RELAŢIA DINTRE

DREPTUL ADMINISTRATIV INTERN

ŞI DREPTUL UNIUNII EUROPENE
ÎN MATERIA EXCEPŢIEI
DE NELEGALITATE

Anton TRĂILESCU
Alin TRĂILESCU

Anton TRĂILESCU
Prof. univ dr., Facultatea de Drept, Universitatea
de Vest din Timişoara, Timişoara, România
Tel.: 0040-723-572.666
E-mail: cabinet@avocattrailescu.ro

Consistency Between the Romanian

Alin TRĂILESCU
Administrative Law and the EU Law
Lect. univ. dr., Facultatea de Drept, Universitatea
Regarding the Plea of Illegality
de Vest din Timişoara, Timişoara, România
Tel.: 0040-722-552.146
Abstract
E-mail: cabinet@avocattrailescu.ro
This study attempts to analyze the consistency
between the Romanian administrative law and the
EU law concerning the plea of illegality as regulat-
ed by the Law no. 554/2004 on the administrative
contentious procedure. The authors concluded that
this law is fully harmonized with the Treaty on the
Functioning of the European Union and, therefore,
the parties involved in the litigation proceedings may
invoke as means of defense both the plea of ille-
gality, regarding the individual administrative acts,
and the plea of unenforceability, concerning the
regulatory administrative acts.
Keywords: individual administrative acts, reg- Revista Transilvană
ulatory administrative acts, plea of illegality, plea of de Ştiinţe Administrative
unenforceability, European Union law. 2 (39) / 2016, pp. 219-226

219
1. Noțiunea excepției de nelegalitate și sediul reglementării acesteia în dreptul intern
Excepția de nelegalitate a fost definită în doctrină ca fiind „un mijloc de apărare prin
care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea
actului de drept administrativ, una din părți, amenințată să i se aplice un asemenea
act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la
soluționarea speței” (Drăganu, 1959, p. 260).
Având ca reper această accepțiune doctrinară a noțiunii juridice în discuție, legiui-
torul român a reglementat expres, în art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, instituția excepției de nelegalitate prevăzând, în alin. (1) al acestui articol de
lege, că „legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data
emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție,
din oficiu sau la cererea părții interesate”.
Potrivit legii, excepția de nelegalitate reprezintă o chestiune procedurală prealabilă
(Trăilescu și Trăilescu, 2014, p. 60) care poate fi invocată în orice litigiu judecătoresc,
indiferent de natura acestuia (civilă, penală sau chiar de contencios administrativ, dacă
actul administrativ denunțat nu este exceptat de la controlul judecătoresc pe calea
contenciosului administrativ1).
Această concluzie privind sfera litigiilor în care poate fi invocată excepția de ne-
legalitate se desprinde din art. 4 alin. (2)2 din Legea nr. 554/2004 care prevede că este
competentă să soluționeze această excepție instanța „investită cu fondul litigiului și în
fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate”, fără a face vreo distincție în funcție
de natura litigiului.
Același art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează, în alin. (2) și alin. (3)3, obiectul
excepției de nelegalitate, respectiv categoria actelor administrative care pot fi contestate
pe calea indirectă a controlului judecătoresc, precum și procedura care trebuie urmată
în acest caz.
Întrucât această instituție juridică a fost amplu analizată în doctrină, înțelegem să
ne limităm studiul nostru la identificarea și decelarea asemănărilor și, respectiv, de-
osebirilor între reglementarea internă și dreptul Uniunii Europene privind controlul

1 În legătură cu actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului

administrativ, a se vedea art. 5 din Legea nr. 554/2004.
2 Conținutul integral al art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este următorul: „Instanța învestită cu
fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul
administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să
se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va
pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin
încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul”.
3 Alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 are următorul conținut: „În cazul în care a constatat
nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată
excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost
constatată”.

220
indirect de legalitate a actelor autorităților și instituțiilor publice, sub cele două aspecte
pe care le considerăm esențiale și definitorii pentru acest tip de control judecătoresc:
categoria actelor administrative care fac obiectul acestuia și procedura judecătorească.
De asemenea, ne propunem ca în cadrul acestui studiu să avansăm soluții pe baza
legislației în vigoare, dar și propuneri de lege ferenda pentru armonizarea dreptului
intern cu dreptul Uniunii Europene în ce privește controlul judecătoresc indirect al
actelor administrative, așa cum mai este denumită în doctrină excepția de nelegalitate
(Trăilescu, 2010, p. 369).

2. Sediul reglementării controlului de legalitate în dreptul Uniunii Europene

Controlul de legalitate a actelor instituțiilor Uniunii Europene este reglementat de
Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (a cărui denumire o vom folosi, în
continuare, uneori, abreviat „Tratat”).
Astfel, controlul direct de legalitate (în conformitate cu tratatele) a acestor acte este
consacrat de art. 263 din Tratat care, în primul paragraf, prevede: „Curtea de Justiție
a Uniunii Europene controlează legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului,
ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările și avizele, și a
actelor Parlamentului European și ale Consiliului European menite să producă efecte
juridice față de terți. Aceasta controlează, de asemenea, legalitatea actelor organelor,
oficiilor sau agențiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice față de terți”.
Controlul indirect de legalitate a acestor acte este reglementat de art. 277 din Tratat
care dispune că: ,,Sub rezerva expirării termenului prevăzut la articolul 263 al șaselea
paragraf4, în cazul unui litigiu privind un act cu caracter general adoptat de o instituție,
un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii, orice parte se poate prevala de motivele
de drept prevăzute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca în fața Curții de
Justiție a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestui act”.
Astfel, comparând reglementarea internă (art. 4 din Legea contenciosului adminis-
trativ nr. 554/2004) cu reglementarea europeană (art. 277 din Tratatul privind Funcțio-
narea Uniunii Europene), putem concluziona că cele două instituții juridice, respectiv
„excepția de nelegalitate” reglementată expres în dreptul român și „inaplicabilitatea”
actelor instituțiilor Uniunii Europene reglementată expres în dreptul Uniunii Euro-
pene, constituie forme ale controlului judecătoresc indirect și urmăresc același scop,
respectiv înlăturarea din soluționarea unui litigiu de fond a actelor de putere nelegale,
însă, prin obiectul lor, cele două instituții juridice se deosebesc, întrucât excepția de
nelegalitate are ca obiect actele de autoritate individuale, iar inaplicabilitatea privește
actele normative.

4 Acest text din Tratat prevede termenul de 2 luni de la data publicării, comunicării sau luării la
cunoștință pe altă cale de actul autorităților sau instituțiilor Uniunii Euroepene.

221
3. Compatibilitatea dreptului administrativ intern cu dreptul Uniunii Europene
în ce privește sfera actelor supuse controlului indirect de legalitate
Ab initio, precizăm că, în dreptul Uniunii Europene, unele dintre actele supuse con-
trolului de legalitate au natură legislativă5 iar altele au natură administrativă (Muntean,
2013, pp. 77-82), spre deosebire de actele supuse controlului de legalitate potrivit Legii
nr. 554/2004, care sunt exclusiv acte administrative.
Prin urmare, analiza comparativă a „excepției de nelegalitate” în dreptul intern și a
„inaplicabilității actelor cu caracter general” în dreptul Uniunii Europene se limitează la
actele administrative, care pot avea atât caracter normativ cât și individual, excluzând
actele legislative care au numai caracter normativ și un alt regim juridic în ce privește
controlul lor judecătoresc în dreptul intern6.
Pornind de la această premisă a studiului nostru, ne propunem să clarificăm mai
întâi sfera de cuprindere a obiectului excepției de nelegalitate raportat la caracterul in-
dividual sau normativ al actelor administrative de autoritate care pot fi supuse acestui
tip de control judecătoresc și dacă există compatibilitate între această instituție juridică
și inaplicabilitatea actelor cu caracter general ale instituțiilor Uniunii Europene.
În ce privește aceste aspecte, în doctrina și jurisprudența noastră au existat (și încă
există) controverse (Dornean Păunescu, 2015, p. 147) generate de aparenta contradicție
între art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 care prevede că „Actele administrative cu
caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate” și art. 277 din Tratat
care dispune că orice parte poate invoca în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene
inaplicabilitatea unui act cu caracter general adoptat de o instituție, un organ, un oficiu
sau o agenție a Uniunii.
Astfel, unii autori (Dornean Păunescu, 2015, p. 147) consideră că, potrivit art. 4
alin. (1) și alin. (4) din Legea nr. 554/2004, obiectul excepției de nelegalitate îl consti-
tuie numai actele administrative de autoritate cu caracter individual, fără ca această
reglementare internă să contravină dreptului Uniunii Europene, întrucât, potrivit art.
4 alin. (4), ultima parte, coroborat cu art. 7 alin. (1^1) din aceeași lege, controlul actelor
administrative normative pe calea acțiunii directe în anulare este imprescriptibil (în
timp ce, potrivit art. 263 paragraful 67 din Tratat, controlul actelor cu caracter general
ale instituțiilor Uniunii Europene este limitat în timp, fapt ce justifică și existența unui
control de legalitate indirect al acestor acte).

5 Astfel, art. 263 primul paragraf, prima parte din Tratat reglementează competența Curții de Jus-
tiție a Uniunii Europene de a verifica, în primul rând, legalitatea actelor legislative ale organelor
și instituțiilor Uniunii.
6 Astfel, în dreptul intern, legile și ordonanțele guvernului sunt supuse controlului de constituți-
onalitate prevăzut de art. 146 lit. a) și d) din Constituția României din anul 1991, republicată în
anul 2003.
7 Acest text din Tratat are următorul conținut: „Acțiunile prevăzute de prezentul articol trebuie
formulate în termen de două luni, după caz, de la publicarea actului, de la notificarea acestuia
reclamantului sau, în lipsă, de la data la care reclamantul a luat cunoștință de actul respectiv”.

222
 Într-o altă opinie (Dornean Păunescu, 2015, p. 147) însușită și de Înalta Curte de
Casație și Justiție (Bîrsan și Georgescu, 2007, pp. 34-35) s-a considerat, dimpotrivă, că
potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, interpretat prin prisma dreptului Uniunii Eu-
ropene, pot face obiectul excepției de nelegalitate și actele administrative normative.
În ce ne privește, considerăm, pe de o parte, că, de lege lata, prima opinie are suport
în dreptul intern, iar, pe de altă parte, soluția propusă nu contravine dreptului Uniunii
Europene atât timp cât art. 277 din Tratat reglementează doar în subsidiar controlul
de legalitate indirect al actelor cu caracter general ale instituțiilor Uniunii Europene,
adică sub rezerva expirării termenului pentru controlul direct al acestor acte, în timp ce
potrivit art. 4 alin. 4, ultima parte, coroborat cu art. 7 alin. 1^1 din Legea nr. 554/2004,
actele administrative normative interne pot fi atacate oricând pe calea acțiunii directe
în contenciosul administrativ. Cu alte cuvinte, nu se poate imputa dreptului intern că
este mai puțin permisiv în ce privește apărarea drepturilor și intereselor legitime ale
cetățenilor lezați în depturile lor prin actele administrative normative nelegale, atât
timp cât aceste acte pot fi atacate oricând la instanțele de contencios administrativ pe
calea acțiunii directe în anulare.
Cu toate acestea, pentru o mai eficientă apărare a drepturilor cetățenilor ar fi reco-
mandabil ca și legistația noastră să prevadă, în mod expres, similar dreptului Uniunii
Europene, că partea interesată ar putea invoca inaplicabilitatea actelor administrative
normative (considerate ilegale) în cadrul litigiului în care acestea sunt incidente, fără
a fi necesară angajarea unui nou proces pentru anularea actelor respective, iar, până la
modificarea, în acest sens, a legii interne, trebuie făcută aplicarea principiului priorității8
dreptului Uniunii Europene cu privire la aceste acte.
Sintetizând, excepția de nelegalitate a actelor administrative individuale, recunoscu-
tă expres în dreptul intern și având ca scop apărarea drepturilor și intereselor legitime
ale cetățenilor în raporturile cu autoritățile publice, nu contravine dreptului Uniunii
Europene, ci reprezintă, ca și inaplicabilitatea actelor administrative normative, o apli-
cație particulară a principiului legalității în activitatea autorităților publice.
Astfel, deși, atât în dreptul intern, cât și în dreptul Uniunii Europene, actele auto-
rităților (instituțiilor) publice pot fi atacate pe cale directă, indiferent de caracterul lor
individual sau normativ, excepția de nelegalitate a actelor administrative individuale și,
respectiv, inaplicabilitea actelor administrative normative (cu caracte general) reprezin-
tă garanții procesuale suplimentare pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime
ale cetățenilor față de eventuale ilegalități ale autorităților și instituțiilor publice.

8 Acest principiu este reglementat de art. 148 alin. (2) din Constituția României care are următorul
conținut: „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, pre-
cum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile
contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare”.

223
4. Reguli procedurale ale controlului judecătoresc indirect
în dreptul administrativ intern și dreptul Uniunii Europene
Sub aspect procedural, ne vom referi la câteva reguli esențiale care guvernează
această formă de control a legalității actelor administrative emise de autoritățile nați-
onale și, respectiv, instituțiile Uniunii Europene.
a) Astfel, în dreptul intern, titularul excepției de nelegalitate este acea parte dintr-un
litigiu, indiferent de obiectul și natura acestuia, care solicită înlăturarea din soluționarea
litigiului a unui act administrativ individual nelegal invocat de partea adversă.
În schimb, inaplicabilitatea poate fi invocată într-un litigiu generat de punerea în
executare a unui act cu caracter general (normativ) al instituțiilor Uniunii Europene,
care contravine Tratelor9 Uniunii, partea litigantă interesată solicitând să nu i se aplice
acel act.
Sub un alt aspect, precizăm că, atât excepția de nelegalitate în dreptul intern, cât
și inaplicabilitatea actelor cu caracter general ale instituțiilor Uniunii Europene, pot
fi invocate și de instanță din oficiu, aceasta având un rol activ în aprecierea legalității
actelor administrative care au legătură cu soluționarea litigiului de fond.
În sfârșit, o altă compatibilitate între cele două instituții juridice constă în aceea
că, atât în dreptul intern, cât și în dreptul Uniunii Europene, autoritatea sau instituția
publică, parte în litigiul de fond, nu poate contesta legalitatea propriului act adminis-
trativ incident în cauză, întrucât aceasta are posibilitatea abrogării actului normativ sau,
după caz, a revocării actului individual, desigur cu respectarea principiului securității
juridice10.
b) În ce privește termenul în care poate fi invocată excepția de nelegalitate, putem
afirma că dreptul intern este compatibil cu dreptul Uniunii Europene, întrucât această
excepție este imprescriptibilă ca și invocarea inaplicabilității actelor juridice ale insti-
tuțiilor Uniunii Europene.
Totuși, așa cum arătat, art. 277 din Tratat prevede expres că inaplicabilitatea actelor
instituțiilor Uniunii Europene poate fi invocată „sub rezerva expirării termenului prevă-

9 Avem în vedere cele două tratate: Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul privind
Funcționarea Uniunii Europene.
10 Acest principiu este consacrat atât în dreptul intern, cât și în dreptul Uniunii Europene. Astfel,
art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevede că „Autoritatea publică emitentă a unui act admi-
nistrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu
mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii
acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asu-
pra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra
efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data
emiterii actului”. De asemenea, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că principiile
securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie să fie respectate de instituțiile Uniunii
Europene, dar și de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite prin direc-
tivele Uniunii (Hotărârea Radu Florin Salomie și Nicolae Vasile Oltean, C-183/14, pct. 30).

224
zut la articolul 263 al șaselea paragraf11”, care se referă la termenul pentru promovarea
acțiunii în anularea acestor acte.
Întrucât în dreptul intern nu există o prevedere similară, art. 4 din Legea nr. 554/2004
trebuie interpretat în acord cu art. 277 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Eu-
ropene, în sensul că persoana lezată (în dreptul sau interesul său legitim) printr-un act
administrativ nu are drept de opțiune între acțiunea în anulare a acelui act (controlul
judecătoresc direct) în cadrul termenului12 prevăzut de lege în acest sens, și excepția
de nelegalitate (controlul judecătoresc indirect) care este imprescriptibilă.
În același context al dreptului Uniunii Europene, considerăm că excepția de nelegali-
tate poate fi invocată numai în situația în care persoana în cauză nu a avut posibilitatea
atacării actului pe calea acțiunii în anulare, întrucât actul, fiind emis în favoarea unui
terț, nu i-a fost comunicat, iar beneficiarul actului, devenind parte în litigiu, înțelege
să se prevaleze de acel act.
c) Efectele excepției de nelegalitate, în cazul admiterii acesteia de către instanța de
judecată, sunt similare inaplicabilității actelor instituțiilor Uniunii Europene potrivit art.
277 din Tratat, în sensul că actele în cauză vor fi înlăturate din soluționarea fondului
litigiului în care au fost invocate.
În dreptul intern, acest efect al admiterii excepției de nelegalitate este prevăzut ex-
pres de lege numai în cazul actelor administrative individuale, dat fiind faptul că, de
lege lata, actele administrative normative nu pot fi supuse excepției de nelegalitate. Cu
toate acestea, așa cum am arătat, și în dreptul intern actele administrative normative
nelegale pot fi înlăturate din soluționarea fondului unui litigiu, în baza principiului
priorității dreptului Uniunii Europene, care prevede inaplicabilitatea acestor acte ne-
legale, precum și a principiului legalității, potrivit căruia actele administrative trebuie
adoptate în temeiul și pentru executarea legii. În același sens, așa cum s-a arătat în
doctrină (Trăilescu și Trăilescu, 2011, p. 167; Bogasiu, 2015, pp. 172-173), contrarieta-
tea dintre actele administrative normative cu forță juridică diferită, incidente într-un
litigiu, trebuie rezolvată potrivit principiului ierarhiei normelor juridice ca expresie a
principiului legalității.
În concluzie, în dreptul intern, inaplicabilitatea actelor administrative normative nu
are ca temei legal art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează expres doar excepția
de nelegalitate a actelor administrative individuale, ci are ca suport juridic principiul
legalității și al priorității dreptului Uniunii Europene.

11 Conținutul acestui text din Tratat este reprodus supra (nota de subsol nr. 8).
12 Acest termen este prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 554/2004 potrivit căruia
cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen
de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, de la data
expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile împotriva actului în cauză.

225
Bibliografie:
1. Bîrsan, G.V. și Georgescu, B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată,
București: Hamangiu, 2007.
2. Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ comentată și adnotată, ediția a III-a, revăzută
și adăugită, București: Universul Juridic, 2015.
3. Constituția României din anul 1991, republicată în anul 2003 în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
4. Dornean Păunescu, R.L., „Discuții referitoare la unele controverse doctrinare și juris-
prudențiale privind actele administrative care fac obiectul excepției de nelegalitate”,
2015, Dreptul, nr. 11, pp. 147-159.
5. Drăganu, T., Actele de drept administrativ, București: Editura Științifică, 1959.
6. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al Ro-
mâniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.
7. Muntean, A., Formele controlului de legalitate în dreptul Uniunii Europene. Proiecții în dreptul
român, București: Universul Juridic, 2013.
8. Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene C 326 din 26.10.2012.
9. Trăilescu, A. și Trăilescu, A.A., „Unele controverse în domeniul excepției de nelegali-
tate în lumina Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ”, 2011, Dreptul, nr. 6,
pp. 167-175.
10. Trăilescu, A. și Trăilescu, A.A., Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații,
ediția a 2-a, București: C.H. Beck, 2014.
11. Trăilescu, A., Drept administrativ, ediția a 4-a, București: C.H. Beck, 2010.

226