Tesis Maestría en Regulación

UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
ESCUELA DE ECONOMIA
MAESTRIA DE ECONOMIA DE LA REGULACION
TALLER FINAL DE GRADUACION:

Principales características del proceso de cambio en la regulación de las
telecomunicaciones en Guatemala y Honduras:
Advertencias para Costa Rica
Licda. Ana Karina Zeledón L.

Ing. Roberto Alfaro Toribio
Enero 2000
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TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCION página 2
I. MARCO DE REFERENCIA 4
II. PAUTAS PARA LA REGULACION DE LAS TELECOMUNICACIONES 10

A. Instrumentos básicos para la regulación de las telecomunicaciones 10
B. Entre el Monopolio y la Competencia 16
C. El Servicio Universal 21
D. ¿Reglamentación o Desreglamentación? 23
III. ANALISIS DE LOS MARCOS REGULATORIOS

DE GUATEMALA Y HONDURAS 26
A. GUATEMALA 26
a. Principios generales 26
b. El ente regulador 28
c. El mercado de las telecomunicaciones 33
d. Régimen sancionatorio 37
e. Servicio universal y derechos de los usuarios 38
B. HONDURAS 39
IV. PROYECTO DE NUEVA REGULACION DE LAS TELECOMUNICACIONES

DE COSTA RICA 49
d. Disposiciones contenidas en la actual Ley de la ARESEP 68
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 70
BIBLIOGRAFIA 74
ANEXO 76
2
3
INTRODUCCION
El final del siglo XX se caracterizó por la transformación de las actividades y roles del Estado. En
muchos negocios en los cuales en algún momento el Estado fue empresario, dejó de serlo para convertirse
en regulador y aun, en muchos casos, un mero espectador.
Uno de los mercados que más han experimentado esa transformación fue el de las
telecomunicaciones. Ha sido un fenómeno mundial que, apoyado en un incensante desarrollo tecnológico,
ha hecho desaparecer monopolios y a la vez ha enarbolado la divisa de la competencia como medio para
satisfacer las necesidades de los usuarios.
Centroamérica también se involucró en la vorágine de la transformación y la apertura del sector de

las telecomunicaciones. Costa Rica, por su parte, ha hecho tímidos intentos que si bien es cierto aún no han
visto frutos, por lo menos poco a poco han hecho calar en la mentalidad colectiva que algo debe hacerse
para “modernizar” el sector de las telecomunicaciones.
En esta coyuntura, se hace necesario conocer cuáles han sido las reformas realizadas por
Centroamérica, sus aciertos y sus debilidades. Estos procesos pueden servir de ejemplo o de advertencia
para Costa Rica; por ello, el presente trabajo tiene como objetivo analizar y comparar los nuevos sistemas de
Guatemala y Honduras y el proyecto de ley de regulación de las telecomunicaciones costarricenses.
El análisis se hará a la luz de las recomendaciones contenidas en el Libro Azul de la Unión

Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y de nuestra experiencia en el campo de la regulación y
fiscalización de las telecomunicaciones. A partir de ese estudio, estableceremos las recomendaciones que
consideremos pertinentes para una mejoría del sistema regulatorio de las telecomunicaciones que
actualmente se discute en la Asamblea Legislativa costarricense.
Es importante señalar que en la elaboración de este trabajo topamos con la carestía de datos de
Guatemala y Honduras que permitieran valorar el impacto de las reformas de sus sistemas y compararlos
con los resultados de la gestión del Instituto Costarricense de Electricidad. La falta de información proviene
de que en Guatemala y Honduras los nuevos sistemas son aún muy jóvenes y no han permitido generar
estadísticas confiables. Esta ha sido una limitación considerable que invita a hacer análisis futuros.
I. MARCO DE REFERENCIA
3
4
Durante la década de los ochentas en diversas partes del mundo y por distintos motivos,
muchos de los servicios que brindaba el Estado iniciaron un proceso de cambio hacia nuevas
modalidades de prestación: gestión privada, concesiones, autorizaciones. El mundo inició el camino
hacia un nuevo paradigma: el Estado dejó de ser empresario para ceder espacio a la iniciativa privada
en diferentes ámbitos de la vida económica de las naciones incluyendo los servicios públicos.
Esta transformación de las funciones estatales y su contraparte en el sector privado ha recibido

diferentes nombres. Se le ha llamado “privatización”, “despublificación”, “liberalización”,
“desmonopolización”, “desregulación” y últimamente hasta “re-regulación”. Los términos no siempre
se han usado con un sentido exacto tanto en el ámbito académico como en el político, situación que
dificulta su análisis, especialmente cuando el uso de un determinado vocablo, como por ejemplo
“privatización”, tiende a generar resquemores y discusiones ideológicas que oscurecen el análisis
técnico.
Al observar la transformación de la regulación de las telecomunicaciones en Guatemala y

Honduras con miras a analizar el proceso costarricense, el analista se topa con el problema de que a un
mismo fenómeno se le llame de diferentes maneras e incluso que se evite llamar de cierta forma a un
cambio propuesto para así evitar las complicaciones políticas que pueda arrastrar. Por ello, en este
estudio hemos incluido este primer capítulo que hemos llamado “marco teórico”. Nuestra intención es
doble. Por un lado deseamos definir el significado que le daremos a ciertas palabras en este trabajo.
Por el otro, nos interesa hacer un ligero recuento del tránsito que han recorrido algunas figuras del
campo de la regulación, cómo se han ido introduciendo nuevos mecanismos de acción estatal en el
campo de la regulación de los servicios públicos y por qué. Creemos que un análisis de tal naturaleza
previo al estudio de las telecomunicaciones en los países escogidos, permitirá una mayor comprensión
y sobre todo nos permitirá “hablar un mismo idioma.”
El concepto mismo de “servicio público” tampoco es unívoco, sin embargo, todas las
definiciones tienen como elemento común la idea de que los servicios públicos son actividades
económicas que revisten una necesidad imprescindible para la sociedad. En Argentina, por ejemplo, se
le agrega a esta idea el que tales actividades sean desarrolladas monopólicamente. (Véase CICERO).
En Costa Rica, ésa no es una condición necesaria, y basta con que el legislador declare que una
actividad es de ”servicio público” para que así sea considerada. En todo caso, en este trabajo
utilizaremos el concepto elaborado por SARMIENTO GARCIA y otros:
“La existencia de un servicio público está dada por: 1) la satisfacción del interés general, como “fin”
determinante de la creación del servicio, 2) la decisión de la autoridad pública en el sentido de asumir
4
5
la satisfacción de la respectiva necesidad general, en forma directa o indirecta, y, según nuestro

criterio, 3) un régimen jurídico predominantemente de derecho público. En cuanto a este último
requisito, el régimen jurídico del servicio público puede implicar también normas de derecho privado,
según las necesidades a satisfacer así lo requieran.”(SARMIENTO GARCIA, p. 15)
La “regulación”, entendida aquí como el “conjunto de reglas generales o de acciones

específicas, impuestas por la autoridad o por una agencia administrativa, que interfieren directamente
el mecanismo de asignación de recursos en el mercado o indirectamente alterando las decisiones de
demanda y oferta de los consumidores y las empresas ” (RODRIGUEZ, p.448), se ha justificado con
base en la existencia de externalidades –positivas y negativas -, la tendencia a la concentración del
poder de mercado en algunas industrias y los problemas de información entre consumidores y firmas.
Por ello, se afirma que la regulación “es un concepto legal con raíces político-económicas que derivan
de la tensión filosófica entre dos extremos de la organización económica: el mercado y el interés
público. En el primero, se parte de la base de la libertad con restricciones muy limitadas para
perseguir el propio interés. En el segundo, el Estado trata de fomentar comportamientos que
teóricamente no tendrían lugar sin intervención. En este contexto, la regulación es una directiva cuyo
objeto predicado es la protección del interés público a través de normas de derecho público que el
Estado aplica en forma coercitiva y centralizada.” (SOLANES, p. 3)
Así, la regulación conlleva la imposición de directivas, estándares y normas sancionadas por

la autoridad gubernamental que le permiten modificar o aún corregir el funcionamiento del mercado
privado, con miras a alcanzar determinados objetivos económicos y sociales. Las modalidades de
regulaciones incluyen las relativas a precios, variables que definen la entrada y salida de las empresas
en un mercado, estándares de calidad y sobre el nivel de inversiones.
La regulación y los reguladores se han topado con el fenómeno de los monopolios, algunos
legales y otros ciertamente “naturales”. En el primer caso, por razones políticas más que puramente
económicas, el Estado decide que una actividad económica, sea o no de servicio público, sea
desarrollada por una única empresa. En el segundo caso, las condiciones tecnológicas determinan que
sea económicamente eficiente que la producción sea realizada por una sola empresa. Así lo explica
PAREDES: “Muchas veces, la existencia de monopolios se debe a la existencia de barreras a la
entrada en una industria que de otro modo sería competitiva. En este caso, en que no existen razones
tecnológicas para que exista un monopolio, el rol del regulador debería ser el de remover las barreras
a fin de promover la competencia en el sector. Sin embargo, existen actividades o industrias donde la
competencia no es posible. En la provisión de muchos servicios de utilidad pública tales como las
telecomunicaciones, la electricidad, el agua potable y alcantarillado y el gas, es común que existan
actividades con características de monopolio natural, al menos en algunas etapas de la producción. El
5
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que una industria tenga características de monopolio natural significa que se pueden producir los
distintos niveles de producto a menor costos si se producen por una firma que si se producen por dos o
más firmas. Esta propiedad de la tecnología se denomina subaditividad de la función de costos 1.”
(PAREDES, p. 11)
La corriente de cambio del paradigma de las funciones estatales se topó con monopolios
estatales, no necesariamente naturales con poca o ninguna regulación bajo la concepción de que “el
Estado no puede regularse a sí mismo” (caso de excepción, Costa Rica con un monopolio público –
ICE Telecomunicaciones- regulado por un ente público –antiguo Servicio Nacional de Electricidad
(SNE), hoy la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP)-. La vorágine de la “salida
de las manos públicas de actividades económicas” trajo consigo la homologación de dos conceptos
distintos que se ha tendido a confundir en uno solo: “privatización y desregulación”.
Ciertamente, no significan lo mismo. Los casos de eliminación del monopolio legal a favor de
la empresa estatal para pasar a organizar la empresa como sociedad anónima, establecer criterios de
gestión de “empresa privada” y el cambio de la titularidad de las acciones de la misma hacia el sector
privado han sido llamados desregulación y privatización. Sin embargo “algunos expertos ponen en
duda que pueda hablarse de desregulación en estos casos. Especialmente observando el ejemplo de
Gran Bretaña donde, respecto a las operaciones más significativas sobre monopolios (British
Telecom, etc.) simultáneamente a la privatización/desmonopolización se han creado oficinas estatales
específicas encargadas de la regulación del respectivo sector, ante la evidencia de que, desde una
perspectiva social, las actividades no podían dejarse al resultado del juego del libre mercado.”
(VERGES, p.128)
Aquí vamos a utilizar ambos términos en sentidos distintos. Entenderemos “privatización”

como la “transferencia de la titularidad o gestión pública de bienes y/o actividades a favor de los
particulares...(…) En esta noción de privatización estarían incluidos tanto los supuestos de
desnacionalización de empresas o de bienes no organizados empresarialmente, como el otorgamiento
de concesiones de servicios públicos con o sin transferencia de la empresa pública y la
despublificación de servicios o actividades. ” (RODRIGUEZ, p. 84)
1
La subaditividad de la función de costos es producto de :
- Economías de ámbito: Ahorro de costos que se logra por la producción conjunta de ciertos
bienes respecto a lo que costaría si se produjeran en forma separada.
- Economías de escala: Ahorro en costos que ocurre por la expansión en la escala de
producción (Véase, PAREDES)
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Mientras tanto, la “desregulación”, la veremos como el antónimo de la “regulación” o sea el

abandono del control estatal sobre la prestación de bienes y servicios con el fin de potenciar la libre
competencia en el sector de que se trate, mediante técnicas tales como (v.RODRIGUEZ, p. 139):
- Derogación de privilegios legales de ciertos agentes económicos en relación con otros.
- Liberalización de los precios
- Liberalizaciones de repatriaciones de capital extranjero.
Definidos esos conceptos, podemos revisar otros términos afines que han sido utilizados por la
literatura y que tienden a ser usados confusamente por los políticos:
a) Liberalización: “Técnicas por las cuales el Estado reduce sensiblemente su poder interventor en
las actividades económicas (…) Por un lado, el Estado desregula actividades privadas que eran
intensamente reguladas o disciplinadas y por otro, procede a la despublificación de actividades de
titularidad pública exclusiva, denominada también desmonopolización.”(RODRIGUEZ, p.113)
b) Despublificación: “Abandono de la titularidad que asume la administración en las actividades de

servicio público y la consiguiente apertura de la actividad a favor de su libre ejercicio (…)”
(Idem, p. 118)
c) Privatización organizativa: “Adopción de formas y/o criterios de gestión privadas (mercantiles)

para determinadas empresas públicas que generalmente se mantienen como tales. La operación
significa, en primer lugar, que dejan de ser entidades de derecho público y pasan a regirse por el
derecho privado, mediante su transformación/constitución en sociedades anónimas, y en segundo
lugar que significa que se les pasa a fijar un determinado objetivo financiero que generalmente
toma como punto de referencia la meta de la autofinanciación .” (VERGES, p.129)
La transición hacia estas nuevas fórmulas jurídico-económicas y empresariales se ha visto

influenciada la idea de la subsidiariedad del Estado la cual “subordina al Estado al desarrollo de la
actuación de los particulares y a sus concretas necesidades a través de dos niveles de subsidiariedad:
en primer lugar, interviniendo subsidiariamente en razón de las exigencias del interés general, y en
segundo lugar, en la utilización de los modos de intervención de los que dispone (…) La operatividad
del actuar subsidiario del Estado reclama la obligatoria transferencia de actividades económicas al
sector privado cuando ese necesario protagonismo que legitimaba la actuación estatal resulta
innecesario ante la desaparición de las causas que lo motivaron” (RODRIGUEZ, p. 139)
Pero además, los gobiernos han tenido más que motivaciones filosóficas para abandonar sus
actividades. Así se pueden identificar al menos dos grandes grupos de objetivos los de carácter
7
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financiero-fiscal y los de carácter político, consistentes en una reducción del peso del sector público en
la economía:
a) Motivaciones financiero-fiscales:
• Eliminar la carga que sobre los presupuestos estatales representan los subsidios (la financiación de
los déficits de las empresas públicas) en un periodo de necesidad generalizada de reducir el déficit
público.
• Dejar de financiar con cargo al presupuesto público las nuevas inversiones (ampliaciones de
capital) de las empresas públicas –incluidas las que ya eran rentables.
• Tener un importante ingreso en el presupuesto con el producto de la venta al sector privado.
b) Motivaciones políticas:
• Mejorar la eficiencia de las empresas públicas
• Introducir la mentalidad de empresa privada en la gestión de las empresas públicas
• Eliminar la “vulnerabilidad” frente a las reivindicaciones sindicales
• Eliminar situaciones de monopolio y aumentar el peso de la competencia en el sistema económico
• Reducir el peso del sector público en la economía, como un fin en sí mismo. (VERGES, p. 132)
Se ha dicho también que debido a los grandes costos de la regulación, es necesario “desregular”
las actividades dejándolas a las fuerzas del mercado introduciendo competencia. Sin embargo, se ha
caído en confusiones interesantes: “(…) mientras es justificado sugerir la desregulación en materia de
actividades competitivas (excepto cuando la competencia no es la solución, como en el caso
ambiental) no lo es tanto en materia de actividades con fuerte concentración; sin embargo, el
argumento de los costos de la regulación se aplica a veces sin distingue la situación de que se
trate.”(SOLANES, p. 5)
Sea cual sea la razón por la cual los Estados han trasladado o pretendan trasladar la prestación
de los servicios públicos, en forma exclusiva o compartida, al sector privado, la regulación se hace más
necesaria que nunca. A pesar de sus costos y a pesar de sus fallas 2, la liberalización de las actividades
de servicio público hace imprescindible en muchos casos la regulación, pues la competencia no
siempre es posible o se acerca muy poco a lo óptimo: “no todas las partes de estas industrias son
2
La doctrina es conteste en señalar como fallas de la regulación efectos tales como:
Opción de “second best”, o sea, no alcanza criterios de eficiencia
Usualmente persigue objetivos diferentes de la eficiencia económica
Estimula la “ineficiencia X” en las empresas reguladas pues al limitar al rentabilidad de ésta, desestimula el control de los
costos
Puede tener costos económicos al largo plazo pues puede impedir que se realicen cambios que le permitan a la empresa
ajustarse a los cambios exógenos
8
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adecuadamente competitivas, en cambio, exigen cambios apropiados a la estructura regulatoria para

enfrentar los nuevos retos. Tales cambios deben reconocer que existen áreas híbridas en la economía
dentro de las cuales hay partes que están bien preparadas para la competencia, mientras que otras
partes son más vulnerables al dominio de unos pocos productores. Permitir que una empresa con
poder de mercado gane un dominio total sobre las otras partes de la industria pondrá severamente en
entredicho la eficiencia económica.” (STIGLITZ, p. 42)
En este sentido debe entenderse el término más recientemente acuñado la “re-regulación” que
implícitamente reconoce que el mercado no puede solucionar todos los problemas y que en ciertas
actividades de interés público, el Estado debe establecer las reglas de juego incluso para que exista
competencia. Y eso nos lleva a la visión neoclásica de la regulación: “(…) el objetivo de la regulación
en la visión neoclásica, actualmente la más aceptada, cual es la maximización del Bienestar Social
definido en forma estrecha como la suma de excedentes del consumidor, debiéramos agregar que ello
es neto de los costos de regular. Con este criterio, se plantea con bastante fuerza el argumento que, en
general, la regulación como asignador de recursos es un pobre sustituto de un mercado operando en
competencia. Así, una implicancia fundamental es que la regulación debiera buscar en primer lugar,
la promoción de la competencia donde es posible que exista. En los casos en que la competencia no es
posible, dadas la estructura de información y los incentivos que tienen los agentes bajo distintos
esquemas regulatorios el objetivo debiera ser el regular de la manera más eficiente.” (PAREDES, p.4)
Concluido esta reseña y con base en la terminología y referencias teóricas utilizadas, en el

siguiente apartado haremos un análisis de las principales recomendaciones de la Unión Internacional
de Telecomunicaciones para la regulación de las telecomunicaciones en América Latina.
Posteriormente, y a la luz de los elementos teóricos estudiados, realizaremos un análisis de los marcos
regulatorios de Guatemala, Honduras y el propuesto para Costa Rica.
II. PAUTAS DE LA COMISION INTERAMERICANA DE

TELECOMUNICACIONES CITEL, PARA LA REGULACION DEL SECTOR DE
LAS TELECOMUNICACIONES EN AMERICA LATINA
9
10
En el anterior apartado hicimos un corto viaje por la “vida” y “mutaciones” históricas de la

regulación en general. En el presente título, estudiaremos las pautas más importantes que la Unión
Internacional de las Telecomunicaciones ha recomendado para la regulación de las telecomunicaciones
en América Latina.
La Conferencia Regional Americana de Desarrollo de las Telecomunicaciones celebrada en

Acapulco en 1992 (AM RDC-92) adoptó una serie de Recomendaciones y Resoluciones y previó un
mecanismo de reuniones de seguimiento para evaluar y fomentar la aplicación de dichas decisiones. En
setiembre de 1992 se celebró en Montevideo una de estas reuniones de seguimiento. En ella, las
Administraciones de CITEL(Comisión Interamericana de Telecomunicaciones, organismo de la OEA)
consideraron que una buena manera de impulsar la aplicación de las Recomendaciones y Resoluciones
de la Conferencia consistiría en redactar una que sirviera a los países de la región para los aspectos de
la política de telecomunicaciones. Se decidió denominarlo "Libro Azul". Este valioso documento se
elaboró con la participación, comentarios y sugerencias de los países de la región. Por ello se
aprovechó plenamente la experiencia obtenida en las Américas en cuanto a liberalización,
desreglamentación y privatización del sector de las telecomunicaciones.
El presente planteamiento contiene las premisas más relevantes que deben configurar el sector
de telecomunicaciones en los países de las Américas de acuerdo con el “Libro Azul”. Este modelo será
contrastado con la legislación de los países de Guatemala, Honduras y el proyecto de Ley General de
Telecomunicaciones de Costa Rica, con el objetivo de tener un panorama que permita ver el estado en
que se encuentran las telecomunicaciones en estos países.
A. INSTRUMENTOS BÁSICOS PARA LA REGULACION DE LAS

TELECOMUNICACIONES NACIONALES
El sector de las telecomunicaciones se caracteriza por cambios rápidos y continuos. Se requiere de

un seguimiento constante para tener claro hacia dónde se dirige. Ello sugiere que toda legislación de
telecomunicaciones debe ser suficientemente flexible si quiere evitar la obsolescencia prematura.
Cuando el instrumento básico de las telecomunicaciones nacionales es una ley aprobada en un
Congreso, las modificaciones de ésta suponen procedimientos complejos. Además, el Congreso no
posee la experiencia precisa ni el tiempo necesario para seguir, estudiar, comprender, debatir y decidir
debidamente los temas cotidianos de las telecomunicaciones, los nuevos servicios, las nuevas
tecnologías y la política de detalle junto a las cuestiones administrativas; por lo tanto, es lógico que
tenga que delegar la ejecución de la ley a una entidad experta - el Organismo Regulador. No es bueno
para el interés general que el ofrecimiento al público de un nuevo servicio o una nueva tecnología
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11
requiera modificar la ley. De ser así, se demoraría innecesariamente la oferta de dichos servicios y
tecnologías, privando al público de sus beneficios.
Lo anterior tiene como consecuencia que la legislación regulatoria del sector deba tener las
siguientes características:
a) Flexibilidad: Cuanta más alta sea la jerarquía del ente legislativo, más general debe ser la
legislación (la palabra legislación se refiere en este contexto ampliamente a la reglamentación y no
necesariamente a las leyes que aprueba el Congreso). En consecuencia, la legislación que apruebe el
Congreso debe tener un carácter más general y ser más flexible que la que adopte el Organismo
Regulador ejecutivo;
b) Delegación de autoridad en sentido amplio: El marco jurídico debe dejar al Organismo

Regulador el establecimiento de la política, las normas y los reglamentos de telecomunicaciones, en
consonancia con la ley; para ello, el Organismo Regulador debe conocer los desarrollos tecnológicos
del sector, sin demoras innecesarias;
c) Objetivos: La legislación debe establecer los objetivos que desea alcanzar, incluyendo la
meta básica de satisfacción del interés público y social;
d) Participación pública: La legislación debe prever un procedimiento para que las entidades
públicas o, al menos, las entidades privadas interesadas puedan conocer el proceso de reglamentación
y adjudicación, y participar en él.
Contenido de la legislación de telecomunicaciones
Es aconsejable que la legislación nacional de telecomunicaciones desarrolle al menos los

temas que se enlistan a continuación:
1. Objetivos de la legislación
a) Poner a disposición del público, en la medida de lo posible, servicios universales y eficaces de

telecomunicación, a precio razonable;
b) Velar por que todas las normas, reglamentos, adjudicaciones y prácticas se realicen siempre
mirando a la satisfacción del interés público y social;
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c) Mantener el control por el país de todos los canales de radiocomunicaciones.
2. Delegación de tareas y autoridad al Organismo Regulador
Una vez establecida la legislación general, debe delegarse la función ejecutiva al organismo
Regulador. Dicho organismo debe estar separado de toda compañía de explotación de
telecomunicaciones de forma que pueda actuar con independencia e imparcialidad. El organismo debe
tener la autonomía suficiente para establecer sus propias reglas de procedimiento, desempeñar todas
sus funciones, adoptar normas y reglamentos e impartir órdenes en la medida necesaria para el
cumplimiento de sus funciones. Además, normalmente se le atribuye la potestad para la ejecución de la
política de telecomunicaciones, su cumplimiento y la concesión de licencias.
La característica principal de un organismo regulador debe ser su autoridad, su imparcialidad

y su independencia. En primer lugar, el organismo debe tener autoridad suficiente para formular la
política de telecomunicaciones, conceder licencias, adoptar normas y reglamentos y velar por su
cumplimiento. En segundo lugar, el organismo regulador debe ser independiente para adoptar las
decisiones que considere más adecuadas en la satisfacción del interés público, e inmune a los intereses
circunstanciales y de política de partido. En tercer lugar, la imparcialidad del organismo regulador es
un elemento absolutamente fundamental para inspirar confianza a los agentes del mundo de las
telecomunicaciones.
El organismo regulador puede ser una entidad colegiada o un organismo a cuyo frente esté un
director o un presidente. Para asegurar su independencia y autoridad, los miembros o el director de
dicho organismo deben ser nombrados para un mandato fijo y deben ser inmunes a las disputas
políticas. Los miembros deberán permanecer en su puesto hasta el final del periodo asignado, a menos
que dimitan o que un tribunal considere que han cometido una falta grave o que han actuado de forma
incompatible con el ejercicio o la dignidad del puesto.
Deben considerarse la idoneidad y otros aspectos éticos de las personas que ocupan los
puestos clave en el organismo regulador a fin de asegurar, entre otros, el cumplimiento de los
requisitos fundamentales de independencia e imparcialidad:
a) las personas elegidas no tendrán ningún interés sustancial en las compañías de

telecomunicaciones que son sujeto de las normas del organismo regulador, incluyendo fabricantes y
suministradores de servicio, así como consultores y compañías jurídicas que ofrecen servicios en
materias que dirige el organismo regulador;
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b) el periodo de mandato del presidente o de los miembros del órgano colegiado debe diferir del
periodo de mandato de la persona que los nombra;
c) debe considerarse la cuestión de la limitación del número de mandatos en que el presidente o

los miembros del órgano colegiado están en servicio;
d) en caso de un órgano colegiado, debe considerarse la posible limitación del número de

miembros que pertenezcan al mismo partido político.
Es conveniente que no todos los miembros del órgano colegiado cesen al mismo tiempo, sino
de uno en uno (u otro número conveniente), para mantener la experiencia del colectivo, ofrecer
continuidad administrativa y evitar el posible riesgo de que todos los miembros hayan sido nombrados
por la misma persona.
Otro elemento ético que puede convenir también considerar es el de la posible prohibición de
que el presidente (o los miembros) y funcionarios del organismo regulador representen los intereses de
alguna persona o compañía ante el organismo durante un cierto periodo de tiempo tras abandonar
aquél.
Puede ser prudente que el nombramiento del presidente o de los miembros colegiados del
organismo regulador se someta a confirmación por una persona o institución distinta e independiente.
Con ello se contribuye a asegurar la independencia e imparcialidad del organismo regulador en aras del
interés público. La legislación debe dejar al organismo regulador la organización de su propia
estructura y reglamento interno. Los temas prominentes de la estructura son, entre otros:
a) los servicios de medios de comunicación de masas (radiodifusión sonora y de TV, TV por cable,
servicios de distribución multicanal (terrenales y por satélite) y servicio de radiodifusión por
satélite, entre otros);
b) los servicios portadores (privados y portadores comunes);
c) los aspectos jurídicos;
d) otros, tales como la gestión del espectro, la planificación de los servicios de telecomunicaciones a
medio y largo plazo, entre otros;
e) condiciones de entrada (y salida), es decir, la oferta (o el cese del suministro) del servicio;
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f) los precios y tarifas;
g) las normas de calidad.
En el caso de los países en que existe un monopolio estatal de las telecomunicaciones, es

importante que el organismo regulador esté separado y sea independiente de la compañía estatal de
telecomunicaciones. Esta medida podrá sin duda, atraer más inversión al sector.
Dentro de las competencias que necesariamente deben ser atribuidas al ente regulador se
encuentran:
Clasificar los servicios de telecomunicaciones y establecer los conceptos básicos y políticas que
los rigen.
Establecer la política general respecto a precios y tarifas, teniendo en cuenta por un lado la
necesidad de proteger al público, y por otro, la carga administrativa que supone la vigilancia
adecuada de estos temas. Hay que basarse en la mayor medida posible en las fuerzas del mercado
como elemento regulador principal de los precios y las tarifas de los servicios en competencia.
Generalmente, el control de los precios y las tarifas se ejercen mediante el monopolio local de los
servicios telefónicos, siguiendo el principio del servicio al costo más un rédito justo para el
desarrollo de la actividad; los servicios celulares y de radiobúsqueda se regulan principalmente
mediante las fuerzas del mercado, situación que en la mayoría de los casos no se cumple pues los
operadores terminan poniéndose de acuerdo para mantener un determinado nivel tarifario, no
obstante el regulador debe tener la competencia suficiente para intervenir, si los precios que se
cobran en estos servicios son excesivos. En cualquier caso, la legislación tratará de evitar los
detalles del establecimiento de precios y tarifas, dejando claro por el contrario, el objetivo de que
deben ser justas y razonables. Es éste un caso en que los resultados obtenidos son más importantes
que los medios para obtenerlos.
Aplicación del régimen sancionatorio.
Administración del espectro radioeléctrico
3. Tasas
La legislación debe establecer los cánones necesarios para la obtención, renovación y

modificación de una licencia para explotar telecomunicaciones y su transferencia de control, entre
14
15
otros. La legislación debe también considerar las exenciones, si procede (por ejemplo, entidades
gubernamentales, servicios de emergencia, bomberos, policía, entre otros). También es importante
indicar los depósitos en que se materializarán las cantidades recibidas por concepto de tasas. En teoría,
se debe constituir un fondo con el que sufragar los gastos en que incurre el organismo regulador al
desempeñar sus funciones.
4. Procedimientos administrativos
La legislación debe establecer, en términos generales, los procedimientos administrativos a seguir

por el organismo regulador y las partes interesadas en los servicios de telecomunicaciones. Debe
contemplar garantías de publicidad de todas las normas, reglamentos, órdenes, procedimientos de
reglamentación y adjudicación, mecanismos de apelación, oportunidad de participación pública en los
procedimientos de creación de normas y adjudicación y establecimiento de plazos razonables en los
procedimientos de creación de normas, adjudicación y de apelación.
5. Sanciones
La legislación debe definir las penas que se aplicarán en caso de violación de la ley. Estas
pueden incluir multas, suspensión de la explotación y revocación de la licencia. Los procedimientos de
aplicación de sanciones deben ser claros, justos y congruentes desde el punto de vista administrativo.
Deberá otorgarse a la parte afectada el derecho a saber que el organismo regulador se dispone a iniciar
un procedimiento sancionador; se informará a la parte afectada de las razones claras y los hechos que
justifican dicho procedimiento y se le otorgará un tiempo razonable, para responder a los cargos. El
establecimiento de las entidades competentes de apelación es un elemento importante de toda
legislación de telecomunicaciones.
6. Reglamentación de los servicios:
La ley debe delegar en el organismo regulador la competencia para establecer las normas y
reglamentos aplicables a cada servicio y los procedimientos asociados para la acción normativa y la
concesión de licencias, con los detalles adecuados, conforme a la legislación pertinente. Las normas y
reglamentos deben referirse a lo siguiente:
a) idoneidad (quién define las condiciones para obtener una licencia);

b) periodo de la licencia;
c) transferencia (condiciones para la transferencia de una licencia);
d) normas para la concesión múltiple o de interpropiedad, según el caso;
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e) renovación de licencias;
f) licencias experimentales;
g) elementos de una licencia;
h) procedimientos detallados para la creación de normas, la adjudicación y la concesión de
licencias;
h) otros.
B. ENTRE EL MONOPOLIO Y LA COMPETENCIA
Una disyuntiva para determinar la mejor estructura para un mercado de tanta importancia
como el de las telecomunicaciones es la escogencia entre el monopolio y la competencia. Y paralelo a
ella, el tema de la regulación y sus alcances. Tales decisiones deben tomarse a la luz de la naturaleza y
características del mercado en cuestión.
La distribución de energía eléctrica, el suministro de gas natural y la distribución de agua a los

domicilios son ejemplos históricos de monopolios naturales. Una determinada vivienda recibe
normalmente servicio de una sola compañía de distribución de energía eléctrica y lo mismo ocurre con
el gas natural y el suministro de agua; el usuario no tiene elección. La característica económica de un
monopolio natural es que el costo medio de producción disminuye siempre en una amplia gama de
niveles de producción y puede lograrse un costo medio de producción mínimo organizando
simplemente la industria como un monopolio. En este sentido, el mercado tradicional de
telecomunicaciones alámbricas se ha considerado históricamente como un monopolio natural, dado
que en la mayoría de los países la telefonía fue desarrollada por los gobiernos a través de las oficinas
de correos y telégrafos, lo que hacía de la telefonía local naciente, un monopolio estatal creciente,
independientemente de si poseían o no concesión.
Los monopolios naturales, como cualquier monopolio, incluyendo los servicios públicos
conservadores, tienen que ser reglamentados adecuadamente a fin de proteger al público. En la medida
de lo posible, la reglamentación debe actuar, en cierto sentido, como sustituto de la competencia.
Las nuevas tecnologías de las radiocomunicaciones tienden a superar la inexorabilidad de los

monopolios naturales en las telecomunicaciones, aún en materia de telefonía local. Las
telecomunicaciones celulares y personales ofrecen nuevos elementos a considerar por los entes
decisorios. De la misma manera, las técnicas de compresión pueden hacer cambiar drásticamente los
conceptos de distribución de imagen, incluyendo la televisión por cable.
16
17
Ahora bien, si se dejan de lado otros motivos de política nacional, la disyuntiva se resuelve
diciendo que, en términos generales, todos los servicios deben abrirse a la competencia, no obstante
esto no es posible en todos los países, pues dependerá de la extensión geográfica de sus territorios. Si
los territorios son muy pequeños será muy difícil la participación de dos o más competidores, por lo
que la regulación deberá desempeñar un verdadero papel de sustituto o emulador de la competencia.
En la mayoría de los casos, el interés público puede ser satisfecho mediante una política de
competencia, para la prestación de los servicios de telecomunicaciones. El consumidor se beneficiará
de la posibilidad de elegir, los servicios se adaptarán mejor a la demanda, los precios y las condiciones
mejorarán y el conjunto de la economía del país recibirá las ventajas de todo el proceso. En ese
sentido, si verdaderamente existe competencia, generará, al menos, tres beneficios básicos:
a) mayor eficacia;
b) mayor respuesta de la clientela; y
c) innovación.
Un entorno competitivo crea fuertes incentivos para que los proveedores del servicio sean
eficientes de forma que, ofreciendo buenos productos con precios accesibles, no pierdan clientela ante
sus rivales. La satisfacción de las necesidades del cliente, no debe considerarse únicamente como una
oportunidad comercial y menos, como suele ocurrir en condiciones de monopolio, como un problema.
La competencia tiende a asegurar que los nuevos servicios se ofrecerán rápidamente en interés del
cliente. El monopolista apenas tendrá incentivo para la innovación. Nadie le obliga a realizar las
mismas cosas de antes de manera diferente: el cliente está cautivo. Por otro lado, un operador de
telecomunicaciones competitivo no puede retrasar la introducción de una nueva tecnología si con ella
se mejoran las prestaciones y de paso gana mercado.
Sin embargo, puede haber razones, distintas de un país a otro, que induzcan a la concesión de
una explotación monopolística en determinadas situaciones, como pueden ser:
a) monopolios naturales;
b) deseo de promover empresas de riesgo;
c) otros, dependiendo de las leyes nacionales y las políticas estratégicas.
No obstante, el organismo regulador no debe autorizar la competencia basándose únicamente

en la mera hipótesis de que la competencia siempre es beneficiosa para el público. Aunque ello es
cierto, por regla general, no puede siempre equipararse la competencia al interés público y social. El
organismo regulador debe considerar si la entrada de un nuevo suministrador del servicio no degrada
considerablemente la capacidad de todos los suministradores para prestar servicio satisfactoriamente al
público, dando lugar a una serie de fallos en el servicio. El organismo regulador debe también prever si
17
18
la competencia se traducirá probablemente en una oferta de comunicaciones mejor, más económica y

de mejor respuesta. Han de examinarse minuciosa y racionalmente las características particulares del
mundo de las comunicaciones. Las predicciones pertinentes deberán tener sus bases en el proceso. Se
pedirá al organismo regulador que utilice la experiencia y especialización obtenidas en el ejercicio de
sus funciones. No se pide al organismo regulador que conceda autorización únicamente si existen
pruebas claras que indiquen beneficios inmediatos para el consumidor. Es inevitable efectuar
predicciones sobre el desarrollo tecnológico, sobre la conducta futura de los poseedores de licencias y
sobre la reacción de los inversores.
En el caso de competencia basada en las facilidades, la conveniencia de permitir nuevas

entradas dependerá, en primer lugar, de si hay tráfico suficiente o demanda insatisfecha para justificar
nuevos proveedores y, en segundo lugar, el efecto de estas nuevas incorporaciones en la capacidad de
todos los suministradores del servicio, ya sean los actuales o los nuevos, para dar un servicio adecuado
al consumidor. Puede ser necesario establecer restricciones razonables a la entrada de nuevos
poseedores de licencias en ciertos mercados, y el de las telecomunicaciones es uno de ellos, a fin de
evitar daños al interés público y social derivados de una competencia ruinosa entre una multitud de
suministradores de servicio marginalmente viables. No se puede encargar siempre al libre mercado que
evite una duplicidad ineficaz de facilidades contraria al bien público, toda vez que como es bien
conocido de todos los involucrados en esta materia, los mercados perfectos no existen.
La competencia puede producirse según distintas infraestructuras subyacentes, competencia

basada en las facilidades o según las mismas facilidades. Esto significa que cuando hay, por ejemplo,
un monopolio en la red para el servicio telefónico local, la competencia seguirá existiendo en dicha
red. Si el monopolio existe solamente en el servicio telefónico básico, habrá competencia en los
servicios de valor agregado u otros no monopolísticos. Si no hay un monopolio legal pero sólo hay una
red básica, el organismo regulador puede permitir la reventa de servicios.
La reventa puede definirse como el abono a servicios y facilidades de comunicaciones por una
entidad (revendedor) y la reoferta de servicios y facilidades de comunicaciones al público para obtener
un beneficio. El organismo regulador, dependiendo de la legislación nacional de telecomunicaciones,
puede imponer ciertas restricciones a la reventa o permitir ésta sin restricciones, con independencia de
que el revendedor "añada valor". Evidentemente, el hecho de una nueva venta supone la aplicación de
una política de tarifas adecuadas, cuyas estructuras consideren el costo eficiente de la prestación del
servicio más rentabilidades competitivas.
La reventa puede ser una industria atractiva cuando el primer portador u oferente:
18
19
a) ofrece descuentos por cantidad; y
b) ofrece un servicio de línea privada, aunque condicione dicha oferta al uso de dicho servicio
durante un periodo de tiempo mínimo.
La reventa es beneficiosa porque:
a) se ofrecen servicios de comunicaciones a precios más relacionados con los costos. Si los
precios del primer portador u oferente son demasiado bajos, los revendedores obtendrán beneficio; si
los precios son demasiado elevados, otras compañías duplicarán (a largo plazo) la infraestructura;
b) se gestionan mejor las redes de comunicaciones;
c) se evita un desperdicio de capacidad de comunicaciones pues los equipos se dimensionarán en

función del tráfico esperado; y
d) se crean incentivos adicionales a la investigación y al desarrollo de dispositivos auxiliares que

se utilizan en las líneas de transmisión. Los revendedores desearán emplear los últimos desarrollos
tecnológicos para utilizar de la forma más eficaz la capacidad portadora.
Una característica económica interesante de la reventa es que no exige una inversión

sustancial para la prestación de los servicios de telecomunicaciones y el agotamiento de las economías
de escala en una fracción del mercado estimado.3
Cuando el legislador decide mantener o crear un monopolio de servicios básicos de

telecomunicación, la satisfacción del interés público requiere reglamentarse convenientemente, es
decir, un organismo regulador con una competencia suficiente para emular un ambiente competitivo
para la prestación de los servicios básicos, tal que el monopolio satisfaga la demanda a precios
accesibles y justos. Se trata de servicios fundamentales para todo miembro de la sociedad y esta última
está en manos de la compañía que presta dichos servicios. La función de la legislación y del organismo
regulador consiste en no dejar al consumidor desamparado a merced del monopolista de un servicio
fundamental.
3
Al respecto, ver “Resale and Share Use”, Federal Communications Commission (FCC), 2da ed.,
1976
19
20
Así pues, los monopolistas de un servicio público fundamental deberán ser obligados a dar
servicio a los clientes que soliciten razonablemente éste; mantener tarifas y condiciones adecuadas y
razonables; y a brindar el servicio sin discriminación.
Por otro lado, si la decisión del legislador conlleva la apertura o liberalización de las
telecomunicaciones rompiendo los monopolios existentes, ello no significa que el organismo regulador
deba perder totalmente el control de los servicios y entidades implicadas. Todo organismo regulador
puede establecer una combinación adecuada de competencia y reglamentación de forma que, al tiempo
que se mantiene un objetivo nacional estratégico, se sirva mejor al interés público y social. Los
usuarios deben poder obtener todos los beneficios que la liberalización ofrece actualmente con la
nueva flexibilidad que permite el avance de la tecnología.
Históricamente, han existido tres razones básicas para la existencia de los monopolios
estatales en telecomunicaciones:
a) el hecho de que el servicio básico de telecomunicación es un monopolio natural;
b) la capacidad de utilizar subvenciones para fomentar un servicio universal; y
c) el control de una infraestructura importante y estratégica.
Ahora bien, si la disyuntiva se presenta entre privatizar o no una empresa estatal de

telecomunicaciones, es necesario tener en cuenta que, teóricamente, una compañía de explotación de
telecomunicaciones de propiedad estatal puede funcionar con la misma eficacia que una compañía
privada. El gobierno puede comprometerse a no intervenir en la gestión de la compañía ni a imponer
tarifas que no sean realistas, hacer que éstas se relacionen más estrechamente con los costos, no
distorsionar la atribución de recursos, efectuar las inversiones necesarias en la modernización de la
infraestructura y nuevos servicios, limitar razonablemente el papel de la burocracia estatal de los
recursos humanos, y no derivar indebidamente a otros sectores los ingresos generados por la compañía
estatal que se necesitan para mantener y ampliar su capacidad de ofrecer un servicio adecuado al
público.
En la práctica, sin embargo, la historia muestra repetidamente que esto no suele ocurrir,
especialmente en América. El escenario cotidiano muestra gobiernos sin dinero para invertir, desvío
de ingresos de sus compañías de explotación a la tesorería nacional para utilizarlos finalmente en otros
programas más urgentes, imposición de techos en el presupuesto de la compañía, interposición en la
gestión, intervención política nombrando al director general, a los directores, a los gestores y a otros
20
21
empleados y distorsión de las tarifas, entre otros. En última instancia, el público suele pagar las
ineficacias que provoca este tipo de situación.4
Cuando un país decide privatizar una empresa, considera generalmente una serie de
elementos. Uno de ellos es el grado de control nacional que sería necesario al final del proceso. El
propio Estado puede llegar a la conclusión de querer mantener un cierto control de la compañía y, en
última instancia, atribuir determinados recursos calificados a dicho control. Se pueden también
imponer disposiciones técnicas, financieras y administrativas como condiciones a cumplir por el nuevo
propietario de la compañía de explotación de telecomunicaciones, incluyendo los parámetros técnicos
que deben de satisfacerse en un periodo de tiempo: volumen de inversiones en infraestructura,
modernización del servicio, capacitación y desarrollo de los recursos humanos, entre otros.
C. EL SERVICIO UNIVERSAL
Uno de los objetivos de la legislación de telecomunicaciones debe ser la provisión de un

servicio universal de telecomunicaciones al público. El Organismo Regulador debe considerar
detalladamente las formas de cumplir dichas disposiciones jurídicas fundamentales.
Ahora bien, la idea y el objetivo de “servicio universal” están vinculados a las posibilidades
económicas y tecnológicas de un país en un momento determinado. La universalidad del servicio es un
concepto que debe evolucionar y parte de una realidad que deja en claro la apertura del sector de las
telecomunicaciones: la lógica del mercado no siempre es capaz de satisfacer todas las necesidades de
telecomunicaciones o si lo hace, es en condiciones precarias e insuficientes. 5
4
Al respecto véase “El Eslabón Perdido”. Informe de la Comisión Independiente para el Desarrollo
Mundial de las Telecomunicaciones. UIT, diciembre 1984 y “Washington Utilities & Transportation
Commission”, Federal Communications Commission 1975.
5
En Europa, por ejemplo, el servicio universal ha evolucionado con el devenir del tiempo.
Actualmente se habla de dos generaciones ya superadas y una tercera que está en vías de definición. La
primera generación de servicio universal surgió a principios de siglo “como respuesta al problema de
redes telefónicas aisladas, con titulares que se oponían a la interconexión fragmentando el mercado en
bloques de abonados que no se podían intercomunicar. Por lo que se entendió que el servicio universal
pasaba por la completa conectividad entre los abonados del servicio telefónico…En esta primera etapa,
la regulación del servicio universal buscó una red integrada…” (SALTOR, p.187-189)
La segunda generación surgió en la década de los 60 “debido a que los reguladores jugaban con los
ingresos y la contabilidad de costos entre los servicios metropolitanos y de larga distancia. A medida
que los costos de los servicios de larga distancia bajaban, aumentaban los de telefonía local o
metropolitana, pero las razones políticas llevaron a mantener bajas las tarifas locales, compensándolas
por medio de subvenciones cruzadas provenientes de los ingresos obtenidos de los servicios de larga
distancia…” La introducción de competencia en larga distancia perduró el sistema de subsidios por lo
que “los operadores en monopolio defendieron el privilegio que les concedía el subsidio cruzado,
21
22
Normalmente, los monopolios estatales de telecomunicaciones han subvencionado la

utilización del servicio telefónico básico local a partir de otras fuentes de telecomunicaciones. Esta ha
sido la filosofía principal para financiar la implantación de un servicio universal o la búsqueda de éste.
Estas subvenciones se han producido entre:
a) servicios diferentes (por ejemplo, entre el de larga distancia y el internacional y los servicios de
comunicaciones locales);
b) los distintos grupos de usuarios (por ejemplo, de los usuarios comerciales a los residenciales); y
c) distintas zonas geográficas (por ejemplo, de las zonas urbanas a las rurales).
Si un país decide privatizar la compañía monopolística estatal de explotación de las

telecomunicaciones y junto a ello permite la competencia en todos o en algunos de los servicios, tiene
que considerar seriamente la forma en que continuará asegurando o fomentado el objetivo de servicio
universal. Si no hay reglas para la provisión de determinados servicios y la explotación de éstos, es
muy probable que los nuevos competidores sólo se dediquen a los más interesantes. Por ejemplo, la
entrada se producirá fundamentalmente en los mercados de larga distancia, mientras que el servicio
universal se refiere al servicio local alámbrico. Es de sobra conocido que el tendido y mantenimiento
de una red local es considerablemente más caro que el establecimiento de un sistema de larga
distancia. Estos nuevos competidores no tendrán responsabilidad de cara al servicio universal pero
como obtendrán clientes del operador local, los fondos disponibles para las subvenciones disminuirán.
Evidentemente, al principio, esto puede ser un instrumento que estimule la entrada de nuevos
proveedores del servicio, forzando al operador local a ser más eficaz, pero a largo plazo, puede resultar
perjudicial para el interés público.
reivindicándolo como esencial para preservar la extensión de la penetración del teléfono en cada
hogar… En esta segunda generación del servicio universal, conocida como la etapa de la socialización
del teléfono, se extendió el servicio telefónico básico, intentando garantizar a un bajo costo,
disponibilidad en todo el territorio nacional y en condiciones equivalentes.” (Idem)
La tercera generación ya está en formación y se refiere a que la gran disponibilidad tecnológica

permite aspirar a que el servicio universal “contemple las clásicas modalidades de comunicación junto
a los servicios avanzados de telecomunicaciones de forma tal que la tan pregonada globalización, no
sea sólo económica sino también social, permitiendo no sólo el acceso a la voz, sino también a los
datos, imágenes y sonidos, o en otras palabras, a los contenidos digitalizados que circulan por las redes
de acceso a la información bajo protocolo Internet…” (Idem)
22
23
El reto de pasar de un monopolio a un entorno competitivo, permitiendo la entrada en

cualquier servicio, incluida la entrada únicamente en el servicio de larga distancia, ya se ha efectuado
satisfactoriamente, pero es necesario tener en cuenta elementos como la concesión de zonas de servicio
adecuadas a los operadores locales, la imposición de las reglas apropiadas para la transmisión entre
zonas urbanas distintas, el establecimiento de una tasa de acceso razonable (tasa que los operadores de
larga distancia pagarán a los locales que dan origen o terminación a las llamadas) y tal vez, el
establecimiento de una nueva tarifa superior para los abonados locales.6
D. ¿REGLAMENTACIÓN O DESREGLAMENTACIÓN?
Históricamente, se ha justificado el control técnico, social o político de los suministradores de

servicios de telecomunicaciones por:
a) la necesidad de evitar la interferencia perjudicial y de fomentar la utilización eficaz del espectro;
b) el monopolio natural;
c) el deseo de promover empresas de riesgo;
d) el deseo de proteger a los consumidores que no pueden evaluar fácilmente la calidad de los
servicios que utilizan;
e) el deseo de evitar los inconvenientes de una competencia depredadora o destructiva;
f) la necesidad de evitar el deterioro de la calidad del servicio;
g) la necesidad de controlar el monopolio o un poder dominante; y
h) la necesidad de prevenir la inversión superficial (es decir, la provisión solamente de los servicios
que sean más atractivos financieramente y/o la provisión de éstos solamente en los mercados más
interesantes desde el punto de vista financiero).
Como consecuencia de tales ideas se han regulado los monopolios telefónicos locales;
también pueden reglamentarse los suministradores dominantes del servicio de larga distancia. Por otra
parte, en general, los servicios mejorados de valor agregado no se reglamentan o sólo se les controla
ligeramente.7
Los servicios competitivos no requieren, en general, ser reglamentados a menos que uno de
los competidores detente una posición dominante o un poder sobre el mercado para imponer y
6
Véase “Overseas Communications Services”, Federal Communications Commission (FCC), 1982 y
Libro Azul, Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Unión Internacional de
Telecomunicaciones.
7
Ver “Specialized Common Carrier Services”, Federal Communications Commission (FCC), 1971;
“Washington Utilities & Transportation Commission”, Federal Communications Commission (FCC),
23
24
mantener sus precios y condiciones, con independencia de los otros suministradores del servicio. Esto
por cuanto el objetivo principal de la reglamentación es la protección del interés público y social y que
ésta no debe utilizarse meramente como una barrera contra la competencia o como un paraguas para
mantener u ocultar la ineficacia.
Ahora bien, cuando el Organismo Regulador identifica que hay interés público o social en
reglamentar una compañía que ofrece un servicio de telecomunicación, trata normalmente de controlar:
a) la entrada (y salida), es decir, la oferta (o el cese del suministro) del servicio;
b) los precios y tarifas;
c) las normas de calidad; y
d) las condiciones del servicio que incluyen, si procede, la obligación de dar servicio a todos los
clientes en términos razonables y sin discriminación.
Reglamentación del precio
El objetivo económico principal del control de precio en un entorno monopolístico es la

emulación de una solución de mercado, de forma que los clientes paguen por un determinado servicio
de telecomunicación una cantidad comparable a la que pagarán en un mercado competitivo.
Tradicionalmente, se ejercen dos tipos de control:

a) la tasa de beneficios (rate of return); y
b) el control directo sobre el precio.
La tasa de beneficios permite garantizar un rendimiento fijo sobre la inversión de la compañía

reglamentada, permitiéndole cobrar un precio superior al del costo marginal. En este caso, el
Organismo Regulador establece la tasa de beneficios de forma que la compañía reglamentada obtenga
un rendimiento justo. Para ello el Regulador debe establecer:
a) la tasa de beneficio permisible que refleje de cerca los costos financieros de capital de la
compañía;
b) si la inversión de la compañía se ha calculado adecuadamente y se efectúa de forma eficaz;
c) si los gastos de capital de la compañía se efectúan de forma eficaz y económica;
d) los bienes que han de incluirse en la base de la tasa;
e) el índice de depreciación que puede usar la compañía reglamentada para calcular las
amortizaciones;
1975 y Libro Azul, Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Unión Internacional de
24
25
f) una contabilidad reglamentaria o un sistema de información con el que se sigan los ingresos y
gastos de la compañía;
g) los criterios de revisión de tarifas presentadas por cada compañía controlada;
h) las normas y procedimientos para el ejercicio del control reglamentario.
La tasa de beneficio, comparable con la tasa de rentabilidad, es sencilla en concepto y puede

resultar interesante para los técnicos y los juristas. No obstante, presenta muchos problemas. Los
beneficios pueden aumentar cuando aumenta la inversión. Esto representa un poderoso incentivo para
que una empresa de explotación aumente sus costos, con independencia de si son necesarias nuevas
inversiones o si éstas son eficientes (lo que se conoce como efecto Avereh-Johnson).8
Los costos administrativos relativos a una tasa de beneficios bien administrada son elevados
para la empresa de explotación (y con ello para los que la pagan) y para el Organismo Regulador (y el
contribuyente).9
El control directo del precio adopta normalmente la forma de topes de precios, es decir, el
establecimiento de un máximo en los precios de un servicio o de un conjunto de servicios para el
consumidor (price caps). Los topes de precio son simples desde el punto de vista administrativo (hasta
el extremo), incentivan las reducciones de costos (porque la entidad de explotación puede retener al
menos una parte de sus ganancias en concepto de eficiencia); fomentan la innovación; y reducen los
incentivos para las subvenciones entre servicios.10
Una vez conocidas las recomendaciones de la UIT para la regulación de las

telecomunicaciones en Latinoamérica, procederemos a analizar los recientes regímenes de Guatemala
y Honduras así como el proyecto para Costa Rica. Para tales estudios seguiremos las mismas pautas
establecidas por el Libro Azul: principios generales, el ente regulador, el mercado de las
telecomunicaciones, sanciones, servicio universal y derechos de los usuarios.
Telecomunicaciones.
8
Véase “Bell System Tariff Offerings”, Federal Communications Commission (FCC), 1975; “Rates
for Competitive Common Carriers”, Federal Communications Commission (FCC), 1981; “Rates for
Dominant Carriers (Price Caps)”, Federal Communications Commission (FCC), 1988 y Libro Azul,
Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Unión Internacional de Telecomunicaciones.
9
Idem
10
Idem
25
26
III. ANALISIS DE LOS MARCOS REGULATORIOS DE LAS TELECOMUNICACIONES DE

GUATEMALA Y HONDURAS
A. REPUBLICA DE GUATEMALA
Al igual que los demás países de la región centroamericana, Guatemala explotaba,

desarrollaba y operaba los servicios de telecomunicaciones por medio de su monopolio estatal
GUATEL, situación que influía sensiblemente en la modernización, avance y actualización de las
telecomunicaciones de dicho país, toda vez que las prioridades del Poder Ejecutivo no
necesariamente coincidían con las del sector de telecomunicaciones, situación que paulatinamente se
fue traduciendo en un pronunciado rezago en dicho sector.
Guatemala inició en 1996 una reforma revolucionaria del sector de telecomunicaciones, que
consistió básicamente en dos elementos: Primero, la desmonopolización y apertura del mercado de
las telecomunicaciones en todos los niveles y todos los servicios mediante la Ley General de
Telecomunicaciones (Decreto 94-96) aprobada el 18 de noviembre de 1996. Segundo, la
privatización de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL) para promover
eficiencia en la prestación de los servicios de telecomunicaciones.
A continuación realizamos el análisis crítico de la esta ley a la luz de las recomendaciones

del Libro Azul de la UIT y de nuestra propia experiencia en el campo de la regulación de las
telecomunicaciones.
a) Los principios generales:
El decreto 94-96 tiene como objetivo “ establecer un marco legal para desarrollar
actividades de telecomunicaciones y normar el aprovechamiento y la explotación del espectro
radioeléctrico, con la finalidad de apoyar y promover el desarrollo eficiente de las
telecomunicaciones, estimular las inversiones en el sector, fomentar la competencia entre los
diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones, proteger los derechos de los usuarios y
de las empresas proveedoras de servicios de telecomunicaciones y apoyar el uso racional y eficiente
del espectro radioeléctrico.” (art. 1) Esta norma no hace una lista de los servicios a los cuales se
dirige la regulación, sino que hace referencia a las “telecomunicaciones” lo cual abre la posibilidad
de regular todo tipo de telecomunicaciones, lo cual le da gran flexibilidad al marco regulatorio.
26
27
La potestad para emitir las políticas relacionadas con las telecomunicaciones se le otorga a
la Secretaría de Estado en los Despachos de Comunicaciones, Obras Públicas y Transporte. La
regulación y fiscalización del sector se le atribuye a la Superintendencia de Telecomunicaciones
(SITEL).
Esta ley no hace distinción alguna entre servicios públicos o privados y su principal
característica es que asume que no existe poder monopólico en las telecomunicaciones, y que por lo
tanto la regulación debe minimizarse y descansar sobre las fuerzas de un mercado competitivo que
promueva innovación, eficiencia y precios bajos para el consumidor. Específicamente, en el artículo
22 de la Ley se establece lo siguiente: "Libertad de Competencia. Las condiciones contractuales de
los servicios comerciales de telecomunicaciones que acuerden entre sí las distintas empresas,
entidades o personas que intervengan en su prestación, así como los precios al público, serán
libremente contratadas por las partes y no estarán sujetos a regulación ni aprobación por autoridad
estatal alguna, excepto por lo que se relaciona con el acceso a recursos esenciales, de acuerdo a lo
prescrito en esta ley". Los servicios esenciales están definidos en el artículo 27 e incluyen el derecho
de terminar una llamada en la red de otro operador, señalización, traspaso de identificación
automática del número, datos para facturación, portabilidad de número, derecho de publicación de
datos y registros de usuarios en las páginas blancas de todo directorio telefónico, derecho de acceso
a las bases de datos de otros directorios públicos.
El sistema creado por la ley guatemalteca bien puede catalogarse de “desregulado” o de

regulación mínima, pues los grandes temas son dejados al libre arbitrio de las partes, de manera que
la intervención estatal en la figura del ente regulador es muy limitada. En cambio, es clara al
intención del legislador de dejar aspectos medulares en las manos de las fuerzas del mercado, como
se observa a continuación:
a) El acceso desagregado a todas las redes, a tarifas que reflejen los costos incrementales promedio
de largo plazo de una firma eficiente está garantizado. El acceso desagregado ejercerá presión
de competencia sobre los dueños de recursos esenciales, y por lo tanto minimizará o eliminará el
poder monopólico.
b) La negociación entre las partes afectadas será el principal instrumento para resolver los
conflictos. De hecho, el artículo 78 remite a la vía judicial en caso de conflictos entre operadores
y entre operadores y usuarios y prevé la posibilidad de arbitrajes. El ente regulador no tiene
ninguna potestad al respecto.
27
28
c) Se establece que no habrá ningún tipo de subsidio cruzado entre los servicios. Se dará apoyo
para la realización de proyectos de telecomunicaciones no rentables mediante un fondo que será
específicamente establecido para ese propósito.
d) No hay ninguna disposición en materia tarifaria.
En relación con el espectro radioeléctrico, la ley establece derechos de usufructo sobre el

espectro, que serán otorgados mediante títulos. Dichos títulos de derechos podrán ser transferidos
mediante venta total o parcial o arrendamiento del derecho, aspecto que podría propiciar la
especulación.
Los títulos se emitirán para períodos de 15 años, los cuales podrán ser renovados a solicitud
del titular por períodos iguales si la solicitud es presentada dentro de los 200 y 120 días anteriores al
vencimiento del mismo. La única razón por la que podrá negarse dicha prórroga será si puede
comprobarse que el espectro al que corresponde el derecho en mención no ha sido utilizado durante
el período en que el titular lo mantuvo, no obstante el titular pudo haber especulado durante 15 años
con ese título.
Los derechos de usufructo se asignarán a cualquier persona que lo requiera. La

Superintendencia estará obligada a responder cualquier solicitud en un plazo de tres días. La
Superintendencia únicamente podrá negar el trámite de una solicitud si de conformidad con los
avances tecnológicos es imposible definir la porción del espectro solicitada. Si hubiera otros
interesados en la misma porción del espectro requerido, la Superintendencia deberá realizar una
subasta pública para esa porción del espectro.
La subasta deberá ser supervisada por una firma de auditores externos de reconocida
reputación y los títulos se adjudicarán a quien ofrezca el mayor precio.
b) El ente regulador
El artículo 5 crea la Superintendencia de Telecomunicaciones como “un órgano
eminentemente técnico” que forma parte del Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras
Públicas y por lo tanto, el Superintendente es nombrado por el Ministro. Se indica además que la
Superintendencia tendrá “independencia funcional”.
Las facultades del ente regulador son las siguientes:

a) Crear, emitir, reformar y derogar sus disposiciones internas, con el refrendo del
Ministerio.
28
29
b) Administrar y supervisar la explotación del espectro radioeléctrico.

c) Dirimir las controversias por acceso a recursos esenciales.
d) Elaborar y administrar el Plan Nacional de Numeración
e) Aplicar las sanciones previstas en la ley
f) Representar a Guatemala en organismos internacionales
Como puede observarse, las competencias de la Superintendencia para intervenir en el

mercado de las telecomunicaciones son sumamente limitadas y en mucho se refieren más a la
administración de los recursos esenciales como el espectro y el plan de numeración que a ejercer
facultades de imperio y fiscalización sobre los actores del mercado.
Además de estas limitaciones competenciales, puede observarse la clara dependencia formal

y política del ente regulador en relación con el Poder Ejecutivo. A diferencia del sistema hondureño,
el guatemalteco ni siquiera plantea la desconcentración o la descentralización como medios para que
la supuesta “independencia funcional” sea una realidad. En el caso guatemalteco, la dependencia es
considerable, a la vez que la imparcialidad que debería caracterizar al ente es poco probable por
razones como las siguientes:
a) El superintendente es nombrado por el Ministro y al no establecerse ninguna norma que

rompa la relación jerárquica entre ambos, es de interpretar que la subordinación jurídica
existe. Basta tal situación para que la “independencia funcional” e incluso el “carácter
técnico” del ente sea cuestionable.
b) Las disposiciones internas de la Superintendencia deben ser refrendadas por el

Ministerio. Esto somete al arbitrio meramente político las decisiones internas del ente
regulador: desde su organigrama hasta sus procedimientos internos.
c) La superintendencia debe coordinar con el Ministerio sus políticas e informar a éste 2

veces al año sus actos de administración interna.
Nuestras afirmaciones en relación con la necesaria independencia del ente regulador son corroboradas
por teóricos, estudiosos y críticos de la regulación. Esta, en general, y en particular la de los servicios
públicos, implica un juego de intereses: regulados, usuarios y el mismo regulador. Prestatarios y usuarios
buscan maximizar sus beneficios que no necesariamente seguirán la misma dirección. El regulador por su
parte, debe buscar armonizar esos intereses en estricto apego a la técnica y al ordenamiento jurídico pero no
por ello deja de tener una función de utilidad que maximizar. (Cf. CHIA-CHUENG pp. 687-697). El juego
29
30
de intereses llega, en muchos casos, a reflejarse en presiones de los grupos con el fin de obtener el máximo
beneficio (o el mínimo perjuicio) de las actividades regulatorias.
Sin embargo, la lucha es desigual. Es más probable que los prestatarios (pocos), con poder
económico y gran capacidad de organización, sean quienes más busquen incidir en las decisiones del
regulador: " (...) una común, aunque no universal conclusión, es que entre los dos intereses principales en
conflicto en el proceso regulatorio, el interés del productor tiende a prevalecer sobre el interés del
consumidor... Desde esta perspectiva, la "protección del productor" representa el dominio de un pequeño
grupo con gran interés económico per capita sobre un gran grupo (consumidores) con más difuso interés .
La cuestión central para la teoría entonces es explicar esta regularidad del dominio del pequeño grupo en el
proceso regulatorio (y por tanto en el proceso político en general)..." (PELTZMAN p. 235)
Varios teóricos han procurado modelar las relaciones entre reguladores y regulados. MESALLES,
por ejemplo, elaboró un modelo que si bien corresponde al Banco Central de Costa Rica y los intereses
involucrados en su actividad regulatoria, de alguna manera también logra reflejar el panorama de la
Autoridad Reguladora y su entorno:
• El sistema político-económico se considera un juego entre el tomador de decisiones políticas y los

grupos de presión; cada uno tiene su propia función de objetivos que pretenden maximizar y que
dependen de las decisiones de políticas.
• Hay incentivos para influir en las políticas y un conflicto entre los grupos.
• El conflicto político se soluciona mediante un modelo Nash-cooperativo; no hay un solo ganador, sino
que cada grupo satisface parcialmente sus objetivos. Así el ente político toma sus decisiones como si
estuviera maximizando la suma ponderada de las funciones objetivos de los distintos grupos que intentan
influenciarlo.
• Los pesos relativos de los grupos están dados por la estructura económica, el ambiente político, la
idiosincrasia del ente regulador y por las condiciones institucionales. (Cf. MESALLES pp.5-10)
En el caso del Banco Central, la principal conclusión a la que llega MESALLES al correr su modelo
es que "el Banco Central no debe estar a la merced de los grupos de presión, sino ser tan independiente
como sea posible..." (p. 11)
.
Las presiones al ente regulador, muy probablemente procedan de dos vertientes: los sectores
regulados y el Gobierno. Los primeros buscan regulaciones o actuaciones regulatorias que les beneficien al
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máximo o les perjudiquen al mínimo. El Gobierno, por su parte podría ejercer presión por al menos dos
motivos:
a) Para obtener apoyo de los votantes a través de la contención de medidas poco populares pero necesarias,
especialmente los aumentos tarifarios. Este mecanismo es más evidente en el caso de las empresas
estatales que brindan servicios públicos y al mismo tiempo es más sencillo de ejercer por cuanto los
reclamos de los Presidentes Ejecutivos por tarifas son fácilmente acallables, lo que no siempre puede
hacerse cuando el prestatario del servicio es un ente privado...
b) Como respuesta a la presión ejercida por los grupos económicos regulados sobre el Gobierno y/o el
partido político en el poder.
En este último caso, el partido político en el poder se convierte en instrumento de los grupos
económicos. Al respecto, STIGLER ofrece una interesante explicación de por qué el partido político llega a
ceder a los deseos de los grupos poderosos: "La industria que busca poder político debe acudir al vendedor
apropiado, el partido político. El partido político tiene costos de operación, costos de mantener una
organización y competir en elecciones. Estos costos del proceso político son vistos con excesiva estrechez en
la literatura del financiamiento de las elecciones: las elecciones son al proceso político lo que el mercadeo
es al proceso de producir un bien, sólo un esencial paso final. El partido mantiene su organización y
atracción electoral por la ejecución de servicios costosos al votante todo el tiempo, no sólo antes de las
elecciones. Parte de los costos de los servicios y organización nacen al poner parte de los trabajadores del
partido en la nómina pública..." (p. 220)
Vistas las fuentes de presión hacia la entidad reguladora (nótese que dejamos por fuera a los
usuarios, pues por las dificultades de organización que enfrentan por su enorme cantidad y su dispersión es
poco probable, por lo menos por el momento, que se conviertan en grupo de presión), corresponde analizar si
aquéllas realmente pueden amenazar la autonomía de la Autoridad Reguladora.
De acuerdo con la doctrina, para evaluar si un ente regulador de servicios públicos goza de
verdadera independencia o autonomía deben observarse aspectos como los siguientes (Cf. SMITH p. 10):
1. La actividad del regulador debe estar libre de subordinación del Poder Ejecutivo.
2. El regulador debe ser electo con criterios técnicos.
3. En el proceso de nombramiento deben participar tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo.
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4. Establecer el periodo del regulador de tal forma que no coincida con el ciclo electoral y para el caso de
juntas o comisiones, escalonar los periodos de los miembros.
5. El ente regulador debe contar con un financiamiento confiable, preferiblemente a partir de

contribuciones de las empresas reguladas.
Regresando al caso de Guatemala, el presupuesto de la Superintendencia es financiado

principalmente por los ingresos que se generen en las subastas del espectro radioeléctrico,
financiamiento que no es sostenible en el largo plazo, toda vez que el espectro es un recurso
limitado. Además, la ley establece que no son todos los fondos recaudados por este concepto los que
forman parte del patrimonio de la Superintendencia sino hasta un 30% y hasta acumular un monto de
250 millones de quetzales. Una vez alcanzado ese tope, los fondos pasan a ser administrados por el
Estado para el pago de la deuda pública o para inversión. Esto quiere decir que también
presupuestariamente el accionar del ente regulador está limitado. Valga aclarar que otros ingresos
del ente son las subastas de los rangos de numeración y las multas impuestas. No existe ningún
canon regulatorio a cargo de los regulados, entre otras cosas, porque realmente no hay mayor
regulación.
Otro aspecto importante por destacar es que la ley no prevé requisitos técnicos para el
nombramiento del superintendente; simplemente habla de “experiencia profesional” lo cual no
necesariamente equivale a tener conocimientos reconocidos en el campo de las telecomunicaciones.
Este portillo podría restarle carácter técnico al proceder de la superintendencia.
Tampoco contempla la ley causales específicas para la remoción del superintendente, por lo
tanto, su permanencia en el cargo queda sujeta al arbitrio del Ministro, lo cual, es un elemento más
que pone en tela de duda la independencia del superintendente. Al final de cuentas, su puesto queda
sujeto al beneplácito del jerarca ministerial.
Sin lugar a dudas, el sistema creado por la ley guatemalteca en lo que se refiere al ente
regulador, dista mucho del ideal planteado por la doctrina de la regulación y ni qué decir de las
pautas de la UIT expuestas en el apartado II.
En el artículo 7 se establecen las funciones que tendrá la Superintendencia, las cuales se

centran en la administración del espectro, resolución de controversias entre operadores por acceso a
recursos esenciales y representación internacional del país en el sector de las telecomunicaciones.
La Ley es omisa en funciones básicas y trascendentales de la regulación de los servicios de
telecomunicaciones tales como; el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad,
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continuidad, oportunidad y prestación óptima de los servicios de telecomunicaciones, es decir, no se

regula la actividad como tal, dejando en indefensión a los usuarios de los servicios.
La Superintendencia tampoco interviene en las controversias suscitadas entre los operadores

y sus clientes o usuarios. No se regula económicamente el mercado de las telecomunicaciones, lo
que podría propiciar un ambiente impune para actividades tales como abuso de poder de mercado,
competencia desleal, cobro de precios excesivos por parte de operadores que ostenten una posición
dominante por medio de sus subsidiarias y colusión, entre otras.
Los artículos 13, 14 y 15 establecen el medio principal de financiamiento de la

Superintendencia, que se refieren a los recursos captados de las subastas de las bandas del espectro,
lo cual no es del todo sostenible en el largo plazo, toda vez que los recursos del espectro
radioeléctrico son escasos en el tiempo. Esto se convierte en una limitante para la autonomía que
requiere ostentar el organismo regulador.
c) El mercado de las telecomunicaciones
El legislador guatemalteco apostó al libre mercado con escasas regulaciones como modelo
para el sector de las telecomunicaciones. Por ello, en la ley no existen regulaciones tarifarias ni de
comportamiento de los agentes, salvo en aquellas condiciones mínimas cuya garantía es
indispensable para que, al menos teóricamente, exista competencia.
Para efectos de análisis, interesa destacar algunas de las figuras creadas por el legislador
guatemalteco para organizar, más que para regular, el mercado de las telecomunicaciones:
i) Registro de Telecomunicaciones: El registro de telecomunicaciones está establecido bajo la

supervisión de la Superintendencia. Todos los operadores de redes comerciales de
telecomunicaciones, poseedores de derechos de usufructo del espectro radioeléctrico y
radioaficionados deberán registrarse proporcionando información básica tal y como se define en la
ley. No obstante no se prevén mecanismos que impidan el acaparamiento de las frecuencias, por
parte de empresas fantasmas, subsidiarias de las empresas ya establecidas en el mercado, lo que
podría producir especulación en el mediano y largo plazo, con el surgimiento de nuevas tecnologías
que requieran de frecuencias ya acaparadas.
ii) Interconexión de Redes: Los términos de interconexión para las redes comerciales de
telecomunicaciones son libremente negociados por las partes interesadas, excepto en los casos de
recursos esenciales. Todos los operadores de redes comerciales tendrán el derecho de tener acceso
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desagregado a los recursos esenciales siempre y cuando sea técnicamente factible. Este acceso no
podrá ser interrumpido excepto cuando ocasionen daño a equipos en uso. La ley claramente
establece el derecho de conectarse mediante el pago correspondiente.
Cuando un operador requiera acceso a cualquier recurso esencial de otro operador de red,
mandará una petición con copia a la Superintendencia. Las partes tienen el derecho de negociar y
tienen un período de cuarenta (40) días para lograr un acuerdo, período que puede ser extendido por
mutuo acuerdo de las partes. Si no se llega a un acuerdo, las partes podrán enviar a la
Superintendencia un análisis con los puntos en discordia. Si una de las partes no presenta una oferta
final a cualquiera de los puntos en discordia, la Superintendencia estará obligada a resolver en favor
de la otra parte.
Después de que la Superintendencia ha recibido la posición de las partes en la disputa,

contactará a un arbitro experto, definido en la ley como el "perito". La ley, además, define las
calificaciones que deberá llenar el perito, y la parte a quien se le solicita el acceso deberá escoger, de
una lista de peritos proporcionada por la Superintendencia, a tres peritos, nombres que la
Superintendencia dará a la otra parte para que escoja al perito que dará la opinión.
La ley establece principios bien definidos que deberán ser utilizados para realizar el
arbitraje. En los conflictos relacionados con las tarifas para acceso a recursos esenciales, el perito
debe garantizar que el pago por el uso de la red esté basado en los costos promedio incrementales de
largo plazo que serían generados por una firma eficiente. La ley especifica los costos que podrán
incluirse, así como la metodología para estimar los costos de capital.
En el caso de disputas técnicas, el perito debe adherirse a los estándares de la UIT, los
aceptados por organismos regionales y los utilizados por las asociaciones profesionales regionales en
materia de telecomunicaciones.
Dentro de diez días de recibido el reporte del perito, el Superintendente deberá decidir, para
cada punto en discordia, en favor de la postura más cercana a la posición del perito. El único caso
cuando la Superintendencia no escogerá una posición es cuando ambas posiciones sean equidistantes
de la opinión del perito, en cuyo caso la Superintendencia seguirá la opinión del perito.
Aquí lo más destacable es la poca o casi nula autonomía técnica que le asigna la ley a la
Superintendencia, ya que dicho ente no puede valorar por sí misma la situación que debe dirimir y
fallar.
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El artículo 26 es el único que habla sobre la interconexión y establece que la misma será
libremente negociada entre las partes. Esto representa un vacío técnico y jurídico trascendental para
una ley de telecomunicaciones, toda vez que la interconexión es la columna vertebral de la
regulación de los servicios de telecomunicaciones. Cualquier abuso de precio que no pueda negociar
un operador de servicios de valor agregado con el operador de la red fija, será trasladado en la tarifa
al cliente final. Por otra parte, el regulador debe definir claramente las reglas técnicas de
interconexión que se darán entre operadores, evitando así que el sistema de telecomunicaciones que
regula se convierta en un conjunto de equipos que podrían resultar en muy caros e incompatibles o
en muy malos y obsoletos, al igual que las tecnologías que le aplican a éstos.
El regulador debe garantizar el acceso abierto, igual y no discriminatorio a las redes de

todos los proveedores de servicio, tanto por parte de los usuarios finales como por parte de terceros
proveedores. En efecto, tan importante como permitir que abonados de ambas redes se comuniquen
entre sí, es permitir a un proveedor de cualquier servicio utilizar una red instalada de otro,
aplicándose a esa relación las mismas reglas de la interconexión de redes del mismo servicio, ya que
en ambos casos se trata, en definitiva, de relaciones entre proveedores.
Definida la obligatoriedad de la interconexión, es posible que surjan nuevos focos de

disputa entre las partes interesadas. El primero es quizás la demora en interconectar, la negativa a
negociar o la negociación dilatoria o de mala fe. Ello puede llevar a que algunos casos no puedan
resolverse en mucho tiempo, con las consecuencias perniciosas imaginables. Como solución a esta
cuestión, el ordenamiento debe optar por fijar como norma legal de cumplimiento obligatorio, los
términos y condiciones de interconexión, o también podría optarse por establecer plazos máximos
de negociación entre las partes, a partir de los cuáles, si no se llega a acuerdos, la autoridad podría
fijar términos y condiciones provisionales y, luego de conocer con más detalle las diferentes
posturas, otros términos y condiciones ya definitivos.
No obstante en el caso de Guatemala, la Superintendencia carece de estas potestades, lo que

la inhibe de regular los efectos y consecuencias de la interconexión. De igual manera adolece
totalmente de facultades para regular la tasación de la interconexión.
De acuerdo con la experiencia en otros mercados de telecomunicaciones, la competencia

puede introducirse inicialmente por medio de diferentes mecanismos (Véase MUÑOZ MACHADO):
a) permitiendo la interconexión de redes y equipo privados con la red pública;
b) permitiendo que los operadores de larga distancia se interconecten con el segmento de
central local de la red pública; y
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c) permitiendo la interconexión de los servicios de valor agregado , redes inalámbricas y otras

redes locales, con el segmento local de la red pública.
En cada caso, la autoridad reguladora debe establecer unas líneas maestras claras con respecto
a la relación entre el operador establecido de la red pública y el nuevo proveedor de servicios.
Normalmente, estas directrices exigirán que el operador de la red pública permita la interconexión,
siempre que la red no sufra daños. Estas directrices también dictarán el tipo de tasas, así como las
condiciones que puede imponer el operador de la red pública; cómo puede fijarlas y qué soluciones
existen si las partes no llegan a un acuerdo.
Las tasas impuestas pueden estar incluidas en las tarifas, en una oferta habitual por parte de
los operadores públicos de la red, o bien pueden fijarse mediante negociación individual entre el
operador de la red pública y el nuevo proveedor. La autoridad reguladora debe determinar qué costos
puede cobrar razonablemente el operador público a la parte que interconecta, que pueden ser:
a) los costos atribuidos directamente a los servicios prestados (por ejemplo, la conexión de las
llamadas de larga distancia al abonado local), incluida una proporción razonable de los
gastos generales y una tasa también razonable de rentabilidad sobre los activos en cuestión;
b) otros costos resultantes de la construcción o puesta en funcionamiento de la red;
c) la contribución a las obligaciones del servicio universal.
Cuando la interconexión se encuentra sujeta a negociaciones privadas entre el nuevo operador

y el actual, la supervisión reguladora debe ser suficiente para asegurar que el operador actual no
lleve a cabo prácticas discriminatorias u otras contrarias a la competencia. La publicación de los
términos y condiciones habituales de interconexión puede proporcionar protección a los nuevos
operadores y permitir a los proveedores una mejor previsión de costos y diseño de servicios.
En el decreto 94-96 no se faculta a la Superintendencia de Telecomunicaciones para

examinar los precios de interconexión propuestos o los derechos de acceso a la red, y demás
términos y condiciones para cerciorarse de que las tasas no tienen carácter discriminatorio y reflejan
una estimación y una distribución razonables de los costos del servicio. Consideramos que tal
potestad debe serle atribuida a SITEL, por cuanto si el operador de la red disfruta o ha disfrutado
recientemente de un régimen de monopolio, pueden presentarse dificultades a la hora de determinar
y atribuir sus costos debidamente.
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Por otra parte, el nuevo proveedor puede resultar perjudicado si el proceso se prolonga en
exceso. Si las partes deben fijar mediante negociación los derechos de acceso a la red, la autoridad
reguladora deberá también estar facultada para intervenir a petición de cualquiera de las partes para
dirimir conflictos que se resisten pertinazmente a la negociación. Similares principios deberían regir
el acceso de los nuevos operadores en el mercado a los derechos vigentes sobre vías, tales como
conductos, polos y torres de transmisión.
La interconexión no discriminatoria normalmente implica que el operador de la red debe

suministrar la interconexión a todos los compradores en los mismos términos y condiciones que el
operador aplica a sus propias empresas o divisiones internas. Dichos términos y condiciones
incluyen precio, calidad, normas de servicio, acuerdos de facturación, plazos de suministro y lugar
físico de entrega.
iii) Plan de Numeración: La Superintendencia será quien administre la numeración y llevará el

inventario de la utilización y disponibilidad de la misma.
d) El régimen sancionatorio
El artículo 7 atribuye a la Superintendencia la potestad de aplicar las sanciones contempladas en

la ley. Este cuerpo normativo tiene la característica de fijar las multas en “unidades de multa”
(UMA) y no en quetzales. Cada UMA vale un dólar de los Estados Unidos. Esta equivalencia nos
permite valorar el monto de las sanciones en dólares:
1. Multa de 1000 a 10000 UMAs ($1000 a $10.000) por:

Usar las bandas de frecuencias para radioaficionados en contra de lo estipulado en la ley
Causar interferencias comprobadas
Desconectar ilegalmente a otro operador
No realizar el registro requerido por la ley.
2. Multa de 10001 a 100000UMAs ($10.001 a $100.000) por:

No permitir acceso a los recursos esenciales
Utilizar las bandas de frecuencias reguladas o reservadas sin obtener el derecho de
usufructo o el derecho de uso correspondiente
Reincidencia o habitualidad de las infracciones del numeral 1
Interconectarse a una red de telecomunicaciones sin la autorización del operador
Alterar los datos necesarios para cobrar el acceso a recursos esenciales
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A este listado de infracciones y multas cabe hacerle dos observaciones:

- En primer lugar, todo el cuerpo sancionatorio se refiere a los recursos esenciales y a las
relaciones entre operadores de telecomunicaciones. No se prevé la posibilidad de que
acciones u omisiones de éstos puedan lesionar derechos o intereses de los usuarios de tal
manera que incurrir en ello deba acarrear una sanción.
- En segundo lugar, la ley no establece mecanismos de pérdida de los derechos de usufructo o

de uso de frecuencias cuando sus titulares incumplen sus obligaciones, con lo cual
teóricamente, un operador podría actuar al margen de la ley y aún así mantener sus
derechos.
e) El servicio universal y los derechos de los usuarios
La ley guatemalteca no utiliza la expresión “servicio universal” sin embargo, sí lo

contempla. Así, en el artículo 71 se crea el “Fondo de Desarrollo de la Telefonía” como un
“mecanismo financiero administrado por el Ministerio para promover el desarrollo del servicio
telefónico en área rurales y/o urbanas de bajos ingresos”. Este es un mecanismo de universalización
del servicio telefónico.
Funciona con el mecanismo de subasta pública en la cual los interesados en desarrollar

proyectos que reciban el subsidio de este fondo, deben demostrar los beneficios sociales que se
puedan generar con la ejecución del mismo. Corresponde al Ministerio adjudicar el proyecto a quien
solicite el menor subsidio. El Fondo se financia mediante el 70% del producto de las subastas de
derechos de usufructo del espectro radioeléctrico durante los primeros 8 años de vigencia de la ley y
no puede superar los 30 millones de quetzales al año. Los excedentes de ese monto deben pasar al
pago de deuda interna o para inversión pública.
En cuanto a los derechos de los usuarios, a pesar de que el artículo 1º de la ley establece
como uno de sus objetivos la protección de los usuarios, no existe en todo el resto de ese cuerpo
normativo una sola disposición que se dirija a proteger a los usuarios. No se establece un listado de
derechos de los usuarios ni se establecen obligaciones mínimas para los operadores . Tampoco se
prevén mecanismos de protección de los usuarios ni sanciones para los operadores que incurran en
actos lesivos a los derechos de aquéllos. Todas las relaciones entre usuarios y operadores quedan
absolutamente libres y prácticamente no existe ninguna relación entre los usuarios y el ente
regulador.
38
39
B. REPUBLICA DE HONDURAS:
La Ley Marco del Sector Telecomunicaciones de la República de Honduras fue aprobada

mediante decreto Nº185-95 del 31 de octubre de 1995 y fue publicada en La Gaceta hondureña Nº
27823 del 5 de diciembre de ese año. Esta ley fue emitida considerando que la Ley Orgánica de la
Empresa Hondureña de Telecomunicaciones (HONDUTEL), había estado en vigencia por más de
dieciocho años y que durante ese período las políticas que regían el sector de telecomunicaciones
habían evolucionado como consecuencia de los cambios tecnológicos, la apertura en la competencia de
los servicios y la participación de la inversión privada.
Asimismo, se consideró que el Estado debía regular las actividades de operación y

explotación de los servicios con el fin de mejorar la tecnología disponible, modernizar y expandir el
sistema de telecomunicaciones en el país, para satisfacer la demanda de los servicios de manera
eficiente, continua y confiable. Por ello, se decidió implantar un régimen de competencia, reservándose
el Estado su función de regulación y fiscalización de la actividad a través de un organismo
eminentemente técnico e independiente. 11
El sistema de telecomunicaciones de Honduras era desarrollado y operado por un monopolio

estatal (HONDUTEL) cuyas metas, objetivos y funciones debían recorrer el difícil y lento camino de
la administración pública, con todas sus vicisitudes y fortunas, situaciones que de una u otra forma
interferían con la agilidad que un sistema de telecomunicaciones debe desarrollar para avanzar
paralelamente con las necesidades crecientes de los servicios de comunicación de una sociedad.
A continuación realizamos el análisis crítico de esta ley ,a la luz de las recomendaciones del
Libro Azul de la UIT y de nuestra propia experiencia en el campo de la regulación de las
telecomunicaciones.
La Ley 185-95 regula los servicios de telecomunicaciones incluyendo “toda transmisión,

emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes fijas, imágenes en movimiento, sonidos o
informaciones de cualquier naturaleza por medio de transmisión eléctrica por hilos, radioelectricidad,
medios ópticos, combinación de ellos o cualesquiera otros sistemas electromagnéticos” (art. 1). Como
puede observarse, si bien es cierto se hace una enumeración de los servicios a los cuales se dirige la
11
Considerandos de la ley 185-95.
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40
regulación, tal listado no es taxativo por cuanto se deja abierta la posibilidad de regular nuevas formas
de telecomunicaciones, lo cual le permite flexibilidad al marco regulatorio.
La potestad para emitir las políticas relacionadas con las telecomunicaciones se le otorga a la
Secretaría de Estado en los Despachos de Comunicaciones, Obras Públicas y Transporte. La
regulación y fiscalización del sector se le atribuye a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones,
(CONATEL).
Desde el punto de vista de su utilización y naturaleza, la Ley clasifica los servicios de

telecomunicaciones como públicos o privados.
Servicios Públicos son aquéllos “destinados a satisfacer las necesidades de telecomunicación de las
personas naturales o jurídicas ajenas a la prestación de servicios, cuya utilización se efectúa a cambio
de un pago.” Mientras tanto, son Servicios Privados los que “sirven para el uso exclusivo de una
persona natural o jurídica a fin de satisfacer sus propias necesidades de comunicación sin fines de
lucro”. Si bien es cierto esta distinción es importante, el hecho de que establezca cuáles servicios son
“públicos” no crea un régimen especial de acuerdo con la doctrina clásica del servicio público.
En el artículo 9 se somete al control estatal el espectro radioeléctrico declarando que es un

recurso natural de propiedad exclusiva del Estado. Asimismo, se establece que el derecho a utilizar una
frecuencia “quedará afecto al servicio de telecomunicación para el cual se conceda y no se podrá
utilizar para fines distintos de los expresamente autorizados.” Esta es una forma adecuada para
racionalizar y limitar el uso del espectro así como para evitar su acaparamiento. Asimismo, se atribuye
a CONATEL la administración y control del espectro, que además, comprueba las emisiones
radioeléctricas y tiene la potestad de cancelar aquéllas que no cumplan con los requisitos establecidos.
Esta es una disposición importante pues deja en manos de un ente, al menos teóricamente
imparcial, la administración del espectro, aunque, como se verá más adelante, esa “imparcialidad”
puede ser ilusoria.
b) El ente regulador:
El artículo 12 establece que CONATEL es una entidad desconcentrada de la Secretaría de

Estado en los Despachos de Comunicaciones, Obras Públicas y Transporte, respecto de la cual
funcionará con independencia técnica, administrativa y presupuestaria. En buena técnica regulatoria,
esta modalidad presenta las siguientes deficiencias:
40
41
Al ser un ente adscrito a la Secretaría de Estado en calidad de ente desconcentrado, carece de

personería jurídica propia y ya ese hecho limita y hace cuestionable su autonomía, pues a fin de
cuentas tiene dependencia directa con el Poder Ejecutivo.
Esta norma tiene el problema de que no indica el grado de desconcentración que ostenta
CONATEL. La doctrina del Derecho Administrativo señala diferentes grados de desconcentración
que van desde la mínima que implica la imposibilidad de que el superior se avoque las
competencias del desconcentrado, hasta la máxima que implica que el inferior no tiene obligación
de acatar órdenes del superior. ¿Cuál es el grado que tiene CONATEL? De ello depende cuánto
puede o no puede hacer sin injerencia del Poder Ejecutivo.
La “desconcentración” no siempre es bien entendida por los funcionarios públicos, por lo tanto,
aunque teóricamente implique –según las circunstancias- que eventualmente no existe relación
jerárquica entre el titular del ente desconcentrado y el titular del ente al que pertenece, en la
práctica se actúa como si existiera subordinación.
La sola pertenencia al Poder Ejecutivo, es suficiente para poner entredicho la independencia de

CONATEL y por tanto, declarar que ésta es una gran deficiencia que presenta el marco regulador
de las telecomunicaciones hondureñas.
Asimismo, al depender del Poder Ejecutivo, CONATEL no necesariamente tiene garantizado su

financiamiento, lo cual pone en peligro su autonomía e independencia pues su presupuesto
dependerá de la voluntad de los políticos de turno.
Al aspecto de la financiación hay que agregarle lo dispuesto en el artículo 33 en relación con las
tasas, multas u otros ingresos que se generen con motivo de la aplicación de esta Ley y de sus
reglamentos, pues aquélla dispone claramente que ninguno de estos fondos llegará directamente a
CONATEL. Ni siquiera se establece un mecanismo permanente de financiamiento para la Comisión
que le asegure sus recursos. Con esto, la función regulatoria queda a merced de la voluntad política de
otorgarle recursos.
Los artículos 13 y 14 enumeran las atribuciones de CONATEL. Ciertamente es un listado

sumamente completo en el que destacan tanto competencias reguladoras como fiscalizadoras. Pero
cabe preguntarse, si la ley le provee de mecanismos para hacer cumplir sus disposiciones. Esto lo
analizaremos en el aparte dedicado al régimen sancionatorio.
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CONATEL está integrada por tres miembros propietarios y dos suplentes, nombrados por el
Presidente de la República por medio de la Secretaría de Estado en los Despachos de Comunicaciones,
Obras Públicas y Transporte. Las organizaciones empresariales legalmente reconocidas y los colegios
de profesionales de nivel universitario pueden someter a la consideración del Presidente de la
República, listas de candidatos para la integración de CONATEL.
He aquí un nuevo elemento para dudar de la independencia del ente regulador hondureño. Sus
miembros son electos por el Presidente de la República y además no existe ninguna otra instancia que
confirme las designaciones. Por otro lado, si bien es cierto se prevé la posibilidad de que
organizaciones empresariales y colegios profesionales propongan candidatos, la decisión final recae
únicamente en el Presidente de la República y nada le obliga a acatar las propuestas. Además, no se
reconoce la posibilidad de que sean grupo de usuarios quienes propongan candidatos, con lo cual se
crea una discriminación.
Es importante señalar que en el artículo 16 se establecen los requisitos para ser miembro de
CONATEL, entre los cuales está la experiencia en el campo de las telecomunicaciones, lo cual es un
acierto. Asimismo, en el artículo 17 se contempla el régimen de incompatibilidades que es bastante
completo y adecuado. Otro elemento por destacar es la responsabilidad de los miembros de
CONATEL por actos contrarios al ordenamiento jurídico y las limitaciones existentes cuando algún
miembro de la Comisión tenga interés personal o pariente interesado en algún asunto que deba conocer
CONATEL.
Los miembros de CONATEL ejercen sus cargos durante cuatro años y pueden ser reelectos.
Este plazo es el mismo del periodo presidencial, por lo que hay una gran coincidencia con el inicio del
periodo presidencial y el nombramiento de los miembros de CONATEL. He aquí otro golpe a la
autonomía de la Comisión. Tampoco se limita el número de reelecciones por lo que podría perpetuarse
a alguna persona en la Comisión lo cual no necesariamente es sano y puede prestarse para
manipulación y pérdida de imparcialidad del ente. La Presidencia de CONATEL también es
determinada por el Poder Ejecutivo.
El artículo 24 establece que los miembros de CONATEL cesarán en sus funciones por los
siguientes motivos:
a) Muerte;
b) Renuncia;
c) Remoción hecha por el Presidente de la República, cuando ello sea procedente de conformidad
con esta Ley;
42
43
d) Declaratoria de reo, y;
e) Incapacidad física o mental sobreviniente.
Nótese que el inciso c) es una disposición poco clara que deja mucho a la interpretación. En
primer lugar, la ley no contempla otras causales más que las contenidas en el artículo 24, o sea, no hay
indicación de cuándo procede la remoción por parte del Presidente. Esta laguna se puede llenar
interpretando que en la realidad “nunca” el Presidente podrá remover a algún miembro de la Comisión
o que es una posibilidad que queda prácticamente abierta.
Esta es una omisión peligrosa. La ley debe contemplar claramente las causales de cese de la
designación como miembro del ente regulador y deben tener un fundamento técnico, jurídico y ético.
Tal y como está, la norma hondureña no es lo más adecuado.
La ley 185-95 establece que para prestación de servicios de telecomunicaciones se requiere de

concesión, licencia, permiso o registro otorgado por CONATEL. Desde una perspectiva teórica, es
conveniente que este tipo de decisiones las tome el ente regulador; el problema, en el caso hondureño,
es la estrecha vinculación del regulador con el Poder Ejecutivo que, como ya se dijo, inevitablemente
le resta autonomía y aislamiento de los vaivenes políticos.
En el artículo 25 puede apreciarse el espíritu de fomento a la competencia en los servicios de

telecomunicaciones pues se establece que “las concesiones y licencias se otorgarán, como regla
general, sin derecho de exclusividad.” Sin embargo, prudentemente el legislador se cuida de llevar este
principio al extremo cuando señala que cuando razones económicas o técnicas lo justifiquen “sean
otorgadas en exclusividad temporal a un número limitado de operadores.” Esta disposición le permite
al ente regulador monitorear el mercado para determinar si existen o no condiciones para la
competencia o para ampliarla.
En cuanto a la regulación económica se observa que las tarifas son reguladas por CONATEL
para aquellos servicios que esa Comisión determine que no están siendo prestados en condiciones
adecuadas de competencia. Además, el legislador no dice cuál debe ser el sistema tarifario que debe
utilizar el regulador. Estos son nuevos indicadores de la flexibilidad que tiene el ordenamiento para
que el ente regulador pueda intervenir en el mercado. Requiere, eso sí, de un monitoreo adecuado de
las condiciones de éste. Sin embargo, esta libertad de CONATEL se ve restringida por su dependencia
del Poder Ejecutivo.
43
44
Además, en materia tarifaria la desregulación debe ser paulatina y no radical, toda vez que se
pasa de un esquema de monopolio estatal a competencia gradual, por lo que el Regulador debe tener
competencia discrecional para no dictar regulaciones tarifarias conforme lo amerite el mercado, pero a
su vez debe tener la competencia para dictar dichas regulaciones cuando uno o varios operadores
incurran en prácticas anticompetitivas. En el artículo 13, inciso 8 se aprecia una limitación del marco
regulatorio Hondureño en materia de regulación tarifaria, pues designa la competencia regulatoria
únicamente sobre los operadores en condiciones no competitivas y no faculta expresamente al
CONATEL para regular aquellos operadores, que actuando en competencia, realicen prácticas
anticompetitivas.
Sin embargo, hay que tener cuidado con esta flexibilidad pues si bien es cierto es
relativamente sencillo establecer que a partir de cierto momento, las tarifas ya no serán fijadas por el
ente regulador, no será tan fácil el proceso inverso. El ente regulador requiere de mucha independencia
para imponerle a un operador o a un mercado que no está funcionando en condiciones de verdadera
competencia un régimen tarifario, máxime si la decisión implica una reducción de la tarifa o de los
márgenes de ganancia del operador. Además, la ley no prevé sanciones para los operadores que no
cumplan las disposiciones tarifarias de CONATEL.
Es importante señalar que la ley prohibe expresamente las prácticas que limiten o distorsionen
la competencia. Se consideran prácticas restrictivas de la competencia “los acuerdos entre empresas
dedicadas a la prestación de servicios de telecomunicaciones que tengan como finalidad distribuirse
el mercado, fijar precios o tarifas iguales o semejantes en condiciones disímiles de costo, limitar el
acceso a la actividad a posibles competidores y las demás que reglamentariamente determine
CONATEL.” Tampoco se establece claramente cuál es la sanción que corresponde a este tipo de
conducta.
Dado que este tipo de prácticas es difícil de comprobar, el legislador acertadamente prevé que
para que la práctica restrictiva de la competencia tenga tal carácter “bastará con que los acuerdos sean
susceptibles de producir los señalados efectos o que confiera a la contraparte una preferencia
discriminatoria frente a sus competidores o que implique abuso de su posición dominante para lograr
una ventaja en el mercado.” Sin embargo, no toma en cuenta que este tipo de acuerdos no
necesariamente quedan documentados o son fácilmente rastreables por lo que al final de cuentas puede
ser que la prohibición no tenga mayor efecto. Volveremos sobre este tema en el siguiente apartado.
44
45
d) El régimen sancionatorio
La ley considera como infracción “toda acción u omisión que contravenga los preceptos de
la presente Ley.” Señala que puede configurarse por acción o por omisión independientemente de la
existencia de culpa, dolo o de perjuicio fiscal (responsabilidad objetiva). Esta previsión es sumamente
importante porque a pesar de que se logre comprobar la existencia de un ilícito no siempre se posible
demostrar el dolo o la culpa (responsabilidad subjetiva) por cuanto las decisiones empresariales pueden
venir desde una Junta Directiva, una gerencia o diluidas en la cadena de mando por lo que puede
suceder que nunca se logre identificar al “culpable”. Para evitar ese inconveniente, la responsabilidad
objetiva permite sancionar el ilícito con sólo que se verifique su comisión independientemente de la
valoración de la culpabilidad del agente.
La ley clasifica en muy graves y graves las infracciones, las cuales consideramos importante
transcribir aquí:
Artículo 41. Infracciones muy graves:
a) Incumplir con el pago de los derechos o tasas que le correspondan, originados en la prestación de
los servicios de telecomunicaciones;
b) Divulgar el contenido de cualquier comunicación que corresponda a otra persona, salvo en los
casos que determine la Ley;
c) Instalar, construir o poner en operación un servicio de telecomunicaciones sin la autorización de
CONATEL;
d) ch) Interconectar una red de telecomunicaciones a cualquier otra sin la autorización
correspondiente;
e) Interferir, perturbar o dañar en forma deliberada las redes, sistemas o servicios de
telecomunicaciones de otra persona;
f) Utilizar frecuencias radioeléctricas sin licencias o en forma distinta a la autorizada;
g) La prestación de cualquier servicio no autorizado;
h) La comisión de más de tres infracciones graves en un lapso de doce meses, y;
i) El incumplimiento de otros requisitos o normas de la presente Ley o sus reglamentos que tenga un
impacto muy serio en contra del interés público y que sea denominado por el reglamento como
infracción muy grave.
Estos ilícitos se sancionan con una multa de hasta quinientos mil lempiras por cada infracción.
Si una persona natural o jurídica presta servicios no autorizados deberá pagar, además de las multas
correspondientes, las tasas y el canon que hubiera tenido que pagar durante la época en que operaba sin
autorización.
45
46
Según el artículo 42, son infracciones graves las siguientes:

a) Negar la información que CONATEL solicite al operador de un servicio de telecomunicaciones;
b) Modificar, ampliar y cambiar la ubicación de redes o antenas o introducir en el equipo alguna
alteración sustancial de carácter técnico, sin autorización previa de CONATEL;
c) Incumplir las exigencias de continuidad y buena calidad en la prestación de los servicios, según las
normas técnicas determinadas por CONATEL;
ch) Incumplir las órdenes emanadas por CONATEL sobre la organización de los servicios, controles
técnicos y administrativos o sobre la información contable;
d) Interferir, perturbar o dañar por negligencia los servicios de telecomunicaciones que preste otro
operador;
e) Obstaculizar, evadir o impedir la práctica de una diligencia ordenada por CONATEL;
f) Emitir señales de identificación falsas o engañosas;
g) La importación, fabricación o ventas de equipos terminales o equipos de radio-comunicación que no
disponen del certificado de homologación o de la aprobación de CONATEL, y;
h) Cualquier otra infracción que tenga un impacto serio y dañino al interés público y que sea tipificada
en el Reglamento como infracción grave.
Estas infracciones se sancionan con una multa de hasta noventa y nueve mil lempiras. En
ambos casos, los montos se ajustan durante el primer trimestre de cada año, de acuerdo a los datos
oficiales del índice de precios al consumidor proporcionados por el Banco Central de Honduras. Hasta
el 30 de noviembre de 1999, el tipo de cambio era de 6 lempiras por dólar americano, lo que representa
una multa máxima de hasta $83.333.33.
Lo hasta ahora descrito todavía no nos da una visión completa acerca de qué tanta coerción
puede ejercer CONATEL para hacer cumplir sus disposiciones. A continuación se reseñan las
principales facultades de CONATEL y se relacionan con las sanciones previstas. El objetivo de este
análisis es determinar hasta qué punto las competencias del ente regulador están respaldadas por poder
coercitivo.
46
47
CUADRO 1
CONATEL: Facultades regulatorias y clasificación de infracciones según ley 185-95
Facultad Calificación de la infracción
Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos, normas Grave
técnicas y demás disposiciones internas
Promover la universalización de los servicios con la más No hay infracción por no cumplir
alta calidad y el menor costo posible disposiciones al respecto
Adoptar las medidas necesarias para que los servicios de Grave
telecomunicaciones se brinden en forma eficiente,
ininterrumpida, sin interferencia y sin discriminaciones
Velar por el respeto de los derechos e intereses de los No hay infracción para no cumplir
usuarios disposiciones sobre derechos de los
usuarios
Establecer los mecanismos y procedimientos por medio de No hay infracción para no cumplir
los cuales los usuarios podrán ejercer sus derechos ante los disposiciones al respecto
operadores de los servicios de telecomunicaciones
Emitir regulaciones con respecto a las tarifas que podrán No hay infracción para operadores
cobrar los operadores de servicios de telecomunicaciones que no acatan las disposiciones
cuando no estén siendo brindados en condiciones tarifarias de CONATEL
competitivas, a excepción de los servicios que presten los
medios de libre difusión del pensamiento
Asegurarse de que los operadores de redes de Muy grave
telecomunicaciones den acceso, en igualdad de
condiciones, a otros operadores y usuarios que se
encuentren en las mismas o análogas circunstancias
Otorgar concesiones, licencias, permisos o registros para Sanciona con falta muy grave la
la prestación de servicios de telecomunicaciones y, en su prestación no autorizada. Pero la
caso, renovar, modificar o declarar la caducidad o revocar ley no establece causales de
los mismos en conformidad con el correspondiente concesiones, licencias, permisos o
reglamento registros
Velar por el estricto cumplimiento de las obligaciones No establece sanción para el
establecidas en las concesiones, licencias, permisos o incumplimiento de las obligaciones
registros
Formular y llevar a la práctica el Plan Nacional de No hay sanción para operador que
Telecomunicaciones no lo acata
Emitir las regulaciones y normas de índole técnica Incumplimiento de las
necesarias para la prestación de los servicios de disposiciones técnicas es falta
telecomunicaciones de conformidad con la Ley grave
47
48
Como puede observarse, no todas las competencias de CONATEL están respaldadas por
facultades sancionatorias. Es importante señalar que cuando se trata de incumplimiento de
disposiciones técnicas o conductas que afectan los intereses de los operadores, el ordenamiento
prevé sanciones. Pero cuando se trata de situaciones relacionadas con los intereses de los usuarios,
los incumplimientos carecen de sanción expresa. Esto mismo ocurre con la regulación tarifaria, las
conductas anticompetitivas y la universalización del servicio. Cabe la posibilidad de realizar
interpretaciones amplias (lo cual no es jurídicamente aceptable en materia sancionatoria) o de
remitir al reglamento mediante la norma que así lo permite, pero la sola falta de previsión legal de
sanción debilita las facultades del ente regulador en materias tan delicadas.
Son pocas las disposiciones de la ley hondureña en relación con estos tópicos. Los temas
específicamente regulados son los siguientes:
La inviolabilidad de las telecomunicaciones

CONATEL debe promover la universalización de las telecomunicaciones y procurar su alta
calidad y más bajo costo
CONATEL debe velar por el respecto de los derechos e intereses de los usuarios y establecer
los mecanismos para que los usuarios ejerzan sus derecho frente a los operadores
Garantizar acceso igualitario en condiciones análogas
CONATEL debe adoptar medidas para que los servicios se brinden eficiente e
ininterrumpidamente
En este tema, la ley 185-95 es omisa en aspectos como los siguientes:
Mecanismos de financiamiento de la universalización del servicio

Derechos de los usuarios y obligaciones de los operadores
Participación de los usuarios en procesos que le atañen como fijación de tarifas
Analizados los sistemas regulatorios de Guatemala y Honduras, en el apartado IV estudiamos

el proyecto de ley de “Mejoramiento de los Servicios Públicos de Electricidad y
Telecomunicaciones y de la participación del Estado” de Costa
Rica. Señalaremos sus errores y aciertos para en las conclusiones, presentar un cuadro comparativo
de los tres sistemas y cotejar sus debilidades y fortalezas.
48
49
IV. PROYECTO DE NUEVA REGULACION DE LAS TELECOMUNICACIONES EN

COSTA RICA:
Desde 1989 en Costa Rica se habla de “transformar”, “modernizar”, “fortalecer” y

hasta “privatizar” el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Paralelamente, ha sido tema
de discusión la necesidad de modificar la estructura del sector de las telecomunicaciones para
promover la competencia, estimular la inversión de capital privado y así mejorar y ampliar la
provisión de servicios cuya industria tiende a evolucionar y desarrollar nuevas y más
sofisticadas tecnologías que no necesariamente están al alcance del ICE.
Han sido varios los proyectos de ley al respecto que han sido presentados ante la
Asamblea Legislativa cuyo destino ha sido el olvido y la falta de consenso. Ciertamente temas
como la apertura del mercado de las telecomunicaciones y la creación de un ente regulador
específico para el sector han sido objeto de múltiples discusiones, pero aún no se ha llegado a
una conclusión.
El proyecto de ley que actualmente se discute en la Asamblea Legislativa busca

alcanzar objetivos relacionados con la estructura del mercado de las telecomunicaciones con
miras a que se torne competitivo, garantizar el derecho de todo habitante al servicio universal
de telecomunicaciones, ordenar y tornar eficiente la administración del espectro radioeléctrico;
así como ordenar, regular, controlar y supervisar todas las actividades y procedimientos
relacionadas con la administración, otorgamiento, prórroga, suspensión y cancelación de las
concesiones para la explotación de servicios de telecomunicaciones y en general, regular la
explotación de los servicios inalámbricos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 121,
inciso 14, de la Constitución Política.
A diferencia de proyectos anteriores, el actual pretende crear la “Ley para el

Mejoramiento de Servicios Públicos de Electricidad y Telecomunicaciones y de la
Participación del Estado” y consiste en la unificación de tres proyectos que anteriormente
tenían vida independiente para generar tres leyes diferentes: la Ley General de Electricidad, la
Ley de Fortalecimiento y Modernización del ICE y la Ley General de Telecomunicaciones. De
aprobarse la nueva iniciativa, la ley tendría tres grandes “libros” dedicados a cada uno de esos
temas. Para efectos de este trabajo haremos referencia únicamente al libro titulado “Del
Servicio Público de Telecomunicaciones.”
Este nuevo proyecto pretende romper con el monopolio de las telecomunicaciones que
hasta ahora ha ostentado el ICE, para lo cual incluye disposiciones para la gradual apertura de
acuerdo con fechas definidas por el legislador. La primera etapa corresponde a la apertura de
los servicios de valor agregado, servicios de difusión y servicios complementarios.
49
50
El proyecto de ley no define cuáles son los servicios de valor agregado. Sin embargo, en el
anterior proyector sí se encuentra un concepto que es el que aquí utilizamos. Así, son servicios de
valor agregado “los que utilizan como soporte los servicios portadores, finales o de difusión que
agregan o añaden una característica a los servicios que le sirven de base mediante aplicaciones de
procesamiento computarizado, de tal forma que dichos servicios actúan en el formato, código,
protocolo o contenido de la información transmitida por el usuario o le proveen información
adicional, diferente o reestructurada, o lo involucran con información almacenada”.12 Forman
parte de este grupo, entre otros, los siguientes servicios: el teletexto, el acceso a bases de datos, los
telemandos, la teleacción, almacenamiento y transmisión de datos, el teleproceso, el correo
electrónico, mensajería de voz, internet, la telealarma, servicios de consulta, videotexto, y los
demás estipulados reglamentariamente por el ARETEL.
El artículo 125:c del actual proyecto define los servicios de difusión como “aquellos
servicios de telecomunicaciones que permiten la transmisión o emisión de telecomunicaciones,
principalmente en un solo sentido, a varios puntos de recepción simultáneamente”.
Tampoco existe en el proyecto en discusión una definición de servicios

complementarios. De acuerdo con el Libro Azul de la Unió Internacional de
Telecomunicaciones (UIT), estos servicios pueden definirse partiendo del concepto de servicio
básico de telecomunicaciones, el cual se entiende como el ofrecido por una administración a
sus clientes, para satisfacer una necesidad de telecomunicaciones específica y es un servicio de
tipo fundamental suministrado por una red de telecomunicaciones. A partir de este concepto, el
servicio complementario es aquél que modifica un servicio de telecomunicaciones básico. En
consecuencia, no puede ofrecerse a un abonado como servicio independiente. Tiene que
ofrecerse junto con o asociado a un servicio de telecomunicación básico. Un mismo servicio
complementario puede ser común a varios servicios de telecomunicación.13
Concluida esa etapa, iniciaría la de apertura de la explotación de los servicios de

telecomunicaciones que requieren el uso de frecuencias en las bandas de Servicios de
Comunicación Personal (PCS) a partir del 1º de julio del año 2000. La tercera etapa correría a
partir del 1º de julio del 2001 con el inicio de la competencia en telefonía internacional. La
cuarta etapa y final iniciaría en enero del 2002 con todos los servicios públicos de
telecomunicaciones en competencia, incluyendo la telefonía básica.
12
Transitorio II, proyecto de “Ley General de Telecomunicaciones”, expediente Nº12.694
13
Libro Azul de la UIT, Tomo III, fascículo III.7 y Tomo VI, fascículo VI.1
50
51
A continuación realizamos el análisis crítico de este proyecto de ley a la luz de las

recomendaciones del Libro Azul de la UIT y de nuestra propia experiencia en el campo de la
regulación de las telecomunicaciones.
El artículo 125 del proyecto declara tres temas como de “interés público”:
1. La modernización y el desarrollo de las telecomunicaciones.
2. La función de regulación y control de las telecomunicaciones.
3. La interconexión de las redes de los distintos operadores de servicios públicos de
telecomunicaciones.
Estos son los tres pilares sobre los cuales se fundamenta el marco regulatorio propuesto, de
ahí su declaratoria de interés público. De ellos se derivan los objetivos que persigue la ley
propuesta:
“a) Regular, controlar y supervisar las actividades técnicas y económicas del Sector de
Telecomunicaciones, cuando corresponda.
b) Promover la administración y el uso eficiente del espectro radioeléctrico.
c) Asegurar el ejercicio, por parte del Estado, de su función reguladora y fiscalizadora de
las modalidades de prestación de los servicios de telecomunicaciones de conformidad con los
principios de este libro.
d) Promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, con el fin de garantizar que los
servicios se brinden con características de calidad .
e) Aumentar la participación de empresas en el mercado de las telecomunicaciones, mediante el
fomento de la competencia efectiva en la prestación de los servicios de telecomunicaciones
nacionales e internacionales.
f) Proteger los derechos de los usuarios y de los operadores de servicios de telecomunicaciones.”
Dentro de este esquema, se crea un nuevo ente regulador, la Autoridad Reguladora de las
Telecomunicaciones (ARETEL), como una institución autónoma y especializada en las
telecomunicaciones, con lo cual se eliminan las competencias de la actual Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos en estos servicios. Asimismo, se le otorga a ARETEL la
administración del espectro radioeléctrico.
En el campo de la regulación económica el proyecto introduce una reforma importante ya

que si bien es cierto en la actualidad el principio es que todas las tarifas son autorizadas por
ARESEP, al regir la nueva ley no todos los servicios estarán sujetos a regulación tarifaria y los
que sí, estarán bajo el sistema de precio tope o máximo de manera que la Autoridad establecerá
un techo bajo el cual los prestatarios pueden establecer su precio.
51
52
El proyecto establece que “el presente libro constituye el marco regulatorio que se
aplicará en todo el territorio nacional respecto de la instalación, mantenimiento y operación
de redes, la prestación de servicios y la provisión de equipos de telecomunicaciones.
Están sometidos al presente libro y a la jurisdicción costarricense, las personas físicas o
jurídicas, nacionales o extranjeras que ejerzan actividades de telecomunicaciones que se
originen, terminen o transiten en el territorio nacional.”
Como puede observarse se plantea un marco flexible que permita cubrir todo tipo de
servicio de telecomunicaciones, independientemente de al tecnología que utilicen.
Finalmente, el artículo 125 hace la distinción entre servicios públicos y servicios

privados de telecomunicaciones. Los primeros se prestan al “público en general en condiciones
de no-discriminación a cambio de una contraprestación económica”. Los segundos, se
establecen para satisfacer necesidades de comunicación de una persona física o jurídica en
particular y no pueden ser prestados a terceros. Esta distinción es importante pues además de
definir los servicios públicos de telecomunicaciones da pie para incitar las competencias del
ente regulador cuando se presten servicios al público sin contar con la autorización pertinente.
b) El ente regulador
El proyecto de ley crea a la ARETEL que asume las actuales funciones de la ARESEP
en materia de telecomunicaciones y además adquiere otras funciones regulatorias y
administrativas en relación con el espectro radioeléctrico, la interconexión y el acceso a
servicios esenciales. Asimismo, se amplían sus potestades sancionatorias.
Una de las principales interrogantes que genera este proyecto es si se justifica en un

mercado tan pequeño como el costarricense la existencia de un ente independiente para la
regulación de las telecomunicaciones existiendo un ente regulador ya establecido. En este
sentido nos preguntamos si es necesaria la creación de una nueva burocracia en tiempos en los
cuales la tendencia es reducir el tamaño del Estado y optimizar el uso de los recursos públicos.
Ciertamente, en otros países se ha creado un ente regulador independiente. Pero ello

tiene motivo en que con anterioridad no existía un ente regulador como tal, pues se consideraba
que si la empresa prestataria era estatal, no había necesidad de regulación porque aquélla
“sabría responder al interés público”. El caso costarricense es excepcional pues a pesar de
existir un monopolio estatal se consideró necesario someterlo a regulación, primero con el
Servicio Nacional de Electricidad, y a partir de 1996 con la Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos.
52
53
Por lo anterior, consideramos que es antieconómico desaprovechar las economías de

escala existentes en la Autoridad Reguladora y la curva de aprendizaje alcanzada para crear un
nuevo ente. Lo conveniente para Costa Rica sería ampliar y fortalecer las competencias
regulatorias de la ARESEP, la cual en su ley constitutiva tiene facultades tanto para regular
monopolios, sean públicos o privados, como para regular un mercado abierto.
En todo caso, es menester comentar aquí el sistema propuesto por el proyecto de ley a
pesar de que en relación con la creación de ARETEL, mantenemos nuestras reservas.
El artículo 133 del proyecto crea a la ARETEL como institución autónoma del Estado
costarricense, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica y
administrativa. Esta es una disposición importante en cuanto a la necesidad de que el ente
regulador sea autónomo en todo sentido. Sin embargo, más adelante comentaremos cómo tal
principio puede llegar a mediatizarse por la forma de elección de los personeros de la
Autoridad. Asimismo, se extraña la disposición actualmente existente en la ley de la ARESEP
en cuanto a que el ente regulador no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el
cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en la ley.
La ARETEL estará conformada por tres órganos: el Consejo de Telecomunicaciones, el

Regulador de Telecomunicaciones y la Auditoría Interna. Para efectos del presente análisis
haremos referencia básicamente a las dos primeros.
El Consejo estará integrado por cinco miembros propuestos por el Poder Ejecutivo, los
cuales deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa. El mecanismo para su elección será
el siguiente: A partir de la fecha en que el Poder Ejecutivo presente los candidatos propuestos,
la Asamblea Legislativa dispondrá de veinte días hábiles para efectuar la ratificación o no de los
mismos. El último día del plazo establecido, el Presidente de la Asamblea Legislativa
someterá, mediante votación secreta, la ratificación del o los candidatos por mayoría calificada
para cada uno. Si uno de los candidatos no fuere ratificado, el Consejo de Gobierno deberá
proponer, en un plazo de cinco días, un nuevo candidato. Si la Asamblea rechaza las
nominaciones por tres veces consecutivas, el último nombre rechazado sería automáticamente
ratificado en el cargo. Los miembros del Consejo durarán 5 años en sus puestos y pueden ser
reelectos.
El artículo 135 contiene los requisitos que deben reunir los candidatos propuestos.
Además de ser costarricenses y de reconocida honorabilidad, deben ser graduados universitarios
con al menos el grado de licenciatura. Este mismo artículo señala que deben tener “experiencia
profesional y estudios superiores en áreas afines que se regularán en el Reglamento de este
libro”.
53
54
En nuestro criterio, si se pretende una Autoridad Reguladora altamente especializada en

la regulación de las telecomunicaciones, tanto que se sustrae la regulación de estos servicios
de la competencia multisectorial de la ARESEP, con especial razón sus jerarcas también deben
ser especializados. Si bien es cierto la norma propuesta exige tener “experiencia profesional y
estudios superiores en áreas afines” consideramos que la responsabilidad que implica el asumir
un puesto en el Consejo de Telecomunicaciones exige que la experticia y los estudios del
candidato sean en áreas afines a la regulación de las telecomunicaciones.
Además, creemos que no es acertado dejar la definición de un requisito tan importante a

la vía reglamentaria, ya que evidentemente es políticamente más manipulable que la disposición
legal y se corre el riesgo de que los gobernantes de turno modifiquen los requisitos técnicos a su
conveniencia. Por ello, encontramos recomendable que se elimine esa posibilidad y que la
propia ley establezca como requisitos técnicos la experiencia y los estudios al menos en áreas
afines a la regulación de las telecomunicaciones.
Ahora bien, la teoría y prácticas regulatorias demuestran la importancia de la

independencia del ente regulador del poder político.14 De una u otra manera, tal independencia
puede verse debilitada al ser nombrado el Consejo de Telecomunicaciones por el Consejo de
Gobierno a pesar de la ratificación por la Asamblea Legislativa.
En todo caso, la experiencia costarricense, poca pero ejemplarizante, demuestra que el

Consejo de Gobierno puede llegar a nominar personas que incumplen los requisitos
establecidos en la ley (especialmente los de carácter técnico o profesional) y que la Asamblea
Legislativa avala dichos nombramientos (como sucedió en algún momento con la Junta
Directiva de la Autoridad Reguladora).15
Por ello, consideramos que el artículo 134 debe modificarse en el sentido de que el
Consejo de Gobierno debe demostrar a la Asamblea Legislativa que las personas propuestas
cumplen con los requisitos establecidos en la ley (artículo 135 del proyecto). Debe, además,
establecerse que ningún requisito podrá ser levantado y que de no ser demostrada la satisfacción
de los requisitos, la Asamblea Legislativa rechazará de plano la nominación. Toda candidatura,
aún las propuestas después de que la Asamblea ha rechazado una nominación, deben cumplir
con los requisitos de ley. nacional de los satélites internacionales de telecomunicaciones
establecidos al amparo de tratados internacionales de los que Costa Rica sea parte, de
conformidad con las disposiciones establecidas por la UIT.
14
Al respecto, véanse los comentarios acerca del sistema guatemalteco
15
Al respecto, véase el INFORME ANUAL DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES,
1998-1999
54
55
El artículo 137 establece los deberes y atribuciones del Consejo.16 El inciso d) establece
que el Consejo tiene competencia para “aprobar los estudios que identifican los servicios
públicos de telecomunicaciones, los cuales se consideren en un régimen de competencia
efectiva.”
Al respecto, consideramos que la facultad debe ampliarse a los estudios técnicos que
determinen las condiciones en que se presta un servicio público de telecomunicaciones, para
identificar si se encuentra o no en un régimen de competencia efectiva. Esto por cuanto, tal y
como está la norma, se crea un vacío en relación con los estudios que declaran que no existe
competencia, lo cual –como se verá más adelante- determina si un servicio es o no sometido a
la regulación tarifaria y otros extremos.
En este tema, es necesario relacionar el inciso h) del artículo 133 con el artículo 195. El
primero establece que el Consejo es competente para “prevenir las conductas anticompetitivas
y discriminatorias, así como impedir el acaparamiento de frecuencias y las prácticas
monopolísticas en esta actividad.” Así, de llegarse a comprobar tales situaciones, “(…)deberá
adoptar las acciones que fueren necesarias para promover la competencia y sancionar a los
responsables”. Por su parte, el artículo 195 se refiere a la promoción y defensa de la
competencia y prohibe las prácticas que pretendan restringirla y se penan con una sanción.
Asimismo, se establece que “todo acto fundamentado de la ARETEL originado por las
disposiciones de este capítulo, deberá recabar previamente el criterio técnico de la Comisión
para Promover la Competencia”(sic).
Al respecto nuestro criterio es que si uno de los objetivos que se persiguen en el presente
proyecto es el de crear un órgano regulador autónomo y eficiente, especializado en
telecomunicaciones, el sujetar una resolución técnica a contar con el criterio de un órgano del
Ministerio de Economía (Poder Ejecutivo) cual es la Comisión para la Promoción de la
Competencia podría producir un posible ambiente altamente burocrático y de impunidad para la
resolución de esta clase de conductas.
Además, el ente regulador será un ente altamente especializado en materia de

telecomunicaciones, situación que no es la misma para la Comisión para la Promoción de la
Competencia. Es importante destacar que el ambiente de impunidad es inminente, toda vez que
la sanción prevista para este tipo de prácticas es la caducidad de la concesión.
El artículo 138 establece lo concerniente al procedimiento para nombrar al Regulador y

los requisitos que deben reunir los candidatos. El procedimiento es análogo al del Consejo, por
16
Ver Anexo
55
56
lo cual hacemos valer aquí los comentarios realizados supra al respecto -, salvo por el hecho de
que corresponde al Consejo de Telecomunicaciones proponer al Poder Legislativo la nómina de
candidatos. Sin embargo, en cuanto a los requisitos la norma es más deficiente ya que establece
que sólo se requiere experiencia profesional y el grado de licenciatura, pero no se especifica la
especialidad que tan importante es en los miembros del Consejo como en el Regulador. Por
ello, consideramos que debe incluirse el requisito de tener estudios superiores en áreas afines a
la regulación de las telecomunicaciones.
En cuanto a las causales de remoción de los miembros del Consejo y del Regulador,
podemos decir que están adecuadamente establecidas en el proyecto en el artículo 143.Todas
son de índole objetiva en el sentido de que no están sujetas a interpretación, sino a
comprobación de acuerdo con el procedimiento administrativo establecido para tal efecto. Este
es un punto a favor de la autonomía de ARETEL frente al Poder Ejecutivo.
Es necesario mencionar que mientras los miembros del Consejo duran 5 años en sus
puestos, el Regulador dura 4 pero debe ser nombrado a partir del 1º de junio del segundo año
del periodo constitucional de la Presidencia de la República. Ambas disposiciones de una u otra
manera ayudan a diluir la relación por razones de nombramientos entre el Gobierno de turno y
el ente regulador.
Finalmente, es necesario señalar que la ARETEL se financiará por medio de los

17
cánones y derechos obtenidos en el ejercicio de sus actividades (uso del espectro
radioeléctrico y el canon de regulación básicamente). Esto es importante porque no depende
del Presupuesto Nacional para obtener financiamiento, lo cual le otorga mayor independencia
en el cumplimiento de sus funciones.
Uno de los objetivos más importantes de este proyecto de ley es propiciar el desarrollo
sostenible de los servicios públicos de telecomunicaciones y la eficiente prestación de éstos por
medio de la apertura gradual y el fomento de lo que el proyecto llama “competencia efectiva”
(art. 128).
Es importante destacar que – a diferencia de proyectos anteriores que no contenían

ningún concepto de “competencia” aunque hacían referencia a ésta como aspecto medular- éste
define el concepto de “competencia efectiva” en los siguientes términos:
17
Ver Anexo
56
57
“Se entiende que no existe competencia efectiva cuando un operador o un grupo de ellos
ostenta un poder de mercado que lo hace capaz de influir significativamente en el precio o la
tarifa de los servicios públicos de telecomunicaciones, lesionando los derechos de los usuarios
y obstruyendo la entrada o fomentando la salida de nuevos operadores o usuarios de esos
servicios”.
A contrario sensu, el proyecto entiende que habrá competencia efectiva cuando ningún
agente o grupo de ellos tiene el poder de suficiente como para incidir en los precios de los
servicios, sino que verdaderamente es la interacción de la oferta y la demanda la que los
determina, así como tampoco tienen poder para imponer barreras de entrada o para forzar la
salida de potenciales competidores o usuarios. Tal especificación conceptual es importante no
sólo desde el punto de vista académico, sino en la práctica ya que permite al ente regulador,
cuando el caso así lo amerita, intervenir en el mercado para proteger los intereses de los
usuarios de los eventuales abusos de prestatarios con el suficiente poder como para obtener
ganancias anormales o excesivas producto de la falta de competencia.
Así, según el proyecto, ARETEL debe realizar estudios para determinar si un

determinado servicio se presta o no en condiciones de competencia. La principal consecuencia
de que la Autoridad Reguladora declare que un servicio no está en competencia efectiva es la
activación de la regulación tarifaria para ese servicio (art. 169).
De acuerdo con el proyecto, la regulación tarifaria será ejercida por ARETEL en dos
supuestos:
En el servicio de telefonía fija dentro del territorio nacional, independientemente de la
estructura del mercado y de si existe o no competencia efectiva.
Aquellos servicios en que la Autoridad haya comprobado y declarado que no existe

competencia efectiva.
Consideramos acertado que para los casos señalados el legislador le otorgue a ARETEL
la competencia de regular tarifariamente. Para la telefonía fija es necesaria en primer lugar, por
ser ésta un servicio básico y de primera necesidad para los usuarios, lo cual puede llegar a ser
un incentivo para que el operador actúe oportunísticamente aprovechando el estado de
necesidad de los usuarios y eleve las tarifas injustificadamente para obtener beneficios
excesivos.
En el caso de la inexistencia de competencia efectiva, la regulación tarifaria es necesaria

precisamente por las mismas razones. Si algún agente tiene poder de mercado podrá influir en
las tarifas y obtener ganancias anormales, abusando de los usuarios. No obstante la bondad que
57
58
este sistema se apunta, no se puede perder de vista que podrían existir incentivos para operar,
por un tiempo, cobrando tarifas inferiores al costo de producción para eliminar la competencia
(dumping) y así obtener aún mayor poder de mercado. Como se verá más adelante, el proyecto
de ley prohibe este tipo de prácticas pero no establece sanciones.
Para ambos casos se establece como única metodología tarifaria la fijación de “precios
tope” de manera que los operadores puedan establecer libremente sus tarifas siempre y cuando
no superen el límite máximo determinado por ARETEL. Tal metodología debe incluir “entre
otros elementos, los costos de prestación del servicio y ajustes periódicos por la inflación”. La
forma de aplicar y revisar tales ajustes se deja para ser desarrollada por vía de Reglamento.
Al respecto consideramos que el proyecto peca de inflexible al establecer como único

método tarifario el sistema de “precio tope” pues no necesariamente este mecanismo funcionará
adecuadamente para todos los servicios. En la industria de las telecomunicaciones no hay
garantía de que la tecnología no vaya a cambiar y más bien se espera que evolucione
rápidamente. Por ello, podría ocurrir que el “precio tope” no necesariamente siempre sea el
mecanismo más adecuado para regular tarifariamente.
En ese sentido, consideramos que el legislador debe dejar abierta la posibilidad de otros
mecanismos de regulación tarifaria. Así, creemos que el artículo 31 de la actual Ley de la
ARESEP es una norma muy adecuada ya que además de no establecer cuál metodología
tarifaria debe ser usada, contiene una serie de parámetros que amplían el horizonte del ente
regulador y le permiten un mayor margen de acción.
El citado artículo 31 de la ley de ARESEP dice “… para fijar precios, tarifas y tasas de
los servicios públicos, la Autoridad Reguladora tomará en cuenta las estructuras productivas
modelo para cada servicio público, según el desarrollo del conocimiento, la tecnología, las
posibilidades del servicio, la actividad de que se trate y el tamaño de las empresas prestatarias.
En este último caso, se procurará fomentar la pequeña y la mediana empresa. Si existe
imposibilidad comprobada para aplicar este procedimiento, se considerará la situación
particular de cada empresa.
Los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y
eficiencia económica definidos en el Plan Nacional de Desarrollo, deberán ser elementos
centrales para fijar precios, tarifas y tasas de los servicios públicos.
No se permitirán fijaciones que atenten contra el equilibrio financiero de las entidades
prestatarias del servicio público.”
Consideramos que éstas son pautas mucho más amplias que le otorgan un mayor margen
de acción al ente regulador que puede valorar - dependiendo de las circunstancias- si en verdad
58
59
un servicio puede tener tarifas tope o de cualquier otra naturaleza, tales como precios banda o
precio único. Por ello, encontramos recomendable que el artículo 169 del proyecto se modifique
según lo propuesto en este trabajo.
En ese mismo orden de ideas, el artículo 171 del proyecto establece que “las
condiciones contractuales, así como los precios, costos o tarifas para la prestación de toda
clase de servicios públicos de telecomunicaciones en competencia efectiva, serán libremente
negociadas entre las partes y no estarán sujetos a regulación ni aprobación por autoridad
pública alguna, excepto en lo que se refiere a interconexión, al acceso de recursos esenciales y
a aquellos servicios a que se refiere el artículo 169, los cuales quedan sujetos a lo prescrito en
este libro”.
De la lectura de esta norma puede desprenderse, aunque explícitamente no lo diga, que si

un servicio debe sujetarse a regulación tarifaria, también deben someterse al criterio del ente
regulador los contenidos y condiciones de los contratos. Esta consecuencia es importante por
cuanto aunque se espera que operador y usuario pacten libremente las condiciones de los
contratos, puede suceder que no se dé una “discusión” de las cláusulas contractuales sino que
éstas ya sean dadas por el operador de manera que el usuario “lo toma o lo deja”. A esto se le
llama “contratos de adhesión”. En estos, la práctica demuestra que pueden haber cláusulas
abusivas a favor del empresario y en contra de los intereses del cliente pero éste nada puede
hacer pues no está en posibilidad de negociar.
Es de esperar que en un régimen de competencia efectiva en el cual los empresarios

buscan mejorar las condiciones y ofrecimientos a los potenciales usuarios para ganar mercado,
las contrataciones se realicen en de manera favorable al usuario en muchos aspectos. Por el
contrario, cuando el mercado no es competitivo, puede ser que el o los operadores dominantes
recurran a la figura del contrato de adhesión, con o sin cláusulas abusivas, y que el usuario
tenga poca o ninguna posibilidad de defenderse pues incluso puede quedarse sin servicio si no
acepta las condiciones que le son impuestas.
Si bien es cierto el artículo 171 establece la posibilidad de que las condiciones

contractuales de los servicios regulados sí estén sujetas a la revisión de una autoridad pública, el
resto del proyecto nada dice al respecto. Consideramos que por tratarse de un mandato que de
una u otra manera restringe las acciones de las empresas pues somete sus contratos a revisión
antes de ser suscritos con los usuarios, la ley expresamente debe otorgar al Consejo la facultad
de aprobar o improbar los contenidos y condiciones de los contratos, en los casos de los
servicios que no estén en régimen de competencia efectiva. Tal potestad debe tener respaldo
coercitivo en una sanción pecuniaria al operador que no presente sus contratos a la ARETEL.
59
60
En cuanto al acceso al mercado de las telecomunicaciones, el artículo 159 del proyecto

establece que la prestación del servicio público de telecomunicaciones requiere de una
concesión, otorgada por la ARETEL. Cuando para dicha prestación se requiera de una
frecuencia del espectro radioeléctrico, la concesión se entenderá otorgada con la frecuencia
respectiva. Las concesiones se otorgarían por 15 años prorrogables mediante en dos
procedimientos según se requiera o no el uso del espectro radioeléctrico:
♦ En caso de los servicios que no requieran de la utilización del espectro radioeléctrico para su
prestación, y que por lo tanto admitan un número ilimitado de operadores la ARETEL otorga
las concesiones en forma directa, a solicitud del interesado y siempre que se cumplan con los
requisitos establecidos en el presente libro.
♦ Si el servicio requiere de una frecuencia del espectro, entonces el Consejo convoca a un
concurso público para oír oposiciones.
El proyecto establece que a estos concursos públicos no le serán aplicables las

disposiciones de la Ley de la Contratación Administrativa N° 7494, del 2 de mayo de 1995 y
sus reformas y del Reglamento General de Contratación Administrativa, aprobado por Decreto
Ejecutivo N° 25038-H del 6 de marzo de 1996 y sus reformas. Por ello en el artículo 161 del
proyecto se ordena al Poder Ejecutivo emitir mediante Decreto Ejecutivo el Reglamento para
las Licitaciones de Concesión de Servicios Públicos de Telecomunicaciones. El legislador
establece los principios a que debe someterse tal reglamento indicando que:
“La regulación jurídica que se dicte para tal efecto estará sometida a los principios que
derivan de los artículos 182 y siguientes de la Constitución Política. Al menos la regulación
que se dicte deberá desarrollar los siguientes: libre concurrencia, igualdad de trato entre todos
los posibles oferentes, publicidad, legalidad o transparencia de los procedimientos, seguridad
jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, principio de
buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial y control de los procedimientos
en los campos jurídico, contable, financiero y de resultados.”
Con esta disposición el proyecto pretende que el proceso de adjudicación sea ágil pero
que a la vez esté sujeto a los principios de la contratación administrativa consagrados en la
Constitución y en la misma Ley de Contratación Administrativa y sus Reglamentos pero sin
aplicarle los complicados procedimientos de ésta. En todo caso, el proyecto establece que
corresponderá a la Contraloría General de la República resolver los recursos de apelación, para
lo cual se limitará a la verificación de legalidad y al cumplimiento de las disposiciones del
respectivo cartel, con lo cual se refuerza la sujeción del procedimiento a tales principios.
60
61
El artículo 167 del proyecto establece las causales de extinción, caducidad y revocatoria
de las concesiones. La extinción ocurrirá por vencimiento del plazo y renuncia del
concesionario. La caducidad se declararía previo procedimiento administrativo en los casos en
que las frecuencias del espectro no hayan sido utilizadas para el fin solicitado luego de seis
meses de haber sido asignadas y no se ha solicitado prórroga o habiendo sido solicitada no se
utilizó la frecuencia. Esta es una disposición importante pues desincentiva el acaparamiento de
frecuencias y la especulación con ellas. Además, permite al Estado administrar más
eficientemente el espectro.
Otras causales de extinción son el incumplimiento en calidad y plazo con el plan

mínimo de explotación del servicio, excepto que se compruebe causa de fuerza mayor o caso
fortuito, la suspensión injustificada del servicio y el acaparamiento de frecuencias o prácticas
monopólicas. Como puede observarse, todas estas disposiciones tienen como objetivo proteger
el espectro radioeléctrico como recurso demanial y escaso.
La revocatoria de las concesiones sólo podrá decretarse por razones de oportunidad

o conveniencia, de conformidad con lo establecido en la Ley General de la Administración
Pública.
En este mismo tema es necesario hacer referencia al artículo 168 del proyecto que prevé
la posibilidad de que cualquier concesión sea cedida o gravada previa autorización de la
ARETEL. El artículo señala que “el adquirente deberá reunir los mismos requisitos exigidos al
concesionario y quedará sometido a las obligaciones establecidas en la concesión.”
Asimismo, la norma establece las condiciones que deben cumplirse como que el cedente o
gravante esté al día con el pago de cánones y que haya cumplido con las condiciones de
calidad. Consideramos que esta posibilidad es aceptable cuando los servicios no requieren de
uso de una frecuencia del espectro radioeléctrico. Pero cuando sí la requiere, en nuestro criterio
este artículo roza con los principios jurídicos que rigen la materia de los bienes demaniales18 de
la Nación. La cesión o gravamen de una concesión de frecuencias implica evadir el proceso de
concurso público a que se refiere el artículo 161 de este cuerpo jurídico, para adquirir la
titularidad de la misma. Por ello, encontramos recomendable dejar este procedimiento de
cesión y gravamen para aquellos servicios que no requieran concesión del espectro.
En relación con el tema de la interconexión, uno de los pilares fundamentales del

proyecto en análisis, el artículo 174 la define como “la función mediante la cual se asegura la
operación entre redes de servicios públicos de telecomunicaciones, de tal modo que se pueda
18
Artículos 6 y 121 de la Constitución Política de Costa Rica.
61
62
cursar tráfico de telecomunicaciones entre ellas”. De acuerdo con el artículo 125 del proyecto,
la interconexión es obligatoria. Ello debe ser así pues para la existencia de más de un operador
de telecomunicaciones es necesario que el Estado garantice la posibilidad de interconexión.
Sin embargo, el artículo 174 establece que “la interconexión será libremente negociada
entre las partes, excepto los elementos que sean técnicamente necesarios para otorgar acceso a
los recursos esenciales o a elementos desagregados, los cuales se negociarán de acuerdo con
lo indicado en este libro y en el reglamento de interconexión y de acceso a recursos
esenciales”. En nuestro criterio, la interconexión no debe dejarse al libre arbitrio de las partes,
toda vez que el sector de las telecomunicaciones de nuestro país, no es un mercado que ofrezca
condiciones de libre competencia efectiva en el corto y mediano plazo. Dado que por algún
tiempo, el ICE será un operador dominante, éste podría poner trabas a la interconexión de sus
posibles competidores las cuales representarían verdaderas barreras de entrada al mercado, lo
cual, a la postre, impediría cumplir con el objetivo de promover la competencia que pretende
alcanzar este proyecto. Por lo tanto consideramos que deben quedar expresas las competencias
de la ARETEL para regular las condiciones de la interconexión, en especial lo relativo a los
costos de ésta.
d)El régimen sancionatorio
El artículo 212 clasifica las infracciones y multas. Se establecen tres rangos de 5 a 100
salarios base, de 50 a 750 salarios base y de 501 a 2000 salarios base según la gravedad de los
hechos sancionados.19 Es importante señalar que el proyecto prevé una serie de criterios para
definir las sanciones que se impondrán, lo cual es adecuado dado los amplios márgenes que el
proyecto establece.
Así, la Autoridad Reguladora debe imponer las multas tomando en cuenta aspectos como
los siguientes:
a) La gravedad de la infracción
b) La amenaza o el daño causado
c) Los indicios de intencionalidad.
En relación con la “intencionalidad”, consideramos que éste debe ser un criterio para
determinar la gravedad de la infracción y no, para establecer si ésta existe o no. Esto por
cuanto en muchos casos la existencia de dolo o intención de dañar es de difícil comprobación,
por lo que debe bastar la comisión del ilícito para que se produzca la infracción
independientemente de la intencionalidad. A este concepto se le llama “responsabilidad
19
Ver anexo
62
63
objetiva” y es un mecanismo para atribuir la responsabilidad de la comisión de un ilícito a

pesar de que no sea posible determinar la culpabilidad o la intención de causar daño.
Otros elementos que deben ser tomados en cuenta a la hora de establecer las sanciones
son:
d) La participación del infractor en el mercado.
e) El tamaño del mercado afectado
f) La duración de la práctica o concentración.
g) La reincidencia del infractor y,
h) Su capacidad de pago.
A pesar del largo listado de infracciones, hasta este momento no es posible determinar si
las competencias de la ARETEL están plenamente respaldadas por poderes coercitivos o si
solamente son enunciados que al final de cuentas no podrá hacer cumplir.
Al igual que en el sistema hondureño, el proyecto de ley costarricense otorga al ente

regulador una amplia gama de competencias. Sin embargo, es necesario relaciona tales
potestades con las competencias sancionatorias.
El cuadro que se presenta a continuación nos permitirá observar la relación entre las
potestades del ente regulador y su poder de coerción:
63
64
CUADRO 2
ARETEL: Facultades y sanciones previstas según el proyecto de ley
Facultad de ARETEL Sanción prevista
Regular y normalizar la operación, Multa de 5 a 100 salarios mínimos
comercialización y prestación de los servicios
de telecomunicaciones, así como la
homologación o certificación de equipos.
Regular y otorgar mediante concesiones el Multa de 501 a 2000 salarios base a quien use
segmento espacial y las frecuencias para el frecuencias sin autorización. Además,
uso de satélites posibilidad de cierre y remoción de equipos
Aprobar las tasas de regulación de las La falta de pago acarrea sanción de intereses
concesiones de uso de mora equivalente a la tasa activa para
crédito comercial
Aprobar las tarifas tope de los servicios No hay sanción por cobro de tarifa superior al
públicos de telecomunicaciones sujetos a tope aprobado. Si llegara a modificarse la
regulación tarifaria regulación de manera que sea posible aprobar
tarifas únicas, por ejemplo, sería necesaria
una sanción por cobro diferente al autorizado
Prevenir las conductas anticompetitivas y Caducidad de la concesión por acaparamiento
discriminatorias, así como impedir el de frecuencias o prácticas monopolísticas. No
acaparamiento de frecuencias y las prácticas hay sanción para las prácticas para restringir
monopolísticas en esta actividad la competencia.
Aprobar las integraciones verticales, fusiones, No hay sanción por no someter aprobación
alianzas y adquisiciones de empresas y ese tipo de acuerdos empresariales
entidades competidoras en el sector de las
telecomunicaciones y los servicios de
difusión. En caso de no aprobación deberá
dictar las acciones a seguir por los
peticionarios
Supervisar la calidad de los servicios públicos Caducidad de la concesión
de telecomunicaciones, mediante indicadores
de desempeño, así como velar por el
cumplimiento de las obligaciones por parte de
los operadores
Solicitar toda clase de información técnica y No hay sanción para el operador que se niega
económica necesaria para el cumplimiento de a brindar la información.
los objetivos de este proyecto
64
65
Puede observarse que en términos generales, ARETEL tiene amplias facultades

regulatorias que están respaldadas por potestades sancionatorias. En los casos en que el proyecto
no prevé sanciones, encontramos recomendable que el legislador también establezca las
consecuencias punitivas correspondientes.
El artículo 127 del proyecto define el servicio universal como “el conjunto de servicios
públicos de telecomunicaciones que satisfagan las necesidades básicas de telecomunicación de
los habitantes del país; los cuales serán definidos por el Plan Nacional de Desarrollo de las
Telecomunicaciones.” Asimismo se establece que “todos los habitantes del país tienen derecho
al servicio universal, el cual será accesible independientemente del lugar donde estos se
encuentren.”
Si bien es cierto tal concepto nos parece adecuado por referirse a todos los habitantes
independientemente de dónde vivan, lo cual ya implica también independencia de su condición
social, consideramos necesario manifestar que el “servicio universal” debe ser un precepto
dinámico, en el sentido de que con el paso del tiempo, el crecimiento económico y el avance
tecnológico el contenido del servicio universal evolucione y se expanda a nuevos y mejores
servicios.20 Por ello, debe establecerse que el Poder Ejecutivo tiene la obligación de revisar
periódicamente los alcances del servicio universal para que éste evolucione también. Esa
obligación está relacionada con el Plan Nacional de Desarrollo, tal y como lo señala el citado
artículo 127.
Por su parte, el artículo 199 que regula el Plan Nacional de Desarrollo de las
Telecomunicaciones establece que cada 4 años el Poder Ejecutivo definirá las metas y objetivos
para el desarrollo del servicio universal de las telecomunicaciones dentro de ese Plan. Esta
disposición es sumamente importante pues garantiza el dinamismo y la evolución del servicio
universal según las posibilidades económicas y tecnológicas del país.
En ese orden de ideas, valga indicar que el proyecto establece la creación del “Fondo
de Servicio Universal de las Telecomunicaciones” (FOSUTEL) cuya administración le compete
al Consejo Sectorial de Telecomunicaciones, que estaría adscrito al Ministerio de Ciencia y
Tecnología por lo que FOSUTEL sería administrado desde el Poder Ejecutivo.
20
En este sentido, véase nota 5 correspondiente al capítulo II
65
66
El Fondo se financiaría, de acuerdo con el artículo 205 del proyecto según se describe a
continuación:
a) El cincuenta por ciento de los recursos netos provenientes de las licitaciones del espectro
radioeléctrico.
b) El uno por ciento de los ingresos brutos de los operadores de servicios públicos de
telecomunicaciones, los cuales deberán cancelar por trimestre vencido. En el caso de atraso en
el pago de dicho aporte se establece una multa por mora igual a la tasa activa para el crédito
comercial del Banco Nacional de Costa Rica.
En nuestro criterio, aquí se presenta una dificultad de recaudación que podría dejar en
desventaja a las empresas reguladas tarifariamente, respecto de las que no lo estarán, toda vez
que en el caso de estas últimas, será prácticamente imposible determinar el monto de sus
ingresos brutos, como sí sucederá con las empresas sujetas a regulación. Esto crea condiciones
de desigualdad en cuanto a regulados y no regulados que podría llegar a significar que unos
paguen y otros no, o al menos que paguen por debajo de lo que realmente deberían contribuir.
Por lo anterior, consideramos que debe analizarse la posibilidad de otorgarle la

competencia fiscalizadora a la ARETEL, para que pueda evaluar los estados financieros de los
operadores de servicios públicos de telecomunicaciones, independientemente de si son
regulados o no en materia tarifaria con el fin de que pueda determinar a cuánto asciende la
contribución para FOSUTEL.
Otras fuentes de ingresos de FOSUTEL serían:

a) Los ingresos netos provenientes del canon de uso del espectro.
b) Los recursos financieros que generen los recursos del FOSUTEL.
c) Los cobros por multas que imponga a la ARETEL en ejercicio de las competencias que le
otorga esta ley.
d) Las transferencias que el gobierno u otro ente realice a su favor.
El Consejo Sectorial publicará el programa de proyectos que se pretenden desarrollar con

el FOSUTEL. El anuncio especificará, para cada proyecto, sus características técnicas, la zona
mínima de servicio, la capacidad y calidad del servicio, los plazos para la ejecución de la obra
y la fecha estimada de iniciación del servicio. Terceros podrán proponer proyectos al Consejo
Sectorial siempre y cuando demuestren los beneficios sociales que generaría el mismo. Esto
por cuanto según el proyecto “otorgamiento de los recursos para la realización” de estos
proyectos se realizará basado en una evaluación social de cada proyecto específico y se dará
66
67
prioridad a aquellos proyectos que presenten la mayor rentabilidad social. En todo caso, los
proyectos serán licitados como mecanismo de garantía de igualdad e imparcialidad.
En relación con el tema de los derechos de los usuarios, llama la atención que en el artículo
21
129 , de este proyecto se incluye una lista de derechos paralelamente a un listado de obligaciones de
operadores y usuarios. Por su parte, la lista de las obligaciones de los operadores también es bastante
amplia y hace referencia a algunos de los derechos de los usuarios. Por ejemplo:
Respetar los derechos de los usuarios y lo contratado con ellos.
Emitir y publicar adecuadamente su pliego tarifario o lista de precios.
Garantizar un servicio adecuado, con sujeción a los principios de eficiencia, continuidad,

igualdad jurídica y respeto a los términos de contratación. Los servicios sólo podrán
suspenderse por las causales expresamente convenidas, o por fuerza mayor o caso fortuito o
culpa del propio usuario.
Garantizar la inviolabilidad y el secreto de las telecomunicaciones que se cursen por sus redes,
para lo cual deberán adoptar las medidas necesarias.
Por otro lado, notamos que el proyecto es omiso en cuanto a regulaciones de carácter
ambiental, lo cual es a todas luces inconveniente pues la industria de las telecomunicaciones
puede tener serias implicaciones en este aspecto. Es conveniente contar con una norma que
obligue a los operadores a proteger, conservar, recuperar y utilizar racionalmente los recursos
naturales relacionados con la explotación del servicio público.
A pesar de la lista incluida en el proyecto, consideramos que existen otras obligaciones

que deberían ser impuestas a los operadores ya que tienen relación estrecha con derechos de los
usuarios como se observa a continuación:
♦ Admitir, sin discriminación, el acceso al servicio a quienes lo soliciten dentro de su campo.
♦ Estar preparados para asegurar, en el corto plazo, la prestación del servicio ante el incremento
de la demanda.
♦ Prestar el servicio a sus clientes en condiciones de igualdad y cobrarles un precio justo y
razonable por el servicio prestado.
♦ Facturar, a los clientes o usuarios, en forma clara, precisa y puntual los servicios de
telecomunicaciones brindados.
♦ Incluir en la facturación el detalle de información que el Regulador considere necesario.
21
Véase anexo
67
68
♦ Suministrar la información técnica y económica que resulte necesaria, para la correcta toma de
decisiones de los usuarios, en relación con los servicios que brinda el operador.
El cumplimiento de tales obligaciones haría efectivos derechos de los usuarios tales como:
el acceso al servicio sin discriminación, respeto a sus derechos económicos y el derecho a
recibir el servicio según las características ofrecidas y pactadas. Ello debe estar acompañado de
las correspondientes sanciones en caso de incumplimiento.
Finalmente consideramos que debe tenerse como obligación de los operadores la sujeción
al Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones.
d) Disposiciones contenidas en la actual Ley de la ARESEP
En este aparte deseamos traer a colación algunas normas de la ley de la ARESEP que no
están contenidas en el proyecto y que, en nuestro criterio, deben ser incorporadas a éste por
cuanto además de garantizar seguridad jurídica reafirman las competencias del ente regulador y
le permiten su efectivo ejercicio. Otras disposiciones se refieren a la participación de los
usuarios y comunidades afectadas en las audiencias públicas convocadas para discutir temas
que les interesan directamente como la fijación tarifaria, concepto que ha sido puesto en
práctica a partir de la promulgación de la Autoridad Reguladora y que es aceptado como un
precepto básico para la regulación de cualquier servicio público (Véase CICERO).
♦ Irretroactividad
Debe establecerse claramente que las variaciones de tarifas y precios regirán a partir de
su publicación en el Diario Oficial y, en ningún caso, podrán tener efecto retroactivo.
♦ Acceso a estudios técnicos

La Autoridad Reguladora deberá permitir el acceso de los consumidores y usuarios de los
servicios públicos regulados por ley, de la Defensoría de los Habitantes y los ministros rectores de
tales servicios, a los estudios técnicos en que fundamentó la fijación realizada.
♦ Audiencias públicas
El artículo 217 del proyecto establece los temas que se discutirán en audiencia pública:
a) “Solicitudes de fijación de tarifas tope en aquellos servicios públicos de las
telecomunicaciones sujetos a regulación tarifaria o en aquellos que no estén sujetos a
competencia efectiva.”
En relación con este inciso consideramos que deben eliminarse las palabras iniciales ya
que, tal y como está, la redacción se presta para interpretar que las fijaciones donde no medie
solicitud de parte, no deberán someterse a audiencia, lo cual es inconsistente con las potestades
68
69
que tiene el ente regulador de declarar que una industria no es competitiva y

consecuentemente iniciar los procedimientos para su regulación tarifaria. De igual forma se
propone eliminar la palabra tope por lo ya expuesto en relación con los artículos 137 y 169 y
la regulación por vía de tarifas.
b) Elaboración o modificación de reglamentos de los servicios públicos de las

telecomunicaciones.
c) Cambios en el Plan Nacional de Numeración y en otros planes fundamentales.
d) Aprobación o modificación de los cánones de regulación y de uso del espectro.
El proyecto establece que para tal fin, el Regulador deberá hacer la convocatoria
correspondiente, con quince días de antelación mediante publicación en el Diario Oficial y en dos de
los periódicos de mayor circulación nacional.
De acuerdo con la experiencia de la ARESEP, el plazo de 30 días que establece la ley para
interponer las oposiciones es apenas suficiente para que los interesados presenten documentos
técnicos de aceptable elaboración. Por ello, consideramos que reducir el plazo a 15 días es hace
prácticamente nugatorio el derecho a participar en la audiencia por lo que encontramos recomendable
que se consigne en la ley que después de la convocatoria se tendrá un plazo de treinta días naturales
para la presentación de manifestaciones con base en estudios técnicos. Las manifestaciones habrán de
formularse por escrito y se sustentarán oralmente con las razones de hecho y de derecho que sean
pertinentes. El plazo para recibir dichas manifestaciones se cerrará en un lapso no mayor de cinco
días hábiles antes de la audiencia.
Como último punto, consideramos necesario que se establezca el plazo máximo que tiene
ARETEL para resolver solicitudes de tarifas.
69
70
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El análisis realizado sobre los sistemas regulatorios de Guatemala y Honduras y del proyecto de ley de
regulación de las telecomunicaciones costarricenses, a la luz de las recomendaciones de la UIT y de nuestra
propia experiencia, nos permite llegar a las siguientes conclusiones:
b) La competencia es un instrumento que puede significar importantes mejoras en la prestación de los
servicios de telecomunicaciones, siempre y cuando las condiciones del mercado permitan la
existencia de competencia efectiva (entendida ésta de la manera que la contempla el Proyecto de
Ley costarricense).
c) El paso del monopolio público de las telecomunicaciones a la liberalización y apertura del mercado
puede darse en diferentes modalidades. Así, por ejemplo, mientras Guatemala optó por un sector de
telecomunicaciones con limitada regulación y un ente regulador de pocas competencias, Honduras
prefirió un sistema de mayores potestades para el regulador. El sistema propuesto para Costa Rica
en el proyecto de ley estudiado, se acerca más al modelo hondureño, pues el marco regulatorio en
su conjunto ofrece más posibilidades de intervención del regulador que en el caso guatemalteco.
d) El sistema guatemalteco tiene un ente regulador orgánica y funcionalmente dependiente del Poder
Ejecutivo, lo cual hace dudar de su independencia de criterio y por ende, de las posibilidades de
cumplir con los cometidos de un ente regulador, al menos desde la perspectiva de la UIT. Situación
similar se presenta con el regulador hondureño que a pesar de ser un ente desconcentrado, es un
órgano del Poder Ejecutivo
e) En el caso de Costa Rica el ente regulador propuesto, al igual que el actual, es una institución
autónoma, lo cual es indispensable para la independencia e imparcialidad del regulador. Sin
embargo, es necesario hacer ajustes que permitan fortalecer esa condición y evitar que se presenten
algunas deficiencias como la elección de los miembros de la Junta Directiva sin contar con
requisitos técnicos.
f) En relación con la disyuntiva entre mantener un ente regulador multisectorial como la ARESEP o
crear un ente especializado como ARETEL, consideramos que optar por la segunda opción está
justificado en Guatemala y Honduras por cuanto en ambos países es la primera vez que funciona un
regulador. Ninguno de estos países hermanos ha tenido la experiencia de la regulación de sus
mercados ni existe la cultura de la regulación. En ambas naciones el cambio es radical y al figura
del regulador específico, justificada. Sin embargo, consideramos que el caso costarricense es
diferente por cuanto a pesar de tratarse de un monopolio estatal, el sector siempre ha sido regulado
y es basta la cultura de sistema regulador existente.
70
71
g) Dado que son varios los tópicos que podrían someterse a comparación entre los tres sistemas
estudiados, consideramos que es conveniente sistematizarlos en el cuadro que a continuación se
presenta:
Característica GUATEMALA HONDURAS COSTA RICA
Régimen del Mínima Plena regulación Amplia regulación
Sector regulación en el sector, salvo en el sector, salvo
restringida al en materia de en materia de
espectro tarifas. tarifas.
Status jurídico del Adscrito y Ente desconcentrado Institución
Ente subordinado al de una Secretaría autónoma.
Regulador Poder Ejecutivo de Estado
Independencia del Ninguna debido a Parcial. Posee autonomía
Ente Regulador la dependencia Hay dependencia técnica y
orgánica y orgánica del administrativa.
funcional del Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo
Poder sancionador Pobre en cuanto a Parcial. Algunos Parcial. Algunos
del regulador tipificación de ilícitos no tienen ilícitos no tienen
ilícitos sanciones. sanciones.
Regulación del Amplia regulación Amplias potestades Amplias potestades
Espectro pero débil en en materia de en materia de
materia de regulación y regulación y
sanciones sanciones. sanciones.
Regulación de la No se regula CONATEL fija Parcial. Es omisa en
Interconexión ni técnica ni reglas para acuerdo aspectos técnicos.
tarifariamente entre partes.
Tarifas Libres Fija tarifas para Fija tarifas para
servicios que no servicios que no
estén en estén en
competencia. competencia.
Servicio Sólo telefonía Es omiso en sus Es amplio en su
Universal en áreas de bajo mecanismos de definición técnica y
ingreso. financiamiento. su financiamiento.
Protección a los Ninguna Parcial. No tiene Define sus derechos
Usuarios sanciones. pero no sus sanciones
71
72
h) Este cuadro no sólo resume las principales diferencias y similitudes existentes entre los tres
sistemas, sino que además permite identificar temas en los cuales cada país debería realizar una
revisión con miras a mejorar su esquema regulatorio.
i) Finalmente, y ya en la perspectiva costarricense, consideramos necesario hacer varias

recomendaciones con el fin de mejorar la propuesta existente para la organización y regulación del
sector de las telecomunicaciones:
RECOMENDACIONES PARA LA MEJORIA DEL PROYECTO DE LEY QUE SE DISCUTE EN LA

ASAMBLEA LEGISLATIVA, EXPEDIENTE 13.873:
1. Incluir norma que expresamente diga que el ente regulador no se sujetará a los lineamientos
del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones.
2. El artículo 134 debe modificarse en el sentido de que el Consejo de Gobierno debe demostrar a
la Asamblea Legislativa que las personas propuestas cumplen con los requisitos establecidos
en la ley (artículo 135 del proyecto). Debe además establecerse que ningún requisito podrá ser
levantado y que de no ser demostrada la satisfacción de los requisitos, la Asamblea Legislativa
rechazará de plano la nominación. Toda candidatura, aún las propuestas después de que la
Asamblea ha rechazado una nominación, deberán cumplir con los requisitos de ley (art. 135)
3. El artículo 135:d debe modificarse para que el requisito de experiencia en áreas afines sea
sustituido por “Experiencia profesional y estudios superiores en áreas afines a la regulación
de las telecomunicaciones” y que no se deje nada por desarrollar en el Reglamento.
4. Modificar el Artículo 137: f para que diga: “Aprobar los estudios técnicos que determinen las
condiciones en que se presta un servicio público de telecomunicaciones, para identificar si se
encuentra o no en un régimen de competencia efectiva.”
5. Modificar el Artículo 138 para que incluya como requisito, además de la experiencia
profesional y poseer grado académico universitario de licenciatura, tener estudios superiores
en áreas afines a la regulación de las telecomunicaciones
6. Artículo 139:n. Aquí debe agregarse que las inspecciones se realizarán para verificar la
calidad, confiabilidad, continuidad, los costos, precios y las tarifas del servicio público.
7. Incluir dentro de las competencias del Consejo de Telecomunicaciones la facultad de aprobar

o improbar los contenidos y condiciones de los contratos, en los casos de los servicios que no
estén en régimen de competencia efectiva. Tal potestad debe tener respaldo coercitivo en una
sanción pecuniaria al operador que no presente sus contratos a la ARETEL.
8. Art. 169: En este artículo debe eliminarse el régimen de tarifa tope como único mecanismo de
regulación tarifaria posible y en su lugar debe retomarse el contenido del artículo 31 de la ley
de la ARESEP.
9. Establecer que el procedimiento de cesión y gravamen contenido en el artículo 168 del

proyecto sólo es aplicable para aquellos servicios que no requieran concesión del espectro.
10. Reformar el artículo 174 para dejar expresas las competencias de la ARETEL para regular las
condiciones de la interconexión, en especial lo relativo a los costos de ésta.
72
73
11. Eliminar la obligación de ARETEL de pedir dictamen a la Comisión para la Promoción de la

Competencia cuando deba tomar decisiones relativas a la existencia de prácticas
anticompetitivas o cuando deba decidir sobre cualquier otro aspecto relacionado.
12. Debe establecerse una sanción por incurrir cobro de tarifa superior al tope aprobado. Así
mismo, si llegara a modificarse la regulación de manera que sea posible utilizar metodologías
tarifarias distintas del tope, sería necesaria una sanción por cobro diferente al autorizado.
13. Debe establecerse una sanción para aquellas empresas que no sometan a la aprobación de
ARETEL, sus integraciones verticales, fusiones, alianzas y adquisiciones de empresas y
entidades competidoras en el sector de las telecomunicaciones y los servicios de difusión.
14. Establecer la sanción que corresponda, para el operador que se niega a brindar la información
que solicita ARETEL.
15. Otorgarle la competencia fiscalizadora a la ARETEL, para que pueda evaluar los estados
financieros de los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones,
independientemente de si son regulados o no en materia tarifaria con el fin de que pueda
determinar a cuánto asciende la contribución para FOSUTEL.
16. Modificar el inciso a del artículo 217 del proyecto eliminando las palabras iniciales ya que tal
y como está, la redacción se presta para interpretar que las fijaciones donde no medie
solicitud de parte, no deberán someterse a audiencia, lo cual es inconsistente con las
potestades que tiene el ente regulador de declarar que una industria no es competitiva y
consecuentemente iniciar los procedimientos para su regulación tarifaria. De igual forma se
propone eliminar la palabra tope por lo ya expuesto en relación con los artículos 133 y 165 y
la regulación por vía de tarifas.
17. Establecer un plazo no menor de 30 días naturales para que los interesados se manifiesten en
relación con la propuesta tarifaria. El plazo para apersonarse ante la ARETEL debe cerrarse
en un lapso no mayor de 5 días hábiles antes de la audiencia.
73
74
BIBLIOGRAFIA
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En Public Choice 97,
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Ediciones Depalma. Buenos Aires.1994
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para el Desarrollo Mundial de las Telecomunicaciones. UIT,
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Mimeografiado. UCR. 1999
75
76
ANEXO
TEXTOS COMPLETOS DE ARTÍCULOS DEL PROYECTO DE LEY COSTARRICENSE

CITADOS EN ESTE TRABAJO
1. Artículo 133:
Deberes y atribuciones del Consejo de Telecomunicaciones:
a) Determinar la política general de la ARETEL.
b) Aprobar los Planes Fundamentales, reglamentos, normas técnicas y operativas, acuerdos y
actos necesarios para el cumplimiento eficiente de las funciones de la ARETEL y el adecuado
desarrollo del sector de las telecomunicaciones.
c) Regular y normalizar la operación, comercialización y prestación de los servicios de

telecomunicaciones, así como la homologación o certificación de equipos.
d) Regular y otorgar mediante concesiones el segmento espacial y las frecuencias para el uso de
satélites. Asimismo, autorizar o rechazar la operación en el territorio
e) Aprobar los estudios que identifican los servicios públicos de telecomunicaciones, los cuales
se consideren en un régimen de competencia efectiva.
f) Aprobar las tasas de regulación de las concesiones de uso que se otorguen al amparo de este
libro.
g) Aprobar las tarifas tope de los servicios públicos de telecomunicaciones sujetos a regulación
tarifaria y establecer los procedimientos para la determinación de estos.
h) Prevenir las conductas anticompetitivas y discriminatorias, así como impedir el acaparamiento

de frecuencias y las prácticas monopolísticas en esta actividad. En caso de que se presentaren
este tipo de actuaciones, deberá adoptar las acciones que fueren necesarias para promover la
competencia y sancionar a los responsables.
i) Aprobar las integraciones verticales, fusiones, alianzas y adquisiciones de empresas y entidades

competidoras en el sector de las telecomunicaciones y los servicios de difusión. En caso de no
aprobación deberá dictar las acciones a seguir por los peticionarios.
76
77
i) Adjudicar las licitaciones públicas de las concesiones de uso de frecuencia y de prestación de

los servicios públicos de telecomunicaciones. Así como otorgar las autorizaciones permisos y
licencias a que se refiere esta ley, revocar dichos actos, imponer multas, ordenar la remoción
de equipos y el cierre de los establecimientos que brinden servicios de telecomunicaciones que
operen ilegalmente en el país y otras sanciones de conformidad con el presente libro.
j) Agotar la vía administrativa en los procedimientos por conflictos por interconexión y acceso a
recursos esenciales, por interferencias perjudiciales, interpuestos en sede administrativa. Así
como, cualquier otro asunto relacionado con las competencias de la ARETEL.
k) Conocer y resolver las apelaciones que se presenten por resoluciones del Regulador.
m)Presentar un informe de las labores y actividades realizadas durante el año anterior al Consejo de
Gobierno y a la Asamblea Legislativa, a más tardar el último día hábil del mes de marzo de
cada año.
n) Aprobar el presupuesto anual de la ARETEL y sus modificaciones. Así como examinar y

aprobar los Estados Financieros y la liquidación del presupuesto.
o) Adjudicar los procedimientos de compra de bienes y servicios que se definan en el Reglamento

respectivo.
p) Conocer y resolver los asuntos que el Regulador someta a su consideración.
q) Nombrar, remover y sustituir al regulador y al auditor interno.
r) Los demás deberes y atribuciones que se le confieren de conformidad con lo estipulado en el

proyecto.
2. Artículo 135:
Funciones y atribuciones del Regulador:
a) Recomendar al Consejo la organización interna de la ARETEL y su régimen salarial.
b) Nombrar, sancionar y destituir al personal de la ARETEL y resolver los recursos que deba
conocer en materia laboral de los funcionarios de la institución.
77
78
c) Velar porque las políticas y los programas de la ARETEL se ejecuten de conformidad con los
principios y objetivos de este libro.
d) Ejercer la representación judicial y extrajudicial de la ARETEL con facultades de Apoderado

Generalísimo sin límite de suma.
e) Elaborar y administrar los Planes Fundamentales de: Numeración, Señalización, Calidad de

Servicio, Seguridad, Acceso y otros que sean requeridos, así como el Plan Nacional de
Atribución de Frecuencias.
f) Proponer al Consejo los reglamentos internos de la ARETEL, así como los reglamentos
técnicos y operativos de los diferentes servicios públicos de telecomunicaciones.
f) Proponer al Consejo el programa anual de labores de la ARETEL y presentar la evaluación de

los logros alcanzados conforme al programa vigente.
h) Proponer al Consejo el presupuesto anual de la ARETEL y sus modificaciones, así como los
planes de inversión.
i) Proponer al Consejo los cánones de regulación, previa realización de los estudios técnicos,
legales, económicos y financieros.
j) Realizar los estudios técnicos, legales, económicos y financieros que respalden el proceso de
convocatoria del concurso público para la concesión de servicios públicos de
telecomunicaciones y de difusión.
k) Ejercer la administración y monitoreo del espectro radioeléctrico.

k) Conocer los informes de las investigaciones sobre conflictos o quejas planteadas por parte de
usuarios u operadores y resolver lo que corresponda dentro del ámbito de su competencia.
m) Fiscalizar las integraciones verticales, fusiones, alianzas y adquisiciones de empresas y

entidades competidoras en el sector de las telecomunicaciones y los servicios de difusión. Lo
anterior con el propósito de que estas acciones no tengan como efecto establecer, promover o
consolidar una posición tendiente a eliminar la competencia en algún mercado específico de
telecomunicaciones.
n) Realizar inspecciones técnicas de las plantas y equipos destinados a la prestación de servicios

de telecomunicaciones, cuando lo estime conveniente, previa comunicación al prestador de los
servicios.
78
79
o) Supervisar la calidad de los servicios públicos de telecomunicaciones, mediante indicadores de

desempeño, así como velar por el cumplimiento de las obligaciones por parte de los
operadores.
p) Verificar que, en el proceso de instalación de los servicios públicos de telecomunicaciones, el

proyecto se ajuste a las características técnicas de la concesión otorgada.
p) Administrar la asignación de las direcciones de proveedores y los dominios de INTERNET, y

proponer al Consejo las tarifas que debe cobrarse por el registro respectivo.
r) Solicitar toda clase de información técnica y económica necesaria para el cumplimiento de los
objetivos de este libro, conforme a la metodología de suministro de información que definan los
reglamentos respectivos.
r) Proponer al Consejo, mediante estudios técnicos, aquellos servicios públicos de

telecomunicaciones que no deben considerarse en régimen de competencia efectiva.
t) Recomendar la remoción de equipos y el cierre de los establecimientos que operen ilegalmente

en el país, así como las demás sanciones correspondientes.
u) Velar por el cumplimiento de los tratados internacionales suscritos en materia de

telecomunicaciones. Asimismo, deberá ejercer la representación técnica nacional e
internacional de la ARETEL.
v) Cuando así sea requerido por cualquiera de las partes interesadas, dirimir los conflictos que se
presenten entre operadores de servicios, para lo cual podrá actuar de oficio o recurrir al
mecanismo de resolución alternativa de conflictos de conformidad con esta ley y su reglamento.
w) Ejercer cualquier otra atribución que le confiera el proyecto a la ARETEL y no esté

expresamente atribuida al Consejo.
3. Art. 143 Canon de regulación:
“Todos los operadores de servicios de telecomunicaciones pagarán a la ARETEL un canon de

regulación, consistente en un cargo trimestral, para sufragar los costos de regulación en que
ésta incurra. El canon de regulación se estimará de acuerdo con los principios de servicio al
costo y gestión eficiente, de la siguiente forma:
a) Para servicios públicos de telecomunicaciones que no utilicen frecuencias del

espectro radioeléctrico, de conformidad con el tipo de servicio de que se trate,
cobertura geográfica y de población.
79
80
b) Para servicios públicos de telecomunicaciones que utilicen frecuencias del

espectro radioeléctrico, de conformidad con el ancho de banda de las frecuencias
utilizadas, potencia de transmisión, modo de uso y cobertura geográfica y de
población.
4. Artículo 208.
Infracciones
a) Multa de 5 a 100 salarios de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº. 7337, por las
siguientes faltas:
1. Operar en frecuencias de otros servicios de radiocomunicaciones. Invadir las frecuencias no
autorizadas, salvo en casos de emergencia.
2. No atender en casos de emergencia llamadas o mensajes de auxilio.
3. La transmisión o circulación de noticias falsas, señales o llamadas de alarma sin fundamento.
4. La retransmisión de programas de radiodifusión comercial provenientes de otras estaciones.
5. El uso de lenguaje vulgar o contrario a las buenas costumbres; o usar lenguaje injurioso que
perjudique el honor e intereses personales.
6. Operar fuera de las características técnicas de emisión que causen interferencia a otras
estaciones.
7. No utilizar los indicativos de llamada en la oportunidad y periodicidad que fije el reglamento
respectivo o utilizar indicativos de llamada ajenos. Y,
8. No acatar las disposiciones que emita la ARETEL en relación con la instalación y reparación de
sus instalaciones y equipos.
b) Multa de 50 a 750 salarios de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº. 7337, por las
siguientes faltas graves:
1. Usar frecuencias de uso privado en contra de lo estipulado por esta ley.
2. Causar una interferencia perjudicial comprobada.
3. Desconectar ilegalmente a otro operador.
4. No brindar la información o impedir su inscripción en el Registro de Operadores de Servicios
Públicos de Telecomunicaciones y de Asignación de Frecuencias, según lo estipulado en el
artículo 166 del proyecto.
5. Participar, directa o indirectamente, en un procedimiento de contratación con quienes estén
cubiertos por el régimen de prohibiciones establecidos en el artículo 138 del proyecto.
6. No brindar la información que solicite un usuario sobre los servicios, la facturación y las tarifas.
7. Proporcionar informes al enemigo en caso de guerra o que faciliten la comisión de delitos u
obstaculice las labores de justicia y seguridad.
8. Transmitir mensajes de carácter comercial u obtener beneficios económicos por el uso de sus
estaciones.
80
81
c) Multa de 501 a 2000 salarios base de conformidad con el artículo 2 de la Ley No. 7337por las
siguientes faltas muy graves:
1. No permitir el acceso a la interconexión o a los recursos esenciales estipulados en esta ley, de

conformidad con los contratos registrados ante la ARETEL.
2. Utilizar frecuencias de uso regulado u oficial sin la obtención previa de la concesión de uso o
licencia, respectivamente, emitidos por la ARETEL.
3. Revelar a terceros para fines distintos de la interconexión o el acceso a los recursos esenciales,
la información suministrada por los usuarios.
4. La restricción o limitación a la libre elección del usuario, del servicio o del operador.
5. Practicar o utilizar sistemas de facturación que alteren los cobros a los usuarios.
Para servicios privados de telecomunicaciones, deberán pagar anualmente un canon de uso del
espectro radioeléctrico, correspondiente a un salario base, de conformidad con el artículo 2 de la
Ley No. 7337.”
El Regulador establecerá los medios y procedimientos adecuados para recaudar los cánones de
regulación a que se refiere este libro.
5) Artículo 125:
Derechos de los Usuarios:
a) El servicio universal de las telecomunicaciones de conformidad con el artículo

123.
b) La inviolabilidad y el secreto de las telecomunicaciones, de conformidad con lo

establecido en la Constitución Política y en la Ley de Registro, Secuestro y
Examen de Documentos Privados e Intervención de las Comunicaciones. Para tal
efecto, los operadores y proveedores de los servicios públicos de
telecomunicaciones deberán garantizar la inviolabilidad y el secreto de las
telecomunicaciones para los servicios que presten, así como de la información
relativa a los usuarios o abonados a los servicios.
c) Recibir el servicio en los términos contratados, lo cual comprende el derecho a la

continuidad y a la calidad del servicio.
d) La competencia en los servicios públicos de las telecomunicaciones y su fomento

por parte de la ARETEL.
e) La libre elección del servicio público de telecomunicaciones y del operador.
f) La disponibilidad de la información amplia sobre los servicios públicos de

telecomunicaciones que se brindan.
g) La transparencia en los cobros que se le efectúen por la utilización de los

servicios públicos de las telecomunicaciones.
h) La portabilidad de su número telefónico, cuando técnicamente sea posible.
81
82
i) Presentar ante la ARETEL las denuncias de cualquier acto que lesione sus
derechos en los servicios públicos de las telecomunicaciones, así como obtener
pronta respuesta.
j) La confidencialidad de los datos e información personal que facilite al operador

de su preferencia, el cual no podrá publicarlos o proporcionarlos a terceros no
operadores sin la autorización expresa del usuario.
82

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SISTEMA DE ESTUDIOS DE POSGRADO

TALLER FINAL DE GRADUACION:

Licda. Ana Karina Zeledón L.

II. PAUTAS PARA LA REGULACION DE LAS TELECOMUNICACIONES 10

III. ANALISIS DE LOS MARCOS REGULATORIOS

IV. PROYECTO DE NUEVA REGULACION DE LAS TELECOMUNICACIONES

Centroamérica también se involucró en la vorágine de la transformación y la apertura del sector de

El análisis se hará a la luz de las recomendaciones contenidas en el Libro Azul de la Unión

Esta transformación de las funciones estatales y su contraparte en el sector privado ha recibido

Al observar la transformación de la regulación de las telecomunicaciones en Guatemala y

la satisfacción de la respectiva necesidad general, en forma directa o indirecta, y, según nuestro

La “regulación”, entendida aquí como el “conjunto de reglas generales o de acciones

Así, la regulación conlleva la imposición de directivas, estándares y normas sancionadas por

Aquí vamos a utilizar ambos términos en sentidos distintos. Entenderemos “privatización”

Mientras tanto, la “desregulación”, la veremos como el antónimo de la “regulación” o sea el

b) Despublificación: “Abandono de la titularidad que asume la administración en las actividades de

c) Privatización organizativa: “Adopción de formas y/o criterios de gestión privadas (mercantiles)

La transición hacia estas nuevas fórmulas jurídico-económicas y empresariales se ha visto

adecuadamente competitivas, en cambio, exigen cambios apropiados a la estructura regulatoria para

Concluido esta reseña y con base en la terminología y referencias teóricas utilizadas, en el

II. PAUTAS DE LA COMISION INTERAMERICANA DE

En el anterior apartado hicimos un corto viaje por la “vida” y “mutaciones” históricas de la

La Conferencia Regional Americana de Desarrollo de las Telecomunicaciones celebrada en

A. INSTRUMENTOS BÁSICOS PARA LA REGULACION DE LAS

El sector de las telecomunicaciones se caracteriza por cambios rápidos y continuos. Se requiere de

b) Delegación de autoridad en sentido amplio: El marco jurídico debe dejar al Organismo

Contenido de la legislación de telecomunicaciones

Es aconsejable que la legislación nacional de telecomunicaciones desarrolle al menos los

a) Poner a disposición del público, en la medida de lo posible, servicios universales y eficaces de

c) Mantener el control por el país de todos los canales de radiocomunicaciones.

2. Delegación de tareas y autoridad al Organismo Regulador

La característica principal de un organismo regulador debe ser su autoridad, su imparcialidad

a) las personas elegidas no tendrán ningún interés sustancial en las compañías de

c) debe considerarse la cuestión de la limitación del número de mandatos en que el presidente o

d) en caso de un órgano colegiado, debe considerarse la posible limitación del número de

b) los servicios portadores (privados y portadores comunes);

c) los aspectos jurídicos;

f) los precios y tarifas;

g) las normas de calidad.

En el caso de los países en que existe un monopolio estatal de las telecomunicaciones, es

Aplicación del régimen sancionatorio.

Administración del espectro radioeléctrico

La legislación debe establecer los cánones necesarios para la obtención, renovación y

La legislación debe establecer, en términos generales, los procedimientos administrativos a seguir

6. Reglamentación de los servicios:

a) idoneidad (quién define las condiciones para obtener una licencia);

B. ENTRE EL MONOPOLIO Y LA COMPETENCIA

La distribución de energía eléctrica, el suministro de gas natural y la distribución de agua a los

Las nuevas tecnologías de las radiocomunicaciones tienden a superar la inexorabilidad de los

No obstante, el organismo regulador no debe autorizar la competencia basándose únicamente

la competencia se traducirá probablemente en una oferta de comunicaciones mejor, más económica y

En el caso de competencia basada en las facilidades, la conveniencia de permitir nuevas

La competencia puede producirse según distintas infraestructuras subyacentes, competencia

a) ofrece descuentos por cantidad; y

La reventa es beneficiosa porque:

b) se gestionan mejor las redes de comunicaciones;

c) se evita un desperdicio de capacidad de comunicaciones pues los equipos se dimensionarán en

d) se crean incentivos adicionales a la investigación y al desarrollo de dispositivos auxiliares que

Una característica económica interesante de la reventa es que no exige una inversión

Cuando el legislador decide mantener o crear un monopolio de servicios básicos de

Ahora bien, si la disyuntiva se presenta entre privatizar o no una empresa estatal de

Uno de los objetivos de la legislación de telecomunicaciones debe ser la provisión de un

Normalmente, los monopolios estatales de telecomunicaciones han subvencionado la