actuación de la Comisión Europea
Interviene en la regulación No interviene en la regulación Aportación de fondos
1) Agricultura 1) Cultura 1) Audiovisual y medios de

2) Competencia 2) Desarrollo comunicación
3) Consumidores 3) Educación, formación y 2) Presupuesto
4) Aduanas juventud 3) Energía
5) Asuntos económicos y 4) Trabajo y política social 4) Ampliación
monetarios 5) Empresa 5) Relaciones exteriores
6) Medio ambiente 6) Sociedad de la información 6) Política exterior y seguridad
7) Comercio exterior 7) Política de las regiones 7) Fraude
8) Pesca 8) Investigación e innovación 8) Derechos humanos
9) Protección alimentaria 9) Ayuda humanitaria
10) Transporte 10) Asuntos institucionales
11) Mercado interno
12) Justicia, libertad y seguridad
13) Salud pública
14) Fiscalidad
Como se puede ver, no aparece el turismo como un ámbito independiente.

De hecho, a pesar de que existe una Dirección General de Turismo europea, la
Comisión Europea no interviene en la regulación específica de este sector. Sólo
lo ha hecho en aquello que afecta a la protección de los derechos del consumi-
dor. De hecho, como se puede observar en tabla anterior, hay once ámbitos en
los que la Comisión marca las directrices claras a los gobiernos de los Estados miem-
bros y a los de las regiones al respecto de cómo tienen que desarrollar la norma-
tiva por medio de normas internas de regulación de estos ámbitos. En la segun-
da columna, se pueden ver las competencias de la Unión
Europea en las cuales la influencia de la Unión Europea es grande, ya que apor-
tan gran cantidad de dinero de los fondos de ayuda, aun sin intervenir en su
regulación.
De las diez competencias que podríamos considerar principales, todas menos
una (la pesca) tienen relación con el turismo:
• Agricultura: la política agrícola ha condicionado mucho el desarrollo
rural a la Unión Europea, el cual ha sido un impulsor firme en la creación
y el crecimiento del turismo rural.
• Competencia y consumidores: son dos ámbitos que afectan muy direc-
tamente a cualquier actividad económica. La regulación del mercado por
medio de políticas de control de la competencia y la garantía de los derec-
hos de los consumidores, sobre todo en el sector servicios, y, en el caso del
turismo, en el de los viajes organizados han establecido marcos de acción
claros y definidos para las empresas turísticas.
• Asuntos económicos y monetarios: aunque la política monetaria del
Banco Central Europeo es un órgano independiente, las decisiones de la
Comisión han condicionado bastante el turismo, que es una actividad
basada en el movimiento de las personas, dentro de la Unión, pero tam-
bién por medio de las fronteras de la Unión. En el caso del Mediterráneo,
el valor del euro ha sido una desventaja para los destinos europeos del
Mediterráneo respecto de los de países que no pertenecían a la Unión
Europea y o respecto a destinos de sol y playa lejanos.
• Medio ambiente: la política de medio ambiente europea, y especialmen-
te la vigilancia del impacto medioambiental de las obras públicas y de los
planes de ordenación del territorio, ha sido un elemento que ha ayudado
a no deteriorar todavía más el entorno en los destinos maduros, sobre
todo los de la costa. La Unión Europea ha sido pionera en política medioam-
biental, sobre todo gracias a la influencia de culturas del centro y del norte
de Europa, tradicionalmente más sensibles en este ámbito, las cuales han
acabado imponiéndose también a los Estados del sur.
• Comercio exterior y aduanas: la desregulación de políticas proteccionis-
tas y los efectos de la globalización han sido importantes impulsores del
crecimiento de la movilidad de personas, lo que ha afectado al crecimien-
to turístico de manera considerable.
• Protección alimentaria: la normalización de los estándares de calidad
alimentaria ha influido también en la mejora de la calidad en los servicios
de restauración, así como también en una mejor garantía sanitaria para el
turista.
• Transporte: las dimensiones reducidas de la Unión Europea y el crecien-
te tráfico de ciudadanos por las fronteras internas entre los Estados miem-
bros son una ventaja para el turismo en Europa, que es la primera región
turística del mundo. La ordenación del transporte europeo ha sido funda-
mental para ayudar a la mejora de la movilidad dentro de Europa, lo que
ha beneficiado, evidentemente, al turismo.
En los otros ocho ámbitos, a los que la Unión Europea aporta gran cantidad
de fondos para el desarrollo (cultura, desarrollo, educación, trabajo y política
social, empresa, sociedad de la información, política de las regiones e innovación)2,
estas aportaciones y otras acciones de fomento han influido de manera impor-
tante en:
• la mejora de la calidad turística (empresa, educación, trabajo, sociedad de
la información, innovación),
• la creación de nuevo producto (cultura, desarrollo, educación, política de
las regiones, innovación),
• la mejora de la información y de la comercialización (educación, empre-
sa, sociedad de la información, innovación).
2. En la página de información de la Unión Europea se puede encontrar un informe periódi-

co de las medidas tomadas por la Comisión que afectan al turismo.
1.4.2. Los Estados
Mientras en Europa se ha dado la cesión de competencias de turismo a las regio-

nes, fuera del continente también las administraciones regionales suelen ser las
responsables del desarrollo turístico. En cualquier caso, en la mayoría de países
las administraciones estatales continúan asumiendo la promoción turística inter-
nacional del país.
En España, el organismo encargado de la promoción turística es Turespaña3,
que está integrado, ahora, dentro de la Secretaría General de Turismo del Ministerio
de Industria, Turismo y Comercio.
A pesar de ser un instituto que depende de la Administración del Estado,
Turespaña tiene que seguir una estrategia de promoción que respete las directri-
ces acordadas en la Mesa de Directores Generales de Turismo de cada una de las
diecisiete comunidades autónomas, la cual se convoca periódicamente para coor-
dinar las políticas autonómicas y estatales sobre turismo.
1.4.3. Los gobiernos regionales
En la descentralización administrativa que han experimentado muchos paí-

ses de la Unión Europea durante las tres últimas décadas, cabe decir que la apa-
rición del Estado de las autonomías en España, en la segunda mitad de los años
setenta, constituyó un factor decisivo. Fue un modelo inspirado, en parte, en el
sistema de organización del Estado de los Lands alemanes, surgido después de la
Segunda Guerra Mundial. En el Estado español, la descentralización se concibió,
primero, como una manera de reconocer la especificidad de los territorios con cul-
tura propia y se les cedió un grado de autonomía de gobierno respecto del Estado.
Sin embargo, con el paso del tiempo se ha convertido en un sistema de descen-
tralización homogéneo en todo el territorio, incluso en aquellas antiguas regio-
nes que nunca antes habían reivindicado la autonomía, como sí lo habían hecho
Cataluña, el País Vasco y Galicia en épocas de la Segunda República.
Después de España, Francia e Italia descentralizaron (aunque con diferente
intensidad) su modelo de organización administrativa y cediera parte de las com-
3. En el apartado «La gestión pública» se estudian las características del instituto Turespaña,
responsable de la promoción turística de España en el extranjero.
petencias del Estado a las regiones. En el caso de Italia, había tres regiones auto-
nómicas ya antes de que se crearan las del Estado español, aunque la verdadera
descentralización para todas las regiones no se hizo hasta finales de los años
noventa. Uno de los últimos grandes países de la Unión Europea en reorganizar
sus competencias administrativas fue el Reino Unido.
En todos estos países, una de las competencias que primero se ha transferido
a las administraciones regionales ha sido la de la política turística, concretamen-
te la regulación de las empresas, el fomento y la promoción de la oferta turística
del destino.
En España, la Constitución en general y los estatutos en concreto fijan las com-
petencias cedidas por el Estado a cada comunidad autónoma, las cuales pueden
ser de tres tipos: exclusivas, compartidas o delegadas.
Turismo es una competencia exclusiva de las comunidades autónomas, aun-
que en el ámbito de la promoción turística en el extranjero surgieron diferencias
en los años ochenta respecto a la legalidad de que dicha promoción la pudiesen
realizar las comunidades autónomas. Dicho conflicto se acabó resolviendo con
la creación, a mediados de los ochenta, de los primeros organismos de promoción
turística de las comunidades autónomas, que funcionaban como institutos autó-
nomos y que podían hacer promoción en el extranjero de sus destinos turísticos.
1.4.4. La Administración local
En el turismo, la Administración más próxima es, lógicamente, la

Administración local. En este sentido, la subsidiariedad, que es un principio basa-
do en dar la máxima capacidad de gestión a la Administración más próxima al
ciudadano, se justifica especialmente en el caso del turismo, ya que tanto para la
planificación como para el desarrollo sostenible quien mejor puede defender los
intereses de los destinos es la Administración local. Otra cosa es que, dentro de
las políticas de planificación y regulación del sector, convenga hacer una políti-
ca de ámbito más amplio o de mayor alcance que el de la demarcación munici-
pal, en concreto de ámbito comarcal o regional.
Las empresas turísticas dan su servicio en un territorio, en un espacio físico,
en el que para ejercer su actividad necesitan, en primer lugar, la autorización de
la Administración local. Por su parte, el turista ve la oficina de turismo local
como el punto de contacto con la Administración del destino, donde puede obte-
ner información, aclarar sus dudas, resolver problemas y poner reclamaciones.
Las políticas de la Administración local intervienen más en el detalle, de

forma más próxima de cara a los empresarios y ciudadanos, de modo que, en buena
parte, los ayuntamientos son los responsables de la gestión turística del destino
local. Su intervención es menor en el ámbito regulador de los servicios, pero en
cambio tiene una mayor participación en los diferentes ámbitos que se enume-
ran a continuación:
• ordenación del tejido urbano y del territorio,
• control de la construcción y de los equipamientos,
• saneamiento,
• seguridad,
• viabilidad y comunicaciones dentro del municipio,
• señalización e información turística,
• promoción del destino local y
• dinamización y mejora de la calidad de la oferta turística del destino.
El principal problema al que se tiene que enfrentar la Administración local es

la limitación presupuestaria dada por la limitada capacidad impositiva que tie-
nen los ayuntamientos. En este sentido, allí donde se aplica el impuesto turísti-
co en Europa, en el ámbito local acostumbra a ser una tasa municipal que se
carga al precio del alojamiento (normalmente con una cantidad fija por noche
y persona) en concepto de financiación de los servicios que el ayuntamiento y
la oficina de turismo ofrecen al turista. En España, aún no se ha cerrado el deba-
te entre la conveniencia o no de un impuesto turístico, aunque algunas experien-
cias, como la de la tasa ecológica aplicada en Baleares a los turistas con fines de
sostenibilidad ambiental, supuso un gran enfrentamiento entre la Administración
autonómica y el sector turístico.
En este capítulo, valdría la pena hacer una valoración comparativa de los
diferentes ámbitos competenciales que la normativa da a cada Administración.
2. Política turística
La política turística no es más que una especialización o micropolítica que la

Administración pública usa para establecer una serie de directrices de ordena-
ción, planificación, promoción y regulación de la actividad turística.
2.1. Los principios de la política turística
Velasco (2004) define algunas de las líneas directrices de toda política turís-
tica:
1) Resulta preciso que recoja un conjunto de decisiones articuladas a partir
de la idea común y coherente de qué es el turismo, más allá de decisiones
puntuales dirigidas a subsectores específicos.
2) Resulta preciso que las decisiones se conviertan en acciones que se mate-
rialicen. Es decir, ha de existir voluntad política y consenso social para
ejecutar acciones sobre las líneas maestras de la política turística para que
ésta sea efectiva.
3) Resulta preciso también que este conjunto de acciones sea impulsado por
un Gobierno en el ámbito territorial de su competencia. Eso no impide que
haya diferentes órganos legítimos que establezcan políticas turísticas en dife-
rentes escalas territoriales; en cualquier caso, en estos casos los esfuerzos
de coordinación son necesarios.
4) Hay que determinar unos objetivos concretos que permitan avanzar en dos
líneas:
a) para atraer los segmentos de turistas que mejor convengan al destino,
b) para garantizar que su estancia les resulte satisfactoria.
No sólo los gobiernos pueden llevar a cabo política turística, sino que tam-
bién el propio sector privado o las organizaciones no gubernamentales pueden
estar implicados en ello. De hecho, una de las ventajas mayores de su participa-
ción es que son organismos más flexibles y capaces de adaptarse a los cambios del
mercado de una manera más rápida que las estructuras mucho más burocratiza-
das de la Administración pública. Por otra parte, los diferentes grupos de interés
influyen sobre las directrices de la política turística, ya sea tomando partido a favor
del turismo u oponiéndose a él, o bien poniendo condiciones. Por ejemplo, es habi-
tual que las asociaciones empresariales o las cámaras de comercio tengan actitu-
des en favor del turismo, y espera que la política turística establezca medidas
para dinamizar las empresas de este sector. En cambio, en ocasiones existe la
oposición de los grupos ambientalistas, preocupados por la incidencia del turis-
mo sobre el medio natural de las organizaciones culturales o étnicas que acusan
al turismo de corromper la autenticidad de las culturas o del patrimonio o inclu-
so de los propios residentes locales que rechazan la proximidad del turismo como
si de un efecto NIMBY (not in my backyard) se tratara.
2.1.1. Organización de las políticas turísticas
El principal organizador de las políticas turísticas en la mayoría de países es

el Estado, ya sea en solitario o junto con otras administraciones públicas, si la estruc-
tura de Estado es descentralizada.
La intervención de los poderes públicos, en materia de turismo, está sujeta a la
determinación de la Administración pública a la hora de plantear políticas de turis-
mo y de definir qué órganos se convierten en los agentes que se encargan de lle-
varla a cabo. La decisión de establecer o no políticas de turismo es independiente
del grado de especialización y del alcance del desarrollo turístico existente en un
país o región. De hecho, otros factores sociales, económicos e ideológicos inciden
sobre la posición que toma la Administración en relación con la intensidad que da
a su política turística. En este sentido, hay países como Estados Unidos que optan
por no vincular la política turística a la Administración pública y otros, como
Turquía o España, que implican mucho más a los poderes públicos en esta tarea.
La función que el Estado asume con el turismo varía según el sistema políti-
co, el grado de desarrollo económico general y del turismo en concreto, pero la
cuestión de la mayor o menor intervención del sector público tiene como asun-
to de fondo el reto de conseguir mantener un equilibrio entre el principio de
libertad de mercado y de empresa y la preservación de las ventajas estructurales
que aseguren la continuidad de la actividad en condiciones adecuadas. Es decir,
se trata de dejar que la libre competencia actúe de manera justa y de que el Estado
garantice las condiciones de normalidad del libre mercado (impedir las prácticas
monopolistas, asesorar o incluso arbitrar en casos de litigio, hacer propuestas
estratégicas de valor general, garantizar la seguridad, etcétera).
De manera general, el Estado suele intervenir en la actividad turística para:

1) contribuir en la reducción de sus impactos negativos e integrarlo como acti-
vidad que apoye el desarrollo sostenible de los destinos,
2) ampliar el nivel de bienestar de la sociedad en general y
3) salvaguardar el interés general de una actividad que engloba multitud de
agentes diferentes y que, a veces, tiene intereses divergentes.
Posicionamiento histórico de los Estados
Las funciones que adopta el Estado en materia de política turística no son igua-
les en el tiempo, sino que evolucionan siguiendo el compás de los cambios que
ocurren también en la propia actividad turística.
Si tomamos como referente los países europeos, una de las regiones más
importantes en frecuentación turística en el mundo, encontramos diferentes eta-
pas donde el Estado va desarrollando varias funciones. Normalmente, con el
paso del tiempo unas no sustituyen a las otras, sino que se van acumulando e incor-
porando en el catálogo de funciones. Para simplificar, podemos distinguir entre
una primera etapa de formación y desarrollo y otra de consolidación y madurez.
En ambos momentos encontraremos intereses, implicación y objetivos diferen-
tes por parte de los Estados a la hora de seguir su política turística.
En el momento de descubrimiento y expansión inicial del turismo de masas
(años cincuenta y sesenta en Europa), la directriz era básicamente la promoción
con la finalidad de dar a conocer el destino y estimular la llegada de nuevos turis-
tas. Por lo tanto, las acciones predominantes serían las campañas de promoción
internacionales y apertura de oficinas de información en el extranjero. Los obje-
tivos económicos que se persiguen son meramente desarrollistas, en parte por-
que en una primera fase de toma de contacto con el turismo se desconocen aún
los impactos negativos de esta actividad, con lo que se quiere incrementar el
volumen de divisas y equilibrar o mejorar la balanza de pagos. Desde el punto de
vista político, se considera el turismo como un elemento de propaganda y cam-
bio de imagen en el exterior (caso de la dictadura española) o como un instru-
mento reconocedor del derecho a la movilidad y al viaje y de su capacidad de cola-
borar en la relación pacífica entre los distintos pueblos.
La puesta en marcha de lugares turísticos nuevos presenta diferentes grados
de intervención estatal (Violier, citado en Stock (coord.), 2003):
• la hostilidad manifiesta contra el turismo (casos de la Albania socialista,

Argelia o China hasta 1987),
• el liberalismo que limita la intervención a la reglamentación de los viajes
y del alojamiento y la política social (casos de Gran Bretaña o Alemania y
en cierta medida España),
• el modelo mixto donde la intervención se extiende también a la ordena-
ción del territorio (por ejemplo, Italia en la costa de Rímini),
• el intervencionismo basado en grandes operaciones de planificación con-
troladas por el Estado (las «misiones» interministeriales francesas del
Languedoc-Rosellón, Aquitania o Córcega),
• el estatismo o el control total por parte del Estado desde la planificación
territorial a la gestión de los establecimientos (casos de Rumanía, Bulgaria
y Túnez hasta 1975).
Aún en las fases iniciales, pero ya en un momento donde el turismo despun-

ta como actividad económica, los Estados plantean políticas de estímulo al cre-
cimiento, sobre todo poniendo en marcha infraestructuras receptivas (aeropuer-
tos, autopistas, etcétera) y de movilidad y accesibilidad en el interior del país, pre-
parando los recursos naturales y patrimoniales nacionales para ser productos
turísticos y dando impulso a las iniciativas empresariales.
La creación de infraestructuras tiene su apogeo cuando el turismo crece y se
convierte en una realidad económica, ya que es la manera de extender por todo
el país una actividad centrada, en un inicio, en algunos lugares pioneros. Ante
el éxito turístico, la política turística de los Estados se reconvierte y apuesta, por
un lado, por la generación de un tejido empresarial capaz de ofrecer el producto
turístico necesario y crear puestos de trabajo, dinamizar los sectores complemen-
tarios y promover acciones de efecto demostrativo; y por el otro, por la creación
de infraestructuras y equipamientos que permitan la extensión del turismo por
el territorio como herramienta de desarrollo.
En una segunda etapa (a partir de los años setenta), la consolidación del turis-
mo y su asentamiento en la sociedad del bienestar y del ocio hacen cambiar rápi-
damente la óptica de la política turística. Ahora se trata de proteger a los turistas
ante los fraudes y abusos en su estancia, así como de regular diferentes aspectos
de la actividad turística (precios y tarifas, sistemas de clasificación del alojamien-
to, condiciones higiénicas y sanitarias, seguros, regulación de sectores como, por
ejemplo, el caso de las agencias de viaje) y los destinos, especialmente aquellos
que empiezan a resentirse de una frecuentación elevada. En este sentido, el énfa-

sis ya no se pone sobre la capacidad de crecimiento (la cantidad), sino sobre el
aumento del control sobre la actividad y la adaptación a las nuevas condiciones
y mejora de los servicios ofrecidos (la calidad).
Desde los años ochenta y noventa hasta la actualidad, con la madurez del sec-
tor y las primeras señales de su declive, la política turística ha girado hacia la
coordinación de iniciativas encaminadas a mejorar la competitividad y evitar la
obsolescencia del sector. La competencia en precios presentada por parte de los
nuevos países emergentes (el Caribe, el sureste asiático, Oriente Medio y el norte
de África) ha desencadenado un interés por las políticas de reconversión empre-
sarial, la modificación de los procesos de producción, la modernización técnica,
la creación de nuevos productos y la formación especializada. La mejora del pro-
ducto y de la calidad de los destinos y la cooperación entre actores son, actual-
mente, las tres líneas clave de actuación de la Administración pública.
Por otra parte, existe una tendencia general a reducir la función de los Estados
en la intervención económica de acuerdo con la tendencia hacia el liberalismo
económico y la desregulación, que también acaba afectando a la política turísti-
ca. El proceso de globalización consolida la liberalización económica y reduce el
peso del Estado, el cual sólo tiene que limitarse a establecer las condiciones de juego
adecuadas para que el sector privado desarrolle su actividad. Con el argumento
de reducir el gasto público y agilizar el libre juego de mercado, se tiende a libe-
ralizar servicios y actividades y a vender y privatizar empresas públicas. La glo-
balización también influye sobre la integración de diferentes estados en organi-
zaciones internacionales (la Unión Europea, por ejemplo), los cuales delegan, de
forma consensuada, competencias en bloques supranacionales de influencia capa-
ces de competir y posicionarse globalmente. Por otra parte, y en contraste con una
primera fase (hasta los años setenta) de intervención estatal masiva y multifor-
me, se tiende a llevar a cabo actuaciones de partenariado con las colectividades
territoriales y el sector privado.
2.1.2. Estructura de la Administración
La complejidad de la estructura de la Administración varía también según

los países partiendo de tres parámetros esenciales:
1) El carácter más o menos centralizado o federal, el cual está relacionado
con el número de niveles de la Administración existente y el reparto de las
competencias entre los mencionados niveles. Por ejemplo, el modelo des-

centralizado británico ha dividido la British Tourism Authority en tres
bloques autónomos (el English Tourism Board, el Scottish Tourism Board
y el Wales Tourism Board). En cambio, en países en vías de desarrollo pero
con interés por el turismo (Marruecos, Túnez o China), son las organiza-
ciones centralizadas las que ceden competencias regionales a los ministe-
rios de turismo.
2) El contexto turístico. En general, cuantos más turistas internacionales
recibe un país, más antigua y compleja es la organización de la
Administración turística y más solapamientos o interferencias hay entre
el entramado administrativo y los territorios turísticos.
3) La cultura liberal o intervencionista dominante influye sobre la impor-
tancia de las organizaciones de turismo.
2.2. Corrientes y tendencias en política turística
Por su carácter transversal, el organigrama de la Administración pública en

turismo es complejo. No obstante, el presupuesto con el que puede contar nos
condiciona la capacidad de afrontar esta complejidad con más o menos recursos
humanos, técnicos y financieros.
A menudo, nos encontramos con organigramas grandes pero con reducidos equi-
pos de responsables, donde muchos técnicos reúnen dos o más funciones en la misma
persona. También puede llegar a ser frecuente la subcontratación de determinadas
tareas y servicios por parte de la Administración a empresas externas (servicio jurí-
dico, estudios de mercado, planificación estratégica, etcétera), especialmente aque-
llas muy especializadas o que requieren un equipo de trabajo numeroso.
Las diferentes aproximaciones de la Administración pública en turismo expli-
can la existencia de diferentes modelos de actuación. Básicamente, los Estados ac-
túan en materia de turismo en dos ámbitos:
1) la puesta en marcha de la actividad turística,
2) la gestión del turismo.
A pesar de las variantes que encontramos entre países, existen algunas cons-
tantes en la tarea de gestión del turismo:
Figura 2. Organigrama de la estructura de una organización de turismo nacional
1) Presencia del sector público, incluso en los países que tienen más libera-
lizada esta función. Es el caso, por ejemplo, de la United States Travel and
Tourism Association de los Estados Unidos.
2) Reparto de competencias. En el ámbito nacional predomina la promoción
internacional, con la ayuda de una red de oficinas de representación loca-
lizada en los principales países emisores y el control de la reglamentación;
a escala regional, las competencias básicas son el desarrollo y la promoción
en el mercado nacional; en el área local, las competencias son fundamen-
talmente de acogimiento y de información al público.
Dos casos nos ayudarán a entender mejor el funcionamiento de la

Administración pública en materia de turismo, Francia (modelo centralizado) y
Australia (modelo anglosajón):
1) El modelo francés. La estructura de la Administración turística francesa
responde a un modelo centralizado con desconcentración de tareas, con
una estructura compleja y diferentes niveles de Administración, muy dife-
rente del modelo anglosajón.
El modelo francés combina las responsabilidades centralizadas con las

desconcentradas y algunas competencias descentralizadas en los niveles de
las colectividades territoriales (regiones, departamentos, municipios y
agrupaciones municipales).
En Francia, tradicionalmente no ha existido un ministerio de turismo
propio, sino que este sector ha ido asociado a la ordenación del territorio
(comprensible por su carácter transversal) o bien en el de economía (fácil
de entender si consideramos que el turismo aporta el 7% del total del PIB
francés).
El organigrama de la Administración turística en Francia lo encabeza el
Sécretariat d’état au Tourisme (SET), ente encargado de definir las líneas
maestras y la política general en materia de turismo. También tiene algu-
nas competencias exclusivas del Estado, como por ejemplo la coopera-
ción internacional entre países en el campo turístico.
El SET se divide en dos subdirecciones, la Subdirección General de
Estrategia y Medios y la Subdirección General de Política Turística:
a) Subdirección General de Estrategia. Tiene como finalidad observar
la evolución del producto turístico y elaborar las estrategias, así como
gestionar los presupuestos de la Administración turística en relación
con el personal, la formación y los temas financieros e inmobiliarios.
b) Subdirección General de Política Turística. Tiene la responsabili-
dad de aplicar las medidas adoptadas por el Gobierno en materia de
turismo, especialmente en ocupación y ordenación del territorio, y de
velar por su cumplimiento sobre el terreno.
En un tercer nivel jerárquico, aparecen las tres misiones vinculadas a la

dirección: el Servicio de Estudios y de Ordenación Turística de la Montaña
(SEATM en francés); la de asuntos internacionales y relaciones bilaterales,
y la de comunicación.
Finalmente, existen diferentes organismos especializados encargados
de organizar o gestionar algunas facetas específicas del turismo francés:
• La Maison de la France, una agrupación de interés económico y de
representación del turismo francés internacionalmente.
• El Conseil National du Tourisme, encargado de transmitir las opinio-
nes de especialistas y profesionales por encargo de la Secretaría de Estado.
• La Agencia Francesa de Ingeniería Turística (AFIT en francés), grupo
de interés público que tiene como finalidad la búsqueda y mejora de la

competitividad de la oferta turística francesa, mediante el estudio de
las tendencias de evolución del turismo.
• El Observatorio Nacional de Turismo (ONT), órgano encargado de
explotar los datos disponibles en la Dirección de Turismo para realizar
estudios generales o detallados a petición de la dirección.
• La Agènce Nationale pour les Cheques Vacances (ANVC), encargada
de gestionar los cheques de vacaciones entre los asalariados.
2) El modelo australiano. Australia sigue un modelo de Administración

turística más flexible y descentralizado que el francés, a pesar de lo cual el
Gobierno australiano mantiene competencias muy grandes en materia de
turismo.
El ente de mayor responsabilidad en turismo es el Ministerio de
Industria, Turismo y Recursos (DITR en inglés). Este Ministerio es el
encargado de proponer las líneas de política turística al Gobierno austra-
liano en diferentes temáticas (desarrollo regional y de nuevos mercados,
transporte y visados, seguridad, relaciones bilaterales en turismo, forma-
ción, acceso a áreas protegidas, sostenibilidad y ecoturismo, etcétera).
El DITR está subdividido en tres grupos operativos:
a) El Business Development Group es el encargado de desarrollar e
implementar políticas vinculadas a la calidad del turismo, acreditación,
turismo sostenible y ecoturismo. Aporta consejo sobre política turís-
tica regional, coordina el Gobierno de Australia en materia de gran-
des acontecimientos y da apoyo al Consejo de Ministros de Turismo
y al Australian Standing Comittee on Tourism (ASCOT).
b) El Market Access Group trabaja en los asuntos relacionados con la
política aérea y los transportes de pasajeros y aconseja a el Gobierno
sobre la inversión turística, investigación y previsión.
c) El Industry Sustainable Group es responsable de las relaciones inter-
sectoriales y transversales entre los agentes turísticos y las agencias
gubernamentales, con el fin de incidir sobre la mejora de los estánda-
res de calidad del sector turístico.
El año 2004 se creó el Tourism Australia (TA), la autoridad del Gobierno

federal responsable del marketing turístico nacional e internacional, de la
investigación y de las previsiones de futuro en turismo. El TA se crea a

partir de la Ley de Turismo de Australia de 2004 (Tourism Australia Act), cuyos
objetivos principales son:
• Incidir en los mercados para atraer turistas a Australia, incluso para asis-
tir a acontecimientos.
• Alcanzar un mayor nivel de desplazamientos internos dentro de Australia
entre los turistas.
• Motivar a los australianos a viajar dentro de Australia, incluso para asis-
tir a acontecimientos.
• Ayudar a obtener un turismo más sostenible en Australia.
• Aumentar los beneficios económicos que Australia obtiene del turismo.
Tourism Australia reúne las funciones que tenían diferentes organis-

mos por separado (la Australian Commission, See Australia, The Bureau
of Tourism Research y The Tourism Forecasting Council) con la finalidad
de mejorar la coordinación de las competencias en turismo y dar una res-
puesta más rápida y flexible a las necesidades del sector turístico austra-
liano.
A pesar de la diversidad de funciones, el TA trabaja principalmente
como un organismo de marketing turístico, con la prioridad de revitalizar
la marca Australia en los mercados globales y reconociendo, por lo tanto,
el carácter comercial de este ente y la necesidad de operar en un entorno
comercial flexible.
2.3. Instrumentos de política turística
La idea implícita de un plan estratégico es intentar prever el futuro para com-

prender algunas de las cosas que sucederán. En este sentido, la planificación
estratégica hace suya una de las máximas que el general Charles de Gaulle cita-
ba como regla para el buen Gobierno: «aprovecha siempre lo inevitable». Hay, sin
embargo, además de la planificación estratégica otras planificaciones como la
territorial o la urbana.
2.3.1. Planificación territorial y planificación estratégica
La planificación estratégica es un procedimiento táctico de planificación que

tiene sus orígenes en la esfera de la empresa privada norteamericana y sus pro-
cedimientos de management para mejorar su viabilidad en el mercado. A partir de
la difusión de este método, muchas instituciones públicas optan por aplicarlo, espe-
cialmente en el ámbito local. La justificación de su uso tiene que ver con la nece-
sidad de configurar las condiciones de competitividad que faciliten la creación
de ocupación y de bienestar por parte de residentes y visitantes.
El éxito que la planificación estratégica obtuvo en las ciudades y áreas metro-
politanas se debe, sobre todo, a la complejidad de los problemas que éstas afron-
tan, a la mayor competencia territorial en un marco de internacionalización y libe-
ralización de la economía, a la exigencia de participación de los agentes locales,
a las limitaciones que presentan los instrumentos de planificación tradicional, así
como al creciente protagonismo de las ciudades como espacios que lideran el
desarrollo regional.
Las líneas maestras de la planificación estratégica pasan por los siguientes
puntos:
• Definición de un modelo territorial global.

• Concentración selectiva de los esfuerzos públicos.
• Realización de actuaciones impulsoras que sirvan como modelo y como
referente.
• Consecución de un clima participativo e interinstitucional.
La planificación estratégica es un sistema de actuación que implica la reali-

zación de diagnosis y análisis de situación, establece criterios de objetividad en
cuanto a los puntos fuertes y débiles de los lugares analizados e incide especial-
mente en las oportunidades que éstos muestran. Permite enfocar los problemas
locales desde la comparación con otros niveles como pueden ser los regionales
o nacionales; fomenta la cooperación entre el sector público y privado, ayudan-
do a deshacer malentendidos y proporcionando una visión común centrándose
en un interés emocional y personal compartido. Además, destina los esfuerzos y
los recursos disponibles a los aspectos prioritarios, con lo cual ayuda en la crea-
ción de productos estrella líderes en el futuro.
La planificación estratégica presenta conexiones, diferencias y complemen-

tariedades con respecto a otros sistemas de planificación (Pujadas-Font, 1998).
No tiene el carácter normativo de la planificación urbana, sino que sólo
marca un compromiso a seguir; por otra parte, no califica el suelo ni regula sus
usos. Sin embargo, confiere otros valores al proceso de planificación de los que
carece la planificación urbana, con la que puede complementarse. Por ejemplo,
permite generar acciones para aumentar el atractivo económico del suelo califi-
cado y, a pesar de no localizar actividades sobre el espacio, sí que permite orga-
nizarlas y dinamizarlas por medio de acciones. La planificación urbana respon-
de a un modelo de regulación de usos del suelo y la estratégica es un plan de acción
que busca el consenso y la movilización ciudadana.
La complementariedad de la planificación estratégica respecto de la urbana
radica, pues, en la capacidad de la primera en introducir otras dimensiones (eco-
nómica, tecnológica, cultural) en el proceso y que introduce elementos dinami-
zadores y acciones que no puede hacer la planificación urbana.
La planificación estratégica tiene pocas diferencias de base en relación con la
planificación territorial, ya que en este caso tampoco se califica el suelo y se usan
metodologías similares.
La diferencia más notable de una y otra planificación es que la planificación
estratégica se encamina a la acción, mientras que la territorial marca un escena-
rio de futuro y dispone de capacidad normativa.
He aquí algunas diferencias secundarias entre los dos tipos de planificación:
1) La planificación estratégica tiende a incorporar objetivos territoriales menos
genéricos que la planificación territorial y que tienen un alcance territo-
rial menor. Uno de los principios de la planificación estratégica parte de
la necesidad de proponer pocas líneas pero bien relacionadas con los obje-
tivos clave para la finalidad que se pretende satisfacer, mientras que la
planificación territorial realiza propuestas más extensas.
2) Si la planificación territorial toma como objetivo finalista el desarrollo
general en sus diferentes dimensiones, la estratégica busca el cumplimien-
to de objetivos más específicos mucho más vinculados a recolocar, en el
contexto del mercado, el espacio que se quiere planificar. De aquí viene la
preferencia por los procedimientos que identifican los puntos fuertes y
débiles, y por la articulación de medidas concretas muy seleccionadas
sobre los puntos fuertes para expandirse, consolidarse o mejorar los bene-
ficios y la posición competitiva del lugar.
3) Aunque ambos sistemas tienen necesidad de un consenso social amplio,

la relación de éste con la planificación estratégica es más directa. La fun-
ción de la colectividad en la planificación territorial suele ser la de apoy-
ar o rechazar el plan una vez redactado. En la estratégica, en cambio, en
la medida en que es la misma colectividad o determinados segmentos y
representantes de ésta quienes lo solicitan, se avanza en su participación
en el plan. Así, el equipo técnico encargado de llevarlo a cabo intenta
aportar soluciones y métodos para hacer posibles las propuestas de los
colectivos y no a la inversa. De aquí viene la importancia que adquiere para
un plan estratégico la capacidad de motivar, de hacer participar y de que
sea capaz de generar ilusión ciudadana.
4) La frecuente aparición de circunstancias no previstas provoca que la pla-
nificación estratégica requiera una gran agilidad en su desarrollo, lo cual
permitan variar las estrategias según las nuevas circunstancias. En este
sentido, se diferencia de la planificación territorial en el hecho de que
otorga más importancia al desarrollo del plan que a su formulación. Por
ejemplo, no sería ningún inconveniente que un destino singular partici-
para de los criterios genéricos de desarrollo territorial apuntados en un
plan nacional, regional o local y que, al mismo tiempo, utilizara un plan
estratégico para aportar consideraciones en torno a la posibilidad de hacer
que sus productos turísticos pudieran competir mejor en un determinado
mercado.
A modo de aclaración, se presentan las fases que se dan en el proceso de des-

arrollo de un plan (Antón, 1996):
1) toma de conciencia,
2) identificación de objetivos,
3) análisis de situación (interno: puntos fuertes, puntos débiles; externo:
oportunidades, debilidades),
4) diagnosis y plan de continuidad,
5) reflexión estratégica,
6) elaboración y evaluación de estrategias (adaptabilidad, posibilidad, acep-
tabilidad),
7) selección de estrategias (seguridad de éxito, facilidad de ejecución, rapidez
de ejecución, economías, costes, flexibilidad),
8) programación,
9) ejecución,
10) seguimiento y retroalimentación.
2.4. Instrumentos para el fomento y el desarrollo
La importancia socioeconómica del turismo tanto en el plano nacional como

regional y, sobre todo, local ha justificado la aportación de ayudas para el fomen-
to por parte de las administraciones públicas hacia esta actividad.
Las ayudas existentes son variadas y responden a las diferentes necesidades
que los destinos pueden tener en función del momento del ciclo de vida en el que
se encuentran o de sus características estructurales y especialización. Por ejemplo,
el turismo rural se ha visto beneficiado por las ayudas al desarrollo de regiones
económicamente deprimidas que ofrece la Unión Europea (programas LEADER),
mientras que diferentes destinos maduros del litoral español han obtenido ayu-
das para la renovación de su producto turístico.
Los instrumentos de fomento y desarrollo son una herramienta importante
para los destinos, ya que contribuyen a permitir implementar sus políticas de
planificación turística y se convierten en instrumentos para la competitividad. Las
concesiones de ayudas, por lo tanto, pueden incidir de manera directa en la capa-
cidad competitiva de los destinos, para la cual hace falta cuidar los criterios de
selección y que las ayudas no sean discriminatorias, territorialmente hablando,
en situaciones de igualdad de necesidades.
En España, desde los años ochenta, la Administración pública ofrece diferen-
tes líneas de ayuda al turismo y las más conocidas son los planes de excelencia
y de dinamización.
La continuidad en el tiempo de estos instrumentos de ayuda permite hablar
de diferentes generaciones de estrategias para la reconversión y cambio de los
destinos turísticos:
1) Las primeras estrategias tenían que ver con la renovación de los desti-
nos, es decir, corrección de déficit urbano, mejora de la imagen, reforma
de establecimientos, etcétera.
2) A partir de los años noventa, la estrategia se centró en la singularidad, esto
es, la creación y diferenciación de producto.
3) Desde mediados de los años noventa, se añade una tercera estrategia que
se orienta hacia la sostenibilidad: recuperación de patrimonio, valoriza-

ción de nuevos recursos, programas de sostenibilidad.
De hecho, la política turística española está apostando por la calidad integral.

La creación del PICTE (Plan Integral de Calidad del Turismo Español) responde
a una iniciativa destinada a dotar de calidad a los destinos, sectores y productos
mediante diferentes líneas de subvenciones y ayudas.
El grado de eficacia de estos instrumentos es objeto de discusión. Los planes
de excelencia distribuyen, por término medio, unos seis millones de euros para
inversiones (repartidos a partes iguales entre la SGT o Secretaría General de
Turismo, la comunidad autónoma y el ayuntamiento beneficiado), cifra sin duda
interesante para unos municipios que acostumbran a tener grandes problemas de
financiación. No obstante, se ha criticado que la inversión se destine a tapar
algunos defectos de calidad y estéticos que, sin dejar de ser urgentes, no prevén
una auténtica estrategia de innovación turística. En este sentido, las nuevas gene-
raciones de planes de excelencia y dinamización tendrían que apostar por la
innovación como elemento diferenciador, puesto que el nuestro es un mercado
maduro y acostumbrado a la calidad.
Para ser competitivos, los destinos maduros españoles requieren partir de
algunas bases que la política de ayudas tiene que promover, como son:
• una oferta diversificada y renovada,
• unos productos turísticos dinámicos, correctamente comercializados y en
expansión de mercados y
• una buena adaptación a los gustos de la demanda o grupos de demanda
seleccionados como objetivos de mercado.
Para conseguir mejoras de la competitividad, las administraciones públicas han

de garantizar que haya un adecuado nivel de formación profesional y de especia-
lización del sector turístico.
La formación es un activo fundamental que distingue el producto ofrecido a
partir de la calidad de servicio y la capacidad creativa y de innovación. Se trata,
por lo tanto, de un elemento que bien gestionado permite diferenciarse de las polí-
ticas de precios que justamente se basan en el mantenimiento de salarios bajos
a los trabajadores, los cuales suelen tener un escaso nivel de formación, para
poder reducir costes y seguir compitiendo según esta estrategia a medio plazo. Dado
el carácter fuertemente vinculado al servicio hacia las personas que tiene el turis-
mo, es importante que la formación se articule tanto en torno a los contenidos

como a las actitudes.
Esto se puede conseguir con buenos programas formativos. Asimismo, hay que
lograr que la empresa ofrezca salarios adecuados de acuerdo con la titulación, peri-
cia e iniciativa personal de los trabajadores. También se deberán regular medidas
que hagan conciliar la vida profesional y social con la laboral.
El refuerzo de la formación, tanto la básica como la orientada a dar respues-
ta a las nuevas necesidades laborales que requiere un sector turístico que se sitúa
en un entorno constantemente cambiante, es fundamental para la competitivi-
dad. En especial, cabe velar por la aparición de profesionales cualificados que
desarrollen nuevas competencias orientadas a las nuevas demandas. Es decir,
hace falta que exista oferta formativa suficiente para cada nivel profesional y
que se identifiquen y se reconozcan los nuevos yacimientos de ocupación.
Las aportaciones de los centros educativos, de la Administración y de las pro-
pias empresas son fundamentales para establecer adecuadas políticas formativas
para el sector. El hecho de dar una formación adecuada al sector implica asegu-
rar una educación universitaria y profesional que adapte las competencias labo-
rales a los perfiles profesionales nuevos, lo cual llevará a una buena conexión entre
las necesidades reales de las empresas y la formación universitaria y profesional
y, por consiguiente, una excelencia en los cursos de especialización y de forma-
ción de técnicos y directivos.
Las políticas de formación actuales pretenden profesionalizar el sector apli-
cando medidas no estrictamente de aula, sino más globales. Esta profesionaliza-
ción mediante la formación incluye el diálogo entre instituciones de formación,
industria turística y Administración y vincula el aprendizaje con la experiencia
profesional. Además, dado el vínculo directo existente entre formación, puesto
de trabajo y condiciones laborales, se han de tener en cuenta las condiciones
socioeconómicas en las políticas de cualificación profesional.
2.5. Impactos de la política turística
La Administración pública incide por medio de sus políticas de turismo en dife-

rentes ámbitos de la realidad del sector. Este hecho contrasta con un contexto de
liberalización donde se tiende a considerar que la intervención del Estado supone
un freno al desarrollo del sector privado. La política turística que se sigue condicio-
na, directa o indirectamente, el ámbito profesional y laboral, el empresarial y el fis-
cal. También define la normativa laboral específica para el sector turístico o el régi-
men general de los trabajadores en caso de no existir normativa; regula los aspec-
tos contractuales y salariales y los convenios laborales; permite la legislación,
ejecución y control de las normativas; impulsa programas y estrategias de forma-
ción especializada, y fomenta becas, premios y ayudas a la investigación e innova-
ción.
Desde la perspectiva empresarial, las políticas turísticas permiten una doble
aproximación, de fomento y de restricción. Desde un punto de vista restrictivo,
las políticas turísticas se encargan de compensar los errores de funcionamiento
del mercado, ya sea controlando la aparición de estructuras de mercado imper-
fectamente competitivas de cariz monopolístico, de proteger el acceso privado a
determinados bienes públicos o de regular las externalidades negativas. Por otra
parte, se puede fomentar y facilitar la actividad privada mediante el establecimien-
to, muchas veces de forma dialogada y consensuada con el propio sector turísti-
co, de categorías de oferta, certificaciones y marcas de calidad; arbitrar conflic-
tos entre empresas, o bien subvencionar y ayudar en función de comportamien-
tos, actitudes o excelencias empresariales.
En relación con las políticas turísticas, cabe añadir que el ámbito fiscal es el
de mayor incidencia de éstas, ya que influye sobre la regulación de los precios,
las tasas, los incentivos, las subvenciones, el acceso y el control de los flujos turís-
ticos, los incentivos a la inversión (nacional y/o internacional) y las propuestas
de información y marketing de los destinos.
2.6. La financiación de los municipios turísticos
La financiación de los municipios turísticos es uno de los temas clave para

entender la capacidad de funcionamiento de la Administración pública y también
algunas de sus limitaciones. De hecho, la financiación condiciona la capacidad
de ofrecer servicios de los destinos (y por lo tanto el propio producto turístico),
así como la aplicación de competencias que tienen asignadas los municipios
turísticos y la posibilidad de hacer efectivas las políticas turísticas.
El sistema de financiación local español es poco flexible y no permite un tra-
tamiento satisfactorio de situaciones específicas como las que plantean los muni-
cipios turísticos. La problemática genérica de estos municipios, en materia de
financiación, deriva del hecho de que tienen una población real o flotante muy
por encima, en determinados momentos del año, de la población real. Eso impli-
ca un esfuerzo presupuestario para hacer frente al gasto añadido en servicios
públicos que supone el incremento puntual de visitantes. Sin embargo, el siste-
ma de transferencias del Estado sólo reconoce la población censal como referen-
te por el reparto de fondo a los entes locales.
El origen del problema es la difícil adaptación del cambio de la base produc-
tiva de los municipios, que en pocas décadas pasan de un modelo primario a
uno terciario orientado a la oferta de servicios turísticos, la cual gira alrededor de
la llegada de visitantes.
Los efectos del incremento de la población estacional sobre los presupuestos
de los municipios se dobla: incrementa los ingresos y eleva los gastos. Si bien es
cierto que los municipios turísticos suelen tener algunos de los presupuestos loca-
les más elevados (lo que les permite, en comparación con los municipios no
turísticos, tener una capacidad relativamente elevada de inversión), también lo
es el hecho de que la diferencia respecto de los municipios no turísticos se des-
vanece si la ratio presupuestaria se calcula en relación con la población flotante
y la población de derecho.
Un sistema muy extendido para compensar el déficit presupuestario, sobre todo
en los municipios costeros, ha sido recurrir a la venta de suelo con fines inmo-
biliarios. En muchos municipios, el sistema de financiación local se mantiene gra-
cias a esta práctica, aunque los riesgos son elevados a largo plazo. Por una parte,
si no se realiza bajo una planificación urbanística equilibrada, conduce hacia un
modelo depredador de recursos básicos (suelo y agua) que dificulta establecer un
modelo de desarrollo sostenible a medio y largo plazo. Por otra parte, genera un
cambio en el modelo productivo orientado hacia el sector inmobiliario, el cual,
si está lo bastante consolidado, entra en competencia por los recursos inmobilia-
rio necesita alimentarse, con lo que se somete a un círculo vicioso, que se descri-
be en figura 3.
En ocasiones, el debate sobre las imperfecciones del modelo de financiación
local se acompaña de la posibilidad de aplicar un canon turístico o ecotasa.
Entendido de esta forma, consideramos que el debate es incorrecto, ya que difí-
cilmente esta tasa puede repercutir sobre el cambio del modelo de financiación
de la Administración local, el cual, para ser efectivo, tiene que ser llevado a cabo
Figura 3. Círculo vicioso del modelo de financiación local basado en la puesta en marcha
de suelo para la construcción
por una reforma general que implique un reconocimiento del peso demográfico
real de los municipios turísticos para que se equilibren las transferencias del
Estado con las competencias reales que estos municipios ofrecen.
3. La gestión pública
Si bien el título de la obra se refiere a la gestión pública como ámbito de refle-

xión sobre toda la actividad y todos los vínculos de la Administración con la ges-
tión de la política y de los servicios relacionados con el turismo, en este aparta-
do, entenderemos la gestión pública sólo como la gestión de los servicios y de los
organismos públicos encargados de darlos, es decir, nos centraremos en los ser-
vicios públicos y su gestión.
Dentro del ámbito de los servicios públicos relacionados con el turismo, hay
tres entornos de actuación que definen la participación de la Administración o,
mejor dicho, de las diferentes administraciones en la planificación, la gestión y
la prestación de estos servicios. Estos tres entornos son:
1) el entorno de los servicios públicos directos para el turismo,
2) el entorno de los servicios indirectos necesarios para el turismo,
3) el entorno de la cooperación pública y privada.
Los tres entornos son igualmente importantes y en los tres participan las
administraciones, aunque sean diferentes, según el ámbito de competencia y
actuación.
3.1. Servicios públicos directos para el turismo
El entorno de los servicios públicos directos para el turismo incluye aquellos

servicios que afectan de modo directo a la actividad turística, bien porque son ser-
vicios turísticos propiamente dichos, bien porque contribuyen a la planificación,
la gestión y la comercialización de estos servicios turísticos. Aquí encontramos
los servicios de información y promoción turística, los servicios de estudios y de
análisis del mercado y de la coyuntura del sector.
3.1.1. Los servicios de información turística
La información turística de los destinos es un servicio que acostumbran a dar

las administraciones, dado que se trata de un servicio público, gratuito y que
orienta y aconseja al turista de manera objetiva e imparcial, sin favorecer ningu-
na oferta del destino en especial.
Los instrumentos para la información turística han variado mucho desde los
años en los que se crearon las primeras oficinas de turismo. Evidentemente, los
medios de comunicación (primero la prensa y más adelante la radio, la televisión
y, recientemente, Internet) también han sido canales muy potentes para la infor-
mación turística últimamente.
Las primeras oficinas de turismo de España se crearon en Barcelona, en los años
veinte del siglo pasado. Más adelante se crearon en Sevilla, con motivo de la
Exposición Hispano-Americana que coincidió con la Exposición Internacional de
Barcelona de 1929. Estos dos acontecimientos fueron dos reclamos muy impor-
tantes para el turismo y la Administración decidió dotar a esas ciudades de un ser-
vicio de información que ya existía en Francia. De hecho, el modelo de creación
de oficinas de turismo locales que se siguió luego se inspiraba en el modelo del
Sindicato de Iniciativas francés, que, en algunos casos, era una especie de ente pri-
vado sin ánimo de lucro. Financiado por los comerciantes, los restauradores y los
hoteleros de la localidad, el Sindicato de Iniciativas se dedicaba a promover la ciu-
dad, a organizar acontecimientos culturales para atraer a turistas y a ofrecer ser-
vicio de información a los visitantes.
Hoy, las oficinas de turismo continúan siendo un punto de referencia en la
localidad, tanto para el turista, que usa sus servicios de información, de reserva
de alojamiento, de orientación y apoyo en su estancia y en la defensa de sus
derechos como consumidor, como para el sector turístico de la zona, que utiliza
sus servicios de promoción, de estudio del mercado y de asesoramiento.
Hay sin embargo otros usuarios de las oficinas de turismo que también piden
sus servicios. Así, tenemos los siguientes usuarios:
1) ayuntamientos o administraciones locales, provinciales o autonómicas
y las entidades cívicas, que solicitan la organización de actividades de ocio
o de dinamización para el turista,
2) prensa y editoriales especializadas, que piden material documental y
gráfico para sus tareas de difusión de la oferta turística,
3) guías turísticos, que solicitan información y material para su trabajo, y
4) agencias de viaje, que piden orientación y material de promoción.
La aparición de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) ha

supuesto un gran avance en la difusión turística y han revolucionado los servi-
cios al permitir una divulgación rápida y siempre actualizada, y porque permiten
un trato personalizado con el cliente. El folleto o el material impreso de promo-
ción turística ha pasado a ser un instrumento secundario de información, mien-
tras que Internet es el medio al cual cada vez más gente recurre para encontrar
datos que sirvan para planear las vacaciones y los viajes. Esta tendencia, en
aumento, ha ido acompañada de la creciente demanda de servicios de reserva por
Internet, asociados a los servicios de información, lo que ha supuesto el plantea-
miento, por parte de las autoridades turísticas, de la necesidad de integrar plata-
formas de reserva en los portales de información turística de su destino.
Ya hace unos años que se ven en Internet sistemas de reserva gestionados
por los organismos de promoción turística de diferentes destinos, o por encargo
de ellos, habiendo sido los pioneros en Europa los de Irlanda y el Tirol en Austria,
que empezaron en los años noventa. Seguramente, irán apareciendo nuevas for-
mas de combinar los servicios de información de los destinos y los sistemas de
reserva de su oferta con el fin de conservar al cliente y evitar que abandone el por-
tal hacia los de la competencia, donde pueda encontrar más facilidad para hacer
las reservas. Hoy por hoy, sin embargo, la normativa de la reserva de viajes com-
binados es muy estricta en el ámbito europeo por lo que respecta a la exclusivi-
dad otorgada a las agencias de viaje.
Últimamente, se están imponiendo nuevos canales de información turística
que aparecen a menudo en los medios de comunicación y que citamos sólo para
indicar que las tecnologías están abriendo nuevas posibilidades para la difusión
de la información turística. Nos referimos a los SMS, los MMS, la tecnología WAP,
GSM, 3G, UMTS, la televisión TDT, etcétera.
3.1.2. La promoción turística
Probablemente, la promoción turística, que en buena parte asume la

Administración, es una de las actividades más apreciadas y valoradas por el sec-
tor turístico de un destino, al suponer un considerable ahorro. Precisamente de
ello se han quejado las administraciones y, por eso, poco a poco el sector priva-
do participa más en la promoción turística.
Como ya hemos explicado antes, las administraciones han creado, ya hace tiem-
po, organismos autónomos para la realización de esta función de promoción
turística. Estos institutos o agencias de promoción turística se han encargado de
coordinar los intereses de los destinos locales (cuando eran organismos naciona-
les o regionales) y del sector privado.
En la financiación de esta actividad, que al inicio procedía exclusivamente de
fondos públicos, han participado cada vez más las empresas turísticas, de manera
que consorcios de promoción como Turismo de Barcelona, por ejemplo, ya hace años
que funcionan con una financiación mixta a partes iguales. En el ámbito estatal o
autonómico, esta financiación compartida no es tan fácil que se dé, ya que el impac-
to de la promoción de un país o de una región parece menos perceptible para el empre-
sario que la promoción hecha para el ente local. De todos modos, lo que sí llevan
a cabo estos organismos de promoción autonómicos o estatales es organizar accio-
nes sectoriales o dirigidas a mercados o segmentos de mercado específicos, en las cua-
les el empresario participa aportando recursos económicos.
Resulta interesante conocer la estructura y el funcionamiento o las competen-
cias de un organismo de promoción turística de grandes dimensiones, caso de
Turespaña.
Turespaña es un organismo que continúa la tarea de otras organizaciones
parecidas que le precedieron y que fueron creados por la Administración del

Estado para la promoción turística de España en el extranjero.
Turespaña es un instituto de promoción turística que depende de la Secretaría
General de Turismo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y reciente-
mente fue remodelado por ley.4
Artículo 2. Fines y funciones

1) Corresponden al Instituto de Turismo de España, en el ámbito de las competencias
de la Administración General del Estado, las funciones siguientes:
a) La planificación, el desarrollo y la ejecución de actuaciones para la promoción del

turismo español en los mercados internacionales, el apoyo en la comerciali-
zación de productos turísticos españoles en el exterior y la colaboración con
las comunidades autónomas, los entes locales y el sector privado en programas de
promoción y comercialización de sus productos en el exterior.
b) La gestión y explotación que tenga encomendadas de establecimientos turísticos,
así como realizar las inversiones que le correspondan en los bienes de su patrimo-
nio propio, adscrito o en aquellos cuyo uso tenga cedido por otros organismos o entes
públicos; en particular, es de su competencia fijar la estrategia y planificación de
la actuación de Paradores de Turismo de España, S. A., y el control de eficacia
de la misma sociedad, previsto en el artículo 81.dos.5 de la Ley 4/1990, de 29 de junio,
sin perjuicio de las competencias que tiene atribuidas la Dirección General del
Patrimonio del Estado en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas.
Los instrumentos del instituto para la información y la promoción turística

son, además de la propia estructura de Turespaña:
• las oficinas de turismo españolas en el extranjero,
• SEGITTUR.
1) Las oficinas españolas de turismo en el extranjero
El Gobierno español tiene desde hace años oficinas de turismo en el extran-

jero, sobre todo en las principales ciudades del ME. La finalidad de dichas ofici-
4. http://www.tourspain.es/es/ TURESPAÑA/Organismo/ Funciones+y+competencias/

FuncionesCompetencias.htm?Language=es
nas, coordinadas desde Turespaña, pero en colaboración con las embajadas y los
consulados españoles, es la de mantener contacto con los principales agentes de
comercialización turística de los mercados emisores donde están situadas y lle-
var a cabo acciones de promoción para la prensa y aquellas entidades que pue-
dan favorecer la visita de turistas a España. En estas oficinas trabaja personal bien
formado en el turismo, en las relaciones internacionales, con un buen conocimien-
to de idiomas, y también se cuenta con la colaboración de becarios.
Cuando Turespaña participa en alguna feria de turismo u organiza algún
workshop en el extranjero, es la oficina española de turismo más próxima la encar-
gada de gestionar la presencia en aquellos acontecimientos de Turespaña y de ayu-
dar a las comunidades autónomas que lo solicitan.
También colaboran con las administraciones turísticas autonómicas dándo-
les apoyo en las acciones de promoción en el extranjero.
2) SEGITTUR
La información turística por Internet era una tarea que llevaban a cabo los ser-
vicios informáticos de Turespaña cuando se crearon las primeras webs turísticas
de los destinos. Poco a poco, sin embargo, fue conveniente no sólo dar servicios
tecnológicos a Turespaña, sino también gestionar la información turística nacio-
nal, incluida la de todas las administraciones públicas turísticas que disponían de
información de sus destinos y también la de las empresas turísticas, a las que
permitía poner su oferta en un portal de España y ofrecerles servicios de coordi-
nación de estrategias en la comercialización.
Este último servicio es un objetivo en el que SEGITTUR está muy interesado,
ya que dispone de una plataforma de trabajo potente para los profesionales y las
empresas turísticas.
SEGITTUR se define en su web como:
La Sociedad Estatal de Gestión de la Información Turística, S. A. (SEGITTUR) nace a finales

del 2002 como instrumento de enlace entre las nuevas tecnologías y la promoción turísti-
ca. La misión de SEGITTUR es desarrollar las nuevas tecnologías relacionadas con el turis-
mo, así como potenciar el uso de las mismas entre los actores del sector, con el objetivo de
afianzar la posición de liderazgo que España ocupa en el mundo como destino turístico.
Para ello, SEGITTUR complementa, mediante el uso de las nuevas tecnologías, la labor de
Turespaña en la promoción y comercialización del turismo español en el extranjero, como
es el caso de la gestión del portal de turismo de www.spain.info. Alrededor de esta platafor-
ma, SEGITTUR realiza iniciativas estratégicas para aumentar la visibilidad de la marca España
y aportar fiabilidad y calidad a la imagen que el turista percibe en línea.
3.2. Los servicios indirectos necesarios para el turismo
3.2.1. Los servicios de estudios: los observatorios
Hay un servicio que llevan a cabo las autoridades turísticas en los destinos que,
por su interés general, sólo ellas pueden gestionar. Se trata de los estudios de la
coyuntura y del mercado turístico del destino.
Como ya se ha visto, para la planificación estratégica resulta imprescindible
conocer el sector y su mercado, ya que sin este análisis de la situación difícil-
mente se podrán establecer objetivos realistas ni dibujar estrategias que puedan
ser alcanzadas eficazmente.
Este seguimiento periódico del estado de la cuestión de la actividad turística
en el destino, de las tendencias del mercado y de lo que hace la competencia es
una actividad a la cual las administraciones turísticas cada vez dedican más recur-
sos, dado que su utilidad está sobradamente demostrada.
La incorporación, además, de las tecnologías de la información, ha significa-
do una mejora importante en la gestión de los datos que se obtienen por medio
de encuestas y otros mecanismos, para que después se puedan integrar en la toma
de decisiones estratégicas políticas de mejora de la competitividad del destino
turístico.
El Instituto de Estudios Turísticos
En el caso del Estado español, el ente encargado de estos estudios es el Instituto

de Estudios Turísticos, que publica sus estudios y cuenta con una amplia biblioteca.
En su web, el Instituto de Estudios Turísticos se presenta de la siguiente mane-
ra:
Creado en 1962, el Instituto de Estudios Turísticos es, según lo establecido por el Real
Decreto 1554/2004, de 25 de junio, el órgano responsable de la investigación de los fac-
tores que inciden sobre el turismo, así como la elaboración, recopilación y valoración
de estadísticas, información y datos relativos al mismo (art. 3. 1d), integrado en la
Secretaría General de Turismo, de la Secretaría de Estado de Turismo y Comercio del
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
Los principales usuarios de esta información son los consultores y expertos

que asesoran a las administraciones y empresas turísticas en su planificación,
pero también el mundo de la investigación, es decir, el mundo universitario y otros
institutos y fundaciones dedicadas a la investigación, formación e innovación.
A menudo, las autoridades se quejan de que hay poco interés por la investi-
gación turística, sobre todo en aquellos destinos maduros en los que el turismo
funciona con un crecimiento constante y donde no hay grandes cambios en la
demanda. Esta carencia de un ente y unos profesionales interesados en la inves-
tigación y en la innovación, bastante extendida en la mayoría de países, es nece-
sario combatirla con la información, con la elaboración de estudios y de conte-
nidos que faciliten la generación del conocimiento necesario para que los empre-
sarios tomen conciencia de las ventajas que supone la inversión en innovación.
Por eso, los observatorios o institutos de estudios turísticos tienen que hacer
campaña entre el sector y entre los profesionales para que colaboren con el
mundo académico y de la investigación en favor de mejorar la competitividad por
medio de la innovación.
3.3. La coordinación pública y privada
3.3.1. Los organismos de gestión de los destinos
Como se ha dicho antes, los organismos encargados de la promoción turísti-

ca pasaron, con el tiempo, a ser organismos de gestión de los destinos, ya que incor-
poraron a sus competencias funciones de planificación, de fomento y de control
de la oferta. Si bien eso no se da tanto en los institutos de promoción turística esta-
tales, ya que esta Administración no tiene competencias en la ordenación del sec-
tor ni en la planificación, sí ocurre en el ámbito regional.
Los organismos de gestión de los destinos son modelos de gestión pública del
turismo que están imponiéndose porque ofrecen una posibilidad de participación
del sector privado, al permitir obtener ingresos por la prestación de servicios.
Para acabar este apartado, es necesario decir que la figura de la Administración
pública turística varía según los países, mientras que los modelos de gestión, por
contra, se parecen cada vez más.
3.3.2. Los servicios públicos
Los destinos turísticos se entienden como un producto global que forma parte
del sistema territorial turístico. Si bien muchos destinos son asentamientos urba-
nos que ya disponen de servicios públicos adaptados a las necesidades de su
población residente, hay que tener en cuenta que la función turística añade nue-
vas necesidades y exigencias que proceden de las particularidades de esta activi-
dad y de las características de los visitantes. Contemplado desde otro punto de
vista, se puede afirmar también que la frecuentación turística hace aparecer ser-
vicios y equipamientos que de otra manera no existirían, o serían menos presen-
tes, en un asentamiento.
La mayoría de los servicios públicos prestados son compartidos por turistas
y residentes, sin distinción. La afluencia turística condiciona, por lo tanto, la
ordenación de los servicios y equipamientos urbanos (número de espacios de
equipamientos, ubicación, horarios de apertura, capacidad de aforo, personal
contratado) pero no tanto su gestión, la cual no requiere una especialización o
manera de hacer «turística» la mayoría de veces. Diferente es el caso de los ser-
vicios públicos específicamente turísticos (por ejemplo, servicios de información
turística) donde sí hace falta una prestación atendiendo las necesidades especí-
ficas de los turistas, a pesar de las cuales los residentes pueden hacer uso de ellas
también en momentos puntuales.
Desde el punto de vista del sistema territorial en el que se inserta la deman-
da turística, ésta hace uso de un gran número de equipamientos y servicios inter-
relacionados e interdependientes, los cuales combinan elementos entre sí y con-
curren productos turísticos básicos o complementarios. Por ejemplo, la oferta de
recibimiento y recepción de los visitantes en una ciudad media comparte diferen-
tes componentes comunes del sistema (aeropuerto, vías de acceso, medios de
transporte público, puntos de información, etcétera).
Parte del problema que representa la estacionalidad turística para los entes loca-
les puede ser resuelto mediante el refuerzo de los servicios existentes, en lugar de
la creación de nuevos equipamientos. Con esta opción, se reduce el coste presu-
puestario en relación con la creación de nuevas unidades y su coste de manteni-
miento anual.
El reconocimiento y afianzamiento de la figura administrativa de municipio
turístico podría convertirse en una buena vía para intentar recompensar las nece-
sidades de financiación de los entes locales y equilibrarlo con las prestaciones reales
de servicios y equipamiento que ofrecen. No obstante, el tratamiento del proble-

ma de la financiación local requiere que, previamente, se lleve a cabo una refor-
ma del sistema de organización territorial y, por lo tanto, un debate complejo sobre
el asunto en el ámbito suprarregional.
También desde el punto de vista del sistema territorial, se pueden distinguir
aquellos servicios públicos que quedan dentro del destino (seguridad, sanidad, infor-
mación) de otros que repercuten sobre el resto del territorio (recogida y depósi-
to de residuos sólidos urbanos, tratamiento de aguas residuales, etcétera).
Entendiendo los servicios públicos como una parte integrante más del pro-
ducto turístico global de un destino, se percibe la importancia estratégica que tiene
su correcta dimensión y racionalización. No todas las ciudades con servicios se
pueden convertir en turísticas, pero sí que cualquier lugar turístico tiene que dis-
poner de capacidad para ofrecer los servicios mínimos, que serán exigidos por sus
visitantes, y de forma que no interfiera con el uso habitual que hacen los habi-
tantes residentes.
Planificar correctamente la disposición, gestión y uso de los servicios será, por
lo tanto, una de las claves para conseguir que los visitantes obtengan una expe-
riencia turística satisfactoria. Por eso, es fácil que las ciudades o lugares que ofre-
cen una buena calidad de vida a sus residentes (medida en este caso en la oferta
de servicios públicos) sean propicios a convertirse en lugares turísticos de éxito
más que aquellos que aportan una peor calidad.
A continuación, se muestra un cuadro con la composición de los grupos de
trabajo de la Administración pública con respecto a la planificación y la gestión
de los servicios públicos.
Tabla 2. Posible composición de los grupos de trabajo de la Administración pública
Grupo de trabajo de la Ministerios u organismos de la Otros organismos que

Administración pública Administración pública responsables pueden ser competentes
Servicios prestados a las empresas Industria y comercio Junta de la propiedad inmobiliaria

Agricultura Registro de licencias profesionales
Pesca Organismo Nacional de Investigación
Silvicultura
Minería
Justicia
Servicios de comunicaciones Comunicaciones Organismo regulador de telecomunicaciones
Industria y comercio Organismo proveedor de servicios postales
Cultura y educación Organismo Nacional de Cinematografía
Servicio nacional de noticias
Servicios de construcción y servicios Obras públicas Autoridad de la vivienda
de ingeniería conexos Industria y comercio Administración de planificación y ordenación
del territorio

Tabla 2 (cont). Posible composición de los grupos de trabajo de la Administración pública
Grupo de trabajo de la Ministerios u organismos de la Otros organismos que

Administración pública Administración pública responsables pueden ser competentes
Servicios de distribución Industria y comercio Administración de planificación y ordenación

Administración de aduanas del territorio
Servicios de enseñanza Cultura y educación
Industria y comercio
Servicios relacionados con el medio Medio ambiente Administración de servicios de eliminación
ambiente Industria y comercio de desechos
Administración de servicios de reciclaje
Servicios financieros Hacienda
Banco Central
Registro de seguros/bancario
Organismo regulador del mercado
de valores
Organismo regulador de
los fondos de pensión
Servicios sociales y de salud Salud Organismo encargado de las catástrofes
Servicios sociales naturales
Servicios a la mujer y a la familia Organismo encargado de las enfermedades
Rehabilitación profesional infecciosas
Servicios de ocio, culturales y deportivos Cultura y educación Museo Nacional
Deportes Biblioteca Nacional
Administración de parques Consejo Nacional de las Artes
Organismo Nacional de la Cinematografía
Servicios de turismo y viajes Turismo Administración de planificación y ordenación
Administración de parques del territorio
Servicios de transporte Transporte Administración portuaria
Organismo de matriculación Administración de aeropuertos
de vehículos Operadoras de transporte por ferrocarril
Otros servicios Organismo regulador de los Servicios públicos (agua, gas, electricidad)
servicios públicos
Servicios intersectoriales: modos de Departamento de Inmigración
suministro y comercio electrónico Departamento de Inversión
Departamento de Desarrollo de
la Exportación
Registro de empresas
Registro de la propiedad inmobiliaria
Industria y comercio
Servicios intersectoriales: normas y Organismo de normalización Asociaciones de servicios profesionales
credenciales profesionales Normas laborales
Junta de indemnización laboral
Concesión de licencias y permisos
de trabajo
Ministerio de Comercio
Servicios intersectoriales: coordinación Industria y comercio
entre distintos niveles de la
Administración pública
Servicios intersectoriales: desarrollo Desarrollo de recursos humanos
económico y humano Comisión de derechos humanos Microempresas
Administración fiscal
Administración de planificación y ordenación del territorio
Ministerio de Trabajo
Fuente: adaptado de la OCDE, 2002
3.3.3. La coordinación público-privada
La cooperación y coordinación entre sector público y privado y entre las mis-

mas administraciones es una necesidad ineludible en turismo.
Por un lado, el desarrollo del turismo no sería óptimo si se dejara totalmen-
te de la mano del sector privado, dado que su principal motivación es la obten-
ción de beneficios, pero tampoco si fuera dominado totalmente por el sector
público, ya que éste acostumbra a ser menos eficiente desde el punto de vista eco-
nómico. Por lo tanto, conviene que uno y otro se coordinen en la definición de
políticas turísticas.
Por otra parte, la naturaleza del turismo, que combina una oferta de bienes
y servicios privados (alojamiento, restauración, ocio) y públicos (infraestructuras,
sanidad, playas, equipamientos complementarios) fundamentales para el estable-
cimiento de la experiencia turística del visitante hace que el sector público tenga
un doble papel como elemento de competitividad de un destino:
1) Como agente de regulación de la actividad.
2) Como parte integrante del producto turístico ofrecido, en el sentido de ser
gestor de bienes y servicios públicos indispensables para el normal funcio-
namiento del turismo en un destino.
Por lo tanto, la gestión de producto turístico depende de la coordinación

entre los prestatarios públicos y privados; según cómo sea de eficaz esta gestión,
dependerá la calidad del producto y el grado de satisfacción de la demanda.
El esquema ideal de la cooperación permite distinguir dos niveles de actuación:
• nivel de cooperación y coordinación entre administraciones,
• nivel de cooperación entre el sector público y privado.
De la coordinación entre diferentes administraciones públicas y niveles ten-

drían que salir políticas turísticas no contradictorias, sino complementarias. En
el caso español, donde se ha implantado la descentralización regional de compe-
tencias en turismo, las decisiones no pueden tomarse de arriba abajo (del ámbi-
to nacional al regional) porque lo coherente es establecer una estrategia turísti-
ca nacional con competencias propias pero compatibles con la autonomía de la
política turística regional.
La Administración pública se tiene que encargar de establecer líneas maestras
de política turística (competitividad en los mercados internacionales, calidad,
sostenibilidad, innovación) y definir acciones genéricas (planificación, infraestruc-

turas, servicios públicos, comunicación e imagen). Con el sector privado tiene que
coordinar, además, acciones específicas que permitan la mejora de la oferta y la
creación de productos nuevos.
En general, se reclama que la gestión pública del turismo, en el contexto turís-
tico actual, no vaya orientada a la temática competencial ni burocrática, sino que
se dirija hacia la identificación y resolución de conflictos. Para que sea posible, resul-
ta preciso que haya una buena conexión entre los departamentos técnicos de alto
nivel y los encargados de tomar las decisiones en política turística.
Para materializar este esquema de funcionamiento hay que superar diferen-
tes obstáculos, que habitualmente aparecen en el contexto de la Administración
y del turismo actual. De hecho, la lógica institucional es sectorial, aunque los pro-
blemas del turismo son integrales.
En primer lugar, si bien la forma de la experiencia turística se hace global
(influyen todos los elementos que integran un destino), es gestionada de modo
sectorial. La exigencia de los turistas parte de una base integral pero el tratamien-
to de los problemas se hace desde un ámbito sectorial, a menudo por parte de dife-
rentes administraciones y niveles administrativos, sin un planteamiento estraté-
gico de conjunto en relación con el turismo.
En segundo lugar, la atomización y desarticulación del sector privado dificul-
ta la activación de mecanismos de coordinación con el sector público, a veces por
la ausencia de un interlocutor claro en determinados subsectores.
En tercer lugar, existen algunas barreras en la posición de la Administración
pública, como lo demuestra el hecho de que existe un claro desequilibrio entre
la importancia económica del turismo y su asignación presupuestaria.
En cuarto lugar, es frecuente también la incapacidad de la Administración turís-
tica para influir sobre otras administraciones, tanto a escala horizontal como ver-
tical.
Finalmente, hay que apuntar la falta de mecanismos de participación flexi-
bles (foros permanentes, mesas, consejos asesores, etcétera) que faciliten el acer-
camiento público y privado.
Independientemente de estos obstáculos, y con el fin de garantizar la máxi-
ma satisfacción de los visitantes, los destinos establecen organismos públicos
mixtos entre la Administración y el sector empresarial o una representación del
mismo. Los patronatos, los consorcios o las agencias turísticas son algunas de
las formas de asociación existentes.
El partenariado es básico para organizar una práctica de gestión instrumen-

tal. Se trata de un concepto que puede definirse como un acuerdo entre diferen-
tes instituciones públicas, organismos públicos y empresas para la realización de
un programa de cooperación y que toma el formato que se acuerda entre las dife-
rentes partes. Concretamente, se entiende como partenariado el «proceso median-
te el cual dos o más agentes de naturaleza distinta, y sin que pierdan su especifi-
cidad, se ponen de acuerdo para realizar alguna cosa en un tiempo determinado,
que es más que el que la suma de ambos o uno solo podrían hacer, o que es dife-
rente de lo que ya hacen; implicando riesgos y beneficios que comparten»
(Gobierno de las Islas Baleares, 2005).
Desde el punto de vista de la promoción y comercialización de productos y
destinos turísticos, la coordinación pública y privada también es un elemento clave.
Una de las funciones más importantes de los organismos públicos de carácter mixto
que hemos mencionado es la de promocionar la imagen de su destino. El carácter
intangible de los servicios turísticos y la distancia existente entre la oferta y el con-
sumidor hace necesaria una adecuada política de comunicación, la cual permita faci-
litar el conocimiento e inducir a la compra de productos turísticos. Lógicamente,
la promoción tiene que ir acompañada de una buena comercialización, ya que no
sirve de nada dar a conocer un producto que no estuviera bien distribuido en el mer-
cado. La estrategia de promoción y comercialización pasa por el diseño de un plan
de marketing en cuya elaboración hace falta que participen los responsables de
recursos y servicios que integran el producto turístico y que, por lo tanto, se requie-
re ir de la mano de alguna de las fórmulas de cooperación apuntadas.
El asociacionismo es otro sistema de cooperación entre la Administración y
las empresas o, lo que es más común, entre las empresas de un mismo subsector.
Las asociaciones de productores ofrecen toda una serie de ventajas genéricas a sus
miembros, como la promoción conjunta, el intercambio de información y de
buenas prácticas, el abaratamiento del coste de determinados servicios, la repre-
sentación, el asesoramiento legal, fiscal y comercial, la certificación de unos
estándares de calidad comunes, la formación o la investigación conjunta.
La promoción y la comercialización son algunos de los principales factores por
los que se decide recurrir al asociacionismo empresarial, especialmente para aba-
ratar costes e intercambiar información. Una de las funciones derivadas de las aso-
ciaciones es la creación y gestión de centrales de reserva, a menudo con la ayuda
de la Administración pública.
© Editorial UOC 71 Órganos de Administración turística
Capítulo II
Órganos de Administración turística
1. Las relaciones e interrelaciones del fenómeno

turístico y su problemática
La actividad económica internacional del turismo se enmarca dentro del mer-

cado con una estructura basada en la existencia de una oferta y una demanda.
Los retos principales del turismo vienen dados por su complejidad, que requie-
re la complementariedad entre los diferentes actores y recursos, si se consideran
el cúmulo de intereses y los factores que en él confluyen, así como su diferente
naturaleza.
Ello nos obliga a determinar el alcance del sistema que permite la existencia
en la que se desarrollan estos actores. Hay que considerar dos aspectos que cabe
revisar con referencia al sistema: el primero, vinculado a los componentes de
éste, y el segundo, referido a su distribución espacial.
Todo este conjunto de intereses y factores (económicos, sociológicos, políti-
cos, administrativos, etcétera) es susceptible de su correspondiente organización
y ordenación y supone un gran impacto sobre otros campos diferentes de los
propiamente turísticos.
El turismo se define en términos de oferta y demanda, debido a que incluye todos los
servicios y bienes consumidos, así como todas las inversiones realizadas con el objeti-
vo y efecto de satisfacer el mencionado consumo.
Montaner (2002)
No obstante, difícilmente se puede considerar el turismo como algo unidimen-

sional, ya que son múltiples los factores que intervienen en él y en la mayoría de
los casos son de difícil coordinación entre los diferentes niveles administrativos.
Ejemplo
Así sucede en el caso de los transportes, el sistema monetario, las relaciones interna-
cionales, las comunicaciones, el medio ambiente, las estadísticas, etcétera, entre otros
muchos factores que inciden directa o indirectamente en el turismo y que siguen
demandando ser coordinados por las diferentes administraciones afectadas.Se trata de
una inmensa maquinaria de prestación de servicios, un gran motor de prosperidad
debido al alto componente de valor añadido incorporado, al elevado efecto multipli-
cativo de la demanda y al importante efecto acelerador de la inversión en infraestruc-
turas y equipamientos.
Por otra parte, también puede generar, si no se gestiona de manera inteligen-

te, costes económicos, sociales y ambientales de gran importancia, como son la
desaceleración de la inversión por estabilización de la demanda, el efecto devas-
tador de la «máquina de hacer cemento», el consumo poco productivo, anties-
tético y conflictivo del suelo, la peligrosa reducción de las actividades tradicio-
nales, el riesgo de monocultivo en los microsistemas económicos de los espacios
receptores y volúmenes importantes de estrés físico y psicológico en el medio
ambiente y las personas.
Considerando esta situación, el abordaje del problema de las competencias
turísticas de la mayoría de países resulta difícil, no sólo por su complejidad, debi-
do al evidente carácter de «transversalidad», sino, sobre todo, porque en la actua-
lidad este debate puede inscribirse dentro de un debate mucho más amplio y
complejo referido a la configuración de las competencias turísticas del Estado o,
en definitiva, al papel que debe desempeñar el Estado en el sector turístico. Esto
constituye uno de los grandes retos de la política turística: compatibilizar el prin-
cipio de libertad de mercado y de empresa con la preservación de las ventajas estruc-
turales que aseguran la continuidad de la actividad turística.
El turismo se caracteriza por la interdependencia de sus diferentes sectores,
en general; por la reducida escala de muchos de sus operadores; por la fragmen-
tación de sus mercados, y por la separación espacial de orígenes y destinos (en
muchos casos, por grandes distancias), especialmente en cuanto al turismo inter-
nacional se refiere. Interdependencia, dimensiones reducidas, fragmentación de
mercado y separación espacial son los factores que pueden llegar a un deseo de
acción combinada, a una buena voluntad de unirse para conseguir metas comu-
nes, a una necesidad de formar organizaciones turísticas. Planificación, desarro-
llo y marketing son funciones que se caracterizan por la interdependencia y que
se pueden reflejar en las metas de estas organizaciones.
Esta reflexión, sobre el papel del Estado en el sector turístico, se plantea con
más o menos virulencia en la mayoría de los países. Las soluciones son, hoy por
hoy, de una gran disparidad, a pesar del hecho de que existen países en los que
la Administración turística crece y se configura, en muchas ocasiones, como un
ministerio independiente (es el caso de países como España, Francia, Italia o los
propios países integrantes del MERCOSUR); lo que es cierto es que la tendencia
general apunta a una creciente privatización y a una drástica reducción, e inclu-
so supresión, de las administraciones turísticas.
En general, se puede decir que los Estados, sobre todo en aquellos con mayor
grado de desarrollo (no necesariamente turístico), tienden a dejar en manos pri-
vadas sus antiguas funciones de promoción y transferir a administraciones de
inferior rango las funciones de carácter normativo que todavía les quedan. En sen-
tido contrario, cuanto mayor es la importancia del sector turístico para una eco-
nomía, mayor es el grado de intervención pública y más numerosas las adminis-
traciones públicas involucradas. En estos casos, la actuación del sector público se
lleva a cabo, en la mayoría de los países, mediante la existencia de una estructu-
ra vertical con tres niveles básicos de organización: nacional, regional y local.
Por otra parte, en países como España (con una larga tradición de interven-
cionismo turístico), se ha producido un proceso de transferencia de competen-
cias a otras administraciones públicas, sean de ámbito regional o simplemente loca-
les, que en los últimos años están adquiriendo un especial protagonismo en el sec-
tor turístico. Este proceso ha consolidado una cierta intervención, al legislar y
organizar sobre todos estos campos, y ha desempeñado un papel correlativo a la
importancia que ocupa el turismo en todos sus aspectos.
La intervención del sector público dentro de los ámbitos regionales está adqui-
riendo cada vez más importancia, todo ello debido al hecho de que la región es
en muchas ocasiones considerada un destino turístico por sí misma, con indepen-
dencia del país en el que se encuentre ubicada. En otras ocasiones, una región puede
incluso pertenecer a países diferentes.
1.1. El turismo como objeto de ordenación y organización
La sociedad actual es, en gran medida, «una sociedad organizacional». Las acti-
vidades e impactos de las organizaciones influyen y afectan prácticamente a
todos los aspectos de la sociedad moderna y a todos los sectores de la economía

en general.
Las organizaciones han sido definidas de diferentes maneras por los especia-
listas de distintas disciplinas, aunque en todas ellas se pueden identificar carac-
terísticas comunes. En primer lugar, las organizaciones se crean para conseguir metas
y, en segundo lugar, estas metas se cumplen mejor mediante la acción unida ejer-
cida mediante una estructura formal de los participantes implicados.
El turismo no es ninguna excepción. Existe en todo el mundo una amplia varie-
dad de organizaciones en los destinos, desde la escala local hasta la internacio-
nal. Las organizaciones turísticas más primitivas datan de finales del siglo XIX y
la primera organización turística fue creada en Nueva Zelanda en 1901.
España, después de la entrada en vigor de la Constitución de 19781, adoptó
un nuevo modelo de distribución territorial del poder: Estado, comunidades
autónomas, provincias y municipios se reparten los poderes ejecutivo y legisla-
tivo y ejercen, entre otras, sus competencias en materia de turismo.
La actuación del sector público, bajo una óptica nacional/estatal, se concre-
ta a partir de la responsabilidad del Gobierno, que es el que habrá de formular la
política turística general, eso sí, mediante la definición, por ejemplo, de:
• la importancia que habrá que darle al sector turístico dentro de la econo-
mía nacional,
• los medios que se deberán utilizar para llegar a los objetivos fundamenta-
les perseguidos.
En todos los casos, resulta habitual que el Gobierno delegue la formulación

detallada de su política turística, así como su ejecución, a una organización nacio-
nal de turismo, que puede tener carácter gubernamental (Ministerio de Turismo),
semigubernamental o no gubernamental (instituciones u organismos voluntarios,
ajenos al Ministerio). Por consiguiente, las competencias y el ámbito de actuación
variarán sustancialmente de un país a otro, todo ello en función de la dependen-
cia o del grado de delegación de estos organismos.
Las comunidades autónomas españolas2, creadas a raíz de la CE con un cier-
to carácter «federalizante», asumieron en materia de turismo los poderes legisla-
1. En lo sucesivo, CE.
2. En lo sucesivo, CC. AA.
tivos y ejecutivos para la ordenación y la promoción del turismo en sus territo-

rios.
Por lo tanto, pueden legislar, exclusivamente, sobre su propio territorio en
materia de turismo (en general, las leyes de turismo), alojamiento turístico, agen-
cias de viajes, profesiones turísticas, promoción, etcétera. Por otra parte, pueden
también desarrollar la promoción de su territorio sobre el conjunto del territorio
estatal y, en colaboración con el Estado, realizar esta promoción en el extranjero.
Dentro de este marco de actuación, las CC. AA. han creado a la vez entida-
des de promoción propias. Estas entidades tienen por objeto la mejora de la cali-
dad y de la competitividad de sus productos turísticos, dar apoyo al desarrollo de
las empresas privadas de sus territorios, promover la creación de nuevos produc-
tos y facilitar la comercialización de éstos.
Entidades de promoción propias

Es el caso de la Agencia Catalana de Turismo, Turismo Andaluz, S. A., Turgalicia, S. A.,
Turextremadura, SAU, Turismo Madrid, S. A., etcétera.
El territorio de las CC. AA. se divide en provincias, cuyo órgano de gobierno

se denomina diputación, que se encuentra compuesto por miembros elegidos
por sufragio indirecto mediante consejeros municipales.
Asimismo, las diputaciones provinciales constituyen, a la vez, instituciones
turísticas, que bajo la denominación de patronatos, consorcios, agencias, etc. tie-
nen por objeto la gestión de los intereses turísticos de sus correspondientes terri-
torios, a los que les corresponden atribuciones específicas en materia de promo-
ción de turismo interior, así como en materia de colaboración con el Estado para
la promoción en el extranjero.
En líneas generales, encontramos la figura del consejero municipal encarga-
do de la gestión del turismo en el territorio. Los municipios pueden constituir, a
la vez, patronatos o consorcios para la gestión de sus intereses: infraestructuras,
autorizaciones, promoción económica, etcétera.
Este conjunto de intereses en la formación de asociaciones en destino puede
proporcionar una base lógica para la existencia de organizaciones de apoyo públi-
co o de titularidad pública. Las organizaciones turísticas que surgen en cualquier
zona reflejan con claridad el resultado de este conjunto de fuerzas diferentes,
además de otros factores que caracterizan el entorno en el que se desarrollan y
funcionan.
2. Precedentes de la organización administrativa del turismo
En este apartado analizaremos la política turística que se ha llevado a cabo en

España, desde los inicios del siglo pasado hasta la década de los ochenta, para des-
arrollar y mejorar la competividad del turismo en España como destino turístico.
La política turística puede definirse como el conjunto de actuaciones y medidas
llevadas a cabo por las administraciones públicas relativas a la actividad turística. Se
trataría, pues, de uno de los diferentes modos que tiene la Administración pública
de intervenir en la actividad turística para fomentar, desarrollar y corregir, en la
medida de lo posible, los problemas que el desarrollo de la actividad puede generar.
La política turística española ha pasado por una serie de etapas marcadas por
características muy diferentes (objetivos, instrumentos, grado de intervención,
entorno competitivo, etcétera). De esta manera, a grandes rasgos, podemos iden-
tificar tres grandes etapas en la política turística española en función del grado
de intensidad de la competencia en esta actividad.
2.1. Los orígenes de la política turística española (1900-1950)
En el presente apartado se recoge la evolución experimentada por la política

turística española hasta mediados del siglo pasado y se destacan las principales
características de ésta. Dentro de este periodo, en función de los organismos que
configuraron la Administración turística del Estado, se puede identificar una serie
de etapas que a continuación se desarrollan.
2.1.1. Los orígenes de la intervención del Estado en la actividad turística
La decisión adoptada por los gobiernos de diferentes países de intervenir en

el fomento del turismo tiene un origen esencialmente económico, ya que el
impacto que los viajes causaban en las economías de los destinos turísticos, desde
los inicios del siglo pasado, cada vez era mayor y ejercía una mayor influencia en
los niveles de vida de la población de estos núcleos.
Por todo ello, el Gobierno español, consciente de la importancia que podía
tener el fomento del turismo como fuente generadora de divisas que impulsan
el desarrollo económico del país, decidió intervenir en esta nueva actividad eco-
nómica y no sólo dando apoyo a la iniciativa privada, sino también intervinien-
do directamente en ella. Este modo de actuación marcó en gran medida la polí-
tica turística que, desde los inicios del siglo pasado, se ha venido desarrollando
en España, una política turística definida por un cierto paternalismo en la que el
Estado ha sido constantemente responsabilizado por la iniciativa privada de la situa-
ción turística de cada momento, sobre todo en los periodos de crisis.
2.1.2. Comisión Nacional de Turismo
La creación de la Comisión Nacional del Turismo (1905) fue el inicio de

la acción pública en materia de turismo y de la intervención del Gobierno espa-
ñol en el fomento de éste, utilizando los medios al alcance, las excursiones artís-
ticas y de ocio del público extranjero. Con la creación de la comisión, España se
adelantaba a países que, aunque tenían mayores ingresos, todavía no intervení-
an en el fomento del turismo (Francia, Italia y Suiza). Las funciones que desarro-
llaba la comisión fueron las siguientes:
• Formar y divulgar en el extranjero de itinerarios de viajes para visitar los
principales monumentos artísticos nacionales, paisajes, etcétera.
• Elaborar estudios y realizar gestiones con compañías de ferrocarriles para
que, con tarifas especiales, se organizarán viajes por rutas atractivas.
• Concertar con diputaciones y ayuntamientos u otras instituciones las
mejoras necesarias para mejorar la acogida de los visitantes extranjeros.
• Publicar y difundir en el extranjero los valores artísticos, culturales, histó-
ricos, naturales, etcétera, para despertar la curiosidad y el deseo de cono-
cimiento.
• Otros trabajos que la comisión considere oportunos.
2.1.3. Comisaría Regia
Este organismo público, creado en 1911, por Real Decreto de 19 de julio, como
órgano dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, fue el sucesor de
la mencionada Comisión Nacional, si bien sus funciones se ampliaron, pues no sólo
debía favorecer y promover la llegada a nuestro país de viajeros extranjeros, sino,
además, y aquí estaba la novedad, conservar de manera eficaz la riqueza «artística,
monumental y pintoresca» de España (Pellejero, 1999). Para ello, la comisaría creó
museos, construyó jardines, organizó y participó en exposiciones de arte, consoli-

dó ruinas, conservó monumentos y fundó bibliotecas y archivos, entre otras cosas.
No obstante, la principal preocupación que tenía este organismo para conver-
tir a España en un próspero centro receptor de turistas era, por una parte, crear
y mejorar la red nacional de infraestructuras de transportes y, por otra, ampliar
la oferta hotelera suficiente mediante la construcción de establecimientos públi-
cos dedicados al hospedaje, ya que no había bastante con el clima, la variedad geo-
gráfica o los monumentos artísticos del país. Si se quería convertir España en un
próspero centro receptor de turistas era necesario, entre otras cuestiones, dispo-
ner de una industria hotelera que satisficiera las exigencias de aquéllos y que
prestara un servicio de calidad.
2.1.4. Patronato Nacional de Turismo
Este organismo, creado por Real Decreto en el año 1928, que integró la comi-
saría regia, tuvo como principales funciones divulgar el conocimiento de España,
provocar y dar apoyo a aquellas iniciativas que mejoraran el turismo, estimular
el desarrollo de la industria hotelera, estudiar la posibilidad de crear una Escuela
de Turismo, promover y dar apoyo a la propaganda del turismo en el extranjero
mediante la creación de centros de información y de viajes en otros países, fun-
dar centros o agencias de turismo en España estableciendo relaciones de colabo-
ración con organismos tanto públicos como privados, cuyos servicios pudieran
ser utilizados de alguna manera por los turistas –sindicatos de iniciativas de turis-
mo, comisiones de monumentos, entidades culturales, deportivas, etcétera.– y otras
actuaciones que contribuyeran a enaltecer el prestigio de España entre quienes
vinieren a visitarla.
El patronato nació con la pretensión de dar un nuevo impulso a la política
turística nacional. Los tiempos habían cambiado y una noción de lo que era y nece-
sitaba el turismo para su promoción había tomado cuerpo. De aquí las nuevas com-
petencias que se le asignaban respecto a las que, en su momento, tuvieron la
comisión y la comisaría. No obstante, a causa de los graves acontecimientos que
tuvieron lugar en esta etapa, el patronato sufrió varias reestructuraciones, inclu-
so llegó a dejar de funcionar durante varios meses, hasta que, con el estallido de
la Guerra Civil (1936) desapareció. Tal como afirma Pellejero (1999), el patrona-
to contribuyó a asentar las bases del desarrollo turístico de España y alcanzó
logros tan importantes como la apertura de numerosas oficinas de información
turística, tanto en el extranjero como en el interior, la creación –para que los

turistas pudieran acceder a ella una vez estuvieran en el interior del país– de una
completa información sobre rutas, monumentos, hoteles, etcétera y la ampliación
y mejora de la infraestructura hotelera. Merece la pena destacar la creación de la
Camara Oficial de Hostelería (1928), el Libro Oficial de Reclamaciones (1929)
y la Red de Paradores Nacionales y Albergues de Carreteras (1928).
2.1.5. Servicio Nacional de Turismo
Como consecuencia del golpe militar, el desarrollo turístico que había expe-
rimentado España durante el periodo anterior sufrió un claro retroceso. No obs-
tante, antes de acabar la Guerra, en 1938, se creó el Servicio Nacional de Turismo,
organismo de corta existencia del que tan sólo cabe destacar la publicación de una
normativa mediante la que se intentaba intensificar el control sobre la industria
hotelera al fijar los precios exigidos en estos establecimientos.
2.1.6. Dirección General de Turismo
Durante la década de los cuarenta, las condiciones nacionales e internacio-

nales no favorecieron la llegada de turistas a España. No obstante, la Administración
continuó interviniendo en la actividad turística; de esta manera, por Ley de 8 de
agosto de 1939, el Servicio Nacional de Turismo se transforma en la Dirección
General de Turismo, integrada en el Ministerio de la Gobernación, y se
pueden citar, como actuaciones más destacadas de esta etapa, y siguiendo a
Pellejero (1999), la reorganización de las juntas provinciales y locales, la regla-
mentación de la publicidad con fines de propaganda turística, la creación del
crédito hotelero, la continuidad en la fijación oficial de los precios hoteleros, la
instauración con fines recaudatorios de la póliza de turismo, la regulación del
ejercicio de las agencias de viajes y del Sindicato de Hosteleria, así como el
incremento y protección de la red de alojamientos estatales. En definitiva, esta
intervención se dirigió fundamentalmente a promocionar el país en el extranje-
ro, a crear y mejorar las escasas vías de comunicación que poseía España, a ampliar
la base de alojamientos y a poner en valor la gran riqueza histórica, cultural,
artística y natural que se poseía.
Estas primeras actuaciones sembraron la semilla de lo que con el tiempo lle-
garía a ser el despliegue contemporáneo de la industria turística española. La cre-
ación, en 1951, del Ministerio de Información y Turismo, unida al inicio del turis-
mo de masas (boom turístico), nos permite diferenciar la etapa anterior de la que
empieza a experimentarse a partir de la década de los cincuenta y que ocupa
hasta mediados de los setenta y, sobre todo, hasta los ochenta, cuando empieza
a intensificarse la competencia en el sector, lo que provoca un giro sustancial en
la política turística española.
2.2. El franquismo (1951-1977)
La adquisición de rango ministerial, por Decreto Ley de 19 de julio de 1951,

no supuso una mayor conciencia turística, ni una mejor valoración del fenóme-
no que se debería convertir en actividad económica primordial para el futuro de
España. No obstante, la creación del Ministerio de Información y Turismo es con-
siderado como el momento de consolidación y de impulso de la Administración
turística. A pesar de todo, las dotaciones de presupuesto eran más bien escasas y
no permitían estrategias y políticas promocionales y de expansión, salvo alguna
que otra actuación de mejora de la imagen política y de modernización de las vie-
jas infraestructuras del Estado (Pellejero, 1999). Como una gran mayoría de auto-
res sostienen, puede afirmarse que el importante crecimiento que experimentó
la llegada de turistas a partir de los años cincuenta, y especialmente en la déca-
da de los sesenta (boom turístico), obedece sobre todo a razones de carácter ins-
titucional, social y a las condiciones naturales que existían en España.
Como consecuencia del aislamiento sufrido por España hasta finales de los
cincuenta, la acción administrativa turística quedó vinculada principalmente
a la propaganda e información, de este modo la publicidad turística en el extran-
jero no era más que un elemento de propaganda exterior del régimen franquis-
ta. No obstante, a partir de finales de los cincuenta se produjo un proceso de
apertura de la economía española, en general, y de la actividad turística en par-
ticular, que se fundamenta, en cuanto al turismo se refiere, en la eliminación
y simplificación de los trámites de visados y aduanas, en la liberalización de los
controles de divisas y en la modificación del tipo de cambio y la estabilización
de los precios. Y a partir de principios de la década de los sesenta puede llegar
a decirse que empieza una segunda etapa en la política turística del régimen fran-
quista.
En este sentido, el cambio de gobierno del 10 de julio de 1962 significa una

revolución en la concepción del turismo, pues el ministro de Información
y Turismo, Fraga Iribarne, elevó el rango del turismo a subsecretaría, lo que supu-
so una mayor racionalización de la situación administrativa del turismo. Durante
este periodo hay que destacar una serie de actuaciones importantes que van a carac-
terizar la política turística de éste, actuaciones como una intensidad normativa
para todo el sector turístico que se prolongará hasta mediados de los años seten-
ta, siguiendo con la línea marcada anteriormente; aplicación de los planes indi-
cativos de desarrollo económico y social (1964-1967, 1968-1971, 1972-1975 y
1976-1979), en los que se incorporaba un capítulo dedicado expresamente al
desarrollo turístico; creación de organismos dedicados a la formación e investi-
gación de temas relacionados con la actividad turística, como el Instituto de
Estudios Turísticos y la Escuela Oficial de Turismo; actuación de la
Administración pública en la actividad turística mediante la creación de la
Empresa Nacional de Turismo (ENTURSA), en cuyo decreto se pedía al
Instituto Nacional de Industria la construcción de una empresa mixta con la fina-
lidad de construir alojamientos turísticos y complejos deportivos anexos a ellos;
instauración y mejora de los cotos de caza y pesca y realización de aquellas otras
obras y construcciones turísticas que el Gobierno le encomendara; creación de la
Administración Turística Española (ATE) para la gestión de los establecimien-
tos turísticos propiedad del Estado, y actuaciones de promoción turísitica, tanto
en el interior del país como en el extranjero.
No obstante, a pesar de estas actuaciones y del importante incremento expe-
rimentado durante toda la década de los sesenta, tanto en el número de turistas
como en la cuantía de sus ingresos, debe decirse, tal como hemos apuntado, que
los instrumentos de política turística y, específicamente, las medidas concretas de
política económica son y han sido muy insuficientes (Pellejero, 1999).
Así, el desarrollo de España como destino turístico, tal como hemos comen-
tado anteriormente, se ha fundamentado en sus ventajas comparativas, pues el
apoyo al tejido empresarial ha brillado por su ausencia. No obstante, se debe
reseñar cómo, ya en la década de los setenta, a causa de la crisis económica de los
sesenta, con la consiguiente ralentización de las tasas de crecimiento de llegadas
de turistas y de los ingresos generados por éstos, el Gobierno empieza a apostar
por diversificar la oferta turística, para lo que destina un 36,3% del total de la inver-
sión turística. En este sentido, en el III Plan Económico y Social (1972-1975) se
recoge que se diversificará la acción con vistas a conseguir una demanda turísti-
ca más cualificada que produzca un mayor gasto medio por visitante. Por lo
tanto, podemos observar cómo a partir de este periodo la política turística empie-
za a cambiar y busca profundizar en la captación de segmentos turísticos con
niveles de gastos más altos mediante la promoción y desarrollo de una nueva ofer-
ta turística. Estas nuevas orientaciones de la política turística española se ratifi-
can cuando se analizan detenidamente los objetivos fundamentales que se fijan
en el IV Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social para el sector turístico,
pues, aunque por motivos tanto políticos como económicos no se llegó a aplicar
sus objetivos, nos pueden dar una primera aproximación al cambio que empe-
zaba a experimentar la política turística nacional.
Un importante cuerpo normativo se fue perfilando durante estos años, con
las competencias de un ministerio que en la práctica se convirtió en una pieza clave
del desarrollo turístico español. Hasta el año 1974 no se produjo ningún cambio
de especial significación en la estructura administrativa del turismo español. Fue
en esta fecha cuando se creó la Subsecretaría de Turismo, como órgano de asis-
tencia al ministro, destacando entre sus funciones la normativa.
A raíz del análisis de los objetivos anteriores podemos concluir cómo, a par-
tir de la década de los setenta, el Estado empieza a preocuparse por implementar
nuevas líneas y estrategias de actuación en su política turística, como intensifi-
car las estadísticas sobre turismo, potenciar nuevos modos de crédito, ordenar el
territorio, mejorar la comercialización y, en definitiva, conseguir un mejor des-
arrollo turístico, tanto cuantitativo como cualitativo, para España, no basado
exclusivamente en sus ventajas comparativas –enfoque macroeconómico–, sobre
las que se había basado la política turística aplicada desde mediados del siglo
pasado. Por lo tanto, puede afirmarse que durante este periodo la crisis política
y económica que vivía el país coexisten, a su vez, con un principio de revisión
del desarrollo turístico existente en España desde finales de los años cincuenta.
No obstante, a pesar de estas crisis, este periodo fue fructífero, ya que este nuevo
enfoque del turismo dio prioridad a los auténticos problemas del sector: la nece-
sidad de renovación del equipamiento y el fortalecimiento empresarial median-
te la mejora de sus estructuras organizativas y financieras.
A partir de la década de los setenta empieza a incrementarse el papel que
debe ejercer el tejido empresarial a la hora de incrementar la competitividad de
España como destino turístico. No obstante, estos problemas, en un primer
momento, no cambiaron la política turística que se venía aplicando en España
hasta entonces y se hubo de esperar hasta bien entrada la década de los ochen-
ta, pues acontecimientos como la crisis económica, la transición política y la

necesidad de una profunda reconversión industrial, a la que se daba una mayor
prioridad, impidieron que se diera este cambio necesario que empezaba a deman-
dar la nueva situación en la que se encontraba el sector. Por lo tanto, no será hasta
finales de la década de los ochenta cuando este nuevo contexto empieza a plas-
marse en cambios en la política turística española.
En el año 1977, el Ministerio de Información y Turismo era suprimido y
las unidades dependientes de la Subsecretaría de Turismo se integraron en la
nueva Secretaría de Estado de Turismo en el Ministerio de Comercio y Turismo.
Hoy, una vez transcurrido el tiempo, la competencia en materia de turismo se
encuentra otra vez en la Secretaría de Estado de Turismo (de nueva creación) y
en un ministerio que continúa contemplando otras competencias junto con las
turísticas (nos referimos al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio).
3. El turismo en la Constitución: estructura y competencias
A pesar de la importancia que siempre ha tenido el turismo para la economía

española, la Constitución española consagra muy poco espacio al turismo. El texto
constitucional no dedica, de hecho, ninguna referencia expresa a uno de los sec-
tores tradicionalmente más importantes para la economía del país; lo hace al artí-
culo 148.1.18, a la hora de prever que las comunidades autónomas podrán asumir
competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su
ámbito territorial, siempre y cuando los correspondientes estatutos de autono-
mía recojan como exclusiva la mencionada competencia. En estos momentos resul-
ta un hecho cierto, a pesar de la existencia de redacciones diferentes, la asunción
de esta competencia por todos los estatutos de autonomía.
Turismo y ocio
No obstante, y a pesar de este silencio del texto constitucional, en ocasiones se ve al
turismo como uno de los principios rectores de la política social y económica, al con-
siderarlo comprendido dentro del concepto de ocio3.
3. Art. 43.3 de la Constitución.

El carácter multidisciplinar que tiene el turismo, con conexiones de todo

tipo, discutidas e indiscutibles, en materias como la ordenación del territorio y
el planeamiento urbanístico, la protección del medio ambiente, patrimonio cul-
tural e histórico, transportes y comunicaciones, ocio y deporte, entre otros, ha deter-
minado que sean varios los poderes públicos actuantes en esta materia, a la vez
que se produce una traslación del ordenamiento desde el Estado hasta las CC. AA.
Debido a la complejidad del fenómeno turístico y a su carácter multidiscipli-
nar, el estudio del marco constitucional y normativo resulta fundamental, cuan-
do menos considerando la distribución competencial en materia turística.
Esto hace que, definido tal como lo hace la CE en su artículo 148.1.18, que
las CC. AA. podrán asumir la promoción y ordenación del turismo en su ámbi-
to territorial, resulte al menos de fácil interpretación, y esto aunque es de difícil
comprensión que la materia turística (multidisciplinar por definición) pueda ser
atribuible como competencia exclusiva de una u otra administración, tratándo-
se más bien de una competencia concurrente, que no exclusiva.
Los artículos 148 y 149 de la Constitución española otorgan una serie de
competencias sobre determinadas materias; el primero, a las CC. AA. y el segun-
do, al Estado. Estas materias pueden ser genéricas o específicas y su distribución
está marcada por la exclusividad con la que las CC. AA. han asumido la compe-
tencia en materia turística.
La atribución a las CC. AA. de la competencia exclusiva en materia turística, señala

Martínez y Pedreira (2004), fue defendida por el Grupo Socialista del Congreso, autor
de la propuesta, en el proceso preconstituyente, con los siguientes argumentos:
1) Proximidad o lejanía de la Administración actuante. Esta situación se asimila a
un mejor conocimiento de la realidad; en este sentido, se afirma que «son los terri-
torios autónomos los que mejor conocen sus territorios, sus parajes, los lugares
que pueden ser atractivos para que pueda desarrollarse el turismo».
2) El otro responde a una consideración crítica de la gestión histórica del turismo,
calificando la política centralizada de fomento del turismo como «desafortunada
y poco rentable».
3) Finalmente, se justificó mediante una política de hechos consumados la previ-
sión de transferir, en aquellos momentos, la materia turística a los órganos de auto-
gobierno existentes tanto en Cataluña como en el País Vasco.
Por todo ello, tal como argumentan Martínez y Pedreira (2004), se habría de
contemplar el turismo desde una órbita más ligada a la existencia de una compe-
tencia concurrente, que no de una competencia exclusiva en materia turística.
En cualquiera de los casos, no se puede olvidar que, a pesar de esta atribución

de competencias, también otras entidades administrativas pueden desarrollar y
de hecho desarrollan todo tipo de actuaciones en materia turística. Es decir,
Estado, CC. AA. y todo un amplio abanico de entidades locales confluyen más o
menos directamente en el momento de poner en marcha el conjunto de accio-
nes e instrumentos vinculados a la gestión turística y de la formulación de sus pro-
pias políticas. La consecuencia de esta situación produce de manera inevitable una
Administración de una extraordinaria complejidad.
No obstante, esta ambigüedad, en el momento de entender el concepto de
competencia exclusiva en materia turística4, la intentó resolver el Tribunal
Constitucional en su Sentencia 125/1984, de 20 de diciembre, con los siguientes
argumentos:
«(...) el artículo 149 de la Constitución no contiene ninguna reserva competencial a

favor del Estado sobre turismo (...) Siendo así, no tiene por qué entrar en juego la cláu-
sula de reserva residual del artículo 149.3 de la CE (la competencia sobre las materias
que no se hayan asumido por los estatutos de autonomía corresponderán al Estado),
considerando que los Estatutos de las CC. AA. en conflicto sí que han sido margen explí-
cito de asunción de las competencias sobre turismo».
Fundamento Jurídico 1.º
Es decir, el artículo 148.1.18 concede a las CC. AA. competencia exclusiva sobre
la «promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial», siempre y
cuando los correspondientes estatutos de autonomía recojan con exclusividad la
mencionada competencia; en esta situación se encuentran todos los estatutos
de autonomía en cuanto a la competencia se refiere.
3.1. La política de ordenación y promoción del turismo

en el texto constitucional
La existencia en España de un Estado autonómico con diferentes centros de

producción legislativa ha provocado, después del tiempo transcurrido, una cier-
4. Art. 148.1.18 de la Constitución española.

ta complejidad tanto en la regulación como en la delimitación de competencias

en materia de turismo.
3.1.1. Distribución de competencias entre el Estado

y las CC. AA. sobre turismo
En este sentido, tal como señala Blanquer (1999), la CE, en su artículo 149.1,
no reserva al Estado ninguna competencia exclusiva sobre turismo, a pesar de que,
en ausencia de mención legal, no se puede pensar que la materia turística esté por
completo exenta de cualquier intervención estatal. En el mismo artículo 149.1 se
puede deducir la titularidad de diferentes competencias estatales que, de mane-
ra directa o indirecta, pueden incidir en las actividades turísticas, entre las que
se pueden mencionar las siguientes:
1) Las relaciones internacionales, si bien las CC. AA. serán informadas en la
elaboración de los convenios internacionales que hagan referencia al turis-
mo y adoptarán las medidas necesarias por la ejecución de éstos, en lo
que afecta a las materias atribuidas a su competencia.
2) La coordinación de la ordenación general de la actividad turística.
3) Legislación en materia de agencias de viajes que operen fuera del ámbito
territorial de la comunidad autónoma de su sede, así como la legislación
en materia de prestación de servicios turísticos por éstas, en la referida cir-
cunstancia.
4) La promoción y comercialización del turismo en el extranjero y las nor-
mas y directrices a las que deberá sujetarse la comunidad autónoma cuan-
do lleve a cabo actividades de promoción turística en el extranjero.
5) Las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos
profesionales de turismo.
En relación con las CC. AA., el artículo 148.1.18 de la CE establece que éstas
podrán asumir la «promoción y ordenación del turismo en su ámbito territo-
rial». Por medio de esta disposición legal, de un alcance competencial muy amplio,
las CC. AA. se han convertido en las verdaderas artífices del turismo en España,
al permitir que puedan ser titulares de un abanico competencial muy amplio, no
sin conflictos y retos todavía hoy por resolver.
La promoción y ordenación del turismo: concepto, características y problemática
El turismo mereció un tratamiento constitucional, aunque un poco esporá-

dico, al constituir un sector estratégico de España, la necesidad de una ordena-
ción moderna y ajustada a la organización territorial del Estado, que instauró el
título VIII de la CE. A partir de esta fecha, el turismo se convirtió en una mate-
ria objeto de este reparto de competencias, por medio de lo dispuesto en los res-
pectivos estatutos de autonomía. No obstante, el turismo es una actividad que no
se puede aislar, no es una materia o un compartimento estanco, y hay que rela-
cionarla con otras materias que integran y definen el funcionamiento de la socie-
dad y la economía española.
Ahora bien, las CC. AA. tienen como exclusiva la competencia en lo referen-
te a la ordenación y promoción del turismo en su ámbito territorial. Por eso,
habrá que delimitar claramente la significación de ordenación y promoción
dentro de su ámbito territorial.
Por ordenación debe entenderse el conjunto de normas que dicta el ente
público con la finalidad de regular la actividad turística en un ámbito concreto.
Por promoción hay que entender el fomento de la actividad turística, en el que
existen medidas de diferente naturaleza (económicas y no económicas).
La delimitación de la significación dentro de su ámbito territorial genera
mayores problemas que los conceptos anteriores. Atendiendo a criterios de inter-
pretación literal, no hay duda de que el ámbito territorial de una comunidad
autónoma coincide con sus límites físicos y territoriales.
No obstante, entendemos que esta tesis es defendible para la «ordenación»,
pero difícilmente lo puede ser para la «promoción». Partiendo de criterios de inter-
pretación lógicos y teleológicos, la locución prepositiva dentro de debe significar,
además, «de». Es decir, la comunidad autónoma puede realizar actos propios de
fomento del turismo de su comunidad fuera del ámbito territorial de ésta.
Partiendo del hecho incuestionable de que las CC. AA. tienen competencias
exclusivas en turismo, dentro de su ámbito territorial y en materia de promoción
turística, será el ente autonómico el que tenga plena capacidad para ordenar todo
lo relativo al fomento de la actividad turística dentro de su territorio.
No obstante, debemos señalar que el Estado, con la finalidad de garantizar la
consecución de objetivos de política económica nacional, puede regular aspec-
tos referentes a medidas de fomento económico porque el artículo 149.1.13 de
la CE lo permite.
Por lo que corresponde al sector turístico, el Tribunal Constitucional define

esta competencia con los siguientes límites:
1) Las medidas de fomento no pueden configurarse como paralelas a las esta-
blecidas por las CC. AA., que son las que deben satisfacer los intereses pro-
pios de éstas. No obstante, es el Estado quien tiene capacidad de disposi-
ción legal en la orientación de la programación y coordinación del sector
dentro del sistema económico general.
2) El Estado no puede desconocer, desplazar o limitar las competencias mate-
riales que corresponden a las CC. AA., que, con carácter general, deben
corresponder a la gestión de los fondos. Por ello es necesario que la actua-
ción del Estado esté justificada razonablemente y deducirse sin esfuerzo de
la naturaleza y contenido de la medida de fomento concreta de la que se trate.
4. La organización administrativa turística del Estado
Han pasado treinta años desde la entrada en vigor de la CE; considerando lo

que disponen los artículos 148.1.18, 149 y 150 de esta misma norma, parecería
un poco extraño la existencia de una Administración turística, con sus organiza-
ciones correspondientes, una vez finalizado el proceso de traspaso de las compe-
tencias exclusivas en materia de turismo a las CC. AA. Durante estos años, se ha
producido un importante vaciado de competencias en el seno de la Administración
turística estatal que no se ha correspondido con el debilitamiento y la moderni-
zación de esta Administración.
4.1. La Administració turística estatal
El Real Decreto 542/2009, de 7 de abril, trasladó la materia turística al

Ministerio de Industria, Turismo y Comercio5, encargado de la propuesta y
5. En lo sucesivo MITyC.
ejecución de la política del Gobierno en materia de desarrollo e innovación indus-

trial, política comercial, de la pequeña y mediana empresa, energética y minera,
de turismo, de telecomunicaciones, medios audiovisuales y de desarrollo de la socie-
dad de la información.
Sin embargo, corresponde al MITyC realizar las propuestas al Gobierno de la
posición española en el ámbito internacional de las materias propias al
Departamento.
4.1.1. Secretaría de Estado de Turismo

Treinta años después, España continúa contemplando el turismo dentro de
una organización administrativa con competencias compartidas y no únicas. No
obstante, cabe considerar en este caso un hecho importante, así como una mejor
visibilidad administrativa de la competencia en materia turística: es la creación
de una Secretaría de Estado, con competencias turísticas exclusivas.
El turismo, sector prioritario para la economía española del siglo XXI, es reco-
nocido en la nueva estructura administrativa y la decisión de crear la
Secretaría de Estado de Turismo ofrece, de entrada, un mayor rango adminis-
trativo al turismo y una mayor capacidad de interlocución con el conjunto del
sector y las otras administraciones turísticas en el seno del propio Gobierno,
influyendo mejor en la toma de decisiones que afectan a otros departamentos cuan-
do inciden en materia turística.
Así, la Secretaría de Estado de Turismo es el órgano directivo al que, bajo la
dependencia directa del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, le corres-
ponden las siguientes funciones:
1) Definir, desarrollar, coordinar y ejecutar las políticas turísticas del Estado,
sin perjuicio de las competencias de la Comisión Interministerial
de Turismo.
2) Las relaciones turísticas institucionales de la Administración General del
Estado con organizaciones internacionales, públicas o privadas.
3) La cooperación turística internacional, en coordinación con el Ministerio
de Asuntos Exteriores y Cooperación.
De este modo, la Secretaría de Estado de Turismo tiene establecida una

constante conexión con el sector, las CC. AA. y los diferentes departamentos
ministeriales que guardan relación con el turismo, mediante diferentes reunio-
nes periódicas que pueden favorecer una mayor eficacia y eficiencia del funcio-
namiento de la Administración turística española, lo que a su vez agiliza la toma

de decisiones que afectan a la industria turística.
En este mismo contexto, se adaptó la estructura administrativa para desarro-
llar y gestionar de manera más integrada y eficaz las medidas recogidas en el Plan
de Turismo-Horizonte 2020 –es decir, integrar TURESPAÑA en las subdirec-
ciones generales ya existentes–, el Instituto de Estudios Turísticos, lo que con-
vierte al Instituto de Turismo de España en un potente instrumento de gestión
bajo la presidencia del secretario de Estado de Turismo, ejerce una gestión inte-
gral de la política turística del Gobierno español.
4.1.2. La Administración institucional
Dentro del entramado de la Administración turística del Estado hay que hacer
referencia a la existencia de tres entes fundamentales, orgánicamente ligados
entre sí, aunque tienen una personalidad jurídica bastante diferenciada:
1) Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA)
El artículo 81 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del

Estado para 1990 efectuó la reorganización de la Administración turística espa-
ñola, con la creación del organismo autónomo Instituto de Turismo de España
y autorizó al Gobierno para dictar, mediante Real Decreto, las normas necesarias
para su organización y funcionamiento. Recientemente, el Real Decreto 1182/2008,
de 11 de julio, ha venido a desarrollar la nueva estructura del departamento y ha
determinado los órganos directivos hasta el nivel orgánico de subdirección gene-
ral, definiendo sus competencias.
TURESPAÑA se rige por su estatuto, aprobado mediante Real Decreto 561/2009,
de 8 de abril, en el que se establece la organización interna y su adscripción orgá-
nica al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, y corresponde a la
Secretaría de Estado de Turismo su presidencia y, como tal alta dirección, la
representación del organismo.
La actual configuración jurídica de TURESPAÑA lo define como organismo
autónomo de los comprendidos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de
abril, y tiene como funciones: promover el turismo español en el exterior, de
manera cooperativa y coordinada con las administraciones turísticas españolas
y los agentes privados vinculados a la actividad turística; la gestión y explotación
de los establecimientos turísticos que tenga encomendadas; fijar la estrategia y pla-

nificación de la inversión en la construcción de paradores de turismo y el con-
trol y eficacia de la Sociedad Estatal Paradores de Turismo de España; formu-
lar, coordinar, desarrollar y ejecutar los planes de actividades de promoción turís-
tica y los planes de apoyo a la comercialización de los productos turísticos
españoles que se realicen en los mercados exteriores, especialmente por medio de
la Conferencia Sectorial de Turismo, el Consejo Español de Turismo y la
Comisión Interministerial de Turismo.
En definitiva, el Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) es el orga-
nismo autónomo de la Administración General del Estado encargado de la pro-
moción turística exterior de España como destino turístico; por ello desarrolla su
actividad en las siguientes áreas:
• La planificación, desarrollo y ejecución de actuaciones para la promoción
de España como destino turístico en los mercados internacionales.
• El apoyo a la comercialización de productos turísticos españoles en el exte-
rior, colaborando con las CC. AA., los entes locales y el sector privado.
• La fijación de la estrategia y planificación de la actuación de Paradores de
Turismo de España, S. A. y la inversión en nuevos paradores.
Para conseguir con eficacia estos objetivos, TURESPAÑA desarrolla sus actividades en
el exterior mediante su red de Oficinas Españolas de Turismo, que dependen de
Embajadas y Consulados de España.
2) Sociedad Estatal Paradores de Turismo de España
En 1928, por iniciativa del marqués de la Vega-Inclán, el rey Alfonso XII inau-
guró el primer establecimiento de la Red de Paradores de Turismo en la sierra de
Gredos. El objetivo, cuando se aprobó la puesta en marcha de este proyecto, era
aprovechar los monumentos históricos y artísticos, así como los parajes de gran
belleza del país, para situar una serie de establecimientos que permitieran el cono-
cimiento de España.
No hay duda, Paradores es un ejemplo bastante exitoso de intervención
pública en turismo y ha tenido un protagonismo principal en la configuración
de la vieja y también de la nueva política española. Desde 1928 hasta hoy,
Paradores ha vivido muy intensamente la historia del turismo español, los cam-
bios producidos en estos años y las diferentes políticas turísticas desarrolladas
en el mismo periodo.
En estos años, Paradores se ha convertido en líder indiscutible del turismo

cultural, gracias al intento de la empresa de potenciar y revalorar el patrimonio
histórico y cultural del país. Hay que señalar que, además de disponer de estable-
cimientos en nueve ciudades declaradas Patrimonio de la Humanidad, más de la
mitad de los paradores de la red se encuentran ubicados en un entorno monu-
mental.
La actual configuración jurídica de Paradores tiene su origen en el artículo 81
de la Ley 4/90, de 29 de junio, de los Presupuestos Generales del Estado para
1990; por este artículo se creó la Sociedad Estatal Paradores de Turismo
de España.
Sociedad anónima y de capital público, Paradores de Turismo es un ins-
trumento de la política turística del Estado, de la que éste no ha querido quedar-
se al margen y conserva su competencia, a pesar del traspaso de competencias eje-
cutivas a las CC. AA. Ésta se consideró una competencia de extraordinaria impor-
tancia no ya por razones económicas, sino fundamentales por razones de imagen
(Tudela, 2000).
Resulta también significativo el hecho de que por parte del poder público se
realice una tarea típicamente privada (concretamente la hostelería) que, si bien
en sus inicios podía tener una cierta justificación (1928), hoy, en época de priva-
tizaciones y debilitamiento del Estado (cuando menos antes de la crisis económi-
ca actual), se podría discutir que por parte del sector público se realizara una acti-
vidad típicamente privada. No obstante, estas cuestiones no han sido nunca
planteadas dentro del debate de las políticas turísticas españolas; no es el caso del
traspaso de los paradores ubicados en alguna de las CC. AA. que ya ha provoca-
do reivindicaciones de éstas, con respecto al traspaso de estos paradores.
Mientras tanto, Paradores de Turismo sigue siendo un instrumento de la polí-
tica turística del Estado, así como una empresa líder en el sector turístico espa-
ñol, y allí donde se ubica no sólo disfruta de tradición y arraigo sino que en oca-
siones también puede ser la principal industria de la zona.
3) Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación

y las Tecnologías Turísticas S.A. (SEGITTUR)
SEGITTUR nació a finales del 2002 como nexo de unión entre las nuevas tec-
nologías y la promoción turística. Su misión es desarrollar las nuevas tecnologí-
as relacionadas con el turismo, así como potenciar el uso de éstas entre los acto-
res del sector, con el objetivo además de afianzar la posición de liderazgo que España
ocupa en el mundo como destino turístico.
Por ello, SEGITTUR complementa, mediante el uso de las nuevas tecnologí-
as, la tarea de TURESPAÑA en la promoción y comercialización del turismo espa-
ñol en el extranjero, como es el caso de la gestión del portal de turismo de España
http://www.spain.info. En torno a esta plataforma, SEGITTUR desarrolla inicia-
tivas estratégicas con el fin de aumentar la visibilidad de la marca España y apor-
tar fiabilidad y calidad a la imagen que el turista percibe en línea.
En esta misma línea, pretende contribuir, mediante la investigación, el des-
arrollo y la innovación, a mejorar los niveles de profesionalidad del sector, pro-
porcionando para ello instrumentos que faciliten el acceso a las nuevas tecnolo-
gías.
Por otra parte, cabe señalar las acciones encaminadas a la preparación, el tra-
tamiento y la difusión de información de relevancia, no sólo para la promoción
sino también con el fin de impulsar la innovación en el sector, en todos sus
ámbitos, y contribuir así a mejorar la competitividad de España como destino turís-
tico.
4.1.3. Organismos de coordinación, cooperación y colaboración
Dentro de la Administración turística del Estado, tienen una especial impor-

tancia organismos dedicados a la coordinación, cooperación y colaboración, ya
sea entre los diferentes departamentos ministeriales con competencias que inci-
dan en el turismo, ya sea entre el Estado y las administraciones públicas con
competencias turísticas o el mismo sector privado. A partir de estas funciones, se
destacan los siguientes organismos:
1) Comisión Interministerial de Turismo, creada por Real Decreto 6/1994,

de 14 de enero, y modificada por los reales decretos 248/1997, de 21 de febrero;
2391/2004, de 30 de diciembre, y 1182/2008, de 11 de julio.
La Comisión Interministerial de Turismo, órgano colegiado adscrito al

Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, está presidida por el ministro de
Industria, Turismo y Comercio y la vicepresidencia corresponde al secretario
de Estado de Turismo. La comisión estará integrada, además, por los vocales
con rango de secretario de Estado o subsecretario que se designen, atendiendo a
la especial incidencia que tengan en el sector turístico las áreas competenciales

que dependen de éstas, en representación de los siguientes departamentos minis-
teriales: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Ministerio de
Economía y Hacienda, Ministerio del Interior, Ministerio de Fomento, Minis
terio de Educación, Ministerio de Trabajo e Immigración, Ministerio de
Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, Ministerio de Cultura, Ministerio
de Sanidad y Política Social. Asimismo, actuará como vocal un representante del
Ministerio de la Presidencia, con rango equivalente al exigido al resto de miem-
bros de la comisión.
La comisión, que no se reunía de manera periódica, ni lo ha hecho desde
noviembre de 1999, tiene como finalidad primordial coordinar las actuaciones
de los diferentes órganos de la Administración General del Estado con inciden-
cia en el sector turístico, así como las entidades públicas dependientes o vincu-
ladas a ésta, cuando desarrollen actuaciones con incidencia en el sector turísti-
co. La Comisión Permanente está presidida por el secretario general de Turismo.
La relativización de este foro de diálogo resulta esencial y forma parte de la
política turística del Gobierno, que considera muy importante la coordinación con
el resto de ministerios; de hecho, muchas de las actuaciones que afectan al turis-
mo dependen de éstos.
2) Conferencia Sectorial de Turismo, constituida el 6 de julio de 1984, se

institucionalizó el 19 de diciembre de 1995.6
Este órgano multilateral está formado por los consejeros de turismo de las dife-
rentes CC. AA., el ministro de Industria, Turismo y Comercio, así como el
secretario de Estado de Turismo. La principal misión de este órgano es la coor-
dinación de las políticas que en materia de turismo llevan a cabo las diferentes
CC. AA. El carácter de la conferencia es el de órgano deliberante.
En el seno de este órgano deben elaborarse estrategias conjuntas con las CC.
AA. que respeten el ámbito competencial de cada una de ellas. Este órgano se debe-
ría convocar como mínimo una vez al año.
6. Fecha de aprobación de su reglamento, posteriormente modificado el 5/12/2000 y el

21/10/04.
3) Consejo Español de Turismo, creado por Real Decreto 719/2005, de 20

de junio; es un órgano colegiado, asesor y consultivo, adscrito a efectos adminis-
trativos al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, mediante la
Secretaría de Estado de Turismo, con el objeto de favorecer la participación de
las diferentes administraciones públicas con competencias en la materia y de los
empresarios, trabajadores y profesionales que incidan en la actividad turística
en el seguimiento de las políticas turísticas en España, así como en las activida-
des propias de la Administración turística del Estado. La finalidad del consejo es
servir de foro de diálogo, participación y colaboración, además de impulsar las
iniciativas del sector turístico español, en relación con los temas que les afecten,
y la cooperación entre la iniciativa pública y privada en materia turística. Por
esta razón, su composición acoge a representantes de la Administración General
del Estado, de las CC. AA., de la Administración local, de los empresarios turísti-
cos y de los sindicatos, profesionales y técnicos de reconocido prestigio (nombra-
dos por el Ministerio).
El Pleno está presidido por el ministro de Industria, Turismo y Comercio y
actúa como vicepresidente el secretario de Estado de Turismo. La Comisión
Ejecutiva del Consejo es presidida por el secretario de Estado de Turismo y de
ella forman parte, dado su carácter eminentemente técnico y de estudio, dieci-
séis miembros, de los que ocho serán representantes de las administraciones
públicas y el resto del sector turístico empresarial y de las asociaciones empresa-
riales.
El consejo tiene entre sus funciones principales emitir informes preceptivos
sobre los planes estatales de fomento del sector; proponer medidas e iniciativas
destinadas a la mejora de la promoción turística exterior, la investigación turís-
tica y la optimización de la cooperación pública y privada; asesorar a la Secretaría
de Estado de Turismo, impulsar la coordinación entre la iniciativa pública y pri-
vada en materia de turismo.
En definitiva, se trata de la creación de un foro de diálogo, participación y cola-
boración de todas las administraciones, instituciones y subsectores implicados en
el turismo, en relación con los temas que les afectan, impulsando la colaboración
entre la iniciativa pública y privada en materia de turismo que estarán represen-
tados de manera paritaria en cada uno de sus órganos.
5. La organización administrativa de
las comunidades autónomas
5.1. La Administración turística de las CC. AA.: diferentes modelos y

organizaciones para el turismo del siglo XXI
«La Misión sugiere que el Gobierno considere también la manera de colocar

el turismo en un lugar más preeminente dentro de la Administración, y de incluir
sus temas en el centro de las decisiones económicas.» Debemos señalar que estas
manifestaciones que realizaba el Banco Mundial, en otro tiempo histórico –se hicie-
ron en el año 1962–, todavía hoy, probablemente, podrían ser tomadas en con-
sideración. Un estudio comparativo de la organización administrativa del turis-
mo en las CC. AA. puede resolver las dudas que hace más de cuarenta años se plan-
teaba el Banco Mundial.
Después de la lectura de esta vieja recomendación del Banco Mundial y en fun-
ción del tratamiento que tiene actualmente el turismo en la organización políti-
ca administrativa de las CC. AA., es necesario considerar los niveles competen-
ciales que en materia turística tienen las CC. AA., en función del artículo 148.1.18
de la Constitución española y de sus respectivos estatutos de autonomía, y así poder
analizar las diferentes fórmulas utilizadas, a la vez que se organiza el turismo del
siglo XXI, un turismo que es competencia exclusiva de estos entes.
Desde un punto de vista administrativo, se puede realizar un doble análi-
sis. El primero está relacionado con el nivel atribuido al órgano administrati-
vo competente en la materia y su correspondiente estructura interna. El segun-
do, en función del órgano y del sector de la Administración en la que podemos
ubicarla.
Asimismo, la propia denominación específica o no concedida a estos organis-
mos puede ser ya indicativo de la mayor o menor preeminencia que se da a la mate-
ria turística en cada una de las diecisiete CC. AA.
5.1.1. En función del nivel atribuido al órgano
El análisis desde un punto de vista administrativo, según el nivel atribuido al

órgano competente, revela los siguientes aspectos:
1) Consejería. Las CC. AA. de las Islas Baleares, Islas Canarias y Comunidad
Valenciana atribuyen en exclusiva el máximo nivel al órgano administra-
tivo encargado del turismo. Hay que decir que la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares fue la primera que, en los primeros años del desarro-
llo autonómico, atribuyó, bajo la denominación de Consejería de Turismo,
este nivel competencial al turismo.
2) Subconsejería. Esta situación se da sólo en la Comunidad Autónoma de
Aragón y atribuye el nivel de subconsejería al órgano administrativo res-
ponsable del turismo dentro de la Consejería de Industria, Comercio y
Turismo.
3) Secretaría General de Turismo. Ésta es la situación de la Comunidad
Autónoma de Galicia, en la que se encuentra la Secretaría General de
Turismo dentro de la Consejería de Cultura y Turismo.
4) Dirección General exclusiva. Se trata de la situación más común en el
resto de CC. AA. No obstante, habrá que considerar algunas variables:
a) CC. AA. con una única Dirección General de Turismo. En este apar-
tado se encuentra un total de nueve comunidades: Aragón, Asturias,
Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, La Rioja, Madrid y
Navarra.
b) CC. AA. en las que existe más de una Dirección General de Turismo:
• La Consejería de Turismo, Comercio y Deportes de Andalucía com-
porta tres direcciones generales: La Dirección General de Planificación
y Ordenación, La Dirección General de Promoción y Comercialización
y La Dirección General de de Calidad, Innovación y Prospectiva.
• La Consejería de Turismo de las Islas Baleares comporta dos direccio-
nes generales; La Dirección General de Promoción Turística y La
Dirección General de Ordenación y Planificación.
• La Consejería de Turismo de las Islas Canarias comporta, además de
una Subconsejería de Turismo, dos direcciones generales: La Dirección
General de de Infraestructura Turística y La Dirección General de de
Ordenación y Promoción.
• La Consejería de Industria e Innovación del País Vasco comporta
dos direcciones generales: La Dirección General de de Promoción y
Comercialización y La Dirección General de de Administración
Turística y Competitividad.
c) CC. AA. en las que las funciones de la Dirección General son asu-
midas por otros órganos administrativos:
• En Galicia, la Secretaría General de Turismo ejerce las mencionadas fun-

ciones con rango de Dirección General.
• En la Comunidad Valenciana, la Secretaría Autonómica de Turismo y la
Agencia Valenciana de Turismo comparten las funciones propias de la
Dirección General.
5) Dirección General no exclusiva. Se encuentra en este grupo la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha, bajo la denominación de Dirección
General de Turismo y Artesanía.
5.1.2. En función del sector de la Administración donde se ubica
En este sentido hay que destacar la siguiente clasificación:

1) Consejerías o departamentos con competencias exclusivamente turísti-
cas. Este caso se da en las CC. AA. de las Islas Baleares, las Islas Canarias y
la Comunidad Valenciana.
2) Consejerías con variedad de denominaciones y competencias. En este
apartado será necesario considerar las diferentes variantes que se pueden
plantear, así como el mayor o menor énfasis que se otorga al turismo en
la denominación de la consejería.
a) Consejerías con doble competencia. Es el caso de las CC. AA. de Asturias,
Castilla y León, Extremadura, Galicia, Murcia y Navarra. La denomina-
ción de la consejería es, en todos los casos, idéntica: Cultura y Turismo,
lo que constituye una verdadera declaración de principios de la impor-
tancia del turismo en estas comunidades y del vínculo significativo
con otros sectores.
b) Consejerías con triple competencia. Éste es el caso que se da en las
siguientes CC. AA.: Andalucía, Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha
y La Rioja. En este último caso se debe alguna matización:
• En las CC. AA. de Cantabria y Castilla-La Mancha, se continúa vin-
culando el turismo con la cultura, aunque añadiendo, en el caso de
Cantabria, en último lugar el deporte y, en el caso de Castilla-La
Mancha, la artesanía. En ambos casos el turismo queda en un segun-
do nivel en la denominación del órgano administrativo con compe-
tencias turísticas.
• En las CC. AA. de Andalucía y La Rioja, con una denominación sus-
tancialmente diferente, se da al turismo la denominación de la pro-
pia consejería y tienen como denominación concreta las de Consejería

de Turismo, Comercio y Deportes y Consejería de Turismo, Medio
Ambiente y Política Territorial, respectivamente.
• En la Comunidad Autónoma de Aragón, aunque con la denomina-
ción de Consejería de Industria, Comercio y Turismo, no se da dema-
siada preeminencia al turismo, y ello se compensa de manera sufi-
ciente al otorgar el turismo una subconsejería.
3) Consejerías sin ninguna referencia expresa al turismo. En este caso se
encuentran las CC. AA. de Cataluña, Madrid y País Vasco, donde no se ha
considerado la oportunidad de dar al turismo el nombre de ninguna con-
sejería, aunque las competencias se encuentran integradas en la Consejería
de Innovación, Universidades y Empresa, Consejería de Economía y
Hacienda, Industria y Consejería de Innovación, respectivamente.
El turismo en las CC. AA.
C. A. ANDALUCÍA C. A. ISLAS BALEARES

JUNTA DE ANDALUCÍA Consejería de Turismo
Consejería de Turismo, Comercio y Deportes Dirección General de Promoción Turística Dirección
Dirección General de Planificación y Ordenación. General de Ordenación y Planificación.
Dirección General de Promoción y Comercialización. Disponible en: <http://www.caib.es>.
Dirección General de Calidad, Innovación y Pr. C/ de Montenegro, 5. 07012 Palma
Disponible en: <http://www.juntadeandalucia.es/>. Tel.: 971 176 191
Avda. Juan Antonio de Vizarrón, s/n. Edif. Torretriana,
Isla de la Cartuja. 41092 Sevilla
Tel.: 955 065 100
C. A. ARAGÓN C. A. ISLAS CANARIAS Consejería de Turismo

Consejería de Industria, Comercio y Turismo Viceconsejería de Turismo.Dirección General de
Viceconsejería de Turismo Infraestructura Turística.Dirección General de
Dirección General de Disponible en: Ordenación y Promoción.
<http://alba.aragon.es>. Edificio Pignatelli Disponible en: <http://www.gobcan.es/turismo/>.
P.º María Agustín, 36. 50071 Zaragoza C/ León y Castillo, 200. Edf. Servicios Múltiples III 6.ª
Tel.: 976 714 000 35071 Las Palmas de Gran Canarias.
Tel.: 928 899 562/899 563
C. A. PRINCIPADO DE ASTURIAS C. A. CANTABRIA

Consejería de Cultura y Turismo Consejería de Cultura, Turismo y Deportes Dirección
Dirección General de Turismo. Disponible en: General de Turismo. Disponible en:
<http://www.asturias.es>. <http://www.gobcantabria.es>.
C/ Eduardo Herrera «Herrerita» Edificio Buenavista Pasaje de Peña, 2 1.ª planta. 39008 Santander
Tel.: 985 105 500 Tel.: 942 207 458/9
C. A. CASTILLA LA MANCHA C. A. MADRID

Consejería de Cultura, Turismo y Artesanía Consejería de Economía y Hacienda
Dirección General de Turismo y Artesanía Dirección General de Turismo
<http://www.jccm.es>. Trinidad 8, 45071 Toledo <http://www.madrid.org>.
Tel.: 925 26 74 00 C/ Príncipe de Vergara, 132, 5.ª planta. 28002 Madrid
Tel.: 915 802 304
C. A. CASTILLA Y LEÓN C. A. REGIÓN DE MURCIA

Consejería de Cultura y Turismo Consejería de Cultura y Turismo
Dirección General de Turismo. Disponible en: Dirección General de Promoción Turística Dirección
<http://www.jcyl.es/>. General de Infraestructuras de Turismo. Disponible en:
Avda. Monasterio de Nuestra Señora de <http://www.carm.es>.
Prado, s/n. 47014 Valladolid Palacio González Campuzano.
Tel.: 983 411 800 Pl. del Romea, 4. 30071 Murcia. Tel: 968 375 134/33
C. A. CATALUÑA GENERALITAT DE CATALUÑA C. A. NAVARRA

Departamento de Innovación, Universidades y Departamento de Cultura y Turismo Dirección General de
Empresa Turismo. Disponible en:
Secretaría de Comercio y Turismo Dirección General <http://www.navarra.es>. C/ Navarrería, 39.
de Turismo. 31001 PAMPLONA Tel.: 848 424 601
Disponible en: <http://www.gencat.cat>.
Paseo de Gracia, 105 (Torre Muñoz) 08008 Barcelona
Tel.: 934 849 500
C. A. EXTREMADURA JUNTA DE EXTREMADURA C. A. PAÍS VASCO

Consejería de Cultura y Turismo Dirección Consejería de Industria e Innovación. Dirección
General de Turismo General de Promoción y Comercialización. Dirección
<http://www.juntaex.es>. General de Administración Turística y Competitividad
C/ Santa Eulalia, 30. 06800 Mérida <http://www.euskadi.net/>.
Tel.: 924 008 343 C/ Donostia-San Sebastián, 1
01010 Vitoria-Gasteiz (Álava) Tel.: 012
C. A. GALICIA XUNTA DE GALICIA C. A. VALENCIA Generalitat Valenciana

Consejería de Cultura y Turismo. Consejería de Turismo. Secretaría Autonómica de Turismo
Secretaría General de Turismo. Agencia Valenciana de Turismo.
Disponible en: <http://www.xunta.es/>. Disponible en: <http://www.gva.es>.
C/ San Caetano, s/n 15781 Santiago de Compostela Avda. Aragón, 30. Plantas 8.ª y 9.ª del Edificio Europa
Tel.: 981 544 803 46021. Valencia
Tel.: 963 986 000
C. A. LA RIOJA
Consejería de Turismo, Medio Ambiente
y Política Territorial. Dirección General de Turismo
<http://www.larioja.org>.
Prado Viejo, 62 bis. 26071 Logroño. Tel.: 941 291 792
Fuente: Elaboración propia
5.2. La organización del turismo en Cataluña
La organización del turismo en Cataluña ha producido en los últimos años

cambios importantes con el objetivo de racionalizar el funcionamiento de los
departamentos de la Generalitat de Cataluña. Es esta línea de racionalización en
la que se plantea el actual Decreto 200/2007, de 17 de septiembre, de Reestruc-
turación del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa7.
Mediante el Decreto 421/2006, de 28 de noviembre, de Creación, Deno-
minación y Determinación del Ámbito de Competencia de los Departamentos de
la Generalitat de Cataluña se creó el Departamento de Innovación, Universidades
y Empresa y se determinaron sus competencias8.
El Decreto 571/2006, de 19 de diciembre, estableció la estructura básica de este
Departamento9 y es a partir del Decreto 200/2007 cuando se produjo el desplie-
gue en su totalidad con el objetivo de poder desarrollar las competencias asigna-
das y buscando, a la vez, una prestación de servicios más eficaz y eficiente.
Este Departamento (DIUE), con una multiplicidad de competencias y una
nueva organización, se justifica tal como queda reflejado en la propia web del DIUE,
consultado el 21/08/2009, por:
«[...] El proceso de globalización y cambio tecnológico ha supuesto la aparición de un

nuevo escenario económico a nivel mundial con unas reglas de juego diferentes. Con
el fin de afrontar los retos que se presentan ahora y potenciar la adaptación de la eco-
nomía catalana al nuevo entorno, el Gobierno crea el Departamento de Innovación,
Universidades y Empresa (DIUE) [...]».
El turismo, como tal competencia, se organiza en el DIUE, en su ámbito de

actuación a partir de la siguiente estructura y organización:
1) Consejería de Innovación, Universidades y Empresa

a) Secretaría de Comercio y Turismo. Se configura como secretaría secto-
rial, de conformidad con lo que establece el artículo 11 de la Ley
13/1989, de 14 de diciembre, de Organización, Procedimiento y Régimen
7. Publicado en el DOGC, n.º 4967, de 13/09/2007

8. Publicado en el DOGC n.º 4771, de 29/11/2006
Jurídico de la Administración de la Generalitat de Cataluña, y se estruc-

tura en los siguientes órganos:
• la Dirección General de Comercio,
• la Dirección General de Turismo (DGT).
La DGT se estructura en los órganos y el área funcional siguientes:
• la Subdirección General de Ordenación Turística,
• la Subdirección General de Programación Turística,
• el Observatorio de Turismo de Cataluña.
Funciones de la Dirección General de Turismo

1) Ejecutar las políticas turísticas de acuerdo con las directrices fijadas por el Gobierno
de la Generalitat de Cataluña.
2) Elaborar propuestas sobre actuaciones en materia de turismo.
3) Dar apoyo y asesoramiento técnico a los órganos superiores del Departamento.
4) Planificar la actividad turística de manera que sea equilibrada y sostenible.
5) Ordenar las actividades turísticas, las empresas y los establecimientos dentro del
ámbito competencial del Departamento.
6) Planificar y dirigir las actuaciones que garanticen la aplicación de la normativa
turística.
7) Diseñar y coordinar las actuaciones relacionadas con el fomento de la competi-
tividad turística y la calidad de los productos turísticos de Cataluña.
8) Diseñar y coordinar las actuaciones relacionadas con la formación del sector
turístico.
9) Dirigir las actuaciones relativas al análisis y el estudio del sector del turismo.
10) Mantener relaciones y coordinar actuaciones con organismos y entidades públi-
cas y privadas dedicadas al turismo.
11) Diseñar y coordinar la ayuda a los entes locales para el fomento y la dinamiza-
ción turística.
12) Coordinar y gestionar la información turística.
13) Ejercer la potestad inspectora, sancionadora y autorización de establecimientos,
empresas y actividades turísticas regladas.
14) Integrar los productos y servicios de interés turístico en la planificación y progra-
mación turística que determine la Dirección General en el ejercicio de las funcio-
nes descritas.
15) Resolver los recursos contra actos o resoluciones dictados por órganos jerárqui-
camente inferiores y por los directores de los servicios territoriales.
16) Impulsar, diseñar y coordinar la participación y adecuación de las actuaciones en
el ámbito estatal e internacional que puedan incidir en la materia turística com-
petencia de la Generalitat de Cataluña.
Por otra parte, el Consorcio de Turismo de Cataluña se encuentra vinculado

al Departamento de Innovación, Universidades y Empresa mediante la Secretaría
de Comercio y Turismo. Debemos señalar, sin embargo, que la aprobación de la
Ley 15/2007, del 5 de diciembre, de la Agencia Catalana de Turismo10, ha supues-
to la sustitución del consorcio por la Agencia Catalana de Turismo. La voluntad
de la nueva agencia es ofrecer un modelo de gestión de promoción turística con
una mayor participación del sector privado.
La creación del nuevo ente es una actuación contemplada en el Plan de
Gobierno de la Generalitat y es, a la vez, una de las acciones más destacadas con-
templadas en el Plan Estratégico de Turismo de Cataluña 2005-2010. El nuevo ente
da respuesta a una de las históricas peticiones del sector empresarial manifestada
en el II Congreso de Turismo de Cataluña.
El Departamento de Innovación, Universidades y Empresa se estructura terri-

torialmente de la manera siguiente:
1) Los Servicios Territoriales en Gerona. Ámbito territorial: comarcas del
Alt Empordà, el Baix Empordà, la Garrotxa, el Gironès, el Pla de l’Estany,
el Ripollès y la Selva.
2) Los Servicios Territoriales en Lérida. Ámbito territorial: comarcas de
Les Garrigues, la Noguera, el Plà d’Urgell, la Segarra, el Segrià y el Urgell.
3) Los Servicios Territoriales en Tarragona. Ámbito territorial: comarcas
del Alt Camp, el Baix Camp, el Baix Penedès, la Conca de Barberà, el Priorat
y el Tarragonès.
4) Los Servicios Territoriales en las Tierras del Ebro. Ámbito territorial:
comarcas del Baix Ebre, el Montsià, la Terra Alta y la Ribera d’Ebre.
5) Los Servicios Territoriales en la Cataluña Central. Ámbito territorial:
comarcas de la Anoia, el Bages, el Berguedà, Osona y el Solsonès.
6) Los Servicios Territoriales en el Alto Pirineo y Arán. Ámbito terri-
torial: comarcas del Val d’Arán, la Alta Ribagorça, el Alt Urgell, la Cerdanya,
el Pallars Jussà y el Pallars Sobirà.
7) Los Servicios Territoriales en Barcelona. Ámbito territorial: comarcas del
Alt Penedès, el Baix Llobregat, el Barcelonès, el Garraf, el Maresme, el
Vallès Occidental y el Vallès Oriental.

Los servicios territoriales del DIUnión Europea se asimilan orgánicamente a

la subdirección general.
5.3. La Administración institucional autonómica.

Órganos institucionales de cooperación y coordinación
La aparición de nuevos modos de gestión turística se ha caracterizado por la

introducción de elementos propios de la gestión privada (Martín-Retortillo, 1996).
Esta utilización de personalizaciones instrumentales por parte de la Administración
turística es lo que se suele señalar dentro de las fórmulas de huida del derecho admi-
nistrativo.
Para Martín-Retortillo (1996), la distinción absoluta entre el derecho públi-
co y el derecho privado en nuestra ordenación se está suavizando, incluso des-
apareciendo en algunos ámbitos. Estos fenómenos clásicos de interrelación, pro-
piciados por el intervencionismo público en las esferas sociales y económicas, están
provocando un fenómeno creciente de relativización de los modos jurídicos tra-
dicionales del siglo XIX. Por otra parte, el mencionado fenómeno ha sido auspi-
ciado por el derecho comunitario europeo, en el que las normas se aplican de mane-
ra uniforme a sistemas jurídicos muy variados y, consecuentemente, prescinden
de los modos jurídicos establecidos por cada uno de los derechos nacionales sin-
gulares.
Las CC. AA., siguiendo el ejemplo de la Administración estatal, han tendido
a aplicar fórmulas que, vinculadas al ordenamiento privado, les ofrecen una
mayor libertad de actuación y, teóricamente, mayores posibilidades de adaptación
a las cambiantes circunstancias de la actividad turística (Tudela, 2000). Dentro de
este entramado de fórmulas, que ya de por sí son variadas, hay que señalar las
siguientes: la creación de entidades públicas empresariales (sociedades mercan-
tiles) y de derecho público sujetas al derecho privado, con diferentes denomina-
ciones (institutos, agencias o consorcios).
La mayoría de estas entidades tienen como objetivo fundamental y exclusi-
vo la promoción y el fomento del turismo de la comunidad autónoma; el fomen-
to de la comercialización, mediante diferentes medios y actividades; la gestión e
impulso de servicios turísticos; etcétera.
Empresas públicas
Desde la perspectiva de las empresas públicas más destacadas, hay que mencionar las
siguientes: en Andalucía, Turismo Andaluz, Sociedad Anónima; en Asturias, Sociedad
Regional de Turismo, S. A.; en Canarias, Promotur Turismo Canarias S. A.; en Cantabria,
CANTUR Sociedad Regional Cántabra de Promoción Turística, S. A.; en Castilla y León,
Sociedad de Promoción de Turismo de Castilla y León, S. A.; en Extremadura, TUREX-
TREMADURA, Sociedad de Fomento de la Industria del Turismo, Ocio y Tiempo Libre
de Extremadura S. A. U.; en Galicia, TURGALICIA Sociedad de Promoción Turística de
Galicia S. A.; en La Rioja, La Rioja Turismo, S. A. U.; en Madrid, Sociedad Pública
Turismo Madrid, S. A., y en la Región de Murcia, Murcia Turística, S. A.
Por otra parte, algunas CC. AA. han optado en este caso por la creación de enti-
dades de derecho público bajo diferentes denominaciones y fórmulas. Éste es el
caso de las Islas Baleares, con el Instituto Balear de Turismo (IBATUR), Castilla-
La Mancha y su Instituto de Promoción Turística, Cataluña y la Agencia Catalana
de Turismo (ACT) o Valencia y la Agencia Valenciana de Turismo.
Las CC. AA. de Aragón, Navarra y País Vasco no han utilizado esta fórmula
para llevar a cabo su promoción y fomento del turismo, por lo que este objetivo
queda integrado en su estructura administrativa clásica.
Administración institucional autonómica
C. A. ANDALUCÍA JUNTA DE ANDALUCÍA C. A. PRINCIPADO DE ASTURIAS

Consejería de Turismo, Comercio y Deportes Consejería de Cultura y Turismo Dirección General de
Turismo Andaluz S. A. Disponible en: Turismo,
<http://www.andalucia.org/>. Sociedad Regional de Turismo del Principado de
C/ Compañía, 40. 29008 Málaga. Asturias SAU. http://www.infoasturias.com/
Tel.: 951 299 300 Parque Tecnológico de Asturias Centroelena, 2
33428 Lanera (Asturias) Tel.: 985 277 870
C. A. ARAGÓN C. A. ISLAS BALEARES

Consejería de Industria, Comercio y Turismo Consejería de Turismo Instituto Balear de Turismo
Viceconsejería de Turismo IBATUR
Dirección General de Turismo. <http://www.caib.es>. C/ de Montenegro, 5
Disponible en: 07012 Palma
<http://www.turismodearagon.com/web/home.asp>. Tel.: 971 176 191
Edificio Pignatelli. P.º María Agustín, 36
50071 Zaragoza
Tel.: 976 714 000
C. A. ISLAS CANARIAS Consejería de Turismo C. A. EXTREMADURA JUNTA DE EXTREMADURA

Viceconsejería de Turismo Consejería de Cultura y Turismo TUREXTREMADURA
PROMOTUR Turismo Canarias S. A.-PROMOTOR. Sociedad de Fomento de la Industria del
Disponible en: <http://www.turismodecanarias.com/>. Turismo, Ocio y Tiempo Libre de Extremadura S. A. U.
C/ León y Castillo, 200. Edf. Servicios Múltiples III, 6.ª. Disponible en: <http://www.extremadura.com/turismo>
35071 Las Palmas de Gran Canaria. Avda. de Extremadura, 5B. 06800. Mérida (Badajoz)
Tel.: 928 899 562/563 Tel.: 924 304 607
C. A. CANTABRIA C. A. GALICIA
Consejería de Cultura, Turismo y Deportes. XUNTA DE GALICIA
CANTUR, S. A. Consejería de Cultura y Turismo. Sociedad de Imagen y
Disponible en: <http://www.cantur.com>. Promoción Turística de Galicia, TURGALICIA, S. A.
Paseo de Pereda, 32. 39004 Santander (Cantabria) Disponible en: <http://www.turgalicia.es>.
Tel.: 942 318 950 Carretera Santiago-Noia, km 3. Barcia.
15896 Santiago de Compostela (La Coruña).
Tel.: 981 542 500
C. A. CASTILLA-LA MANCHA C. A. LA RIOJA

Consejería de Cultura, Turismo y Artesanía Instituto de Consejería de Turismo, Medio Ambiente y
Promoción Turística. Política Territorial. La Rioja Turismo, SAU.
Disponible en: <http://www.iptclm.es>. Disponible en: <http://www.lariojaturismo.com>
Avda. Monasterio de Nuestra Señora de Prado, s/n. C/ San Millán, 25. Edificio Riojaforum.
47014 Valladolid 26004 Logroño
Tel.: 983 411 800 Tel.: 941 287 354
C. A. CASTILLA LEÓN C. A. MADRID

Consejería de Cultura y Turismo Consejería de Economía y Hacienda Sociedad Pública
SOTUR S.A. Sociedad de Promoción del Turismo Madrid, S. A.
Turismo de Castilla y León. Disponible en: <http://www.turismomadrid.es/>.
Disponible en: <http://www.turismocastillayleon.com/cm/> Pl. Independencia, 6, 3.ª planta.
Avda. Monasterio de Nuestra Señora de Prado, s/n. 28001 Madrid
47014 Valladolid Tel.: 912 767 200
Tel.: 983 411 800
C. A. CATALUÑA C. A. REGIÓN DE MURCIA

Generalitat de Cataluña Consejería de Cultura y Turismo
Departamento de Innovación, Universidades y Región de Murcia Turística, S. A.
Empresa. Agencia Catalana de Turismo. Disponible en: <http://www.murciaturistica.es/es/
Disponible en: <http://www.gencat.cat>. turismo.inicio>.
Paseo de Gracia, 105 (Torre Muñoz) Palacio González Campuzano. Pl. del Romea, 4.
08008 Barcelona 30071 Murcia. Tel.: 968 375 134/133
Tel.: 934 849 500
C. A. NAVARRA C. A. VALENCIA Generalitat Valenciana Consejería

Departamento de Cultura y Turismo de Turismo
Reino de Navarra. Disponible en: Agencia Valenciana de Turismo.
<http://www.turismo.navarra.es/esp/home/>. Disponible en:
C/ Navarrería, 39. <http://www.comunitatvalenciana.com/>
31001 Pamplona Avda. Aragón, 30. Plantas 8.ª y 9.ª del Edificio Europa.
Tel.: 848 424 601 46021 Valencia
Tel.: 963 986 000
C. A. PAÍS VASCO
Consejería de Industria e Innovación Dirección General
de Promoción y Comercialización
Dirección General de Administración Turística y
Competitividad.
Disponible en: <http://www.euskadi.net/>.
C/ Donostia-San Sebastián, 1.
01010 Vitoria-Gasteiz (Álava). Tel.: 012
Fuente: Elaboración propia
6. La Administración local y el turismo
La Administración local es una de las administraciones públicas territoriales a

las que hace referencia el artículo 2 de la Ley 20/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administ
rativo Común (LRJPAC). Se trata de una administración descentralizada por cuan-
to implica la asignación de competencias a personas jurídicas, es decir, a entes cuya
existencia se basa, precisamente, en la justificación y la conveniencia de que los pro-
pios integrantes de la comunidad territorial asentada dentro de los límites estata-
les se administren y participen mediante sus representantes en las tareas colectivas
de trascendencia primaria para la comunidad a la que pertenecen.
La Administración local, o los entes locales, son Administración pública y, por
consiguiente, disfrutan de las prerrogativas del poder público: pueden crear, en
el ejercicio de potestades administrativas que les atribuye el ordenamiento jurí-
dico, derechos y deberes para los ciudadanos con los que se relacionan y hacer-
los cumplir de manera coactiva.
La importancia de estos tipos de Administración es tal que se sitúa, incluso,
dentro de los parámetros de constitucionalidad, ya que la Constitución españo-
la hace referencia a los artículos 137, 140 y 141 con el fin de garantizar la gestión
autónoma de sus respectivos intereses por los municipios y provincias, es decir,
por los entes más básicos que conforman la denominada Administración local.
Y así lo refleja el artículo 137, cuando define:
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las comuni-

dades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades disfrutarán de autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses.
Por otra parte, aunque en ningún artículo de la Constitución se define de

manera expresa que incumbe al Estado la legislación básica del régimen local, la
reserva de esta función se deduce del propio artículo 149.1.18 de la Constitución,
que asigna al Estado el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las admi-
nistraciones. Ello supone, además, que las CC. AA. a las que les corresponden los
desarrollos legislativo y reglamentario hagan que éstos sean compatibles con el
respeto a las autonomías municipal y provincial, es decir, pueden tener leyes de
régimen local, como es el caso de Cataluña o Andalucía, entre otras.
El municipio es el ente local por excelencia, aunque existen otras entidades
locales que comparten en algunos casos competencias y territorio. Hay que dis-
tinguir entre los entes locales necesarios (que existen y deben existir en todo el
territorio español, y que son el municipio, la provincia y las islas) y los entes
locales potestativos (que pueden o no existir, como las entidades supramunici-
pales, las comarcas, las áreas metropolitanas y las mancomunidades).
La norma básica en materia local es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Régimen Local11, reformada en alguna ocasión, que constituye
la legislación prioritaria en la materia. Además, ha sido cumplido el encargo en
ella dispuesto al aprobarse el texto refundido, por el que se aprueban las dispo-
siciones vigentes en materia de régimen local12. Así, nos encontramos con una
reforma de 1999 muy importante, como es la Ley de Modernización
de la Vida Local, del 2003.
Las competencias a favor de los municipios más habituales se encuentran
definidas en los artículos 25 a 28 de la LRBRL y quedan establecidas de manera
11. En lo sucesivo LRBRL

12. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril
general para todos los municipios españoles. La única diferenciación que estable-
ce la mencionada Ley se encuentra en el conjunto de servicios de prestación obli-
gatoria, artículo 26, que está estructurado por tramos de población.
Por otra parte, las singularidades también se pueden encontrar en la norma-
tiva autonómica, ya que la propia Ley, en su artículo 30, faculta a las CC. AA. para
constituir regímenes municipales especiales cuando concurren determinadas cir-
cunstancias y una de ellas es el predominio en su término municipal de las acti-
vidades turísticas.
De acuerdo con esta previsión legal, las diferentes legislaciones turísticas han
intentado resolver tres cuestiones en relación con el estatuto jurídico de esta
tipología municipal: qué requisitos se toman en consideración para declarar a un
municipio como turístico, qué procedimiento se debe seguir para la declaración
de municipio turístico y cuáles son las consecuencias de esta declaración.
Estructura de la Administración local
Entidades locales territoriales a) Municipio

de existencia obligatoria b) Provincia
c) Isla, en los archipiélagos balear y canario
Entidades locales territoriales a) Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal,

de existencia facultativa instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas
(art. 45 de la LRBRL).
b) Las comarcas u otras entidades que agrupan varios municipios,
instituidas por las comunidades autónomas de conformidad con la
LRBRL y los respectivos estatutos de autonomía.
c) Las entidades metropolitanas.
d) Las mancomunidades de municipios.
Regímenes especiales con respecto a) Consejo abierto (art. 29 de la LRBRL).

al municipio b) Municipios pequeños o de carácter rural (art. 30).
Regímenes especiales con respecto a) Álava.

a la provincia b) Guipúzcoa.
c) Vizcaya.
d) Comunidades autónomas uniprovinciales y Foral de Navarra.
e) Canarias.
f) Baleares.
Fuente: elaboración propia
Diferencias entre CC. AA.

Existen grandes diferencias entre las CC. AA. en el tratamiento que éstas dan en sus
legislaciones al concepto de municipio turístico: unas comunidades dedican varios
artículos, con detalle, a este término, como Cataluña (artículos 18 a 22, de la Ley
13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña); otras, sólo ofrecen unas sugeren-
cias; en algunas, como Madrid (Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del
Turismo), apenas se hace referencia al concepto de zona turística saturada; y en casos
como el de La Rioja (Ley 2/2001, de 31 de mayo, de Ordenación del Turismo) no se
contemplan estos términos.
6.1. La autonomía local y el turismo
Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las enti-

dades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públi-
cos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus
habitantes.
Sin embargo, para que exista una autonomía real, es necesario que se garan-
tice la suficiencia financiera que enmarca y define las posibilidades reales de
autonomía local, ya que, sin medios económicos, este principio de autonomía se
queda en una mera declaración formal.
Desde la aprobación de la Constitución de 1978 y del vigente Estatuto de
Autonomía de Cataluña del 2006, el Estado español sólo conserva algunas com-
petencias residuales en turismo, debido al carácter transversal de esta actividad
económica.
Por ello, resulta bastante evidente que, tratándose de una actividad económi-
ca y produciéndose en un territorio que proporciona recursos y atractivos al turis-
ta o visitante, sea la Administración local, mediante la intervención del
Ayuntamiento o entidades locales, a quienes les corresponde de manera especial
la materia turística, la que responda, atienda o satisfaga las necesidades de turis-
tas o visitantes. Esta atribución de competencias a los municipios es consecuen-
cia directa del reconocimiento constitucional de la autonomía municipal para la
gestión de intereses que le son propios13. La Ley de Bases de Régimen Local inclu-
13. Art. 137 y 140 de la Constitución española

ye el turismo entre las competencias que corresponden a los municipios, com-

petencia que deberán ejercer «en los términos de la legislación del Estado y de las
comunidades autónomas14».
Por otra parte, la misma Ley de Bases de Régimen Local define toda una serie
de servicios que, en cualquier caso, se configuran como un deber para determi-
nadas administraciones locales. En estos casos, los ayuntamientos, en función del
número de habitantes censados en su término municipal, habrán de prestar deter-
minados servicios de manera obligatoria, con independencia del número de turis-
tas que «circunstancialmente» se alojan en su término municipal durante un
determinado periodo de tiempo15. Hay que señalar que la mayoría de estos ser-
vicios públicos municipales se encuentran dimensionados en función de sus
habitantes y que la gran mayoría de éstos afectan directa o indirectamente al
turismo, lo que a veces genera graves problemas para el cumplimiento de estos
deberes, así como para su financiación16.
Sin embargo, las mismas leyes de ordenación del turismo de las diferentes
comunidades autónomas definen, al mismo tiempo, las competencias de las
administraciones locales en materia de turismo, tratándose de disposiciones sec-
toriales. Son las encargadas de concretar las funciones que deben ser desplega-
das por los municipios dentro del campo del turismo. Estas leyes definen las
funciones que se deben desarrollar por los municipios, que se pueden resumir
en: la política de promoción de los recursos turísticos del municipio, así como
el fomento de actividades turísticas en éste; la protección y conservación de sus
recursos turísticos; el otorgamiento de licencias municipales relacionadas con las
empresas turísticas; las infraestructuras turísticas de carácter local; la gestión de
los servicios públicos relacionados con el turismo; la información turística; la par-
ticipación en el procedimiento de elaboración y ejecución de los instrumentos
autonómicos de planificación turística que afecten a su término municipal; la
intervención activa en la declaración de municipio turístico o de fiesta de inte-
rés turístico; etcétera.
El artículo 171, del vigente Estatuto, define el turismo como competencia
exclusiva de la Generalitat y contempla las materias propias de este ámbito com-
petencial. En este mismo sentido lo contemplaba la Ley 13/2002, de 21 de junio,
14. Art.25
15. Art. 26, de la Ley
16. Congreso de Turismo de Cataluña, 2004
de Turismo de Cataluña y todas las actuaciones llevadas a cabo por el Gobierno

de la Generalitat de Cataluña desde 1980.
En el periodo anterior a la etapa autonómica, y con la Generalitat provisio-
nal, la materia turística se integró en el Departamento de Presidencia, con la cre-
ación de la Dirección General de Turismo, y ejercía las competencias turísticas un
departamento que ya en los inicios no contempló el turismo como denomina-
ción propia de éste.
En el ejercicio propio de estas competencias, el Gobierno de la Generalitat de
Cataluña ha producido varias estructuras u organizaciones, desde 1980 hasta
hoy. Debemos señalar que en ningún caso los diferentes gobiernos se plantearon
la creación de un Departamento de Turismo, en el que se depositaran las com-
petencias exclusivas que sobre la materia tiene la Generalitat de Cataluña.
Esto es así desde los inicios, con la creación del Departamento de Comercio
y Turismo (1980), transformado con posterioridad en el nuevo Departamento
de Comercio, Consumo y Turismo, hasta su desaparición (1996) y transformación
en el Departamento de Industria, Comercio y Turismo, o desde los cambios polí-
ticos producidos en Cataluña (2003), con el Departamento de Comercio, Turismo
y Consumo y el Departamento de Economía, hasta hoy, cuando encontramos la
materia turística dentro de un nuevo departamento que ni siquiera contempla en
su denominación esta materia, el Departamento de Innovación, Universidades
y Empresa.
Se trata de una evolución constante de un tema difícil, discutible y a menu-
do objeto de debates generados en el seno de las diferentes administraciones
públicas o privadas vinculadas al sector más importante de la economía catala-
na.
La Administración pública puede definirse como un conjunto de entes públi-
cos y órganos que se enmarcan dentro del poder ejecutivo. De acuerdo con el orde-
namiento jurídico vigente, la realidad político-administrativa española se mani-
fiesta por medio de dos tipos de comunidades ciudadanas y cuentan en cada una
de ellas con sus respectivas administraciones públicas: comunidades territoriales
y comunidades no territoriales que no dan paso a la existencia de la Administración
pública de carácter territorial ni de la Administración de carácter no territorial.
En definitiva, el poder político se dota a lo largo de los años de diferentes ins-
trumentos a la hora de adaptar las administraciones públicas a las necesidades pro-
vocadas por el desarrollo del turismo en cada uno de los territorios, y formaliza
lo que se denomina «política turística», que se materializa en diferentes mode-
los de organización y administración del turismo, así como a la hora de forma-

lizar las diferentes acciones y ejes de la política turística (López Palomeque, 1998).
En el caso de la atribución de competencias en materia turística a la Generalitat
de Cataluña, no hay duda sobre el contenido de éstas y su desarrollo por parte
del Gobierno de la Generalitat de Cataluña en los últimos años.
Las competencias básicas y fundamentales se han desarrollado y la organiza-
ción, ordenación y promoción del turismo se llevan a cabo a partir de disposicio-
nes legislativas, administrativas y diferentes instrumentos que organizan la ges-
tión pública del turismo, tanto con respecto a los aspectos políticos (departa-
mentos, consejerías, concejalías, etcétera, con diferentes denominaciones y
contenidos) como en cuanto a lo que podríamos denominar «promoción del
turismo» (marcas turísticas, organismos públicos de promoción, consorcios turís-
ticos, etcétera).
No resulta razonable asignar a los municipios competencias para la conse-
cución de unos fines sin que, correlativamente, éstos estén dotados de los
medios financieros suficientes. En este sentido, según el artículo 142 de la
Constitución, las haciendas locales deben disponer de los medios suficientes para
el desarrollo de las funciones que el legislador les atribuya e incluso dispone que
estas se nutrirán, además de sus propios tributos, de la participación en los del
Estado y las CC. AA.
El gran problema municipal continúa siendo, hoy por hoy, su escasez de
medios económicos, que se agudiza, aún más si cabe, en los municipios turísti-
cos. De tal manera que, desde hace décadas, la realidad de muchos municipios
turísticos se define a partir de su insuficiencia financiera.
Esta escasez de medios económicos se agudiza en los municipios turísticos, por
lo que éstos se definen por su insuficiencia financiera, ya recogida en el Libro
Blanco del Turismo Español (1990):
«[...] Insuficiencia crónica de financiación [...] insuficiencia financiera de las adminis-

traciones locales en zonas turísticas [...] en este contexto, la financiación de las men-
cionadas instituciones no tiene en consideración la mencionada realidad, lo que pro-
voca la existencia de déficit en las zonas turísticas [...] «.
«[...] 9 un problema básico (...) al que se enfrentan los municipios turísticos se origina
en el hecho de que los costes de infraestructuras de equipamientos y otros servicios deben
realizarse para una población muy superior a la población de derecho de la correspon-
diente en el territorio [...] «.
En este sentido, y casi dos décadas después de este análisis, la situación de los
municipios turísticos parece que no ha cambiado demasiado.
En las normativas más recientes, la declaración de municipio turístico suele
vincularse a tres factores o criterios:
1) La relación entre la población turística y el número de residentes o entre

el número de alojamientos turísticos y el de viviendas de residencia prima-
ria.
En el caso de Cataluña se exige que tanto la media ponderada anual de
población turística como el número de plazas de alojamiento turístico y
de plazas de segunda residencia no sean superiores al número de vecinos.
En todos los casos, estos indicadores plantean problemas de interpreta-
ción y varios inconvenientes vinculados a la población turística y a los
modos de medición; medición de los establecimientos no reglados; agra-
vio entre municipios al considerar el número de turistas como indicador;
la referencia al número de turistas y no a pernoctaciones; etcétera.
2) La existencia de un producto o servicio turístico que genere una gran

afluencia turística.
En este caso, nos encontramos ante un aspecto importante pero poco
contemplado en la mayoría de normativas o, si se hace, sólo de manera muy
vaga o difusa: aquel que recibe en un determinado momento un «núme-
ro significativo de visitantes» sin que se produzca pernoctación o aquel que
recibe una afluencia de visitantes cinco veces superiores a la población, com-
putada a lo largo del año y repartida al menos en más de treinta días; etcé-
tera.
Por lo tanto, resulta imprescindible establecer indicadores con el fin de
evaluar este parámetro, considerando que se puede dar una situación de
municipios con un gran volumen de visitantes, pero concentrado en
momentos puntuales (ferias, conciertos, competiciones deportivas, acon-
tecimientos culturales, etcétera) y que genere serias dudas en el momen-
to de la declaración como municipio turístico.
3) El cumplimiento de parámetros cualitativos: protección del entorno,
programas de calidad en la oferta turística, políticas de promoción turís-
tica del municipio, etcétera.
La Ley de Turismo de Cataluña se refiere a la existencia de lo que deno-
mina «recurso turístico esencial», es decir, aquel que, aislada o conjunta-

mente con otros, tiene la capacidad de generar las corrientes de turismo
más relevantes y contribuye a reforzar la realidad de Cataluña como marca
turística global y a promocionar el país como destino turístico.
Habría que considerar en este apartado la necesidad de contemplar la percep-

ción del desarrollo turístico y la actitud ante éste por parte de la población resi-
dente, que a menudo olvidan administraciones y agentes turísticos públicos o pri-
vados.
El municipio turístico
Requisitos Procedimiento de Pérdida de la condición Consecuencias de
acreditables declaración de municipio turístico la calificación
ANDALUCÍA 1) Afluencia de población Se establecerá La declaración de municipio

(Título II. Capítulo II, turística asitida y número reglamentariamente. turístico podrá dar lugar a
art. 6-8 de la LlOTurAnd de visitantes. la celebración de convenios
12/1999, de 15 de 2) Acreditar la existencia interadministrativos para
diciembre) de oferta turística. compensar la mayor
onerosidad en la prestación
de los servicios.
ARAGÓN 1) Población de hecho, Se establecerá

(Título I. Capítulo III, censo de viviendas, número reglamentariamente, previa La incorporación de
art. 15 de la LlTurAr 6/ plazas turísticas, tramitación de expediente criterios de calidad a la
2003, de 27 de febrero) duplicación de la población administrativo. gestión de las empresas y
de derecho a viviendas los servicios turísticos y el
habitadas. acceso preferente a las
2) Existencia de un medidas de fomento
planeamiento urbanístico: previstas en los planes y
espacio libre, zonas verdes, programas del
etcétera; recursos turísticos. Departamento del
3) Esfuerzo presupuesta- Gobierno de Aragón
rio del municipio. responsable de Turismo.
CANTABRIA 1) Afluencia de visitantes y Se establecerá Los municipios turísticos

(Título IV. Capítulo IV, pernoctaciones. reglamentariamente. estarán específicamente
t. 39 de la LlOrdTurCant 2) Alojamientos turísticos contemplados en el Plan de
5/1999, de 24 de de segunda residencia. Turismo de Cantabria, en
marzo) 3) Acreditar un programa las ayudas que se
de promoción y fomento contemplen y en las
del turismo sostenible. actuaciones de la
Administración autonómica
en materia de
infraestructuras necesarias
para la calidad turística.
CASTILLA-LA MANCHA
(LlOrTurCLM 8/1999, de
26 de mayo)
CASTILLA Y LEÓN
(LlTurCL 10/1997, de 19
de diciembre)
CATALUÑA 1) Afluencia de visitantes y Se establecerá Se produce en los Los municipios turísticos

(Capítulo III, municipios pernoctaciones. reglamentariamente. siguientes supuestos: tienen la condición
turísticos, LlTurCat 13/ 2) Alojamientos turísticos 1) sólo el ayuntamiento prioritaria en el Plan
2002, de 21 de junio) de segunda residencia. interesado, Director de Inversiones
3) Término municipal con 2) no se dan las razones Locales; pueden establecer
recurso turístico esencial. que la motivaron, tributos y recargos
3) el Ayuntamiento no específicos, convenios con
presta servicios mínimos. otras administraciones,
etcétera.
EXTREMADURA
(LlTurEx 2/1997, de 20
de marzo)
GALICIA 1) Media ponderada anual Se establecerá Se produce en los 1) Inclusión con carácter
(Título IV, art. 20 de la de la población turística reglamentariamente. siguientes supuestos: preferente en los planes
LlTurGal 14/2008, de 3 superior al 25% del 1) sólo el ayuntamiento provinciales de cooperación
de diciembre) número de vecinos y que el interesado, de obras y servicios.
número de plazas, 2) no se dan las razones 2) Prioridad en los benefi-
alojamiento y segundas que la motivaron, cios que se deriven de los
residencias sea superior al 3) el Ayuntamiento no planes de mejora del sector
50% de los vecinos. presta servicios mínimos. turístico.
2) Existencia en el término
municipal de algún recurso
de interés turístico.
3) Acreditación, dentro del
territorio, de algún
acontecimiento o servicio
turístico que genere flujos
turísticos superiores a cinco
veces su población.
ISLAS BALEARES
(LlGTIBA 2/1999, de 24
de marzo)
CASTILLA-LA MANCHA
(LlOrTurCLM 8/1999, de
26 de mayo)
ISLAS CANARIAS
(Disposición adicional
segunda de la
LlOrTurCan 7/1995, de
6 de abril)
LA RIOJA
(LlTurLR 2/2001, de 31
de mayo)
MADRID
(LlTurCMa 1/1999, de
12 de marzo)
MURCIA 1) Oferta turística local que Se establecerá de manera Permite beneficios

(art. 51 de la LlTurRMu, lo justifique. reglamentaria. preferenciales en las
de 12 de diciembre) 2) Esfuerzo acciones de fomento y
presupuestario. promoción de la
3) Programas de Administración
calidad y ordenanzas de regional.
medio ambiente.
4) Aumento de la
población asistida.
5) Oficinas Info Tur.
NAVARRA (Disposición Se establecerá Permitirá considerar a la

adicional única de la reglamentariamente y será población visitante para
LlForOrTur reconocido por el Plan determinar el porcentaje de
7/2003, de 14 de Plurianual de Actuación. subvención
febrero) correspondiente,
así como para determinar
el coeficiente de
rentabilidad de la
inversión en los planes
de financiación de
inversiones.
PAÍS VASCO (Título IV. 1) Que disponga de El Plan Territorial Sectorial

Capítulo III, art. 49 de la recursos turísticos básicos de Ordenación de los
LlTurPB 6/ suficientes. Recuros Turísticos
1994, de 16 de marzo) 2) Que disponga de establece áreas territoriales
alojamientos suficientes o o comarcas turísticas
de suelo apto para la consideradas como
edificación de éstos en la preferentes desde la
extensión adecuada. perspectiva de la actuación
3) Que no exista otro uso y la financiación públicas.
incompatible con el turismo
cuyo interés público sea
diferente.
COMUNIDAD 1) Afluencia de visitantes y El procedimiento viene Se produce en los Se crean las bases para
VALENCIANA pernoctaciones. establecido en la propia siguientes supuestos: establecer las figuras
(Título III. de la LlOrTur 2) Alojamientos turísticos y LlOrTurCV, art. 29 y se 1) Variación o compensatorias a su
CCV 3/1998, de 21 segundas residencias. acuerda por Decreto del incumplimiento de esfuerzo financiero, en
de mayo 3) Existencia de atractivos Gobierno valenciano. condiciones. lamedida que supere al
naturales, socio-culturales o 2) A petición del propio establecido como básico y
mercado turístico Ayuntamiento. necesario por la población
específico. residente.
6.1.1. Las competencias sobre turismo en la legislación local
Las competencias a favor de los municipios más habituales se encuentran

definidas en los artículos 25 a 28 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases del Régimen Local y quedan establecidas de manera general para todos
los municipios españoles. La única diferenciación que establece la mencionada
Ley se encuentra en el conjunto de servicios de prestación obligatoria, artículo
26, que está estructurado por tramos de población.
Por otra parte, las singularidades también se pueden encontrar en la norma-
tiva autonómica, ya que la propia Ley, en su artículo 30, faculta a las CC. AA. para
constituir regímenes municipales especiales cuando concurren determinadas cir-
cunstancias y una de ellas es el predominio en su término municipal de las acti-
vidades turísticas.De acuerdo con esta previsión legal, las diferentes legislaciones
turísticas han intentado resolver tres cuestiones en relación con el estatuto jurí-
dico de esta tipología municipal: qué requisitos se toman en consideración para
declarar a un municipio como turístico, qué procedimiento se debe seguir para
la declaración de municipio turístico y cuáles son las consecuencias de esta decla-
ración.Con carácter general, las competencias más habituales atribuidas a los
municipios consisten en: promoción y fomento de los recursos y productos turís-
ticos de sus ámbitos, protección y conservación de los recursos turísticos y otor-
gamiento de licencias y otras competencias que pueden ser objeto de delegación.
Hay que destacar, al respecto, la Ley de Ordenación del Turismo de Canarias17,
que establece en los municipios que cuentan con centros turísticos la obligación
de prestación de un servicio de vigilancia ambiental, que supone una mayor exi-
gencia de los servicios municipales obligatorios de seguridad, limpieza y salubri-
dad, control de ruidos y olores, entre otros, y la Ley de Turismo de Cataluña18,
que les atribuye el ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora dentro de
los límites marcados por la mencionada Ley.
La Ley de Turismo de Cataluña regula la figura del municipio turístico en sus
artículos 18 a 22. Las peculiares características del municipio turístico y su con-
sideración como tales vienen determinadas por aquellos cuya «media pondera-
da anual de población turística sea superior al número de vecinos y el número
de plazas de alojamiento turístico y de plazas de segunda residencia sea superior
al número de vecinos». O también en los supuestos en los que el término muni-
cipal incluya un área territorial que tenga la calificación de recurso turístico esen-
cial, es decir, todos aquellos que conjunta o separadamente con otros tengan la
capacidad de generar los flujos de turismo más relevantes y contribuyan a refor-
zar la realidad de Cataluña como marca turística global y a promocionar el país
como destino turístico.
Las diputaciones son el órgano de gobierno de las provincias, que son enti-
dades territoriales formadas por agrupación de municipios. Sus competencias
más importantes son la coordinación de los servicios municipales para su más ade-
cuada prestación, la asistencia jurídica, económica y técnica a los municipios, la
prestación de servicios públicos de carácter supramunicipales y la cooperación al
17. Art. 65
18. Art. 68
fomento de todo el territorio provincial; por ello aprueban cada año planes de coo-
peración a las obras y servicios municipales.
Las provincias no han tenido un especial tratamiento en materia turística
debido a sus especiales características de Administración local de cobertura. No
es el caso de la legislación turística de Andalucía, Castilla y León, Canarias (cabil-
dos insulares) y, de manera especial, tampoco en el caso de Cataluña, que en su
Ley de Turismo contempla toda una serie de competencias circunscritas a la coor-
dinación del fomento y promoción de la actividad de los municipios, la promo-
ción de los recursos turísticos de la provincia y la asistencia y cooperación técni-
ca y económica a los municipios19.
No obstante, conforme al artículo 36 de la Ley Reguladora de las Bases del
Régimen Local, ostentan una competencia general de asistencia y cooperación
técnica, jurídica y económica de los municipios de la provincia, en cualesquiera de
los ámbitos materiales de actuación, incluido el turismo. En este sentido hay que
resaltar la importancia que tienen las competencias asumidas en materia de fomen-
to de la imagen turística de los municipios de poblaciones inferiores a veinte mil
habitantes y de la promoción de las marcas turísticas, respectivamente.
Estas competencias son ejercidas mediante la creación de entes u organismos
de carácter autónomo20 o mediante la creación de áreas funcionales dentro de la
misma estructura y organización de la propia diputación provincial21. Los patro-
natos son organismos autónomos dependientes directamente de la Administración
que los crea. Constituyen un modo de gestión directa, al igual que las socieda-
des mercantiles de capital íntegramente del ente local22.
En cualesquiera de los casos, el fomento de la imagen turística (poblaciones
inferiores a veinte mil habitantes y la promoción de las marcas turísticas) es bas-
tante representativa como para considerar la importancia de la organización
municipal como dinamizadora de territorios y municipios que, sin la asistencia
técnica de las diputaciones provinciales difícilmente podrían haber llegado a ges-
tionar y poner en práctica muchos de los actuales proyectos y acciones de des-
arrollo turístico.
19. Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña (art. 71)

20. Patronatos provinciales de turismo. En Cataluña los encontramos en Tarragona, Lérida y
Gerona.
21. Oficina de promoción turística. Es el caso de Barcelona.
22. Art. 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
Junto a estas entidades, resulta importante señalar el hecho de que algunas

CC. AA. dentro de su propia división territorial han delegado funciones y atribui-
do competencias a favor de las comarcas, aunque no es el caso de la mayoría de
CC. AA.
La Ley de Turismo de Cataluña formaría parte de aquellas leyes que han pro-
cedido a una consideración global de las competencias de las administraciones
públicas que operan en el territorio de Cataluña. En este sentido, el artículo 70
considera a las comarcas administraciones públicas competentes en turismo y regu-
lan las competencias correspondientes a los consejos comarcales.
Competencias turísticas de los consejos comarcales

1) La declaración de recursos turísticos de interés comarcal, la protección y el fomen-
to de estos recursos y, si es necesario, la iniciativa para que sean declarados recur-
sos turísticos esenciales.
2) La coordinación de los municipios de la comarca, si obtiene la declaración de comar-
ca de interés turístico o si más de uno de los municipios que la integran obtiene la de
municipio turístico, en los términos establecidos por la legislación de régimen local.
3) La colaboración en las iniciativas emprendidas por la Administración de la Generalitat
para promover la imagen de Cataluña como marca turística.
4) La promoción de los recursos turísticos de la comarca.
5) La iniciativa para obtener la calificación de comarca de interés turístico o las deno-
minaciones geoturísticas que coincidan con su ámbito territorial.
6) La creación y el sostén de la oficina comarcal de información turística correspon-
diente, que tiene carácter obligatorio en el caso de que la comarca sea declarada de
interés turístico, y potestativo en el resto de casos.
7) La emisión de informes en relación con las solicitudes presentadas por los munici-
pios de su ámbito territorial para convertirse en municipios turísticos.
8) La participación en el proceso de elaboración del Plan de Turismo de Cataluña.
9) El ejercicio de las competencias turísticas que les delega o les asigna la Administración
de la Generalitat, de acuerdo con lo que establece la legislación de régimen local.
Sin embargo, respecto a las actividades y los servicios turísticos de competen-

cia municipal, corresponde a los consejos comarcales:
1) Establecer y prestar los servicios mínimos inherentes a la condición de
municipio turístico, en caso de dispensa o en los supuestos especiales esta-
blecidos por la legislación de régimen local.
2) Ejercer, por delegación o por convenio, competencias municipales.
3) Establecer y prestar servicios o llevar a cabo obras, con carácter complemen-
tario, de los servicios y las obras municipales.
Especial interés despierta, dentro de este proceso exhaustivo y ambicioso de

atribución de competencias, el papel que deberán desempeñar las nuevas vegue-
rías en este proceso de definición y atribución de competencias y, a la vez, la redis-
tribución de competencias turísticas que le serán asignadas con el objetivo claro
de desarrollo de las competencias asignadas, de manera más eficaz y eficiente.
6.1.2. Las administraciones institucionales locales

y su incidencia en la gestión turística
Para llevar a cabo una adecuada gestión de sus competencias, las entidades
locales utilizan modos de gestión de los servicios públicos, directa o indirectamen-
te, con la realización de actividades económicas que, con carácter general, prevé
la legislación de régimen local dentro de los ámbitos de la Administración insti-
tucional. La Administración institucional se hace visible mediante fórmulas de
gestión turística directa (patronato) o indirecta (sociedades mixtas, consorcios, etcé-
tera).
No obstante, la figura más habitual y extendida en la gestión local directa de
los servicios turísticos es el patronato. Los patronatos de turismo son organismos
autónomos dependientes directamente de la Administración que los crea, some-
tidos al derecho público en todos sus ámbitos de actuación y, en particular, en
sus estatutos, que han asumido, tradicionalmente, tareas de fomento y promo-
ción turística23. Su creación corresponde al Ayuntamiento o a la Diputación
Provincial en pleno.
Asimismo, la práctica habitual de constitución de sociedades se ha converti-
do en un instrumento múltiple y variado, ya sea por la gestión de servicios turís-
ticos locales o por la realización de actividades económicas propiamente dichas.
En estos supuestos la participación de las entidades locales puede ser íntegra o par-
cial.
Las sociedades mixtas están contempladas en el artículo 85.4.e) de la Ley
7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local como «sociedad mercantil cuyo
capital social pertenece sólo parcialmente a la entidad local». Esta figura disfru-
ta de una gran tradición en la gestión de los servicios locales y el turismo es uno
de sus ámbitos operativos. En estas sociedades se da una remisión genérica al
23. Art. 85.3.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local
derecho privado que otorga a su gestión una mayor flexibilidad y justifica, al

mismo tiempo, la elección de esta alternativa.
En último lugar, hay que hacer una referencia a los consorcios. Los consor-
cios, entidades públicas con personalidad jurídica propia previstas en el artículo
87 de la Ley 7/1985 y en el artículo 6.5 de la LlPAC, están integrados por entida-
des locales y otras administraciones públicas para fines de interés común o con
entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen finalidades de interés públi-
co concurrentes con los de aquéllas. Son una fórmula idónea para incorporar en
una acción turística conjunta tanto a las diferentes administraciones territoria-
les implicadas como a los agentes sociales interesados. Se trata de una entidad públi-
ca de composición múltiple, que tendrá carácter local o no en función de la natu-
raleza de sus fines y del grado de participación local, que puede utilizar en su giro
o tráfico jurídico las fórmulas gestoras de servicios públicos y realización de acti-
vidades económicas que considere oportunas y necesarias.
Ejemplo
Un ejemplo de esta fórmula lo constituye el Consorcio de Turismo de Barcelona (en
lo sucesivo Turismo de Barcelona), entidad con personalidad jurídica pública. La cons-
titución de Turismo de Barcelona fue aprobada mediante acuerdo, de 8 de septiembre
de 1993, del Ayuntamiento de Barcelona, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación
de Barcelona y la Fundación para la Promoción de Barcelona, publicado en el Boletín
Oficial de la Provincia de Barcelona (BOPB), núm. 310, de 28 de diciembre de 1993.
Los objetivos generales de Turismo de Barcelona son tanto consolidar el turismo del
que dispone actualmente la ciudad como atraer nuevo turismo y promocionar y ren-
tabilizar la oferta comercial de Barcelona. Con el fin de conseguir estos objetivos,
Turismo de Barcelona centra su actividad en la promoción y el posicionamiento, en el
ámbito nacional e internacional, de la ciudad de Barcelona como producto turístico.
6.1.3. Los convenios de colaboración y su incidencia en la gestión del turismo
Los convenios son un instrumento jurídico por excelencia de articulación de

las administraciones públicas con competencias concurrentes en materia de turis-
mo. La importancia que tienen estos instrumentos en la gestión del turismo
resulta evidente, radica en el hecho de que las administraciones se comprome-
ten, en plena igualdad y de manera voluntaria, al cumplimiento de una serie de
obligaciones determinadas, posibles y lícitas, sin que ello suponga ningún tipo
de alteración en la titularidad de las competencias que ostentan aquéllas.
Todas las administraciones públicas utilizan de manera regular estas figuras

como técnicas imprescindibles a la hora de una colaboración mutua; de ello son
un exponente los suscritos por el Estado y las CC. AA., con respecto a los conve-
nios suscritos a su vez para la gestión del Plan FUTURES y PICTE, por ejemplo;
los suscritos entre las CC. AA., como fue la creación del Consorcio
de la España Verde, o entre el Estado y las entidades locales, como el suscrito por
el Estado y la Diputación de Zaragoza para la ubicación de un parador de turis-
mo en el monasterio de Veruela; o entre Estado, CC. AA. y entidades locales para
la gestión de los denominados Planes de Excelencia y Dinamización Turística,
por poner sólo uno de los múltiples ejemplos posibles.
7. El turismo en el mundo: estructura y organización

del turismo internacional
El análisis de las principales organizaciones turísticas internacionales y un

cierto razonamiento apriorístico nos pueden hacer pensar que estas organizacio-
nes persiguen una gran variedad de metas y que se puede realizar una serie de fun-
ciones mediante un amplio abanico de organizaciones turísticas. Muchas orga-
nizaciones turísticas constituyen un puente entre los sectores público y privado
(interesados en el turismo) y las metas organizacionales, su reflejo de los intere-
ses de estos grupos. La motivación principal del sector privado, en cuanto al
turismo, es la de maximizar la obtención de beneficios.
7.1. La organización turística en el mundo.

Concepto y características
Para la mayor parte de países del mundo, el turismo representa una parte
importante de su economía, ello se evidencia con la creación de una organiza-
ción turística encargada de formular y realizar el programa turístico oficial. Estas
organizaciones se encuentran condicionadas por la importancia del turismo en
la economía nacional, la filosofía política de los gobiernos y el nivel de interven-
ción directa que el gobierno ejerce (Montaner, 2002).
En concreto hay que señalar, como señala Montaner (2002), diferentes tipos
de estructuras:
1) En algunos países, los organismos de turismo forman parte de la maqui-
naria central del Gobierno, mediante la que este último opera directamen-
te en el sector turístico. Se encuentran en este grupo los casos de España
y Portugal, entre otros.
2) En otros países se da un estatuto semiautónomo y funciona no como un
organismo gubernamental, sino como una entidad profesional indepen-
diente. Se da este modelo en países donde el turismo y sus estructuras se
encuentran bastante avanzadas y el sector privado actúa de manera acti-
va (es el caso de Estados Unidos).
3) En países donde empieza a incrementarse su potencial turístico y, a la vez,
se quiere dar un nuevo paso para el desarrollo turístico. En esta situación,
los gobiernos representan, por lo general, un papel muy activo en la pro-
moción y el desarrollo turísticos y se utiliza la figura de la organización turís-
tica para llevar a cabo este objetivo (es el caso de Nepal, la India o Túnez).
7.1.1. La Unión Europea. Políticas turísticas y convergencia europea
El turismo del siglo XXI sigue ocupando una posición compleja y, al mismo
tiempo, débil en el seno de la Unión Europea, ya que las actuaciones que se lle-
van a cabo en este campo tienen un alcance muy limitado, al no existir una polí-
tica turística común. No obstante, dado el carácter multidisciplinar del turismo,
se deciden en el ámbito comunitario multitud de cuestiones de gran interés para
el desarrollo del sector.
Los 27 Estados miembros de la Unión Europea presentan estructuras, orga-
nizaciones y ordenaciones con un alto nivel de diversidad. El turismo sigue sien-
do una responsabilidad que corresponde a cada uno de los Estados miembros;
por esta razón, tal como hemos estudiado en apartados anteriores, la creación
de organismos nacionales, con contenidos y características turísticas, es tradicio-
nalmente una responsabilidad directa de los Estados, así como la creación de órga-
nos y entidades dedicados a la promoción del turismo. La estructura organiza-
tiva y administrativa del turismo de los 27 se justifica en la importancia que puede
tener el turismo dentro del conjunto de los sectores económicos de los Estados
y del valor que le den a la creación de organizaciones turísticas los respectivos
gobiernos y partidos políticos (ved el esquema siguiente).
El turismo en los Estados Miembros de la Unión Europea
AUSTRIA DINAMARCA
Ministry of Economy, Family and Youth Ministry of Economic and Business Affairs. Disponible en:
Disponible en: <http://www.oem.dk>. Visitdenmark.com Disponible en:
<http://www.bmwfj.gv.at>. <http://www.visitdenmark.com>
National Tourist Office (ANTO). Disponible en:
<http://www.austria.info> ESLOVAQUIA
Ministry of Tourism. Disponible en:
ALEMANIA <http://www.economy.gov.sk>. Slovakia Travel. Disponible en:
Ministry of Economics and Technology <http://www.slovakia.travel>
Commissionner for Tourism. Disponible en:
<http://www.bmwi.de>. ESLOVENIA
German National Tourist Board. Disponible en: Ministry of the Economy
<http://www.germany-tourism.de> Tourism Directorate. Disponible en:
<http://www.vlada.si>.
BÉLGICA (German Community). Slovenian Tourist Board. Disponible en:
Office du Tourisme des Cantons de l’Est. Disponible en: <http://www.slovenia.info>
<http://www.eastbelgium.com>.
BÉLGICA (Valonia) ESPAÑA
Commissariat général au Tourisme CGT eadministration. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio
Disponible en: Secretaría de Estado de Turismo. Disponible en:
<http://cgt.tourismewallonie.be>. <http://www.mityc.es/turismo>.
BÉLGICA (Flandes) TURESPAÑA
Flanders-Brussels Tourist Office. Disponible en: Disponible en:
<http://www.flandre.be>. <http://www.tourspain.es>
BÉLGICA (Región de Bruselas)
Service Tourisme qui dépend de la Direction Affaires Culturelles ESTONIA
et Tourisme. Disponible en: Ministry of Economy Environment. Disponible en:
<http://www.cocof.irisnet.be> <http://www.mkm.ee>.
Oficina de Turismo de Estonia. Disponible en:
BULGARIA <http://www.visitestonia.com/>
Ministry of Economy, Energy and Tourism. Disponible en:
<http://www.mi.government.bg>. Bulgarian State Agency for FINLANDIA
Tourism. Visit Bulgaria. Disponible en: Ministry of Employment and the Economy. Disponible en:
<http://www.visitbulgaria.com> <http://www.tem.fi/>.
Finnish Tourist Board. Disponible en:
CHECA, REPÚBLICA <http://www.visitfinland.com>.
Ministry for Regional Development. Disponible en:
<http://www.vlada.cz/en/>. Czech Tourism. Disponible en: FRANCIA
<http://www.czechtourism.com> Ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi
Secrétaire d’État chargé du commerce, de l’artisanat, des peti-
CHIPRE tes et moyennes entreprises, du tourisme, des services et de la
Ministry of Commerce, Industry and Tourism. Disponible en: consommation. Disponible en:
<http://www.mcit.gov.cy>. <http://www.tourisme.gouv.fr>. Maison de la France. Disponible
Cyprus Tourism Organisation. Disponible en: en:
<http://www.visitcyprus.com> <http://es.franceguide.com/>
. El turismo en los Estados Miembros de la Unión Europea
GRECIA LUXEMBURGO
Ministry of Tourism. Disponible en: Ministère des Clases moyennes et du Tourisme. Disponible en:
<http://www.gnto.gr>. <http://www.mdt.public.lu>.
Greek National Tourism Organisation (GNTO). Disponible en: Office National du Tourisme. Disponible en:
<http://www.gnto.gr> <http://www.ont.lu>
HOLANDA MALTA
Ministerie van Economische Zaken. Disponible en: Office of the Prime Minister OPM. Disponible en:
<http://www.ez.nl/>. <http://www.gov.mt>.
Netherlands Board of Tourism & Conventions. Disponible en: Malta Tourism Authority. Disponible en:
<http://www.holland.com/es/> <http://www.visitmalta.com/main>.
HUNGRÍA POLAND
Hungarian National Tourist Office. Disponible en: Ministry of Sport and Tourism. Disponible en:
<http://www.hungarytourism.hu> <http://www.msport.gov.pl>.
Polska Organizacja Turystyczna. Disponible en:
IRLANDA <http://www.poland.travel>
Department of Arts, Sport and Tourism. Disponible en:
<http://www.arts-sport-tourism.gov.ie>. Tourism Ireland. PORTUGAL
Disponible en: Ministério da Economia e da Inovação. Secretario de Estado
<http://www.tourismireland.com> do Turismo. Disponible en:
<http://www.min-economia.pt/>. Visit Portugal. Disponible en:
ITALIA <http://www.visitportugal.com>
Presidenza del Consiglio dei Ministri. Departamento de Turismo.
Disponible en: REINO UNIDO
<http://www.governo.it>. Department for culture, media and sport. Minister for Culture
ENIT. Agencia Nacional de Turismo. Disponible en: and Tourism. Disponible en:
<http://www.enit.it> <http://www.culture.gov.uk>.
The British Tourist Authority. Disponible en:
LETONIA <http://www.culture.gov.uk>.
Ministry of Economics. Disponible en:
<http://www.em.gov.lv/em>. RUMANÍA
Latvian Tourism Development Agency. Disponible en: Ministry of Tourism. Disponible en:
<http://www.latviatourism.lv> <http://www.turism.gov.ro/ro/>.
Romanian National Tourist Office. Disponible en:
LITUANIA <http://www.romaniatourism.com>
Ministry of Economy
Lithuanian State Department of Tourism. Disponible en: SUECIA
<http://www.tourism.lt/en/>. Visit Lithuania. Disponible en: Ministry Industry, trade, regional growth. Disponible en:
<http://www.visitlithuania.net> <http://www.sweden.gov.se>. Visit Sweden. Disponible en:
<http://www.visitsweden.com>

La Unión Europea está dotada de personalidad jurídica. Actualmente, sólo la

tiene la Comunidad Europea, ya que el Tratado de Lisboa entrega las competen-
cias de la Comunidad Europea a la Unión, después de la fusión de las dos enti-
dades. Resulta lógico conferirle personalidad jurídica, ya que la Unión puede
ejercer sus obligaciones y derechos propios en el límite de las competencias otor-
gadas por los Estados.
El Tratado de Lisboa distingue tres categorías de competencias:
1) Competencias exclusivas de la Unión Europea, en cuyos ámbitos sólo la
Unión puede legislar y adoptar actos jurídicos vinculantes, mientras que
los Estados miembros únicamente podrán hacerlo si son facultados por la
Unión o para aplicar actos comunitarios:
• Unión aduanera.
• Establecimiento de las normas de competencia necesarias para el fun-
cionamiento del mercado interior.
• Política monetaria de los Estados cuya moneda es el euro.
• Conservación de los recursos biológicos marinos en el marco de la polí-
tica pesquera común.
• Política comercial común: la política comercial común se convierte en
una competencia propia de la Unión.
• Celebración de acuerdos internacionales cuando lo prevean los tratados
o cuando la celebración de un acuerdo, o bien porque sea necesaria para
llegar, en el contexto de las políticas de la Unión Europea, a alguno de
los objetivos establecidos en los tratados, o bien porque esté prevista en
un acto jurídicamente vinculante de la Unión, o bien porque pueda
afectar a normas comunes o alterar el alcance de éstas.
2 Competencias compartidas con los Estados miembros: en los menciona-
dos ámbitos, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar
actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros ejercerán su com-
petencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya deci-
dido ejercerla:
• Mercado interior.
• Política social, en ciertos aspectos definidos en el Tratado.
• Cohesión económica, social y territorial.
• Agricultura y pesca, excepto la conservación de los recursos biológicos.
• Medio ambiente.
• Protección de los consumidores.
• Transportes.
• Redes transeuropeas.
• Energía.
• Espacio de libertad, seguridad y justicia.
• Asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspec-
tos que define el Tratado.
• Investigación, desarrollo tecnológico y espacio.
• Cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria.
Hay que señalar que el Tratado de Lisboa, como el precursor tratado cons-
titucional, incluye nuevas competencias en esta categoría: energía, salud
pública y espacio.
3) En otros ámbitos, la Unión Europea puede llegar a poner en marcha deter-
minadas acciones, con la finalidad de apoyar, coordinar o complementar
la acción de los Estados miembros, considerando el aspecto europeo de estos
ámbitos:
• Protección y mejora de la salud humana.
• Industria.
• Cultura.
• Turismo.
• Educación, formación profesional, juventud y deporte.
• Protección civil.
• Cooperación administrativa.
En este caso, el turismo y el deporte se convierten en los nuevos ámbitos aña-

didos por el Tratado de Lisboa (y el tratado constitucional antes de éste).
A pesar de no disponer de una política común con competencias definidas,
legisladas y ejecutadas por las instituciones comunitarias y los Estados miem-
bros, hay que señalar que durante estos años se ha producido un proceso de con-
vergencia de las políticas comunes con incidencia en la materia turística (Arcarons,
2001 y 2004).
Considerando la importancia del turismo europeo a lo largo de estas décadas,
la Unión Europea debe continuar contribuyendo a los esfuerzos de la industria
turística de los Estados miembros y de sus regiones. Resulta imprescindible que
se produzca una clara adaptación a los nuevos y viejos procesos, lo que implica
acceder a unos mayores niveles de competitividad y calidad del turismo europeo
más altos y contribuir, a la vez, a la lucha contra el desempleo en este sector.
A pesar de las últimas reformas normativas (el Tratado de Lisboa que todavía
no ha entrado en vigor), probablemente serán las otras «políticas turísticas» las
que «cuidarán» del turismo, de este sector cada vez más necesariamente «trans-
versal» y que todavía deberá integrarse de manera más plena en estas «políticas
turísticas».
Dentro de este marco, es muy probable que los «escenarios» de futuro no
cambien demasiado de los que se han estado planteando en las últimas décadas.
El reconocimiento del turismo por medio de las otras «políticas turísticas» no
deja de ser una posibilidad existente a la hora de la utilización de unos instrumen-
tos comunitarios de carácter general que, aunque ofrecen amplías perspectivas,
no disponen de financiación suficiente, al no tratarse de medidas directas.
La falta de instrumentos jurídicos adecuados, por la definición de este nece-
sario «marco jurídico», podría hacer que en el futuro, con nuevas ampliaciones,
sea todavía más difícil conseguir la tan deseada unanimidad turística.
No obstante, el futuro, con un turismo cada vez más potente, más competi-
tivo y en un mercado globalizado, debe pasar por el establecimiento de nuevas
medidas de control, coordinación y cooperación, dentro de las acciones que la
Unión Europea lleva a cabo en el seno de las políticas vinculadas al funcionamien-
to del mercado interior. El mercado de bienes y servicios que configura el sector
turístico es suficientemente importante y grande como para otorgarle la impor-
tancia que sin duda tiene.
7.2. Las organizaciones internacionales

y el desarrollo del turismo
La existencia de organizaciones internacionales es hoy, en todos los sectores,

un fenómeno muy importante, sea cual sea la actividad desarrollada (económi-
ca, científica o social). Estas organizaciones suelen ofrecer su apoyo al desarrollo
económico y social y a la cooperación internacional.
El turismo, uno de los sectores de más rápido crecimiento de la economía mun-
dial, se encuentra dentro de este proceso, en el que las organizaciones interna-
cionales de desarrollo y de cooperación internacional han actuado y siguen
actuando desde hace años, ya sea a partir de organizaciones gubernamentales o
no gubernamentales.
Estas organizaciones pueden tener varios objetos y finalidades, aunque en la

mayoría de los casos se dedican a la creación de redes y recursos comunes con el
fin de conseguir determinadas economías de escala, presentando una acción
colectiva en muchos campos del desarrollo turístico. Por otra parte, pueden faci-
litar fuentes de información de datos que sirven para conocer la realidad turísti-
ca en muchos países. Además, proporcionan asistencia directa a aquellos países
que la demandan y muchas de ellas dan gran importancia a la protección del medio
ambiente como recurso básico en el desarrollo24 turístico.
En función de estas dos categorías, las organizaciones internacionales pueden
tener una competencia turística general25 o más especializada en un sector de la
actividad turística26 (como puede ser el caso del Bureau International del Turismo
Social –BITS–).
Otras organizaciones tienen en el turismo uno de sus ámbitos de actuación
consideran metas o misiones más amplias que no empiezan y acaban en el turis-
mo. En estas organizaciones se han creado comités, secciones, etcétera, que tie-
nen como razón especial de su creación el propio turismo.
7.2.1. Las organizaciones intergobernamentales
Sólo los Estados pueden ser miembros ordinarios de estas organizaciones. No

obstante, la mayoría de ellas pueden asociarse con estatus consultivo a organiza-
ciones gubernamentales (profesionales, sociales o científicas), incluidas las orga-
nizaciones internacionales públicas o privadas (compañías aéreas, sociedades de
explotación de aeropuertos y oficinas de turismo), a partir del objeto concebido,
de manera muy amplia, de asociar a los representantes de los profesionales impli-
cados en el turismo a los trabajos que éstas realizan (Vellas, 2004). Éste es el caso
de la Organización Mundial del Turismo (OMT).
1) Organización Mundial del Turismo (OMT)
Lo que hoy es la OMT fue concebida en Londres (1946) bajo la denominación

de Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo (UIOOT), que tenía
24. OMT, 1998

25. Es el caso de la Organización Mundial del Turismo-OMT.
26. Como puede ser el caso del Bureau International del Turismo Social-BITS.
sus raíces en un congreso celebrado dos décadas antes y creada oficialmente en

el año 1947 en La Haya.
La actividad turística ha acompañado a los avances de la vida moderna y los
orígenes, desarrollo y actividades de la OMT. Su dimensión internacional y el
número de sectores que involucra: viajes, alojamiento y servicios turísticos, etcé-
tera, han crecido. A mediados de la década de los sesenta, se hizo evidente la
necesidad de contar con instrumentos eficaces para supervisar esta evolución y
se dotó al turismo de un mecanismo intergubernamental especializado que se ocu-
para de los movimientos de personas con finalidades no migratorias, las políti-
cas turísticas y los efectos del turismo.
A partir de entonces, la colaboración con el sistema de las Naciones Unidas
fue cada vez más estrecha. En diciembre de 1969, la Asamblea General de Naciones
Unidas reconoció mediante una resolución el papel decisivo y central que incum-
bía a la transformada UIOOT en el campo del turismo mundial en el marco de
la ONU. Después de esta resolución se ratificaron en 1974 los estatutos de la
OMT y la UIOOT se convirtió en la Organización Mundial del Turismo, que cele-
bró su primera Asamblea General en Madrid en mayo de 1975. Desde entonces,
la trayectoria de la organización está íntimamente ligada a su país anfitrión,
España, y a Madrid, donde la OMT estableció su Secretaría General en 1976.
El año 2003 marca el hito institucional más reciente. El papel de la OMT
como principal organización aglutinadora para el turismo mundial se reafirmó
al convertirse en el organismo especializado de Naciones Unidas dedicado al des-
arrollo sostenible del sector turístico. La OMT ocupa la función central y decisi-
va dentro del sistema de la ONU en la promoción de un turismo responsable, sos-
tenible y accesible para todos. El turismo puede estimular el crecimiento econó-
mico y la creación de ocupación, incentivar tanto la protección del medio ambiente
como del patrimonio cultural, así como promover la paz, la prosperidad y el res-
peto de los derechos humanos. El turismo puede realizar una contribución valio-
sa a los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
La OMT tiene los siguientes objetivos:

a) Acelerar y fomentar la contribución del turismo (internacional y nacional)
a la paz, a la comprensión, la salud y la prosperidad en todo el mundo.
b) Facilitar por medio de los viajes el acceso del ser humano a la educación
y la cultura.
c) Elevar los estándares de vida en las regiones menos desarrolladas del
mundo, al ayudar a promocionar facilidades para el turismo extranjero y

la promoción de los flujos turísticos en estas zonas especialmente.
d) Mejorar las condiciones de los habitantes del país y contribuir así al des-
arrollo de la economía mundial.
e) Actuar como una agencia internacional de coordinación y cooperación
para difundir el turismo.
f) Proporcionar a los miembros un servicio que sea valioso en sus operacio-
nes nacionales dentro del campo del turismo.
g) Ofrecer un punto de reunión y coordinación de todos los intereses turís-
ticos de los países miembro de las organizaciones turísticas nacionales y
de los sectores y organizaciones profesionales que representen los intere-
ses de los viajeros.
h) Establecer un enlace y consulta permanente con los diferentes sectores de
los operadores turísticos.
i) Realizar todo esto de la manera más eficiente.
El objetivo general de la OMT es el de promover el desarrollo del turismo, con

vistas a contribuir al desarrollo económico, la comprensión internacional, la paz,
la prosperidad, el respeto universal y la observancia de los derechos humanos, así
como las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, len-
gua o religión.
Las funciones principales de la OMT son:

a) La promoción informada del turismo, no de la corriente turística especí-
fica, sino de una mayor comprensión del turismo, sus ventajas y sus ries-
gos; la recomendación de medidas positivas como la creación de nuevas
instalaciones, etcétera.
b) Coordinar las políticas en turismo; formulación y aplicación de los prin-
cipios del turismo internacional. Racionalización de las organizaciones
turísticas internacionales (y nacionales).
c) Representación del turismo en las Naciones Unidas.
d) Portavoz autorizado del turismo mundial y del turista que complemente
a la autoridad y a la posición central de las organizaciones turísticas nacio-
nales.
e) Cumplimiento de acuerdos internacionales multilaterales y apoyo para
su implementación, así como de los acuerdos ya existentes.
f) Solución de desacuerdos técnicos internacionales.
2) Otras organizaciones intergubernamentales
A pesar de que la OMT es la organización internacional especializada que

ocupa la posición central y definitiva en materia turística, se pueden encontrar
otras organizaciones que, si bien no están especializadas, desarrollan activida-
des vinculadas al turismo. Entre estos organismos destacaríamos, por su impor-
tancia y trascendencia, los siguientes:
a) Organización de las Naciones Unidas (ONU) que, en agosto de 1963, en
la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Turismo y los Viajes
Internacionales, admitió el turismo como un refuerzo importante en el des-
arrollo de los países e instaura unos fondos especiales (PNUD) para la asis-
tencia técnica en turismo.
b) Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), que
ha dirigido algunos proyectos turísticos en África, Oriente y América Latina,
colaborando, normalmente, con la UNESCO, la FAO y la OMS.
c) Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada en 1919 con la fina-
lidad de preservar la justicia social y la mejora de las condiciones de tra-
bajo. A partir de 1965 realiza reuniones periódicas sobre las condiciones
de trabajo en el sector hotelero y de la restauración.
d) Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (UNESCO), fundada después de la Segunda Guerra Mundial, en
1945. Ha realizado grandes programas para la reestructuración y recons-
trucción de los patrimonios culturales de las naciones y ha desempeñado
un importante papel con respecto al desarrollo del turismo cultural.
7.2.2. Las organizaciones internacionales no gubernamentales
Las organizaciones internacionales no gubernamentales reagrupan en el plan

internacional a organismos profesionales, sociales o científicos. Éstas tienen por
objeto favorecer intercambios y encuentros entre profesionales de diferentes
nacionalidades.
Asimismo, estas organizaciones ayudan a disponer de oficinas, órganos de
información y representantes junto con las instituciones internacionales, en las
que se toman las orientaciones y, a menudo también, las decisiones importantes
para las políticas turísticas. Tienen por objeto representar a los mencionados pro-
fesionales en las organizaciones internacionales y constituyen, en ocasiones,
poderosos lobbies.
Organizaciones internacionales no gubernamentales destacadas

El número de organizaciones es muy importante. Debemos destacar las siguientes:
• En Nyon: World Association of Travel Agencies (WATA). Disponible en:
<http://www.wata.net/>; consultado el 28/08/2009.
• En Mónaco: Federation Universelle des Associations d’Agences de Voyages
(FUAAV). Disponible en: <http://www.uftaa.org>; consultado el 28/08/2009.
• En Bangkok: PATA (Pacific Association of Travel Agencies). Disponible en:
<http://www.pata.org>; consultado el 28/08/2009; ECPAT (End Child Prostitution
and Trafficking). Disponible en: <http://www.ecpat.net>; consultado el 28/08/2009.
• En Bruselas: The European Travel Agents and Tour Operators Associations (ECTAA).
Disponible en: <http://www.ectaa.org>; consultado el 28/08/2009; HOTREC is the
trade association of hotels, restaurants and cafes in the European Union. Disponible
en: <http://www.hotrec.org>; consultado el 28/08/2009.
• En Montreal y Génova: IATA (Association du Transport Aérien International)
Disponible en: <http://www.iata.org>; consultado el 28/08/2009; Federation
Internationales de l’Automobile (FIA) Disponible en: <http://www.fia.com>.; con-
sultado el 28/08/2009).
• En St. Gallen: Association Internationale d’Experts Scientifics du Tourisme
(AIEST). Disponible en: <http://www.aiest.org>; consultado el 28/08/2009.
© Editorial UOC 137 Planificación turística de la Administración
Capítulo III
Planificación turística de la Administración
1. Gobernanza e intervención del Estado
En una posición de liderazgo turístico como la que vive nuestro país, el entor-
no general es cada vez más importante y en este marco el turismo representa un
mercado muy sensible a la incertidumbre.
Por lo tanto, la gobernabilidad es el elemento clave de la competitividad:
garantía de un entorno perfectamente claro y regulado por los inversores, con-
solidación de un sistema transparente y, al mismo tiempo, seguridad física de las
personas, especialmente de los visitantes, y confianza en el sistema policial y
judicial.
En este sentido, debemos tener en cuenta la necesidad de simplificar los sis-
temas de acreditación y visado turístico, las políticas relacionadas con las norma-
tivas del mercado laboral (a menudo se llevan a cabo reformas sin considerar las
circunstancias particulares del sector turístico) y la garantía para los consumido-
res que afecta sensiblemente al consumo turístico.El turismo es, sin duda, un
ámbito muy favorable para observar la dinámica real del concepto de gobernan-
za. Las razones pueden ser múltiples, aunque se pueden destacar las siguientes:
1) El turismo precisa para su impulso la colaboración del sector público y el
sector privado. Para el desarrollo turístico resulta imprescindible la utili-
zación de recursos públicos cuya gestión es competencia de diferentes
administraciones y órganos de gobierno (recursos naturales, culturales,
territoriales, etcétera).
2) Es imprescindible aumentar la concienciación de los ciudadanos con res-
pecto al destino turístico a partir de una mayor implicación de la sociedad
civil en un buen desarrollo turístico.
3) En el turismo la clave es la transversalidad. Para que el turismo funcione

y lo haga con normalidad es necesario la concurrencia de varios subsec-
tores empresariales (alojamiento, restauración, transporte, intermedia-
ción, etcétera) que contemplan lógicas independientes y, en muchas oca-
siones, contradictorias.
4) A menudo, según la lógica de intervención, los diferentes agentes turísti-
cos utilizan elementos diferentes a la tradicional división funcional. En el
caso del turismo el destino turístico es el aglutinador del espacio de acción.
(Velasco, 2008).
Actualmente, la responsabilidad del «gobierno turístico» resulta bastante

evidente; es imprescindible que el Gobierno garantice el mantenimiento y la
potenciación de unos altos niveles de seguridad en las zonas turísticas. Todo
ello mediante actuaciones que fomenten unos mejores servicios, cuidando, al
mismo tiempo, de la estética de los espacios turísticos y concienciando al per-
sonal de estos servicios para que mantengan la tradicional hospitalidad que ha
caracterizado a nuestro país, a nuestro turismo y, en general, cuanto contribu-
ye a aumentar esas buenas sensaciones y se reduce cualquier tipo de incomodi-
dad e inseguridad.
Con el fin de alcanzar una alta competitividad se precisan más y mejores
puertos, aeropuertos, carreteras, telecomunicaciones, seguridad, servicios médi-
cos, universidades y centros de formación, parques nacionales, ocio y entreteni-
miento, prestación de servicios en múltiples y variadas actividades, en cantidad
y calidad necesarias, ya sea mediante inversiones directas o indirectas (concesio-
nes o privatizaciones) y con la garantía del Gobierno de una óptima operatividad
en las mencionadas acciones.
Para el desarrollo de una política turística eficaz es necesario reconocer que
cada destino tiene su propia problemática competitiva y exige una gestión local
adecuada. En este sentido, el Gobierno deberá crear las condiciones generales
para la competitividad y apoyar a los programas de competitividad específicos de
los destinos turísticos, todo ello en estrecha colaboración con los diferentes agen-
tes turísticos implicados en el desarrollo turístico.
Se ha de contar con la experiencia de los grandes acontecimientos y lograr que
todos los sectores y agentes afectados en el funcionamiento del sistema turístico
interaccionen y colaboren entre sí, con el fin de conseguir los objetivos deseados
y que hagan más competitivo el destino turístico.
Por lo tanto, considerando las diferentes realidades turísticas actuales, es

imprescindible examinar el funcionamiento del sistema turístico no sólo sobre
el papel de los Estados, sino también el funcionamiento, la estructura y la orga-
nización de una multiplicidad de organismos, instituciones, asociaciones, etcé-
tera que, desde una óptica pública o privada, tienen en el turismo una parte sus-
tancial de sus actuaciones. En definitiva, agentes públicos y privados deben bus-
car conjuntamente vías de consenso y colaboración para que el «gobierno turístico»
sea cada vez más eficaz y eficiente y los principios e instrumentos de participa-
ción, de diálogo y de confianza entre múltiples actores públicos y sociales adquie-
ran mayor presencia.
La gobernanza no es potenciar la colaboración público-privada para mejorar
el desarrollo del sector turístico en un espacio territorial determinado. La gober-
nanza turística ha de entenderse como parte de los procesos de decisión públi-
co-privados cuyo objeto es la mejora en la gestión de los conflictos que de mane-
ra inevitable provoca la actividad en el destino. La gobernanza turística implica-
ría avanzar un paso más en el gobierno del turismo.
Gobernanza
El término gobernanza posee diferentes significados y, de forma especial, ha tendido a
asociarse a todos los cambios producidos en el sector público en los últimos años, la
mayoría de ellos relacionados con la reformulación del papel que deben desempeñar
en el futuro los actores gubernamentales formales. En definitiva, se trata de la idea de
gobierno relacionada con los procesos de toma de decisiones colectivas que permiten
la gestión de los conflictos sociales.
La gobernanza turística –considerando su carácter transversal y su dimen-

sión de actividad compleja, variada y dinámica; de intereses fragmentados y de
complejas interdependencias (sobre todo verticales)– contempla una gran varie-
dad de actores con intereses a menudo confrontados que han de alinearse en
torno a un producto integral. En este sentido, y considerando su necesidad, debe
servir para comprender y, en su caso, reformar buena parte de las estructuras, los
procesos y los instrumentos de actuación pública que ya no resulten apropiados
ni eficaces a la luz de las nuevas realidades.
Dentro del concepto de gobernabilidad se incluye el de política de infraestruc-
turas, tanto de movilidad y transporte como de energía, agua, telecomunicacio-
nes y servicios, especialmente de sanidad, un elemento muy sensible para turis-
tas y visitantes.
Por otra parte, si se considera la existencia de una relación muy estrecha entre
microproducto turístico y producto «destino», observamos que, en este campo,
la interdependencia entre uno y otro es mucho más fuerte. Si no existe una ade-
cuada gobernanza que asuma compromisos compartidos en el establecimiento y
mantenimiento de estándares de calidad en este campo, es difícil establecer una
competencia razonable frente a destinos mucho más confortables y seguros, en
el sentido más amplio de la palabra.
Actualmente, es impensable pretender que una empresa turística logre el des-
arrollo de un determinado destino. Requiere la cooperación del sector público,
especialmente local y regional, y, en otros casos, también nacional. Sin embar-
go, es muy improbable que una Administración pública local sea capaz de con-
seguir el desarrollo turístico de su territorio sin la colaboración del sector priva-
do implicado. Además, si se puede contar con la participación de la sociedad o
la comunidad local, el éxito tendrá muchas más garantías de producirse.
No obstante, cuando se observan estos temas desde un punto de vista empresa-
rial, el tratamiento de la ocupación estacional y una lógica fiscal que tenga en con-
sideración esta situación se muestran como algunos de los factores más importantes.
Por otra parte, a efectos de costes y aprovechamiento de oportunidades, exis-
ten otros elementos clave, como la planificación y la gestión urbanística. Del
tratamiento del suelo depende la viabilidad, o no, de muchas inversiones, desde
los alojamientos hasta las atracciones turísticas.
En consecuencia, el éxito o el fracaso del turismo de nuestro país se encuen-
tra íntimamente ligado a la capacidad de integrar los sectores públicos y priva-
dos en un proyecto común que obligue al primero a disponer de políticas espe-
cíficas y diferenciadas para el turismo (desde los horarios de apertura y cierre de
comercios y actividades hasta la propia regulación del mercado laboral turístico)
y, al segundo, a plantear que el éxito o el fracaso de sus actividades dependen de
su capacidad de actuación y marketing y del compromiso empresarial que asuma,
y no tanto de las ayudas o soluciones que pretenda obtener del sector público.
1.1. La necesidad de intervención pública en el sistema turístico
En general, el turismo se ha convertido, en la mayoría de países, en una acti-

vidad clave para el desarrollo económico que ha supuesto unos ciertos niveles de
intervención pública de los Estados con el fin de orientar el desarrollo de sus

actividades a partir de la ejecución de diferentes políticas públicas. Estas políti-
cas públicas se han orientado especialmente al comercio exterior, la balanza de
pagos, la ocupación, el desarrollo económico, la ordenación del territorio, etcé-
tera.
Según la OCDE, las razones que justifican la intervención estatal son las sigu-
ientes: las competencias internacional y de interés nacional, la especificidad del
sector y las carencias del mercado. No obstante, el turismo, excepto en los paí-
ses más desarrollados, es, por definición, internacional. Aún hoy, existen países
en los que la población local no puede acceder a los complejos turísticos por
falta de capacidad económica.En este sentido, se considera que sólo los poderes
públicos pueden conseguir que el desarrollo turístico se realice en beneficio de la
colectividad. El turismo aporta divisas, que en muchos casos los Estados no tie-
nen forma de obtener, y, a la vez, redistribuye la renta. La promoción del turis-
mo mejora la imagen del país y, a menudo, es el único modo de darse a conocer
en el exterior.
Esta necesidad de intervención se ha visto cuestionada en los últimos años
por las tendencias políticas de muchos gobiernos de ideología liberal que cues-
tionan las tradicionales funciones del Estado a la hora de intervenir en política
y economía. Se puede decir que los límites del Estado son cada vez más borrosos
con respecto a muchas de sus jurisdicciones, ya que se produce una mayor pre-
ocupación por la creación de sociedades público-privadas y una reducción del grado
de intervención del Gobierno en economía, sin olvidar que, hoy día, el Estado
todavía fija el marco regulador en el que se desarrollan las actividades públicas y
privadas.
1.2. El papel del Estado y los agentes turísticos en la gestión turística
La intervención del Estado y las tendencias hacia la regionalización y la pri-

vatización en los países más desarrollados han puesto de manifiesto la necesidad
de una mayor coordinación por parte de las administraciones con competencias
turísticas. No obstante, la situación económica, especialmente en Europa, lleva a
muchos gobiernos a restringir gastos en promoción o incluso a suprimir algunas
administraciones turísticas. Esta línea se ha puesto de manifiesto en países como
Suecia, donde, desde 1991, el Gobierno trata el turismo como cualquier otro sec-
tor industrial; Estados Unidos, donde el gobierno federal ha dejado funciones y com-
petencias en manos de los estados; Japón, que promociona la salida de sus com-
patriotas al extranjero con el fin de contrarrestar el superávit de su balanza de
pagos, e incluso Italia, donde año tras año el ENIT ve recortados sus presupuestos.
En sentido contrario, otros países desarrollados y de poca tradición interven-
cionista, como es el caso de Gran Bretaña y Australia, cuentan con administracio-
nes turísticas dotadas de fondo a cargo de los presupuestos del Estado. En el caso
británico, con la función de actuar hasta donde no llegue la empresa privada.
Por otro lado, en Australia, donde se ha llevado a cabo una interesante refle-
xión sobre este tema, la justificación por la financiación de campañas de promo-
ción turística nacionales o regionales consiste en garantizar que los efectos del turis-
mo no beneficien sólo al sector turístico, sino a toda la colectividad (Hall, 1994).
Es importante que los turistas estén persuadidos de comprar productos y ser-
vicios, y no sólo productos de una determinada empresa. Este conjunto de ser-
vicios beneficia a una gran parte de la sociedad y la cultura de un país.
Probablemente, esta misma dispersión de los beneficios ha sido la mayor dificul-
tad en la que se encuentran las empresas privadas en el campo de la promoción
internacional.
El caso de las pymes

El caso de las pymes, mayoritarias en el sector, pone de manifiesto la necesidad de
que no sigan dispersándose sus escasos recursos, mientras que las grandes compañías
(hoteleras, compañías aéreas, ttoo, etcétera) no cuenta entre sus estrategias la de la
promoción de un país concreto. Estas compañías promocionan los lugares que son
objeto de sus operaciones, lo que favorece más el movimiento turístico general que el
dirigido a un país específico.
Para la OCDE, si la promoción se dejara en manos del sector privado, se

podría producir un desarrollo de un claro desequilibrio, con riesgo de agravar la
saturación de las infraestructuras y la tensión en el medio ambiente. Este plan-
teamiento se podría considerar una intervención correctora del Estado, con un
mayor coste económico para los contribuyentes.
En síntesis, sin una Administración turística estatal, los diferentes destinos
podrían competir entre sí con el resto de países competidores, el conjunto del sec-
tor carecería de información adecuada y la imagen exterior de España se resentiría.
Sin embargo, no sólo se ha mantenido esta Administración turística, sino

que las dotaciones presupuestarias, especialmente en materia de promoción exte-
rior, también han aumentado más que la media, si consideramos las de nuestros
principales competidores europeos.
El caso de España
El caso de España no deja de ser singular. A partir de la aprobación de la Constitución
y de los diferentes estatutos de autonomía, la Administración Central del Estado no tiene
competencias exclusivas en turismo, sino sólo compartidas en función de la actua-
ción planificadora de la economía, manteniendo una Administración turística con su
correspondiente organismo de promoción exterior. No obstante, la concentración en
la actividad coordinadora, especialmente a partir de la década de los noventa, ha per-
mitido que tanto las administraciones de las comunidades autónomas, que no dejan
de ser también Estado, como el sector privado reconozcan la necesidad de esta función.
2. La planificación como instrumento de gestión
Los ciudadanos del mundo contemplan como una cierta paradoja que, tras
la caída del muro de Berlín, la bancarrota de las economías de planificación cen-
tralizada y la generalización de la ideología liberal en el mundo, hoy se lleve a cabo
más planificación que nunca. No sólo los gobiernos (locales, regionales y estata-
les) o los ejércitos «planifican», sino que además las grandes corporaciones finan-
cieras, los organismos de cooperación, las empresas nacionales y transnaciona-
les, etcétera han incorporado la planificación en sus particulares «agendas».
Sin embargo, la planificación actual presenta principios, objetivos y caracte-
rísticas que no tienen casi nada que ver con la planificación normativa de las últi-
mas décadas del siglo XX. De acuerdo con esta última consideración, carecería de
toda lógica entender la planificación bajo ideas preconcebidas, en función de
realidades políticas del pasado que ya no forman parte de la mayoría de ideolo-
gías que hoy gobiernan nuestros países.
Hoy, la planificación tiene carácter flexible y esencialmente estratégico, y es
capaz de adaptarse a los nuevos escenarios, hasta lograr aprovechar mejor las
oportunidades y resolver los problemas que plantean las nuevas situaciones.
La planificación pública se define como un proceso racionalizador e indispen-

sable que la Administración pública lleva a cabo a la hora de organizar y coordi-
nar de los recursos disponibles y así conseguir el bienestar y satisfacer de las nece-
sidades de los ciudadanos y el progreso de la colectividad (Acerenza, 1984).
Para la consecución de estos objetivos, la planificación es concebida como un
proceso sistémico que se lleva a cabo con la gente y de cara al mundo, y todo ello
con la mejor información posible. Estos dos requisitos no pueden ir separados,
ya que si sólo se considera a los ciudadanos se produce una deriva hacia posicio-
nes probablemente populistas ineficientes. Por otra parte, si sólo se planifica con
información pero sin los ciudadanos, obtendríamos una planificación de «libro»,
sin viabilidad política y sin ningún tipo de participación de los agentes sociales
y productivos.
2.1. La planificación del turismo: conceptos fundamentales
La planificación constituye una técnica a la que la Administración es especial-

mente sensible en relación con los diferentes sectores económicos, aunque su fuer-
za expansiva la lleve a protagonizar gran parte de la acción administrativa en
general.
La actividad turística no puede ser ajena a esta tendencia, como lo demues-
tran el contenido de las leyes de turismo aprobadas por las comunidades autó-
nomas españolas, en las que se contempla la planificación turística como una de
las técnicas fundamentales para el desarrollo del turismo en cada una de las
comunidades1.
A pesar de la existencia de estas recientes normativas, hay que reconocer esta
problemática, ya que, aún hoy, la mayoría de los espacios turísticos se han carac-
terizado por graves carencias de planificación. Aunque la interacción turismo/ter-
ritorio se nos presenta, desde los inicios del desarrollo turístico ésta se reconoce
como una necesidad ineludible para la explotación óptima de nuestras riquezas
naturales.
1. La Ley, Código de Turismo 2006

Tabla 1. Normativa general autonómica de ordenación turística
Comunidad autónoma Leyes de ordenación turística
Andalucía Ley 12/1999, de 15 de diciembre (LOTA)

Aragón Ley 6/2003, de 27 de febrero (LOTAR)
Asturias Ley 7/2001, de 22 de junio (LOTAS)
Islas Baleares Ley 2/1999, de 24 de marzo
Ley 9/2002, de 12 de diciembre (LOTB)
Canarias Ley 7/1995, de 6 de abril
Ley 7/1997, de 4 de julio Ley 5/1999, de 5 de marzo
Ley 6/2002, de 12 de junio
Ley 19/2003, de 14 de abril (LOTCA)
Cantabria Ley 5/1999, de 24 de marzo (LOTCAN)
Cataluña Ley 13/2002, de 21 de junio (LOTCAT)
Castilla-La Mancha Ley 8/1999, de 26 de mayo (LOTCM)
Castilla y León Ley 10/1997, de 19 de diciembre (LOTCL)
Extremadura Ley 2/1997, de 20 de marzo (LOTEX)
Galicia Ley 9/1997, de 21 de agosto
Ley 10/2004, de 2 de noviembre (LOTGA)
La Rioja Ley 2/2001, de 31 de mayo (LOTLR)
Madrid Ley 8/1995, de 28 de diciembre
Ley 1/1999, de 12 de marzo
Ley 1/2003, de 11 de febrero (LOTMA)
Murcia Ley 11/1997, de 12 de diciembre (LOTMU)
Navarra Ley Foral 7/2003, de 14 de febrero (LOTNA)
País Vasco Ley 6/1994, de 16 de marzo (LOTPV)
Valencia Ley 3/1998 de 21 de mayo (LOTVA)
La importancia que se concede hoy a la planificación turística es reconocida por

la misma OMT2, cuando afirma que sin planificación integral de la actividad turís-
tica difícilmente se puede llegar al éxito en la gestión y desarrollo del turismo.
Durante los últimos años ha proliferado el número de planes turísticos, lo que
ha demostrado la importancia de la planificación turística a diferentes niveles:
2. OMT, 1994
supranacional, nacional, regional y local. No obstante, resulta preocupante el

hecho de que por falta de financiación, de personal formado, de información ade-
cuada, de legislación efectiva, etcétera muchos de estos planes han sido de difí-
cil implementación y materialización. Esto ha provocado una pérdida conside-
rable de recursos y una reducción de las expectativas a la hora de llevar a cabo
políticas de desarrollo turístico en los destinos afectados.
2.1.1. La perspectiva general: interrelaciones entre economía,

turismo, territorio y planificación
El turismo es una actividad muy compleja, ya que produce efectos sobre los
entornos económico, social y natural. Por esta razón es necesario que su desar-
rollo se realice del modo más ordenado posible (intentando reducir todos aque-
llos impactos que puedan ser negativos), con el fin de maximizar los beneficios
económicos, sociales y culturales.
En general, se podría decir que en la actividad turística convergen varios cam-
pos que, al mismo tiempo, interactúan entre sí, ya sea el medio ambiente, la
sanidad, la legislación, el urbanismo, la ingeniería, etcétera y que junto con los
propios del turismo (hostelería, actividades lúdicas, actividades culturales, infor-
mación turística, servicios turísticos, intermediación, etcétera) han de componer
un todo integral que deberá ser correctamente interpretado y evaluado en el
momento de definir un modelo u otro de desarrollo turístico. Una adecuada opti-
mización de los recursos disponibles en el destino, la definición de un plan de tra-
bajo, que una y coordine los diferentes elementos que intervienen en el desarro-
llo turístico y, especialmente, la adecuada planificación de sus estrategias de mar-
keting pueden suponer la diferencia de obtener un producto competitivo o un
producto mediocre que tenderá a desaparecer con el tiempo3.
El territorio resulta un elemento básico del desarrollo turístico, dado que en
él se integran los recursos medioambientales, artísticos o culturales de los desti-
nos turísticos, a la vez que es el espacio físico destinado al emplazamiento de
infraestructuras y equipamientos. Sin embargo, el turismo se manifiesta como acti-
vidad económica que condiciona la ordenación del territorio, ya que lo necesi-
ta, lo usa, lo consume y lo transforma. Es decir, el propio turismo se erige en uno
3. OMT, 1998.
de los principales agentes de destrucción de los recursos sobre los que se constru-
ye, considerando la elevada fragilidad de éstos.
Este uso del territorio por parte de la actividad turística implica la existencia
de una dimensión ambiental que genera distintas problemáticas, por lo que se nece-
sita recurrir a técnicas de planificación que garanticen un desarrollo turístico sos-
tenible.
Por otro lado, el turismo como actividad económica, pero también como
fenómeno y práctica social, integra modos singulares de actuación y relación
que afectan al territorio y condicionan el resto de actividades y relaciones eco-
nómicas y sociales y que, a la vez, configuran una nueva estructura territorial, social
y económica.
Por todo ello se hace necesario efectuar una adecuada planificación del turis-
mo, con sentido de equilibrio y buscando siempre la coherencia en las diferen-
tes actuaciones. Así como considerando de forma esmerada y técnica el inventa-
rio disponible de áreas con recursos turísticos; especificando sus características pecu-
liares, los atractivos que hay que ofrecer y las formas de explotación; valorando
las limitaciones y características del medio ambiente del entorno, y analizando
las repercusiones positivas o negativas, teniendo como objetivo permanente y fun-
damental la preservación e incluso la mejora del marco ecológico.
2.1.2. El territorio como apoyo de la actividad turística
Los destinos turísticos se pueden entender como un espacio para el consumo

con una determinada imagen de simbolismo social; en éstos los visitantes pue-
den disfrutar de servicios y adquirir productos materiales en el contexto de una
determinada combinación de componentes que, en función de una mejor o peor
organización, transmitirá una percepción de calidad concreta (Vera, 1997).
A partir de esta visión, los destinos turísticos, fundamentalmente todos aque-
llos que se encuentran vinculados a la existencia de algún recurso natural espe-
cífico, se han ido desarrollando mediante la utilización intensiva del territorio,
entendiendo éste como un bien de fácil y libre acceso4. Por lo tanto, la articula-
ción territorial del turismo presenta importantes conexiones con el resto de las
actividades económicas, sin limitarse a los procesos que transforman entornos y
4. OMT, 1998.
ambientes naturales y creando productos turísticos para satisfacer las demandas

de los visitantes.
No obstante, hasta la década de los ochenta, el turismo de masas se funda-
mentaba en la producción cuantitativa, un alto número de ventas para un míni-
mo margen de beneficios por persona, y todo ello con un nivel muy elevado de
explotación y ocupación de territorio, difícil de recuperar en el futuro.
En la actualidad, este planteamiento ha sido superado, al considerar el terri-
torio como base y apoyo de la oferta de cualquier destino turístico, convertirlo
en una de las partes fundamental e intrínseca del producto turístico e incidir
cada vez más en la imagen percibida por los consumidores turísticos5.
La política turística llevada a cabo en cada uno de los destinos turísticos debe-
rá considerar los elementos fundamentales que afectan al territorio y al turismo;
por ello, además de los elementos vinculados al uso del suelo, la legislación urba-
nística o el control de los recursos medioambientales, etcétera, aquélla afectará
tanto a la elección concreta que realiza el turista de uno u otro destino, como a
los diferentes agentes turísticos públicos o privados vinculados a la actividad
turística.
Resulta habitual que todo territorio que tenga interés en el desarrollo de la acti-
vidad turística esté sujeto a una adecuada política que permita ordenar, regular,
desarrollar, promocionar y controlar sus diferentes actividades y transformacio-
nes para orientarlas al uso y la explotación turística. Todo ello implica el diseño
de una detallada planificación de este desarrollo turístico.Esta planificación se puede
plantear para diferentes niveles jurisdiccionales o para diferentes ámbitos secto-
riales. Así, se puede hablar de planificación internacional, nacional, autonómi-
ca, regional, local, de mancomunidad, sectorial, etcétera. Sin embargo, la plani-
ficación turística se puede estructurar como paquete de actuaciones a corto,
medio y largo plazo, y su financiación puede ser pública, mixta o privada.
En general, se podría decir que la puesta en funcionamiento de actividades
de planificación, optimización y protección del territorio, que tiene como obje-
tivo principal conseguir una mejora de la calidad del suelo, parece consecuencia
de la concienciación de los problemas que amenazan la rentabilidad y la propia
supervivencia a corto plazo del turismo como actividad económica y del deterio-
ro de la calidad de vida de la población receptora.
5. OMT, 1998.
2.1.3. La sostenibilidad como principio orientador de

la planificación turística
La OMT (OMT, 1996) define como turismo sostenible aquel que se orienta a
satisfacer las necesidades de los turistas actuales, lo que genera ingresos de bienes-
tar social en el destino y, a la vez, permite conservar los recursos y garantizar la
continuidad de las ofertas y de las actividades a largo plazo. Por lo tanto, cons-
tituye un concepto que, en cualquier caso, no implica la utilización de un mode-
lo de gestión de los recursos desde la perspectiva de su proyección hacia el futu-
ro, es decir, que se trata, en definitiva, de un modelo planificado del turismo.
De acuerdo con esta perspectiva, la planificación turística implica un alto
control social de las actividades y de sus efectos sobre los recursos, así como el
objetivo de que la mayor parte de los beneficios económicos se traslade al con-
junto de la comunidad en sus diferentes formas: incremento de la renta y de
los ingresos, creación de ocupación, equipamientos, infraestructuras, etcétera.
En este sentido, la planificación turística se debe entender como una de las
partes de la estrategia de desarrollo local, integrada en el sistema productivo,
y no como parte, en ningún caso, de un elemento aislado y autónomo en el ter-
ritorio.
Sin implicar innovaciones radicales, el concepto de sostenibilidad supone
una mayor valoración y, en cierta manera, una reorientación de la planificación
y gestión turística. Incluso se podría pensar en un proceso de convergencia de los
diferentes enfoques de la planificación hacia principios de sostenibilidad, entre
los que destaca el estratégico.
Por otro lado, resulta evidente, desde hace años, que el aumento de las acti-
vidades turísticas y el uso intensivo del territorio han generado, al mismo tiem-
po, un importante debate respecto a su evolución dentro del concepto de soste-
nibilidad.
La mayor parte de los estudios analiza los impactos del turismo como proce-
sos ya desarrollados, pero nuevos análisis evalúan los efectos probables del des-
arrollo antes de que el proyecto siga su curso (Ávila, 2002).
En el caso de los destinos emergentes, también es necesario analizar los posi-
bles impactos y repercusiones que puede provocar la actividad turística. Por lo
tanto, habrá que distinguir entre los efectos relativos al entorno físico, en el
que lo importante es la adaptación de la actividad turística al entorno en los aspec-
tos que se relacionan con sus condiciones físicas: sol, vegetación, relieve, paisa-
je, fauna, clima, etcétera, y sus repercusiones en el entorno social y cultural, en

el que deberemos considerar la evolución demográfica, las tradiciones, el idio-
ma o la posible relación de dependencia con respecto a la cultura dominante del
turista.
En último lugar, las consecuencias en el entorno económico son a menudo
las más analizadas y se realiza una aproximación a la estructura de la empresa del
sector, a su medida y a su diversidad, así como a sus interrelaciones con el resto
del sistema productivo local, a su dependencia del exterior, etcétera. Estos facto-
res influirán en el alcance y participación de la población local en los costes y en
los beneficios de la actividad.
2.2. Turismo y planificación estratégica
En la actualidad, la creciente competencia, la aparición acelerada de nuevos

mercados, competidores, productos sustitutivos y tecnologías provoca que agen-
tes turísticos públicos y privados sean cada vez más competitivos y dinámicos para
entender sus nuevos entornos y el posicionamiento, tratando de llevar a cabo las
acciones necesarias para aprovechar las oportunidades presentes y evitar los peli-
gros futuros.
Por esa razón, cada vez son más las organizaciones que consideran la plani-
ficación estratégica como un bien que les permita navegar de manera segura,
sorteando las turbulencias de sus entornos. Dada su relevancia, las organizacio-
nes, los agentes turísticos públicos y privados realizan considerables esfuerzos a
la hora de determinar qué tipo de planificación deben realizar, cuándo y cómo
ha de realizarse, quién la llevará a cabo y qué se hará con los resultados.
Para hacer frente a todos estos retos, a la hora de llevar a cabo procesos de
desarrollo local y regional se pone de manifiesto la necesidad de implementar
una política local y una gestión de los espacios turísticos que compran diferen-
tes modalidades de planificación, según los problemas que haya que resolver y
los objetivos y los agentes implicados, entre otros factores condicionantes. En
este contexto la planificación estratégica se ha consolidado, a pesar de sus limi-
taciones como modalidad de planificación para la gestión territorial, gracias a
sus conexiones con otras modalidades de planificación con incidencia territo-
rial.
La planificación es una función básica del equipo ejecutivo de una organiza-

ción, fundamentada en la suposición de que el análisis y la definición deben
anticiparse a la acción. Así, la planificación puede entenderse como el conjunto
de actividades realizadas por la empresa con el objetivo de evaluar sus opciones
de evolución y concretarla mediante programas, líneas de acción y metas, así
como comprobar sus resultados mediante un esquema de evaluación y segui-
miento.
Ante la confluencia de diferentes políticas horizontales y sectoriales, la pla-
nificación estratégica tiene como propósito definir la misión, la visión y los obje-
tivos a medio y largo plazo de la institución; así como establecer la ruta que hay
que seguir para materializar los objetivos mencionados. Para la mayoría de las orga-
nizaciones, los resultados de un proceso de planificación estratégica incluyen un
plan de negocio, una cartera con los grandes proyectos o iniciativas que empren-
der y una serie de mecanismos de seguimiento y revisión de los avances en la con-
secución de los objetivos.
Un plan estratégico debe ser un proceso participativo, consistente en un docu-
mento elaborado por los diferentes agentes socioeconómicos del territorio y no
sólo por un grupo de expertos. En cualquiera caso, la iniciativa y la configuración
del equipo de planificación en cada entorno será diferente, pero en buena medi-
da fundamentará la manera en la que se abordará la gestión turística del ámbito
territorial en el que nos encontramos.
3. El plan de desarrollo turístico
El Plan de Desarrollo Turístico6 es un instrumento de gestión que resulta del

análisis, la elaboración y el consenso y por el que se establecerán los objetivos,
las estrategias, los programas, los proyectos y las actividades organizadas a corto,
medio y largo plazo.
Este documento permite desarrollar el destino turístico de manera planifica-
da, involucrando a los diferentes actores públicos, privados, locales o sectoriales
6. En lo sucesivo PDT.
e identificando los papeles y el nivel de participación de cada uno en este proce-

so. Así, su implementación debe contar con un en gestor reconocido y concor-
dar con los planes de ordenación de los territorios en los que se esté trabajando.
El PDT busca la integración de los recursos y servicios turísticos de interés con
el objetivo de conformar productos basados en las características particulares de
cada destino. A partir de aquí, se puede afirmar que mediante el PDT se preten-
de optimizar la oferta conjunta, la satisfacción de la demanda y el desarrollo
socioeconómico integral del destino. Esta herramienta está orientada al desarro-
llo integral desde la acción, ya que formula retos, plantea alternativas y propo-
ne líneas y programas de actuación, así como oportunidades de inversión y des-
arrollo por otros sectores.
En síntesis, toda planificación en materia turística persigue, entre otros obje-
tivos, el aumento de la actividad económica dentro del sector, la promoción de
las diferentes tipologías turísticas, la modernización de la oferta con el fin de ajus-
tarla el máximo posible a la demanda, la preservación de los recursos y la divul-
gación de una imagen turística orientada a incrementar los niveles de la deman-
da.
3.1. El proceso de planificación turística:

estructura y contenidos básicos
En líneas generales, cualquier proceso de planificación turística suele respon-

der a las fases de organización y preparación del plan, investigación y análisis, for-
mulación de propuestas (objetivos, estrategias, actuaciones, recomendaciones,
etcétera), ejecución y seguimiento y control.
3.1.1. Fase de organización y preparación del plan
Cuando un proyecto se encuentra en su fase inicial, la decisión de realizar un

proceso de planificación se presenta como una necesidad ineludible si se quieren
obtener resultados positivos a corto, medio y largo plazo. Los análisis y plantea-
mientos que se formulan se concentran en la definición de objetivos, volumen
aproximado, inversión que se requiere para su ejecución, etcétera. Este proceso
es conocido como identificación del proyecto. Suele ser producto del reconoci-
Esquema básico del proceso de planificación turística (Fuente: elaboración propia).
miento de alguna necesidad, carencia u oportunidad y el proyecto se plantea

como su solución.
La decisión inicial
La decisión inicial puede proceder de los agentes públicos, privados o mixtos, todo ello
dentro de un esquema lógico de toma de decisiones que, en el caso del sector públi-
co, vendría definido por principios, organización y regulaciones administrativas.
La dificultad de estos proceso (complejidad, coste, incertidumbre sobre la

posibilidad de alcanzar los resultados esperados, etcétera) requiere, en algunas oca-
siones, la realización de un estudio con carácter exploratorio previo que pueda
servir, por una parte, para valorar la conveniencia de llevar a cabo el plan y, por
otra, para detectar los términos de referencia para el desarrollo de éste.
A partir del propósito de que esta primera fase proporcione los resultados
esperados, es necesario planificar el estudio mediante un documento en el que
se especifiquen los objetivos, la descripción de la información básica, el proceso
de elaboración (alcance, metodología, grado de detalle, especificaciones y normas,
etcétera) o el modo de presentación de los resultados. Este documento, denomi-
nado «términos de referencia», servirá como elemento técnico de referencia para

la contratación, elaboración, supervisión y recepción final del estudio.
Los términos de referencia7 son un documento que define de manera orde-
nada y sistemática los objetivos y propósitos de un proyecto, los elementos que
hay que conocer para su evaluación, ejecución y administración y el procedi-
miento por el que se obtienen los mencionados elementos. En síntesis, los TdR
son la pauta que la empresa consultora debe seguir en el desarrollo del estudio.
Establecidos los TdR, éstos deben ser formulados de manera que se «acerquen»
de la mejor manera posible a lo que se pretenda conseguir, es decir, se han de
adaptar, formulándose según las características del proyecto que se quiere imple-
mentar.
Baud-Bovy y Lawson (1998) consideran que los TdR deberían identificar los siguien-
tes aspectos:
• Objetivos que persigue la planificación.
• Actividades que se desarrollarán en el proceso de planificación.
• Aportaciones que deben realizar las diferentes administraciones públicas.
• Resultados que se derivan del plan.
• Calendario para la realización y aprobación del plan.
• Recursos y metodologías previstas para su elaboración.
• Limitaciones que requieren ser observadas.
• Medidas para el desarrollo del plan y control de posibles cambios en su ejecución.
Los contenidos que se presentan por los TdR deben ser los fundamentales o
más relevantes, es decir, aquellos que permitan alcanzar los objetivos definidos
por el futuro del proyecto y faciliten una decisión sobre la consecución de éstos.
Hay que señalar que un excesivo detalle suele minimizar los aspectos básicos y
aumentar los costes y el tiempo, dos recursos escasos en el proceso de la contra-
tación de los consultores. En cualquier caso, la regla general viene dada por el hecho
de que la cantidad y calidad de la información que se incluye en los TdR debe ser
la necesaria para cumplir con los objetivos previstos del estudio.
Una vez definidos los TdR, se pasa a la selección del equipo redactor del plan,
que generalmente suele ser multidisciplinar, y de un comité asesor; a partir de ese
7. En lo sucesivo TdR.
modo, se elabora el calendario de las actuaciones que contendrá el proceso de pla-

nificación, incluidos los mecanismos de planificación social.
Normalmente, los componentes fundamentales del equipo son los siguientes:
1) planificador de desarrollo turístico,
2) especialista en marketing turístico,
3) economista del turismo,
4) planificador de infraestructuras y de transporte turístico.
Por otro lado, a menudo se necesitan especialistas adicionales:

1) planificador medioambiental o ecólogo especializado en desarrollo turís-
tico,
2) antropólogo o sociólogo del desarrollo turístico,
3) planificador del transporte aéreo,
4) especialista en al formación de recursos humanos en hostelería, restaura-
ción y turismo (HRT,
5) especialista en organizaciones turísticas,
6) especialista en reglamentaciones y legislación turística,
7) especialista en hostelería e instalaciones turísticas,
8) especialista en pautas de desarrollo/arquitecto turístico.
Por lo tanto, en este apartado del proceso también se deberán concretar los
objetivos del desarrollo turístico con el fin de tenerlos en cuenta en el diseño de
las investigaciones y en la formulación de las propuestas. Estos objetivos se podrán
redefinir con una mayor fundamentación y, en consecuencia, someterlos a revi-
sión una vez finalizada la fase de investigación y análisis.
3.1.2. Fase de investigación, análisis y diagnosis
En esta segunda fase, los investigadores deberán alimentar el plan de una

parte muy importante de sus futuros contenidos y, con el fin de llegar a la obten-
ción de esta información, será necesario realizar una serie de investigaciones bási-
cas que harán referencia a estudios de cariz territorial, económico y sociocultu-
ral, junto con aquellos que de forma más específica hagan referencia a la activi-
dad turística y al entorno en el que se producen las diferentes interacciones.
Sin embargo, se contempla, como síntesis de la diagnosis, la realización de un
análisis DAFO general y otros de carácter específico, según las características del
plan. Esta herramienta resulta de gran importancia y de un indudable valor ope-

rativo para sistematizar los grandes volúmenes de información tratados en esta
fase, lo que a su vez facilitará la formulación de objetivos y las propuestas de
actuación.
Esquema básico de las componentes de análisis y diagnosi (Fuente: elaboración propia).
3.1.3. Fase de formulación de propuestas
Las fases anteriores, una vez que han sido desarrollados los objetivos, estable-
cerán de forma definitiva los objetivos de diferente naturaleza que persigue el plan
(económicos, ambientales, socioculturales, etcétera), y a partir de esta situación
se fijarán las prioridades a la hora de establecer estrategias y actuaciones, así
como el conjunto de propuestas que definen el modelo de desarrollo turístico adop-
tado, considerando la realidad deseada y las metas que se quieren alcanzar.
Se define una amplía gama de propuestas en forma de perfiles o de proyec-
tos enmarcados en una o varias modalidades asociadas a los objetivos fijados. Se
trata de propuestas y proyectos que pueden ser presentados por una gran varie-
Tabla 2. Formulación de propuestas: estrategias y actuaciones
Estrategias
Estrategia genérica: Estrategias específicas:

• Diferenciación • Producto global o integral (urbanismo, medio
• Especialización ambiente, servicios públicos, etcétera)
• Relación calidad-precio adaptada a una • Productos para mercados-actuales y potenciales
demanda masiva • Comunicación
• Diversificación de producto-mercado • Apoyo a la comercialización
• Otros • Concertación sector público-privado
• Formación de recursos humanos
• Sensibilización social y de la demanda turística
• Calidad de los diferentes subsectores empresariales
• Servicios turísticos posventa (oficinas de turismo,
por ejemplo)
• Sistema de información turística de apoyo a la gestión
• Aplicación-gestión (órganos responsables,
distribución de funciones y aplicación
presupuestaría)
Concreción del plan de actuación Concreción de cada actuación:
por áreas o programas:
• Acondicionamiento de recursos turísticos • Descripción de la actuación
• Creación de productos • Localización
• Medidas legislativas • Agentes implicados
• Comunicación • Estimación del coste económico
• Comercialización • Nivel de prioridad
• Etc. • Posibilidades de financiación externa
• Periodo de ejecución previsto
Fuente: Ivars, 2003
dad de actores, que van desde los tradicionales, investigadores y centros de inves-
tigación hasta una gran variedad de organizaciones y personas asociadas al cono-
cimiento y las tecnologías: empresas, grupos profesionales, organizaciones no
gubernamentales, así como redes y alianzas entre algunos de estos actores que pre-
sentarán de manera sucinta el conjunto de ideas que sostienen la propuesta, ade-
más de algunos detalles de orden técnico y administrativo.
En esta fase, se formulan propuestas que implican formas diferentes según los
planes y cuya puesta en práctica es muy importante conocer. Las propuestas supo-
nen un desarrollo pormenorizado y exhaustivo y a menudo son instrumentos nor-

mativos que o bien acaban siendo de obligado cumplimiento o bien, en algunas
ocasiones, acaban convirtiéndose en elementos orientadores de la política turísti-
ca o de otras políticas que puedan tener incidencia en la actividad turística.
En la mayoría de ocasiones estas propuestas se suelen formular como si se tra-
tara de recomendaciones8 y su aplicación práctica dependerá, en todo caso, de los
diferentes órganos existentes que sean responsables de la ejecución del plan, de
la propia política turística y de los niveles de coordinación existentes con el resto
de estamentos político-administrativos que intervengan en el proceso de plani-
ficación.
3.1.4. Fase de ejecución
Una vez formuladas las estrategias y actuaciones, en el proceso de planificación

entra una nueva fase, la de ejecución de las acciones propuestas en el plan. Siguiendo
las tesis de Bote (1990) debemos distinguir en esta fase la definición de los proyec-
tos específicos de ejecución, la financiación de las actuaciones, el presupuesto defi-
nitivo de infraestructuras y la creación de instrumentos de política turística que deri-
vados del plan permitan, al mismo tiempo, su puesta en marcha.
3.1.5. Fase de seguimiento y control
Con el fin de llevar a cabo una adecuada evaluación del plan, es necesario dis-
poner de una metodología de seguimiento y control que permita obtener infor-
mación fiable del estado de avance y que facilite el control, así como la readap-
tación del plan ante nuevos escenarios.
En este sentido, se suele seguir una evaluación de abajo arriba, considerando el
hecho de que la estructura de un plan es piramidal, se empieza a partir de la base.
Esto permite, finalizada esta fase, recopilar toda la información, tanto cualitativa
como cuantitativa, necesaria para el posterior análisis y la presentación. El siguiente
paso será subir un peldaño en la estructura piramidal y valorar, según los resulta-
dos obtenidos, el grado de ejecución por objetivos. De este modo, se podrá tener
siempre al alcance la información de una manera cualitativa y cuantitativa.
8. OMT, 1994.
Fase de seguimiento y control del PDT (Fuente: elaboración propia).
4. Servicios indirectos necesarios

para la planificación turística
La información y el conocimiento del sistema turístico es, hoy por hoy,

imprescindible para llevar a cabo cualquier estrategia y/o acción vinculada al
desarrollo del turismo. Sin conocimiento e información sobre el sector difícilmen-
te se podrán establecer ni objetivos ni estrategias que puedan construir los actua-
les y los nuevos PDT.
En definitiva, hay que observar antes de actuar y, por ello, cada vez más orga-
nismos e instituciones públicas se ocupan de prestar estos servicios, que si bien
son calificados como «indirectos», inciden de forma clara a la hora de formular
las políticas turísticas actuales.
El observatorio turístico
El observatorio turístico ayuda a conocer la situación de partida del sector turístico al
realizar un seguimiento de su evolución. Este conocimiento informativo resulta bási-
co para formular y abordar posteriormente acciones dirigidas a la mejora de la com-
petitividad y de la sostenibilidad económica, social y ambiental del sector, mediante
la adecuación de la oferta turística a las tendencias de la demanda y una innovadora

puesta en valor de los recursos turísticos.
En este contexto, los observatorios sectoriales y, de forma muy especial, los

de turismo se crean con el fin de conocer y estudiar las características defini-
doras de la realidad turística de los diferentes destinos, de forma que se pueda
disponer de elementos e informaciones que los potencien. Por esta razón, los
diferentes observatorios turísticos, con independencia de las administraciones a
las que se encuentran vinculados, se plantean como instrumentos de gestión de
la política turística internacional, nacional, regional y local, para disponer de
información precisa; ponen en marcha un sistema de indicadores turísticos e
informan sobre la situación y evolución futura del turismo.
La creación de los observatorios constituye una estrategia de generación de
instrumentos de gestión para el sector público y de instrumentos de orientación
para el sector empresarial. Esta situación, como la creación de nuevos observa-
torios, se desarrolla en un ámbito de coordinación y colaboración mutua y con-
tinua entre administraciones, organismos, instituciones y el sector empresarial
pequeño, mediano y grande. Aportan información y conocimientos necesarios
para consultores, profesionales, empresarios, docentes o investigadores para la mejo-
ra de la competitividad y la innovación turísticas.
El Instituto de Estudios Turísticos

En el caso de España, ya desde el año 1962 existe un centro encargado de estos estu-
dios, el Instituto de Estudios Turísticos, que realiza y publica estudios sobre turismo y
cuenta con un importante fondo documental.
5. Colaboración pública y privada
Los retos de competitividad que nos plantea el actual escenario turístico nos
obligan a llevar a cabo acciones y estrategias que tengan como objetivo princi-
pal conseguir el consenso entre todos los sectores sociales y económicos afecta-
dos por el turismo. Un consenso por el que se pueden poner en marcha todas aque-
llas medidas que nos permitan, a medio y largo plazo, reestructurar y adaptar nues-
tro sistema turístico.
La transversalidad de la industria turística impone la necesidad de una fuer-
te coordinación interinstitucional y, a la vez, de una imprescindible colaboración
pública y privada, entre los diferentes agentes públicos y privados que interactú-
an en el sistema turístico, para asegurar que el país sea capaz de asentar las bases
de un verdadero desarrollo turístico de manera efectiva.
Para ello es necesario rediseñar los mecanismos de coordinación y colabora-
ción entre las instituciones públicas vinculadas a la actividad turística y el sector
privado, que es el principal responsable del turismo, con el fin de asegurar la
orientación de una gestión más eficiente de los recursos asignados a programas
de fomento u otros que incidan en el desarrollo turístico.
La constitución de entidades mixtas es una de las mejores opciones con el fin
de hacer frente a la mejora de la calidad y la competitividad del turismo. El con-
senso, la planificación de una estrategia común y el reparto del poder en la ges-
tión son, en la actualidad, factores clave que se deben considerar en las relacio-
nes público-privadas, dentro del sector turístico, para conseguir un turismo de más
calidad y más competitivo.
Esta estrategia se manifiesta mediante el partenariado público-privado. Algunos
casos de éxito que existen de este tipo de modelos se encuentran en el sistema
turístico. También son un buen ejemplo algunas instituciones como Turismo de
Barcelona, San Sebastián Turismo, la Maison de la France o la Australian Tourist
Commission.
De hecho, este partenariado público-privado posee una orientación eminen-
temente comercial, que consiste en la estructuración del producto, las tecnolo-
gías y el aprovisionamiento del apoyo para todos los agentes del destino. Una de
las principales ventajas que suelen destacar a los profesionales es «su actuación
contra el deterioro urbano, el bajón comercial y las deficiencias de los servicios
públicos de una ciudad», que también actúan a favor de «la atracción de activi-
dad comercial y económica, de servicios públicos de generación de desarrollo
local y comercial, de gestión transversal de un área geográfica determinada y de
desarrollo de confianza recíproca, así como de participación y cooperación de los
diferentes agentes».
Ejemplo
En el caso de España, por ejemplo, la constitución de empresas mixtas, formadas por
la Administración y el sector turístico privado, se plantea como una de las alternati-

vas más viables para afrontar los retos y las necesidades que demandará el Plan de
Turismo Español-Horizonte 2020. En este sentido, la acción mixta supone una opor-
tunidad para analizar de forma conjunta la relación de impuestos, gasto público y ser-
vicios en beneficio de todos.
6. Planificación turística en España

y en las comunidades autónomas. El caso de Cataluña
6.1. Introducción. Principios generales
La planificación turística en España se ha dado en diferentes fases que defi-

nen los cambios de concepción producidos con respecto al turismo, el desarro-
llo y la ordenación de las actividades turísticas. En este sentido y, a partir de
Blanco Herraiz (1999), se pueden distinguir fundamentalmente tres etapas:
1) Una primera etapa anterior a la Constitución, que se caracteriza por la
existencia de controles e instrumentos planificadores de mayor o menor
corrección e intensidad. No obstante, no se produjeron cambios sustancia-
les en la ordenación territorial de una actividad que, como la turística,
conocía unos momento de máxima expansión. El paradigma de la plani-
ficación fue, en este periodo, la Ley 197/1963, sobre Centros y Zonas de
Interés Turístico Nacional.
2) Una segunda etapa (1978-1993), caracterizada, desde el punto de vista del
territorio, por la elaboración por parte de las comunidades autónomas de
las leyes de ordenación del territorio y, desde el punto de vista estrictamen-
te turístico, por la aparición en el ámbito estatal de nuevos instrumentos
de planificación turística estratégica (Plan FUTURAS), con la consecuente
implantación progresiva y en cascada de instrumentos muy similares en
la mayoría de comunidades autónomas, comarcas y municipios.
3) La tercera etapa se inició el año 1994 y llega hasta nuestros días; se encu-
entra marcada por la aprobación de la Ley Vasca de Turismo (1994), que
introduce previsiones en su articulado orientadas a hacer posible una pla-
nificación territorial turística de carácter integral; en este sentido, destaca
la aprobación de la misma Ley de Turismo de Cataluña (2002). Es impor-
tante señalar que la mayoría de leyes autonómicas de turismo han ido
incorporando, en mayor o menor medida, diferentes técnicas de cone-

xión con la planificación turística, aunque a menudo con algunas caren)
cias y divergencias.
En cuanto al tratamiento de los instrumentos de planificación propiamente

dichos, la regla general, a pesar de alguna excepción destacable, es la existencia
de importantes contradicciones y solapamientos entre instrumentos de planifi-
cación general y sectorial, con incidencia sobre el mismo territorio.
Sin embargo, a menudo se pueden plantear algunas cuestiones vinculadas al
sentido que tiene, hoy en día, la planificación turística o la dificultad de desti-
nar presupuestos públicos en esta materia. En definitiva, ¿para que planificar? O
visto desde otra perspectiva, ¿para quién planificar?
La respuesta no es fácil. La OMT (1994) intenta dar algunas respuestas a las
cuestiones planteadas. Se planifica para:
1) Establecer los objetivos del desarrollo turístico y las políticas para conse-
guirlos.
2) Garantizar la conservación y el uso, presente y futuro, de los recursos turís-
ticos, equilibrando esta necesidad de preservación con la optimización de
los recursos implicados, la minimización de impactos negativos y la dis-
tribución social de los beneficios derivados de la actividad turística.
3) Actuar como herramientas de información rigurosa y útil en la toma de deci-
siones públicas.
4) Actuar como herramienta de coordinación intersectorial (sector público y
privado), intrasectorial (niveles jurisdiccionales territoriales) y entre pla-
nes vinculados (urbanismo y medio ambiente).
5) Promover una evaluación continua de la gestión pública del turismo.
Por lo tanto, si se considera necesaria la puesta en marcha de una ordenación

y planificación turísticas específicas, actualmente nadie lo discute, habría que
procurar evitar contradicciones y colisiones innecesarias con los instrumentos gene-
rales y sectoriales que inciden en el turismo.
Las comunidades autónomas

En esta última etapa, las comunidades autónomas desarrollaron y ejecutaron las com-
petencias turísticas que ya habían sido contempladas en la Constitución y en sus esta-
tutos de autonomía. La mayoría de comunidades autónomas, también en el caso de
Cataluña, definieron como objeto de la ordenación territorial del turismo los denomi-
nados, en estas normas, recursos turísticos. La ordenación, definición y clasificación
del concepto de recurso turístico se han convertido, a partir de la aprobación de las leyes
autonómicas, en el centro neurálgico de la planificación sectorial del turismo, aunque
la mayoría de estos recursos ya se encuentran ordenados para otras planificaciones
(recursos naturales, culturales, etcétera, regulados por los planes correspondientes,
como los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales o por las leyes de patrimo-
nio cultural e histórico).
6.2. Del Plan Marco de Competitividad al Plan

del Turismo Español-Horizonte 2020
A la hora de plantear y estudiar las diferentes fórmulas utilizadas en materia

de planificación turística en los últimos años (1992-2020), hagamos un breve
repaso de los orígenes de éstas, así como de su evolución hasta hoy y del marco
legal en el que se desarrollan.
6.2.1. El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español

(Plan FUTURES 1992-1995)
En el año 1991 se produce un cambio muy importante, con la atribución de

la responsabilidad turística al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo9, con
Claudio Aranzadi como titular del MICT. Es el momento en el que todo el con-
junto de planes y programas que ya se estaban aplicando para la mejora de la com-
petitividad se integran con el objetivo de llevar a cabo el desarrollo de una estra-
tegia de mejora de la competitividad de la empresa turística. El conjunto de ini-
ciativas que integraron esta estrategia fue denominado Plan FUTURES.
Ignacio Fuejo y el Plan FUTURES

Esta estrategia, que sería clave para poder dar respuesta a los retos de futuro del turis-
mo español en la década de los noventa, fue consecuencia de un trabajo y de reflexio-
nes previas dirigidas por Ignacio Fuejo, secretario general de Turismo hasta 1991.
9. En lo sucesivo, MICT.
La década de los noventa se inició con un relativo parón en los indicadores

turísticos que habían sido tradicionales. Después de un crecimiento continuado
se produjo una cierta disminución del número de visitantes extranjeros, así como
de las pernoctaciones hoteleras, del gasto medio por turista y de los ingresos por
turismo. Esta situación llevó a la Administración Turística Española a la elabora-
ción del Libro Blanco del Turismo Español (1990) y a la celebración del I y del II
Encuentro Nacional de Turismo en 1989 y 1990, respectivamente.
El Libro Blanco
El Libro Blanco fue un análisis necesario, aunque no deja de ser genérico de la activi-
dad turística en España, fundamentado en los datos agregados nacionales y alguna refe-
rencia dispersa sobre la distribución territorial del turismo en España. En esta misma
línea, se reconoce la importancia de sus recursos turísticos y su potencialidad, que, al
mismo tiempo, podrían permitir el desarrollo turístico de nuevos espacios, conside-
rando los problemas asociados a la implantación territorial del turismo.
I y II Encuentro Nacional de Turismo

El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, Plan FUTURES (1992-1995),
elaborado con el apoyo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, mediante
la Secretaría General de Turismo, supuso la profundización en el trabajo ya iniciado
con la elaboración del Libro Blanco y de los I y II Encuentro Nacional de Turismo
(1989-1990).
El Plan FUTURES se inscribe en la teoría del ajuste estructural (Bote y Marchena,

1996), considerando que su justificación se fundamenta en la existencia de un
cambio estructural que se había producido en los últimos años en el seno de los
mercados turísticos y que había provocado un desajuste evidente entre la oferta
y la demanda del sector turístico español10. El plan es, en definitiva, un instru-
mento de política económica que tuvo como principal objetivo recuperar el pro-
tagonismo en los mercados internacionales y mejorar la competitividad de la
industria turística.
Objetivos del Plan FUTURES

1) Fortalecer el tejido empresarial turístico, que se encontraba en uno de los periodos
recesivos más complicados, con caídas significativas en la entrada de turistas (entre
10. MCyT, 1994.

1988 y 1990 el número de turistas había descendido, pasó de 35,6 a 34 millones) y

una fuerte disminución de los ingresos, el 15% en pesetas constantes, entre 1988 y
1990.
2) Ofrecer ayuda a la industria hotelera con el objetivo de mejorar la adecuación entre
la oferta (plazas de alojamiento) y la demanda (pernoctaciones). En los últimos
años de la década de los ochenta (1087-1990), el mercado había evolucionado de
manera divergente: aumentó la oferta en un 13% y disminuyó la demanda en un
11%. Esta situación de desequilibrio provocó un deterioro en los precios que afec-
tó de forma clara a la rentabilidad hotelera y a su viabilidad futura.
3) Desarrollar una estrategia consensuada entre las administraciones autonómicas y la
Administración central, objetivo que parecía cumplirse en el momento de la firma
del Plan FUTURES para todas las comunidades autónomas y el Ministerio. Debemos
señalar que esta situación no se producía desde hacía años.
Fuente: elaboración propia.
El Plan FUTURES se instrumentaliza mediante cinco planes operativos que se

desglosaron en diferentes programas de aplicación desde 1992 hasta 1995 y que
tuvieron como beneficiarios a pequeñas y medianas empresas, agrupaciones
empresariales, personas físicas e instituciones, cuyas actuaciones se enmarcaron
en alguno de los objetivos del plan:
1) Plan de Coordinación y Cooperación Institucional: FUTURES-

COORDINACIÓN
Su objetivo fue facilitar la coordinación entre los ministerios que tenían
incidencia en el sector turístico y la cooperación entre las comunidades autó-
nomas y la Administración central.
Este esquema de cooperación se buscaba mediante el fortalecimiento de
la Conferencia Sectorial de Turismo, aunque no siempre se consiguió.
La coordinación entre los diferentes departamentos de la Administración
central se estableció mediante la creación de la Comisión Interministerial
de Turismo (1994), compuesta por la presencia de los ministerios más rele-
vantes para el turismo y de los representantes empresariales, cuando así se
consideró adecuado.
2) Plan de Modernización e Innovación Turística: FUTURES-
MODERNIZACIÓN
El objetivo de este plan fue el desarrollo de los factores de competitividad
de la empresa turística y considera de manera especial la formación de los
recursos humanos, la calidad, la introducción de las nuevas tecnologías de
la información y telecomunicación, la agrupación de empresas para la

mejora de la eficiencia y la comercialización del producto turístico.
3) Plan de Nuevos Productos Turísticos: FUTURAS-NUnión EuropeaVOS
PRODUCTOS
Se pretendía la identificación de nuevas oportunidades turísticas, que con-
solidaran su desarrollo como nuevos productos turísticos facilitaran su
promoción y fomentaran su comercialización mediante sistemas innova-
dores, ya fueran electrónicos o tradicionales.
4) Plan de Promoción, Marketing y Comercialización: FUTURES-
PROMOCIÓN
La pretensión de este plan era conseguir la suma de los esfuerzos de la ini-
ciativa empresarial y de la Administración con el fin de promover la comer-
cialización y el cofinanciamiento de productos turísticos empresariales,
justificando estas actuaciones en la segmentación del mercado, unas actua-
ciones que fueron focalizadas mediante las tecnologías de la información.
5) Plan de Excelencia Turística (en lo sucesivo PET): FUTURES-EXCELEN-
CIA
Los PET representaron el conjunto de acciones dirigidas a la mejora de
zonas turísticas sometidas a una fuerte degradación como consecuencia del
intenso uso de sus recursos.
La puesta en marcha de estos planes requería:
• El apoyo del sector empresarial de la zona objeto del plan para la mejo-
ra y reforma de sus instalaciones.
• El cofinanciamiento del ayuntamiento y la comunidad autónoma para
revitalizar la zona degradada y mejorar su entorno estético y medioam-
biental.
• La Secretaría General de Turismo para la financiación de las iniciativas
de calidad turística y su posterior promoción internacional.
Puesta en marcha del PET en Calvià

Dentro de los PET hay que destacar el del municipio mallorquín de Calvià, que
bajo la dirección de su alcaldesa, Margarita Nájera, fue uno de los primeros en lle-
var a cabo la ejecución de un PET. En el año 1992 se constituyó como Plan Piloto,
promovió grandes mejoras urbanísticas y medioambientales y estimuló el des-
arrollo de planes de calidad entre los empresarios turísticos de esta zona.
Entre 1993 y 1997, el plan llevó a cabo una serie de proyectos con una elevada inver-
sión (algo más de 9 millones de euros) y un gran éxito, fruto, en gran medida, de
la implementa ción de estrategias originadas por nuevos criterios de sostenibili-
dad y de la aplicación de los principios de la Agenda Local 21.
Es importante señalar la importancia que tuvo durante la ejecución del plan el ini-
cio de la política de «esponjamiento», mediante la compra de establecimientos hote-
leros y su posterior derribo para obtener nuevas zonas de costa o zonas verdes, lo
que reducía en todos los casos, la intensidad de la carga turística.
A partir de la puesta en marcha del PET en Calvià, se sumaron a la iniciativa:
• Gandía (Valencia), durante el periodo 1993-1995.
• La Manga (Murcia), durante el periodo 1993-1996.
• Torremolinos (Málaga), durante el periodo 1993-1995.
• Valle de la Orotava (Tenerife), durante el periodo 1993-1995.
En todos los casos, el Plan FUTURAS representó un buen efecto de demostración
en el sector, mediante los proyectos desarrollados (1.760 proyectos durante el
periodo 1992-1995). Asimismo, fueron significativos los fondos destinados tanto
desde la Secretaría de Turismo (cerca de 8.500 millones de pesetas) como desde el
sector empresarial u otras instituciones que participaron en los mencionados pro-
yectos (cerca de 32.000 millones adicionales).
Durante el periodo de vigencia del PET de Calvià, se produjo un gran número de
iniciativas, que fueron aumentando y consolidándose en función de las políticas
de apoyo y disponibilidad presupuestaria de las diferentes administraciones impli-
cadas en este proceso:
Número de PET adjudicados durante la vigencia del PET de Calvià (1993-1997)
Año de implantación Número de destinos
1993 4
1994 3
1995 5
1996 3
1997 10
Total 25
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Boletin Oficial del Estado
6.2.2. El Plan Marco de Competitividad del Turismo Español

(Plan FUTURES II (1996-1999))
La segunda mitad de la década de los noventa coincide con el acceso al

Gobierno del Partido Popular, como consecuencia del resultado de las elecciones
generales de 1996. El turismo español se encontraba en un buen momento y se
considera la necesidad de mantener los instrumentos y actuaciones que tanto éxito
habían tenido durante el quinquenio anterior, debido a la puesta en marcha del
Plan Futures I.
Se produce, en consecuencia, una cierta continuidad en la política turística
que se manifiesta y se sistematiza con la reedición del II Plan Marco de
Competitividad del Turismo Español (1996-1999), en el que se ejecuta el Plan
Futures II. La reedición del Plan Futures II implicó varias actuaciones de la
Administración central que tuvieron por objeto el estímulo y la mejora de los ser-
vicios y productos turísticos.
Cultura de la calidad y de la sostenibilidad

Estas actuaciones se vincularon a la cultura de la calidad y de la sostenibilidad, funda-
mentándolas en el respeto al medio ambiente y a los recursos naturales y culturales,
con el fin de asentar en el futuro la diversificación del producto y la mejora de la cali-
dad de los servicios, como condiciones indispensables para asegurar la rentabilidad de
la industria turística española (Fernández, 1999).
En el plan se estructuran dos líneas estratégicas de intervención turística:

1) Planes de Excelencia Turística (PET). Los PET fueron concebidos para mejo-
rar los destinos turísticos más habituales, de forma muy especial en el caso
de los tradicionales de sol y playa. Esto explica que fuera el litoral el ámbi-
to dominante de las inversiones en estos proyectos fuera el litoral.
2) Planes de Dinamización Turística (PDT). Los PDT pretendían asegurar
el desarrollo turístico de calidad de los destinos turísticos en fase de des-
arrollo. Se trataba de actuaciones destinadas a poner en valor un impor-
tante patrimonio histórico, artístico y/o natural hasta entonces olvidado
o infravalorado. A partir de estas líneas de actuación, se plantea consegu-
ir la reactivación económica mediante la potenciación del turismo en nue-
vos destinos, con la ejecución de diferentes proyectos de dinamización, todos
ellos diseñados siguiendo criterios de sostenibilidad económica, social y
ambiental.
Los primeros PDT se iniciaron el año 1996 y tuvieron como antecedente el

PET de Benasque (Huesca) de 1996. Durante el bienio 1996-1997 se pusieron en
marcha los PDT de Cuéllar (Segovia) y el Valle del Trubia (Asturias) en 1996 y de
Zafra (Badajoz) y la Comarca de Trives (Orense) en 1997; entre 1998 y el año
2003 se produjo un rápido incremento en el número de PDT aprobados y en eje-
cución, hasta alcanzar una cifra superior a los sesenta.
Estas actuaciones se tradujeron en un incremento de la oferta de productos
turísticos, fundamentalmente de interior, y como consecuencia de este creci-
miento se advirtieron ciertos riesgos de pérdida de visión global del proyecto.
Los Planes de Excelencia y Dinamización Turística11 se convirtieron en bue-
nos instrumentos al permitir la coordinación de esfuerzos con el fin de consegu-
ir la mejora de la oferta de los destinos habituales y la creación de las condicio-
nes necesarias para el desarrollo de ofertas de calidad en los destinos emergen-
tes.
A partir de esta nueva filosofía, vinculada a los objetivos de los planes, es
importante señalar la formulación de un nuevo modelo de relaciones y de coope-
ración entre las diferentes administraciones y los agentes relacionados con la
actividad turística.
Estos planes supusieron un notable cambio de estrategia, manifestada en la
necesidad de mejorar y diversificar la oferta turística con el fin de recuperar y con-
solidar el liderazgo del turismo español. Las políticas vinculadas a la calidad turís-
tica se convierten así en el concepto básico que sustituye al de competitividad y
en el hecho diferencial de la oferta española en las estrategias turísticas de futu-
ro.
Por ello, el Plan FUTURES II propone los siguientes métodos de actuación:
• plan de coordinación,
• plan de cooperación e internacionalización,
• plan de calidad,
• plan de formación,
• plan de tecnificación e innovación,
• plan de nuevos productos,
• plan de actuación sobre destinos turísticos,
• plan de I+D.
11. En lo sucesivo PEDT.

En todos los casos, tal como se puede comprobar, se reproducen casi todas las
líneas estratégicas de actuación que se siguieron en el Plan FUTURAS I. No obs-
tante, uno de los aspectos de posible mayor innovación fueron los instrumentos
elegidos por la Administración turística española con el fin de alcanzar los obje-
tivos marcados.
Los instrumentos elegidos

Los instrumentos utilizados en el Plan FUTURES I fueron fundamentalmente las sub-
venciones, mientras que en el Plan FUTURES II se creó la asistencia técnica prestada
por la Administración a las empresas del sector, teniendo en cuenta que la mayoría de
éstas son pymes con una escasa visión estratégica.
6.2.3. Plan Integral de Calidad Turística-PICTE (2000-2006)
El Plan FUTURES II finaliza en 1999, coincidiendo con el inicio de una nueva

legislatura del Partido Popular y con la necesaria reformulación de la política
turística española para el nuevo milenio, consecuente con la reforma del marco
financiero para la cohesión económica y social de la Unión Europea (Agenda
2000), que supuso una nueva estructura y un procedimiento de aplicación de los
fondos estructurales y las iniciativas comunitarias para el periodo 2000-2006.
Esta situación condujo a la Administración turística española a la aprobación
del Plan Integral de Calidad Turística-PICTE (2000-2006), que daba continuidad
a los FUTURAS I y II y que profundiza en el concepto de calidad como principio
vertebrador que a su vez da coherencia a todas las líneas de actuación del PICTE.
El PICTE recoge la experiencia de las administraciones turísticas y las asocia-
ciones empresariales relacionadas con la gestión de calidad en la mayoría de sub-
sectores turísticos, desarrollados durante la segunda mitad de la década de los
noventa; al mismo tiempo, incorpora la noción de calidad integral y cooperación
institucional como principios inspiradores. A partir de la aprobación del PICTE,
la calidad deja de ser una preocupación básicamente empresarial y se convierte
en un referente global del sector turístico, con el apoyo de las administraciones
turísticas competentes y considerando los diferentes niveles y escalas.
Objetivos del PICTE

• Consolidación de la posición de liderazgo del turismo español a corto y largo plazo.
• Incremento de la rentabilidad.
• Sostenibilidad sociocultural y medioambiental de la actividad turística.

• Diversidad de la oferta y de la demanda.
• Mayor distribución territorial de los flujos turísticos.
• Aumento de la calidad de la ocupación en el sector.
• Aumento de la presencia internacional de la empresa turística española.
• Consecución de indicadores completos de la actividad turística.
• Reconocimiento del sector turístico para el resto de los sectores económicos e inte-
gración de aquél en los esquemas de la financiación, exportación, etcétera.
El PICTE se concretó en sus diez programas de actuación, que querían dar res-
puesta a las cuestiones de carácter general que la práctica totalidad del sector
turístico español tenía planteadas desde hacía años. Estos programas eran: cali-
dad en los destinos turísticos, calidad en los productos turísticos, calidad en sec-
tores empresariales, formación de calidad, desarrollo e innovación tecnológica,
internacionalización de la empresa turística, cooperación internacional, informa-
ción estadística y análisis económico así como promoción y apoyo a la comer-
cialización.
A partir de FUTURAS I y II y del PICTE, se definieron los objetivos y las prin-
cipales líneas estratégicas que debían regir la política turística de los años noven-
ta (véase cuadro).
En definitiva, esta nueva política turística supuso una estrategia de diversifica-
ción y excelencia con el fin de preservar y mejorar el posicionamiento competiti-
vo de España, en general, y de su multiplicidad de destinos turísticos, en particu-
lar, en unos momentos y en un contexto de cambio estructural de los mercados.
6.2.4. Plan del Turismo Español-Horizonte 2020
Finalizada la vigencia del PICTE (2000-2006), el Gobierno de España abrió un

proceso de reflexión sobre la situación de la política turística española y planteó
las nuevas estrategias turísticas de futuro.
Después de un intenso proceso de reflexión y debate, Joan Clos, ministro de
Industria, Turismo y Comercio, presentó en el Consejo de Ministros (2007) el
Plan de Turismo Español-Horizonte 2020. Su texto definitivo recibió el apoyo
del sector turístico, tanto público como privado, mediante la Conferencia Sectorial
de Turismo y el Consejo Español de Turismo. Se trata de una iniciativa que supo-
FUTURES I y II, PICTE, objetivos y líneas estratégicas

Cooperación Es imprescindible para el turismo, sus organizaciones y el desarrollo
sostenible de éste que las administraciones públicas y el sector
privado lleguen a acuerdos que aseguren la coordinación y
cooperación entre sí.
Innovación La aparición de destinos turísticos competidores a precios bajos (sol y
playa) obliga a España a incentivar la innovación y la diversificación
de sus productos para poner en marcha estrategias de diferenciación,
utilizando y aplicando las nuevas tecnologías a la actividad turística.
Nuevos productos La línea de creación de nuevos productos se encuentra muy ligada a
todas aquellas estrategias que tienen como objetivo principal la
innovación, considerando, en todos los casos, la necesidad de
diversificar la oferta turística española, que se encontraba limitada al
turismo de sol y playa.
Formación Incrementar la formación es una estrategia clave para desarrollar una
política turística que se fundamente en la calidad, la diferenciación y
los aspectos cualitativos que impliquen la creación de valor para el
turista. Por este motivo, se considera la necesidad de llevar a cabo
una política de inversiones en activos inmateriales, todos ellos
vinculados a la investigación, formación, tecnologías, imagen de
marca, etcétera.
Destinos turísticos La política turística no puede implementarse sólo desde un enfoque
macroeconómico estatal, pues cada vez van adquiriendo mayor
importancia las actuaciones territoriales más desagregadas, que se
corresponden con los destinos turísticos (es el caso de los PEDT).
Comercialización La política turística de esta época intenta mejorar la deficiente
y promoción política de comercialización y promoción llevada a cabo desde los
inicios del turismo de masas. Se hace especial incidencia en el uso de
las nuevas tecnologías.
ne un ejercicio de revisión estratégica del sector turístico español, fija como hori-
zonte de referencia el año 2020 y tiene la finalidad de conseguir que en esta
fecha el sistema turístico español sea más competitivo y sostenible, lo que apor-
taría un mayor bienestar social.
El Consejo de Ministros aprobó el plan, que constituía las bases de las políti-
cas turísticas nacionales desde el 2008 hasta el 2012. En el ámbito económico, el
presupuesto destinado al turismo para el año 2008 llegó a los 322,7 millones de
euros, un 22% más que en el ejercicio del 2007. Esta iniciativa, del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio, supone un ejercicio de revisión estratégica del sec-
tor turístico español, en el que se fija como horizonte de referencia el año 2020.
La finalidad es conseguir que en esa fecha el sistema turístico español sea más com-
petitivo y sostenible, así como aportar el máximo bienestar social.
En el plan se plantean los siguientes objetivos:

1) Incrementar los beneficios sociales y económicos del turismo.
2) Conseguir un reequilibrio socio-territorial que impulse la actividad turís-
tica en nuevos destinos.
3) Mejorar la calidad del entorno natural y cultural, reduciendo los impac-
tos que sobre el medio ambiente y las condiciones culturales y sociales de
los destinos puede inducir la actividad turística.
En definitiva, aumentar la conciencia de la sociedad y de las administracio-

nes públicas sobre la importancia de apoyar al turismo como garantía de prospe-
ridad y mejora de las condiciones de vida. Estos objetivos se plantean dentro de
un contexto marcado por la fuerte competencia internacional, las nuevas for-
mas de comercialización, los nuevos tipos de cliente y la utilización de las nue-
vas tecnológicas de la información, reserva y compra de viajes.
El plan se estructura en cinco grandes ejes estratégicos: nueva economía,
valor al cliente, sostenibilidad del modelo, entorno competitivo y nuevo lideraz-
go compartido (véase el cuadro de la página opuesta)
Después de todo este proceso, el Plan 2020 inició su aplicación en enero del
2008, mediante el Plan de Turismo Español 2008-2012. Se trata de un plan marco
que proporciona un ámbito de cooperación y colaboración a las diferentes admi-
nistraciones públicas para actuar sobre las distintas realidades turísticas, en fun-
ción de sus ámbitos competenciales.
Una respuesta a los retos turísticos

Plan del Turismo Español-Horizonte 2020
• Nuevo modelo para los destinos turísticos habituales que mejora el posicionamien-
to de España en los mercados.
• Promoción y desarrollo de productos y experiencias innovadoras.
• Impulso a una cultura del detalle y atención al cliente.
Plan del Turismo Español-Horizonte 2020. Ejes y medidas de actuación

Nueva economía turística Se plantea como objetivo el desarrollo de la innovación, el
conocimiento y el talento, como activos estratégicos clave para la
satisfacción del cliente y el éxito del negocio turístico.
Valor al cliente Se busca la potenciación de la personalidad y el posicionamiento
de España como destino turístico, convirtiendo la gestión de la
relación con el cliente y su satisfacción en el nuevo paradigma
para el desarrollo, la comercialización y la gestión de productos.
Sostenibilidad La sostenibilidad del modelo turístico español es el tercer eje, que
tiene como objetivo encontrar el equilibrio entre el desarrollo
turístico y la preservación del medio ambiente.
Entorno competitivo Se busca crear un entorno óptimo mediante la promoción de un
marco normativo que optimice la competitividad del sistema
turístico español, favorezca la iniciativa empresarial y la
innovación y simplifique los procesos administrativos relacionados
con la toma de decisiones empresariales.
• Avances en la asunción de fuertes compromisos de sostenibilidad, revalorando recur-

sos que fomenten un equilibrio socio-territorial del turismo.
• Profundización en el terreno del conocimiento, promoviendo la innovación y atra-
yendo y mejorando el talento.
Después del primer año de aplicación y ejecución del plan, el año 2009 se
enmarcó en el escenario de una crisis económica muy importante, que también
afectó al turismo, y en la puesta en marcha del Plan Renove Turismo 2009.
Plan Renove Turismo 2009

El Plan Renove Turismo 2009 es una nueva alternativa a la que se podían acoger las
empresas del sector turístico y, de este modo, destinar el dinero a la realización de
obras de rehabilitación y de mejora en sus infraestructuras.
¿Quién se puede acoger al Plan Renove

Al nuevo plan se podían acoger:
• establecimientos hoteleros
• apartamentos turísticos
• campamentos de turismo
• alojamientos rurales
• empresas de restauración
• empresas de oferta turística complementaria
• agencias de viajes
Esta metodología de financiación se llevó a cabo gracias a la firma de un con-

venio entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y el Instituto de
Crédito Oficial (ICO), que instrumentalizó la línea de financiación del Plan
Renove Turismo 2009 con una inversión de 400 millones de euros y un plazo de
amortización opcional de seis a doce años.
La inversión de 400 millones de euros para el 2009 estipuló un importe máxi-
mo que financiar del 90% de la inversión neta y el límite máximo acumulado por
beneficiario era el que correspondía aplicar al plazo de amortización elegido. De esta
forma, el Estado financió al 0%, mientras que el tipo de interés final aplicable al bene-
ficiario era del 1,5%, margen que fue establecido por las entidades de crédito.
6.3. La planificación turística en Cataluña
6.3.1. Introducción. Principios generales de la Ley de Turismo de Cataluña
La política turística de Cataluña de las últimas décadas ha estado condicio-

nada por el hecho de que la economía mundial se encuentra inmersa en un pro-
ceso creciente de globalización de la competencia. Hay que señalar que las actua-
ciones llevadas a cabo por la Dirección General de Turismo durante estos años se
han orientado y se han visto, al mismo tiempo, condicionadas por los factores
determinantes del fenómeno turístico y las coyunturas políticas y económicas en
cada momento (ciclos de recesión, expansión, conflictos, etcétera).
En la evolución de la planificación turística en Cataluña, podemos señalar
la importancia de su carácter proactivo a partir de una cierta anticipación a los
cambios de mercado y del entorno turístico, hasta llegar a la definición del
modelo turístico deseable en cada caso. El Libro Blanco del Turismo en Cataluña
(Miguelsanz y Beneria, 1983) es un ejemplo y una referencia básica que marca
la política turística de Cataluña en la década de los ochenta y constituye una
iniciativa pionera de la planificación turística en Cataluña y en el Estado de las
autonomías.
Estructura del Libro Blanco del Turismo en Cataluña. Fuente: Miguelsanz (1983) e Ivars (2003)
Aunque no se puede hablar de un plan de turismo en sentido estricto, a par-

tir del Libro Blanco y de sus análisis se trazaron las principales líneas de actuación
para la política turística de Cataluña, así como sus objetivos y actuaciones. La redac-
ción de este Libro Blanco coincide con la finalización del traspaso de competen-
cias en materia turística y, consecuentemente, antes de iniciar la acción de gobier-
no en materia turística, la Generalitat de Cataluña encargó un documento de
análisis y reflexión sobre la situación del turismo en Cataluña con el fin de defi-
nir las bases de la futura política turística de la Generalitat.
El análisis realizado parte de una concepción global del producto turístico, lo
que contribuye al mejor conocimiento del turismo de Cataluña en toda su com-
plejidad, desde la perspectiva puramente sectorial hasta sus implicaciones econó-
micas, ambientales y socioculturales. Éste es un valor añadido del Libro Blanco,
al que le falta, según Ivars (2003), una integración entre los diferentes apartados
del estudio, que comprenden temáticas muy distintas, derivadas de la persegui-

da perspectiva global por el estudio del turismo en Cataluña.
El Libro Blanco señaló la disociación en Cataluña, como en España, del bino-
mio turismo-ordenación del territorio y puso de manifiesto el crecimiento urba-
no exorbitante en la mayoría de municipios costeros desde la década de los sesen-
ta. Esto está asociado a los problemas generados por la proliferación de segundas
residencias, extendidas por una gran parte del territorio.
Para Miguelsanz (1983), la política turística se define como un conjunto sis-
temático y coherente de medidas diseñadas para llegar a unos objetivos estable-
cidos previamente. En el Libro Blanco se propusieron los objetivos que debían ser
alcanzados a partir de la política turística de la Generalitat de Cataluña.
Objetivos de la política turística de Cataluña

Libro Blanco del Turismo en Cataluña
• Garantizar la contribución del turismo al desarrollo socioeconómico de Cataluña,
lo que a su vez permitirá reducir las diferencias de renta entre municipios y entre
estratos sociales sin romper el equilibrio intersectorial, compatibilizándolo con la pre-
servación del medio ambiente.
• Convertir el turismo en un factor fundamental para la recuperación y promoción
de la identidad de Cataluña.
• Dar respuesta a las necesidades turísticas y de ocio de los habitantes de Cataluña.
• Consolidar el turismo litoral y potenciar el turismo en áreas de interior y de alta mon-
taña, dentro de una estrategia de diversificación de la oferta turística.
• Superar la estacionalidad turística.
Sin embargo, la década de los ochenta se caracteriza por la institucionaliza-

ción administrativa de la política turística catalana, a partir de la creación de
diferentes organismos que, con más o menos fortuna, buscaban la ejecución de
algunos de los objetivos definidos en el Libro Blanco. Es el caso del Consorcio de
Promoción Turística de Cataluña (1986), con una «discreta» participación del
sector privado; la Agencia Catalana de Tecnología Turística (1993), creada para
intentar resolver los problemas y necesidades vinculadas a la información, inno-
vación tecnológica y estudio y conocimiento del turismo; el Instituto Superior de
Estudios Turísticos, y la Escuela Oficial de Turismo de la Generalitat de Cataluña
(1989).
Programas e instrumentos de la política turística catalana (1980-2000)

1) Programas de actuación del producto turístico y mejora y adecuación de la oferta
turística
Este programa incluye:
• El Plan de modernización de los ayuntamientos turísticos.
• El Plan de creación de nuevos alojamientos de calidad.
• El Plan de creación de alojamientos turísticos en las comarcas de interior y de mon-
taña.
• El Plan de creación de oferta turística especializada.
• El Plan de adecuación de las casas de campo como alojamiento turístico.
• El Plan de nieve (modernización de las instalaciones de las estaciones de esquí).
• El Plan de instalaciones náutico-deportivas (potenciación de la oferta de amarrade-
ros de uso público).
2) Programa de marketing y promoción

Este programa consta:
• Creación del Consorcio de Promoción Turística de Cataluña y desarrollo del Plan de
Marketing y Promoción.
• El Plan para la creación y edición de material publicitario, de información y promo-
ción.
• El Plan para la creación de nuevas rutas de interior.
3) Programa de información turística

Este programa trata de los siguientes aspectos:
• El Plan de desarrollo, modernización y potenciación de las oficinas de turismo.
• El Plan de reciclaje sectorial (inversiones directas en cursos y ayudas en empresas y
agrupaciones de empresas y asociaciones).
4) Programa de formación y reciclaje

• El Plan de desarrollo de nuevos centros de formación especializada.
• El Plan de reciclaje sectorial (inversiones directas en cursos y ayudas a empresas y
agrupaciones de empresas y asociaciones).
5) Programa de estudio e investigación
6) Programa legislativo y de ordenación

• Ordenaciones del sector (hoteles, cámpines, apartamentos, agencias de viajes, res-
taurantes).
• Ley de Centros Recreativos Turísticos.
• Ley de Disciplina de Mercado y Defensa de Consumidores y Usuarios.
Fuente: Miguelsanz (1994), Cerveró y Pallàs (1996).
En la década de los noventa, la Generalitat de Cataluña pone en marcha lo

que López Palomeque (2004) calificó como «segundo» Libro Blanco del Turismo en
Cataluña, diez años después. Se encargó al equipo de M. Porter el estudio Refuerzo
de la ventaja competitiva del sector turístico en Cataluña, que coincidió con el Debate
sobre Política Turística realizado en el Parlamento de Cataluña, en un momento
de incertidumbre y de crisis de crecimiento y de modelo turístico catalán.
Los contenidos del estudio y desarrollo del debate definieron los objetivos,
programas, instrumentos y estrategias de la política turística catalana de la déca-
da de los noventa, a corto, medio y largo plazo. Del contenido del estudio de
Refuerzo hay que señalar, en primer lugar, que su parte III constituye una pro-
puesta de política turística, títulada «Plan de competitividad para el sector del
turismo en Cataluña», en la que se dedica un espacio para definir los objetivos
y el papel asignado a la Generalitat; en segundo lugar, el plan comprende ocho
programas que desarrollar en el futuro y sólo uno de ellos, el segundo: «Protección
y recuperación del entorno turístico», incorpora la variable territorial de mane-
ra explícita.
La Ley de Turismo de Cataluña era y sigue siendo una necesidad. La propia
existencia de esta ley abrió un nuevo escenario desde muchos puntos de vista, pero,
sobre todo, define un nuevo marco para la gestión pública del turismo (López
Palomeque, 2004).
Necesidad de una nueva ley

Después de la promulgación de la Constitución española de 1978 y del Estatuto de
Cataluña, la Generalitat asumió las competencias exclusivas en materia de turismo
(en el sentido tradicional del término) y tanto su desarrollo como el tiempo transcu-
rrido como la tradicional dispersión de las normativas turísticas hacían necesaria una
ley que fijara el marco turístico de la Cataluña del siglol XXI Arcarons, 2001; 2003.
Esta ley se estructura en función de las finalidades que la justifican y funda-

mentan, disposiciones y determinaciones sobre diferentes componentes del sis-
tema turístico o acciones determinantes dentro del proceso de producción y con-
sumo turístico. Es decir, la ley se ordena a partir de los siguientes grandes apar-
tados y, desde éstos, en títulos, capítulos y preceptos de un marco normativo
cuyo objeto es la ordenación y promoción del turismo. Nos referimos a los recur-
sos turísticos, los sujetos turísticos, la Administración turística, la inspección
turística y el régimen sancionador.
La primera cuestión que la ley intentó resolver fue la situación del derecho
sancionador, ya que al tratarse de un derecho fundamental12 resulta necesario que
sea resuelto mediante una ley. Desde esta consideración, los títulos V y VI de la
ley se refieren a la Inspección Turística y al Régimen Sancionador de la actividad
turística, respectivamente. Hasta la promulgación de la ley, estas materias se
encontraban dispersas en normas reglamentarias y en leyes, como la Ley sobre
Disciplina de los Mercados y de Defensa de los Consumidores y Usuarios o la
Ley del Estatuto del Consumidor, entre otras.
El Título V, la Inspección Turística, define la titularidad de la potestad inspectora, que

la atribuye a la Administración turística competente, lo que lleva a pensar en la posi-
bilidad de que estas funciones (tan importantes para el mantenimiento y la mejora de
la calidad de nuestras actividades turísticas) podrán ser delegadas en el futuro a otras
administraciones, dentro de una lógica aplicación del principio de subsidiariedad. Sin
embargo, el Título V define las funciones y facultades, así como la regulación con una
mayor precisión de los actos de inspección, con el fin de conseguir unas mayores
garantías para los ciudadanos, como son, a modo de ejemplo, la citación o compare-
cencia, la obligación de colaborar con el personal de inspección y el control de los ser-
vicios que se prestan.
El Título II establece el ámbito y el desarrollo de lo que la ley denomina recursos turís-

ticos. La ley diseña un sistema de clasificación de éstos y de los diferentes ámbitos
competenciales a la hora de definir los distintos niveles de planificación y fomento de
tales recursos. No obstante, la ley no entra, en ningún caso, en aspectos y facultades
urbanísticas, probablemente uno de los temas más discutidos y discutibles, tanto en
el seno de la discusión parlamentaría como en el futuro, cuando se produzca su des-
arrollo. En el mismo título, la ley define el Plan de Turismo de Cataluña como instru-
mento básico de la planificación de la Generalitat, y a partir de la fijación de los ele-
mentos básicos de su contenido, lo define como uno de los planes territoriales secto-
riales de los previstos en la Ley de Política Territorial y, como tal, deberá justificarse de
forma expresa su grado de adecuación a las directrices del Plan Territorial General de
Cataluña.
En el capítulo III de este mismo título, se aborda el tratamiento detallado del muni-
cipio turístico. Partiendo de la existencia de diferentes normativas, que de uno u otro
modo han regulado este gran tema, la ley no puede evitar el tratamiento de las dife-
rentes sensibilidades que genera desde hace muchos años el municipio turístico, velan-
12. Art. 25 de la Constitución española.

do por la necesidad de una ordenación y efectiva prestación de los servicios turísticos

de estos pueblos y ciudades. Todos estos municipios se caracterizan por la necesidad
de dotar de los servicios municipales suficientes para poder cubrir una población osten-
siblemente superior al número de vecinos residentes. Resulta evidente que si conside-
ramos las actividades turísticas como uno muy indivisible, y si el municipio turístico
no tiene un tratamiento adecuado, se sufre un deterioro de la calidad de todos y cada
uno de los servicios turísticos.
La ley prevé que la declaración de municipio turístico implicará la consideración de éste

en las prioridades contempladas a todos los efectos en el Plan Director de Inversiones
Locales. Durante los últimos años han sido varios los municipios que han realizado la
solicitud y que han conseguido esta declaración. No obstante, es para todos conocida
la problemática que implica el municipio turístico y la falta de resolución de sus pro-
blemas de financiación, del día a día, que difícilmente pueden resolverse a partir de lo
que se contempla en este capítulo III.
Por otra parte, en el capítulo V del título II de la ley, destaca la declaración legal de
Cataluña como un destino turístico integral, como marca turística global que integra
y respeta el resto de marcas catalanas. La ley considera que el departamento compe-
tente en materia de turismo debe promocionar la imagen de Cataluña como marca turís-
tica en los mercados que se consideren adecuados. En esta actividad, la ley prevé que
los entes locales y los sujetos turísticos interesados pueden colaborar.
En relación con esta colaboración, la ley no define ninguno de los instrumentos posi-
bles porque ésta sea posible. La necesidad de definir en la ley las características de las
«viejas» y «nuevas» organizaciones se hacía patente, pero la ley no lo tuvo en cuenta.
Es innegable que siempre es posible un desarrollo reglamentario, ahora bien, no se
puede desarrollar algo que todavía no ha sido definido. Las fórmulas pueden ser varias,
en función del mayor o menor nivel de intervencionismo que se quiera poner en prác-
tica, y de la mayor o menor voluntad de cooperar con otras administraciones y con el
sector privado, ya se trate de empresarios turísticos y/o ciudadanos residentes.
Los sujetos turísticos son objeto de regulación en el título III. En este título se defi-
nen los sujetos, así como su clasificación y derechos y deberes esenciales; desde los dere-
chos y deberes de los usuarios turísticos13 hasta la regulación de la oferta turística,
pasando por el régimen general de las empresas y de los establecimientos turísticos. En
cualquier caso, se podría pensar que son demasiados conceptos para un solo título.
Sin embargo, la ley define los diferentes ámbitos competenciales entre las
13. Arts. 29 a 32.

administraciones turísticas competentes, una definición que es exhaustiva y, hay

que señarlo, probablemente mucho más transversal que en los apartados ante-
riores. No obstante, y aunque las obligaciones del Gobierno de la Generalitat se
encuentran definidas, con el fin de velar por la coordinación, cooperación y cola-
boración, y de llevar a cabo una adecuada política turística, en ningún caso se lle-
gan a precisar los instrumentos que se utilizarán con el fin de hacerlas efectivas.
En definitiva, la existencia de fórmulas de coordinación entre organizaciones
turísticas es consustancial a un buen desarrollo de la propia Ley de Turismo y de
las actividades turísticas. La necesidad de la existencia de interrelaciones entre éstas
para poder obtener mayores beneficios de sus respectivos funcionamientos se
convierte en un objetivo prioritario.
6.3.2. El Plan Estratégico de Turismo de Cataluña (PETC):

un modelo de integración completa
Los partidos que en el año 2003 formaron el tripartito que gobernó en Cataluña
dedicaron algunas páginas de sus respectivos programas electorales al turismo; en
consecuencia, el turismo pasó a formar parte del acuerdo de gobierno catalanis-
ta y de izquierda, firmado en diciembre del 200314. El Plan Estratégico del Turismo
en Cataluña15 es uno de los compromisos previstos en el Acuerdo de Gobierno
y en el Acuerdo por la Internacionalización.
El PETC plantea sus objetivos y sus propuestas en el marco competitivo en el
que el sector turístico deberá desarrollar sus actividades en los próximos años. Este
marco estará acondicionado por dos categorías de factores:
• Las de carácter externo, es decir, aquellos fenómenos a escala internacio-
nal que tienen incidencia en la disposición de las personas a hacer turis-
mo y en el atractivo comparativo de Cataluña.
• Las de carácter interno, que son los procesos que se darán dentro del país y
que pueden contribuir a aumentar o disminuir su competitividad turística.
El objetivo fue crear las bases del futuro modelo turístico y ofrecer a los sec-
tores público y privado un instrumento de planificación y nuevas formulas de opti-
mización de los recursos turísticos. El PETC (2005-2010) analiza los elementos que
actúan e influyen en la actividad turística y hace un diagnóstico de la situación
actual del turismo en Cataluña analizando el marco competitivo e identificando
las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.
El PETC se estructura en cuatro apartados:

1) Metodología: la metodología se basa en el análisis de la realidad turística
de Cataluña como punto de partida para poder elaborar un análisis de la
competencia y un diagnóstico estratégico. Esto ha permitido extraer unas
primeras conclusiones de interés que han dado paso a la definición de los
objetivos del plan y al diseño y descripción de programas y acciones espe-
cíficas que habrá que implementar como consecuencia del propio plan.
2) Diagnosis: documento resultante del análisis de la realidad turística de
Cataluña, en el que, para llevar a cabo una búsqueda de información fide-
digna, aparte de procurar bibliografía básica, se ha elaborado una serie de
encuestas telefónicas a turistas, operadores, estudiantes, etcétera así como
mesas de expertos, sesiones participativas, etcétera. El documento final
de la diagnosis se plasma en un análisis DAFO en el que, por bloques dife-
rentes, se han elaborado fichas detalladas de cada debilidad, amenaza, for-
taleza y oportunidad.
3) Objetivos: a partir de la diagnosis y del modelo turístico al que se aspira,
se definen diez grandes objetivos del presente plan. Cada uno de estos
objetivos generales se desglosa en objetivos específicos.
4) Plan de acción: el plan presenta, finalmente, una serie de programas de
actuación destinados a alcanzar los objetivos mencionados.
Bases del Plan Estratégico de Turismo de Cataluña

Sostenibilidad El modelo turístico se debe basar en criterios de sostenibilidad
integral, es decir, que garanticen una evolución que no
comprometa su viabilidad en el futuro.
Identidad cultural Bien por objetivo del país, bien por motivos de mercado, el hecho
identitario debe orientar las acciones tanto de ordenación y
planificación como las de creación de producto, promoción y
comercialización.
Calidad La potenciación de la calidad debe ser uno de los ejes básicos
diferenciadores del producto turístico y, consecuentemente, de la
imagen turística catalana, columna vertebral en la que se sustenta
la marca Cataluña.
14. El denominado Pacto del Tinell

15. En lo sucesivo PETC.
Bases del Plan Estratégico de Turismo de Cataluña

Calidad La potenciación de la calidad debe ser uno de los ejes básicos
diferenciadores del producto turístico y, consecuentemente, de la
imagen turística catalana, columna vertebral en la que se sustenta
la marca Cataluña.
Innovación Hay que considerar especialmente aquellas experiencias y
propuestas que incorporen elementos innovadores, tanto en
productos como en procesos de producción y prestación de
servicios.
Orientación a la demanda Uno de los elementos más destacados del cambio del modelo
turístico son los rápidos y profundos cambios en los hábitos y
comportamientos de la demanda, por lo que tanto las estrategias
como las propuestas de actuación del plan deberán incorporar de
forma preeminente la visión y necesidades de esa demanda.
Competitividad El desarrollo del turismo en Cataluña se ha de enmarcar en la
estrategia general de mejora de la competitividad de la economía
catalana.
Turismo al servicio El desarrollo turístico debe tener como objetivo básico la mejora
del ciudadano de las condiciones económicas y sociales de los ciudadanos del
país, potenciando su autoestima.
Equilibrio territorial El turismo es un instrumento útil y eficaz para el desarrollo de
políticas reequilibradoras del territorio.
Desestacionalización El turismo es, en determinados segmentos y territorios, una
actividad muy concentrada en el tiempo, por lo que es necesario
un plan que contemple estrategias y propuestas de actuación
para hacer frente a esta restricción.
Colaboración, cooperación Se quieren identificar y valorar los modos de trabajo cooperativos
y coordinación que impliquen tanto los diferentes niveles administrativos como al
sector privado y a otros agentes.
Los objetivos genéricos del plan plantean diez programas de actuación que
afectan al conjunto de agentes del sector turístico (Generalitat de Cataluña, admi-
nistraciones locales, Administración del Estado, sector privado, universidades y
centros de formación e investigación, así como la sociedad civil) y que se concre-
tan en todo un conjunto de acciones que se desarrollarán durante la vigencia del
plan.
Plan Estratégico de Turismo de Cataluña. Programas de actuación

Territorio, paisaje • Fomento del establecimiento de requisitos de integración
y sociedad paisajista en los proyectos turísticos.
• Programa de mejora del paisaje urbano y periurbano.
• Elaboración de una estrategia de usos turísticos del territorio.
• Plan director del uso turístico del paisaje, los recursos
turísticos y los espacios naturales.
• Plan director de la oferta turística de golf.
• Plan director del uso sostenible del espacio litoral.
Fomento e integración • Elaboración del mapa nacional de la oferta y de los productos
de productos turísticos turísticos.
• Creación de la Agenda Turística de Cataluña.
• Creación de las grandes rutas nacionales.
• Fomento de la Red de Centros de Acogida Turística de
Cataluña (CAT).
• Categorización y predominancia de los productos y
segmentos turísticos.
Identificación y potenciación • Elaboración de un catálogo de iconos que debe identificar
de los rasgos diferenciales a Cataluña desde la perspectiva turística.
de la oferta turística • Creación de una línea de mercadotecnia y de productos
de Cataluña autóctonos de Cataluña.
Marketing y promoción • Conceptualización y diseño de los Centros de Acogida
Turística de Cataluña (CAT)
• Potenciación de la marca Cataluña.
• Definición y aplicación de criterios de coordinación y
jerarquización de las marcas territoriales.
• Creación de la Agencia Catalana de Turismo.
• Elaboración del plan de marketing turístico de Cataluña.
• Creación del portal turístico de Cataluña.
Modernización y mejora • Actualización y racionalización de la señalización con
de la información turística finalidades turísticas.
• Tipificación, estructuración, consolidación e integración de la
red de oficinas de turismo.
• Potenciación del uso de otras herramientas de información:
centros de promoción turística y portal turístico.
Calidad • Establecimiento de criterios de calidad y determinación de
estándares propios en las administraciones públicas y las
empresas del sector.
• Elaboración y promoción de instrumentos dirigidos a la
mejora de la calidad.
• Realización de acciones específicas de comunicación para la
promoción de la oferta de calidad.
Formación y recursos • Identificación de las prioridades, elementos de formación

humanos en turismo • Programa de mejora del paisaje urbano y periurbano.
y del mercado de trabajo en el sector.
• Plan de formación y empleo de los nuevos colectivos y
profesionales del turismo.
• Revisión e impulso de los currículos de formación profesional
y de formación continua.
• Potenciación de Cataluña como referencia internacional de
formación en turismo.
• Elaboración de modelos de protocolo para la gestión de los
recursos humanos en el sector turístico.
Investigación aplicada, • Potenciación del Observatorio de Turismo y estructuración
tecnología e innovación y vertebración de una red de antenas asociadas.
• Establecimiento de una metodología para la armonización
del tratamiento de la información estadística.
• Creación del Instituto de Investigación Turística.
Fortalecimiento institucional • Potenciación de la colaboración y cooperación entre
y sectorial y marco los sectores públicos y privados.
normativo • Creación de un programa de fomento e internacionalización
de la actividad turística.
• Fortalecimiento del tejido empresarial.
• Mejora de las condiciones de financiación de los destinos
turísticos.
• Creación de la Jornada Profesional de Turismo.
• Reforma de la Ley de Turismo y adaptación del marco
normativo.
• Estudio sobre la modernización de los establecimientos
turísticos.
• Simplificación e incorporación progresiva de los criterios
turísticos a la normativa sectorial que afecta al sector.
Comunicación y • Elaboración de las directrices de comunicación sobre
sensibilización el posicionamiento turístico de Cataluña, sus valores
y los objetivos públicos.
• Elaboración del libro de estilo del turismo de Cataluña.
• Diseño e impulso de campañas comunicativas para
consolidar el prestigio del sector.
• Desarrollo del plan de gestión y comunicación turística en
situaciones de crisis.
El PETC fue elaborado a partir de un proceso amplio y muy participativo en

el que fueron escuchados expertos académicos y empresariales, agentes y opera-
dores del sector, turistas y administraciones turísticas, mediante comisiones,
mesas redondas, entrevistas y encuestas.
Todo el proceso ha sido caracterizado por un alto grado de consenso, lo que,
si se considera la dimensión de un sector tan amplio como el turismo, es aún sig-
nificativo:
a) Doce expertos agrupados en dos comisiones:
• académicos
• empresariales
b) Trece mesas redondas con la participación de más de 250 agentes y repre-
sentantes sectoriales públicos y privados.
c) 500 entrevistas telefónicas a turistas (400), agentes de viajes (50) y opera-
dores turísticos extranjeros (50), así como 50 entrevistas personales a estu-
diantes de escuelas de turismo.
d) 500 encuestas dirigidas a:
• operadores turísticos
• administraciones turísticas
El PETC (2005-2010) representa un nuevo paso en la planificación turística

de Cataluña. En una época de crisis social y económica se necesita una nueva refle-
xión sobre la incidencia de esta situación en el futuro desarrollo turístico del
país. El liderazgo de Cataluña, dentro del movimiento turístico internacional, es
incuestionable, así como sus éxitos durante las últimas décadas.
El éxito turístico depende de que la estancia en un determinado destino turís-
tico se convierta en una experiencia gratificante para el viajero, en función de la
motivación primera del desplazamiento y de las expectativas y necesidades que,
una vez en el destino, se puedan ir generando. Para que este éxito se produzca y
sea social y económicamente sostenible es necesario que todas las administracio-
nes que actúan en el territorio entiendan la importancia del turismo mediante
la ineludible cooperación de todas las administraciones que intervengan, de una
u otra manera, en el funcionamiento del sistema turístico. Sin embargo, la crea-
ción y el desarrollo de organismos, entes, áreas funcionales o consorcios con
competencias exclusivas en materia turística, aunque no son imprescindibles sí
son necesarios para la configuración de un modelo de organización turístico cata-
lán propio que siga liderando el turismo de nuestro país.
En este marco son imprescindibles la potenciación de la calidad, la imagen

diferenciada y el reconocimiento internacional de todas las marcas turísticas de
Cataluña. El reconocimiento de Cataluña como destino turístico debe realizarse
sobre la base de potenciar las ventajas competitivas de cada una de sus marcas y
desde su capacidad de generar demanda, sin reducirlas a una sola plataforma o
entorno en promoción.
Corresponde al Gobierno de Cataluña y a las principales instituciones del
país implicarse directamente en el desarrollo de la oferta de todas las marcas
turísticas que harán más rica la oferta de nuestro país. Con el fin de afrontar los
retos de futuro, el Gobierno de Cataluña, las diputaciones, los consejos comar-
cales, los ayuntamientos y a las entidades representativas de las ofertas turísticas
empresariales deberán continuar trabajando conjuntamente dentro de las dife-
rentes estructuras de entes, consejos y consorcios cuyo objeto sea la promoción
y el desarrollo turísticos.
© Editorial UOC 191 Instrumentos de gestión turística ...
Capítulo IV
Instrumentos de gestión turística de la Administración
1. Turismo, desarrollo local y el papel de

las administraciones públicas
En este capítulo queremos incidir en algunas cuestiones clave de la actividad

turística. En primer lugar, el peso determinante que tiene el turismo, desde media-
dos del siglo XX, en el marco de las políticas económicas de ámbito local y regio-
nal, sobre todo en zonas en las que otras actividades tenían dificultades para
mantenerse –agricultura, pesca– o para implantarse –industria y servicios. La acti-
vidad turística ayuda a preservar los recursos patrimoniales y los entornos, ya
que son su materia prima.
En segundo lugar, nos centramos en el papel determinante que tienen las
administraciones públicas en el desarrollo de la actividad turística, al analizar la
estructura y composición de los productos turísticos y su cadena de valor.
Finalmente, veremos, a través de la evolución de la actividad turística en
nuestro país, cuáles son los impactos del turismo en el territorio y las dificulta-
des que encuentran las administraciones para enderezarlos y minimizarlos.
1.1. El turismo como factor de desarrollo local
A partir de la segunda mitad del siglo XX, muchas de las estrategias de de-
sarrollo local utilizan el turismo como uno de los elementos idóneos para esti-
mular el potencial endógeno de los territorios.
Podemos definir el desarrollo local como el proceso reactivador de la econo-
mía y dinamizador de la sociedad local que, mediante el aprovechamiento de recur-

sos endógenos existentes en una zona determinada o espacio físico, es capaz de
estimular y fomentar su crecimiento económico, creando ocupación, renta y
riqueza con el objetivo de mejorar la calidad de vida y el bienestar social de las
poblaciones locales.
Esta capacidad que tiene la actividad turística se ha evidenciado en nuestro
país, tanto en zonas litorales como en destinos de montaña, tal como queda
reflejado, por ejemplo, en los índices de riqueza y producción que publican los
anuarios económicos, en los que las zonas eminentemente turísticas ocupan
siempre posiciones relevantes.
Más recientemente, se ha reproducido este fenómeno en otros destinos que
habían quedado al margen.
Un ejemplo de ello es la evolución del turismo urbano en ciudades como Barcelona,

Madrid y Gerona o en algunas zonas de interior, que han ido desarrollando una infraes-
tructura de alojamiento y de servicios al visitante, basada en la valorización del terri-
torio y en la práctica de actividades en el medio natural (comarca de la Garrotxa,
Terres de l‘Ebre o las actividades turísticas en los parques naturales de Andalucía).
La apuesta de estimular la actividad turística como base de un desarrollo

endógeno del territorio no es exclusiva de Cataluña o del Estado español, tam-
bién ha sido una herramienta muy habitual en la mayor parte de los países euro-
peos ya desde los años sesenta y setenta del siglo XX. Los importantes procesos
de industrialización de la época hicieron surgir grandes polos de actividad pró-
ximos a las ciudades, que atraían a buena parte de la población rural. Para frenar
este despoblamiento se recurrió, por primera vez, al desarrollo turístico como
mecanismo de creación de rentas complementarias a las actividades tradiciona-
les y, de esta manera, poder fijar la población en el medio rural.
En Francia, Alemania e Italia, el turismo en espacio rural empieza a desarrollarse en la

década de los sesenta hasta conseguir crear una oferta turística de una magnitud muy
considerable. Actualmente, en Francia, el turismo en espacio rural continúa generan-
do más de una tercera parte (36%) de las pernoctaciones turísticas.
Asimismo, esta apuesta por el turismo como estrategia de desarrollo endóge-

no de los territorios la vemos reflejada en muchas de las políticas de la Unión
Europea, por ejemplo, las relacionadas con la agricultura, el desarrollo regional,
el medio ambiente, etcétera y sobre todo, en los programas que las apoyan. Al ana-
lizar las inversiones realizadas en el marco de programas tan variados como el

FEDER1, el FSE2, los LEADER3 o el LIFE4, encontramos referidas muchas actuacio-
nes vinculadas directamente con el estímulo de la actividad turística.
Por otra parte, organizaciones privadas que tienen como finalidad la conser-
vación y recuperación de espacios naturales y monumentos históricos han apos-
tado por el turismo como una de las mejores herramientas para acercar sus espa-
cios y equipamientos a los ciudadanos, al mismo tiempo que permiten, con la visi-
ta, la generación de los recursos suficientes para el mantenimiento de estos
espacios.
National Trust
Esta organización sin ánimo de lucro de Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte, con orga-
nizaciones similares en Escocia y Estados Unidos, cuenta con 3,5 millones de socios y
52.000 voluntarios. Actualmente, es propietaria o gestiona 1.141 kilómetros de costa
y 250.000 hectáreas de espacios de interior de interés natural y paisajístico, además de
300 edificios históricos.
En la presentación corporativa que podemos encontrar en su página web, www.natio-
naltrust.org.uk, se informa no sólo del número de visitantes, sino también del impac-
to económico que ello representa: 50 millones de visitantes al año, de los cuales 12 millo-
nes pagan por la prestación de algún servicio vinculado a los espacios: como alojamien-
to, compra de regalos o visitas guiadas no gratuitas.
Las razones por las que existe una implicación tan directa entre desarrollo local
y turismo son:
1) A través de la actividad turística es relativamente fácil estimular el de-
sarrollo endógeno del territorio, mediante la creación de ocupación y de
nuevas empresas de prestación de servicios a los visitantes.
2) La actividad turística promueve la revalorización de unos recursos ya exis-
tentes en el territorio.
3) Los volúmenes de inversión necesarios son bajos o, en todo caso, inferio-
res a los que se requieren en otras actividades económicas (industriales, de
base tecnológica, de investigación, etcétera)
1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional.

2. Fondo Social Europeo.
3. Programa de Desarrollo Rural.
4. Instrumento financiero para el medio ambiente.
Como resumen, los beneficios económicos y sociales de la actividad turísti-

ca son los siguientes:
1) Aportación al territorio y a la sociedad local de recursos (ingresos) econó-
micos externos.
2) Desarrollo local que se focaliza en:
• Nuevas inversiones y nuevas actividades económicas.
• Complemento a las actividades tradicionales.
• Nuevos puestos de trabajo.
3) Creación de nuevas infraestructuras, equipamientos y/o servicios que
suponen la mejora de la calidad de vida local.
4) Marketing territorial, entendido como la generación de prestigio y reco-
nocimiento para el territorio que acoge esta actividad.
1.2. La composición de productos y servicios turísticos
Una de las características fundamentales de la actividad turística, como ya

hemos explicado, es el papel que tienen las administraciones públicas en su des-
arrollo. Efectivamente, las ofertas turísticas se forman mediante la integración de
bienes y servicios privados, y de bienes y servicios públicos. Veamos el esquema
siguiente:
Fuente: Secretaría de Turismo (1992). Manual del Planificador en Turismo Rural. Madrid.
El producto turístico, por lo tanto, es una combinación de prestaciones tan-

gibles e intangibles que ofrece unos beneficios al cliente como respuesta a deter-
minadas expectativas y motivaciones.
En este sentido, en el diseño de las políticas de marketing se habla de las uti-
lidades funcionales que deben tener estos productos (destinadas a satisfacer nece-
sidades básicas) y de las utilidades psicológicas, que están relacionadas con el
valor simbólico y social que otorga el turista al destino o actividad elegida.
Cuando hablamos de la gestión turística hemos de tener presente que la gama
de productos es muy amplia. En los destinos podemos encontrar productos indi-
viduales, creados por una empresa o un conjunto de empresas al agrupar una serie
de servicios específicos para un segmento determinado de demanda (por ejem-
plo, fines de semana gastronómicos, ofertas de wellness, estancias educativas para
familias, escolares y jóvenes, reuniones de empresas, etcétera), y productos glo-
bales, en cuya composición participan diferentes empresas e instituciones públi-
cas de un mismo destino, que son responsables de alguno de sus elementos bási-
cos (estancias de sol y playa, ecoturismo, turismo en el medio natural, turismo
urbano, turismo cultural, etcétera).
¿Quién crea producto?
La combinación de recursos y de servicios y equipamientos que ofrece un

territorio se irá organizando en función de las expectativas y necesidades de los
promotores de estos productos turísticos que, tal como veremos, son muy varia-
dos.
1) El propio cliente, los turistas, al elegir entre los diferentes tipos de activi-
dad, destinos, formas de viajar, etcétera, hace uso de la experiencia que
ha adquirido como consumidor habitual y del acceso a las nuevas tecno-
logías de la información, lo que provoca que actualmente este colectivo
sea, de hecho, el principal protagonista en la creación de productos.
2) Las empresas prestatarias de servicios turísticos, al integrar toda una serie
de servicios propios o ajenos y hacer ofertas dirigidas a segmentos especí-
ficos de los mercados vacacionales y de viajes.
3) Los turoperadores y agencias de viajes, como empresas especializadas en
la configuración de productos, que ofrecen al consumidor ventajas que faci-
litan la compra en una sola gestión, permiten conocer el precio global de
las vacaciones, ahorran tiempo en la búsqueda de la información, permi-
ten elegir entre diferentes ofertas similares o variadas, evitan problemas de

interpretación o comunicación y dan seguridad al viajero mediante los
servicios de atención que incorporan.
4) Los entes públicos de turismo, que se convierten en dinamizadores de la
actividad turística al incentivar el trabajo conjunto con las empresas para
facilitar la creación de productos que se identifiquen con los valores del
territorio al que representan.
1.3. La cadena de valor del producto turístico
Una de las maneras más claras de evidenciar la implicación directa que exis-
te entre las administraciones públicas y las empresas en la configuración de pro-
ductos turísticos es el análisis de lo que se denomina la cadena de valor del pro-
ducto turístico.
Se trata de identificar los servicios, infraestructuras y equipamientos necesa-
rios para el visitante en un proceso que se inicia con la identificación de un des-
tino o de un producto, la reserva de éste por un periodo de tiempo determina-
do, los servicios necesarios para acceder a él, su consumo en el lugar de destino,
y que finaliza con la gestión de la expectativa que el cliente había generado. Este
último tramo es relevante, ya que, en todos los estudios sobre comportamiento
vacacional, las principales fuentes de información utilizadas a la hora de elegir
un destino están relacionadas con las recomendaciones de familiares y amigos y
con la experiencia de viajes anteriores, y se convierte, por lo tanto, en un elemen-
to clave en las políticas de promoción.
Como se puede observar en la tabla de la página opuesta, en las diferentes eta-
pas de este proceso intervienen empresas privadas de diferente tipo y varios nive-
les de administraciones públicas: locales, autonómicas, nacionales e internacio-
nales. La complejidad, por lo tanto, es evidente si además tenemos presente que
mientras que una buena parte de estas empresas e instituciones públicas están ubi-
cadas en el territorio en el que se consumirá el producto turístico, otras se encu-
entran en los países o poblaciones de origen de los visitantes.
Fases Precompra Compra Transporte Consumo Postconsumo
Funciones Dar a conocer Facilitar y Facilitar el Información, Fidelización y

el destino. materializar la transporte y el movilidad, recomendación
Motivar la compra acceso al disfrute,
compra destino alojamiento
Agentes Entes públicos, Departamentos Oficinas de Entes públicos

Centrales de
Públicos oficinas de O. P., turismo, de promoción.
turismo. reservas, webs transportes, ayuntamientos,
institucionales aeropuertos, museos,
etcétera. parques,
etcétera.
Agentes Operadores Operadores, Empresas de Hoteles, Operadores

Privados turísticos, turísticos, CRS, transporte, restaurantes, turísticos,
hoteles, etcétera. concesionarios, comercios, agencias de
agencias. autopistas, transporte, viajes,
etcétera etcetera. alojamientos.
Ejemplo
En las fases de precompra y de compra para promover el destino, intervienen las ins-
tituciones públicas y las empresas, sobre todo preparando la información de base para
colocar las ofertas en el mercado mediante empresas especializadas (turoperadores,
agencias de viajes, departamentos de promoción) o directamente participando en accio-
nes promocionales. Las nuevas tecnologías de la información y sobre todo Internet
se han convertido en un aliado estratégico en este proceso.
Con respecto al desplazamiento del turista hasta el destino elegido, se requie-

re la combinación de infraestructuras y servicios ofertados por las administra-
ciones (carreteras, aeropuertos, puertos, señalización, accesos a las poblaciones, etcé-
tera) y de las empresas (compañías aéreas, autobuses, servicios en carretera,
etcétera).
En la etapa de consumo, es decir, la de disfrutar de los recursos que han moti-
vado elegir este destino o forma de viaje, la intervención conjunta de empresas
y gestores públicos es permanente. Esto es, se combina la estancia en un estable-
cimiento con la visita a un museo, el disfrute de las playas, de un paisaje que es
necesario mantener y conservar, se consume en las tiendas, restaurantes y cen-

tros de ocio y es preciso que los servicios públicos asistenciales, de seguridad, de
limpieza y de mantenimiento funcionen correctamente.
Finalmente, a menudo se olvida la fase de posconsumo, que tiene como fun-
ción fidelizar a los visitantes y que se conviertan en los principales promotores
del destino. Por ello, además del buen funcionamiento de todos los servicios
antes mencionados, de nuevo hay que recurrir al papel clave que pueden tener
los departamentos de promoción y las empresas organizadoras de viajes: desde
encuestas de satisfacción que ayuden a mejorar los servicios hasta el contacto per-
manente con los clientes a través de los medios de comunicación, boletines elec-
trónicos, etcétera.
1.4. La implicación de las administraciones públicas

en el desarrollo y la gestión turística
Las administraciones públicas, además de las funciones ordinarias de regula-

ción de las actividades privadas, desempeñan un papel esencial en la competiti-
vidad turística de un determinado destino, tal como hemos podido observar en
el apartado anterior, y ello por dos razones principales. En primer lugar, por sus
competencias en la gestión del territorio (mantenimiento, limpieza, señalización
de recursos e itinerarios, ordenación urbanística y de los usos del suelo, etcéte-
ra). En segundo lugar, porque actúan o pueden actuar como animadores y coor-
dinadores económicos al impulsar la creación y promoción de productos turís-
ticos o al dar apoyo a las empresas.
Así, de la misma manera que hacen las empresas, cada población o destino
turístico debe intentar identificar con qué oportunidades cuenta para conseguir
una situación competitiva en el mercado. Los instrumentos para llevar a cabo esta
función son las oficinas de turismo, entendidas no sólo como un punto de infor-
mación turística, sino también como área de desarrollo local, especializada en la
gestión turística de los destinos.
Aunque una parte importante de las funciones de regulación de las activida-
des privadas y de promoción de los destinos turísticos la ejercen las administra-
ciones autonómicas, son las administraciones locales las que tienen un protago-
nismo más directo en la competitividad turística, por el hecho de ser las más
próximas y las que gestionan directamente los servicios básicos que la actividad
turística requiere.
En este sentido, es importante tener en cuenta que a menudo los ayunta-
mientos –principalmente los de ámbito rural y de menor dimensión– tienen una
capacidad de acción reducida por su falta de recursos económicos y técnicos. Por
lo tanto, si siempre es aconsejable la coordinación de esfuerzos y el trabajo en red,
en el caso de los municipios pequeños es del todo imprescindible para poder
alcanzar unos niveles de calidad óptimos en la prestación de los servicios públi-
cos.
Asimismo, a pesar de no ser competencia directa de los ayuntamientos, éstos
deben velar –como Administración más próxima a los ciudadanos– por que otros
servicios, como la asistencia sanitaria, las comunicaciones, los transportes y otras
infraestructuras básicas que dependen de administraciones superiores, funcio-
nen y se adapten a las exigencias de la demanda turística.
A pesar de esta implicación tan directa de las administraciones en la conso-
lidación de la actividad turística en los territorios, no podemos olvidar que el
gran crecimiento del turismo en nuestro país se produjo en una época en la que
las competencias y el papel de las administraciones locales eran muy marginales.
En la época predemocrática, en el Estado español el turismo era un elemento
clave en la política del país, no sólo en el ámbito económico como forma de cap-
tación de divisas (junto con las remesas de los emigrantes españoles en el extran-
jero), sino también estratégicamente, pues se convertía en una argumentación polí-
tica primordial de apoyo al régimen, tanto en el interior como en el exterior del
país. Se decía: «mirad si estamos bien que toda Europa quiere venir a pasar las vaca-
ciones en España».
Por lo tanto, el modelo de desarrollo turístico venía marcado directamente desde
el Gobierno central, y los ayuntamientos disponían de muy poca capacidad de
maniobra. Sólo hemos de ver la evolución de los presupuestos municipales de dos
poblaciones turísticas entre los años 1979 y 2009.
En el caso de Lloret de Mar, de 500 millones de pesetas se ha pasado a casi 67 millo-

nes de euros (casi 11,5 mil millones de pesetas). En Torroella de Montgrí-L’Estartit, de
48 millones de pesetas se ha pasado a 17,9 millones de euros (cerca de 3 mil millones
de pesetas).
1.5. Retos y dificultades en la gestión del turismo
Las primeras iniciativas públicas para la gestión de la actividad turística datan

de principios del siglo XX y se centran principalmente en las actuaciones de aco-
gida e información al visitante.
La intensa etapa de desarrollo económico en los países europeos, posterior a
la Segunda Guerra Mundial, permitió el acceso a los viajes de vacaciones de mane-
ra generalizada entre la población y empiezan a aparecer las primeras organiza-
ciones empresariales (operadores turísticos) que permiten la «producción» y ges-
tión de vacaciones relativamente baratas, sobre todo hacia los destinos de sol y
playa del área mediterránea.
Éste sería el origen del llamado «turismo de masas» que ha situado la produc-
ción turística en una de las actividades económicas más importantes y de mayor
crecimiento de los últimos cincuenta años. Pero este modelo de crecimiento no
ha sido siempre uniforme, debido a dos factores principales que hay que tener en
cuenta:
1) Falta de planificación de la oferta. La mayor parte de los países y núcleos

receptores de turismo no han tenido en cuenta una planificación esmera-
da del crecimiento de esta actividad.
2) Cambios en la demanda. A lo largo de todos estos años los hábitos, moti-
vaciones y requisitos de los consumidores han ido variando, a veces sus-
tancialmente.
El mayor crecimiento turístico en España se produce, de hecho, desde el ini-

cio de los años sesenta hasta la mitad de los noventa, y el país llega a ser la pri-
mera potencia turística del Mediterráneo y líder mundial con respecto al turismo
de sol y playa.
El aumento en la recepción de turismo extranjero fue constante en este perio-
do, exceptuando el periodo 1974-1976, por la primera crisis del petróleo y por la
transición política española. Las primeras alarmas, sin embargo, de agotamien-
to del modelo se disparan a principios de los noventa, cuando todo parece indi-
car un cambio en la recepción de los visitantes. Estas alarmas quedan diluidas
cuando continúan llegando a España grandes contingentes de visitantes que des-
cartan otros destinos competidores, por graves problemas de inseguridad, polí-
ticos o a consecuencia de desastres naturales (Yugoslavia, Turquía, norte de Áfri-

ca, etcétera).
Sin embargo, algunos de los elementos que habían favorecido el crecimien-
to turístico espectacular entraban en decadencia. Se trataba básicamente de la equi-
paración progresiva de los precios de nuestra oferta a la de los países emisores y
del deterioro progresivo del entorno entendido en un sentido amplio: paisaje, patri-
monio, modos de vida, etcétera.
Se han de tener en cuenta, además, los cambios inherentes a una mayor glo-
balización de las sociedades, entre los que podemos identificar, desde el punto de
vista de la oferta:
• Un crecimiento de los destinos de sol y playa competidores en el Medi-
terráneo (Turquía, Croacia, Túnez, Egipto, etcétera).
• La aparición de nuevos destinos de sol y playa fuera del área mediterránea
(Caribe, sureste asiático, etcétera).
• La aparición de nuevos productos complementarios que se van convir-
tiendo incluso en sustitutivos: city-breaks, turismo activo, de salud, turis-
mo de naturaleza, etcétera.
• Las mejoras tecnológicas en el transporte y la liberalización de las compa-
ñías aéreas (vuelos low cost, aviones más eficientes para trayectos de larga
distancia, etcétera).
• La universalización del acceso a las nuevas tecnologías de la información,
que ha permitido a productos y destinos minoritarios poder estar presen-
tes en el mercado turístico.
• Y, como hemos dicho, el aumento del coste de los servicios por la integra-
ción económica española en Europa, que culmina en la moneda única. La
política de devaluación de la moneda, habitual en décadas anteriores, no es
ya posible.
Con respecto a los cambios en la demanda turística:

• Entre los consumidores crece el rechazo a la compra de paquetes turísti-
cos tradicionales y estandarizados.
• Aumenta el conocimiento y la experiencia en el viaje por parte de una
buena parte de la población europea, que tiene además un nivel educati-
vo más elevado.
• Se consolida un fraccionamiento de las vacaciones principales en más de
un periodo.
• Aumenta la necesidad de vivir nuevas experiencias, de hacer cosas diferen-

tes.
• El papel de la segunda residencia, como destino principal para pasar las vaca-
ciones de verano, pasa a menudo a ser un destino «entre» vacaciones.
• El interés por conocer países y modos de vida con un mayor exotismo,
hecho que se ha visto apoyado por un efecto de moda y de posicionamien-
to social.
Proceso de crecimiento turístico
A pesar de las afirmaciones anteriores, el Estado español y Cataluña en par-

ticular disfrutan de unos puntos fuertes conseguidos en este proceso de creci-
miento turístico. Éstos son, sin duda, el reconocido prestigio internacional, la mag-
nitud de la oferta receptiva privada pero también pública y la especialización de
una buena parte de las empresas y del mercado laboral del país en el ámbito del
turismo.
Ante el gran desarrollo en las zonas costeras, hasta los años noventa el espa-
cio rural estuvo poco explotado como espacio de ocio y turismo o su aprovecha-
miento fue muy primario, con excepciones hechas de algunas zonas de la corni-
sa Cantábrica, de los Pirineos o aquellas próximas a aglomeraciones urbanas,
como puede ser el Montseny de Barcelona. En la mayor parte de los casos, sin
embargo, su desarrollo estuvo asociado a usos de segunda residencia o de activi-
dades recreativas en la naturaleza (esquí). Se detecta además que la demanda
internacional ha sido muy reducida en comparación con el litoral, al contrario
de lo que ha sucedido en otros países del entorno, sobre todo en Francia.
Otro efecto colateral de la especialización turística de buena parte del litoral
de nuestro país ha sido el desplazamiento o casi extinción de otras actividades eco-
nómicas. Así, sectores productivos como la pesca o la agricultura han quedado
prácticamente relegados y sólo se han mantenido allí donde, con el apoyo de fuer-
tes inversiones, se ha apostado por estructuras que permiten una explotación
muy intensiva de los recursos. En el caso de la pesca, prácticamente ha desapa-
recido la pesca tradicional (sostenible e integrada en el entorno) y se ha multi-
plicado la de arrastre, que provoca situaciones límite de sobreexplotación de los
recursos. Otras actividades productivas vinculadas a la industrialización del país
no tuvieron capacidad para implantarse a causa de la fuerte competencia que
representaba la actividad turística.
La evolución de los destinos del turismo de masas se comprende fácilmente

mediante el análisis de su ciclo de vida. Uno de los modelos más claros fue des-
arrollado por el geógrafo canadiense R. W. Butler (1980) y muestra cómo en la evo-
lución de un destino se pueden identificar fases diferenciadas que deben tener-
se en cuenta para su gestión:
1) Descubrimiento. El turismo empieza a implantarse tímidamente y por
primera vez en un territorio. Se trata de prácticas minoritarias, al alcance
de unos pocos viajeros, caracterizadas por la improvisación, la singulari-
dad y la integración de los turistas con el territorio que visitan y con su entor-
no. La población autóctona empieza a interesarse por esta actividad tem-
poral que le permite complementar y mejorar sus rentas tradicionales.
2) Lanzamiento. El fenómeno turístico crece espectacularmente y de mane-
ra muy rápida. Se pasa de unas prácticas minoritarias a otras al alcance de
todo el mundo, caracterizadas por un incremento cuantitativo enorme,
tanto de la demanda como de la oferta, según un ritmo de crecimiento
discontinuo. El tejido productivo inicial queda superado por operadores
económicos externos que concentran la mayor parte de la actividad. En
estos territorios, se crean y conviven tres grupos sociales: la población
autóctona, los trabajadores y los visitantes, con muy pocos vínculos entre
ellos.
3) Estancamiento. Se está llegando a la saturación: desciende la calidad de
la oferta, la demanda se estabiliza y la degradación ambiental del destino
turístico empieza a ser evidente y preocupante. Las localidades tienen una
imagen consolidada que se disocia de su entorno geográfico y que han
perdido ya la capacidad de atracción inicial. Aquí empiezan a aparecer
conflictos por los usos del suelo y de los recursos: urbanismo, captación
de agua, etcétera.
4) Declive. Los daños que se presagiaban en la fase de estancamiento se mani-
fiestan de manera clara. El modelo turístico conseguido se agota y hay
que enderezar la situación, invertir la tendencia a la baja que inicia la
curva. Ante esta situación, los destinos habituales pueden reaccionar del
modo siguiente:
a) Declive continuo, por la pasividad de los agentes públicos y privados
que fuerzan el modelo hasta que no hay solución.
b) Estancamiento, por la aplicación de medidas puntuales que no atacan
la raíz de los problemas, sino los efectos más evidentes.
c) Cambio radical de mentalidad, que lleva a adoptar medidas que plan-

tean un nuevo modelo turístico basado en la sostenibilidad y la integra-
ción del turismo con el territorio, la economía y la población local.
1.6. Impactos del turismo en el territorio y dificultades

en la gestión de los destinos
Algunos de los impactos principales que han producido estos modelos de

turismo de masas en nuestro país son:
1) La ocupación de la primera línea de mar. Ha habido un efecto de litora-
lización, en el cual el crecimiento se ha desarrollado paralelo a la playa con
unos precios muy diferentes según si el alojamiento se encuentra en prime-
ra o en segunda línea. Este hecho se plasma también en la residencia habi-
tual de la población, y en Cataluña, por ejemplo, el 70% de la población
se concentra en una franja de 20 kilómetros de amplitud desde la costa.
2) Degradación del paisaje, que comporta como consecuencia directa una
pérdida de la cotización turística. Se trata del exceso de construcciones
pero también del color gris del hormigón (paseos marítimos, carreteras, equi-
pamientos, etcétera), que va sustituyendo por todas partes al verde de los
árboles o al azul del mar. Esto no significa que las infraestructuras sean malas
por sí mismas, sólo se constata su impacto en la modificación del paisaje.
3) El crecimiento ha llevado a una despersonalización de los centros urba-
nos, que han perdido a menudo sus características en cuanto a tipo de cons-
trucción, modos de vida y su función social como espacio de convivencia
ciudadana. Ello se ha visto agravado por el hecho de que una parte impor-
tante de los usos residenciales que existían se ha transformado en usos
turísticos intensivos, comerciales, etcétera.
4) Las poblaciones que acogen turismo de masas han tenido que proveerse
de infraestructuras sobredimensionadas (depuradoras, suministro de
agua, etcétera) que sólo son eficientes en los días o meses en los que se llega
a la máxima afluencia de visitantes. También pasa lo mismo con muchos
de los servicios que ofrecen, con el coste que ello representa para los ciu-
dadanos.
5) A escala social, se detectan tres comunidades diferentes que se inter-
relacionan poco entre ellas. Se trata de la población autóctona, la de los

trabajadores foráneos a menudo con estancias temporales y la de los visi-
tantes.
Como vemos, el papel de las administraciones públicas en la gestión de los

destinos turísticos es primordial en la fase de crecimiento, pero lo es todavía más
en el proceso de enderezar una situación de estancamiento o declive, y se encu-
entran todavía hoy en día con muchas dificultades. En el libro Gestión pública del
turismo (Cals y otros, 1997) se explicitan las causas de la degradación de las pobla-
ciones turísticas que nos ayudan a comprender este fenómeno. Y es que un hecho
diferencial del sector turístico en relación con otros sectores económicos es el ries-
go de autofagia, es decir, su capacidad de autodestrucción. Así, la actividad de pres-
tación de servicios turísticos presenta la particularidad de que sus impactos (efec-
to externo negativo) repercuten directamente sobre los propios turistas (usua-
rios), la población residente y la propia industria turística.
Algunas de las causas que se explican en este manual sobre las dificultades con
las que se encuentran los gestores públicos son:
1) La pérdida de atractivos de un territorio por la acumulación excesiva de
un cierto número de pequeñas actuaciones que, analizadas individual-
mente, no tienen un gran impacto pero que en su conjunto producen
unos efectos agrupados de grandes proporciones. Es lo que se denomina
la «tiranía de las pequeñas decisiones», que consiste en la aparición indis-
criminada de carteles, pequeñas edificaciones, líneas eléctricas, publici-
dad, barracas, etcétera.
2) La degradación de las zonas turísticas tiene otra causa específica en la
diferencia temporal que existe entre el momento en el que se obtienen los
beneficios del crecimiento y el momento en el que se soportan los costes.
Esto produce, a menudo, que las administraciones no puedan hacer enten-
der al empresariado y a la población las consecuencias de un mal crecimien-
to.
3) Igualmente sirve para entender la paradoja vinculada a la degradación de
las zonas turísticas, la distinción entre actividades de prestación de ser-
vicios turísticos y las actividades de construcción y promoción inmo-
biliaria. Debe tenerse en cuenta que, de hecho, en las poblaciones turís-
ticas son más los residentes que viven de la construcción de los equipamien-
tos turísticos que los que lo hacen de la prestación de los servicios, y que
las actividades de promoción inmobiliaria requieren de una expansión

urbana y turística continuada. En el informe de la Agenda Local XXI de
Cataluña, se menciona que un 77% de alojamientos existentes son en
realidad viviendas de uso turístico.
Esta degradación se produce a menudo porque se transforma en suelo
urbano zonas que realizaban la función de entorno paisajístico. La irrever-
sibilidad de las transformaciones tiene una importancia a menudo decisi-
va sobre el potencial turístico de la zona y, por lo tanto, sobre sus posibi-
lidades económicas.
4) En muchos municipios de fuerte recepción turística y reducida población
residente, los equipos técnicos y humanos de las administraciones no son
los adecuados para el nivel de población que se alcanza en plena tempo-
rada turística.
5) Finalmente, se hace alusión a las dificultades que tienen los ayuntamien-
tos a causa de la apatía o escasa motivación que se detecta, por parte de
una parte de la población local, empresarios e incluso de los electos muni-
cipales ante iniciativas públicas de interés turístico, ya que no tienen una
conciencia clara de los beneficios que éstas pueden aportar.
Complementariamente a los mencionados, hay otros aspectos clave que dis-

minuyen la capacidad de gestión de los municipios. Se trata, entre otros, de la falta
de financiación estructural de los municipios españoles, agravada en el caso de
los municipios turísticos donde en momentos determinados aumenta de una
manera muy importante el número de receptores de los servicios que deben ofre-
cer. Ello obliga a menudo a que una parte de los presupuestos que habría que des-
tinar a programas de gestión de los recursos turísticos, protección y valorización
del patrimonio, etcétera se destinen a soportar el coste de los servicios más bási-
cos.
Otro aspecto que hay que tener presente son los efectos que a menudo pro-
voca la actuación de muchas administraciones sobre un mismo territorio, lo que
produce efectos de duplicidad e incluso de dispersión de responsabilidades. No
se trata sólo de diferentes niveles de administración, sino, también de estrategias
contradictorias entre modelos de crecimiento de municipios vecinos.
Con respecto a la gestión de los recursos patrimoniales, uno de los retos de
futuro es conseguir una mejor coordinación entre las administraciones turísticas,
que hasta ahora se han dedicado básicamente a la promoción turística general,
y los responsables de la gestión del patrimonio (natural, cultural, etnológico), que

es la base del producto turístico. Debe tenerse en cuenta que la competitividad
turística de nuestro país pasa por la aplicación de políticas de diferenciación de
producto en las que el patrimonio es una pieza clave, frente a políticas más tra-
dicionales basadas en la competitividad en precios.
Es evidente que las políticas turísticas han de intentar redistribuir a los visi-
tantes en el conjunto del territorio y, por lo tanto, hay que poner en valor el
interior para generar estas dinámicas de equilibrio. Pero si no aseguramos que el
litoral consiga un buen estado de conservación se producirá una pérdida irrepa-
rable de su función turística que, recordemos, es uno de los principales sectores
económicos de Cataluña.
Partiendo de que una buena parte del modelo turístico que se ha aplicado en
el litoral catalán se encuentra en una fase de madurez, hay que buscar mecanis-
mos ambiciosos de regeneración de estas zonas con el fin de adaptarlas a las
exigencias de los consumidores actuales. También es importante que puedan
generarse dinámicas económicas más diversificadas y con menor dependencia del
modelo aplicado hasta ahora, basado en políticas de precios.
Estas iniciativas se están planteando por toda Europa, en destinos litorales que
han llegado a una fase de madurez. Fue un buen ejemplo la red Restore, promo-
vida en los años noventa por la Dirección General de Política Regional de la
Unión Europea, en la que participaron algunos destinos de la Costa Brava. Las pre-
misas de la necesidad de regeneración se basaban en que no se puede dejar entrar
en una fase de declive a los destinos turísticos consolidados, entre otras razones
porque el litoral continúa siendo uno de los espacios más deseados por los con-
sumidores en tiempo de ocio; porque estas poblaciones concentran pequeñas y
medianas empresas incapaces de desinvertir y desplazarse; porque pueden con-
vertirse en una puerta de entrada para descubrir territorios aún bien conservados,
y porque no se pueden abandonar para construir nuevas ciudades turísticas en
el litoral, debido al consumo o el despilfarro de territorio que ello significaría.
La estrategia, por lo tanto, pasa por readaptar los modelos urbanísticos, los ser-
vicios y los atractivos de las poblaciones a las nuevas demandas turísticas.
En este sentido, la disponibilidad de recursos es una pieza clave, pero toda-
vía lo es más el hecho de que los agentes implicados se den cuenta de la impor-
tancia de estos procesos y dispongan de metodologías de trabajo contrastadas que
faciliten las transformaciones.
Un buen ejemplo de esta estrategia son los planes de actuación en destinos, promovi-
dos conjuntamente por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, los departa-
mentos de turismo de las comunidades autónomas y los gobiernos locales, con la
implicación del tejido empresarial local, aunque hasta hace poco su dotación econó-
mica ha sido muy limitada para hacer frente a las actuaciones requeridas.
2. Los instrumentos de la gestión turística:

las áreas de turismo
El objetivo de este capítulo es presentar las oficinas de turismo como el prin-

cipal instrumento para la gestión de los destinos turísticos locales. Se enumeran
cuáles son los tipos de oficinas de turismo, sus orígenes, su evolución y las redes
que se han ido creando para optimizar su funcionamiento.
Analizamos también cuáles son los públicos, internos y externos, a los que debe
prestar servicio, cuáles son sus características y necesidades. Finalmente, se des-
criben las principales actividades que desarrollan en los ámbitos más habituales
vinculados a la información, promoción y animación de los destinos turísticos.
2.1. Características
Como veremos en el capítulo siguiente, las áreas de gestión turística represen-

tan un paso más avanzado que el de las oficinas de turismo tradicionales, cuyo
objetivo principal se ha asociado a las funciones de información turística, a la coor-
dinación de servicios que conforman el producto turístico y a la promoción. Las
oficinas de turismo ya existían en toda Europa hace más de cien años impulsa-
das por la iniciativa privada y la sociedad civil.
En Barcelona, en 1909, la Sociedad de Atracción de Forasteros abrió la primera ofici-

na de información turística. En Cataluña, en el año 1932 había abiertas oficinas de infor-
mación en La Jonquera, Puigcerdà, Portbou, Girona, Tarragona y Barcelona que depen-
dían del Patronato Nacional de Turismo del Gobierno central y que se traspasó poste-
riormente a la Oficina de Turismo de Cataluña de la Generalitat.
Actualmente, las oficinas de turismo son muy variadas en cuanto al ámbito

geográfico que abarcan, funciones encomendadas, actividades que realizan, etcé-
tera. En nuestro país, como en la mayor parte de países europeos, podemos cla-
sificarlas según el nivel de la Administración de la que dependen:
1) Administración central. Coordinadas por TURESPAÑA, el Estado español
cuenta con 31 oficinas de turismo en el extranjero denominadas Oficinas
Españolas de Turismo (OET), vinculadas a las embajadas y consulados en
los que están ubicadas. Sus funciones principales son las de cuidar de la ima-
gen o marca del país y el apoyo a la promoción y comercialización de pro-
ductos de las comunidades autónomas, destinos y del sector privado.
Realizan una tarea importante, asimismo, en la investigación de los mer-
cados de origen de los visitantes, tanto respecto a la búsqueda y recopila-
ción de datos como encargando estudios ad hoc. En el pasado, una parte
importante del trabajo de estas oficinas era la información directa al visi-
tante y por ello se situaban en locales estratégicamente situados en el cen-
tro de las ciudades. Actualmente, su tarea va dirigida a profesionales y
prescriptores y la tarea de información directa es residual.
La mayor parte de países con una actividad turística relevante disponen de ofici-
nas parecidas. Pensemos en las que dependen de la Maison de la France, Visit
Britain, ENIT (Agenzia Nazionale del Turismo), GNTB (German National Tourist
Board), etcétera.
2) Administraciones autonómicas. Los gobiernos autonómicos y otros orga-

nismos de carácter regional han ido tomando un papel preeminente en la
gestión turística de sus territorios, no sólo en el Estado español, sino tam-
bién en la mayor parte de países europeos, basándose en los principios de
subsidiariedad que propone la Unión Europea, en el sentido de que las
competencias y los servicios los ha de ejercer el nivel de Administración
más eficiente para el destinatario. Y ello sucede incluso en países tradicio-
nalmente centralistas como Francia a través de los comités regionales de
turismo.
En el Estado español, las competencias en materia de política turística están
totalmente transferidas a las comunidades autónomas y ello incluye todos los temas
relacionados con la promoción e imagen turística de sus territorios. De esta mane-
ra, las oficinas provinciales de turismo que dependían del Estado central fueron
transferidas a los gobiernos autonómicos, a partir de las cuales, en algunos terri-

torios se han creado redes que incluyen las de ámbito local. En Cataluña, se ges-
tiona individualmente o en convenio con ayuntamientos o entidades donde se
ubican diez oficinas de información turística en lugares estratégicos como aero-
puertos, fronteras, estaciones de tren o principales ciudades. La información que
se proporciona a los visitantes en estas oficinas es de ámbito local y estatal.
Con respecto al ámbito del marketing turístico, y de manera similar a los
Estados, las comunidades autónomas han creado entidades u organismos autó-
nomos especializados, como la Agencia Valenciana de Turismo, Turismo de
Cataluña, etcétera.
Entre las estrategias que ha desarrollado Turismo de Cataluña de soporte a
las acciones de promoción y comercialización turística del país, hay que des-
tacar la creación de diez centros de promoción turística (CPT) en diferentes
países europeos que ejercen de antena para el desarrollo de estrategias de pro-
moción turística. El nuevo Estatuto de Autonomía refleja esta competencia en
su artículo 171.
En el ámbito interno de sus territorios, las diferentes autonomías han promo-
vido la creación de redes de oficinas para homologar servicios, contenidos infor-
mativos, facilitar el acceso a la información y la cooperación entre ellas y, en
definitiva, para garantizar la calidad de la información por todo el territorio. Los
principales ejemplos de redes que encontramos son:
a) Red de Oficinas de Turismo de Andalucía, creada por un decreto del
año 2002 con el objetivo de promover y garantizar la calidad del servicio
de información.
b) Xarxa Tourist Info, en la Comunidad Valenciana, creada a principios de
los años noventa, con más de 150 oficinas adheridas. Dispone de seis ofi-
cinas propias, de las que cuatro están dentro de la comunidad y dos son
oficinas exteriores, en Madrid y Bruselas. Se diferencia de otras redes por
el hecho de buscar una imagen corporativa propia que conlleva que el
mobiliario, el material ofimático y las herramientas de gestión informáti-
ca (software) sean provistas por la Agencia Valenciana de Turismo. Los
ayuntamientos han de poner a disposición los locales y garantizar los
suministros y el personal a su cargo.
c) Itourbask, la red de oficinas del País Vasco, cuenta con aproximadamen-
te cincuenta oficinas asociadas y tiene como objetivo mantener la auto-
nomía de éstas, el trabajo en cooperación, la garantía de calidad, el apoyo
a la formación y la provisión de tecnologías avanzadas de comunicación

e información.
d) En Cataluña, la Red de Oficinas de Turismo se creó a partir de un decre-
to del año 1994 y actualmente tiene más de doscientas oficinas asocia-
das. Se promueve una señalización homogénea y garantizar la calidad de
los servicios que se ofrecen. También disponen de una intranet que per-
mite tener acceso a diferente información, herramientas de gestión, etcé-
tera.
Estas redes de oficinas de turismo siguen modelos fuertemente consolidados en

muchos países europeos, como es el caso de Francia, con la FNOTSI (Fédération
Nationale d’Offices de Tourisme et Syndicats d’Initiative; http://www.tourisme.fr),
creada en 1919 por el Touring Club de France, a partir de quinientas oficinas ya
en funcionamiento. La red estaba formada en el curso 2004-2005 por más de
3.500 oficinas, organizadas por los departamentos y clasificadas de 1 a 4 estrellas
según el nivel de las actividades que desarrollan.
En Holanda, la red VVV (http://www.vvv.nl), con oficinas distribuidas por todo
el país, ha evolucionado en los últimos años hacia diferentes fórmulas, en las
que además de la atención al visitante, las acciones vinculadas a la comercializa-
ción directa de productos van ocupando un espacio cada vez más importante. La
red gestiona un portal web conjunto para facilitar información y reservas.
3) Administraciones locales. Las oficinas de turismo que dependen de los

municipios, comarcas y diputaciones, etcétera son las más numerosas. En
algunos casos establecen convenios entre ellas, con los parques naturales
o con alguno de los equipamientos culturales de la zona con el objetivo
de crear pequeñas redes locales que den servicio a un ámbito territorial deter-
minado. Como hemos dicho, en Cataluña su práctica totalidad se integra
dentro de la Red de Oficinas de Turismo que les permite obtener el mate-
rial necesario, participar en acciones formativas, etcétera.
APTALC
Por iniciativa de los gestores de las oficinas, se ha creado recientemente APTALC
(http://www.aptalc.org), la Asociación de Profesionales del Turismo en la
Administración Local de Cataluña, que además de objetivos de reconocimien-
to corporativo trabaja para crear un marco que favorezca el intercambio de expe-
riencias profesionales, a través del debate y el diálogo.
El artículo 59 de la Ley de Turismo de Cataluña, aprobada en el año

2002, define las oficinas de turismo de la siguiente manera:
Tienen la consideración de oficina de turismo las dependencias abiertas al públi-

co que ofrecen orientación a los usuarios turísticos por medio de un apoyo glo-
bal a su estancia y les facilitan información y prestaciones relacionadas con el alo-
jamiento, el transporte, los servicios, los espectáculos y el resto de actividades
relacionadas con la cultura y el ocio.
Actualmente, sin embargo, la función de las áreas de turismo supera las des-
critas en la ley, vinculada únicamente a la información y la promoción. La FNOT-
SI, Federación Francesa de Oficinas de Turismo, entre las funciones propias de estas
entidades indica las siguientes:
• Atender, informar y acoger a los visitantes.
• Coordinar la gestión de servicios que conforman el producto turístico de
una zona.
• Promover o comercializar los productos turísticos.
Entendemos, sin embargo, que además de estas funciones también son impor-
tantes las de apoyo al desarrollo de nuevos productos, a la creación de empresas
y a la generación de puestos de trabajo, es decir, hay que incluir entre sus tareas
aquellas que entendemos más propias de un área de desarrollo local.
En el Reino Unido y otros países anglosajones, la expresión común que se uti-
liza actualmente para las áreas de turismo es destination management organiza-
tions (DMO), es decir, organizaciones de gestión de los destinos, entendiendo
como destino una parte significativa de un territorio gestionada para su desarro-
llo turístico, por parte de autoridades locales, gestores de espacios protegidos,
asociaciones público-privadas de territorios de especial atractivo turístico o por
empresas del sector privado (Destination Management Handbook. TMI, 2003).
2.2. Públicos de las oficinas de turismo
A la hora de definir las funciones de las oficinas de turismo, deberemos iden-

tificar cuáles son los públicos con quienes interactuarán, sus necesidades y qué
pueden esperar de nuestros servicios.
Y es que los públicos y prescriptores de las oficinas y áreas de turismo son muy
variados, tanto respecto a su procedencia como a sus intereses, y la relación con
todos ellos no es unidireccional, sino que se retroalimenta. En el esquema adjun-
to, que se utiliza a menudo en cursos y sesiones de formación sobre turismo y de-
sarrollo local, identificamos los principales usuarios según su procedencia, es
decir, entendemos como público interno a los agentes y prescriptores que forman
parte del destino y como externo, al que conforman los propios visitantes con los
prescriptores y operadores que ayudan a dar a conocer el destino y a comerciali-
zarlo mediante ofertas turísticas.
Las relaciones que se establecen entre la oficina de turismo y cada uno de estos
públicos pueden sintetizarse en los siguientes cuadros:
PÚBLICO INTERNO
Administración pública Como promotor de la iniciativa, es el responsable de organizar
u organización promotora el servicio, aportar la infraestructura necesaria y los recursos
humanos y económicos para poder cumplir su función. Además,
es necesario que le dé estabilidad, entendiendo que la promoción
de este servicio es una apuesta a medio y largo plazo.
Debe recibir de la oficina la información necesaria para tener un
conocimiento profundo del turismo en el destino, la tipología de
los visitantes, la opinión sobre el funcionamiento de los productos y
servicios y el impacto económico y social que se genera.
La oficina de turismo o área de turismo ha de elaborar, por lo
tanto, los informes necesarios para suministrar esta información a
través de memorias de actividades, indicadores de funcionamiento
(consultas atendidas, ocupación, puestos de trabajo generados),
encuestas de satisfacción, etcétera.
PÚBLICO INTERNO
Población residente Partiendo de la base de que en la mayor parte de los destinos
estos entes de gestión turística están financiados por las
administraciones, los ciudadanos han de conocer el trabajo que
realizan y qué repercusión tiene en el desarrollo endógeno de los
territorios, es decir, la generación de riqueza, creación de puestos
de trabajo, nuevas infraestructuras, etcétera. Asimismo, una parte
de la información y productos relacionados con las actividades,
acontecimientos y programas de visita puede ir destinada a la
población residente para sus propias actividades de ocio y de
turismo.
Para poder dar satisfacción a este colectivo, es necesario que
los informes y datos recopilados por la oficina lleguen también al
conjunto de los ciudadanos, mediante la publicación de notas de
prensa, informes de coyuntura turística y presentación de algunos
de los recursos y atractivos turísticos del destino (visitas guiadas
específicas, campañas educativas, jornadas, etcétera)
En cuanto al servicio de atención turística propiamente dicho,
se puede dar o bien directamente desde la propia oficina
mediante agendas de actividades en papel o en línea, o bien
incorporando esta información a las webs institucionales y otros
canales de información de referencia para la población.
Tejido empresarial local Las empresas turísticas y de servicios del destino son una parte
esencial del área de turismo por su papel protagonista en la
creación y gestión de la mayor parte de productos que se
ofrecen. A menudo son, junto con las administraciones locales,
las principales promotoras de estas entidades.
Aportan, además, información sobre evolución de la actividad
turística (datos de ocupación, consumo, etcétera), tipología de los
visitantes, nivel de satisfacción con respecto a los productos,
etcétera.
El área de turismo las debe incorporar como parte
fundamental de los equipos de trabajo para crear productos,
definir la tipología de servicios, ayudar a soportar los gastos,
implicarse en las acciones promocionales, etcétera.
También es necesaria una atención especial a todas las
iniciativas de creación de nuevas empresas, por la importancia
que pueden tener en la mejora del tejido productivo y la
generación de nuevos puestos de trabajo.
En este sentido, la información que podemos facilitar sobre
programas de apoyo a estos sectores que promueve, entre otros,
la Administración local será una de las tareas principales del área.
PÚBLICO EXTERNO
Visitantes Es, de hecho, el principal receptor de las actividades del área. Por
este motivo, una de las funciones básicas será su atención (tanto
presencial, por correo electrónico o mediante las consultas web y
otros sistemas informativos).
La función del área no es sólo informar, sino también
desarrollar el concepto de acogida, en el sentido de asegurar que
el visitante pueda disfrutar de las experiencias sugeridas por
medio de las acciones de promoción. Esto significa disponer de
información de base, coordinar servicios, facilitar la accesibilidad
(señalización, aparcamiento), organizar actividades y liderar la
adaptación de los productos a los requisitos de los visitantes.
Por ello, hay que aprovechar el contacto con los visitantes para
obtener más información sobre tipología, comportamiento, nivel
de satisfacción, sugerencias, reclamaciones, etcétera, que serán la
base de los informes y memorias que deberán prepararse y hacer
llegar a los públicos internos.
Operadores turísticos A menudo, su función es estratégica a la hora de posicionar un
destino en mercados determinados, ya que su trabajo se basa en
elegir, entre todas las existentes, las ofertas que mejor se adapten
a su público objetivo. Es importante darles el máximo apoyo para
que nuestros productos y destinos estén entre los elegidos,
teniendo en cuenta que son consultores de referencia para sus
clientes.
Les podemos facilitar el trabajo acompañándolos en las
acciones de conocimiento del destino, facilitando el contacto con
los empresarios y proveedores de los servicios y facilitándoles
información de base para la creación de productos (fotografías,
textos, mapas, etcétera), entre otras acciones.
Podemos aprovecharnos de ellos para que, como expertos, nos
ayuden a identificar las debilidades que pueden tener nuestros
productos, qué acciones de mejora convendrían y cuáles pueden
ser otros productos y destinos de referencia, de los que podemos
aprender.
Otra tipología de operadores es la de inversores externos
interesados en el destino. Puede tratarse en muchos casos de un
público importante que permite generar nuevos servicios, nuevos
puestos de trabajo o actividades complementarias a las
existentes. Para este público, la función del área debe ser de
asesoramiento local, suministrando información sobre la
estructura turística local (datos de coyuntura, funcionamiento,
marco normativo, etcétera) y canalizando los contactos
necesarios para que pueda analizarse la viabilidad del proyecto.
PÚBLICO EXTERNO
Medios de comunicación Se trata de nuevo de unos aliados naturales de las áreas de
turismo, especialmente con respecto al apoyo a las acciones de
marketing. El coste elevado de las campañas publicitarias
recomienda buscar las mejores alianzas posibles para optimizar
los recursos que se destinan a esta actividad.
El área debe estar preparada para poder atender a los
diferentes medios de información: desde la prensa local, que
ayudará a conectar con los ciudadanos y el tejido empresarial,
hasta los medios (escritos, audiovisuales, etcétera), que conectan
directamente con los consumidores como visitantes potenciales y
con los operadores turísticos externos. En función de la línea
editorial de cada medio, será necesario preparar la información
ad hoc que les sea de más utilidad: datos sobre recursos y
productos turísticos, imágenes, contactos con gente del territorio,
datos económicos o técnicos, para la prensa más especializada,
etcétera.
Tan importante como la atención inicial a estos medios lo es el
contacto permanente. Hay que tener en cuenta que, en la
actualidad, este contacto está al alcance de cualquier tipo de
estructura, gracias a los productos que ofrecen las nuevas
tecnologías de la información (boletines electrónicos, sms, avisos
de noticias, dosieres técnicos y de prensa en línea, etcétera).
En esta misma línea, de los contactos con estos profesionales
podemos obtener opinión cualificada, dada la experiencia
profesional de una buena parte de estos agentes.
2.3. Actividades y estructura
En este apartado iremos siguiendo las actividades que tienen a cargo las áreas
de turismo, centradas en este caso en las tradicionales de información, animación
y promoción. El esquema que presentamos a continuación está extraído del
modelo propuesto por las oficinas de turismo de Holanda desde hace años y
muestra la cadencia de las acciones que deberían desplegarse.
1) Inventario. Será la base que permitirá analizar las potencialidades del terri-
torio y a partir de los resultados obtenidos se podrá definir la estrategia de des-
arrollo turístico.
Actividades de las oficinas de turismo
Cuando el inventario incorpora elementos objetivos de evaluación (potencia-

lidades, debilidades, etcétera) se define como auditoría o diagnosis del destino,
que será uno de los principales documentos de base para el diseño de líneas estra-
tégicas de trabajo.
El inventario, en su versión original, deberá ir acompañado de documenta-
ción complementaria, como catálogos de patrimonio, documentación cartográ-
fica (GIS, etcétera), catálogos sobre recursos naturales, documentación redacta-
da previamente para la preparación de programas o proyectos específicos (espa-
cios naturales, de interés histórico, equipamientos, etcétera), así como una base
de datos fotográfica lo más completa posible de los elementos que se referen-
cian. En este caso, debe identificarse claramente al autor, lugar en el que se ha toma-
do la imagen (georreferenciada siempre que sea posible), fecha y si se cuenta con
autorización para publicarla.
Entre los apartados que cabe tener en cuenta en la realización de un inven-
tario destacamos los siguientes:
a) Las características geográficas del término municipal: morfología, super-
ficie, altitud, climatología, flora, fauna, espacios protegidos o de especial
interés paisajístico, itinerarios, playas, ríos, cursos de agua, etcétera. Es
importante hacer referencia a las normas de uso público de los espacios de
interés en caso de que dispongan de ellas o de las recomendaciones bási-

cas que deben conocer los visitantes, tanto para garantizar la protección
de los entornos que visitan como su propia seguridad, en caso de que
suponga algún tipo de riesgo.
b) El sistema de transportes y comunicaciones, públicos y privados para acce-
der a ellos.
c) Características socioeconómicas de la población. A pesar de no tratarse
de información turística, nos será de mucha utilidad para la preparación
de dosieres técnicos y profesionales y otra documentación específica
(memorias justificativas de proyectos, etcétera).
d) Reseña histórica y etnografía.
e) Centros de interés cultural e histórico. Legado monumental, yacimien-
tos arqueológicos, itinerarios de visita preparados (guiados y autoguiados),
museos, salas de exposiciones, etcétera.
f) Actividades culturales, fiestas y vida asociativa. Equipamientos cultu-
rales, calendario y explicación de los principales acontecimientos festivos
y culturales, así como una referencia al público al que van destinados.
g) Actividades deportivas. Equipamientos, calendario de competiciones y
encuentros, relación de asociaciones del municipio, etcétera.
2) Documentación. Una parte de la información recogida en los inventarios se

sintetizará en bases documentales que deberán incluir el máximo de información,
no sólo del propio destino sino también de las áreas próximas. En este sentido,
es importante trabajar en red para poder poner en común la información de cada
uno de los destinos de manera eficiente.
La documentación será la base de las acciones de información, promoción,
comunicación, formación del personal, etcétera. Uno de los instrumentos esen-
ciales para asegurar la calidad e imparcialidad de la información suministrada a
los visitantes es el manual de acogida.
Manual de acogida
Entendemos como manual de acogida el documento que incorpora los inventarios, pero
también capítulos con las normas de comportamiento corporativo para la atención a
los visitantes presencial y telefónica, gestión de las reclamaciones, quejas y sugeren-
cias, funciones del área u oficina de turismo, etcétera. Esta herramienta, que deberá man-
tenerse actualizada permanentemente, será de mucha utilidad para el personal de las
oficinas de turismo y, sobre todo, para la formación del que se vaya incorporando.
3) Información. Podemos diferenciar entre información directa e indirecta. La

primera entendida como la que ofrecemos a los diversos públicos del área, de mane-
ra presencial, o por medio de contacto telefónico, por correo electrónico, etcétera.
En todos los casos, resulta imprescindible llevar un control estadístico de las
consultas atendidas, que incorpore el perfil del visitante siempre que sea posible
y el tipo de consulta realizada, con el fin de poder organizar adecuadamente el
servicio que se presta y hacer un seguimiento del volumen y características de los
visitantes.
La información indirecta es la que se canaliza mediante plataformas informa-
tivas: folletos, agendas, páginas web, boletines electrónicos, puntos de informa-
ción interactivo, aplicaciones en línea (PDA, teléfonos móviles, etcétera).
En este caso, es recomendable la preparación de un plan editorial que anali-
ce para cada elemento cuál es el público objetivo al que va dirigido, qué utiliza-
ción hará de él y, por lo tanto, qué requisitos son necesarios con el fin de opti-
mizar la funcionalidad del material y reducir al máximo el gasto económico y
medioambiental que origina la impresión de documentos. Por lo tanto, buena parte
de la información deberá prepararse para ser consultada o enviada en formato elec-
trónico.
Muchas páginas web actuales incorporan la posibilidad de ir reuniendo la
información que interesa al usuario en un «cesta de la compra» que puede ges-
tionarse mientras se consulta las páginas. Una vez finalizada, ella misma elabo-
ra una especie de «folleto a medida».
4) Creación de productos. Basándose en evaluar los inventarios iniciales (dia-

gnosis) podemos definir cuáles son las líneas estratégicas que adopta la entidad como
mejora de los productos ofertados (plan de competitividad o de producto) o desde
el punto de vista del mercado (plan de marketing). Una de las bases de estos dos
programas es la preparación o adaptación de los productos en función de los seg-
mentos de demanda a los que van destinados y de las actuaciones de mejora que
nos pueden proponer los usuarios o prescriptores. Una función importante del área
de turismo será, por lo tanto, trabajar conjuntamente con empresas y entidades
que proveen los servicios necesarios para la creación de estos productos.
Productos individuales y colectivos

Denominamos productos individuales a aquellos que promueven los establecimientos
o los organizadores de alguna actividad o espectáculo en concreto.
Los productos colectivos o packages son mucho más complejos y requieren la impli-
cación de diferentes actores públicos y privados vinculados al alojamiento, restaura-
ción, transporte, actividades lúdicas y deportivas, servicios y equipamientos públicos,
rutas, etcétera.
Uno de los instrumentos que permite trabajar en la organización y mejora de

estos productos son los planes o programas de competitividad o de producto,
entendidos como un programa de acciones orientadas a mejorar internamente
un destino (en cuanto a su oferta) para hacerlo más competitivo. Estos progra-
mas permiten actuar o bien de forma global, de todo el destino, o bien para pro-
ductos específicos o ámbitos determinados (es decir, sobre recursos, alojamien-
to, urbanismo, paisaje o algunas infraestructuras, entre otros).
Tanto en esta etapa como en la de promoción y comunicación, los sectores
público y privado deben interactuar constantemente.
5) Promoción y comunicación. Se trata de las actividades más asociadas a la cap-

tación de clientes a través de generar una imagen positiva y atractiva del desti-
no, dar a conocer los productos que ofrece y elegir los segmentos de mercado a
los que más pueden interesar.
De hecho, las podemos diferenciar en dos tipos. Por una parte, una «promo-
ción interna», ya que no podemos olvidar que la mejor promoción es la del clien-
te satisfecho y así lo corroboran las estadísticas de comportamiento turístico más
recientes, que cifran en más de un 25% la elección de destino a partir de la reco-
mendación de familiares y amigos y de un porcentaje similar, con respecto a
experiencias anteriores. Esta «promoción interna» se basa en tres ejes principa-
les:
a) El producto turístico, ofreciendo un nivel adecuado de calidad y optimi-
zando su relación precio-calidad. Se debe estar, por lo tanto, muy atento
a los cambios en las demandas de los clientes y cuidar al máximo la aten-
ción y el trato al público.
b) Los servicios turísticos, para los que las administraciones públicas han de
buscar la máxima eficiencia en su gestión (limpieza, seguridad, transpor-
tes, etcétera), poniendo al alcance del turista la posibilidad de realizar unas
vacaciones más enriquecedoras social, cultural y deportivamente, median-
te el programa de animación turística.
c) Los servicios de información y acogida al visitante. A través de la ofi-
cina de turismo principalmente, pero también por medio de los puntos de
información que se establezcan en organismos públicos y empresas priva-

das, la oficina de turismo debe coordinar y controlar el funcionamiento
de los diferentes servicios a fin de que el visitante alcance la máxima satis-
facción en su estancia y se convierta en el primer promotor del destino en
su lugar de origen.
Por su parte, la «promoción externa» es la que habitualmente representa el

esfuerzo económico más importante para estas entidades locales. Por lo tanto,
hay que pensar si las acciones genéricas de promoción deben hacerse a título
individual o sumando esfuerzos, ya sea en el territorio (comarca, marca turís-
tica, país), ya sea mediante clubes que ofrecen productos homogéneos (estacio-
nes náuticas, turismo industrial, termalismo, etcétera). En ambos casos, es reco-
mendable trabajar con programas operativos a medio plazo que agrupen todas
las actuaciones necesarias para incidir en la demanda, sea sobre el destino o sobre
el producto. Se trata, por lo tanto, de promover la redacción de planes de mar-
keting operativo en el que deben definirse objetivos, medios y mensajes, calen-
darios de actuación, costes y sistemas de control y valoración de las campañas
realizadas.
Entre de las actividades de marketing, tienen un papel muy destacado las
acciones de comunicación, al poder ser muy variadas y al mismo tiempo muy efec-
tivas, incluso con un presupuesto no demasiado elevado, si se hacen de manera
continuada a lo largo del tiempo.
Uno de los primeros requisitos para una buena práctica de las acciones de comu-
nicación es disponer de una base de datos de periodistas, medios de comunica-
ción, prescriptores, etcétera, clasificados según categoría, ámbito geográfico y
centro de interés, entre otros.
Los instrumentos que pueden utilizarse son el «goteo informativo», es decir,
generar noticias puntuales periódicamente, notas y ruedas de prensa en función
de un acontecimiento de relieve o para la valoración de una campaña determi-
nada, preparación de dosieres de prensa y organización de viajes de familiariza-
ción para conocer in situ algún producto o actividad determinada.
De nuevo queremos hacer referencia a que las nuevas tecnologías de la infor-
mación facilitan y abaratan mucho estas acciones mediante la publicación de
boletines electrónicos, dosieres de prensa en línea, presencia activa en las redes
sociales y otros.
6) Actividades de animación. Una vez hemos captado a los visitantes y éstos

se desplazan al destino, se despliegan este tipo de actividades (visitas guiadas,
elementos de interpretación de los recursos, talleres, charlas, actividades lúdicas
y de aprendizaje, etcétera), entendiéndolas como acciones de acompañamiento
necesarias para que el visitante disfrute del destino y conozca en profundidad los
valores y recursos que éste ofrece.
Los objetivos finales que se persiguen con la realización de estas actividades
son:
a) Ofrecer al visitante una oferta complementaria que singularice los recur-
sos y valores del destino.
b) Enriquecer el producto turístico, lo que proporcionará estancias más
participativas que integren al visitante en la vida de la localidad. De esta
manera, se fideliza al visitante en el territorio y se le dan a conocer sus prin-
cipales valores. Puede decirse que es un paso avanzado del simple «descu-
brimiento» como espectador hacia «vivir una experiencia», más enrique-
cedora y participativa. (visitar → disfrutar)
c) Apoyar y coordinar, si es necesario, las actividades programadas por las
diferentes entidades que habitualmente trabajan en el municipio y que no
están vinculadas de manera directa con el turismo. En este sentido, a
menudo se organizan acontecimientos que, a pesar de estar dirigidos a la
población local, podrían convertirse en acontecimientos de relieve desde
el punto de vista de la acogida al visitante.
7) Datos de satisfacción de los visitantes. Después de todo el esfuerzo que

representa la captación de visitantes (mediante el desarrollo de los programas e
instrumentos de marketing), hay que aprovechar su estancia en el territorio y
el consumo de los productos turísticos ofertados para conocer en profundidad
su nivel de satisfacción, hábitos de consumo, tipología, etcétera. De esta mane-
ra, podremos ir reconduciendo las acciones de marketing y actuar sobre el pro-
ducto a partir de las sugerencias, reclamaciones y propuestas que aquéllos reali-
cen.
Entre las herramientas de que disponemos, algunas son directas y nos permi-
ten disponer de primera mano de la opinión de los visitantes, como son las hojas
de reclamaciones y de sugerencias o las encuestas de satisfacción. Complementa-
riamente, podemos encontrar otra información indirecta que nos ayuda a cono-
cer la evolución de los mercados, la tipología de visitantes y el comportamiento
de la actividad turística en el destino. Se trata, entre otros, de los datos de con-

sultas atendidas en las oficinas de turismo (según procedencia de los visitantes e
información que solicitan), pero también del número y tipo de visitantes en
museos, centros de interés, actividades recreativas, etcétera.
Otros indicadores pueden obtenerse mediante encuestas puntuales sobre
algún producto o servicio ofrecido en el destino o por la propia entidad.
Por ejemplo, opinión sobre los folletos, sobre alguna de las actividades de animación,
sobre la utilidad de la página web, etcétera. En este sentido, las nuevas tecnologías de
la información también nos permiten avanzar de manera muy rápida en la obtención
de esta información mediante encuestas en línea, debates en las redes sociales, etcéte-
ra.
3. Recomendaciones y elementos que hay que tener en

cuenta para la creación de entidades de gestión turística
En el apartado anterior hemos hablado de las funciones que tienen los orga-
nismos de gestión turística, del tipo de público y prescriptores a quienes van diri-
gidas y de las actividades que deben desarrollar. En este capítulo hablaremos de
los diferentes tipos de organización de estas entidades, de las fórmulas de parti-
cipación de los sectores públicos y privados en su gobierno, de las posibles vías
de financiación y de las estructuras o plataformas de apoyo a los gestores y a los
programas de trabajo que se desarrollan.
En primer lugar, hay que destacar el hecho de que no hay modelos únicos de
referencia, sino que cada ente de gestión turística ha de ver cuál puede ser la
estructura que más se adapta a las características de su territorio y a su situación
coyuntural. Es decir, a menudo estas estructuras pueden ir cambiando en función
de cómo va evolucionando la cooperación entre representantes de los diferentes
sectores que se integran en la estrategia de dinamización turística de los territo-
rios.
Los primeros organismos de promoción turística y atención a los visitantes
aparecieron a principios de siglo XX. En Barcelona, en el año 1908 se crea la
Sociedad de Atracción de Forasteros por iniciativa del alcalde de la ciudad
Domènec J. Sanllehy, quien supo vincular en torno a este proyecto a intelectua-

les y personas con prestigio del comercio, la banca y la industria, que colabora-
ban económicamente con el Ayuntamiento y la Diputación de Barcelona. A
finales de 1909, más de doscientas personas constituían y daban apoyo a esta ini-
ciativa. El dinamismo de esta sociedad queda patente asimismo por la movili-
zación de voluntariado que ésta consiguió, pues llegó a contar con 300-500 dele-
gados repartidos por todo el mundo, sin recibir remuneración por esta actividad,
que hacían por «deber patriótico» (Dolors Vidal, 2005). En 1911 se inició la edi-
ción de la revista mensual Barcelona Atracción, que se convirtió en una revista de
referencia en la que colaboraban autores de renombre de la ciudad. En el resto
del Estado español, en el año 1918 ya se contabilizaba medio centenar de socie-
dades similares.
A partir de la década de los sesenta del siglo pasado, los empresarios de buena
parte de municipios litorales, que empiezan a tener un crecimiento espectacular en
cuanto a afluencia de visitantes, ven la necesidad de organizar pequeñas estructu-
ras locales que se ocupen de informar y atender a los visitantes y preparar campa-
ñas de promoción de los destinos, así como de actuar como interlocutores con las
autoridades locales y provinciales en todo aquello que tiene incidencia en el des-
arrollo de esta nueva actividad. Se trata de los CIT, centros de iniciativas turísticas,
financiados mayoritariamente por las aportaciones de sus promotores privados y
con el apoyo de los ayuntamientos. En la misma línea, los municipios de las mar-
cas turísticas que se van consolidando (Costa Brava, Costa Dorada) se agrupan en
mancomunidades para gestionar conjuntamente las primeras acciones de promo-
ción de los destinos y de gestión de infraestructuras y servicios comunes.
A partir de los años ochenta los ayuntamientos democráticos consideran
necesaria una participación más efectiva en las acciones de gestión y promoción
turística. Bajo el criterio de que la configuración de los productos turísticos que
ofrecen los destinos se basa en la agregación de bienes y servicios públicos y
bienes y servicios privados, ven necesario que en los organismos de gestión turís-
ticos participen los responsables de su prestación. Se constituyen en esta etapa los
patronatos municipales o provinciales de turismo, en los que están representa-
dos los empresarios del sector y las administraciones locales. Las funciones y acti-
vidades de estos organismos aumentan de manera considerable, al conseguir una
mayor aportación por parte de las administraciones promotoras.
A medida que van evolucionando los mercados turísticos, tanto por la apa-
rición de nuevos productos como por la segmentación de los clientes, se necesi-
ta ir mejorando las estructuras de gestión turística, de manera que puedan dar res-
puesta a las demandas de los visitantes y a la diferente tipología de productos que
cada destino debe ser capaz de introducir en los mercados. En este sentido, los
entes de gestión evolucionan también con la prestación de nuevos servicios (visi-
tas guiadas, visit cards, bus turístico, gestión de equipamientos, playas, etcétera)
y con la promoción de nuevos equipamientos (palacios de congresos, centros de
interpretación, museos, etcétera) que enriquezcan el conjunto de la oferta de su
ámbito de actuación.
En 1997, el Centro de Dirección Turística de ESADE realizó una encuesta en
los municipios españoles para conocer la implicación de los municipios en las acti-
vidades de gestión turística y la tipología de las estructuras de apoyo que existían.
Esta encuesta se actualizó en los años 2002 y 2005 y, entre sus principales carac-
terísticas, puede observarse la evolución que han tenido los organismos de ges-
tión turística. Así, mientras que en 1997 sólo un 51% de los municipios que
habían respondido la encuesta (317 respuestas válidas) afirmaba que tenía una
Concejalía de Turismo, en el año 2005 este porcentaje había subido hasta el 77%.
Con respecto a la participación del sector privado en el diseño de las políticas turís-
ticas locales y a su cofinanciación, podía apreciarse en estas encuestas que era toda-
vía muy bajo, ya que en 1997 el 59% de los municipios afirmaba que el sector pri-
vado no intervenía en el diseño de esta estrategia y el 76% que la participación
económica del sector privado era inexistente.
En el año 2007, la consultora ROS D&P elaboró un estudio sobre los mode-
los de entidades público-privadas de las entidades de gestión turística en el ámbi-
to local por encargo de la Federación Española de Municipios y Provincias. La encu-
esta, dirigida a 253 municipios que por sus características y tamaño eran suscep-
tibles de tener una estructura de gestión turística, fue contestada por 105
municipios, de los que 98 (un 93% del total) disponían de algún tipo de estruc-
tura. Las fórmulas más frecuentes eran:
• Concejalía de Turismo: 46%
• Concejalía compartida: 23%
• Consorcio: 10,5%
• Patronato: 19%
• Empresa municipal: 8%
Otras tipologías
Entre las otras tipologías, encontramos fundaciones, convention bureau, empresas
mixtas, etcétera. Como síntesis de este estudio, se editó un manual con una descrip-
ción exhaustiva y recomendaciones sobre las diferentes fórmulas de gestión turística
local (FEMP, 2008).
3.1. Evolución de los modelos de gestión de los destinos turísticos
Tal como hemos comentado en el capítulo anterior, las estructuras iniciales

de información y acogida al visitante han ido evolucionando en toda Europa
hacia sistemas organizativos más eficientes, con capacidad de definir y desarro-
llar estrategias claras de gestión de los destinos y de su posicionamiento. Estas estra-
tegias deben basarse cada vez más en los principios que marcan los modelos de
turismo consciente y responsable.
Así, diferentes organizaciones turísticas de referencia como la Organización
Mundial del Turismo (UNWTO), el English Tourist Board y el Tourism Management
Institute de Inglaterra están adoptando como referencia el modelo denominado
VICE, mediante el que se identifica un destino turístico como la interacción entre
los visitantes, la industria que les da servicios, la comunidad que los acoge y el
entorno en el que todo tiene lugar, entendiendo este entorno en un sentido
amplio que incluye el espacio construido y el entorno natural.
MODELO VICE
Según este modelo, la función de los gestores de los destinos debe conseguir:
• Acoger, implicar y dar satisfacción a los VISITANTES
• Dar rentabilidad y prosperidad a la INDUSTRIA
• Aportar beneficios a los anfitriones COMUNIDAD
• Valorar y proteger el ENTORNO.
También puede aplicarse como una simple verificación de la futura viabilidad

–sostenibilidad– de cualquier decisión: ¿Cómo afectará al visitante? ¿Qué impli-
caciones recaerán sobre las empresas? ¿Qué impacto tendrá en la comunidad? ¿Y
cuál será el efecto en el entorno? Si no pueden encontrarse respuestas positivas
a las cuatro preguntas, la propuesta debería ser calificada como insostenible y por
lo tanto ser desestimada.
3.2. Cambios en las estructuras de gestión turística
Para dar respuesta a estos nuevos retos se produce de nuevo una adaptación
de las estructuras turísticas a diferentes niveles: en los sistemas de gestión, en
la estructura administrativa y jurídica y también en las fórmulas de financia-
ción. Así, van apareciendo organismos especializados por productos o por ser-
vicios específicos, por ejemplo convention bureau o estaciones náuticas. Se van
adaptando también las estructuras organizativas de las entidades existentes, lo
que favorece el paso de un sistema tradicional a un modelo de gestión corpo-
rativa en el que las funciones y actividades a desarrollar se definen mediante
planes estratégicos, planes operativos a corto plazo, sistemas de evaluación,
etcétera.
Con respecto a la estructura financiera, la ampliación de las funciones de
estos organismos para hacer frente a la competitividad creciente en el ámbito de
destinos y de productos, así como la sofisticación de las acciones de promoción
y comercialización, determina la necesidad de obtener más recursos económicos.
Es necesario, por lo tanto, diversificar los fondos de financiación de manera que
no se dependa exclusivamente de las aportaciones fijas de las administraciones
promotoras, sino que el sector privado colabore aportando recursos para proyec-
tos específicos y en función de la consecución de resultados determinados. Es nece-
sario, además, buscar recursos externos por medio de programas de financiación
de otras administraciones o también por la propia producción de servicios (auto-
generación de recursos).
Estas nuevas figuras de gestión requieren fórmulas institucionales y jurídicas
ágiles, basadas a menudo en los principios del derecho privado o mediante estruc-
turas de derecho público que permitan una participación activa de los represen-
tantes del sector privado. Así, vemos que el tipo de entidades existentes actual-
mente son muy variadas y van desde departamentos específicos del propio
Ayuntamiento o consorcios hasta sociedades mercantiles, fundaciones y asocia-
ciones privadas.
La mayor profesionalización de estas instituciones ha obligado también a
compartir experiencias y trabajar en red con otras instituciones o destinos de
características similares. De esta manera, van apareciendo redes y asociaciones inte-
gradas por representantes de entidades de gestión turística que intercambian
experiencias, desarrollan acciones formativas, benchmarking, etcétera, destinadas
a mejorar las habilidades profesionales de sus equipos de gestión, conseguir recur-
sos externos y aportar información de base que ayude a la toma de decisiones.
Es el caso de dos entidades en Gran Bretaña, el Tourism Management Institute (TMI),

de manera similar a una asociación profesional pero con el apoyo de instituciones de
ámbito nacional (English Tourism Council). Una de sus acciones de referencia es la de
editar un manual, el Destination Management Handbook, elaborado por los propios téc-
nicos y con apoyo puntual externo, que es un excelente referente como método de ges-
tión de destinos turísticos.
También es interesante destacar el programa DP:UK Destination Performance, del que
forman parte más de 160 destinos agrupados por tipologías (destinos litorales, gran-
des ciudades, rurales, etcétera). En este caso, se trata de una asociación sin prácticamen-
te estructura, en la que los mismos profesionales autoevalúan los destinos que gestio-
nan, mediante cuestionarios preparados por ellos mismos, identifican las mejores prác-
ticas y promueven acciones de benchmarking y formación interna.
3.3. Modelos de organización institucional de los entes

de gestión turística
Uno de los rasgos diferenciales de estas entidades de gestión es la diversidad

de fórmulas institucionales que conviven en ellas. Tal como hemos dicho en la
introducción de este capítulo, la fórmula jurídico-administrativa que las rige ha
ido evolucionando a lo largo de los años en función del nivel de implicación de
las administraciones locales y del tejido empresarial y se han adaptado a las nece-
sidades que tenían los destinos de ser más competitivos.
Entre las diferentes fórmulas que están vigentes en los destinos turísticos de
nuestro país encontramos:
1) Áreas o departamentos de turismo
Integrados dentro de la estructura administrativa local (ayuntamiento, con-

sejo comarcal, etcétera) con una dependencia directa de los representantes polí-
ticos (alcalde, concejal, consejero, etcétera). A menudo es la fórmula inicial que
adoptan los órganos de gestión de territorios donde la actividad turística es inci-
piente y se requiere un liderazgo político fuerte para consolidar esta actividad.
Por otro lado, también encontramos ejemplos en destinos en los que la acti-
vidad turística está fuertemente arraigada y en los que, dada su importancia, se
considera necesaria una gestión muy directa de las competencias. Los beneficios
que puede reportar esta fórmula son evidentes, ya que implican una apuesta
importante de la institución por el desarrollo de esta actividad, considerando, tal
como hemos dicho anteriormente, que las administraciones públicas tienen un
papel primordial en el desarrollo de los territorios.
No obstante, esta dependencia tan directa de la institución también tiene
desventajas; entre las más importantes podríamos mencionar la dificultad de
implicación de los sectores empresariales al no tener asegurada una plataforma
estable de participación. A menudo, sin embargo, se habilitan medidas de coope-
ración entre administraciones y sectores empresariales mediante mesas de traba-
jo, foros de debate, comisiones de seguimiento, etcétera.
Otro aspecto que cabe tener presente de este modelo es que a veces los pro-
cedimientos propios de las administraciones no tienen la agilidad suficiente para
el desarrollo de acciones relacionadas con la promoción turística o con la pres-
tación de servicios, que requieren respuestas rápidas.
Por lo tanto, en muchas ocasiones la organización turística de un territorio
se inicia por medio de esta fórmula y, a medida que va aumentando la implica-
ción de los sectores empresariales y las actividades que se van a desarrollar, se tien-
de a la creación de nuevos organismos que solventen estas dificultades.
2) Consorcios
Se trata de un instrumento de derecho público que prevé la Ley de Bases del

Régimen Local, pensado para establecer acuerdos de cooperación estables entre
administraciones públicas –que pueden ser del mismo o de diferente nivel– y
entidades privadas sin ánimo de lucro.
Es un buen instrumento que, aunque todavía es poco representativo del con-
junto de modelos existentes, está en fase de crecimiento, entre otros motivos

por el hecho de que algunas entidades turísticas de referencia, como Turismo de
Barcelona, lo han adoptado por medio de un acuerdo entre el Ayuntamiento de
Barcelona, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación y la Fundación
Barcelona Promoción.
Otro de los motivos es el hecho de que en muchos territorios, sobre todo en
destinos de interior, el ámbito de gestión turística tiene un carácter supralocal,
en el que intervienen diferentes municipios y órganos gestores de equipamien-
tos que forman parte esencial del producto turístico (espacios naturales, equipa-
mientos culturales o de ocio).
Es el caso, por ejemplo, del Consorcio de las Vías Verdes de Gerona, formado por los
veintiocho ayuntamientos de las poblaciones por las que transcurren las vías y la
Diputación de Gerona, y que además de las funciones propias de adecuación y man-
tenimiento promueve su conversión en un producto turístico de senderismo y ciclo-
turismo.
Una de las ventajas del consorcio es su facilidad de creación, ya que su siste-

ma de funcionamiento se regula en los estatutos y tiene mucha flexibilidad para
establecer su régimen interno. Una de las limitaciones con respecto a la partici-
pación del sector privado es que las empresas no pueden formar parte de él a
título individual, sino que lo deben hacer mediante la constitución de asociacio-
nes o entidades privadas sin ánimo de lucro.
Disfruta de las ventajas de ser una entidad pública con capacidad de recibir
subvenciones y ayudas de otras administraciones, de recaudar ingresos por tasas
y precios públicos y, al mismo tiempo, puede participar en empresas privadas
para la realización de actividades mercantiles.
No obstante, al ser una entidad de derecho público está sometida al sistema
de contabilidad y de tutela de las administraciones públicas, lo que significa tam-
bién algunas limitaciones en el sistema de contratación del personal, pero es al
mismo tiempo una garantía de transparencia en la gestión.
3) Organismos autónomos: patronatos, institutos, agencias
En este caso, se trata de que una administración pública promueve la consti-

tución de entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, en la
que está prevista que los representantes del sector privado participen en sus órga-
nos de gobierno. El control económico y administrativo, sin embargo, queda en

manos de la administración promotora.
Este tipo de entidad, bajo la denominación de patronatos de turismo, es la que
está más extendida en nuestro país, sobre todo a partir de la década de los ochen-
ta del siglo pasado, cuando desde las administraciones locales se incentivó la
cooperación de los sectores empresariales en el diseño y seguimiento de las estra-
tegias de política turística de sus territorios.
Algunos de estos patronatos han ido evolucionando hacia modelos con más
capacidad de participación de las empresas privadas o hacia organismos con unas
competencias más amplias que integran todos los ámbitos económicos y socia-
les de las políticas de desarrollo local. Se trata, por ejemplo, de los institutos o agen-
cias de promoción económica que se ocupan de las políticas de promoción turís-
tica y comercial, promoción de la ciudad, captación de inversiones, apoyo a la crea-
ción de empresas, formación, ocupación, creación de redes, etcétera.
Entre las ventajas que ofrecen estas entidades autónomas destacamos su
reconocimiento por parte de las empresas como organismos de referencia de la
gestión turística local, la facilidad y la agilidad en su creación y la flexibilidad
de sus estructuras. Permite la participación de representantes de todo el sector
privado, con independencia de su aportación económica, y garantiza la trans-
parencia y seguridad jurídica y económica, al depender de una institución
pública.
Entre los inconvenientes más destacables se encuentra precisamente la menor
agilidad de que disponen al estar sometidos a los procedimientos y controles
propios de los organismos de derecho público, así como el peligro de un excesi-
vo control y dominio que pueden ejercer los poderes públicos, al ser los que
soportan el peso económico de la entidad.
4) Fundaciones públicas o privadas
Se trata de organizaciones sin ánimo de lucro que pueden constituir tanto enti-
dades públicas como privadas, en este último caso, a título individual o como repre-
sentantes de entidades jurídicas. Esta formulación es utilizada a menudo por las
administraciones públicas para fomentar la participación de empresas en pro-
yectos específicos, y a menudo emblemáticos, en los que es necesaria una impli-
cación importante de los representantes de la sociedad civil.
Lo encontramos en los órganos de gestión de museos, de eventos de relieve (festiva-

les de música, de teatro), foros económicos, proyectos de innovación y desarrollo tec-
nológico, etcétera. En el ámbito de la gestión turística, vemos que algunos destinos lo
adoptan para asegurar la participación económica del sector privado que con esta fór-
mula se beneficia de incentivos fiscales.
La participación en estas entidades puede ser como socios fundadores (patro-

nes), desde su constitución o con participaciones puntuales de socios protecto-
res, en función de las actividades que desarrollen.
Se rigen por el derecho privado, por lo tanto pueden crear sociedades mercan-
tiles y generar actividades comerciales, además de recibir donaciones, ayudas y
subvenciones.
Como principal desventaja, destacamos el control ejercido por las adminis-
traciones públicas a fin de que las actividades que desarrollan se adecuen a los obje-
tivos fundacionales.
5) Sociedades mercantiles
Es la fórmula más común del derecho privado, pero que las administraciones
utilizan de manera recurrente para gestionar muchos servicios y actividades que
necesitan mecanismos ágiles de gestión.
Estas sociedades pueden ser participadas por socios privados que aportan
capital, tecnología o experiencia y habilidades en la gestión. Hay que tener en cuen-
ta, sin embargo, que cuando la mayoría del capital es público están sometidas a
los controles previstos en la Ley de Administraciones Públicas.
Así, por ejemplo, programas relacionados con la promoción de polos de desarrollo

industrial, promoción de viviendas y gestión de servicios e infraestructuras (agua, tele-
comunicaciones, limpieza, residuos, transportes, etcétera) adoptan estos modelos para
buscar una mayor agilidad en la gestión.
En el ámbito del turismo, esta fórmula ha ido extendiéndose de manera

importante a medida que las entidades adquirieren un mayor dinamismo en los
ámbitos de promoción turística y, sobre todo, de comercialización de productos,
hasta llegar a casos en los que, para estas sociedades, el organismo promotor ini-
cial se convierte en un cliente más de su actividad comercial.
Es el caso por ejemplo de entes de gestión turística que, bajo esta fórmula, además de
hacer promoción global y comercializar productos de las empresas asociadas, centran
una parte de su actividad en realizar consultoría (asistencia técnica, realización de
estudios, formación y capacitación, etcétera).
Las ventajas son obvias con respecto a la agilidad en la gestión, organización

y contratación de personal. La participación en los órganos de gobierno está en
función del capital aportado y el sector privado habitualmente se siente cómo-
do por sus características. Además, por su carácter mercantil, puede diversificar
la obtención de recursos por medio de la prestación de servicios específicos, la reali-
zación de acuerdos puntuales con instituciones (contratos programa, etcétera).
Entre las desventajas que podemos encontrar, está el peligro de que pierda los
objetivos de representatividad del conjunto de la oferta turística del territorio
por el hecho de que está condicionada por la composición accionarial y por la
obtención de resultados. De esta manera, algunos sectores más débiles o inci-
pientes de la actividad turística pueden sentirse al margen de la entidad y, por lo
tanto, de la estrategia turística del destino.
Podría tener algunas limitaciones en la obtención de recursos públicos que a
veces están condicionados a fórmulas jurídicas más propias de las administracio-
nes públicas.
6) Asociaciones civiles sin ánimo de lucro
Se trata de una figura jurídica del derecho privado que hasta hace pocos años
ha sido muy común en los organismos de gestión de destinos turísticos y que actu-
almente se utiliza muy especialmente en zonas y comarcas de montaña e inte-
rior, por el apoyo dado a esta fórmula en algunos programas europeos de desar-
rollo rural.
Formada por socios privados y públicos, su financiación proviene de las cuo-
tas que aportan pero puede recibir también subvenciones y otros tipos de ayu-
das públicas. En la mayor parte de los casos, sin embargo, la financiación públi-
ca es mayoritaria, condición que no se ve reflejada en la participación en los
órganos de gobierno, en los que a menudo el sector privado lidera el proyecto o
tiene un papel muy destacable.
Entre las ventajas se encuentra su flexibilidad para integrar todo tipo de socios
y contar con el apoyo de programas europeos. En cambio, su crecimiento se
puede ver afectado por este mismo motivo, es decir, las cuotas de los socios sólo
cubren una pequeña parte del presupuesto y necesitan, por lo tanto, ir obtenien-
do estos programas de apoyo, de manera continuada, o encontrar modos de
financiación con mayor estabilidad.
Por otra parte, su condición de entidad sin ánimo de lucro limita el hecho de
que puedan ejercer algunas actividades comerciales y mercantiles.
Además de la fórmula jurídico-administrativa adoptada, existen otros aspec-
tos importantes de estas entidades como el grado de representación que tienen
los sectores públicos y privados en los órganos de gobierno, las funciones que tie-
nen encomendadas y los métodos con los que gestionan estas funciones.
Hemos visto que, a menudo, la implicación del sector privado en los órganos
de gobierno va evolucionando en la medida en que la actividad turística adquie-
re un mayor protagonismo en la estructura económica de un territorio.
En las fórmulas más «administrativistas», es decir, las que tienen una depen-
dencia directa de la administración promotora, habitualmente la participación
de los sectores empresariales es a escala consultiva, mediante comisiones de segui-
miento, mesas de trabajo, etcétera. Este sistema permite a los gestores públicos
contar con la visión del sector privado sobre la evolución de la actividad y con
su colaboración en actividades específicas o puntuales, aunque para este sector
resulta poco estimulante, ya que no le permite participar de manera directa en
la toma de decisiones y puede estimar que se tratar de un sistema poco estable,
sin garantía de continuidad.
No obstante, en algunas fórmulas más propias de entidades mercantiles pero
con capital mayoritariamente público (por ejemplo, las sociedades anónimas
municipales), la participación del sector privado se realiza también por medio de
estos órganos de consulta.
En el resto de fórmulas basadas en una participación más efectiva del sector
privado, su representación puede ser minoritaria, paritaria e incluso mayoritaria.
Se busca no sólo su implicación en la definición de políticas, sino también en la
gestión de la entidad y en la corresponsabilidad financiera.
Tenemos ejemplos en nuestro país de representación mayoritaria del sector privado en

entes de gestión turística de referencia. Es el caso, por ejemplo, del consorcio Turismo
de Barcelona, en el que la Cámara de Comercio y la fundación privada Barcelona
Promoción ostentan la mayoría en los órganos de gobierno y presiden el Comité
Ejecutivo del consorcio. También en el caso de la sociedad anónima Lloret Turismo,
donde el cargo de consejero delegado de la entidad recae en el presidente del gremio
de hostelería. Estos modelos están muy presentes por toda Europa, sobre todo en órga-
nos de gestión de grandes ciudades o en organismos especializados en un ámbito deter-

minado (convention bureau, marketing, etcétera). En estos casos, la apuesta que se
hace es la de constituir organismos con un liderazgo compartido entre la Administración
y el sector empresarial que eviten su utilización política y que trabajen de manera pro-
fesional con una visión estratégica clara y objetivos definidos.
Con respecto a las funciones que tienen encomendadas estos organismos, ya

nos hemos referido a éstas en el capítulo anterior, mediante una descripción
detallada de un departamento que se ocupa de todas las actividades propias de
la gestión turística de un destino: información y acogida al visitante, promoción
turística y apoyo a la comercialización, planificación y coordinación entre los dife-
rentes componentes del producto, gestión de equipamientos o servicios especí-
ficos, inteligencia de mercado y apoyo al tejido empresarial.
Ello no significa que la mayor parte de las instituciones presten todos los ser-
vicios antes descritos. Según los análisis que se han realizado de los modelos de
gestión turística existentes en el Estado español (FEMP, 2008), los más universa-
les son los relacionados con la información y acogida al visitante, promoción y
marketing, así como planificación y coordinación. También las tareas relaciona-
das con el fomento de la calidad y apoyo a la comercialización tienen un papel
destacado. A menudo, algunas de estas funciones se delegan en otros organismos
de un ámbito territorial más amplio y con mayor capacidad de actuación, que pue-
den dar una respuesta más global. Es el caso, por ejemplo, del desarrollo de pla-
nes estratégicos o de creación de productos supralocales (redes de senderos y
rutas de cicloturismo, programas de turismo de naturaleza en espacios protegi-
dos, turismo industrial, etcétera).
Van apareciendo, por lo tanto, organismos más especializados, con perfiles pro-
fesionales y recursos técnicos y económicos destinados exclusivamente a atender
proyectos emergentes o para dedicarse plenamente a alguna de las funciones
específicas. Es el caso de programas de trabajo creados por entidades locales de
un ámbito territorial concreto que tienen por función desarrollar algún produc-
to determinado.
Un buen ejemplo es el programa Itinerànnia, que está creando una red de más de
2.500 kilómetros de senderos entre los Pirineos y la Costa Brava, promovido por los con-
sejos comarcales del Ripollés, La Garrotxa y el Alto Ampurdán. También está la Ruta
del Ter, que promueve un itinerario similar siguiendo este río, la XATIC (Red de Turismo
Industrial de Cataluña) o las estaciones náuticas. Las fórmulas que utilizan son muy
variadas, desde acuerdos puntuales hasta la constitución de consorcios o asociaciones
con voluntad de permanencia.
Otros modelos
Debemos mencionar también otros modelos de entidad de gestión turística que foca-
lizan su actividad en un solo ámbito de actuación. Es el caso, por ejemplo, de los con-
vention bureau (destinados sólo a la promoción del turismo de reuniones y congresos),
los observatorios de turismo (como instituciones que suministran información sobre
oferta, demanda y evolución de los mercados turísticos) para ayudar a tomar decisio-
nes estratégicas o las agencias especializadas en el marketing turístico de ciudades o terri-
torios, pensadas como organismos muy profesionalizados en marketing territorial, en
la comunicación turística, en la creación de productos y en el apoyo a su comerciali-
zación. Estas entidades están más arraigadas en las grandes ciudades y, en el ámbito euro-
peo, están teniendo un crecimiento muy notable. En estos casos, la participación del
sector privado suele ser notable, ya que los resultados que se obtienen repercuten muy
directamente sobre las mismas empresas.
3.4. Fórmulas de financiación de las entidades de gestión turística
La estructura financiera de los entes de gestión, junto con la fórmula jurídi-

ca –que determina la composición de sus órganos de gobierno– y las funciones
que le son encomendadas son los tres pilares fundamentales que configurarán su
carácter y su viabilidad. La interrelación entre estos tres aspectos es muy deter-
minante, de manera que estas entidades adaptan su fórmula jurídica en función
de las competencias que van asumiendo y de las fuentes de financiación que
permitirán el despliegue de actividades.
Los entes de gestión turística que tienen acceso a fuentes de financiación externa,
como programas europeos, planes de competitividad del sector turístico, etcétera crean
organismos de gestión específicos para la realización de los proyectos enmarcados en
estos programas, con estructuras de gestión que se adapten al perfil requerido y con fór-
mulas jurídicas que permitan la gestión de los recursos externos y la captación de fon-
dos complementarios. Es el caso, por ejemplo, de proyectos de dinamización turística
de un territorio financiados por programas de desarrollo regional (FEDER, INTERREG)
o por programas medioambientales (LIFE), que crean nuevas estructuras para ejecutar
los proyectos y memdiante fórmulas jurídicas que permitan la participación de otras
instituciones públicas y privadas en su cofinanciación (fundaciones, consorcios) o la

implicación de las empresas en la generación de actividades para la puesta en valor de
estos programas. Por ejemplo, asociaciones de turismo activo, de turismo rural, de ter-
malismo, etcétera.
Podemos comprobar, pues, que la evolución de las estructuras de gestión

tiende a ser cada vez más ágil en función de las oportunidades que puede tener
un destino y del dinamismo del propio ente para capitalizar estas oportunidades
y gestionar los proyectos.
En nuestro país, aunque las primeras entidades de gestión turística contaron
con una implicación muy importante del sector privado en la aportación de
recursos, a medida que los gobiernos locales iban tomando protagonismo en la
asunción de competencias y en su financiación, el peso de las empresas y de la
sociedad civil fue perdiendo importancia, tanto con respecto a la participación
económica de las primeras como a la corresponsabilidad de los visitantes y usua-
rios de estos servicios.
Esta evolución ha sido diferente en otros países europeos, en los que desde su
creación, las empresas y los usuarios han asumido como propia esta coparticipa-
ción, de manera que el ente promotor se hace cargo de la infraestructura y el
personal para atender el servicio, las empresas financian acciones de promoción
y comercialización turística y los usuarios pagan una parte de los servicios que se
les ofrece, que no son exclusivamente de acogida e información de base, por
ejemplo, publicaciones, comisiones por reservas, merchandising, etcétera.
Sin embargo, en la mayor parte de los entes de gestión turística, el papel de
las entidades promotoras, a menudo administraciones públicas, es el preponde-
rante, y sin su apuesta pionera no se generan las sinergias necesarias para la par-
ticipación de otros socios. En el caso de Francia, por ejemplo, las aportaciones de
las administraciones públicas representan el 57% del presupuesto total de las
áreas de turismo, mientras que la venta de productos y servicios puede represen-
tar entre el 8 y el 26% del presupuesto total (ODIT, 2007). En Holanda, donde en
los años ochenta los responsables de las oficinas de turismo nos hablaban de que
la financiación de sus estructuras se hacía a tercios entre gobiernos locales, empre-
sarios y usuarios, actualmente hay una apuesta cada vez más contundente por la
creación y comercialización de productos que aumenten las fuentes de ingresos
de las oficinas. Por ello, muchas de éstas se están convirtiendo en sociedades
mercantiles que permiten una mayor agilidad y mejor enfoque de las nuevas
funciones.
En nuestro país, las fuentes de financiación de las entidades de gestión turís-

tica pueden clasificarse en tres grandes bloques: aportaciones de los organismos
públicos, aportaciones de empresas privadas y autogeneración de recursos.
1) Financiación pública. La financiación proveniente del sector público,

que, como hemos dicho, es la mayoritaria y a menudo exclusiva de buena
parte de los entes de gestión, puede tener varias formas. La más importan-
te, porque es la que da mayor estabilidad, es la aportación directa de la enti-
dad promotora, que tiene consignada en sus presupuestos una dotación eco-
nómica anual que destina a la institución o servicio. Esta aportación se hará
efectiva a medida que se vayan produciendo los gastos (cargos en el pre-
supuesto en el caso de un departamento del ayuntamiento), haciéndose
cargo de partidas específicas de la entidad (gastos de personal, suministro,
mobiliario, etcétera) o transfiriendo el resto de recursos, en función del plan
de trabajo acordado, de manera regular o puntual.
Entre estas aportaciones regulares, encontramos en algunos casos trans-
ferencias directas de administraciones superiores –normalmente autonó-
micas pero también diputaciones– que pueden hacer aportaciones estables
por el hecho de pertenecer a redes u ofrecer unos servicios determinados.
Además de esta financiación más genérica, las entidades públicas pue-
den aportar recursos de carácter más puntual a los entes de gestión. Uno
de los mecanismos consiste en contratos-programa con la propia institu-
ción promotora, que pacta con la entidad la prestación de un servicio
específico o el desarrollo de una actividad puntual con una contrapartida
económica concreta. Éste sería el caso, por ejemplo, de la celebración de
un acontecimiento determinado, la prestación de un servicio, etcétera.
Otro de los mecanismos es la aprobación de proyectos de financiación
específica de carácter puntual, en el que participan diferentes administra-
ciones. Sería el caso de la gestión de programas europeos o de programas
o planes de competitividad territorial, como lo han sido los planes de
actuación en destino (planes de excelencia o de dinamización turística) pro-
movidos por un acuerdo entre las administraciones estatal, autonómica y
local, con la participación de los sectores empresariales. También los pla-
nes de fomento del sector turístico que ofrecen las administraciones auto-
nómicas o los programas de apoyo que convocan las diputaciones u otras
entidades.
2) Financiación privada. En este caso, las fórmulas son varias. Unas son las
aportaciones de instituciones representativas del sector privado, como
cámaras de comercio, federaciones empresariales, etcétera, que firman
compromisos estables con entidades locales para dar apoyo al funciona-
miento de una entidad de gestión turística. Es el caso de Turismo de
Barcelona o de algunos centros de promoción de congresos, por ejemplo.
Otros provienen de empresas que tienen una notoriedad significativa en
un territorio y una voluntad de cooperación, que se manifiesta por medio
de estas aportaciones. Es el caso, a menudo, de entidades financieras, obras
sociales de cajas de ahorros o fundaciones de grandes empresas, que par-
ticipan en proyectos emblemáticos para el destino.
Otra fórmula de participación, quizá más habitual, es la que hacen las
empresas a título individual mediante cuotas fijas o variables para integrar-
se en programas de promoción, comercialización y mejora de la competi-
tividad, que promueven estos entes de gestión. En muchos países europeos,
esta parte de la cofinanción es muy importante y los órganos de gestión
tienen programas específicos de captación y fidelización de las empresas.
Por ejemplo, la oficina de turismo de la ciudad de París tiene un equipo
de cuatro personas dedicadas a esta actividad.
Aparte de las fórmulas más estables, podemos encontrar colaboraciones
más puntuales de las empresas que dan apoyo económico a eventos deter-
minados, campañas específicas o acciones muy concretas que les pueden
reportar beneficios en cuanto a imagen de marca y notoriedad. Son las
acciones de esponsorización, a las que hay que destinar la atención nece-
saria mediante la preparación de dosieres que expliciten de manera clara
cuáles serán los beneficios que podrán obtener las empresas que participan
en ellas.
Finalmente, con respecto a la financiación privada, hemos de tener en
cuenta las acciones de colaboración voluntaria que pueden tener los visi-
tantes de un territorio o los usuarios de un servicio determinado para ase-
gurar su mantenimiento y conservación, o las actividades asociadas a su
valorización. Es el concepto de visitor’s payback que se está imponiendo
en Europa para el mantenimiento de espacios naturales, proyectos cul-
turales o equipamientos que son la base de la actividad turística de un
territorio.
3) Autogeneración de recursos. Se trata de la tercera fuente relevante de

financiación, por medio de la producción o explotación de servicios (auto-
buses y trenes turísticos, servicios de playa, visitas guiadas, alquiler de bici-
cletas), la gestión de equipamientos (centros de visitantes, palacios de con-
gresos, museos, zonas de aparcamiento, establecimientos de alojamiento
como campings y albergues, etcétera) o la gestión de reservas (de alojamien-
to, espectáculos, city-cards, etcétera). También, por la captación de publi-
cidad para campañas específicas (en folletos, banners de páginas web) o por
el merchandising (venta de productos autóctonos, recuerdos, artesanía,
guías, etcétera) desde la propia oficina de turismo o en la página web.
Esta parte más comercial irá aumentando su importancia en los presu-
puestos de ingresos de estas entidades, ya que la mayor competitividad entre
destinos obliga a tener entidades de gestión cada vez más profesionales y
ágiles, y más dotadas de recursos humanos y económicos para hacer fren-
te a este reto. La capacidad, por lo tanto, de autogenerar recursos y obte-
ner ingresos extraordinarios por medio de patrocinio, publicidad o progra-
mas de financiación de otras administraciones es un signo de madurez y
profesionalidad de estos entes de gestión turística que valorarán más posi-
tivamente los órganos de gobierno de estas entidades, así como las admi-
nistraciones e instituciones que les dan apoyo puntualmente. De este
modo, vemos como en algunos manuales de destinos turísticos, como el
Destination Management Handbook promovido por la TMI, hay capítulos espe-
cíficos destinados a mejorar los ingresos de las oficinas de turismo median-
te la venta de productos y merchandising, generación de nuevos servicios
a los visitantes y a las empresas, esponsorización de campañas, etcétera.
© Editorial UOC 241 Cifras y estadísticas de la política turística
Capítulo V
Cifras y estadísticas de la política turística
1. La necesidad de disponer de información

sobre la coyuntura real
El turismo, como toda actividad económica, necesita, para su buen funciona-

miento, disponer de información verdadera. Nos encontramos en un mundo
global que fuerza un cambio hacia la sociedad del conocimiento. Y en este nuevo
marco, el sector turístico necesita dar un salto cualitativo para ponerse en las
posiciones punteras de la nueva economía global.
Todo sistema de indicadores de competitividad para el sector turístico tiene
el firme propósito de implantar una nueva cultura de la medición entre todos los
agentes que intervienen en el desarrollo turístico. Es necesario evaluar objetiva-
mente los procesos, compararlos con los estándares definidos y aplicar correccio-
nes cuando se observen deficiencias.
Nuestra sociedad es intensamente informacional, tanto en el ámbito públi-
co como en el privado, y en el sector turístico en particular es donde la informa-
ción todavía es más intensa. Ved Auliana Poon, autora de la obra Tourism Technology
and competitive advantage (1993).
En un sentido amplio información es todo aquello que un ser humano es
capaz de percibir al pasar por las comunicaciones escritas y orales, las fotografías,
el arte o la música. De una manera poco rigurosa, podemos definir información
como el hecho de procesar, manipular y organizar datos de un modo que produz-
can conocimiento y desvanezcan el desorden. Información proviene de la palabra
latina informare que significa «dar forma a».
El concepto información se usa en ámbitos muy variados, pasando por la
física, la tecnología, las ciencias de la comunicación y el comportamiento huma-
no. En cada uno de estos ámbitos la palabra tiene unas connotaciones diferen-
tes, hecho que hace que a menudo se use la palabra información sin conocer exac-
tamente a cuál de los distintos significados nos referimos.
En las ciencias de la comunicación se considera que existe una relación indi-
soluble entre los datos, la información, el conocimiento, el pensamiento y el
lenguaje por lo que una mejor comprensión de los conceptos sobre la informa-
ción implicará un aumento del conocimiento elevando las posibilidades del pen-
samiento humano.
La información nos permite, como clientes, conocer el producto o servicio y
comprarlo; como empresa, tratar con los proveedores y convencer a los posibles
clientes; como administración, conocer la realidad que nos rodea.
¿Cómo desarrollamos la sociedad del conocimiento? Fomentando enla eco-
nomía de nuestro país,en general, y de las actividades turísticas, en particular, tres
capacidades clave en la sociedad: la de crear conocimientos nuevos y nuevas
aplicaciones con los que ya tenemos, la de transferirlos y compartirlos para trans-
formarlos en valor, y finalmente, la de fomentar el aprendizaje permanente. Estas
capacidades nos deben permitir innovar para ser más competitivos y más avan-
zados socialmente.
La sociedad de la información es el nombre que recibe la forma de organiza-
ción mayoritaria en el siglo XXI. Se caracteriza por unas regiones que prosperan
gracias a la economía ligada al conocimiento y la tecnología, un intercambio
inmediato de la información de punta a punta del planeta (por los medios de comu-
nicación y la globalización cultural), unas conexiones sociales en red y una men-
talidad adaptada al cambio. Es la evolución de la sociedad moderna, por eso tam-
bién se la denomina sociedad posmoderna.
Uno de sus principales teóricos es el profesor Manuel Castells (http://
www.manuelcastells.info/ca/CastellsMCVcat.pdf): la era de la información es
nuestra era:
«Es un periodo histórico caracterizado por una revolución tecnológica centrada en las
revoluciones digitales de información y comunicación, concomitante, pero no causan-
te, de la emergencia de una estructura social en red, en todos los ámbitos de la activi-
dad humana, y con la interdependencia global de esta actividad. Es un proceso de
transformación multidimensional que es al mismo tiempo incluyente y excluyente
según los valores e intereses dominantes en cada proceso, en cada país y en cada orga-
nización social. Como todo proceso de transformación histórica, la era de la informa-
ción no determina un curso único de la historia humana. Sus consecuencias, sus carac-
terísticas, dependen del poder de los que se benefician de cada una de las múltiples opcio-
nes que se presentan a la voluntad humana. Pero la ideología tecnocrática futurológi-
ca trata de presentar la revolución tecnológica dictando una única manera de organi-
zación social posible, generalmente asociada a la ley del mercado y al proceso de glo-
balización. De esta manera, la aceptación del extraordinario carácter de la revolución
tecnológica en curso comportaría la aceptación, en esencia, que la propuesta según la
cual la ciencia y la tecnología, utilizadas racionalmente, irán solucionando los princi-
pales problemas de la humanidad. A pesar de reconocer obstáculos en el proceso de difu-
sión y desarrollo, la crítica de los usos de la tecnología se identifica con la resistencia
oscurantista al cambio social. La ideología de la bondad tecnológica y la ideología de
una globalización fundamentalmente orientada por la ley del mercado se refuerzan la
una a la otra. En ambos casos, desaparece la sociedad como proceso autónomo de
decisión en función de los intereses y valores de sus miembros, sometidos a las fuer-
zas externas del mercado y la tecnología.
Y, no obstante, la observación empírica, los resultados de la investigación, de mis
propios trabajos y de muchos otros, muestran el carácter contradictorio del proceso de
globalización y la diversidad de las trayectorias tecnológicas y de sus efectos».*
Los datos son parte de la información que nos han de servir para adquirir el
conocimiento. Las técnicas de análisis del mercado turístico forman parte de las
herramientas de investigación.
La información turística no es diferente de cualquier otra información. Cuando
hablamos de información turística nos podemos referir tanto a la información de
la oferta turística de un destino (sus atractivos, sus precios) como a aquella que
nos explica las tendencias del mercado, de la oferta, de la demanda, etcétera.
En el mundo del turismo, una información del mercado que interesa princi-
palmente al destino (empresas, administraciones) es la información sobre la
demanda y su comportamiento. Se trata de conocer todos aquellos datos que
describen las tendencias, los intereses, comportamientos, gastos y prácticas de con-
sumo que realizan los visitantes, clientes o turistas que viajan al destino y con-
tratan los servicios que incluye su oferta. Igualmente resulta del máximo inter-
és, para el sector y para el propio destino, el estudio de la competencia, su estruc-
tura, sus resultados, sus procesos de mejora, etcétera.
*. El autor parece querer apuntar a las potencialidades de emancipación que emergerían de

lo que denomina «la sociedad red», concepto que desarrolla en uno de sus recientes libros,
del mismo título (Alianza Editorial, 2006).
En el mercado turístico se acostumbra a medir el volumen total de la deman-

da a partir del número de visitantes. Se trata de una estimación difícil y costosa,
tanto por la gran cantidad de datos que hay que recoger como por la problemá-
tica metodológica que comporta.
Siguiendo técnicas de marketing, para conocer el número de visitantes hay
que partir de dos fuentes de información:
1) fuentes primarias (observación, experimentación, simulación y encues-
tas);
2) fuentes secundarias (todo tipo de estudios, documentos, informes y esta-
dísticas provenientes del propio sector, público y privado, gabinetes de
estudios, organismos internacionales, nacionales, regionales, locales, enti-
dades profesionales, empresariales, sindicales, universidades, medios de
comunicación, etc).
La doctrina habla de tres métodos para la previsión del volumen de la deman-

da:
1) métodos cualitativos (medida de la intención de compra de un destino
turístico, análisis histórico de resultados y tendencias, método Delphi, se
trata de hacer reuniones y encuestas con determinados conocedores y
expertos, etcétera);
2) métodos cuantitativos (análisis de series temporales, recopilación de
datos de todo tipo, series estadísticas, etcétera);
3) métodos causales (modelos econométricos basados en el aprovechamien-
to de una serie de ecuaciones interdependientes de cuyos parámetros se
extrae una estimación simultánea y también modelos de regresión múlti-
ple, las variables independientes de una ecuación se seleccionan partien-
do de la hipótesis de que influyen en una variable dependiente).
A diferencia de la información, hecho de procesar datos, el conocimiento es

el conjunto de elementos, conceptos y prácticas en torno a una materia o asun-
to, un sinónimo de saber. También se puede entender como las informaciones y
verdades obtenidas a partir de la realidad o de la enseñanza de un profesor. Para
la ciencia, es el resultado de la aplicación de la razón y el método experimental
en el estudio de la realidad.
El saber es el conjunto de conocimientos que producen un pensamiento con-
tinuo de recuerdos de los conocimientos adquiridos a lo largo del tiempo.
Hoy se habla mucho de la gestión del conocimiento (en inglés knowledge

management), entendida como el conjunto de métodos, prácticas y tecnologías
que facilitan la generación, el análisis, la selección, el almacenaje y la comparti-
mentación de los conocimientos entre los miembros de una organización o de
un colectivo y con diferentes finalidades: aprendizaje, generación de nuevo cono-
cimiento, reutilización, etcétera. En el ámbito empresarial, el concepto se aplica
tanto a los saberes generados por la propia empresa (por ejemplo, marketing,
búsqueda), como a las aportaciones externas: estudios de mercado o de la com-
petencia (inteligencia económica).
La transferencia de conocimientos existe en todas las sociedades humanas, se
puede seguir su rastro desde los debates filosóficos de la Grecia clásica, pasando
por las instituciones académicas, hasta las bibliotecas digitales actuales. Las tec-
nologías de la información y la comunicación han aportado nuevas soluciones
para dar respuesta a esta vieja necesidad: las bases de datos, los sistemas exper-
tos, la red o las wikis son algunos ejemplos.
La gestión del conocimiento es una nueva disciplina transversal estableci-
da a mediados de la década de 1990, que se enriquece de diferentes áreas disci-
plinarias entre las que destacan:
• Las ciencias cognitivas que aportan los fundamentos teóricos del aprendi-
zaje.
• La ingeniería que estudia los flujos de información y los modelos organi-
zativos.
• La economía que analiza los efectos económicos de la generación y difu-
sión del conocimiento.
• La gestión documental que establece las metodologías y los estándares
para el tratamiento de la información.
• Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) que facilitan la
infraestructura de software y hardware.
Esta disciplina se encarga de diseñar e implementar sistemas para identificar,

capturar y compartir sistemáticamente el conocimiento involucrado dentro de la
organización, de modo que éste pueda ser convertido en valor y contribuya a la
consecución de los objetivos que persigue la propia organización.
El conocimiento científico se diferencia de la tecnología porque se configu-
ra con independencia de sus posibilidades de aplicación productiva. Por contra,
la tecnología sólo adquiere existencia real en su trabajo dentro de las empresas,
ya sea incorporada en los equipos de producción (máquinas, herramientas, uti-

llajes, etcétera) o en la experiencia empresarial plasmada en manuales de proce-
dimiento y en los diseños de productos o documentos de patentes, denominada
tecnología desincorporada.
Hay que insistir en la importancia de la existencia de un sistema de innova-
ción sobre la actividad turística del que formarían parte tanto las universidades
y otros organismos públicos de investigación, reflexión y decisión como las
empresas turísticas que desarrollan actividades de I+D (investigación más desar-
rollo), pues la innovación, base de la competitividad de las empresas, exige la con-
certación y colaboración entre los ámbitos académico y profesional.
El carácter transversal del sector turístico aconseja abordar los proyectos con
un formato multidisciplinar. No obstante, en España las dos disciplinas dentro
de las ciencias sociales que mayores actividades científicas han reunido hasta el
presente sobre la actividad turística son la investigación básica y aplicada en eco-
nomía y la investigación básica y aplicada en geografía.
Aunque los servicios son una de las áreas menos estudiadas de la economía,
la investigación sobre economía del turismo distingue, como es habitual, entre
la investigación macroeconómica (estadísticas e instrumentos de análisis econó-
mico, teoría del desarrollo, política turística, etcétera) y la investigación microe-
conómica (datos y estadísticas de demanda turística, inventario y evaluación de
la economía de empresa, marketing, calidad de los servicios turísticos, etcétera).
Las principales aportaciones macroeconómicas al estudio del turismo en los
últimos cuarenta años en España son:
• La inserción del turismo en las tablas input-output de la economía (a fina-
les de los años sesenta).
• La elaboración de la balanza de pagos turísticos (mediados de la década de
los setenta).
• Diferentes cuentas de la actividad turística que han contribuido de mane-
ra relevante, a escala mundial, al cambio de definiciones, a la aprobación
de la Clasificación Internacional Uniforme de las Actividades Turísticas
(CIUAT), mediante la oficina de estadística de las Naciones Unidas, y a la
elaboración de la cuenta satélite por parte de la Organización Mundial del
Turismo (OMT).
La posibilidad de disponer de información verdadera en el turismo se ha visto
favorablemente reconocida a raíz de la aprobación de la mencionada Clasificación
Internacional Uniforme de las Actividades Turísticas (CIUAT), que tiene como fina-
lidad «constituir una estructura conceptual fundamental que sirva para orientar
la construcción de un sistema coherente, global y objetivo, destinado a produ-
cir, organizar y comunicar la información estadística referente al turismo». Se
puede consultar los siguientes enlaces:
<http://pub.unwto.org/WebRoot/Store/Shops/Infoshop/Products/1033/1033-4.pdf>;
<http://pub.unwto.org:81/WebRoot/Store/Shops/Infoshop/Products/1035/1035-
4.pdf>;
<http://pub.unwto.org/WebRoot/Store/Shops/Infoshop/Products/1036/1036-4.pdf>.
La CIUAT defiende los objetivos específicos siguientes:

• Promover una representación estadística lo más completa posible del turis-
mo.
• Orientar el desarrollo en todos los países de unos cuadros de entradas y sali-
das que muestren las actividades económicas relacionadas con el turismo.
• Edificar un marco general que permita comparar las estadísticas naciona-
les e internacionales del turismo.
• Ofrecer a los profesionales un mejor conocimiento del funcionamiento del
sector.
• Establecer un vínculo estadístico entre la oferta, sus servicios, costes e
ingresos y la demanda de estos servicios, sus gastos, necesidades y prefe-
rencias.
• Permitir una mejor evaluación de los flujos de la balanza de pagos y su con-
tribución al comercio internacional.
Web recomendada
En la web mexicana del Instituto Nacional de Estadística y Geografía
<http://www2.inegi.gob.mx/estestint/ficha.asp?idf=839>, se encuentra una buena des-
cripción.
También en: <http://www.inegi.org.mx/est/ contenidos/espanol/metodologias/ cen-
sos/ scian/scian2002/contenidos/ Contenidos/Clasificadores Internacionales/
Clasificaciones de Actividades Econ%C3%B3micas/Clasificaci%C3%B3n Internacional
Uniforme de laso Actividades Tur%C3%ADsticas (CIUAT).doc>.
2. Servicios indirectos necesarios para la confección

de cifras y estadísticas del turismo
En la actividad turística los servicios directos son aquellos que proporcionan

utilidades inmediatas al turista (transporte, alojamiento, manutención, visitas, etcé-
tera), mientras que los servicios indirectos son aquellos que forman parte impor-
tante de la experiencia y las vivencias del turista en el destino y suponen un ele-
mento fundamental en su percepción de la calidad, aunque no constituyen por
sí mismos una utilidad inmediata para él.
Normalmente son servicios preexistentes a la actividad turística, aunque a
menudo pueden reforzarse por motivo de la afluencia turística, que incrementa
el número de personas de la población total, la de residentes habituales y la de
turistas.
Entre estos servicios indirectos (infraestructuras, limpieza, alumbrado, abas-
tecimiento de aguas, alcantarillado, servicios sanitarios, seguridad ciudadana,
etcétera), a efectos de este ámbito para la confección de cifras y estadísticas del
turismo, sobresalen los prestados por las diferentes administraciones públicas en
la planificación y la gestión del propio destino.
Los datos y estadísticas sobre el turismo buscan reflejar la realidad y podemos
decir, sin miedo a equivocarnos, que el turismo funciona cuando el país funcio-
na. Cuando los déficits del país son importantes, el turismo tiene graves dificul-
tades a pesar del esmero con el que puedan prestarse los servicios directos a los
turistas. Los estudios y cualquier investigación de mercados sobre la actividad turís-
tica son un fiel reflejo de esta realidad.
En España, el Plan Turismo Español 20201 prevé la creación de una red de inte-
ligencia e innovación turística. Con la creación de esta red de conocimiento,
especialmente dirigida a las pymes, se pretende maximizar el acceso y la difusión
de todo el conocimiento generado en el sector, tanto por las administraciones públi-
cas como por las empresas privadas, las asociaciones empresariales y los centros
de investigación y universidades.
El desarrollo de una plataforma en la que confluya toda esta inteligencia sec-
torial es fundamental a la hora de vincular y articular la participación activa de
1. También se puede consultar la página web http:// www.turismo2020.es/.

todos los agentes de la industria turística como un observatorio permanente del

sector.
Con el fin de llevar a cabo este proyecto, se ha firmado un convenio de cola-
boración con el Consejo Superior de Cámaras de Comercio para el diseño, defi-
nición y puesta en marcha de esta red.
El Plan 2020 enmarca todo ello en lo que denomina nueva economía turís-
tica, que tiene como objetivo «conseguir» la satisfacción del cliente y el éxito
del negocio mediante la incorporación a nuestro sistema turístico de la innova-
ción, el conocimiento y la captación y el desarrollo del talento.
3. La denominada Administración institucional y su

incidencia en la obtención de cifras estadísticas del
turismo
Según el artículo 2.1. de la LRJAPPAC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común) se entiende por administraciones públicas, a los efectos
de la mencionada ley, las administraciones territoriales, que son:
1) la Administración General del Estado,
2) las administraciones de las comunidades autónomas,
3) las entidades que integran la Administración local.
También son administraciones públicas, según el artículo 2.2., «las entidades

de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes
de cualquiera de las administraciones públicas», es decir, que forman parte de la
llamada Administración institucional, en la que se engloban otras tantas realida-
des, como veremos seguidamente.
En efecto, la mencionada LRJAPPCA distingue entre:
1) Organismos autónomos (llevan a cabo actividades fundamentalmente
administrativas, de fomento o prestación y gestión de servicios públicos,
dependen de un ministerio y se rigen por el derecho administrativo: INEM,
BOE).
2) Entidades públicas empresariales (desarrollan actividades de prestación
y gestión de servicios públicos o producción de bienes de interés público

susceptibles de contraprestación: Renfe, Correos y Telégrafos).
3) Corporaciones (asociaciones de personas de un colectivo profesional:
cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, colegios profesio-
nales).
4) Entes públicos (se crean para administrar determinados sectores de la
Administración: AEAT, INSS).
Nos encontramos aquí con el fenómeno de crear una organización adminis-

trativa que se pretende más ágil, mediante fórmulas de gestión o funcionamien-
to, a menudo de acuerdo con el derecho privado y obviando en mayor o menor
medida el derecho administrativo. Este tipo de actuación es muy visible en el marco
del mundo turístico y de las diferentes administraciones territoriales existentes
(general, autonómica y local).
Básicamente, las características de estos entes de derecho público de la llama-
da Administración institucional son:
• Un supuesto de descentralización funcional: el territorio no es elemento
esencial.
• Una especialidad de sus competencias: sólo pueden actuar en los campos
concretos específicamente determinados en su ley de creación.
• No tienen campos generales como los entes territoriales.
• Se trata de personas jurídicas diferenciadas de la administración que las crea,
y que se crean por ley (ley de creación); ésta fija su estatuto particular, el
régimen jurídico tanto de su organización como de sus actividades, etcé-
tera.
• Esta personalidad jurídica propia y diferenciada se manifiesta sobre todo
y principalmente en sus relaciones externas con terceros.
• Continúa habiendo una vinculación con la Administración que los crea
a la que se ha denominado relación de instrumentalidad, es decir, la
Administración matriz utiliza estas modalidades organizativas para aten-
der finalidades en las que ella es competente y sobre las que ejerce una tute-
la (actividad de fiscalización).
El régimen jurídico vigente de ámbito estatal está hoy en la LOFAGE, Ley

6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado.
En el ámbito de su incidencia en la obtención de cifras estadísticas del turis-

mo el INE, Instituto Nacional de Estadística2, es un claro ejemplo de organismo
autónomo, es decir, de administración institucional de la Administración General
del Estado.
El INE, Instituto Nacional de Estadística, es un organismo autónomo de carác-
ter administrativo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al
Ministerio de Economía y Hacienda por medio de la Secretaría de Estado de
Economía. Se rige, básicamente, por la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función
Estadística Pública, que regula la actividad estadística para finalidades estatales,
competencia exclusiva del Estado. La ley asigna al Instituto Nacional de Estadística
un papel destacado en la actividad estadística pública al encomendar expresamen-
te la realización de las operaciones estadísticas de gran envergadura (censos demo-
gráficos y económicos, cuentas nacionales, estadísticas demográficas y sociales,
indicadores económicos y sociales), así como en temas turísticos (ocupación
hotelera, pernoctaciones, etcétera), coordinación y mantenimiento de los direc-
torios de empresas, formación del censo electoral, etcétera.
La ley también atribuye al INE las funciones siguientes: la formulación del
Proyecto del Plan Estadístico Nacional, con la colaboración de los departamen-
tos ministeriales y del Banco de España, la propuesta de normas comunes sobre
conceptos, unidades estadísticas, clasificaciones y códigos y las relaciones en
materia estadística con los organismos internacionales especializados y, en par-
ticular, con la Oficina de Estadística de la Unión Europea3 (EUROSTAT).
Originariamente, el IET, Instituto de Estudios Turísticos4, también fue creado
como organismo especializado, con personalidad jurídica propia, para promover
y orientar la investigación turística en España. Actualmente, el IET es, desde la
aparición del Real Decreto 561/2009, de 8 de abril de 2009, por el que se aprue-
ba el Estatuto del Instituto de Turismo de España (Turespaña), un organismo
público con rango de Subdirección General, dependiente directamente de la
Presidencia de Turespaña, que tiene como funciones la investigación de los fac-
tores que inciden sobre el turismo, así como la elaboración, recopilación y valo-
ración de estadísticas, información y datos relativos al turismo. También le atri-
buye el mencionado Real Decreto, la creación y difusión del conocimiento y la
2. http://www.ine.es/
3. http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/eurostat/home/
4. http://www.iet.tourspain.es/paginas/home.aspx?idioma=ca-ES
inteligencia turística y la coordinación de la información sobre el sector turísti-

co generada por las diferentes unidades administrativas dependientes de la
Secretaría de Estado de Turismo y del propio Turespaña5.
El Instituto de Turismo de España (Turespaña) sí es Administración institucio-
nal con personalidad jurídica propia. El Instituto de Turismo de España
(TURESPAÑA) es el organismo de la Administración General del Estado encarga-
do de la promoción en el exterior de España como destino turístico, por lo que
desarrolla su actividad en las áreas siguientes:
• La planificación, desarrollo y ejecución de actuaciones para la promoción
de España como destino turístico en los mercados internacionales.
• El apoyo a la comercialización de productos turísticos españoles en el exte-
rior. Por ello, los entes locales y el sector privado colaboran con las comu-
nidades autónomas.
• La fijación de la estrategia y planificación de la actuación de Paradores de
Turismo de España S. A., empresa pública, y la inversión en nuevos para-
dores.
Desde el punto de vista de Cataluña, las estadísticas son regidas por un orga-
nismo autónomo de la Generalitat, el IDESCAT, Instituto de Estadística de
Cataluña6, especializado en estadística de la Generalitat de Cataluña. Su misión
es la gestión del sistema estadístico de Cataluña mediante la planificación, la
coordinación, la normalización de la actividad estadística y la prestación de asis-
tencia técnica estadística. En este sentido, debe preparar y elaborar cada año el
proyecto de Programa anual de actuación estadística y presentarlo al Gobierno
para que lo apruebe.
El IDESCAT produce estadísticas oficiales de carácter económico, demográfi-
co y social como la estimación del producto interior bruto de la economía cata-
lana, las estadísticas de estructura de la población, el censo lingüístico de Cataluña,
y realiza el seguimiento de otras actividades estadísticas que se llevan a cabo en
Cataluña. Es la institución responsable de la difusión de todos los resultados esta-
dísticos oficiales que se realizan en Cataluña mediante la publicación de estos datos
en la biblioteca, la web o atendiendo las demandas que llegan al propio Instituto.
5. http://www.tourspain.es/ ca/HOME/ ListadoMenu.htm?Language=ca

6. http://www.idescat.cat/
Dentro de su función gestora del sistema estadístico de Cataluña se enmarca

la prestación de asistencia técnica a las instituciones que participan en él, tanto
en la producción, análisis o difusión de los datos estadísticos como en la norma-
tiva sobre códigos y clasificaciones estadísticas, estandarización de definiciones
operativas, diseño de muestras probabilísticas, etcétera para incrementar la com-
parabilidad y fiabilidad de los datos estadísticos.
Por otra parte, el IDESCAT tiene encomendadas la creación y gestión del Registro
de Población de Cataluña, registro administrativo en el que figuran los datos actua-
lizados de carácter obligatorio de los vecinos inscritos en los padrones municipa-
les de habitantes de los ayuntamientos de Cataluña, los cuales podrán ser consul-
tados por las administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias.
Por último, hay que mencionar la cooperación con instituciones estadísticas
estatales y europeas para la mejora de la calidad, la comparabilidad de las esta-
dísticas, así como la promoción y divulgación de la investigación y la formación
en el ámbito de la estadística.
Desde un punto de vista administrativo, el IDESCAT es un organismo autó-
nomo de carácter administrativo adscrito al Departamento de Economía y Finanzas
de la Generalitat de Cataluña, con personalidad jurídica propia, con autonomía
administrativa y financiera y con plena capacidad de obrar en el cumplimiento
de sus finalidades.
El Plan Estadístico de Cataluña es una ley aprobada por su Parlamento con
el fin de ordenar y planificar la estadística oficial de Cataluña y enmarcar en él
la colaboración de las instituciones y órganos que forman el sistema estadístico
de Cataluña, así como con otras entidades públicas y organizaciones autonómi-
cas, estatales, europeas o internacionales, para crear un sistema coherente, homo-
géneo y comparable con los de su entorno. En este sentido, prevé las actividades
estadísticas que se van llevar a cabo a lo largo de cuatro años y se desarrolla
anualmente mediante los programas anuales de actuación estadística, que tienen
rango jurídico de decreto.
El Plan Estadístico de Cataluña es también el instrumento marco de colabo-
ración institucional entre la Generalitat de Cataluña y sus organismos y empre-
sas, las entidades públicas catalanas de carácter territorial, universidades, institu-
tos y centros de investigación universitarios, las cámaras de Comercio, Industria
y Navegación, así como cualquier otra entidad de derecho público, con el fin de
obtener información fiable y útil para la toma de decisiones y evitar la duplici-
dad de actuaciones estadísticas.
El Plan Estadístico de Cataluña 2006-2009, vigente hasta que a mediados de

2010 se apruebe el plan 2010-2013, se estructura en los cinco ejes estratégicos si-
guientes:
• población,
• cohesión social, medio ambiente y sostenibilidad,
• cuentas y macromagnitudes económicas,
• actividades estadísticas instrumentales,
• difusión estadística.
Estos ejes estratégicos se despliegan en un conjunto de objetivos generales que

forman la relación de los retos informacionales e instrumentales que se deben alcan-
zar durante el periodo de vigencia del plan. Finalmente, esos objetivos se desarro-
llan mediante actividades estadísticas asociadas que a su vez constituyen objetivos
específicos, que se concretarán en los programas anuales de actuación estadística.
En el marco del turismo, el IDESCAT contempla, por medio del Plan Estadístico
de Cataluña, lo que denomina estadística de los visitantes extranjeros y que lleva
a cabo todo el código 15 del anexo 2, relación de actividades estadísticas identi-
ficadas de manera normalizada y según los objetivos que ejecutan del mencio-
nado plan. Incluye los apartados siguientes:
• 15 01. Estadística de los visitantes extranjeros.
• 15 02. Estadística de los visitantes españoles del resto de comunidades
autónomas.
• 15 03. Estadística de los viajes de los catalanes.
• 15 04. Estadística de ocupación turística: hoteles, acampadas y turismo
rural.
• 15 05. Estadística de establecimientos turísticos: hoteles, acampamentos,
turismo rural y otros.
• 15 06. Población flotante.
• 15 07. Indicadores de posición competitiva del sector turístico.
Estas estadísticas las realiza el IDESCAT con la colaboración de otros organis-

mos que intervienen: Observatorio de Turismo de Cataluña, órgano dependien-
te del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa, Instituto de
Estudios Turísticos e Instituto Nacional de Estadística.
También, desde el punto de vista de la oferta de las empresas turísticas, el
IDESCAT, mediante el mencionado plan, contempla por medio del código 13
del anexo 2, igualmente mencionado, las estadísticas y cuentas de las empresas

turísticas: conocimiento de las macromagnitudes más relevantes de las empresas
turísticas (hostelería y agencias de viajes) a partir de una explotación específica
para Cataluña de la encuesta de servicios en el marco de un convenio con el
Instituto Nacional de Estadística (INE).
Fuera del mundo estadístico, pero en relación con la promoción del turismo,
Cataluña también hace uso de la llamada Administración institucional con una
figura bastante original: el consorcio, figura regulada antiguamente por el Estado
y reformulada más recientemente por la propia Generalitat mediante las leyes de
organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la
Generalitat de Cataluña y la municipal y de régimen local de Cataluña.
4. Tareas del área de planificación de una Administración

turística desde el ámbito estadístico
La esencia de la planificación implica tres conceptos básicos: «previsión»,

como necesidad de anticiparnos a los acontecimientos y disminuir los riesgos
de futuro; «promesa» de los agentes públicos y privados que deben intervenir, con
el compromiso de que cada uno ha de desarrollar sus competencias con las inver-
siones y actuaciones de exigibles, y «definición» de programas y proyectos eva-
luados, adecuando los objetivos estratégicos a la disponibilidad de recursos eco-
nómicos y humanos disponibles.
Un área o un servicio de estudios, planificación y estadística es un servicio de
ayuda a la dirección con los siguientes objetivos generales:
1) Elaborar o recopilar información para la toma de decisiones.
2) Realizar la planificación y seguimiento de proyectos.
Para la consecución de los objetivos, un servicio de estudios, planificación y

estadística colabora con otros órganos y unidades de la misma administración y
realiza así estudios para la toma de decisiones estratégicas o de funcionamiento.
En este sentido, puede realizar estudios en diferentes ámbitos, lo que impli-
ca una tarea multidisciplinar. Las funciones desarrolladas por el área de estudios
son:
1) Diseñar el estudio.
2) Recopilar los datos necesarios para realizar el estudio.
3) Analizar la información recogida.
4) Emitir un informe de resultados.
El objetivo de un área de estadística es la gestión y actualización de un siste-

ma de información que permita poner a disposición de la dirección, de manera
eficaz, la información necesaria para la toma de decisiones.
Las funciones desarrolladas por un área de estadística son:
1) Análisis de las necesidades de información.
2) Diseño, recogida y tabulación de los datos.
3) Análisis estadístico de la información y validación de los resultados obte-
nidos.
4) Elaboración de estadísticas e informes.
Las tareas más importantes desde el ámbito estadístico de un área de planifi-

cación turística de una Administración pública son:
1) Analizar el estado de la oferta de recursos y de la demanda en los territo-
rios y detectar potencialidades y deficiencias, tanto cuantitativas como
cualitativas.
2) Elaborar materiales a fin de que se puedan hacer propuestas y programas
de actuaciones dirigidos a corregir los desequilibrios territoriales detecta-
dos y mejorar la competitividad sectorial.
3) Elaborar datos a fin de que se puedan proponer actuaciones en materia de
creación de productos turísticos y de su comercialización, diseñar y pro-
poner planes de fomento y de dinamización turística, ejecutar los progra-
mas de actuación y apoyo a la dinamización turística, la mejora de la acti-
vidad y la promoción del producto turístico, fomentar acuerdos de coope-
ración entre administraciones locales para la implantación de planes de
creación y dinamización de productos, etcétera.
5. Herramientas de investigación estadísticas

y técnicas de mercado
La estadística prepara a las personas para reflejar lo que pasa a su alrededor

en tantos por ciento. Esta ciencia utiliza como herramienta de trabajo las mate-
máticas y el cálculo de probabilidades para estudiar y prever el comportamiento
de los fenómenos que dependen del azar o de otras situaciones inciertas como la
actividad económica. De la estadística se extraen unos resultados que tienen
como objetivo detectar comportamientos futuros.
Actualmente, la estadística ocupa un papel importante en el mundo de la
empresa y del marketing. El conocimiento de la realidad turística pasa por el
dominio de técnicas relativas a áreas como el marketing, la investigación de mer-
cados, la publicidad, la asesoría de empresas, la economía, etcétera.
Es indiscutible que el pasado siglo XX ha sido el siglo de la estadística, que
se ha llegado a considerar una de las ciencias metodológicas fundamentales y
base del método científico experimental.
La estadística ha desempeñado un papel primordial en el desarrollo de la
sociedad moderna, al proporcionar herramientas metodológicas generales para
analizar la variabilidad, determinar relaciones entre variables, diseñar de mane-
ra óptima estudios y experimentos y mejorar las predicciones y toma de decisio-
nes en situaciones de incertidumbre.
Economía aplicada, estadística aplicada, investigación de mercados, mercado-
tecnia (marketing), psicosociología del consumo, comunicación, régimen jurídi-
co del mercado, informática aplicada a la investigación de mercados, técnicas de
previsión, marketing internacional y teoría de la decisión son herramientas
imprescindibles para la toma de decisiones en el ámbito turístico. Recordemos que
es tan necesario disponer de información fiable como conocer los modos de ana-
lizar esta información. En este contexto, es imprescindible el uso de técnicas
cuantitativas que permitan resumir e interpretar de una manera específica los
datos en este sector.
Hay que introducir a los profesionales del turismo en el estudio de las técni-
cas estadísticas necesarias para realizar un análisis de los diferentes aspectos de
la actividad turística que aporten información cuantitativa. Las técnicas estadís-
ticas son instrumentos para llevar a cabo lo que es realmente esencial en los estu-
dios de turismo: el análisis de la actividad turística real, es decir, plantear cuáles
son las preguntas necesarias, cómo organizar la obtención de datos, qué técnicas
estadísticas se aplican al análisis de estos datos, cómo interpretar la información
y cómo evaluar y entender las limitaciones de su análisis.
Del mismo modo, la investigación de mercados es una herramienta básica
para la toma de decisiones. Las técnicas de investigación cualitativa clásica son
igualmente fundamentales: entrevistas en profundidad, reunión de grupo y téc-
nica proyectiva, microgrupos y observación etnográfica, investigación cuantita-
tiva, procesos de recogida de información, elaboración de cuestionarios, métodos
de entrevista, planificación del trabajo de campo, papel del investigador, signi-
ficación de los datos, universo, muestra y representatividad estadística, trata-
miento de los datos, análisis univariable y bivariable, estadística descriptiva, aná-
lisis multivariable, métodos de dependencia e interdependencia, elaboración de
informes finales de los resultados, diseño y planificación de investigación de
mercados, investigación cualitativa, etcétera.
La manera en la que se produjo el crecimiento del turismo en Cataluña, y en
España en general, fue poco propicia a la reflexión sobre su propia naturaleza.
Desgraciadamente, son muy numerosos los proyectos e iniciativas públicas y
privadas que se han llevado a cabo sin un auténtico estudio de viabilidad ni nin-
guna investigación sobre coste-beneficio.
Inicialmente, el recuento estadístico del turismo, en todos los países, era el rela-
tivo a la demanda exterior, ya que parecía el único interesante, dada la fuente de
divisas que proporcionaba, dejando de lado la demanda interna.
A medida que el tráfico fronterizo se masificaba, bajaba la precisión de los re-
cuentos. En España, el paso de transeúntes magrebíes y otros contingentes espe-
cíficos, como militares, distorsionaba el valor estadístico de los recuentos. Por otra
parte, la distinción entre turistas (que pernoctaban) y excursionistas (visitantes
que no pernoctaban) era inexistente.
La información sobre divisas producidas por la demanda extranjera expre-
sadas en dólares americanos supuso un cierto refuerzo del sistema estadístico del
turismo.
La estadística descriptiva se define como «la técnica o método que se sigue
para recoger, organizar, resumir, presentar, analizar, generalizar y contrastar los
resultados de las observaciones de los fenómenos reales». En el sector del turis-
mo, se trabaja con estadísticas de una manera habitual, por lo que se considera
fundamental y necesaria la obtención, manejo e interpretación de datos. Para los
profesionales que trabajan en dicho sector, los conocimientos estadísticos se
hacen imprescindibles. De ahí la necesidad de que en cualquier Plan de Estudios

de Turismo se dedique un apartado especial al ámbito de la estadística.
El objetivo de este apartado estadístico es dotar de conocimientos básicos de
estadística descriptiva. En este sentido, todo profesional que quiera profundizar
en las estadísticas de turismo debe llegar a ser capaz de diferenciar entre una
característica cualitativa y una cuantitativa, conocer determinados conceptos
básicos para el manejo de datos, tales como la media aritmética, la mediana, la
moda, los cuartiles, los deciles, los percentiles, la variancia, la covariancia, los coefi-
cientes de correlación lineal y los números índices. Asimismo, hay que conocer
su correspondiente aplicación utilizando las herramientas básicas. Este objetivo
se conseguirá mediante la realización de supuestos prácticos aplicados al sector
del turismo. De este modo, los alumnos adquirirán suficiente conocimiento acer-
ca de los elementos e indicadores estadísticos existentes que se consideran fun-
damentales y necesarios para operar, obtener e interpretar datos y estadísticas
turísticas. Servirá de complemento a la formación de un futuro profesional del
sector del turismo y, además, estos conocimientos de estadística le ayudarán en
la comprensión y asimilación de posteriores lecturas en las que se obtengan o apa-
rezcan datos turísticos.
En macroeconomía hemos aprendido que la política económica es aquella
actuación del Gobierno sobre la economía del país con el fin de conseguir unos
objetivos determinados en términos de ciertas variables, generalmente en respues-
ta a perturbaciones. Se sostiene sobre dos grandes pilares, la política monetaria
y la política fiscal.
En Introducción a la economía del turismo hay que aprender que el turismo es
la actividad económica relacionada con los desplazamientos de las personas por
motivos diferentes al trabajo en su lugar habitual de residencia. El turismo no es
un sector productivo y por ello no figura en las clasificaciones económicas en las
que se fundamenta la información estadística. Es un concepto de demanda que
incide sobre una producción multisectorial y, además, inmaterial. Esto determi-
na que en la estadística habitual no se encuentre demasiado a menudo la estima-
ción cuantitativa de la importancia del turismo, en general, sobre la economía.
En este contexto, hay que tener claro, igualmente, la idea de gasto turístico,
entendido como todo gasto de consumo efectuado por un visitante durante su
desplazamiento y su estancia turística en el lugar de destino. El turismo interna-
cional se relaciona con las divisas; así, el emisor paga en divisas y el receptor
ingresa en divisas. Los ingresos en divisas por turismo internacional son los gas-
tos efectuados en el lugar de destino o país de acogida por los visitantes interna-
cionales, incluidos los pagos de los transportes internacionales a las compañías
nacionales de transporte. Los gastos en divisas por turismo internacional son los
gastos efectuados en el extranjero por visitantes con destino a otros países, inclui-
dos los pagos de los transportes internacionales a las compañías extranjeras de
transportes.
La Organización Mundial de Turismo7 define el turismo como: «todas las
actividades que realizan las personas durante sus viajes y estancias en lugares
diferentes de su entorno habitual, por un periodo de tiempo consecutivo inferior
al año, con finalidad de ocio, por negocios u otros motivos».
Recientemente, entre el 30 de marzo y el 2 de abril del 2009, se ha celebrado
en Bali (Indonesia), la V Conferencia Internacional de la OMT sobre Estadísticas
de Turismo, bajo el epígrafe «El turismo, motor de creación de ocupación». Se puede
encontrar más información en la web de la OMT8.
Ésta es la quinta edición de la Conferencia Internacional sobre Estadísticas de
Turismo celebrada por la OMT en las últimas dos décadas. En las cuatro conferen-
cias anteriores, celebradas en Ottawa (1990), Niza (1999), Vancouver (2001) e Iguazú
(2005), se han definido y fijado los componentes clave de las estadísticas de turis-
mo, entre ellos varios conceptos, definiciones, clasificaciones e indicadores esen-
ciales que se consideran los fundamentos del Sistema de estadísticas de turismo (SET).
El principal objetivo de la Conferencia de Bali consistió en debatir cómo
poner en práctica las Recomendaciones sobre Estadísticas de Turismo, que habían
sido aprobadas por las Naciones Unidas con anterioridad a la 39.ª reunión de la
Comisión de Estadística, llevada a cabo a mediados de febrero del 2008. La revi-
sión resultaba necesaria porque la cuenta satélite de turismo9 (CST) había traspa-
sado ya el marco conceptual de las recomendaciones anteriores. En el marco exis-
tente de las estadísticas básicas de turismo, se han incorporado varios cambios fun-
damentales, entre ellos: el reconocimiento de la importancia de las variables
monetarias, la importancia de los datos sobre la demanda, así como de las
estadísticas sobre ocupación, la conciliación entre demanda y oferta, la identi-
ficación del turismo en la balanza de pagos, etcétera.
7. http://www.unwto.org
8. http://www.unwto.org/estadisticas/bali/bali.htm
9. http://pub.unwto.org/epages/Store.sf/?ObjectPath=/Shops/Infoshop/Products/1193/
SubProducts/1193-3
Otro objetivo significativo de la Conferencia de Bali del 2009 ha sido prestar

una atención especial a la cuestión de la evaluación y calidad de la ocupación
en las empresas turísticas. La conferencia se centró, por primera vez a escala mun-
dial, en la ocupación como un reto clave para las administraciones naciona-
les de turismo y las empresas turísticas. Con ello se demuestra, sin duda, las
ventajas de tener más y mejores estadísticas, incluyendo la ocupación en el ámbi-
to del turismo, con el fin de conseguir un mayor apoyo para el turismo de los gobier-
nos nacionales.
Se presentaron estudios de casos durante la conferencia referentes a los dife-
rentes tipos de aplicaciones del CST: la evaluación de la contribución económi-
ca del turismo, el uso de datos de la CST para el análisis empresarial y político
y el empleo en el turismo.
Aparte de las sesiones técnicas, la Conferencia de Bali incluyó sesiones minis-
teriales sobre aspectos de las políticas de ocupación en relación con el turismo,
el empleo en el turismo como instrumento de atenuación de la pobreza, direc-
trices de la OMT para fomentar la ocupación y el desarrollo de los recursos huma-
nos y herramientas de la Organización Internacional del Trabajo10 (OIT) sobre
empleo y trabajo decente y su aplicación al turismo.
La utilización de técnicas de análisis económico y financiero es indispen-
sable para preparar cualquier tipo de proyectos de fomento del turismo. Diferentes
modelos econométricos permiten determinar en qué medida los esquemas de
condicionamiento turístico pueden realizarse y cuál es su impacto económico desde
el punto de vista del empleo, de la producción y del sistema tributario. Las dife-
rentes técnicas de análisis utilizadas son las de la contabilidad nacional y de la
evaluación coste-beneficio.
Modelo de Leontief
Uno de los aspectos más controvertidos de la economía turística es el reconocimien-
to de los efectos indirectos inducidos por el turismo. El modelo conocido como de
Leontief o análisis input-output, basado en estudios de tipo empírico de las interrela-
ciones que existen entre diferentes agregados de un sistema económico, sirve bastan-
te bien para evaluar estos controvertidos efectos indirectos del turismo.
10. La Organización Internacional del Trabajo es un organismo especializado de las Naciones

Unidas que se ocupa de los asuntos relacionados con el trabajo y las relaciones laborales
fundada en 1919.
La contabilidad nacional y, más en concreto, el uso de modelos input-out-

put de contabilidad nacional permite evaluar los efectos del incremento de ingre-
sos turísticos de una situación determinada. La Conferencia de Naciones Unidas
para el Comercio y el Desarrollo (CNUCED) opina que los ingreso provenientes
del turismo pueden multiplicarse por cuatro o por cinco según el país y según los
condicionamientos de la demanda en otros sectores de la economía. Así, pode-
mos mencionar la agricultura, el comercio, los transportes o la construcción. Los
cuadros input-output permiten revelar la interrelación existente entre los diferen-
tes sectores de la economía y determinar cómo el crecimiento del sector turísti-
co puede conducir a la expansión de muchos otros sectores (efecto multiplicador).
No obstante, conviene saber que en los países en vías de desarrollo existen múl-
tiples detracciones de los ingresos turísticos por motivo de las importaciones que
son necesarias para el desarrollo de la actividad y que, a menudo, son muy impor-
tantes.
Siguiendo el estudio de M. Figuerola para la OMT (Manual para el estudio de
la economía turística en el ámbito macroeconómico. Madrid: OMT, 1992), la aplica-
ción del análisis input-output en el turismo sirve para dar respuesta a cuatro pre-
guntas fundamentales:
1) ¿Cuál es el contenido económico de la actividad turística?
2) ¿Qué ramas o subsectores productivos se integran en el llamado turismo?
3) ¿Cómo valorar los flujos e interrelaciones económicas generados por el
turismo?
4) ¿Qué criterios de valoración habrá que seguir?
La mayor dificultad consiste en que con el fin de obtener unas buenas tablas
input-output es necesario disponer de mucha información (tablas generales, estu-
dios económicos detallados por sectores, trabajo de campo, etcétera).
Si bien las tablas input-output de la economía turística ofrecen grandes ventajas
que ayudan a conocer ciertas relaciones causa-efecto o la interdependencia entre
sectores productivos o permiten resaltar la importancia del turismo con respecto a
las importaciones, existe una serie de dificultades que cabe mencionar también:
1) La confección de datos para un modelo detallado es muy costosa dado el
número de sectores que componen el turismo.
2) La valoración de la producción turística es compleja, ya que los outputs del
proceso productivo turístico son heterogéneos y provienen de fuentes
muy variadas.
3) El análisis resulta bastante más adecuado para el corto y medio plazo que
para el largo plazo, lo que contradice las dificultades de elaboración que
son de larga duración.
4) Supone que la oferta turística es elástica, que las funciones de producción
son lineales y que los flujos comerciales son estables, lo que niega las con-
sideraciones de economías de escala.
El análisis coste beneficio tiene por objeto evaluar un proyecto de fomen-

to del turismo desde los puntos de vista financiero y sus repercusiones económi-
cas, sociales y medioambientales o ecológicas. Diferentes técnicas financieras o,
mejor dicho, de análisis financiero permiten medir la rentabilidad esperada de la
inversión y las necesidades de financiación. Las proyecciones de la inversión
y del coste de los equipamientos permiten evaluar el importe de la financiación
necesaria. Hay que ser muy cuidadoso en la evaluación de los costes y evitar erro-
res que pueden producirse, por lo que conviene elaborar diferentes esquemas en
función de diferentes parámetros y valoraciones.
Con respecto a las diferentes herramientas de investigación, antes de proce-
der a desarrollar elementos de marketing se deben analizar las herramientas de
intervención en el mercado, indispensables para introducir posteriormente ele-
mentos como el producto, el precio, la comercialización y la comunicación. Nos
referimos a las técnicas del análisis del mercado, al comportamiento del con-
sumidor, a la segmentación y al posicionamiento.
En cuanto al análisis del mercado, se ha de insistir en lo que ya se ha dicho
en el sentido de que, a diferencia del mercado de bienes de consumo, que se
mide en unidades vendidas o en cifra de negocio, en el mercado del turismo éste
se mide en número de visitantes.
La estimación de este número de visitantes, de la demanda en definitiva, es
costosa y difícil, tanto por la cantidad de datos que hay que recoger como por la
problemática metodológica que implica. Se debe identificar con precisión el
número total de visitantes de un lugar concreto, durante un periodo de tiempo
acotado, en unas determinadas condiciones del entorno y en el marco de una polí-
tica turística existente (o inexistente).
En cualquier caso, hay que realizar una estimación de la demanda real y
potencial de los turistas:
• Quiénes son (segmentación).
• Cómo toman decisiones (comportamiento del consumidor).
• Nivel de satisfacción (valoración comparativa).

• Grado de fidelidad (intención de repetir).
• Identificación con la zona y el producto (análisis de expectativas).
• Percepción del destino (imagen de marca), etcétera.
Igualmente de la demanda potencial, turistas provenientes de otros mercados

geográficos, de otros segmentos del mercado turístico, tendencias de la deman-
da, etcétera.
Conocer las expectativas y el comportamiento de los consumidores y sus
motivaciones resulta fundamental para satisfacer sus necesidades.
Igualmente, reconocer la heterogeneidad de los consumidores y dividirlos
en conjuntos más homogéneos es la base de la segmentación útil para consegu-
ir un mejor posicionamiento (colocar en la mente de los clientes una señal que
identifique producto y destino).
El turismo internacional afecta a la balanza de pagos de un país de dos mane-
ras: tiene un efecto comercial y un efecto de redistribución de la renta. El mismo
acto de viajar produce un efecto comercial que a escala internacional genera
exportación. En cuanto a la redistribución, una parte de los excedentes de las ren-
tas de unos países (emisores) se transfiere, por medio del turismo, a otros países
(receptores).
En economías en desarrollo o en otras economías con déficit comercial fuer-
te, el turismo ayuda a pagar las importaciones. El caso de España en este campo
ha sido históricamente paradigmático. En economías abiertas, el turismo será
beneficioso para un país, en términos de balanza de pagos, cuando los ingresos
turísticos superen los gastos turísticos y perjudicial, en caso contrario. No obstan-
te, los países con una balanza de pagos muy excedentaria han encontrado en la
promoción interior del viaje al extranjero una manera de reducir y redistribuir este
excedente.
En España, el turismo reduce el déficit comercial, mientras que en Japón, con
una balanza de pagos muy excedentaria, lo aumenta.
La balanza de pagos turísticos, siguiendo a M. Figuerola en la obra mencio-
nada más arriba, se compone de la balanza comercial, la de servicios, la de
transferencias y la de capitales a largo plazo, tal como se desprende del cuadro
siguiente:
Balanza de pagos Ingresos Pagos

turísticos
Balanza comercial Compra de bienes materiales Importaciones de bienes

por los turistas ocasionadas por los turistas
Balanza de servicios Compra de servicios por los Servicios importados para

turistas atender el turismo
Balanza de transferencias Transacciones turísticas sin Rentas diferentes obtenidas

contraprestaciones por los turistas que
transportan a su país
Balanza de capitales a largo Inversiones de capital Repatriación de capital y

plazo (inversiones y préstamos) devoluciones de créditos
Siguiendo los criterios de la OMT, el sistema de cuentas nacionales de turis-

mo recoge en varias cuentas los flujos de recursos y utilidades económicas de
la actividad turística. Se trata de un sistema de información macroeconómica
para plasmar la realidad del sector e integrar el turismo dentro del sistema de
cuentas nacionales.
Este sistema, muy avanzado en algunos países como España, permite la valo-
ración correcta de la actividad turística y es muy útil a la hora de reconocer la reali-
dad estatal del turismo en cuanto a su participación en grandes agregados eco-
nómicos (valor de la producción turística y sus componentes, estimación del
valor añadido bruto o de las rentas turísticas, costes y beneficios de las adminis-
traciones públicas en términos presupuestarios, dedicación de las economías
domésticas que disfrutar de la actividad turística, formación interior bruta de
capital fijo de cariz turístico, saldo neto exterior producido por el turismo, etcé-
tera).
El método para integrar el turismo en las cuentas nacionales de la economía,
en general, permite la fijación de diferentes políticas económicas, estrategias y actua-
ciones en beneficio del turismo y de la economía en general (políticas de ocupa-
ción, de inversión pública y de estímulo a la inversión privada, políticas fiscales,
etcétera).
Siguiendo a M. Figuerola, que se basa en el estudio de la OMT Ensayo para deter-
minar las actividades económicas del turismo en el marco de la contabilidad nacio-
nal11 (1983), y también en el catálogo de publicaciones,12 el sistema de cuentas

de turismo de la OMT se estructura según tres elementos esenciales:
1) Unidades turísticas y sus agrupaciones (funcionales, institucionales, empre-
sas, administraciones públicas, hogares y resto del mundo).
2) Operaciones económicas turísticas y sus operaciones (de bienes y servi-
cios turísticos y de distribución).
3) Esquema contable (cuentas, cuadros, tabla de doble entrada o entrada-
salida).
Los sistemas de cuentas de turismo de la OMT se estructuran en tres tipos de

cuentas:
• Cuenta 1 o de bienes y servicios turísticos (compara la demanda con la ofer-
ta turística).
• Cuenta 2 o de producción turística (su saldo es el valor añadido bruto a pre-
cios de mercado).
• Cuenta 3 o de explotación del turismo (describe la formación de las ren-
tas turísticas).
Las cuentas satélite del turismo son cuentas especializadas creadas por varios
países, siguiendo recomendaciones de la OMT13, para medir mejor el fenómeno
turístico
6. La OMT
La Organización Mundial del Turismo14 (OMT) es una organización que

tiene como propósito promover el turismo a escala mundial. Actualmente se
dedica a defender el turismo sostenible, una manera de organizar este sector con-
sistente en respetar el entorno al mismo tiempo que estimular el crecimiento de
11. http://www.unwto.org/estadisticas/index.htm
12. http://www.unwto.org/pub/doc/UNWTO Cat_08_es.pdf
13. http://pub.unwto.org:81/WebRoot/Store/Shops/Infoshop/Products/1153/1153-3.pdf
14. http://www.unwto.org
las economías de los países menos desarrollados. La Organización Mundial del

Turismo (OMT) es el más alto organismo internacional en relación con el turis-
mo de ámbito universal y de carácter gubernamental. Pertenece, como Agencia
Especializada, a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) desde el 1 de
noviembre de 1974. En 1976 apareció como una agencia ejecutiva del PNUD
(Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo). En 1977, se firma un conve-
nio que formaliza la colaboración con las Naciones Unidas y es un organismo espe-
cializado del sistema de las Naciones Unidas desde el año 2003. Como organis-
mo intergubernamental, la OMT se financia con las contribuciones de los 154 paí-
ses que la integran y los más de 350 afiliados del sector, entes públicos y privados,
que engloban desde empresas turoperadoras hasta universidades, ONG o diferen-
tes instituciones. También ha habido miembros asociados y un par de observa-
dores. Según la OMT, el volumen de negocio que mueve el turismo en el mundo
supera o iguala al de las exportaciones de petróleo o la industria de los automó-
viles. La OMT asesora a los gobiernos y elabora estadísticas sobre el turismo, un
sector que en el año 2008 registró 924 millones de desplazamientos internacio-
nales.
A pesar de la juventud de este organismo en la forma actual, hay que señalar
que tiene una larga historia previa que se manifestó en varias organizaciones
internacionales no gubernamentales. El origen más cierto de este organismo se
debe buscar en el periodo de entreguerras y concretamente entre los años 1925
y 1927. Sus orígenes se remontan a 1925, cuando se celebró el Congreso
Internacional de Asociaciones Oficiales de Propaganda, en La Haya. Dos años
más tarde tuvo lugar el Segundo Congreso Internacional de Organismos Oficiales
de Turismo, que sustituyó al anterior. Estos congresos fueron cambiando de nom-
bre en repetidas ocasiones, como en los años 1930, 1939 y 1946. En 1946 se con-
cibió en Londres lo que hoy es la OMT, bajo el nombre de Unión Internacional
de Organismos Oficiales de Turismo y con la estructura de una ONG de ámbito
universal. Un año después se celebró la primera asamblea en La Haya y durante
la década de los cincuenta la sede central de este organismo se estableció en
Ginebra. A mediados de los años sesenta, se estrechó la colaboración con la
Organización de las Naciones Unidas (ONU), hasta que en 1970 se aprobaron los
nuevos estatutos de la OMT, ya con el nombre actual y con una transformación:
pasaba de ser una ONG a un organismo intergubernamental. La primera Asamblea
General con la nueva denominación se produjo en Madrid en mayo de 1975 y
en esta ciudad se estableció su Secretaría General en 1976, hasta hoy día. Ello sig-
nificó la elevación de los gobiernos de los Estados al plano de las responsabilida-

des internacionales en materia turística. La OMT nace, y aquí radica su singula-
ridad, de la transformación de una organización no gubernamental en otra inter-
gubernamental.
Durante el año 2006, se celebraron los sesenta años desde su fundación, la asam-
blea posterior a la Segunda Guerra Mundial de 1946 y los treinta años desde que
su Secretaría Oficial se encuentra en España.
Los campos de la OMT son amplios y específicos y van más allá del mero
interés general por alcanzar altas cotas de idealismo y protección de los intereses
de la comunidad internacional.
Para llevar a cabo sus objetivos, la OMT elabora seis programas o grandes
líneas de acción:
1) Cooperación y ayuda al desarrollo.
2) Desarrollo de recursos humanos, educación y formación.
3) Desarrollo sostenible, medio ambiente, planificación y financiación.
4) Mejora de la competitividad y calidad de los servicios turísticos.
5) Estadísticas, cuenta satélite de turismo y estudios de mercado.
6) Tendencias de mercado y gestión de riesgos y de crisis.
Su estructura orgánica se compone de:

1) La Asamblea General: es el órgano supremo de la organización.
2) El Consejo Ejecutivo: tiene la misión de tomar todas las medidas necesa-
rias en consulta con el secretario general para la ejecución de las decisio-
nes de la Asamblea.
3) La Secretaría: compuesta por un secretario general al que asiste un secre-
tario general adjunto y el resto del personal.
Turismo es riqueza
«El turismo es riqueza para la persona, para la familia, para la comunidad, para
el país y para el mundo entero. Éste es el mensaje esencial, sencillo y directo de
la nueva campaña de sensibilización con la que la organización Mundial del
Turismo (OMT) quiere crear una conciencia de los beneficios que el turismo puede
generar para la vida, la cultura y la economía o, dicho en otras palabras, para la
sociedad en todas las esferas de la vida».
OMT, 60 años en pro del turismo
Una de las misiones más importantes de la Organización Mundial del Turismo

es fomentar el turismo sostenible y cumplir, según denominación de la ONU, los
Objetivos del Milenio15, entre los que se incluye la erradicación de la pobreza, ya
que muchas de las esperanzas de progreso de los países menos desarrollados resi-
den en fomentar una industria del turismo que estimule su economía y atienda
a sus atractivos naturales destacables.
Aunque la OMT sólo puede asesorar a los países y a los actores de la indus-
tria del turismo, muchos son los estamentos que se benefician de él. Durante
estos años, el turismo, un negocio del que forman parte los viajes, el alojamien-
to y los servicios turísticos, ha crecido hasta convertirse en un fenómeno de
masas y en este proceso la OMT ha colaborado con su labor de asesoramiento. Con
el francés Robert Lonati como secretario general desde 1975 hasta 1985, la OMT
promovió el derecho a las vacaciones. Posteriormente, el australiano Willibald Pahr
fue, entre 1986 y 1989, su nuevo secretario general. Más adelante, en la década
de los noventa, bajo el mandato del mexicano Antonio Enríquez Savignac, se
fomentó el turismo como fuente de creación de puestos de trabajo y se compro-
bó la importancia de incluir al sector privado en las políticas de turismo. La OMT
entró en el nuevo milenio de la mano del italiano Francesco Frangialli como
secretario general y con la idea de evitar los efectos negativos del desarrollo turís-
tico, como la sobreexplotación de recursos, y de promover la introducción de las
nuevas tecnologías. Desde el verano del 2009, el secretario general en funciones
es el jordano Taleb Rifai. La 85.ª reunión del Consejo Ejecutivo, celebrada ese
mismo año en Malí, recomendó al Sr. Taleb Rifai para el puesto de secretario
general. Esta recomendación se sometió a la consideración de la Asamblea General
de la OMT que tuvo lugar en Astaná (Kazajistán), entre el 5 y 8 de octubre.
Ratificada su designación, el Sr. Rifai inició su mandato de cuatro años en enero
del 2010 y es el quinto secretario general de la OMT.
El reto actual de la OMT consiste en adaptarse a los cambios en el sector ope-
rativo. Esto no parece sencillo, pero el actual estatuto jurídico de esta organiza-
ción es lo bastante flexible para enfrentarse a los retos que plantea el futuro.
Sirve como foro global para cuestiones de políticas de turismo y como fuen-
te práctica de know how turístico. La OMT desarrolla un papel central y decisivo
en la promoción del turismo responsable, sostenible y universalmente accesible,
prestando especial atención a los intereses de los países en vías de desarrollo.
15. http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/
Ya en el año 1994, la OMT argumentaba por qué hay que planificar el turis-
mo:
• Para establecer objetivos de desarrollo turístico y políticas para consegu-
irlos.
• Para garantizar la conservación y el uso, presente y futuro, de los recursos
turísticos.
• Porque es necesario un equilibrio entre preservación y optimización de recur-
sos, así como entre la minimización de impactos negativos y la distribu-
ción social de los beneficios de la actividad turística.
• Porque actua como herramienta de información rigurosa y útil en la toma
de decisiones públicas.
• Para ejercer un cierto arbitraje o coordinación intersectorial (público, pri-
vado, estrategias turísticas, planes territoriales, urbanismo, medio ambien-
te, etcétera).
• Para promover una evaluación continua de la gestión pública del turismo.
En el último cuarto del siglo XX, la industria de los viajes y el turismo se ha

consolidado como un sector económico fundamental en el mundo entero. Por
lo tanto, persuadidos a escala mundial de que el turismo es una actividad huma-
na fundamental y sumamente conveniente en el ámbito económico, no es extra-
ño que cada día sea más profuso el entramado de normas internacionales dedi-
cadas a la regulación del fenómeno turístico, aunque la verdad es que no existe
hasta ahora un sistema unitario.
Entre las más importantes de estas normas, promovidas por la OMT u otras
fuentes internacionales, podemos señalar las siguientes veinticinco considera-
das más significativas:
1) Convención del 4 de julio de 1954 sobre Facilidades Aduaneras para el
Turismo, con su protocolo asociado.
2) Convención de París de 1962 sobre Responsabilidad de los Hoteleros.
3) Recomendaciones sobre turismo internacional, aprobadas en la Conferencia
de las Naciones Unidas, celebrada en Roma del 21 de agosto al 5 de sep-
tiembre de 1963.
4) Declaración de Manila sobre turismo mundial, aprobada por la Conferencia
Mundial de Turismo del 10 de octubre de 1980.
5) Convenio de Bucarest sobre Facilitación de los Viajes, las Visitas y las
Estancias Turísticas, del 20 de octubre de 1985.
6) Carta del Turismo y Código del Turista16, aprobados por la Asamblea

General de la Organización Mundial del Turismo reunida en Sofía del 17
al 26 de septiembre de 1985.
7) Declaración de La Haya sobre el Turismo, del 10 al 14 de abril de 1989.
8) Conferencia internacional sobre estadísticas de viajes y turismo, en Ottawa
(Canadá) en 1991.
9) Resolución de la novena Asamblea General de la OMT, sobre Facilitación
de los Viajes y Seguridad de los Turistas, celebrada en Buenos Aires el 4 de
octubre de 1991.
10) Declaración de Osaka sobre Turismo, del 3 al 4 de noviembre de 1994, en
la que se introduce el concepto de sostenibilidad para el turismo.
11) Declaración de Saint-Vicent (Italia), sobre Protección de la Infancia con-
tra la Explotación Sexual en el Turismo, del 6 al 8 de abril de 1995.
12) Resolución de la undécima Asamblea General de la OMT (El Cairo) sobre
la Prevención del Turismo Sexual Organizado, del 22 de octubre de 1995.
13) Declaración de Estocolmo contra la Explotación Sexual Comercial de los
Niños, del 28 de agosto de 1996.
14) Declaración de Montreal por una Consideración Humanista y Social del
Turismo, de septiembre de 1996.
15) Declaración de Manila sobre los Efectos Sociales del Turismo, del 22 de mayo
de 1997.
16) Código Ético Mundial para el Turismo17, aprobado el 1 de octubre de
1999 por la Asamblea General de la organización en España. A raíz de la
incorporación de Andorra como Estado miembro de la OMT en el año 1995,
podemos disfrutar del texto en catalán en la propia web de la OMT.
17) Campaña internacional contra la explotación de los niños en el turis-
mo18 (2001).
18) Declaración del Quebec sobre ecoturismo19 (2002).
19) Declaración de Davos sobre cambio climático y turismo20 (2007).
16. http://www.apiepr.org/files/carta-codigo-turista.pdf
17. http://www.unwto.org/ethics/full_text/en/pdf/Andorra.pdf
18. http://pub.unwto.org/epages/ Store.sf/?ObjectPath=/Shops/Infoshop/Products/
1233/SubProducts/1233-3
19. http://www.world-tourism.org/ sustainable/esp/ecoturismo/ menu.htm
20. http://climate.unwto.org/ mag/sp/pdf/ climate_change_tourism.pdf
20) V Foro Internacional sobre el turismo para parlamentarios y autoridades

locales. Yasmine Hammamet (Túnez), del 13 al 15 de junio de 2007.
21) Conferencia Internacional sobre Turismo, Religiones y Diálogo entre
Culturas. Córdoba (España), del 29 al 31 de octubre del 2007.
22) V Congreso Mundial sobre Turismo de Nieve y de Montaña de Andorra.
Encamp, del 27 al 29 de marzo del 2008.
23) VI Foro Internacional sobre el turismo para parlamentarios y autoridades
locales. Cebu (Filipinas), del 22 al 25 de octubre del 2008.
24) «Turismo: Responder a las turbulencias de la economía y al cambio climá-
tico». Conferencia para Oriente Medio y la región del Mediterráneo Sharm
el Sheikh (Egipto), del 23 al 24 de noviembre de 2008.
25) V Conferencia Internacional de la OMT sobre Estadísticas de Turismo,
«El turismo, motor de creación de ocupación». Bali (Indonesia), del 30 de
marzo al 2 de abril del 2009.
La Cumbre ministerial de 2009, que tuvo lugar en agosto, trató sobre «El cami-
no hacia la recuperación: Turismo sostenible en tiempos difíciles». También en
el 2009, la OMT y el World Travel Market (WTM) celebraron su III Cumbre
Ministerial anual el 10 de noviembre en Londres. Esta reunión crucial de los
agentes del sector de los viajes y del turismo servirá para evaluar los efectos de la
crisis económica en el sector y ofrecer soluciones nuevas que permitan superar
los retos actuales.
Con respecto al tema de las cifras y estadísticas de la política turística hay que
señalar que desde principios de la década de los noventa se ha trabajado formal-
mente para definir el significado del turismo como actividad económica. En
junio de 1991, se celebró en Ottawa la Conferencia Internacional sobre Estadísticas
de Viajes y Turismo, convocada por el Gobierno del Canadá y por la Organización
Mundial del Turismo (OMT), en la que se propusieron definiciones y clasificacio-
nes uniformes para permitir la evaluación y comparación del sector turístico.
Este marco conceptual fue aprobado por la Oficina de Estadísticas de las Naciones
Unidas, por lo que deberá ser la base para la cuantificación de los resultados del
sector.
Llaman notablemente la atención las imprecisiones y sesgos en los que se
incurre cuando se analiza, y sobre todo se valora, la producción del sector. La con-
secuencia más generalizada es que ha recibido una baja prioridad en los más
variados ámbitos, incluidos los científicos y técnicos.
Desde la óptica comercial, el sector también ha sido relegado. Sólo a partir de

1986 el turismo fue objeto de interés en negociaciones comerciales globales.
Se incorporó la regulación de los servicios dentro del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), un tratado que ha llevado a la creación
de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En la actividad del sector no se cumplen los postulados tradicionales de los
sectores primario y secundario, con lo que la aplicación de normas resulta com-
pleja. En el turismo es el consumidor quien se desplaza, el factor trabajo tiene un
peso singular en la función de producción y se deben negociar facilidades espe-
cíficas que aseguren la movilidad de los factores de producción. De hecho, pun-
tos importantes de estas negociaciones han sido la libertad de establecimiento,
el tratamiento nacional, la movilidad de la mano de obra y de la inversión.
A partir de los años noventa se ha adaptado y ampliado la información turís-
tica disponible, pero integrada en la llamada Cuenta Satélite del Turismo (CST)
que, a su vez, se encuentra integrada en el Sistema de Contabilidad Nacional. Por
esta razón, el Sistema de Contabilidad Nacional es el esquema de referencia para
establecer el marco conceptual de la CST, constituido por conceptos, definicio-
nes, clasificaciones, normas contables y tablas de resultados que permiten simul-
táneamente enlazar el turismo con las otras actividades de la Contabilidad
Nacional. El CST tiene como principal ventaja que permite a los países relacio-
nar los aspectos económicos del turismo con las otras variables económicas nacio-
nales. En consecuencia, una CST constituye un instrumento para decidir políti-
cas y tomar decisiones basadas en la información económica.
Las Naciones Unidas y la Organización Mundial del Turismo (OMT) definie-
ron formalmente la CST (Recomendaciones sobre Estadísticas del Turismo, 1994)
de la manera siguiente:
La Cuenta Satélite del Turismo no es más que un conjunto de definiciones y clasifica-

ciones integradas en tablas, organizadas de una manera lógica y consistente, que per-
mite contemplar en su totalidad la magnitud económica del turismo, tanto en su
aspecto de demanda como en el de oferta.
Finalmente, y con respecto al tema de las cifras y estadísticas de la política turís-

tica, cabe señalar dos cuestiones. En primer lugar, la OMT ha sido, a pesar de las
críticas y las deficiencias, el gran teórico y armonizador del vocabulario y de los
criterios técnicos y estadísticos para el estudio del sector. Desde la definición del
turismo, pasando por la diferencia entre turista, excursionista y visitante, hasta

las consideraciones entre turismo nacional e internacional, turismo interior y
exterior, turismo receptivo o receptor y turismo emisor, o por conceptos como:
estadísticas de fronteras, llegadas internacionales, pernoctaciones, etcétera. Son
elementos que han servido para homogeneizar los planteamientos subyacentes
a todos los estudios sobre turismo, sin olvidar temas más complejos sobre la con-
tabilidad nacional o la ya mencionada repetidamente cuenta satélite de turismo.
El catálogo de publicaciones de la OMT21 es una herramienta básica para cualquier
estudioso que quiera conocer el tema.
Asimismo, el sistema de traducción TOURISTERM22, base de datos termino-
lógica, proporciona herramientas muy interesantes.
En segundo lugar, la OMT dispone de un excelente servicio de estudios y de
estadística que publica periódicamente un Barómetro23 que recoge cifras a esca-
la mundial, a menudo desagregadas por regiones (África, América, Asia Meridional,
Asia Oriental y el Pacífico, Europa, Oriente Medio) e incluso por países24 (los 154
miembros actuales), que son bastante orientativas para el conocimiento de la
realidad turística. El Barómetro OMT del Turismo Mundial es una publicación perió-
dica de la Inteligencia de Mercado y del Departamento de Promoción de la OMT,
encaminada a la vigilancia de la evolución a corto plazo del turismo y el sector
de suministro de información pertinente y oportuna.
La Sección de Estadísticas y Evaluación Económica del Turismo de la OMT es
la encargada de elaborar igualmente el Anuario de Estadísticas de Turismo con infor-
mación de hasta un total de 204 países y territorios en la última edición de junio
del 2009.
El Barómetro OMT del Turismo Mundial25 se publica tres veces al año
(enero, junio y octubre). El primer número se publicó en junio del 2003.
Contiene cuatro elementos permanentes: una visión general del turismo a corto
plazo, los datos de los países de destino y el transporte aéreo, una evaluación
retrospectiva y prospectiva de la actividad turística por el grupo de expertos de
turismo de la propia OMT y los datos económicos relevantes para el turismo.
21. http://www.unwto.org/pub/doc/UNWTO_Cat_08_es.pdf
22. http://www.unwto.org/trad/index_s.php
23. http://www.unwto.org/facts/eng/barometer.htm
24. http://www.unwto.org/states/index_s.php
25. http://pub.world-tourism.org:81/Wenrot/Store/Shops/Infoshop/Products/1322/1322-3.pdf.
7. Los servicios de estudios y los observatorios
Hay un servicio que llevan a cabo las autoridades turísticas en los destinos que
por su interés general sólo ellas pueden gestionar. Se trata de los estudios de la
coyuntura y del mercado turístico del destino.
Los servicios de estudios son órganos técnicos de análisis e investigación que
suelen tener, genéricamente, las siguientes competencias:
1) Hacer el análisis y la propuesta de racionalización de procesos, circuitos
y documentación administrativa y las propuestas de adaptación necesa-
rias de las tecnologías de la información y comunicación.
2) Elaborar los informes, dictámenes y estudios relacionados con los ámbi-
tos de su interés
3) Trazar los planes de actuación y hacer el seguimiento.
4) Proponer y establecer las directrices y los criterios técnicos referentes a las
estadísticas.
5) Realizar el estudio y la elaboración de los sistemas de indicadores de ges-
tión y estratégicos que permitan la evaluación de los servicios y la toma
de decisiones.
6) Realizar el estudio y la elaboración de propuestas de mejora de la calidad
de los servicios.
7) Realizar el estudio y la elaboración de propuestas de creación, modifica-
ción y racionalización de las estructuras orgánicas y funcionales y su eje-
cución y evaluación.
8) Asesorar, con carácter general, sobre los diferentes órganos de la organi-
zación de los que dependen en las materias de su competencia.
9) Colaborar en el diseño y la ejecución de programas de su ámbito de actua-
ción.
10) Otras funciones de naturaleza análoga que le sean encomendadas por
sus superiores en jerarquía.
Como ya se ha visto, para la planificación estratégica resulta imprescindible

conocer el sector y su mercado, ya que sin este análisis de la situación difícil-
mente se podrán establecer objetivos realistas ni dibujar estrategias que puedan
ser alcanzadas eficazmente.
Este seguimiento periódico del estado de la cuestión de la actividad turística

en el destino, de las tendencias del mercado y de lo que hace la competencia es
una actividad para la que las administraciones turísticas cada vez dedican más recur-
sos, dado que su utilidad está sobradamente demostrada.
La incorporación, además, de las tecnologías de la información ha significado
una mejora importante en la gestión de los datos que se obtienen mediante encu-
estas, y otros mecanismos, para poder integrar posteriormente políticas de mejora
de la competitividad del destino turístico en la toma de decisiones estratégicas.
1) ¿Qué es un sistema de información?
Conjunto de elementos que, ordenadamente relacionados entre sí, contri-

buyen a facilitar la recolección, análisis, intercambio y devolución –con valor
añadido– de información de alta calidad, fiable, exacta, acabada y necesaria para
la ejecución eficiente y rápida de las funciones que tenga encomendadas.
2) ¿Para qué sirve?
Para la toma de decisiones y la adopción de medidas y políticas necesarias para

desarrollar programas/intervenciones basadas en información fiable y validada
misión.
Generar conocimiento de excelencia, promover el debate y producir propu-
estas que mejoren la calidad de vida de la población y de la sociedad en general;
asimismo, divulgar ampliamente su producción intelectual y participar de mane-
ra eficaz en la construcción colectiva de una visión turística de futuro para el
país, la región, la zona o la localidad.
3) ¿Qué es el observatorio?
El observatorio es un sistema permanente y actualizado que integra informa-

ción parcialmente dispersa, elabora estadísticas globales y específicas, formula aná-
lisis y proyecciones sobre lo que sea y alimenta de manera periódica información
y estadísticas a empresas, particulares, organismos nacionales e internacionales.
Es una estructura que reúne y facilita a los ciudadanos, profesionales y polí-
ticos la información necesaria para adoptar medidas en el ámbito de sus compe-
tencias.
4) Visión del futuro
El observatorio es un centro de pensamiento que mediante su actividad inves-

tigadora ha conseguido incidir de manera decisiva en la formulación de políti-
cas y en la discusión de temas estratégicos para un país, región, zona o localidad,
con lo que ha demostrado una gran capacidad de articulación de instituciones e
intereses comunes.
8. El Instituto de Estudios Turísticos (IET)
Hay un servicio que llevan a cabo las autoridades turísticas en los destinos que,
por su interés general, sólo ellos pueden gestionar. Se trata de los estudios de la
coyuntura y del mercado turístico del destino. En el caso del Estado español, el
ente encargado de estos estudios es el Instituto de Estudios Turísticos, que publi-
ca sus estudios y tiene una amplia biblioteca.
En su web26, el Instituto de Estudios Turísticos (IET) se presenta de la siguiente
manera:
«Creado en 1962, el Instituto de Estudios Turísticos (IET) es, según lo que establece
el Real Decreto 561/2009, de 8 de abril del año 2009, por el que se aprueba el Estatuto
del Instituto de Turismo de España (Turespaña), un organismo público con rango de
Subdirección General, dependiente directamente de la Presidencia de Turespaña, que
tiene como funciones la investigación de los factores que inciden sobre el turismo, así
como la elaboración, recopilación y valoración de estadísticas, información y datos rela-
tivos al turismo. También le atribuye el mencionado Real Decreto la creación y difu-
sión del conocimiento y la inteligencia turística y la coordinación de la información
sobre el sector turístico generada por las diferentes unidades administrativas dependien-
tes de la Secretaría de Estado de Turismo y del propio Turespaña».
El IET, como productor de información, es el encargado de las operaciones esta-

dísticas, Movimientos Turísticos en Fronteras (Frontur), Encuesta de Gasto
26. http://www.iet.tourspain.es
Turístico (Egatur) y Movimientos Turísticos de los Españoles (Familitur) y gene-

ra datos sobre las llegadas de visitantes extranjeros a nuestro país, sus peculiari-
dades, gastos que realizan y viajes realizados por los españoles y sus característi-
cas.
Del mismo modo, el IET explota información estadística procedente de fuen-
tes externas, como la evolución de llegadas de pasajeros extranjeros en compa-
ñías de bajo coste y la ocupación en el sector turístico, información que divulga
de manera periódica. Asimismo, difunde otra información estadística de interés
procedente de otros organismos.
Una gran parte de estos contenidos, así como la posibilidad de consultar la
documentación turística existente en el Centro de Documentación Turística de
España (CDTE), se encuentra disponible en esta web.
Así, la Secretaría de Estado de Turismo de España por medio del IET tiene
establecida una constante conexión con el sector, las comunidades autónomas
y los diferentes departamentos ministeriales que guardan relación con el turismo,
con diferentes reuniones periódicas que está potenciando de cara a favorecer la
toma de decisiones que afecten al sector turístico.
En este contexto, con el objeto de adaptar la estructura administrativa para
desarrollar y gestionar de manera más integrada y eficaz las medidas recogidas en
el Plan de Turismo Horizonte 2020, se decidió integrar el Instituto de Turismo
de España (TURESPAÑA) junto a las subdirecciones generales ya existentes, así
como el Instituto de Estudios Turísticos, y convertir TURESPAÑA en un potente
instrumento de gestión que, bajo la presidencia del secretario de Estado de
Turismo, ejerce una gestión integral de la política turística del Gobierno.
Los principales usuarios de esta información son los consultores y expertos
que asesoran a las administraciones y empresas turísticas en su planificación,
pero también el mundo de la investigación, es decir, el mundo universitario y otros
institutos y fundaciones dedicados a la investigación, la formación y la innova-
ción.
A menudo, las autoridades se quejan de que hay poco interés por la investi-
gación turística, sobre todo en aquellos destinos maduros en los que el turismo
funciona con un crecimiento constante y en los que no se producen grandes
cambios en la demanda.
Esta falta de un ente y unos profesionales interesados en la investigación y en
la innovación, bastante extendida en la mayoría de países, es necesario comba-
tirla con la información, con la elaboración de estudios y de contenidos que faci-
liten la generación del conocimiento necesario para que los empresarios tomen
conciencia de las ventajas que representa la inversión en innovación.
Por ello, los observatorios o institutos de estudios turísticos deben hacer cam-
paña entre el sector y entre los profesionales para que colaboren con el mundo
académico y de la investigación a favor de mejorar la competitividad por medio
de la innovación.
El Instituto de Estudios Turísticos es una entidad conexa al Instituto de
Turismo de España, TURESPAÑA27, y tiene gran importancia en la actualidad,
dado que es el órgano encargado de la investigación de los factores que inciden
sobre el turismo, así como de la elaboración, recopilación y valoración de esta-
dísticas, información y datos relativos al sector. Incidimos con respecto a su estu-
dio para saber cuál es su conformación actual. Se trata de un órgano investiga-
dor y es la mejor fuente de información sobre turismo. Una política turística efi-
caz, que rentabilice las inversiones de la iniciativa privada y aplique los recursos
públicos allí donde más necesarios sean, requiere el conocimiento científico de
la realidad y la disponibilidad de información de carácter prospectivo; esto es
especialmente importante en el sector turístico, que se caracteriza por su dinamis-
mo, estacionalidad e interoperatividad con otros sectores productivos.
Las actuaciones del IET se pueden agrupar en tres grandes líneas:
1) Estudios e investigación estadística.
2) Documentación y difusión.
3) Cooperación institucional.
Para la realización de esta tarea, dispone de varios instrumentos:
1) El Centro de Documentación Turística de España, sin duda, es uno de

los mejores centros de documentación que existe en el mundo, tanto por
el número de documentos como por su calidad. Cuenta con más de seten-
ta y cinco mil referencias documentales, la mitad de ellas informatizadas,
con acceso mediante Internet. También en la red se pueden consultar cua-
tro bases documentales:
a) Turistur: fondo bibliográfico de monografías sobre turismo (22.227
referencias);
27. http://www.tourspain.es
b) Legistur: referencia de disposiciones legales en materia turística de la

Unión Europea, Administración del Estado y comunidades autónomas
(más de 3.500 referencias actualizadas día a día);
c) Revistur: referencias de artículos de las revistas turísticas (45.000 refe-
rencias);
d) Títulos de revistas: catálogo colectivo de publicaciones periódicas.
Los artículos incluidos en estas revistas se pueden localizar en Revistur
(535 títulos).
Estas bases documentales se encuentran en la página web del Instituto

de Estudios Turísticos
• Turistur: fondo bibliográfico de monografías.
• Legistur: disposiciones legales en materia turística de la
Administración del Estado, las comunidades autónomas y la Unión
Europea.
• Revistur: artículos de revistas turísticas.
• Títulos de revistas: catálogo colectivo de publicaciones periódicas
(los artículos incluidos en estas revistas se pueden localizar en
Revistur).
• Carteles turísticos: carteles de promoción del turismo.
• Folletines turísticos: folletines de promoción del turismo.
2) Publicaciones: el IET publica una serie de documentos sobre turismo con

carácter mensual (Movimientos Turísticos en Fronteras, Coyuntura Turística)
y trimestral (Revista de Estudios Turísticos, Boletín de Legislación Turística
y Boletín de Adquisiciones). Además, hay una serie de monografías agru-
padas en tres series: Estudios de Mercados Turísticos, Productos Turísticos
y Coyuntura Turística.
3) Asistencia a ferias y foros internacionales, como el Taller sobre Cuentas
Satélite de Turismo.
4) Foros en Internet.
Esta función se concreta en los siguientes trabajos:

1) Estadística de Movimientos Turísticos en Fronteras (Frontur), elabora-
28. http://www.iet.tourspain.e
da por el propio instituto, constituye un elemento fundamental de obser-

vación desde la óptica de la demanda del análisis de los flujos turísticos inter-
nacionales. Es una estadística de periodicidad mensual implantada desde
mayo de 1996, que utiliza un sistema mixto de obtención de resultados:
registros de carácter administrativo (para todos los medios de transporte
utilizados), recuentos manuales en la entrada a España por pasos fronte-
rizos de carretera (1.500.000 de recuentos al año) y encuestas por mues-
treo, en la entrada y salida de España por carretera y aeropuertos.
2) Estadística de Movimientos Turísticos de los Españoles (Familitur), tam-
bién realizada por el IET, en cumplimiento de los compromisos con la
Unión Europea. El objetivo básico de la estadística es recopilar información
de todos los viajes realizados por los españoles dentro de España y en el
extranjero, siempre que lleven asociada, al menos, una pernoctación fuera
del lugar de residencia habitual e independientemente del motivo que
originó el viaje, ya sea vacaciones, visita a familiares o amigos, trabajo, etcé-
tera.
3) Encuesta sobre Gasto Turístico (Egatur). Operación estadística que tiene
como objetivo cuantificar el gasto realizado en el turismo receptor y en el
emisor. Tiene una periodicidad mensual y se realiza en los lugares fronte-
rizos. La información obtenida será utilizada para elaborar la rúbrica de los
«ingresos y pagos por turismo» de la cuenta corriente de la balanza de
pagos para la entrada en vigor de la moneda única europea (circunstancia
que se produjo el 1 de enero del 2002).
4) Sistemas de Indicadores estadísticos para el análisis de la economía
del turismo (Sintur). El IET ha elaborado un plan de trabajo que consis-
te en la creación de un sistema de indicadores estadísticos para el análisis
de la economía del turismo a lo largo del periodo 1998-2000.
5) Cuentas satélites del turismo: consisten en la construcción de un siste-
ma de información económica relacionada con el turismo en forma de
cuenta de turismo; es decir, una cuenta satélite del sistema principal de cuen-
tas nacionales, en lo que respecta a las clasificaciones, definiciones, prin-
cipios de registro y métodos de elaboración.
6) Otras estadísticas: como la coyuntura turística o el turismo español en
cifras. Además, no hay que olvidar las estadísticas realizadas por otras ins-
tituciones, como las del Instituto Nacional de Estadística (INE) o el Banco
de España: Encuesta de Ocupación Hotelera, Encuesta de Ocupación de
Campamentos de Turismo, IPC general, servicios y turismo (elaborados por

el INE) e Ingresos, Pagos y Saldo por turismo (elaborada por el INE).
Como fruto de la coordinación con el Instituto Nacional de Estadística

merece ser destacada la creación del grupo de trabajo para el nuevo sistema de
estimación de las rúbricas «turismo y viajes» de la balanza de pagos y del «con-
sumo de los no residentes» de la contabilidad nacional. Como podemos obser-
var, el Instituto de Estudios Turísticos, para realizar su tarea de investigación de
los factores que inciden sobre el turismo, dispone de una abundante base de
datos diluida, desgraciadamente, en una desordenada trama de estructuras admi-
nistrativas.
El sistema global de estadísticas turísticas en España está formado por las esta-
dísticas que producen el IET y el INE, así como otros organismos de carácter
nacional y regional. El INE publica mensualmente las encuestas de ocupación, el
índice de precios de consumo y la rúbrica de turismo y hostelería y el índice de
precios e ingresos hoteleros. Anualmente, proporciona información de los prin-
cipales agregados económicos en las actividades características del turismo.
Los institutos de estadística de las comunidades autónomas y las conse-
jerías de turismo elaboran y difunden datos estadísticos del turismo en el ámbi-
to regional. Los tipos de operaciones estadísticas que elaboran son los siguientes:
1) Cuenta Satélite del Turismo
El objetivo de esta operación es la medida macroeconómica del turismo sigu-

iendo las recomendaciones de los organismos internacionales (OMT, OCDE y
Eurostat), dentro del marco de la contabilidad nacional de España. La primera apro-
ximación a la cuenta satélite de turismo fue presentada oficialmente en junio del
2002 por el INE, el Banco de España y la Secretaría General de Turismo (Instituto
de Estudios Turísticos). Hasta el momento, se ha publicado la serie contable 1995-
2003, con base año 1995, y la serie contable 2000-2007, con base año 2000.
2) Encuesta de ocupación hotelera
Fue iniciada en enero de 1999, como continuación de la estadística de movi-

miento de viajeros en establecimientos hoteleros. El responsable de su elaboración
es el Instituto Nacional de Estadística, que difunde mensualmente los datos nacio-

nales, desglosados según comunidades autónomas y provincias, tanto los de infor-
mación relativa a la demanda: viajeros, pernoctaciones, estancia media, grado de
ocupación, etcétera, como los de la oferta: plazas y establecimientos abiertos.
3) Encuesta de ocupación en apartamentos turísticos
Elaborada por el Instituto Nacional de Estadística, se publica desde enero del

año 2000 con unos objetivos y metodología muy parecidos a la encuesta de ocu-
pación hotelera. Está dirigida a los establecimientos de apartamentos turísticos
y a las empresas explotadoras de apartamentos turísticos, siguiendo los directo-
rios que disponen las comunidades autónomas. Refleja con carácter mensual los
viajeros, las pernoctaciones y la estancia media en estos establecimientos.
4) Encuesta de ocupación en acampamentos turísticos
Sustituye a la antigua encuesta de movimiento de viajeros en campamentos

turísticos. El Instituto Nacional de Estadística, responsable de esta operación,
difunde con carácter mensual una serie de variables de oferta y demanda muy simi-
lares a las de las encuestas de ocupación mencionadas con anterioridad.
5) Encuesta de ocupación en alojamientos de turismo rural
Elaborada por el Instituto Nacional de Estadística, recoge información en lo

referente a todos los alojamientos de turismo rural según están definidos en las
diferentes normativas legales de cada comunidad autónoma.
6) Balanza de pagos
Elaborada mensualmente por el Banco de España, ofrece información sobre

ingresos y pagos de la rúbrica de turismo y viajes.
7) Encuesta de población activa (EPA)
Elaborada con periodicidad trimestral por el Instituto Nacional de Estadística

desde 1964, es una encuesta de carácter continuo que tiene como objetivo infor-
mar sobre la actividad económica de los ocupados, desempleados, activos e inac-

tivos. El IET elabora con la misma periodicidad una explotación específica de los
ocupados en las actividades características del sector turístico.
8) Índice de precios de consumo (turismo y hostelería)
El Instituto Nacional de Estadística publica mensualmente para España y sus

comunidades autónomas la evolución de los precios de consumo del turismo y
la hostelería, así como la de sus componentes: alojamiento, restauración y servi-
cios turísticos.
9) Índice de precios hoteleros
Mide la evolución de los precios efectivamente percibidos por los empresarios

hoteleros, complementando desde la óptica de la oferta la información ofrecida
por el índice de precios de consumo. El INE, como responsable de la encuesta de
ocupación hotelera, es el encargado de la elaboración de este índice y difunde men-
sualmente sus resultados.
10) Índice de ingresos hoteleros
Es una medida estadística de la evolución mensual de los ingresos percibidos

por los hoteleros. El IIH complementa la información proporcionada por el índi-
ce de precios hoteleros (IPH), ya que, mientras que el IPH mide la evolución de
los precios hoteleros, el IIH mide la evolución conjunta de los precios y la apli-
cación de las diferentes tarifas en el periodo objeto de estudio.
Haciendo un poco de historia del IET, cabe decir que con tres días de ade-
lanto respecto de la creación de la Subsecretaría de Turismo, se creaba a su vez
el IET, por Decreto 2247/1962, de 5 de septiembre. Era una necesidad para
España la creación de un organismo especializado para promover y orientar la
investigación turística e igualmente en otros países que venían desarrollándo-
la desde hacía tiempo. En España, esta necesidad de la investigación turística
se empezó a sentir con fuerza a mediados de la década de los cincuenta, cuan-
do se intentó crear, en el año 1956, un Seminario de Estudios Turísticos de
carácter privado que, a pesar de contar con los permisos correspondientes,
nunca llegó a funcionar y hubo de esperar hasta 1962 para poner remedio a la
falta de reflexión e investigación sobre el sector turístico. Con respecto a su
naturaleza, el Instituto se constituyó con la consideración de servicio público
centralizado. La finalidad del Instituto está mencionada en el preámbulo del
decreto de creación, que dice:
«El Instituto tendrá por objeto realizar de manera permanente y sistemática investiga-
ciones y estudios que permitan conocer, de la manera más exacta posible, sus diferen-
tes aspectos, así como su evolución y tendencias. Estos conocimientos serán de mar-
cada utilidad tanto para las autoridades, a las que de manera especial está encomen-
dada la política turística, como para las empresas que ponen su actividad al servicio de
los viajeros».
Este instituto elevó el rango científico de los trabajos que se realizaban sobre
el turismo y lo situó a niveles comparables con otros países más avanzados en el
campo de la investigación turística. Su más reconocida aportación en el transcur-
so del tiempo ha sido la publicación de la revista Estudios Turísticos y los archi-
vos del actual instituto (que durante una etapa se denominó Instituto Español de
Turismo) incorporan un valioso patrimonio documental.
Repasando igualmente la historia, cabe mencionar el nuevo impulso dado al
IET, mediante la apertura de una nueva vía de investigación económica que tuvo
como resultado la elaboración de las tablas input-output del turismo.
Nos referimos a la Tabla input-output de la economía turística española
(TIOT-74), publicada en 1977 sobre los datos de 1974. Esta tabla fue precedida por
otra tabla básica aproximada (TIOT-70), aparecida en 1975 sobre datos de 1970
y que constituyó el principal apoyo para la elaboración de la TIOT-74, la prime-
ra de estas características que se elaboró en el mundo.
El objetivo de la TIOT-70 era el de contar con una tabla básica aproximada que
tuviera el carácter de instrumento para, además, proceder a mejorar métodos,
descubrir errores y lagunas estadísticas, apuntando la idea de proceder a elabo-
rar una nueva tabla más perfeccionada. La metodología seguida por la TIOT-70
fue la de limitarse a hacer un trabajo de laboratorio con los datos contenidos en
la tabla input-output de la economía española de 1970 (TIOT-70), desagregado
por los sectores turísticos. Así, los 136 sectores productivos de la TIOT-70 se redu-
cían a 74, de los que once son estrictamente turísticos. Incluye varios apartados,
como los servicios de hostelería, los recreativos, los de transporte, los sectores fina-
les, etcétera.
Uno de los problemas fundamentales con los que se enfrentó el equipo que
elaboraba las tablas fue el de resolver la especificación de las ramas económicas
que cabía considerar como turísticas, ya que muchas de ellas tenían produccio-
nes cuyo destino no era lo que normalmente se considera actividades integradas
dentro de la economía turística.
Otros métodos complementarios de obtención de datos fueron:
• El estudio y aplicación específica de diferentes trabajos económicos exis-
tentes sobre la industria hotelera, ocupación de la oferta extrahotelera en
España, el consumo de gasolina por los automóviles extranjeros, etcétera.
• Información directa del Sindicato de Hostelería y Actividades Turísticas
(recordemos los sindicatos verticales del franquismo).
• Entrevistas personales y en profundidad con diferentes responsables téc-
nicos y especialistas económicos de las empresas de actividades de trans-
porte y agencias de viaje.
• Tratamiento de una pequeña encuesta dirigida a grandes grupos de hote-
les y cadenas de alojamientos y a las empresas más representativas del sec-
tor del transporte.
En definitiva, estos datos constituyen un instrumento de trabajo pionero

para todos los estudiosos del turismo y un medio indiscutible para empezar a
planificar seriamente y con verdadera voluntad el turismo español a inicios de la
década de los setenta.
9. El Observatorio de Turismo de Cataluña (OTC)
Según la última y vigente normativa sobre reestructuración del Departamento

de Innovación, Universidades y Empresa de la Generalitat de Cataluña, la
Dirección General de Turismo se estructura en los órganos y el área funcional
siguientes:
1) La Subdirección General de Ordenación Turística.
2) La Subdirección General de Programación Turística.
3) El Observatorio de Turismo de Cataluña.
Con dependencia directa de la Dirección General de Turismo, pues se con-

figura como área funcional el Observatorio de Turismo de Cataluña.
Según el artículo 51 del Decreto 200/2007, de 10 de septiembre, de Reestructuración

del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa, el Observatorio de Turismo
de Cataluña se configura como área funcional y, en coordinación con el Gabinete
Técnico, tiene las funciones siguientes:
a) Diseñar, coordinar y ejecutar el sistema integrado de información, estudio y segui-
miento del turismo en Cataluña, de acuerdo con los principios de exhaustividad, esta-
bilidad, armonización y rigor metodológico.
b) Gestionar y difundir de manera eficaz y eficiente la información y el conocimien-
to que se pueda generar, así como promover iniciativas de otros agentes, como los
centros de investigación y estudio.
c) Establecer los diferentes organismos de gestión de conocimiento del turismo loca-
les, territoriales y sectoriales de Cataluña, a partir de una metodología eficiente y trans-
parente, y unificar criterios metodológicos con los diferentes organismos de ges-
tión de conocimiento del turismo locales, territoriales y sectoriales de Cataluña, a
partir de una metodología eficiente y transparente, estableciendo los canales de
comunicación más adecuados a estos efectos.
d) Promover el diálogo y la interacción con los agentes del sector y organismos públicos
y privados. En este sentido, el observatorio debe estar abierto a la participación de los
diferentes agentes económicos y sociales y a las administraciones públicas, ha de pro-
mover vías de comunicación con otros observatorios y organismos de gestión del cono-
cimiento e investigación en el ámbito del turismo y debe establecer fórmulas para su
implicación y colaboración con entes y grupos de trabajo en el ámbito europeo.
e) Diseñar y coordinar el Programa nacional de investigación aplicada y tecnología turís-
tica.
f) Coordinar los proyectos de rango supraestatal en los que esté presente la Dirección
General de Turismo.
Hay que decir que el Gabinete Técnico es una Subdirección General del Departamento,
adscrito a la Secretaría General que tiene la misión, según el artículo 21 del Decreto antes
mencionado, de:
a) Elaborar el Plan de información y estudios que constituye el marco general y el ins-
trumento de coordinación de las unidades orgánicas para la elaboración de estudios,
estadísticas, indicadores y publicaciones sobre las materias económicas y sociales de
competencia del departamento y velar para su cumplimiento.
b) Establecer directrices y criterios técnicos y la coordinación de la producción estadís-
tica de las diferentes unidades, así como, si procede, la elaboración, la gestión y la
difusión de estadísticas, estudios e informes en las materias competencia del depar-
tamento y supervisar su contratación eventual.
c) Coordinar las actuaciones en materia estadística del departamento con el Instituto

de Estadística de Cataluña y de otros organismos oficiales.
d) Realizar el seguimiento y la evaluación de las políticas y actuaciones que se realizan
en las materias objeto de la competencia del departamento y la generación y el cál-
culo de indicadores que permitan a las diferentes unidades directivas una planifi-
cación mejor de su actividad.
e) Elaborar otros informes de carácter económico o social en materia que son compe-
tencia del departamento.
f) Elaborar la memoria anual del departamento.
g) Coordinar, realizar el seguimiento y la evaluación de los programas interdepartamen-
tales y europeos en los que participa el departamento.
h) Establecer los criterios de edición de los contenidos de la web del departamen-
to, en colaboración con el Gabinete de Comunicación y la Dirección de Servicios,
y con el resto de las unidades directivas del departamento y sus organismos ads-
critos.
i) Realizar el estudio y el seguimiento de los temas puntuales que le sean encomen-
dados, así como también otras funciones de naturaleza análoga que le sean enco-
mendadas por sus superiores jerárquicos.
Del Gabinete Técnico dependen las áreas funcionales siguientes:

1) El Área de Estudios y Estadísticas.
2) El Área de Programación y Evaluación Estratégicas.
El Área de Estudios y Estadísticas tiene las funciones siguientes:

1) Elaborar y mantener estadísticas y bases de datos en las materias compe-
tencia del departamento.
2) Participar en la elaboración de estudios e informes económicos y sociales
sobre las materias competencia del departamento.
3) Otras funciones de naturaleza análoga que le sean encomendadas por sus
superiores en jerarquía.
El Área de Programación y Evaluación Estratégicas tiene las funciones

siguientes:
1) Realizar el seguimiento, analizar y valorar la acción de Gobierno, el progra-
ma y las actuaciones en los ámbitos que son competencia del departamen-
to y elaborar informes de síntesis que ayuden a realizar el seguimiento.
2) Hacer el seguimiento de los programas interdepartamentales y europeos
en los que participa el departamento.
3) Proponer y definir sistemas de indicadores estratégicos que permitan la toma

de decisiones.
4) Elaborar la memoria del departamento.
5) Otras funciones de naturaleza análoga que le sean encomendadas por sus
superiores jerárquicos.
El Observatorio de Turismo de Cataluña es el primer sistema integrado de

información, estudio, investigación y seguimiento del turismo que se crea en
Cataluña. La creación de este instrumento de gestión del conocimiento turísti-
co, adscrito a la Dirección General de Turismo, responde al objetivo de poner al
alcance de los sectores público y privado una herramienta dirigida a potenciar la
competitividad del turismo en Cataluña y a colaborar en el posicionamiento de
la marca Cataluña, de sus productos y territorios.
De esta manera, el Observatorio de Turismo de Cataluña ha sido concebido
y diseñado para llevar a cabo el seguimiento de la actividad turística y potenciar
la investigación aplicada, con el fin de apoyar la toma de decisiones y el diseño
de estrategias.
El Observatorio de Turismo de Cataluña es, además, un espacio abierto a la par-
ticipación de los diferentes agentes económicos y sociales, las administraciones públi-
cas y los centros de investigación en turismo de Cataluña. En este sentido, el
observatorio contempla varios canales para la comunicación permanente.
1) El foro de participación, colaboración e información.
2) Los grupos de trabajo específicos-
3) Los propios medios de interacción previstos en este espacio web.
El objetivo del Observatorio de Turismo de Cataluña es potenciar el conoci-

miento del turismo y establecer un marco metodológico común y de referencia
que dé respuesta a las necesidades informativas, de análisis y estudio de la acti-
vidad turística, contando con la participación de los agentes implicados.
Este objetivo se despliega asimismo en tres ejes básicos, más dos de cariz
transversal, que configuran las líneas de actuación del observatorio:
1) Ejes básicos
a) Diseño, coordinación y gestión de un sistema integral de información
estadística, estudio y seguimiento coyuntural del turismo en Cataluña,
de acuerdo con los principios de exhaustividad, estabilidad, armoniza-
ción y rigor metodológico; coordinación y establecimiento de canales
de comunicación para la unificación de criterios metodológicos con

los diferentes organismos de análisis turístico del territorio de Cataluña
y del resto del Estado.
b) Diseño, coordinación y gestión de estudios e informes de carácter estruc-
tural, a partir de la detección de carencias informativas y el afloramien-
to de temáticas emergentes, mediante la colaboración con los agentes
públicos y privados y estableciendo redes de trabajo con otros centros
de similar naturaleza.
c) Liderazgo y coordinación de la investigación aplicada al ámbito del
turismo, dirigida a las universidades catalanas y los centros de investi-
gación especializados.
2) Ejes transversales
a) Articulación de los canales y vías para la participación y la configura-
ción de un foro permanente de diálogo e interacción con los agentes del
sector y organismos públicos y privados. En este sentido, el observato-
rio está abierto a la participación de los diferentes agentes económicos
y sociales y a las administraciones públicas. Además, contempla el esta-
blecimiento de vías de comunicación con otros observatorios y organis-
mos de gestión del conocimiento e investigación en turismo del ámbi-
to europeo.
b) Gestión y difusión eficaz y eficiente de la información, estudios y, en
general, conocimiento que se derive de las actuaciones señaladas.
El Observatorio de Turismo de Cataluña cuenta con uno coordinador. De esta

manera, se convierte en la herramienta básica de apoyo y cobertura a las necesi-
dades informativas y de análisis de las diferentes áreas de la Dirección General.
A la vez, la propia Dirección General de Turismo proporciona apoyo técnico y admi-
nistrativo al observatorio.
Con respecto a su funcionamiento, el observatorio contempla varios meca-
nismos de actuación, según recoge el esquema siguiente, atendiendo a la parti-
cipación de los agentes públicos y privados que configuran el sector y, en gene-
ral, de los agentes económicos, sociales y académicos del país.
Una de las líneas principales de trabajo del observatorio consiste en la elabo-
ración de estudios e informes de cariz cuantitativo pero también con un impor-
tante componente cualitativo, que permiten el análisis a fondo de las diferentes
temáticas. En este sentido, debemos destacar que el observatorio trabaja en estrec-

ha colaboración con otras instituciones, organismos y departamentos, entre los
que cabe señalar explícitamente el Instituto de Estadística de Cataluña (IDES-
CAT).29
Estos estudios pueden ser de carácter recurrente, pero también se incluyen estu-
dios específicos, a modo de monografías. Con respecto a los estudios que en el
momento actual se plantean, hay que enumerar los siguientes:
• Análisis del gasto turístico
Disponible en <http://www.idescat.cat/economia/inec?tc=7&id=5429>.
• Cuenta satélite del turismo en Cataluña
Disponible en <http://www.gencat.cat/diue/doc/doc_25969172_1.pdf>.
• Análisis estructural de las empresas turísticas de Cataluña.
Disponible en <http://www.idescat.cat/cat/economia/ecotur.html>.
• Índices de posición competitiva del sector turístico catalán.
Disponible en <http://www.gencat.cat/economia/doc/doc_97790254_1.pdf>.
29. http://www.idescat.cat/
10. Otros organismos y entidades
Visto el volumen mundial del turismo, existen múltiples organizaciones inter-

nacionales públicas, privadas, mixtas, organizaciones gubernamentales e inter-
gubernamentales y simples asociaciones que se ocupan de algunos de los aspec-
tos de la actividad que nos ocupa.
1) AIEST
Con respecto a cifras y estadísticas de la política turística y de todo tipo de estu-

dios sobresale la Asociación Internacional de Expertos, Científicos en Turismo30
(AIEST), con sede en Suiza y que tiene secciones notables.
2) AECIT
En varios países, entre ellos España, donde se encuentra la Asociación Española

de Expertos Científicos en Turismo31 (AECIT).
3) WTTC
También destaca el World Travel & Tourism Council32 (WTTC), que agrupa cerca
de un centenar de dirigentes de empresas turísticas del más alto nivel y que tiene
como misión tareas de lobby en torno a los diferentes gobiernos del mundo para
conseguir la mayor sensibilización sobre la importancia de los viajes y el turismo,
la promoción de sinergias entre los sectores público y privado, la generación de
beneficios e igualmente la protección física, social y cultural de los turistas.
Organización fundada en el año 1970 por el dirigente de American Express Joan
Robinson III, su objetivo principal es trabajar con los gobiernos de todos los paí-
ses del mundo a fin de que sea asumido el potencial del turismo como mayor gene-
rador mundial de riqueza y ocupación. Su idea es hacer avanzar el sector hacia
una economía de mercados abiertos y competitivos. Su última publicación,
30. http://www.aiest.org/org/idt/idt_aiest.nsf/
31. http://www.aecit.org/
32. http://www.wttc.org/
Promoting and rewarding best practice in sustainable tourism, da noticia de los pre-
mios 2009 del turismo para mañana.
4) UNIÓN EUROPEA
La Unión Europea, aunque no dispone de una política turística propia, al

menos al estilo clásico y con la importancia de lo que sería, por ejemplo, la polí-
tica agrícola común, sí ha llevado a cabo múltiples actividades relacionadas con
el turismo, los transportes, etcétera. Por estadísticas destaca el EUROSTAT33 (en
inglés: Statistical Office of the European Communities), que es la oficina estadís-
tica de la Comisión Europea, creada en el año 1953, aunque no fue denomina-
da de esta manera hasta 1959, y que promueve la armonización de los métodos
estadísticos de los Estados miembros.
Para la Unión Europea, el turismo es una actividad económica importante con
un alto potencial a la hora de contribuir a una mayor ocupación y crecimiento
económico y también para el desarrollo e integración socioeconómica incluso de
zonas rurales, periféricas o subdesarrolladas. Las estadísticas en este ámbito no sólo
se utilizan para controlar políticas específicas para el turismo, sino que también
desempeñan un papel en el contexto más amplio de la política regional y del des-
arrollo sostenible. En noviembre de 1995, el Consejo de la Unión Europea adop-
tó una directiva relativa a la recogida de información estadística en el ámbito del
turismo (Directiva 95/57/CE del Consejo) con la idea de exigir a los gobiernos nacio-
nales de los Estados miembros de la Unión Europea un sistema regular de las
estadísticas de turismo específico.
La Decisión de la Comisión de diciembre de 1998 (1999/35/ CE) (disponible
en <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:L:1999:009:0023:
0047:EN:PDF>) aplica algunos aspectos de esta Directiva. Enmiendas en el 2004
(disponible en <http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=
OJ:L:2004:373:0069:0072:EN:PDF>) y en el 2006 (disponible en <http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:363:0418:0421:EN:PDF>)
se refirieron a la ampliación de la Unión Europea con Bulgaria y Rumanía, así como
a los cambios recientes en el mercado mundial para el turismo.
33. http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/eurostat/home/

5) ETC
Otra institución relacionada con el turismo en el ámbito europeo, de capital

importancia, es la European Travel Commission34 (ETC), organización sin ánimo
de lucro con sede en Bruselas. Sus miembros son las 39 organizaciones naciona-
les de turismo de Europa, incluida la propia de la Unión Europea. Aunque su
objetivo es la promoción intercontinental de Europa como destino turístico,
sobresale mucho en materia estadística y destaca la importancia de su informe
anual, aquí encontraréis el del año 200835. Recientemente, en julio del 2009, ha
publicado un informe sobre tendencias y prospectiva36.
6) OTROS
Destacamos a continuación, y a modo de ejemplos, otras organizaciones que

por su originalidad y reciente creación son una muestra de lo que se realiza en un
ámbito inmediato en relación con los estudios, las estadísticas y la preocupación
por la investigación y las nuevas tecnologías en el mundo del turismo. Nos refe-
riremos a ODIT FRANCE, INVAT.TUR, ANDALUCÍA.LAB y SEGITTUR. La men-
ción de estas organizaciones es una simple pincelada final para ilustrar posibles ten-
dencias del complejo mundo de los estudios y las estadísticas del turismo
7) ODIT FRANCE
La estructura de la Administración turística francesa combina las responsabi-

lidades centralizadas con las desconcentradas y algunas competencias descen-
tralizadas en los niveles de las colectividades territoriales (regiones, departamen-
tos, municipios y agrupaciones municipales); responde, pues, a un modelo cen-
tralizado con desconcentración de tareas, con una estructura compleja y diferentes
niveles administrativos.
El organigrama de la Administración turística en Francia lo encabeza el
Sécretariat d’État au Tourisme (SET), ente encargado de definir las líneas maestras
y la política general en materia de turismo. También tiene algunas competencias
34. http://www.etc-corporate.org/index.php
35. http://www.etccorporate.org/resources/uploads/ AnnualReport2008_WEB.pdf
36. http://www.etc-corporate.org/resources/uploads/ETC-Insights-2009Q2-web.pdf
exclusivas del Estado, como la cooperación internacional entre países en el campo

turístico.
La SET se divide en dos subdirecciones: la Subdirección General de Estrategia
y Medios y la Subdirección General de Política Turística.
En un tercer nivel jerárquico, lo que nosotros denominamos Administración
institucional, aparecen las tres misiones vinculadas a la dirección: el Servicio de
Estudios y de Ordenación Turística de la Montaña (SEATM en francés), la de
Asuntos Internacionales y Relaciones Bilaterales y la de Comunicación.
También existen, dentro de esta llamada Administración institucional, diferen-
tes organismos especializados encargados de organizar o gestionar algunas facetas
específicas del turismo francés, como la Maison de la France, ente de promoción,
el Conseil National du Tourisme, encargado de transmitir las opiniones de espe-
cialistas y profesionales por encargo de la Secretaría de Estado, la Agencia Francesa
de Ingeniería Turística (AFIT en francés), el Observatorio Nacional de Turismo
(ONT) o la Agènce Nationale pour les Cheques Vacances (ANVC), entre otros.
Actualmente, y con respecto a lo que nos interesa de estudios y estadísticas
sobre el turismo, ha adquirida mucha importancia ODIT FRANCE37, Observation,
Développement et Ingénierie Touristique.
ODIT France nació de la fusión de la Agence française de l’Ingénierie Touristique
(AFIT), del Consejo Nacional de Organizaciones de Turismo (ONT) y del Servicio
de Estudios y de Ordenación Turística de la Montaña (SEATM en francés), deci-
dida por la Comisión Interministerial de Turismo, entre septiembre del 2003 y julio
del 2004.
Las misiones de las tres organizaciones se fusionaron en lo que denominan
un GIP, groupement d’intérêt économique. ODIT France es una plataforma única de
conocimientos, estudios, análisis y asesoramiento de los agentes públicos y pri-
vados en el sector del turismo en Francia y en el extranjero. Este GIP tiene por
objetivo la mejora de la competitividad de la oferta turística francesa y de su
adaptación a las nuevas tecnologías.
El proyecto de ley de desarrollo y modernización de los servicios turísticos,
que fue aprobado por unanimidad en el Senado el 9 de abril del 2009 y ha sido
debatido en la Asamblea Nacional en junio del mismo año, crea lo que denomi-
na la ATOUT FRANCE, Agence de Développement Touristique de la France, con
los planes para asignar nuevas misiones, incluidas las del campo de la clasifica-
37. http://www.odit-france.fr/
ción del alojamiento turístico y la de llevar los registros de los operadores de via-
jes. En este sentido, la agencia seguirá para asumir las funciones de ingeniería del
turismo, la observación y la promoción económica que antes ejercía la Maison
de la France38 y ODIT France. Además, desarrollará sus actividades en el extran-
jero y en el ámbito de la formación.
Tomando la forma de un grupo de interés económico, la agencia tendrá como
objetivo ampliar la experiencia que la Administración turística francesa adquirió
sucesivamente en los años ochenta por varias agrupaciones de interés económi-
co, o Groupement d’intérêt économique (GIE) en Francia, una agrupación con per-
sonalidad jurídica que permite a sus miembros compartir algunas de sus activi-
dades con el fin de facilitar o desarrollar su actividad o para mejorar o incremen-
tar los resultados de esta actividad, y esto manteniendo su individualidad. GIE
Bienvenido a Francia pasa a ser GIE Maison de Francia en 1987 y desde 2006, pasa
a ser GIE Odit France.
Este estilo único, original y lleno de éxitos como se presenta en Francia esta
«asociación público-privada», que permite un efecto multiplicativo real de las
políticas públicas, se constituye en una marca corporativa que vive junto a la
marca de Francia.
De hecho, ODIT France, consultoría y asistencia por medio de la ingeniería,
pública y privada, ayuda a sus socios a formular sus solicitudes y proyectos.
También ayuda a sus asociados en la supervisión y ejecución de los estudios reali-
zados por estas empresas del turismo para diseñar, desarrollar o adaptar el con-
tenido de su turismo, de manera que siga siendo competitivo y éste en consonan-
cia con la demanda.
Además de una dotación del Ministerio de Turismo, el grupo obtiene sus pro-
pios recursos, cuenta con las contribuciones de sus miembros, realiza estudios en
colaboración, da asistencia con el fin de establecer proyectos, vende análisis de
datos y publicaciones y realiza seminarios técnicos y seminarios temáticos.
8) El INVAT.TUR
Uno de los objetivos del programa de la Secretaría Autonómica de Turismo de

la Comunidad Valenciana es el Plan de Innovación del Turismo Valenciano, que
tiene su mayor exponente en la puesta en marcha del INVAT.TUR, el Instituto
38. http://fr.franceguide.com/
Valenciano de Tecnologías Turísticas. Su principal objetivo es el incremento de la

competitividad del sector turístico de la Comunidad Valenciana por medio de la
investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación, lo que facilita la incorpo-
ración en las empresas turísticas de las nuevas oportunidades tecnológicas.
La Consejería de Turismo de la Generalidad Valenciana puso en marcha el
Instituto Valenciano de Tecnologías Turísticas (INVAT.TUR) el mes de septiembre
del año 2009. Este centro, con sede en Benidorm, tiene como función fomentar
la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i) entre los agentes del sec-
tor turístico de la Comunidad Valenciana con la finalidad de constituirse como
referente internacional en investigación sobre el fenómeno turístico.
El Instituto Valenciano de Tecnologías Turísticas tendrá carácter básica-
mente de investigación y transferencia tecnológica y estará relacionado con la pro-
moción del sector turístico. La infraestructura contará con varios espacios, como
aulas, un salón de actos, una biblioteca, laboratorios, una administración y des-
pachos para la investigación. El edificio dispondrá de una planta de energía foto-
voltaica que producirá la energía eléctrica necesaria para el desarrollo de la acti-
vidad e incluso podrá llegar a generar excedentes.
El centro se ha creado con la finalidad de acoger las nuevas tecnologías e
investigaciones aplicadas al sector turístico y elaborar prospecciones de futuro.
Entre las actuaciones previstas, el INVAT.TUR prestará servicios de ayuda a la
innovación mediante actividades de transferencia de tecnología, realizará proyec-
tos de I+D+i que permitan maximizar los conocimientos generados en el propio
instituto y desarrollará servicios de asesoramiento tecnológico. Todo ello con la
finalidad de fomentar la cultura de la innovación como herramienta de mejora
de la competitividad de las empresas turísticas, además de facilitar la creación de
redes de empresas innovadoras.
Con la puesta en marcha de INVAT.TUR se evidencia el impulso desde la
Consejería de las actividades de I+D+i, acciones que se corresponden con uno de
los ejes prioritarios definidos por el Plan de Competitividad del Sector Turístico de
la Comunidad Valenciana 2009-2011. De hecho, se ha llevado a cabo un diagnós-
tico, en el marco del Plan de Competitividad, cuyos resultados han permitido orien-
tar el diseño y la puesta en marcha de actuaciones y proyectos concretos de I+D+i.
Siguiendo el Plan de Competitividad del Sector Turístico39 de la Comunidad
Valenciana 2009-2011, el objetivo del INVAT.TUR será establecer la creación de
39. http://www.comunidadvalenciana.org/pdf/ Plan%20Competitividad%202009-2011.pdf

un espacio de trabajo que fomente y difunda la cultura de I+D+i y facilite la

transferencia de nuevas tecnologías entre los agentes públicos y privados que
interactúan en el sector turístico de la Comunidad Valenciana.
No obstante, Travelturisme40 es el espacio en Internet para los profesionales
y estudiosos de la actividad turística que la consejería de Turismo de la Comunidad
Valenciana pone a su disposición con el objetivo de afirmarse como un servicio
útil que contribuya a mejorar la información del sector y en el que se pueden con-
sultar varios estudios y datos de coyuntura, informes, la biblioteca digital y otros
recursos de interés.
9) ANDALUCÍA.LAB
Una de las más nuevas iniciativas en este campo es la promovida por la Junta
de Andalucía, el proyecto del laboratorio de inteligencia turística Andalucía Lab41,
que se ubicará en Marbella-Málaga con un presupuesto de 1,8 millones de euros
y que acogerá el Consulting Lab.
Los empresarios y profesionales del sector turístico andaluz cuentan, a partir

de octubre del 2009, con un centro en el que poder recibir ayuda para desarro-
llar proyectos y avanzar de la manera más competitiva posible y en el que se
atienden las demandas de los viajeros.
El consejero andaluz de Turismo, Comercio y Deporte, Luciano Alonso, ha pre-
sentado el proyecto del laboratorio de inteligencia turística Andalucía Lab, cuyos
objetivos son la creación y transferencia de conocimiento en instituciones y
empresas, la investigación de nuevas tecnologías aplicables al turismo y una tarea
de prospectiva para identificar las tendencias del mercado y los cambios que se
produzcan en la demanda.
El Consulting Lab reunirá un grupo de expertos que ofrecerán un servicio per-
sonalizado de consultoría de innovación en empresas turísticas.
Según declaraciones de Alonso, el proyecto permitirá a Andalucía:
Liderar el cambio en el turismo y marcar las líneas de la futura política del sector y expli-
40. http://travelturisme.com/
41. http://www.andalucialab.com/
có que el laboratorio de inteligencia permitirá mirar el turismo de otra manera, para

asegurar la competitividad y atender las nuevas demandas del viajero, de manera que
Andalucía se mantenga en la vanguardia.
Según las últimas informaciones de las que se dispone, los objetivos del
Andalucía Lab pasan por «transferir conocimiento experto de manera masiva al
sistema empresarial andaluz, garantizar la implementación de los resultados en
las empresas andaluzas (Departamento de I+D+i y de las pymes turísticas) y ser
referencia internacional en innovación asociada al turismo».
10) SEGITTUR
La información turística por Internet era una tarea que llevaban a cabo los ser-
vicios informáticos de Turespaña cuando se crearon las primeras webs turísticas
de los destinos. Poco a poco, sin embargo, fue conveniente no sólo dar servicios
tecnológicos a Turespaña, sino también gestionar la información turística de
ámbito español, incluida la de todas las administraciones públicas turísticas que
disponían de información de sus destinos, así como la de las empresas turísticas,
lo que les permitiría poner su oferta en un portal de España y ofrecerles servicios
de coordinación de estrategias en la comercialización. Este último servicio es un
objetivo en el que SEGITTUR está muy interesado, ya que dispone de una plata-
forma de trabajo potente para los profesionales y las empresas turísticas.
SEGITTUR se define en su web42 como: «La Sociedad Estatal de Gestión de la
Información Turística, S. A. (SEGITTUR) nace a finales del 2002 como instru-
mento de enlace entre las nuevas tecnologías y la promoción turística. La misión
de SEGITTUR es desarrollar las nuevas tecnologías relacionadas con el turismo,
así como potenciar el uso entre los actores del sector, con el objetivo de consoli-
dar la posición de liderazgo que España ocupa en el mundo como destino turís-
tico. Para ello, SEGITTUR complementa, mediante el uso de las nuevas tecnolo-
gías, la tarea de Turespaña en la promoción y comercialización del turismo espa-
ñol en el extranjero, como es el caso de la gestión del portal de turismo de
http://www.spain.info».
La Sociedad Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas,
SEGITTUR, continúa al frente de una iniciativa europea, liderada por España,
42. http://www.segittur.es/
que se denomina Eureka Tourism43, un proyecto que busca fomentar la innova-

ción tecnológica en el sector turístico, de la sostenibilidad, del ocio y de la cul-
tura, hasta el año 2012, después del Acuerdo de la Conferencia Interministerial
Eureka que se ha celebrado recientemente en Portugal.
En un futuro próximo, el objetivo de Eureka Tourism será desarrollar una
estrecha colaboración con plataformas tecnológicas de turismo, ayudar a las
empresas del sector a innovar y a permitir que sigan recibiendo fondos para
modernos proyectos de tecnología aplicada al turismo.
Desde hace dos décadas, Eureka se ha propuesto aprovechar las nuevas tec-
nologías para mejorar la competitividad europea mediante una mayor coopera-
ción científica y tecnológica de las empresas del sector turístico para conseguir
su desarrollo y consolidación.
En el verano del 2009 ha sido interesante igualmente saber que la Secretaría
de Estado del Ministerio de Industria y Turismo de España y la Sociedad Estatal
para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas, SEGITTUR, han fir-
mado un acuerdo con catorce universidades españolas de la Red Universitaria
de Posgrados de Turismo para promover la investigación científica en el sector a
través de Internet.
Gracias a este acuerdo ha nacido SICTUR, un sistema de información que
pretende dar máxima difusión al conocimiento generado por las administracio-
nes públicas, las empresas y las asociaciones, así como por los centros de inves-
tigación y las universidades, lo que coincide con una de las líneas del Plan del
Turismo Español Horizonte 2020.
11) SICTUR
Se creará mediante una página web en la que las universidades colocarán los
contenidos en materia de investigación en turismo cada vez que emprendan un
nuevo proyecto, para que sea conocido por el resto de participantes.
SEGITTUR pretende conseguir un intercambio abierto y fluido de informacio-
nes a la vez que desarrollara una base de datos articulada alrededor de cuatro
módulos: gestión de centros y grupos de investigación, administración de siste-
mas, informes y consultas y oferta científico-técnica.
43. http://www.eurekatourism.eu/
Por su parte, la Red de Universidades (Red Intur) se ha comprometido a vol-

car los contenidos sobre sus investigaciones y a desarrollar tareas de promoción
por medio de la realización de jornadas y publicaciones que refuercen la imagen
de SICTUR.
Las universidades de Oviedo, las Islas Baleares, Alicante, Gerona, Rovira i
Virgili, Zaragoza, La Laguna, Sevilla, Málaga, Santiago de Compostela, La Coruña,
Barcelona, Vigo y Valencia son los centros de la Red Intur que se han adherido a
la iniciativa.
© Editorial UOC 303 Glosario
Glosario
acogida al visitante f Más allá de las funciones de información turística al

visitante, se trata de asegurar que el visitante pueda disfrutar plenamente
de las experiencias en el destino y sea por lo tanto después su principal pro-
motor.
actividad turística f Se puede definir como el resultado de los actos particu-
lares de consumo realizados por personas fuera de su domicilio habitual que,
por diferentes motivos, visitan temporalmente lugares que ofrecen bienes
y servicios turísticos. Son igualmente actividades turísticas las que derivan
de las interrelaciones entre los turistas, los prestadores de servicios turísti-
cos y el Estado o las administraciones.
administración pública f La Administración pública puede definirse como
un conjunto de entes públicos y órganos que se enmarcan dentro del poder
ejecutivo. De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la realidad
político-administrativa española se manifiesta por medio de dos tipos de
comunidades ciudadanas, y cuentan en cada una de ellas con sus respec-
tivas administraciones públicas: comunidades territoriales y comunidades
no territoriales que no dan paso a la existencia de las públicas de carácter
territorial y de carácter no territorial.
AECIT f Asociación Española de Expertos Científicos en Turismo, constituida
en el año de 1994. Organización de carácter técnico y científico sin ánimo
de lucro. Página web: www.aecit.org.
AIEST f Asociación Internacional de Expertos Científicos en Turismo, origina-
da en Suiza en el año 1951. Sede actual Sankt Gallen, Suiza. Página web:
http://www.aiest.org
autonomía local f Se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las enti-
dades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en bene-
ficio de sus habitantes.
autoridad ambiental f Es la entidad encargada de la vigilancia, recuperación,

conservación, ordenamiento, manejo, uso y control de los residuos natu-
rales y del medio ambiente.
autoridad de turismo f Es la entidad o dependencia gubernamental, en el
orden nacional, regional o local, competente para fijar la ejecución de la
política de turismo.
balanza de pagos f Internacionalmente se la considera como el registro siste-
mático de todas las transacciones económicas efectuadas durante un cier-
to periodo, generalmente un año, entre los residentes de un país y los resi-
dentes de los otros países.
balanza de pagos y turismo f A efectos de las cuentas nacionales, el turismo
se encuentra en el sector terciario de la economía, como un conjunto de
servicios que se venden al turista. Dentro del capítulo bienes y servicios que
integra la balanza de pagos, se incluye la cuenta de viajes que comprende:
los gastos efectuados por los extranjeros que viajan por un país, como turis-
tas o negociantes o con otro motivo (crédito) y los gastos que por los mis-
mos conceptos son efectuados por los nacionales en el exterior.
cambio climático m La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático utiliza el término cambio climático sólo para referirse al
cambio por causas humanas: por cambio climático se entiende un cambio
de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que
altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabi-
lidad natural del clima observada durante periodos de tiempos compara-
bles.
CIUAT f Sigla correspondiente a la Clasificación Internacional Uniforme de las
Actividades Turísticas (OMT)
clúster m Conjunto de productos y servicios en parcelas de mercado indepen-
dientes que trabajan en un mismo segmento geográfico.
código ético mundial para el turismo m Fue adoptado por la Organización
Mundial del Turismo, OMT, en la XIII Asamblea General celebrada en
Santiago de Chile entre el 27 de septiembre y el 1 octubre de 1999.
competitividad turística f Capacidad de un destino o de una empresa para
aumentar o mantener su nivel de atracción hacia los visitantes/clientes, en
comparación con otros de características similares o sustitutivas, en un
mercado en expansión.
competitivo adj Ser competitivo es la suma de dos aspectos: ser competente
y saber competir. Ser competente es tener la capacidad necesaria para res-

ponder de manera eficaz y eficiente a las necesidades de los clientes.
Competir es la capacidad de ser mejor que los demás. Una de las variables
que nos permiten ser competitivos es la calidad.
conservación, según la IUCN (International Union for Conservation of Nature)
f La gestión de la utilización de la biosfera por parte de la humanidad, de
manera que genere el máximo beneficio sostenible a las generaciones actua-
les, manteniendo su potencial para cubrir las necesidades y aspiraciones de
las generaciones futuras.
consorcios de turismo m Los consorcios, entidades públicas con personalidad
jurídica propia previstas en el artículo 87 de la Ley 7/1985 y en el artículo
6.5 de la LlPAC, están integrados por entidades locales y otras administra-
ciones públicas para finalidades de interés común o con entidades priva-
das sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurren-
tes con los de aquéllas, son una fórmula idónea para incorporar a una
acción turística conjunta tanto a las diferentes administraciones territo-
riales implicadas como a los agentes sociales interesados.
consumo m Acto final del proceso económico que consiste en la utilización
personal y directa de los bienes y servicios productivos para satisfacer nece-
sidades humanas. Puede ser tangible (consumo de bienes) o intangible
(consumo de servicios). Consumo privado es el realizado por las familias
y las empresas. Consumo público es el realizado por el Gobierno.
consumo turístico m Gasto total de consumo efectuado por un visitante, o por
cuenta de un visitante, por y durante el viaje y su estancia en el lugar de
destino.
convenios de colaboración m Los convenios de colaboración son un instru-
mento jurídico de articulación de las administraciones públicas con com-
petencias concurrentes en materia de turismo. La importancia que tienen
estos instrumentos en la gestión del turismo resulta evidente. Radica en el
hecho de que las administraciones se comprometen, en plena igualdad y
de manera voluntaria, al cumplimiento de una serie de obligaciones deter-
minadas, posibles y lícitas, sin que ello suponga ningún tipo de alteración
en la titularidad de las competencias que ostentan aquéllas.
cooperación público-privada f En el marco de la gestión de destinos turísti-
cos, nos referimos a todas aquellas actuaciones encaminadas a que las
empresas privadas y agentes del territorio de carácter público participen en
la toma de decisiones, definición de estrategias y funcionamiento de la

actividad turística global.
cuenta satélite f Para la Organización Mundial del Turismo son extensiones
de las cuentas nacionales que permiten describir fenómenos complejos,
sin modificar la estructura general del sistema.
cuenta satélite del turismo f La Organización Mundial del Turismo la define
como un sistema de información macroeconómica que permite conocer y
dimensionar la contabilidad del turismo en la economía de un país.
Asimismo, permite identificar las actividades económicas que producen
bienes y servicios que son destinados a los turistas.
déficit comercial m Se presenta cuando los ingresos por exportaciones de
bienes son menores que los gastos por importación de bienes.
derecho turístico m Desde el punto de vista del derecho positivo, se puede defi-
nir como el conjunto de normas que regulan la actividad turística. También
como conjunto de normas jurídicas que, con motivo del turismo, regulan
los actos y relaciones que se dan entre el turista, los prestadores de servi-
cios turísticos y el Estado.
desarrollo local m Proceso reactivador de la economía y dinamizador de la socie-
dad local que, mediante el aprovechamiento de recursos endógenos exis-
tentes en una zona determinada o espacio físico, es capaz de estimular y
fomentar su crecimiento económico, creando ocupación, renta y riqueza
con el objetivo de mejorar la calidad de vida y el bienestar social de las pobla-
ciones locales.
desarrollo sostenible m En 1989 se publicó Our Common Future (Nuestro Futuro
Común), el informe elaborado por la United Nations World Commission on
Environment and Development (Comisión Mundial de Naciones Unidas
para el Medio Ambiente y el Desarrollo), conocida como la Comisión
Brundtland, por la presidencia noruega. Aunque el concepto tuvo otros
precursores, este informe puso en un primer plano el concepto de desar-
rollo sostenible, definido como un tipo de desarrollo que satisface las nece-
sidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer sus propias necesidades.
destino turístico m El lugar en el que los turistas tienen la intención de pasar
un tiempo fuera de su domicilio habitual. También es el área, lugar o zona
en el que el viajero espera encontrar una serie de actividades, atractivos y
servicios que le permitan obtener una experiencia única e inolvidable de
su estancia. En definitiva, un lugar geográfico dotado de atractivos turísti-

cos, con capacidad para producir servicios, equipado con infraestructura ade-
cuada, apto para satisfacer los deseos y las necesidades de los turistas. Debe
poseer atractivo especial para despertar el deseo de vivir una experiencia en
los visitantes, así como contar con empresas productoras de servicios para
éstos y un organismo estatal capaz de organizar la oferta, coordinar la
acción del Estado y la preservación de los atractivos que le son propios.
destinos turísticos habituales m Destinos que han llegado a una fase límite
de crecimiento y que, según la curva de Butler, si no actúan de manera
decidida, están destinados al declive, es decir, a una pérdida de su función
turística.
diagnosis f Estudio previo del área que se quiere planificar, consistente en
obtener una primera aproximación al conocimiento de la zona y su valo-
ración en términos de las grandes problemáticas que la condicionan y las
oportunidades genéricas que presenta.
DMO (organización de gestión de destinos) f Concepto más amplio al de las
oficinas o áreas de turismo. Las funciones que llevan a cabo están estrec-
hamente vinculadas a todas las áreas con las que interactúa la actividad turís-
tica: urbanismo, promoción económica, medio ambiente, servicios a las per-
sonas, innovación, etcétera.
econometría f Econometría significa medida económica y consiste en la apli-
cación de la estadística matemática a datos económicos que proporcionen
una base empírica a los modelos construidos por la economía matemática
y para obtener resultados numéricos. La econometría puede definirse como
la ciencia social en la que las herramientas de la teoría económica, las mate-
máticas y la inferencia estadística se aplican al análisis de los fenómenos
económicos. Aplicación de métodos estadísticos a datos y problemas eco-
nómicos relacionados con la macroeconomía, la microeconomía y la eco-
nomía internacional.
economía turística f Concepto relativamente nuevo aplicado al estudio de
las manifestaciones económicas del fenómeno turístico.
ecoturismo m El Instituto Interamericano de Turismo lo define como la utili-
zación del turismo como medio para obtener fondos necesarios para la
conservación de la naturaleza, la protección de recursos naturales especia-
les y la defensa del medio ambiente por medio del uso sostenible, ecológi-
camente compatible y no destructivo de hábitats y espacios naturales.
Según el profesor Franco Ferrari, de la Universidad de la Florida, el térmi-

no ecoturismo se debe al Dr. Nicolás Hetzner y apareció en la revista Ecosphere
en el año 1965 como «turismo verde» o «turismo de naturaleza». Se defi-
ne también como un modelo de desarrollo en el que los ambientes natu-
rales se planifican como parte integral de la atracción turística de una
región o de todo un país y que se relacionan abiertamente con los recur-
sos biológicos y los sectores económicos y sociales.
efecto multiplicador m Es el impacto económico causado por un cambio en
el nivel o patrón del gasto turístico y se deriva del hecho de que el valor
del gasto turístico se multiplica por algún factor estimado, con el fin de deter-
minar el impacto económico global.
encuestas f Técnica de recabar información sobre determinado tema.
estadística turística f Por extensión, la estadística turística tiene por objeto el
registro y análisis del hecho turístico como un hecho específico, conocer
la realidad del hecho o fenómeno turístico, determinar los cambios o evo-
luciones del hecho o fenómeno turístico, relacionar los hechos o fenóme-
nos del turismo con otros hechos y determinar las tendencias del hecho o
fenómeno turístico.
estrategia f Las estrategias son tanto planos para el futuro como patrones del
pasado. Los enfoques clásicos del concepto de estrategia la definen como
un proceso por el que la estrategia se abstrae del pasado para situarse men-
talmente en un estado futuro deseado y, desde esta posición, tomar todas
las decisiones necesarias en el presente que permitan alcanzar al estado en
cuestión. De esta definición se destaca el concepto de estrategia como un
plan puramente racional y formal que no se define hacia el futuro prescin-
diendo del pasado.
excursionista m/f Persona que hace excursiones. A efectos internacionales, se
define como tal al visitante que viaja a un país diferente al que vive, por
un periodo inferior a 24 horas y sin incluir pernoctación en el país visita-
do y para quien el motivo principal de su visita no es el de ejercer una acti-
vidad que se remunere en el país visitado.
flujos turísticos m Resultado cuantificado del desplazamiento temporal y
motivado de viajeros que, desde el lugar de domicilio habitual, se dirigen
a otros lugares de destino que ofrecen bienes y servicios turísticos.
geografía turística f Rama de la geografía que estudia la localización, las carac-
terísticas ambientales, la distribución de flujos turísticos, la capacidad de
carga turística, los medios de desplazamiento, los elementos de articulación

y la imagen paisajística de aquellas áreas o poblaciones que actúan o pue-
den actuar como destinos turísticos a efectos de su ordenamiento, desar-
rollo sostenible y promoción.
gestión f Conjunto de trámites o procesos que se llevan a cabo para resolver
un asunto. Proceso que desarrolla actividades productivas con la finalidad
de generar rendimientos de los factores que intervienen. Diligencia que
conduce al éxito de un negocio o satisfacción de un deseo.
gestión ambiental f Proceso orientado a resolver, mitigar o prevenir los pro-
blemas de carácter ambiental, con el propósito de conseguir un desarrollo
sostenible, entendido éste como aquel que le permite al hombre el desar-
rollo de sus potencialidades y su patrimonio biofísico y cultural y garanti-
za su permanencia en el tiempo y en el espacio.
globalización f Es la tendencia de los mercados y de las empresas a extender-
se hasta alcanzar una dimensión mundial que sobrepasa las fronteras nacio-
nales. Supone la intensificación de los procesos de intercambio internacio-
nal de bienes, servicios y flujos financieros, la integración de los mercados
nacionales de estos mismos elementos y, consecuentemente, la mayor
dependencia que los procesos mundiales o internacionales tienen sobre la
suerte y las decisiones de países particulares y de sus agentes (gobiernos,
empresas, mano de obra, inversiones, etcétera).
gobernanza f El concepto gobernanza no es nuevo. Gobernanza como concep-
to aislado es el proceso de toma de decisiones y por el que las decisiones
son implementadas o no. El término gobernanza puede ser utilizado en dife-
rentes contextos, como gobernanza corporativa, gobernanza internacio-
nal, gobernanza nacional, gobernanza local o gobernanza turística. La
gobernanza turística debe entenderse dentro de los procesos de decisión
público-privados que tienen por objeto la mejora en la gestión de los con-
flictos que de forma inevitable provoca la actividad en el destino.
información turística f Acción que en el ámbito público o privado se ejerce
para transmitir conocimientos por diferentes medios (prensa, folletos, radio,
televisión, cine, Internet, guías, etcétera) sobre los atractivos turísticos natu-
rales, culturales, folclóricos, de transporte, alojamiento, alimentación y ser-
vicios o de recreación y ocio de un país, sus regiones o sus localidades.
infraestructura turística f Término que señala los elementos básicos para el
desarrollo del turismo: vías de comunicación, aeropuertos, energía, agua pota-
ble, alcantarillado, salud, higiene, puertos, aeropuertos, terminales de trans-

portes, automóviles, talleres, señalización, estaciones de gasolina, correos,
teléfonos, etcétera. Este término también indica aquellos elementos desti-
nados a la atención de los turistas: oficinas de turismo, alojamientos, res-
taurantes, etcétera.
IPC m Índice de precios de consumo. Indicador que mide la variación de pre-
cios de una cesta de bienes y servicios representativos del consumo de los
hogares de un país. Los resultados son analizados por grupos, subgrupos y
clases de gastos, gastos básicos y niveles de ingresos.
macroeconomía f Estudia el comportamiento de la economía en conjunto y
permite medir y evaluar fenómenos globales, variaciones de precios, paro,
ciclos económicos, distribución de la riqueza y los factores de la producción,
entre otros.
marketing turístico m Conjunto de técnicas y acciones relativas a la transfe-
rencia y venta de servicios turísticos del productor al consumidor del pro-
ducto turístico. También hace referencia a la adaptación sistemática y coor-
dinada de políticas de los que emprenden negocios turísticos, públicos o
privados, sobre el plan local, regional, nacional o internacional, tendentes
a la óptima satisfacción de determinados grupos de consumidores en busca
de un beneficio suficiente. Es un proceso continuo y secuencial por el que
la dirección de las organizaciones turísticas planea, investiga y controla
las actividades diseñadas para satisfacer tanto las necesidades y deseos de
los clientes como sus propios objetivos organizacionales. Asimismo, es un
conjunto de actividades necesarias para el aprovechamiento, creación y
distribución de los bienes, productos y servicios turísticos por cualquier
entidad con el fin de ponerlo a disposición del consumidor o usuario con
la óptica filosófica de satisfacer su demanda o necesidades, como, cuando
y donde el turista lo necesite.
microeconomía f Parte de la economía que se ocupa con detalle del compor-
tamiento de las unidades de producción (empresas), de sus problemas,
organización y costes.
nivel de competitividad de una infraestructura turística m La Organización
Mundial del Turismo lo define como la agregación del nivel de atractivo
del producto y la capacidad de competir en un determinado mercado o
segmento.
nivel de renta disponible m Cantidad de dinero disponible por el consumi-
dor para gastar en bienes y servicios de ocio, como el turismo, después de

haber pagado sus necesidades básicas.
oferta turística f Conjunto de bienes intangibles (clima, cultura, paisaje, etcé-
tera) y tangibles (atractivos naturales o creados) y de servicios turísticos
(hoteles, restaurantes, recreación, etcétera) ofrecidos efectivamente al turis-
ta. Se compone del conjunto de productos, servicios y organizaciones invo-
lucrados en la experiencia turística.
operador turístico m La Organización Mundial del Turismo dice que opera-
dores turísticos son aquellos agentes que participan en la actividad turísti-
ca en calidad de intermediarios entre el consumidor final (el turista, la
demanda turística) y el producto turístico (bien o servicio, destino turísti-
co), aunque puede extender su acción intermediadora al resto de la oferta
complementaria (restaurantes, hoteles, conjunto de la oferta de alojamien-
to, etcétera).
ordenación turística f Conjunto de normas que dicta el ente público con la
finalidad de regular la actividad turística en un ámbito concreto.
patrimonio m Es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que forman
parte del patrimonio de una persona (física o jurídica). El patrimonio públi-
co es el que pertenece al Estado.
patrimonio turístico m Es el conjunto de bienes, libres en general y no apre-
ciables en dinero, perteneciente a una comunidad determinada que, por estar
en un espacio concreto, puede producir una utilidad económica al ser uti-
lizado en actividades turísticas.
patronatos de turismo m Los patronatos de turismo son organismos autóno-
mos dependientes directamente de la administración que los crea, some-
tidos al derecho público en todos sus ámbitos de actuación, y en particu-
lar en sus estatutos, que han asumido, tradicionalmente, tareas de fomen-
to y promoción turística (artículo 85.3.b, de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
de Bases del Régimen Local).
plan m Documento definido en un esquema de acción y un método de pro-
cedimiento, orientado a decidir cuál debe ser la manera más provechosa de
proceder en un futuro sobre una cuestión determinada. Incluye mapas,
representaciones gráficas y textos explicativos en los que se hacen recomen-
daciones sobre la política que hay que seguir.
plan de desarrollo de marketing m Conjunto de disposiciones adoptadas por
el Estado para elaborar programas y proyectos específicos con el fin de pro-
yectarlo como destino turístico de los recursos culturales y naturales de

una determinada zona.
plan de Dinamización Turística m Conjunto de iniciativas llevadas a cabo por
la Secretaría General de Turismo de España, vinculada a los destinos turís-
ticos emergentes, con el objetivo de acelerar su crecimiento y garantizar la
sostenibilidad. Está destinado especialmente a pequeñas ciudades que dis-
pongan de un importante patrimonio histórico y artístico, así como a aque-
llas poblaciones que tengan una gran riqueza natural y que, al mismo tiem-
po, cuenten con una mínima infraestructura de alojamiento turístico.
plan de Excelencia Turística m Serie de proyectos a cargo de la Secretaría
General de Turismo de España destinados a la recuperación y regeneración
de los destinos turísticos habituales españoles. El objetivo principal es con-
seguir la mejora de la calidad (excelencia) de los destinos turísticos espa-
ñoles, globalmente considerados, e impulsar para ello proyectos que ten-
gan importantes efectos de demostración, imitación y prestigio. Los desti-
nos objeto de este tipo de dinamización son, sobre todo, aquellas zonas
tradicionales del litoral que tienen problemas de saturación y que están más
amenazadas por el crecimiento de nuevos destinos o aquellas ciudades de
elevado valor histórico que reciben un importante volumen de turistas
pero no consiguen convertir en la misma cantidad de ingresos.
plan de marketing m Documento en el que se especifican las decisiones adop-
tadas en relación con el mercado, el producto, los canales de distribución
que se van utilizar para hacerlo llegar al consumidor, los precios en los que
se debe vender y las características generales de las actividades de promo-
ción y operación de venta que hay que desarrollar en el mercado durante
el proceso de comercialización.
plan estratégico m El plan estratégico es un instrumento de planificación que,
partiendo de la realidad inmediata y mediante la participación, la colabo-
ración y el compromiso de todos los actores interesados, diseña los objeti-
vos clave que han de ser ejecutados en los plazos previstos para alcanzar las
cotas de calidad de vida deseadas por la ciudadanía.
planeamiento m Enfoque prospectivo de la realidad actual que relaciona el pre-
sente con una situación futura y deseable, mediante la proyección de deter-
minados ejes de acción y el uso racional de los medios disponibles.
planificación f Hecho de concebir un futuro deseado y acto de poner los
medios necesarios para alcanzarlo.
planificación económica del turismo f Se considera el proceso por el que se

analiza la actividad turística de un país, región o localidad y se determinan
objetivos, acciones y metas con el fin de desarrollar e integrar en el con-
junto macroeconómico del que forma parte.
planificación estratégica f Proceso que permite a una organización ser pro-
activa en vez de reactiva en la formulación de su futuro. Toda empresa dis-
eña planes estratégicos para la consecución de sus objetivos y metas plan-
teadas, estos planes pueden ser a corto, medio y largo plazo, según la ampli-
tud y magnitud de la empresa, es decir, la medida, ya que ello implica qué
cantidad de planes y actividades debe ejecutar cada unidad operativa, ya
sea de niveles superiores o niveles inferiores. Para llegar a una conclusión
lograda después de la aplicación de una estrategia, es importante el com-
promiso de todas las partes de la empresa, lo que implica realizar un tra-
bajo en equipo muy bien coordinado.
planificación turística f Conjunto de acciones dirigidas a la canalización de
unas finalidades determinadas o a modificar el proceso de desarrollo de
un país, región o localidad para alcanzar unos objetivos determinados en
consideración con la política turística nacional, regional o local y en armo-
nía con los planes nacionales, regionales o locales de desarrollo económi-
co y social.
política económica f Se puede definir como las acciones realizadas por el
Gobierno y otros órganos del Estado para alcanzar ciertas finalidades de inter-
és general.
política turística f Acción del Estado integrada por una serie de normas orgá-
nicas, esfuerzos, tendencias y disposiciones destinada a indicar, regular,
fomentar y proteger la actividad turística en conjunción con el sector pri-
vado. También es el arte de establecer el horizonte hacia el que una comu-
nidad, región, país, bloque o cualquier grupo humano quiere dirigirse, uti-
lizando el turismo como argumento para su desarrollo. Asimismo, se con-
sidera el conjunto de decisiones en materia turística que, integradas
armoniosamente en el contexto
productividad f Monitor, Company y Porter la definen como el valor produ-
cido por una unidad de trabajo o capital. Una productividad de alta rela-
tiva es sinónimo de competitividad. Un aumento en la productividad rela-
tiva implica un incremento en la competitividad, tanto a escala de la firma
como de la región.
productividad turística f Término utilizado para referirse a la relación entre

volumen total de producción turística y uso turístico.
producto interior bruto m El PIB es el total de los ingresos (pagos a factores
productivos) generados en el proceso de producción, sumando todos los valo-
res agregados de las diferentes unidades productivas residentes de la eco-
nomía, más los derechos sobre importaciones. Es la suma de los bienes y
servicios (demanda final), disminuidos en el valor de las importaciones
CIF. La demanda final está conformada por el consumo final (hogares y admi-
nistraciones públicas), la formación bruta de capital fijo, los cambios de exis-
tencias y las exportaciones. El PIB se puede expresar en precios corrientes,
constantes y coste de los factores.
producto turístico m Formado por la integración de bienes y servicios públi-
cos (playas, paisaje, jardinería, servicios asistenciales, transporte, etcétera)
y bienes y servicios privados (alojamiento, restauración, actividades, ocio,
etcétera) que utilizados de manera conjunta son capaces de satisfacer las moti-
vaciones y expectativas de un segmento de mercado determinado.
recursos turísticos m Son aquellos bienes que por sus características natura-
les, culturales o recreativas constituyen un atractivo capaz de motivar des-
plazamientos turísticos; son bienes de dominio público o privado que tie-
nen adecuadas condiciones para la atracción y el fomento del turismo.
segmentación f Término utilizado para dividir el conjunto del mercado turís-
tico (real o potencial) en subconjuntos lo más homogéneos posible, para
la determinación y fijación de políticas, estrategias y técnicas puntuales
de promoción por parte de la empresa turística.
segmentos de demanda m Los visitantes en un destino turístico se pueden cla-
sificar según su procedencia, tipología, grupos de edad, actividades que se
pueden realizar durante la estancia, motivaciones, etcétera. Es importan-
te, por lo tanto, conocer sus expectativas para la configuración de produc-
tos y para las campañas de comunicación y promoción.
sistema de información m Se puede definir como el flujo coherente de datos
que al integrarse en áreas de desarrollo informático proporcionan el siste-
ma de comunicación de la organización y la dirección y asegura a los dife-
rentes niveles de la Administración la posibilidad de evaluar situaciones que
pueden dar apoyo a la toma de decisiones estratégicas.
sistema de información turística m Diseño, implementación y administración
de un sistema dinámico y accesible de contenidos de interés turístico que
satisfaga necesidades de información identificadas como prioritarias para

el desarrollo y el crecimiento de un espacio geoturístico determinado.
sociedades mixtas f Las sociedades mixtas están contempladas en el artículo.
85.4.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, como
«sociedad mercantil cuyo capital social sólo parcialmente pertenece a la enti-
dad local»; esta figura disfruta de una gran tradición en la gestión de los ser-
vicios locales y el turismo es uno de sus ámbitos operativos.
sociología turística f Se puede definir como la rama de la sociología que estudia
el comportamiento del ser humano durante sus viajes y sus relaciones con las
comunidades receptoras. Se estudia el comportamiento social del hombre
que durante las vacaciones cambia su papel profesional por el de turista.
sostenible adj Término que se aplica al desarrollo económico que no agota los
recursos naturales sino que permite su regeneración y conservación.
superestructura turística f Se puede definir como la organización que en los
diferentes niveles de la Administración estatal, regional o local interviene
directa o indirectamente en la planificación, fomento y control de la acti-
vidad turística.
turismo como concepto económico m El turismo es una actividad económi-
ca que, como tal, produce ingresos, genera puestos de trabajo y funciona
sobre la base de empresas dedicadas a la producción y comercialización de
servicios turísticos. El turismo como concepto económico se puede definir
como una actividad que presupone desplazamiento e implica un gasto de
renta y cuyo objetivo es conseguir la satisfacción y los servicios que se ofre-
cen por medio de una actividad productiva generada mediante una inver-
sión previa.
turismo emisor m Es el realizado por los residentes del propio país que viajan
a otro país. Se refiere a los viajeros que temporalmente y por diferentes
motivos se desplazan desde su país a otros destinos.
turismo interior m Es aquel que comprende tanto el turismo interno como el
turismo receptor.
turismo internacional m Es aquel conformado por el turismo receptor y el turis-
mo emisor.
turismo interno m Es aquel realizado por los residentes del propio país que via-
jan únicamente dentro de su mismo país. Se refiere a la utilización, por parte
de los residentes y visitantes, de los atractivos de planta turística en un
mismo país.
turismo nacional m Aquel hecho que incluye tanto el turismo interno como
el turismo emisor. A veces, y no demasiado correctamente, se refiere a la uti-
lización de los atractivos recursos turísticos (playas, parques nacionales,
museos, etcétera) y de la estructura turística o planta turística (hoteles, res-
taurantes, etcétera) por parte de los residentes de un mismo país.
turismo receptor m Es aquel que realizan los no residentes que viajan dentro
del país visitado.
turismo responsable m Es aquel que tiene como base de su crecimiento las con-
diciones de la Declaración aprobada en Ciudad del Cabo en el 2004, es
decir, que minimice los impactos negativos económicos, medioambienta-
les y sociales; genere beneficio económico a las comunidades locales y
mejore sus condiciones de vida, laborales, etcétera; implique a la población
residente en la toma de decisiones; contribuya a la conservación y mejora
del patrimonio natural y cultural; aporte experiencias más satisfactorias a
los turistas mediante el acercamiento a la cultural local; permita el acceso
a personas con minusvalías, y apueste por el respeto entre los visitantes y
la comunidad de acogida, fomentando la confianza y el orgullo local.
turismo sostenible m La Organización Mundial del Turismo (OMT) lo define
como aquel que tiene en cuenta las necesidades de los turistas actuales y
de las comunidades receptoras, mientras protege y promueve oportunida-
des para el futuro. Su propósito es liderar el manejo de todos los recursos,
de tal manera que las necesidades económicas, sociales y estéticas se pue-
dan cumplir, a la vez que mantiene la integridad cultural, los procesos
esenciales ecológicos y la diversidad biológica y conserva los sistemas de vida.
turista a efectos estadísticos m Para finalidades estadísticas el turista se defi-
ne como aquella persona que viaja a un país diferente a aquel en el que tiene
su domicilio habitual, que efectúa una estancia de al menos una noche, pero
no superior a un año, y cuyo motivo principal para viajar no es el de ejer-
cer una actividad que se remunere en el país visitado.
valor añadido m Es el mayor valor creado en el proceso de producción por efec-
to de la combinación de factores. Se obtiene como diferencia entre el valor
de la producción bruta y los consumos intermedios utilizados. Es la dife-
rencia entre los elementos básicos del contrato formal y la totalidad de
beneficios y servicios de los que disfruta el cliente.
ventajas competitivas f La Organización Mundial del Turismo, OMT, señala
que las ventajas competitivas vienen determinadas por aquellos elementos
incorporados (valor añadido) al destino turístico, la educación y forma-

ciones específicas para la actividad turística, una mejora de los canales de
información del destino, innovaciones, etcétera.
zonas turísticas f Son las extensiones de territorio que para contener un poten-
cial de recursos turísticos se deben someter a especiales medidas de protec-
ción y a un planeamiento integrado que ordene su desarrollo.
© Editorial UOC 319 Bibliografía
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GESTION TURISMO:Maquetación 1 24/03/10 11:27 Página 1

Diseño de la colección: Editorial UOC

Primera edición en lengua castellana: abril 2010

© Ramon Arcarons i Simon, Josep Capellà i Hereu, Francesc González Reverté,

© Imagen de la cubierta: Istockphoto

Realización editorial: Carrera edició, S.L.

Oriol Miralbell Izard (coordinador y autor)

Ramon Arcarons i Simon

Josep Capellà i Hereu

Francesc González Reverté

© Editorial UOC 6 Gestión pública del turismo

Josep Maria Pallàs i de Pineda

© Editorial UOC 7 Índice

Capítulo I. Introducción a la gestión pública del turismo

1. La misión de la Administración pública ............................... 19

Capítulo II. Órganos de Administración turística

1. Las relaciones e interrelaciones del fenómeno turístico

© Editorial UOC 8 Gestión pública del turismo

2. Precedentes de la organización administrativa del turismo . . . . . . . . 76

Capítulo III. Planificación turística de la Administración

1. Gobernanza e intervención del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

© Editorial UOC 9 Índice

3. El plan de desarrollo turístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Capítulo IV. Instrumentos de gestión turística de la Administración

1. Turismo, desarrollo local y el papel de las administraciones

© Editorial UOC 10 Gestión pública del turismo

3.4. Fórmulas de financiación de las entidades

Capítulo V. Cifras y estadísticas de la política turística

1. La necesidad de disponer de información sobre

Glosario ......................................................................... 303

Bibliografía por capítulos

© Editorial UOC 11 Presentación

© Editorial UOC 12 Gestión pública del turismo

Los responsables de esta coordinación, de estas políticas y del encargo y eje-

© Editorial UOC 13 Presentación

la consultoría, han podido estudiar, conocer y divulgar las diferentes áreas de

© Editorial UOC 14 Gestión pública del turismo

citación profesional y de las condiciones de trabajo, para la identificación de

© Editorial UOC 15 Presentación

© Editorial UOC 17 Introducción

El turismo es una de las actividades económicas que más ha crecido en el

© Editorial UOC 18 Gestión pública del turismo

márgenes de sostenibilidad ambiental, social, económica y cultural, y fomentar

© Editorial UOC 19 Introducción a la gestión pública de turismo

Introducción a la gestión pública del turismo

Francesc González Reverté

1. La misión de la Administración pública

1.1. Modelos administrativos

La puesta en marcha de organismos supranacionales, como por ejemplo la

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los orientados a la cesión de competencias a la Administración subsidiaria. No en

1.1.1. Iniciar la Administración turística

La puesta en marcha de un destino turístico requiere, por parte de la

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tos turísticos necesarios para el funcionamiento de la actividad turística, como en

1.1.2. Órganos de política turística

La figura de la Administración encargada de la gestión pública del turismo

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que sus propuestas en ámbitos como el control y el fomento o la planifi-

Figura 1. Estructura de los órganos de política turística

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1.2. Ordenación. Tipos y ámbitos de actuación

Del mismo modo que se tiende hacia la creación de institutos encargados

1.2.1. Las Leyes Generales de Turismo