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INFORME FINAL
El cabotaje suele clasificarse en cabotaje nacional, que se realiza exclusivamente entre puertos
nacionales, y cabotaje internacional o fronterizo, que se realiza cuando existen tratados o
convenciones al respecto.
También puede hacerse una distinción entre cabotaje fluvial, que se realiza por los ríos y
demás aguas interiores, y cabotaje marítimo, que tiene lugar por mar, fuera de las aguas
interiores. Asimismo, pueden considerarse las combinaciones cabotaje marítimo-fluvial y
cabotaje fluvial-marítimo.
1 Es mayor la que se realiza fuera de los cabos, hasta una distancia de 100 millas de la costa; y menor la que se
cumple entre cabos, bahías o golfos y ríos.
2 Probablemente proviene del francés cabotage, que a su vez proviene de "caboter" o practicar el cabotaje
(Enciclopedia Libre Universal en Español).
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Asimismo, señala que esta navegación es permitida a las naves nacionales y a las extranjeras
en los casos que la ley así lo permita.
De otro lado, la Ley General de Aduanas, aprobada mediante Decreto Ley N° 20165 de 2 de
octubre de 1973, modificada por el Decreto Legislativo N° 288 de 13 de julio de 1984, definió
el cabotaje como el tráfico de mercancías nacionales o nacionalizadas realizado por las naves
entre los puertos del país. Así se mantuvo también en el Texto Único Ordenado (T.U.O) de la
Ley General de Aduanas, aprobado mediante Decreto Supremo N° 454-84 EFC de 22 de
octubre de 1984).
Al respecto, la Ley General de Aduanas entonces vigente incluía entre las operaciones
aduaneras a las de tránsito, definido como el régimen aduanero por el cual las mercancías que
se encontraban sometidas a control de las Aduanas eran transportadas desde una aduana a otra
del territorio aduanero, estuvieran o no esas mercancías destinadas al extranjero; y las de
trasbordo, definido como el régimen aduanero en aplicación del cual se transferían, bajo el
control de la Aduana, mercancías con destino al extranjero desde el medio de transporte
utilizado para su llegada a aquél utilizado para su salida, efectuándose esta transferencia en el
recinto de la aduana, que constituía, a la vez, tanto aduana de entrada como de salida.
Por su parte, el Reglamento de Tarifas de ENAPU antes citado, definió como carga de
trasbordo la carga manifestada como tal, procedente de países extranjeros, destinada hacia
otros países extranjeros o también hacia puertos nacionales, transportada exclusivamente por
vía marítima o fluvial.
b. La carga con origen o destino fuera del territorio nacional, cuyo transporte podría
denominarse:
El transporte acuático entre puertos peruanos de las cargas nacionales o nacionalizadas cuyo
destino final fuera el consumo nacional o, en su caso, países extranjeros, estaba reservado a
las naves mercantes propias o fletadas de las empresas navieras nacionales que contaran con
permiso de operación para efectuar tráfico nacional o cabotaje otorgado por la DGTAc.
Es decir, el criterio para definir el tráfico nacional o cabotaje pasó a ser el lugar de embarque
y descarga de las mercancías, que debían ser dos puertos nacionales (por ejemplo, el
transporte marítimo desde el puerto del Callao hasta el puerto de Iquitos vía el Canal de
Panamá) y no la condición de carga nacional o nacionalizada de las mercancías (por ejemplo,
la carga de importación descargada en el puerto del Callao para ser transportada por mar en
régimen de tránsito hasta el puerto de Matarani).
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La Ley General de Aduanas , aprobada mediante Decreto Legislativo N° 809 de 18 de abril de
1996, modificada por el Decreto Legislativo N° 951, que es la actualmente vigente, no se
refiere al cabotaje como actividad aduanera a la cual se aplique dicha norma. Y, en cuanto a
los regímenes y operaciones aduaneras, define dentro de los regímenes suspensivos al
tránsito, mediante el cual las mercancías pueden ser trasladadas sólo con destino al exterior,
con suspensión del pago del tributo; y, al trasbordo, por el cual bajo control de ADUANAS se
efectúa la transferencia de mercancías con destino al extranjero, del medio de transporte
utilizado para la llegada a aquel utilizado para su salida.
Por su parte, las tarifas portuarias de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU),
aprobadas mediante Acuerdo de Directorio 053/06/99 de 3 de junio de 1999 para los servicios
regulados y Acuerdo de Directorio 055/06/99 de 21 de junio de 1999 para los servicios no
regulados, cuyo Tarifario entró en vigencia el 28 de junio de 1999, definió la carga de
cabotaje como aquella transportada por las naves entre puertos nacionales, cualquiera fuera su
origen o destino; y la carga de trasbordo como aquella, manifestada como tal, procedente de
países extranjeros, transportada exclusivamente por vía marítima o fluvial.
El Glosario de Términos del Tarifario de ENAPU actualmente vigente, aprobado con Acuerdo
de Directorio N° 62/06/2000/D de 8 de junio del 2000, mantiene la definición de carga de
cabotaje como aquella transportada por las naves entre puertos nacionales, cualquiera fuera su
origen o destino. Sin embargo, la definición de la carga de trasbordo como aquella
manifestada como tal, procedente y destinada desde o hacia puertos extranjeros o nacionales,
no parece haber tenido en cuenta la Ley General de Aduanas.
Sin embargo, dicho Reglamento tampoco parece haber tenido en cuenta la Ley General de
Aduanas en lo que respecta a la carga de trasbordo, a la que definió como aquella manifestada
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como tal, procedente de países extranjeros, para otros países o puertos nacionales,
transportada por vía marítima o fluvial.
La Ley del Sistema Portuario Nacional, aprobada mediante Ley N° 27943 de 28 de febrero
del 2003, definió el cabotaje como la operación de transporte de carga de origen nacional,
para destino nacional, que se realiza a través de puertos de la República lo que, al parecer,
constituyó una vuelta al criterio de la condición de carga nacional de las mercancías para
definir el tráfico nacional o cabotaje, que incluso es más restrictiva ya que la referencia al
origen nacional excluye la carga nacionalizada.
De otro lado, la Ley del Sistema Portuario Nacional también definió el trasbordo como la
operación de traslado de una nave a otra de carga internacional, que proviene de puerto
extranjero, para reembarque a otro puerto extranjero o nacional, o de carga nacional de
exportación, que se realiza a través de uno o más puertos de la República, la cual tampoco
parece haber tenido en cuenta lo prescrito en la Ley General de Aduanas.
Sin embargo, desde que las definiciones de cabotaje y trasbordo aparecen en un Glosario de
Términos contenido en una de las disposiciones transitorias y finales de la Ley del Sistema
Portuario Nacional, sólo tendría aplicación para los efectos portuarios regulados por dicha
Ley que, además, sólo las menciona en un artículo sobre los lineamientos de la Política
Portuaria Nacional referido al fomento del cabotaje y la intermodalidad (el trasbordo y
tránsito de mercancías).
La Ley N° 28583 amplía la definición contenida en la Ley N° 27943, Ley del Sistema
Portuario Nacional, y la modifica por ser una norma de igual jerarquía que es posterior y
especifica.
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Sin embargo, en los casos de inexistencia de naves propias o bajo las modalidades a que se
refiere el párrafo anterior, se permitirá el fletamento de naves de bandera extranjera para ser
operadas únicamente por navieros nacionales o empresas navieras nacionales, por un período
que no superará los seis (06) meses.
También un Grupo Consultivo en Temas Aduaneros, integrado por SUNAT, los sectores
Comercio Exterior y Economía, y los gremios de exportadores e importadores, en una de las
mesas de trabajo conformadas para revisar los regímenes de tránsito y trasbordo, ha elaborado
un proyecto de Ley para modificar los artículos 56° y 81° de la Ley General de Aduanas. En
cuanto al primero, se ha propuesto sustituir la definición actual de tránsito, como el régimen
aduanero mediante el cual las mercancías provenientes del exterior o las nacionales con
destino al extranjero, son transportadas bajo control aduanero de una aduana a otra, con
suspensión del pago de tributos.
Ello, significaría relajar la definición actual que limita el tránsito al traslado de mercancías
sólo con destino al exterior, aunque sigue siendo más limitada que la anterior, por la cual las
mercancías que se encontraban sometidas a control de las Aduanas eran transportadas desde
una aduana a otra del territorio aduanero, estuvieran o no esas mercancías destinadas al
extranjero. En cualquier caso, resulta suficiente para desarrollar servicios de enlace o “feeder”
con naves dedicadas al transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje.
Por lo tanto, ya que la condición de carga nacional de las mercancías no sería el criterio para
definir el tráfico nacional o cabotaje sino el lugar de embarque y descarga de las mismas, de
conformidad con lo establecido en la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, a ser precisado en su Reglamento, el transporte de las cargas nacionales o
nacionalizadas de consumo interno y las cargas con origen o destino fuera del territorio
nacional transportadas entre puertos peruanos, quedaría reservado a las naves mercantes
propias o fletadas de las empresas navieras nacionales que cuenten con permiso de operación
para efectuar tráfico nacional o cabotaje otorgado por la DGTAc.
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Antecedentes del cabotaje de carga general y en contenedores
Para un mejor análisis del transporte marítimo en tráfico nacional o cabotaje conviene
examinar esta breve reseña, que permite visualizar, a grandes rasgos, las limitaciones que
históricamente ha tenido el cabotaje marítimo. Ello, indudablemente servirá para facilitar las
actividades tendientes al desarrollo de este modo de transporte en un futuro cercano.
Al respecto, se tuvo en cuenta que el cabotaje marítimo que había operado en el país antes que
fuera construida la Carretera Panamericana, era un modo de transporte poco explotado pese a
disponer de un extenso litoral con unas características del medio marítimo sumamente
adecuadas para dicho transporte y una infraestructura portuaria instalada suficiente para tal
propósito, el cual a fines de la década del 70 se había reducido únicamente al transporte tanto
de hidrocarburos como de mineral de hierro.
Se consideró que el proyecto encajaba perfectamente dentro de los propósitos del Plan
Director de Transportes elaborado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones para el
periodo 1977-1986.
En el estudio se examinaron 28 mercancías y/o productos, a los cuales se consideró que eran
susceptibles de ser inducidos a utilizar el sistema de cabotaje, los que en conjunto
representaban más del 80% de los flujos de tráfico determinados para la Red Intermodal.
Considerando que los excedentes de producción de cada una de las 32 zonas en que había sido
dividido el territorio nacional, requerían ser transportados a los centros de consumo que los
necesitaran, se estimaron los flujos que habrían de constituir la demanda de transporte en el
futuro. Se estimaron los volúmenes anuales de producción y consumo por zonas hasta el año
1990 inclusive.
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Se examinaron los dos modos de transporte disponibles para el transporte masivo de carga en
el litoral: el modo carretero y el cabotaje.
Para el análisis del transporte por carretera, y también para el transporte de cabotaje, la red de
transporte carretero fue dividida en arcos y éstos, a su vez, fueron divididos en tramos. Cada
tramo fue definido por su longitud, el ancho de la calzada, el tipo de rodadura, las
características topográficas, su estado de conservación, su capacidad y su nivel de servicio o
grado de congestión.
En el caso del modo terrestre, considerando las características mencionadas y los volúmenes
de tráfico estimados, se calcularon los diversos niveles de costos tanto de la operación
vehicular, como de la conservación vial, la construcción de carreteras y el desarrollo del
parque automotor.
En lo que respecta a la oferta de transporte de cabotaje marítimo, se determinó que ésta sólo
existía en relación con el transporte de petróleo y de mineral de hierro, desde que el volumen
de carga general susceptible de ser transportada por este modo, realmente y en las condiciones
prevalecientes en ese entonces, no era significativo.
Del análisis de la infraestructura portuaria de los principales puertos marítimos, se estimó que
se requeriría ampliar en el futuro la capacidad de los puertos del Callao y Chimbote, debido a
que con los tráficos marítimos, internacional y de cabotaje, se habría de producir en dichos
terminales un alto nivel de ocupación.
Se determinó que en 1982 se podría movilizar por cabotaje 1.724 millones de TM de esos
productos y se estimó que en 1990 dicho volumen ascendería a 3.044 millones de TM. Esas
cifras representaban el 39% y el 47% del flujo total de dichos productos. Se determinó,
asimismo, que los flujos seleccionados fundamentalmente tenían lugar de norte a sur.
En base a todo ello, se consideraron dos alternativas de localización del cabotaje. La primera,
utilizando los puertos de Paita, Salaverry, Chimbote, Callao, San Martín y Matarani.
Como segunda alternativa se consideró, además de dichos puertos, la utilización del puerto de
lanchonaje de Pimentel o Eten, debidamente mejorado.
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De otro lado, como ocurre en general con el transporte marítimo, se consideró que el cabotaje
permitía en principio costos de tonelada-kilómetro relativamente bajos.
Al efecto se señaló que el modo de transporte marítimo era recomendable para el transporte
de mercancías a distancias más o menos largas, habida cuenta que las operaciones de estiba y
desestiba, así como otras operaciones en puerto constituían el más importante elemento de
costo de operación.
Las alternativas tecnológicas fueron seleccionadas teniendo como criterios las características
específicas de las mercancías y productos y sus formas de manipulación, las condiciones
oceanográficas, la distancia entre los puertos de embarque y descarga, la infraestructura
portuaria existente en los puertos de embarque y descarga y las inversiones necesarias, así
como la experiencia del país en transporte marítimo.
Para cada una de las alternativas se determinó el número y tamaño de naves que serían
requeridas para atender la demanda y se estimaron las inversiones y costos tanto a precios de
mercado como a precios sociales.
Se estimaron las inversiones requeridas para implementar cada una de las alternativas
estudiadas en 4 categorías: estudios definitivos, inversión en naves, inversión en
infraestructura portuaria e inversión en maquinaria y equipo. Asimismo, se estimaron los
costos de operación correspondientes a cada tipo de nave a ser empleada y el correspondiente
costo de cada alternativa, así como los costos de explotación portuaria y los costos de
transporte y trasbordo.
Para efectos de la evaluación social, se determinó el costo por mayor congestión portuaria.
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Como resultado de la evaluación económica y social se llegó a la conclusión que la alternativa
que proporcionaba mayores beneficios era la segunda alternativa de localización, que
consideraba la utilización de gabarras remolcadas, complementada por su correspondiente
modo de transporte carretero.
- No obstante que la utilización del sistema de transporte por carretera para el sector
privado podía ser considerada competitiva con otros modos de transporte, debido a
que los costos del usuario no estarían reflejando los costos para la economía
resultantes de la conservación e inversión en infraestructura vial, era necesario
profundizar los estudios sobre captación de recursos fiscales y determinar los
subsidios con el fin de implementar políticas que minimizaran el costo del transporte
para la comunidad en su conjunto.
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- En lo concerniente a las segundas: a) desarrollar un sistema de tarifas portuarias más
atractivo; b) hacer más eficiente la administración portuaria; c) examinar con mayor
detenimiento la situación portuaria, a fin de determinar la capacidad ociosa existente
de infraestructura y equipos susceptible de ser asignada para atender específicamente
los requerimientos del servicio de cabotaje; d) desarrollar estudios oceanográficos,
especialmente en los puertos de Pimentel y Eten, con el fin de asegurar la viabilidad
técnica de los sistemas de transporte marítimo no convencionales; e) determinar el
diferencial de mermas que puieran resultar de la sustitución de parte del servicio de
transporte por carretera por un servicio de cabotaje, cuyos costos pudieran ser
atribuibles al proyecto; y f) profundizar los estudios relacionados con la
determinación de los costos marginales en los puertos del litoral, a fin de calcular con
mayor precisión los costos de explotación portuaria.
El objetivo central del proyecto fue la reactivación del transporte marítimo de cabotaje, con el
fin de ampliar la cobertura del servicio de transportes y contar con un sistema integrado y
racional que proporcionara apoyo a los sectores productivos y de la población.
Como punto de partida, se señaló que en la Carretera Panamericana existían puntos críticos,
en los cuales, por diversas circunstancias, incluidas la topografía, la superficie de rodadura, el
estado de conservación, el diseño, etc., los volúmenes de tránsito bordeaban la capacidad de
los tramos. Consiguientemente, se generaba congestionamiento y, ciertamente, serios
problemas de retraso y desabastecimiento de víveres y otros insumos y bienes. En suma,
mayores costos.
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El Estudio indicó, además, que de seguirse priorizando el transporte por carretera, el cual era
en realidad un modo de transporte subvencionado, desde que no se incluían dentro de los
costos de explotación del mismo los relativos a la construcción, mejoramiento y
mantenimiento de la infraestructura utilizada, sería necesario invertir en la década del 80 al 90
fuertes sumas, lo cual no se justificaba desde el punto de vista de la economía nacional,
habida cuenta que la eficiencia del transporte por carretera era inferior a otros modos de
transporte susceptibles de ser implantados.
Entre los factores determinantes del declive del cabotaje, el Estudio precisaba que las
instalaciones y métodos de operación de los puertos habían originado cuellos de botella. Tras
señalar que se contaba con un extenso litoral marítimo y una infraestructura portuaria que, con
inversiones adicionales, podría permitir un eficiente servicio de cabotaje, se indicó que se
podría aumentar la eficiencia de las operaciones de carga y descarga en base a tres conceptos
básicos: asegurar un flujo continuo o casi continuo de la carga, propender a la unitarización o
agrupamiento de la carga en una sola unidad, y tratar de lograr el desplazamiento de la carga
en línea recta lo más aproximadamente posible al plano horizontal.
Se consideró que era posible un sistema de flujo continuo si se utilizaba naves graneleras con
gran capacidad de bodega y tapas de escotilla de cierre y apertura automáticas, y si se proveía
a los puertos de muelles especiales, equipos mecanizados, fajas transportadoras y elementos
de succión y descarga para aumentar significativamente su productividad.
El Estudio efectuó un análisis de las mercancías que se estimaba podían ser susceptibles de
ser transportadas utilizando cabotaje marítimo, teniendo en cuenta para cada mercancía
analizada: su flujo anual, la estacionalidad de su demanda, los embalajes utilizados, su
susceptibilidad a daños y pérdidas cuando eran transportadas por cabotaje y como resultado
de la manipulación, la concentración de los orígenes y destinos de las mercancías, las
distancias desde los centroides de las áreas de producción al puerto y desde el puerto a los
centroides de las áreas de consumo; y, las distancias entre puertos de origen y destino.
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Se analizaron los flujos de transporte de 35 tipos de mercancías mediante un modelo de
cómputo especialmente diseñado para el desarrollo del proyecto por la entonces ENTEL-
PERÚ. Se diseñaron así matrices de origen y destino para la carga estimada en 1990. Como
resultado se encontró un gran desbalance en los flujos de carga norte-sur y sur-norte,
constatándose la preponderancia del eje Chiclayo-Lima.
a. naves portapaletas de 3,500 (mínimo) a 6,000 (máximo) TPM, con una velocidad
estimada de manipulación de 100 TM/hora;
b. naves graneleras de 4,000 (mínimo) a 5,000 (máximo) TPM, con una velocidad
estimada de manipulación de 250 TM/hora;
c. naves graneleras (fertilizantes) de 4,000 (mínimo) a 5,000 (máximo) TPM con una
velocidad estimada de manipulación de 250 TM/hora;
d. naves de trasbordo por rodadura (ro-ro) de 5,000 (mínimo) a 6,000 (máximo) TPM
con una velocidad estimada de manipulación de 500 TM/hora.
En el Estudio se llegó a la conclusión que la zona norte, comprendida entre el extremo sur de
la zona de influencia del Terminal Portuario de Paita y el extremo norte de la zona de
influencia del Terminal Portuario de Salaverry, no contaba con terminales portuarios
apropiados y sólo disponía para atender el tráfico de los puertos de lanchonaje de Eten y
Pimentel. Se señaló que la zona de influencia correspondiente comprendía los departamentos
de Lambayeque y Amazonas y parte de los Departamentos de Cajamarca y San Martín.
En los análisis de la carga susceptible de utilizar cabotaje, se encontró que de los 13 tipos de
mercancías que tenían posibilidad de cambiar de modo de transporte, 9 deberían ser
consideradas en el cabotaje marítimo y 4 deberían ser descartadas por razones técnicas y
económicas.
En las mismas condiciones consideradas para analizar la alternativa de cabotaje con Eten, se
determinaron los tráficos de transporte de carga, tamaño y número de naves, costos de
operación, costos de explotación, inversiones, ahorros y flujo neto de la alternativa de
cabotaje sin Eten.
El Estudio llevó a cabo una evaluación económica que consideró los costos y beneficios de
cada alternativa a ser alcanzados en el futuro, realizando su valorización a precios de mercado
y a precios sociales, para tratar de calcular el valor económico real de los costos y beneficios
para la economía nacional. Se consideró como precio social el costo de oportunidad o precio
sombra del recurso.
Esto implicó efectuar una evaluación económica a precios de mercado, para reflejar los
verdaderos costos y no los gastos en que se incurriría con la alternativa, y una evaluación
económica a precios sociales que reflejaran el valor de escasez de los recursos utilizados.
El resultado del análisis de las alternativas de cabotaje con y sin Eten, arrojó los siguientes
resultados:
Alternativa 1: cabotaje con Eten más carreteras, T.I.R: 41.52%
Alternativa 2: cabotaje sin Eten más carreteras, T.I.R.: 35.8%
La aplicación de los precios sociales a los beneficios y costos de las alternativas fue realizada
a lo largo de todo el proceso de formulación del Estudio, para lo cual cada elemento fue
desagregado en sus componentes principales, incluidos insumos nacionales, insumos
importados (directos e indirectos), mano de obra, impuestos, subsidios, etc., de tal modo que
cada una de las partes de un elemento fue afectada por el precio social correspondiente.
Como parte del proyecto se analizaron otras dos alternativas de transporte, con el fin de
compararlas con las alternativas inicialmente examinadas y asegurarse que la alternativa
escogida era la mejor posible: la construcción de un ferrocarril Lima-Trujillo para operar en
1990 y la construcción de dicho ferrocarril para operar el año 2000.
La primera de ellas proponía como complemento del transporte por carretera la construcción
de un ferrocarril para el transporte de carga y pasajeros, que en su primera etapa uniera las
ciudades de Lima y Trujillo y que entrara en operación plena en 1990. Dicha alternativa
contaría con estaciones en Lima, Huacho, Pativilca, Huarmey, Chimbote y Trujillo, y su
tracción sería eléctrica.
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Para estas dos alternativas se calcularon los costos y beneficios tanto a precios de mercado
como a precios sociales. Los resultados alcanzados fueron los siguientes.
A precios de mercado:
Alternativa de ferrocarril 1990 más carreteras: T.I.R.= 17.78%
Alternativa de ferrocarril 2000 más carreteras: T.I.R.= 24.84%
A precios sociales:
Alternativa de ferrocarril 1990 más carreteras: T.I.R.S = 15.48%
Alternativa de ferrocarril 2000 más carreteras: T.I.R.S.= 22.77%
Desde el punto de vista de la economía del país, las alternativas que combinaban los modos de
transporte terrestre (carretera y ferrocarril) y los modos terrestre-acuático (por carretera y
cabotaje) constituían sistemas de transporte más económicos.
El Estudio señaló que era necesario un cambio y la definición de una política de transición.
Sin embargo, precisó que el país encaraba el problema económico de tener que elegir entre
asignar recursos para este fin o utilizarlos para otros fines.
- Se estimaba que la capacidad del sistema será insuficiente para atender los
requerimientos futuros, los cuales se concentraban principalmente en la costa norte;
De otro lado, en el Estudio se enunciaron, sin que fueran analizadas, lo que se consideró
desventajas del cabotaje. A tal efecto, se señalaron aspectos de política, jurídicos, técnicos,
administrativos y organizacionales, principalmente.
- Aspectos técnicos. Se subrayó el hecho de que el cabotaje, para ser llevado a efecto,
necesitaba puertos, muelles, canales de acceso, instalaciones de carga y descarga,
almacenaje, etc. y de medios necesarios para complementarse con los modos de
transporte terrestre, y requería la ubicación de nuevas instalaciones portuarias dentro
de las zonas existentes así como la construcción de nuevos puertos. Se indicó
también que la eficiencia del servicio dependería del grado de automatización, y que
el sistema no era aparente para mercancías cuyo costo o tiempo de manipulación
fuera alto;
Dos años después de la celebración del referido Simposio mediante Resolución Ministerial N°
0056-82-PCM fue constituida en 1982 una Comisión Multisectorial con el mandato de
“efectuar un estudio integral de la problemática del transporte marítimo de cabotaje, así como
de proponer las recomendaciones y los proyectos de dispositivos legales que resultaran
necesarios para reactivar la referida actividad”.
El 17 de diciembre de 1982, en Ancón, a bordo de la M/N Presidente José Pardo (de la ex-
Compañía Peruana de Vapores), se dio la Ley Nº 23517, que declaró de necesidad y utilidad
públicas y de preferente interés nacional la reactivación del transporte de cabotaje en el país y,
consecuentemente, la implantación y desarrollo de los elementos necesarios para dicho
transporte en sus versiones marítima, fluvial y lacustre (art. 1°).
Dicha Ley posteriormente fue modificada por la Ley Nº 23623 de 10 de junio de 1983 y la
Ley Nº 23885 de 19 de junio de 1984, y reglamentada mediante el Decreto Supremo N° 011-
83-MA de 18 de julio de 1983, el Decreto Supremo N° 034-84-TC de 18 de julio de 1984 y el
Decreto Supremo N° 031-86-TC de 22 de mayo de 1986, todos los cuales fueron derogados
expresamente por el Decreto Legislativo Nº 683.
La Ley N° 23517 también encargó al Poder Ejecutivo para que, por medio de sus organismos
ejecutores, y dentro de sus alcances presupuestarios, adoptara las medidas necesarias para la
reactivación de los puertos del país y de sus instalaciones, que resultaran estrictamente
necesarias para el cumplimiento de lo establecido en la Ley (art. 3°).
La única mejora de la infraestructura portuaria que quedó desatendida fue la relativa a los
muelles roll-on roll-off en los terminales portuarios de Matarani e Ilo. En el primer caso,
ENAPU nunca pudo garantizar la profundidad y el calado de seguridad para poder hacer uso
de dicho puesto de atraque, invalidándolo de ese modo como un muelle seguro ya que
resultaba un riesgo no cubierto por el seguro de casco de la nave. En el segundo caso, se había
identificado la presencia de bajos en la aproximación al muelle roll-on roll-off, que ya habían
perforado el forro de dos naves que quisieron atracar en el mismo, sin que ENAPU se
comprometiera a dinamitar los mismos para garantizar un muelle seguro (cosa que recién hizo
la década pasada, diez años más tarde, como uno de los preparativos para su entrega en
concesión). A diferencia del Terminal Portuario de Matarani, el de Ilo nunca pudo ser
utilizado debido a que la altura del muelle impedía descargar la rampa y al no tener grúas de
muelle no se podían realizar operaciones de embarque y descarga en forma convencional en
una nave sin maniobra, tal como se hacía en el terminal de Southern Peru Copper
Corporation.
La Ley N° 23517 declaró que la importación de naves, equipos y material flotante a ser
utilizado en el cabotaje nacional, así como en el servicio de puerto, se acogería al beneficio
tributario establecido en el inciso d) del artículo 34° y el inciso a) del artículo 36° del Decreto
Ley N° 22202 de 6 de junio de 1978, que declaró a la industria naval prioritaria, estratégica y
de preferente interés nacional. El primero, exoneraba la importación de naves de alto bordo de
los derechos consolidados en el Arancel de Aduanas, así como cualquier otro derecho que
afectara la operación. El segundo, exoneraba la venta en el país de naves de alto bordo del
impuesto a los bienes y servicios. Asimismo, se estableció que por ningún motivo podría
darse a los bienes objeto de la exoneración, uso distinto al señalado por la Ley, y que en tal
caso tendrían que pagar los derechos y/o impuestos dejados de abonar.
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La Ley N° 23517, también estableció que las naves dedicadas al tráfico de cabotaje en forma
exclusiva, sólo estarían obligadas a presentar un manifiesto de carga con información
referente a la nave, nombre del capitán, descripción de la mercadería, puerto de origen, puerto
de destino y nombre del embarcador y del consignatario; y que no sería exigida otra
documentación relativa a los rubros ya mencionados, entendiéndose que una nave era de
cabotaje cuando se encontraba efectuando ese tráfico (art. 5°).
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Para embarque indirecto, se recibían los contenedores en el área asignada y una vez
que se solicitaban, se formulaba la guía de embarque de cabotaje;
- Operaciones de descarga. Al arribo de la nave se presentaba el expediente de Aduana
que autorizaba la descarga de contenedores de cabotaje y se emitía una nota de tarja
de cabotaje por cada contenedor.
Para descarga directa, a la presentación del permiso de salida, se efectuaba con la
copia de la nota de tarja de cabotaje, canjeándose ésta con el permiso parcial
expedido por la División de Contenedores.
Para descarga indirecta, se recibían los contenedores en el área asignada con la nota
de tarja de cabotaje y se retiraban al amparo del permiso de salida, debiéndose
efectuar un permiso de salida parcial por cada camión;
- Contenedores. En la División de Contenedores se confeccionaba un tally de
liquidación, donde se registraba el ingreso de los contenedores mediante la nota de
tarja de cabotaje y para la salida con copia del permiso de salida;
- Nave. Al arribo y zarpe presentaba al Departamento de Liquidaciones copia de la
declaración general, manifiesto de carga y orden de transporte, debiendo este
Departamento asignar un número de manifiesto de carga, excediéndose lo dispuesto
por la Ley N° 23517. Sin embargo, el trámite de la documentación antes mencionada
no estaba sujeta al sistema de multas.
De otro lado, como operación aduanera, el cabotaje se regía por la Ley General de Aduanas
aprobada mediante Decreto Ley N° 20165, modificada por el Decreto Legislativo N° 288, que
exigía la presentación de una declaración de las mercancías que fueran a ser objeto de
comercio de cabotaje, mediante la denominada póliza de cabotaje y la intervención de un
agente de aduana. Sin embargo, considerando que estos requisitos eran demasiado rígidos y
constituían una traba para el ejercicio de una actividad que el Estado tenía interés en reactivar,
se eliminó la intervención del agente de aduana y se simplificaron los trámites de despacho
que debían ser efectuados con un documento denominado pedido en lugar de la anterior
póliza.
En particular, con el objeto de que los contenedores con carga de cabotaje pudieran circular
rápidamente por los terminales portuarios, tanto para su ingreso como para su salida; que se
pudiera contar con las autoridades respectivas con suficiente tiempo como para no demorar el
embarque y descarga de la nave; y que estas autorizaciones se pudieran otorgar fuera de las
horas normales de atención de la Aduana, incluyendo sábados, domingos y feriados, se emitió
la Directiva N° 001-84-EFC/70.40.R de 11 de setiembre de 1984, que estableció como
procedimiento operativo el siguiente:
Sin embargo, en lo que a documentación a ser presentada por la nave a su arribo y zarpe,
también se excedió lo dispuesto por la Ley N° 23517, al exigirse, además del permiso y/o
solicitud de autorización de embarque, dos (02) copias de la declaración general, dos (02)
copias del rol de tripulación, dos (02) copias de la lista de suministros, dos (02) copias del
manifiesto de carga local, y copias de las órdenes de transporte. Sin embargo, la lista de
suministros debía presentarse por una sola vez al arribo de la nave del extranjero y después
actualizarse mensualmente.
Finalmente, desde que las naves de cabotaje podían realizar las demás operaciones aduaneras
(Circular de la Dirección General de Aduanas N° 46-66/85-EF-70-01 de 23 de octubre de
1985), se exigía, en tales casos, adicionalmente a la presentación del manifiesto de carga, la
documentación pertinente, conforme a la Ley General de Aduanas y su Reglamento.
Con respecto a la atención preferente a las naves de cabotaje para el atraque y salida,
mediante Oficio Circular N° 005-84-TC/AC de 16 de abril de 1984, la Dirección General de
Transporte Acuático, a través de la Gerencia de Terminales Provinciales de la Empresa
Nacional de Puertos, dispuso que todas las Administraciones de los Terminales Provinciales
dieran cumplimiento a lo siguiente:
- las naves de cabotaje tenían preferencia de atraque sobre otras que pudieran
encontrarse en bahía a la espera de amarradero; y,
- las naves de cabotaje tenían prioridad sobre otras naves para su desatraque.
Sin embargo, se aclaraba que la preferencia de atraque para una nave de cabotaje no
significaba interrumpir las operaciones de una nave para cederle el amarradero.
La Ley N° 23517 estableció que las empresas navieras nacionales con permiso de operación
para efectuar transporte de cabotaje, podían prestar este servicio con naves o embarcaciones
fletadas, a condición de que el fletamento fuera a casco desnudo y las empresas
correspondientes tuvieran en propiedad igual o mayor tonelaje que el que se pretendía fletar
(art. 7°). La Dirección General de Transporte Acuático eximiría el requisito de fletamento a
casco desnudo cuando se tratara exclusivamente de viajes ocasionales.
Asimismo, el fletamento de naves a que se refiere el párrafo precedente, debía ser autorizado
por la DGTAc, y la edad de las naves fletadas no debía ser mayor de 15 años, debiendo
contar, según el caso, con clasificación otorgada por una entidad clasificadora reconocida
internacionalmente, lo cual debía acreditarse con la copia legalizada del documento
pertinente, al momento de solicitarse el fletamento (art. 8°).
21
Finalmente, cuando se tratara de fletamento con opción de compra, la empresa
correspondiente debía obtener de la DGTAc, la respectiva resolución autoritativa de
incremento de capacidad de bodega, cuya extensión debía sustentarse únicamente en el
estudio de factibilidad económico-financiero presentado por la entidad solicitante, en función
de los resultados proyectados para la operación de la nave fletada (art. 9°).
Para poder implementar adecuadamente los artículos 7°, 8° y 9°, el Sector Transportes
reglamentó los mismos mediante el Decreto Supremo N° 034-84-TC de 18 de julio de 1984,
que estableció que las empresas navieras nacionales que contaran con permiso de operación
para efectuar transporte de cabotaje, debían realizarlo con naves propias de bandera peruana,
con naves de bandera peruana fletadas (en cualquier modalidad) y con naves de bandera
extranjera sólo si éstas eran fletadas a casco desnudo, en concordancia con sus respectivos
permisos de operación (art. 1°), debiendo el fletamento ser autorizado o denegado en su caso
por la DGTAc (art. 2°). Es decir, en todos los casos se promovía el empleo exclusivo de
tripulaciones nacionales.
En el caso del fletamento a casco desnudo, la empresa solicitante debía tener en propiedad
igual o mayor tonelaje que el que pretendía fletar (art. 3°), pero en el caso de fletamento a
casco desnudo con opción de compra, existían dos regímenes distintos:
Si bien no se conoce el origen de esta disposición, desde que la Ley N° 23517 no hacía
mención a dichos sistemas especializados, acordes con los avances tecnológicos de la
actividad naviera, la medida resultaba eficaz para hacer viable la Ley, ya que no podía
pretenderse reactivar el cabotaje con naves convencionales debido al alto costo de
manipulación de la carga y, de otro lado, debía permitirse a las empresas navieras nacionales
en tráfico de cabotaje experimentar con tecnología naviera más avanzada sin estar obligados
desde un inicio a la compra de dichas naves.
Asimismo, la resolución a que se refería el art. 9° de la Ley N° 23517 debía ser obtenida por
la Empresa Naviera Nacional antes de que ejecutara la opción de compra y dentro del plazo
establecido en el respectivo contrato de fletamento (art. 5°), lo cual resultaba obvio desde que
la ejecución de la opción no podría hacerse vencido el plazo estipulado contractualmente.
El fletamento a casco desnudo, con o sin opción de compra, y para cualquier tipo de nave, se
autorizaba por un período de dos (02) años renovables a solicitud de la Empresa Naviera
Nacional, siempre que fuera solicitado expresamente por ésta, que la nave fuera dedicada en
forma exclusiva al tráfico de cabotaje, que la nave a la fecha de la suscripción del contrato de
fletamento no fuera mayor de quince (15) años y que contara con la más alta clasificación
otorgada por una entidad clasificadora reconocida internacionalmente, y que se cumpliera con
remitir copia del contrato de fletamento en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario
computados a partir de la expedición de la Resolución Directoral pertinente (art. 6°).
La Ley N° 23517 también estableció que las operaciones de las naves destinadas
exclusivamente al transporte de cabotaje gozaran de los siguientes incentivos (art. 10°):
2. Abonar una tarifa preferencial por los servicios que preste a sus naves la empresa
Servicios Industriales de la Marina (SIMA PERU);
Casi dos años después de promulgada la Ley N° 23517, el 24 de setiembre de 1984, la M/N
Tarros Ilex operada por Servicios Técnicos Marítimos, S.A. (SERTEMAR), efectuó su viaje
inaugural reactivando el cabotaje marítimo. Se puso así en operación un sistema de transporte
multimodal, de puerta a puerta, a nivel nacional, con una moderna nave portacontenedores
automatizada del tipo roll on-roll off (trasbordo por rodadura).
Durante dos años, hasta setiembre de 1986, SERTEMAR prestó en forma ininterrumpida un
servicio de cabotaje, sirviendo las principales ciudades del país a través de los más
importantes puertos del litoral, combinándolo con un servicio “feeder” para las empresas
navieras nacionales y extranjeras que transportaban carga general en tráfico internacional.
La M/N Tarros Ilex, de 1,899 tpm, con 117 TEU de capacidad, de bandera liberiana, prestaba
servicio en las rutas: Callao-Paita-Salaverry(opcional) y viceversa, Callao-Matarani-Ilo
(opcional) y viceversa, y Salaverry-Matarani, mediante un sistema roll-on roll-off (la carga
entra y sale rodando) para el transporte de contenedores, equipo pesado y vehículos de todo
tipo.
La M/N Tarros Ilex contaba con tres bodegas/tres escotillas y rampa recta en popa, y podía
embarcar, por medio de una grúa para contenedores de 20 tm S.W.L. bajo spreader de 20 pies
y 30 tm S.W.L. bajo spreader de 40 pies, 44 TEU en bodega (en 2 filas) y 63 TEU sobre
cubierta (2 filas); o, alternativamente, 20 FEU en bodega (más 4 TEU) y 31 FEU sobre
cubierta (más 1 TEU)3. Los contenedores tenían, en su mayoría, un tonelaje promedio de 18
Mediante la experiencia de SERTEMAR fue posible constatar las condiciones del mercado, la
legislación aplicable, los aspectos laborales, la situación de la infraestructura portuaria y de
otro tipo, etc. También permitió dimensionar el potencial de la actividad del cabotaje
marítimo, reiniciada en medio de una profunda crisis económica, no sólo en el sector de
transportes sino en toda la economía nacional, enturbiada por un clima de inestabilidad
política como resultado del proceso electoral de 1985 y del establecimiento de un nuevo
gobierno.
Desde agosto de 1988 hasta julio de 1993, Transvan Compañía Naviera, que contaba con
permiso de operación para prestar servicios de transporte marítimo en tráfico nacional o
cabotaje, en servicio regular o de línea, entre puertos peruanos del litoral y de éstos al puerto
de Iquitos y viceversa, no estando autorizado que la(s) nave(s) tome(n) o levante(n) cargas de
puertos extranjeros intermedios y/o entre puertos extranjeros, prestó un servicio orientado casi
exclusivamente al transporte de cerveza envasada en contenedores en la ruta Callao-Paita y
viceversa, constituyéndose virtualmente en un porteador industrial ya que, al igual que la
empresa de transporte terrestre Transporte de Cerveza, S.A., (TRANCESA), pertenecía la
mismo grupo económico de CNC.
Este transporte se realizó con la M/N Don Faustino, de 2,620 tpm, con 190 TEU de
capacidad, de bandera peruana, adquirida por Transvan Compañía Naviera, S.A., sin bodegas
y rampa recta en popa, y podía embarcar, por medio de una grúa de 30 tm S.W.L. con
pescante de más de 20 m, hasta cuatro filas de contenedores.
Sin embargo, por razones de estabilidad de la nave, la capacidad efectiva con cerveza
envasada se reducía en alrededor de 20 % (alrededor de 40 TEU), a un máximo de alrededor
de 150 TEU con un tonelaje promedio de 14 tm cada uno, en tanto que en el caso de
contenedores con carga pesada, la capacidad efectiva se reducía en alrededor de 50 %
(alrededor de 90 TEU), a un máximo de 102 TEU con un tonelaje promedio de 18 tm cada
uno ó un máximo de 58 FEU con un tonelaje promedio de 25 tm cada uno.
tanto, un FEU cuenta como dos TEU. En el tráfico de contenedores, la unidad normalmente utilizada para
referirse a volúmenes y capacidades es el TEU.
25
TRANCESA, y poder concentrarse así en un servicio de transporte marítimo en condiciones
de línea (de "gancho a gancho"), Transvan Compañía Naviera, S.A. nunca llegó a realizar el
cabotaje marítimo-fluvial en la ruta Callao-Iquitos, ni pasar a la siguiente fase de su proyecto
que consistía en transportar cerveza a granel para su envasado en una planta a ser construida
en el Norte del país.
No se conoce el origen de las razones que sustentan esta declaración, que apuntan a la
reactivación del cabotaje como complemento del tráfico internacional, mediante la prestación
de servicios navieros a la carga con origen o destino fuera del territorio nacional, que
tradicionalmente se ha transportado por medios terrestres, del puerto de arribo de la nave en
tráfico internacional al centro de almacenamiento, procesamiento o consumo de la misma, o
viceversa.
Este servicio de cabotaje, conocido también como servicio de enlace o “feeder”, puede ser:
Si bien es cierto que los importadores y exportadores son los principales interesados en que
las naves hagan escala en el puerto más cercano al lugar de origen/destino de las mercancías,
el servicio de enlace o “feeder” se suele contratar directamente con las empresas navieras,
para quienes esta alternativa resulta más económica que una escala directa de las naves en
tráfico internacional. A este respecto, los servicios navieros internacionales de carga general,
especialmente los servicios en naves portacontenedores, se han ido concentrando
progresivamente en un menor número de puertos de escala directa, desde que los altos costos
de capital de una nave exigen que esta unidad de producción sea empleada la mayor parte del
tiempo navegando y no en puerto, a fin de realizar un mayor número de viajes al año. A la
vez, el servicio de enlace o “feeder” le permite a la empresa naviera mantener el control del
cliente, contratando con él el transporte hasta el puerto más cercano al lugar de origen/destino.
Es decir, el criterio para definir el tráfico nacional o cabotaje eran los lugares de embarque y
descarga de la carga, que debían ser dos puertos nacionales distintos (en tal sentido, el
transporte marítimo desde el puerto del Callao hasta el puerto de Iquitos en el Oriente
Peruano, vía el Canal de Panamá, estaba comprendido en la definición de cabotaje); y no la
26
condición de la carga, nacional o nacionalizada que, al estar los regímenes de tránsito y
trasbordo limitados al traslado de mercancías sólo con destino al exterior y transferencia de
mercancías con destino al extranjero, respectivamente, obligan a que las importaciones que se
descargan en un puerto nacional deban ser nacionalizadas antes de poder ser transportadas por
mar hasta otro puerto nacional.
A este respecto, cabe notar que el Decreto Legislativo Nº 644 de 22 de junio de 1991 ya había
declarado la libertad total de rutas y permisos de operación en el transporte marítimo
internacional. En consecuencia, al haber eliminado solamente las restricciones y obstáculos
administrativos y legales que impedían a las empresas navieras nacionales el libre acceso a las
rutas y tráficos internacionales, el Decreto Legislativo Nº 683, en realidad, lo complementó.
Esta disposición contrastaba con el Decreto Supremo Nº 090-91-TC de 3 de julio de 1991 que
establecía la libertad de embarques para las cargas de exportación e importación y, en
consecuencia, eliminaba la reserva de carga a favor de las empresas navieras nacionales.
Contrastaba también con las normas que reservaban el 100% de la carga de cabotaje para las
naves de bandera peruana de las empresas navieras nacionales que contaran con el respectivo
permiso de operación. Lo anterior, quizás en reconocimiento de que el concepto de apoyo a la
Marina Mercante estaba dirigido a fortalecer a las empresas navieras nacionales y no a
incrementar el tamaño de la flota de bandera peruana.
Asimismo, el Decreto Legislativo Nº 683 estableció que las operaciones de las naves en
tráfico de cabotaje pagarían tarifas fijadas en moneda nacional por los servicios portuarios que
se les prestara, tanto a la nave como a la carga; y, al igual que la Ley N° 23517, estableció que
las empresas navieras nacionales en tráfico de cabotaje sólo estaban obligadas a presentar
copia del manifiesto de carga (art. 3º).
El criterio utilizado por la DGTAc era que se trataba del tráfico con los puertos de los países
limítrofes más próximos al territorio nacional (por ejemplo, Puerto Bolívar en Ecuador y
Arica en Chile). Sin embargo, no lo distinguió del tráfico internacional, de modo tal que las
empresas navieras nacionales tenían que obtener permiso de operación tanto para el tráfico de
cabotaje como para el tráfico internacional. A este respecto, el Decreto Legislativo N° 683
señalaba expresamente que las empresas navieras nacionales podían prestar transporte
acuático en tráfico nacional o cabotaje en forma exclusiva o conjuntamente con el transporte
acuático en tráfico internacional (art. 6º).
27
A falta de normas complementarias o reglamentarias, esta disposición debía interpretarse en el
sentido que Ecuador y Perú o Chile y Perú, países que tienen reservado el tráfico de cabotaje
en favor de sus respectivas empresas navieras nacionales, debían suscribir un Tratado,
Convenio o Acuerdo internacional en virtud del cual, en el tráfico entre Puerto Bolívar y Paita
o entre Ilo o el Terminal Perú y el puerto de Arica pudieran participar las empresas navieras
nacionales de Ecuador y Perú o de Chile y Perú, respectivamente. Sin embargo, al menos en
el caso de Ecuador y Perú, dicho tráfico también está abierto tanto a las empresas navieras
nacionales de los Países Miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) como a
terceras banderas, en virtud de la Decisión Nº 314, que establece la libertad de acceso a las
cargas transportadas por vía marítima que genere el comercio exterior de los países de la
subregión; y, por tratarse de una norma supranacional para ambos países, el art. 4º sería
redundante.
a) Contar con un capital mínimo equivalente al 50% del fijado para las otras empresas
navieras nacionales. Aunque esta disposición no fue reglamentada, el criterio de la
DGTAc era que el capital mínimo de una Empresa Naviera Nacional debía ser
equivalente a 400 salarios mínimos vitales anuales.
b) Pagar tarifas especiales fijadas en moneda nacional por los servicios portuarios. Es
decir, en adición a lo indicado en el art. 3º, se debían fijar tarifas “especiales”. El
Reglamento de Tarifas de ENAPU establecía tarifas especiales en moneda nacional
para las naves con carga de cabotaje y para la carga de cabotaje, que en la mayoría de
los casos equivalía al 40% de las tarifas aplicables a las naves en tráfico internacional
y para la carga de comercio internacional.
Sin embargo, la norma no fue lo suficientemente amplia para incluir las tarifas por
concepto de ayudas a la navegación de la Dirección de Hidrografía y Navegación
(DIHIDRO); las tarifas de licencia de salida de la Dirección General de Capitanías y
Guardacostas (DICAPI); y el abastecimiento de combustibles y lubricantes brindado
a las naves para su propio consumo (que, además, se encuentran gravadas con el
I.G.V.); ni tampoco los servicios prestados por la empresa Servicios Industriales de
la Marina (SIMA), que la nave en tráfico de cabotaje tendería a utilizar
prioritariamente (ésta, sin embargo, había sido considerada expresamente en la Ley
N° 23517).
c) Tener atención preferente en todos los puertos, tanto al atraque y salida, como en lo
relativo a las maniobras de carga en general. Esta es una de las disposiciones más
importantes para el cabotaje porque minimiza el riesgo de demoras en espera de un
puesto de atraque. Sin embargo, su reglamentación debía considerar la asignación de
un puesto de atraque prioritario en cada puerto, atendiendo al tipo de nave y sus
28
características operativas; detallar de qué manera la nave en tráfico de cabotaje
tendría preferencia, tanto para el atraque/salida como en la maniobra de carga,
atendiendo a la hora de arribo, las operaciones de carga previstas y el tiempo
requerido para las mismas; y, establecer jornadas especiales de trabajo portuario, a
fin de permitir que las operaciones de la nave se realicen en forma ininterrumpida,
así como facilidades para la solicitud, rectificación y/o cancelación de servicios
portuarios, teniendo en cuenta los menores plazos en los que se programan las
actividades de cabotaje.
d) Al igual que la norma anterior, las tripulaciones estarían conformadas por el número
de personal estrictamente indispensable para su operación, teniendo en cuenta las
condiciones tecnológicas de la nave.
Las empresas navieras nacionales debían prestar el transporte acuático en tráfico nacional o
cabotaje con arreglo a las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 644 que eliminó todas las
restricciones y obstáculos administrativos y legales que impedían el libre acceso a las rutas y
tráfico internacional para las empresas navieras nacionales, y sus normas complementarias
(art. 5º).
A este respecto, para realizar actividades de transporte acuático las empresas navieras
nacionales debían estar constituidas en el país con arreglo a Ley, y estar inscritas en el
Registro de Empresas Navieras Nacionales a cargo de la DGTAc, debiendo para tal efecto
presentar la escritura de constitución inscrita en los Registros Públicos en la que constara el
nombramiento de su representante legal, e información sobre los servicios a prestar, cantidad
de naves a utilizar, tráficos, rutas y frecuencias. La inscripción en el Registro sería automática
a la presentación de la documentación e información mencionada, debiendo la DGTAc
expedir el permiso de operación correspondiente en un plazo máximo de 30 días, vencido el
cual se consideraría expedido de oficio.
Las empresas navieras nacionales podían realizar sus actividades con naves propias o naves
operadas en arrendamiento financiero o naves fletadas, sin requerir autorización alguna
cuando el fletamento de la nave fuera para el uso del total de su capacidad de bodega, y
debían remitir a la DGTAc copia del contrato de fletamento celebrado. Esto contrastaba con la
norma anterior, que disponía que las empresas navieras nacionales con permiso de operación
para efectuar transporte de cabotaje podían prestar este servicio con naves fletadas, sólo a
condición de que la edad de éstas no fuera mayor de 15 años, y que el fletamento fuera a
casco desnudo y las empresas respectivas tuvieran en propiedad igual o mayor tonelaje que el
que pretendían fletar (excepto si se trataba exclusivamente de viajes ocasionales), debiendo la
DGTAc autorizar el fletamento. En el caso de fletamento a casco desnudo con opción de
compra, de naves que fueran a ser dedicadas en forma exclusiva al tráfico de cabotaje, y que
representaran la aplicación de sistemas especializados, acordes con los avances tecnológicos
de la actividad naviera, no se exigía el requisito de capacidad de bodega propia (art. 5º del
Decreto Supremo Nº 034-84-TC de 18 de julio de 1984).
La compra de una nave mercante de bandera extranjera que fuera a enarbolar la bandera
peruana requería únicamente de la certificación de sus condiciones de navegabilidad y sus
características técnicas, debiendo informarse a la DGTAc la compra de una nave
inmediatamente después de que la operación fuera realizada. Esto también contrasta con la
norma anterior, que disponía que la Empresa Naviera Nacional debía obtener de la DGTAc la
respectiva resolución autoritativa de incremento de capacidad de bodega, cuya extensión
29
debía sustentarse en un estudio de factibilidad económico-financiera, en función de los
resultados proyectados para la operación de la nave.
Sin embargo, la disposición de que las naves mercantes de alto bordo, de 2,000 ó más
toneladas de peso muerto, que las empresas navieras nacionales adquirieran y que enarbolaran
la bandera nacional, no estarían afectas al pago de derechos de importación (art. 8º), fue
modificada por la primera disposición transitoria del Decreto Legislativo Nº 668, que la
sustituyó por el régimen de importación temporal para reexportación en el mismo estado. Ello
contrastó con la Ley N° 23517 en virtud de la cual la importación de naves, equipos y
material flotante a ser utilizado en el cabotaje nacional estaba exonerada del impuesto a los
bienes y servicios, y con el art. 34º d) del Decreto Ley Nº 22202 de 6 de junio de 1978, que
declaró a la industria naval prioritaria, estratégica y de preferente interés nacional, y
estableció que la importación de naves de alto bordo estaba exonerada no sólo de los derechos
consolidados en el Arancel de Aduanas sino también de cualquier otro derecho adicional que
afectase la operación.
Desde finales de noviembre de 1996 hasta octubre de 1998, Empresa Naviera Transnáutica,
que contaba con permiso de operación para prestar servicio regular entre puertos marítimos
peruanos: Ruta Callao-Matarani-Ilo y viceversa (R.D. Nº 034-MTC/15.13 de 12 de agosto de
1996), prestó un servicio “feeder” orientado casi exclusivamente a las empresas navieras
nacionales y extranjeras que transportaban carga general en tráfico internacional (incluida la
carga boliviana), que evitaban así hacer escala en los puertos de Matarani y/o Ilo. Este
servicio estaba combinado con un servicio en tráfico internacional para transportar carga entre
puertos chilenos y peruanos (así, se transportaba carga de Iquique a Ilo, destinada para los
Ceticos de Tacna e Ilo, y torta de soya o aceite vegetal de Arica al Callao).
Este transporte se realizó con la M/N Carola, de 2,870 tpm, con 158 TEU de capacidad, de
bandera de Antigua y Barbuda, fletada por Empresa Naviera Transnáutica, prestando
inicialmente un servicio semanal en la ruta: Callao-Arica-Iquique(opcional)-Ilo(opcional)-
Matarani y viceversa, que posteriormente se convirtió en la ruta Callao-Matarani (opcional)-
Ilo-Iquique-Ilo-Arica-Callao con una frecuencia de alrededor de cada 10 días. El servicio se
prestaba en condiciones de línea (de “gancho a gancho”), para el transporte de contenedores y
carga suelta homogénea.
La M/N Carola contaba con una bodega/una escotilla, y podía embarcar, por medio de 2 grúas
de 25 tm S.W.L. (combinables a 50 TM), 105 TEU en bodega (en 3 filas) y 53 TEU sobre
cubierta (1-2 filas); o, alternativamente, 48 FEU en bodega (más 9 TEU) y 23 FEU sobre
cubierta (más 7 TEU). Sin embargo, en tanto que los contenedores de importación tenían un
tonelaje promedio de 12 tm, los de exportación, en su mayoría, tenían 18 tm (harina de
pescado, metales, café, etc.). Por tanto, por razones de estabilidad de la nave, la capacidad
efectiva en rumbo norte se reducía en alrededor de 30% (algo más de 40 TEU), a un máximo
de 114 TEU con un tonelaje promedio de 18 tm cada uno.
30
Sin embargo, se considera que por el tipo de servicio prestado por Empresa Naviera
Transnáutica (carga en contenedores o carga suelta homogénea), y los niveles de flete
marítimo Callao/Matarani y Callao/Ilo (o viceversa) de US$ 650/400 por contenedor 20'
lleno/vacío y US$ 1100/550 por contenedor 40' lleno/vacío, respectivamente, difícilmente
podría haber inducido la carga nacional transportada por carretera Lima/Arequipa o viceversa
a un flete promedio de US$ 20-25/TM (el flete marítimo resultaba 100/50% mayor que el
flete terrestre en el caso de contenedores de importación/exportación, respectivamente, sin
contar el transporte terrestre Matarani/Arequipa).
Los duros embates del fenómeno climático conocido como El Niño, en el verano de 1998,
motivaron que importantes sectores de la carretera Panamericana resultaran intransitables
debido a las lluvias, aluviones y otros estragos, y que muchos productos alimenticios no
pudieran llegar a la capital. Igualmente, como consecuencia de los desastres naturales, se
produjo un problema de desabastecimiento en los departamentos del norte del país. Al no
haber posibilidad de transportar dichos alimentos por carretera en condiciones de normalidad
y seguridad mínimas, se originó un encarecimiento de los mismos en los centros de abasto,
principalmente en los de Lima.
Ello motivó que, como parte de la estrategia de emergencia frente a los efectos de El Niño, la
Marina de Guerra iniciara un sistema de cabotaje para aliviar el transporte de comestibles en
la costa nacional, incorporando a esta operación los BAP Eten y Paita, de alrededor de 2,000
TPM cada uno. Inicialmente dichas unidades navales realizaron operaciones de transporte de
carga entre Paita y Callao. Posteriormente ambas embarcaciones realizaron transporte de
cabotaje entre los puertos de Callao, Salaverry, Paita y Talara, trasportando productos como
plátanos, arroz y azúcar.
Un análisis de las estadísticas del tráfico de cabotaje para carga general fraccionada y
unitarizada en los terminales portuarios de ENAPU muestra el impacto que tuvo el fenómeno
de "El Niño", en particular en los terminales portuarios del Callao y Paita. Sin embargo, estos
servicios de coyuntura, prestados incluso con naves en tráfico internacional, duraron sólo
alrededor de 3 meses, sin que se pudiera establecer una continuidad.
31
Santos Multimodal Cargo Service, S.A. (1999)
Entre los meses de setiembre y diciembre de 1999 y, posteriormente, a partir de junio del
2000 hasta mediados del 2001, la empresa Santos Multimodal Cargo Service, S.A. prestó
servicios de transporte entre puertos peruanos pese a no contar con permiso de operación para
realizar transporte acuático comercial en tráfico nacional o cabotaje ni estar registrado como
Empresa Naviera Nacional u Operador de Transporte Multimodal en la DGTAc.
El servicio inicialmente tuvo una frecuencia de dos viajes al mes con una rotación Callao-
Matarani-Pisco-Callao y con origen y/o destino de la carga también las ciudades de Arequipa,
Ilo, Tacna y Toquepala, y alcanzó un movimiento de alrededor de 3,000 tm mensuales en los
puertos del Callao y Matarani con carga nacional (productos de consumo masivo, insumos
lácteos, torta de soya, cemento, productos siderúrgicos, entre otros, en el rumbo sur, y
chatarra y cobre en el rumbo norte). Posteriormente, cuando se reactivó en el año 2000, se
hizo como servicio irregular, con un viaje redondo cada 2 ó 3 meses.
El servicio se prestó con las naves DT BAP Callao, BAP Eten, BAP Paita y BAP Pisco de la
Marina de Guerra (naves de desembarco) y en un inicio también con el BAP Ilo, los cuales
Santos Multimodal Cargo Service fletaba a la Oficina Naviera Comercial a suma alzada por
viaje redondo. Los primeros tenían una capacidad de carga limitada de alrededor de 2,000
tpm, una velocidad reducida de sólo 8 nudos que hacía que los tiempos de tránsito fueran
demasiado largos para competir eficazmente con el transporte terrestre, y un alto costo de
combustible.
El servicio fue suspendido en el año 2001, entre otras cosas, por no ser la Oficina Naviera
Comercial una empresa naviera ni contar con el correspondiente permiso de operación
otorgado por la autoridad competente que es la DGTAc.
Ley N° 28583 ha restituido la reserva del transporte acuático comercial en tráfico nacional o
cabotaje, en forma exclusiva, a las naves mercantes de bandera peruana de propiedad de las
empresas navieras nacionales o bajo las modalidades de arrendamiento financiero o
arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria; salvo el transporte de
hidrocarburos que ha quedado reservado hasta en un 25% (veinticinco por ciento) para los
buques de la Marina de Guerra del Perú, por razones de seguridad y defensa nacional (art. 7°).
La Ley N° 28583 también establece que, únicamente en relación con el transporte acuático
entre puertos peruanos, en caso de inexistencia de naves propias o bajo las modalidades de
32
arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de compra obligatoria,
se permitirá el fletamento de naves de bandera extranjera, para ser operadas, únicamente, por
las empresas navieras nacionales, por un período que no superará los 6 (seis) meses, previa
constatación de inexistencia de naves de bandera nacional (art. 7°); y que las actividades y
servicios prestados por empresas navieras nacionales, con naves fletadas de bandera
extranjera o con naves bajo cualquier otra modalidad que no enarbolen la bandera peruana, no
se acogerán a los beneficios tributarios de la Ley (art. 8°).
Sin embargo, a diferencia de las anteriores normas legales relativas al cabotaje, Ley N° 23517
y Decreto Legislativo N° 683, la única disposición de la Ley N° 28583 con incentivos
específicos para el transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje, es la referida a la venta
de combustibles, lubricantes y carburantes a naves de bandera nacional, que está exonerada
del Impuesto General a las Ventas y del Impuesto Selectivo al Consumo, por un periodo de 10
(diez) años (art. 8°).
A un nivel más general, con el fin de establecer mecanismos que promuevan la reactivación y
promoción de la Marina Mercante Nacional marítima, fluvial y lacustre (art. 2°), la Ley N°
28583 ha dispuesto que las empresas navieras nacionales, incluidas las que presten servicios
de transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje, podrán ingresar al país naves destinadas
a sus fines, así como sus partes integrantes y accesorias, incluidos motores, equipos de
navegación y repuestos en general, con suspensión del pago de todo tributo, bajo el Régimen
de Importación Temporal y hasta por el período de 5 (cinco) años.
Con esta medida se pretende eliminar los sobrecostos que afectan la importación de naves, sus
partes, piezas y repuestos, los mismos que, de conformidad con la Ley N° 28583, serán
detallados mediante Resolución Ministerial expedida por el Ministerio de Economía y
Finanzas.
Y no podía ser de otra manera ya que no existe razón alguna para discriminar a la actividad
del transporte marítimo frente al transporte aéreo, sobre todo cuando aquella gozaba
inicialmente de una inafectación al pago de derechos de importación, en el caso de la
adquisición de naves mercantes de alto bordo de dos mil (2,000) tpm que enarbolaran la
bandera nacional (posteriormente derogada y sustituida por el régimen general de importación
temporal).
33
Sin embargo, las solicitudes para el acogimiento al beneficio de importación temporal sólo
podrán ser presentadas dentro del plazo de 3 (tres) años contado a partir de la publicación del
Reglamento que contenga las normas complementarias a que se refiere la Ley N° 28583 (art.
8°), el cual puede resultar muy corto para el desarrollo de una Marina Mercante Nacional.
De otro lado, la Empresa Naviera Nacional debe ser propietaria o arrendataria bajo las
modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento a casco desnudo, con opción de
compra obligatoria, de por lo menos una nave mercante de bandera peruana y haber obtenido
el correspondiente Permiso de Operación de la DGTAc (art. 4°); y debe contar, al menos, con
un capital suscrito y pagado del 15% (quince por ciento) del Valor en Aduanas de las naves de
su propiedad (segunda disposición transitoria y final).
Ello contrasta con la norma anterior, que disponía que las empresas navieras nacionales
podían realizar sus actividades con naves propias o naves operadas en arrendamiento
financiero o naves fletadas, sin requerir autorización alguna cuando el fletamento de la nave
fuera para el uso del total de su capacidad de bodega.
La Ley N° 28583 también elimina todas las restricciones legales y administrativas que
impidan o limiten la compra de naves destinadas a la reactivación y al desarrollo de la Marina
Mercante Nacional, y establece que las naves que adquieran las empresas navieras nacionales,
deberán contar con la certificación de clase otorgada por una Clasificadora, miembro de la
Asociación Internacional de Sociedades de Clasificación (IACS). Además, para que una nave
de bandera extranjera enarbole la bandera peruana, requiere previamente la certificación de
las características técnicas y las condiciones de navegabilidad aprobadas por la Dirección
General de Capitanías y Guardacostas (art. 8°).
De otro lado, el Tarifario de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU) ha fijado tarifas
para las naves en tráfico de cabotaje que, con excepción de los servicios de practicaje y
remolcaje en el Terminal Portuario del Callao en el que son iguales, son considerablemente
más bajas que las que corresponden a las naves de travesía internacional, tanto para los
servicios regulados (Servicio de Amarre y Desamarre, y Uso de Amarradero) como para los
servicios no regulados (Servicio de Practicaje, y Servicio de Remolcaje).
Del mismo modo, las tarifas fijadas para la carga de cabotaje son considerablemente más
bajas que para el comercio internacional, tanto para los servicios regulados (Uso de Muelle)
como para los servicios no regulados (Servicio de Transferencia, Servicio de Manipuleo, y
Almacenamiento de Carga).
Además, de contar con tarifas preferenciales, éstas pueden ser sujetas a negociación, siempre
que la carga de cabotaje conlleve a un incremento de los volúmenes de carga entre puertos
nacionales, de acuerdo a la política de tarifas y descuentos de ENAPU.
Ello significaría relajar la definición actual que limita el tránsito al traslado de mercancías
sólo con destino al exterior, aunque se respeta la normativa actual sobre el tránsito terrestre ya
que en la vía terrestre, el tránsito deberá ser sólo con destino al exterior y realizarse en medios
de transporte acreditados para operar internacionalmente.
Para el tránsito por la vía marítima, resulta suficiente para desarrollar servicios de enlace o
“feeder” para la carga de importación descargada en un puerto nacional destinada hacia
puertos nacionales, bastando la presentación de copia del Manifiesto de Carga; en tanto que
para la carga de exportación, actualmente se permite numerar una DUA por aduana distinta a
la de salida, por lo que sería innecesario utilizar el régimen de tránsito.
Por lo tanto, desde que la condición de carga nacional de las mercancías no sería el criterio
para definir el tráfico nacional o cabotaje sino el lugar de embarque y descarga de las mismas,
de conformidad con lo establecido en la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, a ser precisado en su Reglamento, el transporte de las cargas nacionales o
nacionalizadas de consumo interno y las cargas con origen o destino fuera del territorio
35
nacional transportadas entre puertos peruanos, quedaría reservado a los buques de las
empresas navieras nacionales que cuenten con permiso de operación para efectuar tráfico
nacional ó cabotaje otorgado por la DGTAc.
En conclusión, de un examen de los antecedentes sobre las medidas dictadas y los incentivos
otorgados en el pasado al transporte acuático en tráfico nacional o cabotaje, en general, los
motivos por los que no han producido los resultados esperados en el caso de carga general y
contenedores no parece haber sido la falta o insuficiencia de ellas, ya que al analizar las
estadísticas de cabotaje se puede observar un tráfico de cargas líquidas y sólidas a granel.
1. hidrocarburos, principalmente:
1.1 crudo de petróleo (crudo “Loreto” o crudo “Maina”), producido en la Selva Norte del
Perú y conducido por el Oleoducto Nor Peruano hasta el terminal portuario de
Bayóvar, donde se embarca para su transporte por mar hasta el terminal de la
Refinería La Pampilla y, en menor medida, hasta las Refinerías de Talara y Conchán;
1.2 productos derivados de petróleo, que se dividen en negros o “sucios” (fuel oil,
residuales, asfaltos, lubricantes) y blancos o “limpios” (diesel, kerosene, gasolinas,
turbo, solventes), transportados por mar principalmente desde el terminal de la
Refinería de Talara, y en menor proporción desde el terminal de la Refinería La
Pampilla, hasta los terminales de las Plantas de Distribución y Venta de Vopak
Serlipsa, S.A. y GMP, S.A. en los puertos de Eten, Salaverry, Chimbote, Supe,
Callao, Pisco, Mollendo e Ilo; y,
1.3 gas licuado de petróleo (GLP), producido en el Noroeste del país y en el zócalo
continental, que se acopia y procesa en la Planta de Pariñas, transportándose por mar
desde el terminal de la Refinería de Talara hasta el Terminal Portuario del Callao, y
desde allí por tubería hasta los depósitos de gas de la Planta de Distribución y Venta
de Vopak Serlipsa, S.A.; y,
36
Bases para el desarrollo del cabotaje
Si bien en el caso de cargas de gran volumen podría existir una ventaja del transporte de
cabotaje de carga general y en contenedores sobre el transporte por carretera, ésta no sería la
única consideración para optar por utilizar un servicio de enlace o “feeder”, ni para que una
empresa naviera decida prestarlo.
De otro lado, las distancias en las rutas Chimbote-Callao y Pisco-Callao, no son tan largas
pero el transporte de cabotaje de carga general y en contenedores puede ser atractivo si los
lugares de origen y destino de las cargas a los puertos de embarque y descarga,
respectivamente, son suficientemente cortas.
Una segunda consideración de importancia es que los tráficos deben estar balanceados. A este
respecto, se observan tres ejes principales: Norte-Callao y viceversa, Sur-Callao y viceversa, y
Norte-Sur y viceversa. Sin embargo, si se presentaran importantes desbalances en dichos ejes,
por ejemplo si existiera un importante tráfico en la ruta Norte-Callao, pero no en la ruta
Callao-Norte; en la ruta Sur-Callao, pero no en la ruta Callao-Sur; o en la ruta Norte-Sur, pero
no en la ruta Sur-Norte, ello obligaría a realizar viajes en lastre para posicionar la nave que, a
diferencia del tráfico de graneles, un servicio de cabotaje de carga general o en contenedores
probablemente no podría soportar.
De otro lado, el tráfico Norte-Callao, aún si es combinado con el tráfico Norte-Sur, requeriría
completar la carga en Callao, como puerto intermedio del itinerario de la nave, con carga en la
ruta Callao-Sur.
Una excepción a considerar es el caso de la ruta Norte-Sur y viceversa, donde debido a la gran
distancia y nivel de flete involucrados, parecería ser viable la alternativa de realizar un viaje
base 2/1, por ejemplo, después de embarcar carga en Paita con destino a Matarani completar
la carga de la nave en Salaverry también con destino a Matarani; o base 1/2, por ejemplo,
embarcar carga en Salaverry con destino a Matarani e Ilo.
Un análisis de las estadísticas del tráfico de cabotaje refleja una predominancia de las cargas
líquidas (hidrocarburos tales como el crudo de petróleo, los productos derivados de petróleo,
el gas licuado de petróleo (GLP), el ácido sulfúrico) y sólidas a granel (mineral de hierro). El
tráfico de carga general y en contenedores es poco significativo en la mayoría de los
terminales portuarios, como consecuencia de la escasa o nula actividad de cabotaje que tiene
lugar en dicho segmento de mercado.
Además, las estadísticas del tráfico de cabotaje de carga general en los terminales portuarios
de ENAPU también incluyen rubros que no constituyen carga de cabotaje propiamente en el
sentido de la definición de carga que se transporta entre puertos peruanos cualquiera sea su
origen o destino, sino otro tipo de mercancías o suministros que se facturan a las tarifas
aplicables al tráfico de cabotaje. Así, el guano de islas, pescado congelado y fresco, hielo en
escamas, agua potable, pacotilla y otros suministros a las naves, cuyo embarque o descarga se
cobra aplicándole la tarifa de uso de muelle de carga de cabotaje.
De otro lado, las estadísticas del tráfico de cabotaje en contenedores en los terminales
portuarios de ENAPU incluyen el posicionamiento de contenedores vacíos para ser llenados
con carga de exportación, principalmente en el puerto de Paita, y más recientemente también
en Salaverry y Chimbote donde Maersk Sealand y Mediterranean Shipping Co.,
respectivamente, han comenzado a hacer escala directa. Sin embargo, estas estadísticas no
reflejan el potencial de este segmento de mercado, si contara con un servicio regular de enlace
o “feeder”, que viene dado por la organización de los servicios navieros en tráfico
38
internacional que requieren hacer escala en un menor número de puertos en cada país y
ampliar su cobertura del mercado nacional.
Fuente: ENAPU
Un examen general de los tráficos por rubro puede dividirse en cuatro sectores: agropecuario,
pesquero, minero y manufacturero, si bien existe cierta superposición en el caso de algunos
productos específicos.
39
III. Sector Minero
En cuanto al subsector agrícola, este puede dividirse en dos: consumo humano y consumo
industrial.
El potencial de desarrollo que tiene la agroindustria de exportación está dado por las ventajas
comparativas de tipo natural, basado en el potencial climático (el Perú cuenta con 84 de las
104 zonas de vida que existen en el mundo) y su diversidad biológica, lo que le permite
producir gran variedad de especies casi todo el año y en época de contra-estación.
La costa es la región que lidera el crecimiento y desarrollo agroexportador del país, ya que
concentra las tierras de mayor calidad agrícola, tiene una situación climática que permite
producir prácticamente todo el año, productores con niveles tecnológicos superiores al
promedio nacional, un mejor acceso a los mercados externos y una infraestructura de
transportes y servicios disponible.
A. Agroexportaciones
A.1 Tradicionales
Café
La producción de café en Cusco, en los valles de La Convención y Lares, que cultivan más de
20,000 familias de pequeños productores cafetaleros organizados en cooperativas y
asociaciones. La Central de Cooperativas Cafetaleras de la Convención y Lares (Cocla), a su
vez, integra a alrededor de 5,000 pequeños productores y 1,500 asociados (35-40% de los
productores cafetaleros de los valles) que, con el apoyo de Cocla, exportan sus cosechas de
manera directa a los tostadores de países extranjeros.
El transporte vía terrestre para su embarque por el puerto del Callao se hace hasta un terminal
de almacenamiento extra-portuario o dejándola primero en un almacén de la Central de
Cooperativas Agrarias. El viaje ha llegado a tomar 12 días en llegar a su destino. Además,
debido a las condiciones de la red vial, el transporte no pueden realizarlo semi-remolques sino
camiones cuya carga útil de alrededor de 20 tm se ha visto reducida a alrededor de 15 tm
como resultado de la entrada en vigencia de la Ley de Pesos y Medidas.
El servicio ferroviario que antes llegaba hasta Quillabamba ha sido descontinuado al haberse
perdido la vía férrea, y en la actualidad sólo llega hasta Macchu Picchu, percibiéndose más
bien como un problema el manipuleo y tiempo involucrados, ya que la vía que llegaba hasta
Quillabamba obligaba a un trasiego de bodegas en el Cusco por ser la trocha de distinta
dimensión. Además, la experiencia pasada ha generado una percepción que, si bien el
transporte por ferrocarril es más barato, no puede abastecer las bodegas requeridas para toda
la carga de café.
Por tanto la cuestión a examinar es si transportar por vía terrestre hasta el Cusco, ya sea para
embarcar en las bodegas del ferrocarril y llenar los contenedores en Matarani, transportar los
contenedores vacíos sobre carros planos para ser llenados en Cusco, o la posibilidad de
implementar un Terminal Interior de Carga (TIC) en Cusco, tal como hacen los exportadores
de café bolivianos que entregan su carga en La Paz.
En el año 2005 exportó por el puerto del Callao 7,500 tm de café en 380 contenedores de 20
pies.
Espárrago
A diferencia del espárrago en fresco que se cosecha entre los meses de julio y diciembre, en el
caso del espárrago procesado no existe estacionalidad en la producción, sólo en los mercados,
y a principios de año disminuye un poco. En los valles de Chao, Virú y Moche se puede
cosechar 2.5 veces al año, con rendimientos que alcanzan las 20,000 tm por ha al año.
Camposol, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao casi 30,000 tm (principalmente
espárrago, palta, mango, alcachofa y pimiento piquillo), en 900 contenedores de 20 pies y más
de 500 contenedores de 40 pies.
Sociedad Agrícola Virú, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao 20,000 tm
(principalmente espárrago, alcachofa y pimiento piquillo), en 1,000 contenedores de 20 pies y
25 contenedores de 40 pies.
Danper Trujillo, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao 8,000 tm de las 18,000
tm producidas (principalmente espárrago, alcachofa y pimiento piquillo), en 350 contenedores
de 20 pies y 100 contenedores de 40 pies.
Agroindustrias Josymar, que en el año 2005 exportó por el puerto del Callao 3,000 tm
(principalmente espárrago y pimiento piquillo) en 150 contenedores de 20 pies.
42
También hay productores y exportadores de cebolla amarilla dulce de los valles de Nepeña,
Casma, Supe y Barranca, que transportan la carga al puerto del Callao. Lo mismo ocurre con
los productores de Ica. Los productores de Tacna embarcan por el puerto de Arica.
Por tanto, las exportaciones de Arequipa, que deben transportar la carga al puerto del Callao o
al de Arica, podrían beneficiarse de un servicio de enlace o “feeder” que, además, posicione
los contenedores refrigerados vacíos en Matarani, para llenarlos allí.
En el año 2005 se exportó por el puerto del Callao 6,000 tm en 250 contenedores de 40 pies.
La pesca es un importante generador de divisas y tiene una importante participación del valor
FOB de nuestras exportaciones. En la década del 90 registró una gran expansión debido al
importante proceso de inversión que tuvo lugar en el sector, que se tradujo en un incremento
tanto de la flota pesquera como en la ampliación y modernización de las plantas procesadoras
existentes. Sin embargo, dio como resultado un exceso de capacidad de flota y determinó que
las plantas procesadoras operen hasta sólo un 25% de su capacidad.
Harina de pescado
En términos de ubicación de las plantas pesqueras que podrían utilizar un servicio de enlace o
“feeder” para el transporte de harina de pescado en contenedores a ser exportadas por el
puerto del Callao tenemos:
Alexandra, Cía. Pesquera del Pacífico Centro, Copeinca, Corporación Del Mar, Grupo
Sindicato Pesquero del Perú, Pesquera Exalmar, Pesquera Hayduk, Piangesa, Prime Fish
Meal, y Tecnológica de Alimentos, con una producción en el año 2005 de 130,000 tm.
Austral Group, Cía. Pesquera del Pacífico Centro, Conservera Garrido, Consorcio Malla,
Corporación Del Mar, Epesca, Grupo Sindicato Pesquero del Perú, Pacific Sunny Foods,
Pesquera Diamante – Rubí, Pesquera Hayduk, Pesquera Centinela, Pesquera Exalmar, y
Tecnológica de Alimentos, con una producción en el año 2005 de 280,000 tm.
43
Calculando que alrededor del 50% de la producción de harina de pescado de Chicama, Pisco y
Tambo de Mora se exporta en contenedores por el puerto del Callao, en el año 2005 se
habrían exportado alrededor de 9,000 contenedores de 20 pies.
A.2 No Ferrosos
Estaño
En el año 2005 embarcó por el puerto del Callao 35,000 tm en 1,500 contenedores de 20 pies.
Por tanto, podrían beneficiarse de un servicio de enlace o “feeder” que posicione los
contenedores vacíos en Pisco para llenarlos allí y transportarlos llenos al Callao.
Boratos
La Compañía Minera Ubinas explota un yacimiento de boratos ulexita en Salinas, San Juan de
Tarucani en Arequipa, que comercializa como boratos o ácido bórico a través de la empresa
Inkabor, perteneciente al mismo grupo económico.
El resto del borato y ácido bórico lo exportó por el puerto de Matarani, en 200 contenedores
de 20 pies y 100 contenedores de 40 pies.
Industria textil
A fines de la década del 90 el Grupo Cervesur incursionó en el sector textil con Hilandería
Pimafine. En 1995 se presentó la oportunidad de adquirir Textil Trujillo (Trutex), empresa del
Grupo Bunge&Born, que fue fusionada con Hiladerías Pimafine. Posteriormente, la
Compañía de Representaciones y Distribuciones S.A. (Credisa) fue adjudicada a Grupo
Cervesur, iniciándose los trabajos administrativos para la fusión de Credisa y Trutex.
Compañía Industrial Textil Credisa (Creditex) en la actualidad es una empresa textil integrada
verticalmente, que procesa el algodón desde la fibra hasta el tejido acabado y produce fibras
textiles, hilados y tejidos, principalmente de algodón pima.
Cuenta con una planta ubicada en Trujillo y otra en Pisco, que en el año 2005 exportaron por
el puerto del Callao 1,700 tm de textiles (principalmente hilados de algodón que representaron
1,400 tm, además de tejidos de algodón, prendas de vestir, y tejidos sintéticos) en 80
contenedores de 20 pies y 90 contenedores de 40 pies.
De otro lado, Michell & Cía., que absorbió a Michell Industrial, en el año 2005 exportó por el
puerto del Callao alrededor de 2,700 tm principalmente de tops, e hilados y tejidos de alpaca y
lana que produce en Arequipa, en 115 contenedores de 20 pies y 125 contenedores de 40 pies.
Por tanto, un servicio de enlace o “feeder” podría posicionar los contenedores vacíos en
Salaverry, Pisco y Matarani, respectivamente, para llenarlos allí y embarcarlos llenos con
destino al puerto del Callao.
Alimentos balanceados
En el año 2005 Alicorp exportó por el puerto del Callao 25,000 tm de alimentos balanceados
(Nicovita) en 1,200 contenedores de 20 pies.
45
Análisis de la tecnología naviera e infraestructura portuaria y métodos de manipulación
de carga
Las naves de carga general convencionales, particularmente aquéllas con entrepuentes o con
cubierta de abrigo, podrían adecuarse bastante bien a la naturaleza del tráfico, debido a que
permiten una adecuada estiba y la separación de una variedad de cargas (por ejemplo,
graneles sólidos en el fondo de las bodegas, saquerío y cajonería en los entrepuentes, graneles
líquidos en los tanques profundos y contenedores y maquinaria sobre cubierta). Además sólo
requieren instalaciones portuarias convencionales. Sin embargo, en general, se trata de naves
de mucha edad que en la mayoría de los tráficos han sido reemplazadas por naves con mayor
capacidad de carga de contenedores; requieren el empleo de mucha mano de obra, tanto en lo
relativo a tripulación como en lo que respecta a las operaciones portuarias de embarque y
descarga; y, tienen un rendimiento portuario bajo, lo que significa un mayor tiempo de estadía
de la nave en puerto.
De otro lado, las naves multipropósito son en la actualidad naves de uso general y cuentan con
espacios de carga más cuadrados (“box-shaped”), lo que les permite estibar contenedores bajo
cubierta y, en la mayoría de los casos, una o dos filas de contenedores sobre cubierta; sus
escotillas son más grandes y suelen estar divididas en dos partes (una a cada banda), de modo
que la carga se puede ubicar directamente en su posición de estiba final y no en el centro de la
bodega para su posterior acomodo, como ocurre con los cargueros convencionales. Algunas
de estas naves son autoestibables, y permiten distribuir la carga a granel en forma pareja. Es
decir, estas naves pueden operar como graneleros, naves de carga general con entrepuentes y
naves portacontenedores. Las naves multipropósito pueden adecuarse mejor que los cargueros
convencionales a la naturaleza del tráfico de cabotaje, y poseen mayor flexibilidad para
combinarse con un servicio de enlace o “feeder” o con el transporte de graneles sólidos,
aunque también tienen el inconveniente de requerir el empleo de mucha mano de obra y su
rendimiento portuario, en lo que a carga general se refiere, es bajo.
Las naves portacontenedores pequeñas (tipo “feeder”) son ideales para la carga general cuyo
origen/destino esté fuera del territorio nacional, desde que la mayor parte de dicho tráfico está
contenedorizado. Sin embargo, en el caso de cargas nacionales de consumo interno requieren
que se utilice contenedores, cuyo costo es muy alto y puede llegar a representar 25% del costo
diario del servicio de cabotaje, ya que se requiere como mínimo 3 juegos de contenedores por
nave.
Desde que los puertos nacionales no cuentan con grúas de tierra, las naves portacontenedores,
al igual que los cargueros convencionales y las naves multipropósito, requieren de maniobra
de carga propia. Puede ser una grúa con alcance hasta tierra o una grúa para movilizar
contenedores hasta/desde las plataformas de los vehículos de carga que entran y salen por una
rampa de acceso a la cubierta de la nave. Aunque con las naves portacontenedores pequeñas
se puede reducir el empleo de mano de obra y aumentar el rendimiento portuario, se trata de
naves menos flexibles en lo que al tipo de carga se refiere, que requieren de la utilización de
contenedores especializados costosos no siempre fáciles de procurar (para graneles, de media
altura, cisterna, etc.).
46
El concepto de transporte marítimo de trasbordo por rodadura o roll-on roll-off se ha
desarrollado progresivamente en los tráficos de cabotaje (principalmente en Europa).
Excluyendo a las naves combinadas de pasaje y carga, pueden ser naves roll-on roll-off puras
o naves ro-ro/portacontenedores (ro-ro híbridos). El diseño básico de las naves ro-ro incluye
cubiertas abiertas, acceso por una rampa a través de aberturas en proa, popa y/o las bandas de
la nave, y acceso interno a las demás cubiertas por medio de rampas operadas hidráulicamente
o ascensores; en tanto que los ro-ro híbridos combinan un sistema de celdas para el transporte
de contenedores (principalmente sobre cubierta) y un sistema ro-ro bajo cubierta.
Las naves ro-ro se adecuan muy bien a la naturaleza del tráfico de cabotaje debido a que
permiten transportar todos los tipos de carga susceptibles de ser movilizados por medio de
montacargas o cargadores frontales, y de la carga que viaja sobre vehículos de carga
(incluidos graneles sólidos y líquidos en volquetes y cisternas, respectivamente). Aunque
existen instalaciones portuarias especializadas para naves ro-ro, que consisten de una rampa
de concreto donde descansa la rampa de abordo, las naves ro-ro pueden utilizar y, de hecho la
mayoría de las veces lo hacen, instalaciones portuarias convencionales.
Además de contar con flexibilidad para transportar diferentes tipos de cargas y los propios
vehículos de carga (lo que evita la manipulación intermedia de las mercancías), las naves ro-
ro permiten una rápida operación en puerto, desde que la carga se embarca/descarga sobre
ruedas por medio de una rampa, alcanzando rendimientos de más de 500 TM por hora; y
además requieren de muy poca mano de obra durante las operaciones.
Los conjuntos barcazas-remolcador son una alternativa a considerar, desde que la distancia
entre puertos no es grande y las condiciones oceanográficas, en general, son buenas. Por
tanto, la menor velocidad (6-7 nudos) de estos conjuntos, que podrían duplicar los tiempos de
travesía requeridos, se podrían compensar con una menor estadía en puerto, desde que el
tiempo necesario para conectar y desconectar las barcazas y el remolcador es mínimo
(alrededor de 6 horas).
Sin embargo, desde el primer gobierno del Presidente Belaunde en 1965, diversas
administraciones portuarias intentaron mejorar el rendimiento de los puertos, para lo cual
desarrollaron algunos proyectos destinados principalmente a brindar mayores facilidades para
el atraque directo de las naves y mejorar los servicios de manipulación y almacenaje de la
carga. Con ello, se pretendió evitar que los puertos siguieran constituyéndose en los “cuellos
de botella” del cabotaje marítimo.
Las características de los terminales portuarios de atraque directo en el Perú para carga sólida
son las siguientes:
AREA DE MANIOBRAS 33
Las naves roll-on roll-off también pueden atracar en el cabezo del muelle, con la proa
al mar.
AREA DE MANIOBRAS 30
CANAL DE INGRESO 49
CALLAO 1A 33 182,77
1B 33 182,77
2A 33 182,77
2B 33 182,77
2C 25 85,95
3A 32 182,77
3B 33 182,77
3C 20 85,95
4A 33 182,77
4B 33 182,77
5A 36 195,98
5B 31 195,98
5C 36 182,77
5D 33 195,98
5E 34 195,98
7A 35 262,12
7B 36 262,12
9A (S) 27 188,36
9B (S) 27 188,36
9C (N) 27 188,36
9D (N) 19 152,40
11A 31 157,27
11B 33 135,94
11C 30 133,80
AREA DE MANIOBRAS 35
CANAL DE INGRESO 36
49
ESPIGON 1: 182,77 m LARGO x 30,48 m ANCHO
ESPIGON 2: 182,77 m LARGO x 85,95 m ANCHO
ESPIGON 3: 182,77 m LARGO x 85,95 m ANCHO
ESPIGON 4: 182,77 m LARGO x 30,48 m ANCHO
Las naves roll-on roll-off no podrían trabajar con la rampa sobre el espigón.
AREA DE MANIOBRAS 35
50
Las naves de cabotaje sólo podrían trabajar en el lado este, que se utiliza para la
descarga de carga general por la banda de estribor, ya que el lado oeste se utiliza para
el embarque de mineral por la banda de babor (además, ambos lados del muelle se
utilizan para el embarque de mineral en forma de lodos o “slurry” a través de una
tubería, dependiendo del tamaño y calado de la nave). Además, las naves de cabotaje
podrían tener dificultades para hacerlo cuando el castillo de la pluma de carga de
mineral se encuentre trabajando en muelle, ya que sólo permite el paso entre sus
soportes o piernas en un marco de 14 pies de alto por 12 pies de ancho.
AREA DE MANIOBRAS 36
CANAL DE INGRESO 43
Las naves roll-on roll-off de bajo porte podrían tener dificultades para trabajar con la
rampa sobre el espigón, ya que éste tiene defensas altas y rígidas.
51
ESPIGON: 160 m LARGO x 18,30 m ANCHO
ALTURA MEDIA: 6,70 m
AMPLITUD MAREA sicigias: 0,90 m, promedio: 0,70 m
Las naves roll-on roll-off no podrían trabajar con la rampa sobre el espigón.
Como conclusión, se puede apreciar que todos los terminales portuarios de atraque directo
cuentan con suficiente profundidad en el canal de ingreso, el área de maniobras y los puestos
de atraque; y, con excepción del muelle de Cementos Lima (Conchán), el muelle de Southern
Peru (Ilo) y el espigón en el Terminal Portuario de Ilo (y, en menor medida, el Terminal
Portuario de Paita), la altura media del espejo de agua a la loza del muelle es, en principio,
adecuada para permitir el trabajo ininterrumpido de la rampa de naves roll-on roll-off.
Hasta que se puso en servicio la Carretera Panamericana en la década del 40 del siglo pasado,
el cabotaje marítimo desempeñó un papel relativamente importante en la actividad económica
nacional, pues realmente constituía el único modo disponible para el transporte de pasajeros y
de carga en general a gran escala, a lo largo del eje costero nacional, sobre el cual estaba
centralizada la actividad industrial del país.
La red vial es de 78,554 km, de los cuales 17,095 km corresponden a la red vial nacional
(grandes rutas longitudinales y rutas transversales), 14,596 km a la departamental (carreteras
circunscritas a la zona de un departamento) y 46,864 a la vecinal (caminos rurales).
De otro lado, 11,074 km de la red vial son asfaltados (8,857 km de la red vial nacional, 1,240
km de la departamental y 976 de la vecinal), 17,097 km son afirmados (7,184 km de la red
vial nacional, 5,137 km de la departamental y 4,776 de la vecinal), y hay otros 50,384 km sin
afirmar y trocha.
Después de más de 20 años, desde el año 1992, se priorizó la reconstrucción de la red vial,
inicialmente con un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de US$ 210 m
(BID 651/OC-PE) suscrito a principios de 1992, para la rehabilitación, mantenimiento y
mejoramiento de la Carretera Panamericana (Norte y Sur) y la Carretera Central (hasta
Huánuco)6, el cual fue cofinanciado mediante un crédito de US$ 50 m otorgado
posteriormente por la Corporación Andina de Fomento (CAF), correspondiendo al Tesoro
Público aportar los US$ 40 m restantes.
Los programas de rehabilitación de la red vial financiados por el BID continuaron con el
otorgamiento de nuevos créditos y contrapartidas del Tesoro Público, así como otras fuentes
de financiamiento, destinados a trabajos de rehabilitación y mantenimiento de puentes y
carreteras de penetración que unen las ciudades de la Costa con la Sierra y Selva,
reconstrucción de caminos rurales abandonados o intransitables, apoyar en la ejecución de
reformas sectoriales e institucionales en el sector de carreteras, sentar las bases de un proyecto
para fortalecer la administración en el mantenimiento de carreteras y aumentar la
participación privada en el sector, entre otras.
5 La Carretera Panamericana Interconecta Aguas Verdes – Tumbes – Sullana – Chiclayo – Trujillo – Chimbote –
Pativilca – Lima – Pisco – Camaná – Repartición – Moquegua - Tacna.
6 El programa se comenzó a ejecutar a partir de 1992, a un ritmo de 4 km diarios, para abarcar los 1,717 km de la
Carretera Panamericana Norte, los 1,292 km de la Carretera Panamericana Sur y los 382 km de la Carretera
Central.
53
Si el valor presente neto de la red ofertada por cada postor fuera negativo, el Estado
contribuiría dicho valor a través de un cofinanciamiento que sería desembolsado durante la
etapa de construcción. Adicionalmente estaba previsto un sistema de ingresos mínimos
garantizados para cubrir los costos de los concesionarios (garantía de tráfico).
Los desembolsos del Estado a manera de cofinanciamiento, al igual que la inversión original,
no serían recuperables de las concesiones, lo cual debería ser sopesado frente a la garantía de
tráfico y el impacto que sobre el conjunto tendría el desvío de parte del tráfico actualmente
transportado por tierra a los servicios de enlace o “feeder”.
Además, se debe tener presente que la recaudación por concepto de peaje es insuficiente para
el mantenimiento de las carreteras, que debería ser cubierto por los usuarios de las vías, y el
déficit es cubierto por el Tesoro Público.
De otro lado, el exceso de peso, por encima de las pautas técnicas, constituye el mayor peligro
para la carpeta asfáltica. Por ello, el BID y el Gobierno del Perú convinieron en la
preservación de la inversión realizada en la rehabilitación de carreteras. Mediante sucesivas
normas a partir del Decreto Supremo Nº 001-81-TC hasta el Decreto Supremo N° 013-98-
MTC, se aprobaron Normas de Pesos y Dimensiones de Vehículos para la circulación en las
Carreteras de la Red Vial Nacional. Actualmente las normas constituyen un Anexo del
Reglamento Nacional de Vehículos aprobado mediante Decreto Supremo Nº 058-2003-MTC.
Las Normas imponen restricciones a las dimensiones, peso bruto y peso por eje de los
vehículos de transporte de carga7 (y también de pasajeros). El peso bruto máximo total por
vehículo no debe ser mayor de 48 tm.
La aplicación de las Normas, en cuanto a las restricciones de pesos, significó una reducción
efectiva de la carga útil de los vehículos de transporte terrestre y una mayor demanda de tm-
km. El efecto real fue mayor en los extremos del rango de capacidades de carga de los
vehículos. Así, en el caso de un camión de poca capacidad de carga o de un semi-remolque de
gran capacidad de carga, llegó a significar una reducción de 30/40% de la carga útil.
Para ejercer el control de pesos de los vehículos de transporte terrestre, además del control
documentario de la guía de remisión o manifiesto de carga, se ubicaron estaciones de pesaje
fijas, dotadas de balanzas selectiva y de precisión; estaciones de pesaje móviles, en aquellos
puntos donde se origina la carga; y estaciones de monitoreo, para controlar futuras vías.
El control de pesos debe servir para proteger la inversión en infraestructura vial que, de lo
contrario, tendría que efectuarse cada 10-12 años. Además, el exceso de carga implica mayor
tiempo de viaje (tanto por la carga/descarga como por un desplazamiento más lento), mayor
desgaste del vehículo (piezas y partes, llantas, ejes, etc.) y, por tanto, menor producción anual
real del vehículo y menor vida útil (8-10 años, cuando con carga justa podría llegar a 10-12
años), y debería reducir el costo directo del transporte en más del 10%.
De otro lado, al hacer que aumente el número de vehículos requeridos para transportar un
mismo número de tm-km, dicha restricción impone mayores costos sociales en relación con
problemas de congestión y seguridad vial debidos al mayor riesgo de accidentes, utilización
7 El parque automotor de transporte de carga se estima en alrededor de 123,000 unidades. De éstas, unas 105,000
son camiones, y unas 18,000 son remolques y semi-remolques.
54
de recursos energéticos escasos debido al mayor consumo de combustible, y al medio
ambiente por la mayor emisión de gases de escape.
Hace una década el número de accidentes en carretera era algo más de 1,500 (500 en la
Panamericana Norte, 400 en la Panamericana Sur, 200 en la Carretera Central y 400 en las de
penetración), que dejaron un saldo de 500 muertos y 2,600 heridos.
Si bien la menor seguridad vial se explica, en parte, por el exceso de carga de los vehículos
que impone mayores riesgos, se debe reconocer que nuestras carreteras son relativamente
restringidas para grandes flujos de tránsito. Además, alrededor de 60% de los accidentes se
deben a exceso de velocidad e imprudencia del conductor, por lo que las Normas de Pesos y
Dimensiones de Vehículos para la Circulación en las Carreteras de la Red Vial Nacional no
contribuyen a mitigar dicho riesgo.
Finalmente, la frecuencia de derrames de las naves es mucho menor que la de los vehículos de
transporte terrestre.
55
Una nave de 1,500 tm de capacidad de carga puede transportar el equivalente a lo que
transportan 15 vagones de ferrocarril cargados cada uno con 100 tm ó 75 camiones cargados
cada uno con 20 tm. En tanto que la nave tendría una eslora de 60 m, los 15 vagones de
ferrocarril tendrían una longitud de 250 m y los 75 camiones abarcarían casi un kilómetro uno
detrás de otro.
De otro lado, el transporte acuático usualmente guarda una mayor distancia respecto de la
población y la propiedad en general, que los modos ferrocarrilero y carretero. Por tanto, el
índice de exposición humana en el caso del transporte acuático es mucho menor que en el
caso de los camiones y el ferrocarril.
El transporte acuático tiene el número más bajo de incidentes, muertes y lesiones de todos los
modos de transporte por superficie, ya que el transporte por carretera se entremezcla con el
tráfico de automóviles y, en las áreas urbanas, con el tráfico de peatones. Los vagones de
ferrocarril también son susceptibles a accidentes, que típicamente involucran a un gran
número de unidades pesadas que viajan a altas velocidades.
Se estima que las pérdidas económicas por daños personales ocasionados por accidentes de
tránsito, a nivel nacional, generan en el país gastos de alrededor de US$ 1,000 m al año, sin
tomar en cuenta el efecto que ejercen sobre otros sectores (por ejemplo, el turismo), por lo
que el desarrollo de servicios de enlace o “feeder” mediante la reactivación del transporte de
cabotaje de carga general y en contenedores, como alternativa a la Carretera Panamericana en
la que ocurren más del 60% de los accidentes de tránsito, debería ser de interés nacional para
el Gobierno.
En cuanto a los combustibles, el incremento acumulado del precio interno de petróleo diesel8,
que representa alrededor de 40-50% del costo de operación del transporte terrestre (30% en el
caso de los vehículos más modernos), ha aumentado 15% en los últimos doce meses y 70% en
los últimos 3 años.
Las alzas en los precios de combustibles se han producido por el aumento del precio de crudo
en los mercados internacionales, como consecuencia de restricciones en la producción. Desde
la crisis de 1998, cuando descendió hasta los US$ 10 por barril, el incremento del precio de
crudo ha sido el más alto, sobrepasando la mítica barrera de los US$ 60 por barril el año
pasado). No obstante, estas alzas no han podido trasladarse íntegramente a los fletes terrestres.
Al margen del posible efecto inflacionario que podría producir un aumento en los fletes
terrestres, se debe tener en cuenta que el déficit acumulado de la balanza comercial de
petróleo crudo y derivados en el país ascendió a US$ 700 m en el 2005 y 10 m de barriles, y
el de petróleo diesel en particular ascendió a US$ 300 m en el 2005 y 4.5 m de barriles). Por
ello, cualquier medida que permita ahorrar combustible y, por tanto, divisas debería ser
alentada (considerando además que las reservas probadas son sólo 350,000 m de barriles).
A este respecto, los conceptos de eficiencia relativa de energía o intensidad de energía como
se la denomina con frecuencia, se utilizan para medir la cantidad de servicio que resulta del
consumo de cada unidad de energía. La intensidad de energía para el transporte de carga es el
Los datos sobre intensidad de energía promedio utilizados por los diferentes sistemas de
transporte demuestran que el transporte acuático, particularmente de bajo calado como el
empleo de barcazas y remolcadores, es el más eficiente. En dicho modo de transporte existe
un rango de valores que va entre 270 BTUs a 350 BTUs por tonelada-milla, frente al modo
ferrocarrilero en el que se consumen 750 BTUs y el transporte por camiones que utiliza 2,400
BTUs. De esta manera, para movilizar 22,500 tm l milla se requerirían 44 galones de petróleo
diesel en el transporte acuático, 111 galones en el transporte por ferrocarril y 381 galones en
el transporte por carretera.
El costo de la energía por tonelada-milla en el transporte por carretera es mayor que por
ferrocarril y que el transporte acuático. En tanto que el transporte acuático requiere 3.15
galones de combustible por 1,000 toneladas-millas de carga, el transporte por ferrocarril
requiere 4.21 galones (ó 33% más que el acuático), y el transporte por carretera 8.33 galones
(ó 164% más que el acuático).
En cuanto a la contaminación del aire, las fuentes pueden ser naturales o producidas por el
hombre, siendo el principal contribuyente la combustión. Ya que el transporte de carga
depende casi en su totalidad de combustibles a base de petróleo, contribuye significativamente
a aumentar los niveles de contaminación del aire, tanto por los contaminantes directamente
emitidos por las máquinas, como los contaminantes secundarios que se forman por reacción
química en la atmósfera.
De otro lado, el aumento de los volúmenes de tráfico ha aumentado los niveles de ruido,
siendo la actividad de transporte de lejos la principal fuente.
A este respecto, diversos estudios han analizado, a nivel internacional, el impacto sobre la
utilización de combustible, emisión de escapes, probables accidentes, congestión del tráfico,
etc., haciendo una comparación de las cargas transportadas por diferentes modos de
transporte.
La conclusión general es que, en base a una tm transportada, las naves tienen menos
accidentes, consumen menos energía, producen menos emisiones perjudiciales y afectan
menos a la sociedad en general. El transporte acuático proporciona medios para el desarrollo
sostenido, es particularmente amigable al medio ambiente, el modo más seguro de transporte,
y usualmente la alternativa más silenciosa.
A este respecto, 1,000 libras de combustible diesel producen 578 pies cúbicos de principales
contaminantes, constituidos por: 123 pies cúbicos de monóxido de carbono (CO), 337 pies
cúbicos de óxidos de nitrógeno (NOx); 12 pies cúbicos de aldehidos (HCHO); 12 pies cúbicos
de dióxidos de azufre (SOx); y 93 pies cúbicos de hidrógenos de carbono (HC).
Para transportar un millón de tm de carga, los camiones diesel producen 25,500,000 pies
cúbicos de emisión, los ferrocarriles 7,440,000 pies cúbicos, y el transporte acuático
5,600,000 pies cúbicos. Es decir, las naves producen 33% menos contaminación que los
trenes y 373% menos que los camiones.
Uno de los principales requisitos de ese sistema es la reducción de los tiempos de tránsito de
la carga transportada, lo cual puede alcanzarse mediante la oferta de servicios directos y la
maximización del número de recaladas. De otro lado, las líneas navieras requieren minimizar
cada viaje de sus buques y el tiempo de rotación de éstos, para lo cual se necesita un aumento
de productividad de los puertos y, también, una reducción del número de recaladas y un
aumento del tráfico de trasbordo mediante el establecimiento de redes de servicios de enlace o
“feeder”.
Además, diversos servicios de enlace o “feeder” de múltiples niveles, conectan los puertos de
trasbordo o puertos pivote globales con los puertos pivote regionales y/o subregionales y, a
través de otros servicios de enlace o “feeder” de menor densidad, a su vez, conectan, los
puertos pivote regionales y subregionales con otros puertos.
El tráfico total de contenedores en las tres rutas este-oeste (la transpacífica, Europa-Asia y la
trasatlántica) ascendió a casi 35 m de TEU, siendo una importante característica en todas ellas
la reposición de contenedores vacíos.
59
Las rutas norte-sur giran en torno a los grandes centros de producción y de consumo de
Europa, el Lejano Oriente y América del Norte, y conectan estos centros con los países en
desarrollo. Se estimó que se habían transportado hasta 15 m de TEU y que el tráfico de
contenedores aumentó y se redujo, respectivamente, en razón de las condiciones económicas
prevalecientes en uno y otro extremo.
Se considera que el tráfico en las rutas que unen Europa a Centro y Sur América ascendió a
2.9 m de TEU, y estuvo desbalanceado, ya que el tráfico en dirección sur fue en total 0.8 m de
TEU. El tráfico entre América del Norte y Centro y Sur América fue todavía más elevado,
alcanzando unos 3.8 m de TEU, pero igualmente desbalanceado, ya que se estimó el tráfico en
dirección sur en 1.4 m de TEU.
Los servicios de línea regular a los países de América Latina y el Caribe son una mezcla de
servicios de contenedores y servicios complementarios con buques de carga general tipo
convencional y frigoríficos. La mayoría de las principales líneas navieras de contenedores está
activa en la región en forma independiente o en operaciones conjuntas o compartiendo
espacios con otras.
Los servicios de contenedores se realizan con buques portacontenedores celulares con y sin
aparejo en el rango 1,500-3,000 TEU, junto con buques más pequeños con aparejo. La
tendencia, sin embargo, es hacia buques más grandes. Las líneas navieras dependen mucho de
buques fletados a corto plazo y buques de diferente tamaño para adaptar sus servicios y
ajustar los espacios disponibles a bordo a las condiciones cambiantes en la región.
60
La participación de los buques portacontenedores celulares en la capacidad total de transporte
de contenedores era del 76.6% a comienzos del año 2005, con un total de 7.2 m de TEU. La
de los buques de carga general tipo convencional supuso el 16.5% con un total de 1.5 m de
TEU; y la de los buques roll-on roll-off (carga y pasajeros) el 3.7%, con un total de 0.33 m de
TEU. El porcentaje restante, del orden del 3.2%, es capacidad de transporte de contenedores
en buques graneleros, frigoríficos, tanque, especializados y de pasajeros.
El tamaño de los buques también siguió aumentando, con una capacidad promedio de
transporte por unidad que pasó de 2,108 TEU en el año 2004 a 2,235 TEU en el año 2005,
como consecuencia de la construcción de buques más grandes.
A finales del año 2004, continuó la tendencia a construir buques portacontenedores más
grandes9. Los buques con capacidad para más de 4,000 TEU supusieron el 74% de los
pedidos, de los cuales 165 eran buques de capacidad mayor a 7,500 TEU (más de tres veces el
número existente de buques de ese tamaño10).
La utilización de los buques grandes se limitaría a las rutas principales este-oeste, debido al
volumen necesario para llenarlos. Una posibilidad es que estos buques recalen en un reducido
número de número de puertos (principalmente centros de trasbordo) en ambos extremos de la
ruta. Además, la aplicación de medidas de seguridad en muchos de los principales puertos
sería un argumento a favor.
9 La tendencia al aumento del tamaño de los buques portacontenedores se debe a las economías que se puede
lograr con el aumento de su tamaño. Estudios realizados han demostrado que con gastos de funcionamiento
similares, los buques post-Panamax pueden transportar un 40 ó 50% más de contenedores que los buques
Panamax.
10 Desde que se introdujo el uso del contenedor hace cerca de 50 años, el tamaño de los buques
portacontenedores ha aumentado significativamente. Hasta mediados de la década de los 80 su tamaño estuvo
limitado por las restricciones impuestas por las dimensiones del Canal de Panamá (principalmente en relación a
la manga de los buques, en 32.2 m). Desde entonces, la flota post-Panamax ha crecido significativamente, y en la
actualidad constituye el 30% de la flota mundial de buques portacontenedores. La tendencia continuará, con la
vista puesta en buques de hasta 12,500 TEU de capacidad, a cuyo nivel las limitaciones de infraestructura
parecerían restringir la flexibilidad operacional de dichos buques.
11 El rango de capacidad de los buques de enlace o “feeder” es de 250 a 6,000 TEU.
61
2012. Este es un crecimiento sustancial que no podrá ser atendido por la flota actual, aún si
buques más grandes entran en cascada a estos tráficos.
La situación es aún más compleja, ya que hasta un 40% de la flota de enlace o “feeder” actual
está compuesta de buques de cuando menos 15 años de edad, y una gran parte será retirada
del mercado. Ello implica que, en adición al crecimiento del volumen de comercio, habrá una
significativa demanda de tonelaje de reemplazo.
Desde que el destino final de la mayoría de las exportaciones chinas no es, en la actualidad, el
área de influencia o “hinterland” de la Costa Pacífico, deja dos opciones de rutas a
seleccionar: el Canal de Panamá hacia la Costa Atlántico y el Golfo, o la ruta a través del
Canal de Suez. En el año 2004 se observó un aumento de ambos tráficos y en el 2005 hubo
signos que se seguiría un esquema similar. Sin embargo, no está claro si eso habrá de
continuar en el largo plazo.
Entretanto, las instalaciones portuarias de Panamá se han beneficiado del crecimiento de los
buques portacontenedores, desde que su estratégica ubicación y su reconocida eficiencia
operacional lo han convertido en el primer centro de trasbordo o “hub” de las Américas. Sus
tres operadores, Hutchison, SSA y Evergreen, están llevando a cabo proyectos de desarrollo
para duplicar su capacidad de manipulación de contenedores en pocos años.
Para asegurar su permanencia, los demás puertos tendrán que orientar sus servicios a servir de
“nichos” a mercados específicos. Esos nichos incluirán a la actual flota de buques
portacontenedores, servicios de enlace o “feeder” hacia y desde los centros de trasbordo o
“hub”, y actividades tradicionales, como servicios de carga suelta.
62
Base legal para el cabotaje marítimo de carga general
Legislación comparada
Incluso muchos países desarrollados, que sostienen los principios de la economía de mercado
(con algunas excepciones como Bélgica, Dinamarca, Noruega, los Países Bajos y el Reino
Unido), en ejercicio de su soberanía en los espacios acuáticos bajo su jurisdicción han
establecido un régimen proteccionista para el transporte de cabotaje, a través de leyes y
decretos cuya legitimidad emana de la facultad de los Congresos de reglamentar esos
derechos constitucionales.
Recién en 1910, con la Ley N° 7049 se dispuso el monopolio del cabotaje a favor de buques
argentinos, salvo reciprocidad con las naciones ribereñas. Mientras que la norma estuvo
vigente, se concedía primas a favor de los astilleros y de los buques que hacían tráfico entre
puertos argentinos, siempre que las empresas navieras estuvieran radicadas en el país.
En 1918, una nueva ley, la Ley N° 10606, reimplantó el cabotaje, pero no llegó a tener
efectividad, hasta que en 1944, a través de un decreto del Poder Ejecutivo N° 19492,
ratificado mas tarde por la Ley N° 12980, de 1946 se consagró la reserva del tráfico de
cabotaje a favor de los buques de matrícula argentina, otorgándoles exclusividad.
Se permiten dos excepciones al régimen para operar con buques de bandera argentina:
La Ley N° 9432 define la navegación de cabotaje como “la realizada entre puertos o puntos
del territorio brasileño, utilizando una vía marítima o esta y las vías navegables interiores. A
su vez, “navegación interior” es la realizada en hidrovías interiores en navegación nacional o
internacional”.
63
Dispone también que las naves extranjeras sólo podrán participar del transporte de
mercaderías en la navegación de cabotaje y en la navegación interior de itinerario nacional,
así como en la navegación de apoyo portuario y de apoyo marítimo, cuando sean arrendadas
por empresas de navegación brasileñas, con autorización oficial, bajo ciertas condiciones
especificadas:
Chile: El Decreto Ley N° 3059, promulgado el 21 de diciembre de 1979, que dicta la Ley de
Fomento a la Marina Mercante, recoge en su Título 2 “De las Reservas de carga”, el principio
de reserva del cabotaje a las naves chilenas, entendiéndose por tal el transporte marítimo,
fluvial o lacustre de pasajeros y de carga entre puntos del territorio nacional, y entre estos y
artefactos navales instalados en el mar territorial o en la zona económica exclusiva.
En el primer caso, se establece una convocatoria a licitación pública por parte del usuario, con
una anticipación de 30 días hábiles con respecto a la apertura de las ofertas. Un extracto o
resumen debe enviarse a todos los navieros chilenos. Sólo para efecto de la adjudicación de la
licitación, las ofertas con nave extranjera se incrementan en un porcentaje similar al de la tasa
general del arancel aduanero.
En los casos que se efectúe esta licitación, las empresas navieras extranjeras o chilenas que
desean participar en el transporte convocado presentan sus ofertas en sobre cerrado. En acto
solemne, se procede a la apertura de dichos sobres, adjudicándosele al naviero que presente la
oferta más conveniente a los intereses del usuario. Por ello, normalmente el naviero no
negocia directamente los fletes con el usuario.
Sin perjuicio de lo anterior, el naviero chileno que haya participado en la licitación podrá
reclamar dentro de un plazo de tres (03) días hábiles, contados desde la fecha de adjudicación,
ante la Comisión presidida por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, e integrada
por el Director General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, el Director General de
Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de de Relaciones exteriores, el
Subsecretario de Marina, un representante de la Oficina de Planificación Nacional (los tres
últimos deberán ser nombrados por decreto supremo). De no pronunciarse la Comisión dentro
de los treinta (30) días siguientes a la interposición del reclamo del naviero chileno genera, de
pleno derecho, la aprobación de dicha adjudicación.
No obstante lo anterior, la ley faculta a la Autoridad Marítima para poder excluir a una o más
naves extranjeras del cabotaje cuando, a su juicio, existan razones suficientes para ello. Una
causal, por ejemplo, podría ser la falta de reciprocidad para las naves chilenas en el transporte
internacional del país de la nave extranjera que pretende participar en el cabotaje.
El Decreto Ley N° 3059 se reglamentó mediante el Decreto Supremo (TT. y TT.) N° 24 del
14 de febrero de 1986.
Ecuador: La Ley N° 147 de 1992, establece que se reserva exclusivamente para naves de
bandera ecuatoriana el transporte acuático interno de pasajeros, carga y valijas postales.
La Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante trata el tema del cabotaje en el Título
III, Sección 4° Navegación de Cabotaje, que en síntesis establece que:
65
2- La realización, con finalidad mercantil, de navegaciones de líneas regulares de cabotaje
queda sujeta a autorización administrativa. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes
determinará los requisitos que deberán cumplir las empresas navieras en orden a acreditar
su capacidad económica, así como la de los buques para poder dedicarse a este tipo de
navegaciones.
Pese a que en los últimos años la flota mercante española sufrió una reducción significativa,
las líneas regulares de cabotaje aumentaron el número de sus buques.
El cabotaje en España se rige por el Reglamento 3577/92 (CEE) del Consejo, de 7 de
diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los
transportes marítimos en el interior de los Estados miembros de la Unión Europea (cabotaje
marítimo).
El citado Real Decreto contiene los requisitos para la obtención de las autorizaciones y
reglamenta el procedimiento para su otorgamiento, con un marcado criterio regulador que
pareciera restringir el ejercicio del tráfico marítimo y de derechos que la Unión Europea
impone.
El 15 de septiembre de 1986, se inició en Punta del Este (Uruguay) la reunión del extinguido
GATT, a la que se denominó Ronda Uruguay, que finalizó en 1994. Los países desarrollados,
Estados Unidos y la entonces Comunidad Económica Europea (hoy Unión Europea) lograron
introducir entre los temas a tratar, los servicios y la extensión de la protección nacional de
todos los países.
El caso más destacado fue el del cabotaje, que casi todos los países reservan para su propia
bandera, pues de aprobarse la ponencia, el cabotaje quedaría abierto a todas las banderas. Los
intereses navieros de los países desarrollados se sintieron afectados, y en Estados Unidos
consiguieron una fuerte resolución del Congreso de 17 de setiembre de 1988, promovida en la
Casi la mitad de los 100 miembros del senado (de ambos partidos), resolvieron a mediados de
1990 apoyar un proyecto de ley por el cual el negocio naviero fuera excluido de las
negociaciones del GATT. La OMC tampoco ha conseguido incluir el tema de navegación en
la propuesta liberación de servicios. La argumentación es similar a la sostenida por la Cámara
de Representantes: “una marina mercante nacional, fuerte y económicamente sana ha sido
desarrollada desde la fundación de la Nación para proveer servicios esenciales a la defensa
nacional y promover nuestro comercio en mercados domésticos y extranjeros”.
Consecuente con ese criterio, la Cámara de Representantes, consciente del peligro de perder la
marina mercante, aprobó el 3 de noviembre de 1993 la denominada Acta de Seguridad y
Competitividad Marítima (Acta HR 215). Esta legislación impedirá que sea suprimida la
ayuda gubernamental a la marina mercante, y crea una flota mercante de seguridad bajo
bandera estadounidense, tripulada exclusivamente por ciudadanos norteamericanos, a fin de
asegurar la capacidad nacional de transporte marítimo, y crear nuevos puestos de trabajo
asegurando los existentes para sus ciudadanos.
México: La importancia del tema es resultado de los volúmenes del tráfico de cabotaje, que
representa alrededor del 30% del total de la carga movilizada por puertos mexicanos.
67
La Ley señalaba que la navegación de cabotaje podía realizarse por navieros mexicanos o
extranjeros, con naves mexicanas o extranjeras. En el caso de navieros o naves extranjeras, se
requería permiso previa verificación de que existieran condiciones de reciprocidad y
equivalencia con el país en el que se encontrara matriculada la nave y con el país donde el
naviero tuviera su domicilio social y su sede real y efectiva de negocios.
Unión Europea: Los esquemas de integración, en sus inicios, no introdujeron normas sobre
marina mercante o de política naviera. Generalmente, se preocuparon por los aspectos del
comercio, particularmente temas arancelarios, otorgamiento de preferencias y facilitación. En
una segunda etapa, comenzaron a delinearse los problemas del transporte, con el fin de
alcanzar un nivel de coordinación estructural y de armonizar las legislaciones respectivas. La
Unión Europea es el único caso en los sistemas de integración regional en el que el régimen
de cabotaje se ha establecido como derivación de la integración alcanzada en otro orden.
Se trata de un tema complejo, donde se alternan los aspectos relacionados con los registros de
buques, el tema de la nacionalidad de las empresas navieras y el control efectivo de las
mismas, al cual se añade, además, el problema de las tripulaciones y los costos sociales.
Con la entrada en vigencia del Código de Conducta para las Conferencias de Línea y la
aprobación de la Shipping Act de los Estados Unidos en 1984; la intensificación de las
prácticas proteccionistas sobre todo de los países del sudeste asiático y de aquellos del
entonces bloque comunista, y la declinación de las flotas de los países europeos en la década
de los 80, en diciembre de 1986 el Consejo de Ministros de la entonces Comunidad
Económica Europea (hoy Unión Europea) elaboró cuatro reglamentos para contribuir a la
realización de una política marítima comunitaria dentro de un esquema de integración.
13Según el artículo 10, el naviero que arrienda un buque a casco desnudo requiere un contrato con opción a
compra.
68
El denominado “Paquete de Bruselas” de 1979, los reglamentos 4055 al 4058, la Convención
de Lome de 1984 entre 64 países14, y otros convenios, normas y códigos, siguen los
lineamientos de la política de los Estados Unidos en cuanto a protección del comercio, el
negocio naviero y la reserva del cabotaje.
Las presiones de los navieros europeos han sido equivalentes a las de los norteamericanos. Al
comienzo de la década de los 90, el Comité de las Asociaciones de Armadores Europeos
(CAACE) y el Concejo de las Asociaciones del Armadores Europeos (CENSA) requirieron a
la entonces CEE que no se negocie el tráfico marítimo en el GATT.
Los Estados miembros del norte liberalizaron plenamente su cabotaje al entrar en vigor el
Reglamento. Los del sur (Portugal, España, Francia, Italia y Grecia), tradicionalmente han
reservado el transporte de cabotaje a su pabellón nacional. En tal sentido, el Reglamento
previó una apertura gradual de los mercados de cabotaje de Europa del sur según un
calendario concreto por tipo de transporte. Durante el período 1997-1998 se liberalizaron dos
segmentos del mercado de cabotaje en los Estados miembros del sur: los servicios
relacionados con el transporte de mercancías estratégicas (crudo, productos derivados del
petróleo, agua potable) y los servicios prestados por buques de menos de 650 AB15. El
cabotaje entre el continente y las islas, y entre estas últimas, se liberalizó en 1999. Esta
exención fue prorrogada a Grecia hasta el año 2004 para los servicios regulares de pasajeros y
de transporte por trasbordador y para los servicios realizados por buques con un arqueo
inferior a 650 AB.
De otro lado, se consideran navieros comunitarios los que son nacionales de un Estado
miembro establecido también en un Estado miembro conforme con la legislación de este
último, que realicen actividades de transporte marítimo, las compañías marítimas igualmente
establecidas en un Estado miembro en el cual tengan el centro de actividad principal,
realizándose el control efectivo en un Estado miembro y, por último, los nacionales de un
Estado miembro o las empresas navieras controladas por nacionales de la Comunidad
establecidos fuera de la Comunidad, siempre que sus buques estén matriculados en un Estado
miembro y enarbolen la bandera de ese Estado miembro de conformidad con su legislación.
En función del tipo de transporte, las cuestiones relativas a la tripulación dependerán del
Estado miembro de matricula ó del Estado miembro en el que se efectúe el servicio de
cabotaje. Son de la competencia del Estado miembro en el que esté matriculado el buque
respecto del cabotaje continental y los servicios de crucero; y del Estado en que el buque
efectúe un servicio de transporte marítimo, o Estado de acogida, respecto del cabotaje insular.
Exposición de motivos
La interconexión y las facilidades de acceso a los puertos para el ingreso y salida de las
mercancías, son muy importantes para el desarrollo del comercio interno y externo; y una de
las razones que estaría impidiendo que las Regiones desarrollen su comercio, es la falta de
vías de acceso y salida que permitan derivar sus mercancías al exterior.
16 Salvo lo dispuesto en el numeral 7.4 que reserva hasta en un veinticinco por ciento (25%) el transporte de
hidrocarburos en tráfico nacional o cabotaje para los buques de la Marina de Guerra del Perú, por razones de
seguridad y defensa nacional.
17 La política naviera de nuestro país ha heredado la tradición de las Leyes de Indias que reservaban, en forma
monopólica, la navegación para los españoles. Las tripulaciones de los buques destinados a las Indias debían
estar integradas por marineros naturales de los reinos de España, con algunas rigurosas excepciones. A los
extranjeros sólo se les permitió navegar en las colonias españolas con licencias especiales.
70
Además, en el mundo actual, el comercio exterior está tomando cada día mayor importancia
en las políticas de los Estados, al liberalizar sus mercados a través de los Acuerdos y Tratados
de Libre Comercio, que los obliga a prepararse para competir no sólo en la calidad de los
productos, sino con costos más bajos. En ese sentido, el transporte marítimo de cabotaje carga
general es importante para facilitar el traslado de mercancías a un costo más bajo y
competitivo.
De otro lado, si bien las estadísticas del tráfico de trasbordo exhiben una tendencia creciente
en el caso del Terminal Portuario del Callao, resultan prácticamente insignificantes en el
conjunto del Sistema Portuario Nacional, debido principalmente a la relativa falta de servicios
regulares de enlace o "feeder", lo cual hace que la vía de transporte más común sea la
terrestre.. De igual modo, ello no refleja el potencial para desarrollar este tráfico en respuesta
a la necesidad de las líneas regulares de tráfico internacional, que requieren hacer escala en el
menor número de puertos posibles en cada viaje.
El principal motivo por el cual, no es aprovechado el uso del transporte marítimo de cabotaje
es porque en la actualidad no existen naves de bandera nacional. Al quedarnos sin Marina
Mercante Nacional, el transporte marítimo en tráfico internacional de la carga generada por
nuestro comercio exterior lo realizan buques de bandera extranjera. Pero la situación del
transporte marítimo de la carga de consumo interno ha sido más difícil, ya que los buques de
bandera extranjera que hacen escala en más de un puerto del país están prohibidos de
transportar carga entre puertos nacionales (además del elevado costo para las naves dedicadas
al transporte de cabotaje).
De otro lado, el Terminal Portuario del Callao es el más importante de nuestro país y uno de
los importantes de América Latina, por su ubicación estratégica y movimiento de carga, y
porque tiene mayor frecuencias de naves. Por ello, es necesario, para el desarrollo del
comercio interno y con la finalidad de impulsar el comercio exterior, convertirlo en un puerto
pivote; no sólo para atraer y concentrar carga de países vecinos, sino, para concentrar la carga
interna con destino al exterior.
Es necesario, entonces, recuperar nuestra flota mercante, y promover las Empresas Navieras
Nacionales que se dediquen a esta actividad, para que la movilización de las cargas de
71
consumo interno, y de importación y exportación, se haga con naves de empresas peruanas18.
En ese sentido, es necesario otorgar beneficios e incentivos a las empresas peruanas que se
dediquen a ésta actividad.
El Proyecto de Ley de Cabotaje que propone este Estudio, tiene por objeto reactivar y
promover el transporte marítimo de carga general entre puertos peruanos, principalmente con
la finalidad de fomentar el desarrollo e incrementar la competitividad de nuestras
exportaciones, en especial las no tradicionales. Por ello, propone declarar la reactivación de
dicho transporte de necesidad pública y de interés nacional.
a) En primer lugar, a partir de cierta distancia el transporte marítimo puede resultar más
económico que el terrestre o el aéreo y, por tanto, los usuarios nacionales pueden
beneficiarse de menores fletes.
b) En segundo lugar, al desplazar parte del tráfico transportado por tierra, el transporte de
cabotaje de carga general puede contribuir a reducir los daños causados a las carreteras
y su costo de mantenimiento y reparación, que es cubierto parcialmente por el Tesoro
Público ya que la recaudación por concepto de peaje es insuficiente; la creciente
congestión de carreteras y la menor seguridad vial que produce un alto número de
accidentes; el consumo de combustible y el déficit de la balanza de hidrocarburos; y la
emisión de gases que afectan el medio ambiente.
De otro lado, desde que la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, busca el desarrollo de la Marina Mercante Nacional, para competir en
iguales o mejores condiciones que las empresas establecidas en países o territorios de baja o
nula imposición tributaria, éstas no deberían poder ser accionistas de las Empresas Navieras
Nacionales, ni acogerse a los derechos y beneficios que la Ley otorga a las empresas
genuinamente nacionales.
18Una de las fortalezas del comercio exterior de Chile es contar con naves nacionales que realizan tanto cabotaje
nacional como transporte internacional.
72
sustancial y el control efectivo de la empresa. De otro modo, podría llegar a otorgarse
beneficios a empresas ajenas al interés del país, incluso afectando su seguridad.
La Ley N° 28583 también dispone el derecho a enarbolar la bandera nacional a las naves
arrendadas bajo las modalidades de modalidades de arrendamiento financiero o arrendamiento
a casco desnudo, con opción de compra obligatoria.
Sin embargo, las Empresas Navieras Nacionales consideran la suspensión de todo tributo bajo
el Régimen de Importación Temporal hasta por 5 (cinco) años, y el plazo de tres (03) años
para solicitar el acogimiento a dicho beneficio, insuficientes. Las denominadas banderas de
conveniencia y otras banderas nacionales tienen más ventajas tributarias, menores costos y
mayor flexibilidad, y el plazo de tres (03) años no toma en cuenta el carácter cíclico de la
industria, donde el valor de los buques se encuentra actualmente en su nivel más alto de los
últimos veinte (20) años.
Por ello, el Proyecto de Ley de Cabotaje propone otorgar un tratamiento tributario especial
para las Empresas Navieras Nacionales que adquieran en propiedad naves que serán
dedicadas exclusivamente al transporte marítimo en tráfico nacional o cabotaje, mediante una
exoneración de impuestos que afecten la importación de naves.
Al respecto, se propone, entre otras, una exención del pago por concepto de contribución a las
ayudas a la navegación (faros y balizas) y derechos de ingreso (recepción y despacho de
naves), pues el costo de los primeros es independiente de que se realice transporte de cabotaje
y, por tanto, podría continuar siendo absorbido por las naves en trafico internacional, en tanto
que en el caso de los segundos, la experiencia anterior ha demostrado que la Autoridad
Análisis de costo-beneficio
Beneficios:
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• Ayudará a sostener la capacidad de construcción y reparación de naves en astilleros
nacionales.
• Alentará la introducción de innovaciones en tecnología naviera de alto riesgo, tales
como las combinaciones integradas remolcador/barcaza y las naves roll-on roll-off de
alta velocidad.
Costos:
CONSIDERANDO
Que, la insuficiencia y los mayores costos del transporte pueden impedir una rápida y segura
vinculación con los centros de producción y de consumo en el extranjero y, en particular, que
el crecimiento de las exportaciones se consigue asegurando la oferta directa y suficiente de
bodega, que el transporte de cabotaje mediante servicios de enlace o “feeder” puede facilitar;
Que, es necesario contar con una Marina Mercante Nacional, que forma parte de la Reserva
Naval, como apoyo a la seguridad nacional, y el transporte de cabotaje puede ser un
instrumento para ello;
Que, el Estado ejerce jurisdicción y soberanía completa y exclusiva sobre el mar adyacente a
sus costas, hasta el límite de las doscientas (200) millas marinas, y regula las actividades que
allí se desarrollan, incluido el transporte de cabotaje;
Que, las empresas establecidas en países de baja o nula imposición tributaria (paraísos fiscales
o banderas de conveniencia), en donde no se pagan impuestos, constituyen una competencia
desleal, que impide a las Empresas Navieras Nacionales lograr una libre, efectiva y equitativa
participación en el transporte acuático de la carga generada por el comercio exterior e interior
del país;
Que, la mayoría de los países reserva el transporte de cabotaje a sus flotas mercantes
nacionales para beneficio de sus economías, de su seguridad y de las fuentes de trabajo que
genera, y le otorga protección gubernamental;
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Que, los incentivos de la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional, pueden resultar insuficientes para reactivar el transporte marítimo en
tráfico nacional o cabotaje;
Que, la Constitución Política del Perú en su artículo 74° señala que los tributos se crean,
modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto
legislativo en caso de delegación de facultades;
TÍTULO PRELIMINAR
DISPOSICIONES GENERALES
DISPOSICIÓN PRELIMINAR
CAPÍTULO I OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
CAPÍTULO II DEFINICIONES
TÍTULO I
DE LA ACTIVIDAD DE CABOTAJE
CAPÍTULO III DE LAS EMPRESAS DEDICADAS AL TRANSPORTE DE CABOTAJE
CAPÍTULO IV DEL ACCESO A LA CARGA DE CABOTAJE
TÍTULO II
DE LAS MEDIDAS DE COMPETITIVIDAD
CAPÍTULO V DE LA IMPORTACIÓN DE BUQUES
CAPÍTULO VI DE LA CONSIDERACIÓN DE LA ACTIVIDAD NAVIERA COMERCIAL
COMO EXPORTACIÓN DE SERVICIOS
CAPÍTULO VII DE LOS INCENTIVOS PARA EL CABOTAJE
DIPOSICIONES TRANSITORIAS
TÍTULO PRELIMINAR
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°.- Cuando en la presente Ley se haga mención a la Ley de Marina Mercante, se
entenderá que se refiere a la Ley N° 28583, Ley de Reactivación y Promoción de la Marina
Mercante Nacional. Cuando se mencionen artículos sin indicar la norma legal
correspondiente, se entenderá que son artículos de la presente Ley.
Artículo 2°.- Las referencias que se hagan en la presente Ley a la Empresa Naviera Nacional
se entienden sinónimas al Naviero Nacional a que se refiere la Ley de Marina Mercante. Se
entienden sinónimas también, las referencias que se hagan a transporte de cabotaje ó
transporte marítimo comercial en tráfico nacional o cabotaje de carga general, y a las palabras
buque ó nave.
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DISPOSICIÓN PRELIMINAR
CAPÍTULO I
OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
Artículo 4°.- La presente Ley tiene por objeto promover la reactivación y el desarrollo del
transporte de cabotaje, y sus disposiciones son aplicables a las Empresas Navieras Nacionales
y a los buques dedicados al transporte de cabotaje.
Artículo 5°.- La presente Ley no se aplica al transporte fluvial en los ríos de la Amazonía o al
transporte lacustre en el Lago Titicaca, pero sí a la combinación marítimo-fluvial o viceversa
o marítimo-lacustre o viceversa. Tampoco se aplica al transporte por mar de carga y/o
pasajeros entre un puerto de nuestro litoral y cualquier instalación o estructura situada en la
plataforma continental.
CAPÍTULO II
DEFINICIONES
b) Tráfico nacional o cabotaje - El transporte de carga y/o pasajeros efectuado entre puertos
de nuestro litoral o la combinación marítimo-fluvial o viceversa o marítimo-lacustre o
viceversa.
2. Carga de cabotaje – La carga que se transporta entre dos ó más puertos de nuestro litoral o
en cabotaje interoceánico. Está constituida por:
b) Las mercancías importadas, que se transporten del puerto de arribo a algún otro puerto
nacional, en alguno de los regímenes aduaneros.
c) Las mercancías para exportación, que se transporten desde un puerto nacional a algún otro
puerto en el país que se constituirá en puerto de salida.
3. Carga general – Está constituida por la carga fraccionada ó suelta y la carga unitarizada
(contenedores, furgones, entre otros)..
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4. Servicios de transporte acuático comercial – Por la periodicidad de sus operaciones, se
clasifican de la siguiente forma:
TÍTULO I
DE LA ACTIVIDAD DE CABOTAJE
CAPÍTULO III
DE LAS EMPRESAS DEDICADAS AL TRANSPORTE DE CABOTAJE
Artículo 7°.- Las Empresas Navieras Nacionales prestarán transporte de cabotaje, con arreglo
a las disposiciones de la Ley de Marina Mercante y sus normas complementarias y
modificatorias.
Artículo 8°.- Para que la Dirección General de Transporte Acuático del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones otorgue el Permiso de Operación para efectuar transporte de
cabotaje, la Empresa Naviera Nacional deberá acreditar ante ella su capacidad legal, como
sigue:
a) Que el cincuenta y uno por ciento (51%) ó más del capital social de la empresa, suscrito y
pagado, es de propiedad de ciudadanos peruanos; y que ninguna acción o participación en el
capital está a nombre de personas naturales que sean residentes, ó personas jurídicas que sean
establecimientos permanentes situados o establecidos en países o territorios de baja o nula
imposición tributaria, u otros que sin quedar comprendidos en los supuestos anteriores
obtengan rentas, ingresos o ganancias a través de un país o territorio de baja o nula imposición
tributaria.
Artículo 9°.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, si en otros países existieren
normas que limiten, discriminen o prohíban la inversión de ciudadanos peruanos en la
actividad naviera comercial, se aplicarán en el país las mismas normas a los inversionistas de
dichos países.
CAPÍTULO IV
DEL ACCESO A LA CARGA DE CABOTAJE
Artículo 10°.- La actividad de transporte de cabotaje está reservada al sector privado. Sólo
autorizado por ley expresa, podrá el Estado efectuar, subsidiariamente, transporte de cabotaje
por razón de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional, y en tanto subsistan las
condiciones que justificaron la autorización.
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Artículo 11°.- Las naves de bandera peruana fletadas de otras Empresas Navieras Nacionales
para efectuar transporte de cabotaje con arreglo a lo dispuesto en el numeral 7.1 del artículo
7° de la Ley de Marina Mercante, tendrán preferencia sobre las de bandera extranjera, que
podrán ser utilizadas excepcionalmente en el transporte de cabotaje cuando no haya
disponibles -en condiciones de calidad, oportunidad o precio- las naves de bandera peruana
que sean requeridas.
Artículo 13°.- Las Empresas Navieras Nacionales podrán prestar transporte de cabotaje,
incluido el cabotaje interoceánico, en forma exclusiva ó conjuntamente con el transporte
marítimo en tráfico internacional.
TÍTULO II
DE LAS MEDIDAS DE COMPETITIVIDAD
CAPÍTULO V
DE LA IMPORTACIÓN DE BUQUES
Artículo 15°.- La importación por las Empresas Navieras Nacionales de buques que vayan a
enarbolar la bandera peruana, así como de unidades de transporte (contenedores, furgones u
otros) y equipos de manipulación de carga, para ser utilizados exclusivamente en el transporte
de cabotaje, no estarán afectos al pago de derechos de importación, impuestos o cualquier otro
tributo, creados o por crearse, que graven, en forma temporal o definitiva, el internamiento de
los mismos.
Artículo 16°.- Los buques a ser utilizados exclusivamente en el transporte de cabotaje serán
depreciados aplicando sobre su valor de compra una tasa de hasta veinte por ciento (20%)
anual, a opción de la Empresa Naviera Nacional.
Artículo 17°.- Los buques que queden en desuso por obsolescencia tecnológica ó pérdida
total, a opción de la Empresa Naviera Nacional, podrán depreciarse anualmente hasta
extinguir su costo o darse de baja por el valor aún no depreciado a la fecha de desuso,
debidamente comprobado.
Artículo 18°.- Por ningún motivo podrá darse a los bienes objeto del beneficio, uso distinto al
señalado por esta Ley. En tal caso la Empresa Naviera Nacional deberá pagar los derechos
dejados de abonar.
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CAPÍTULO VI
DE LA CONSIDERACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE CABOTAJE COMO
EXPORTACIÓN DE SERVICIOS
CAPÍTULO VII
DE LOS INCENTIVOS PARA EL CABOTAJE
Artículo 20°.- Las Empresas Navieras Nacionales y, en su caso, sus buques propios de
bandera peruana o fletados, que realicen transporte de cabotaje, pagarán tarifas preferenciales
fijadas en moneda nacional por los servicios portuarios que se les preste, tanto al buque como
a la carga
Artículo 21°.- Las Empresas Navieras Nacionales que presten transporte de cabotaje, así
como, en su caso, sus buques propios de bandera peruana o fletados, destinados
exclusivamente a tal tráfico, sólo están obligadas a presentar copia del Manifiesto de Carga,
que contenga información referente al buque, nombre del Capitán, descripción de la carga
(que incluya tipo, toneladas pagantes transportadas, y fletes unitarios y totales cobrados a
nivel de usuarios), puertos de origen/destino, así como el nombre del embarcador y del
consignatario.
a) Contarán con un capital mínimo equivalente al cincuenta por ciento (50%) del fijado para
las demás Empresas Navieras Nacionales.
b) Abonarán el cincuenta por ciento (50%) de los derechos registrales como Empresa Naviera
Nacional aplicables a la inscripción en los Registros Públicos y Administrativos.
c) Estarán exoneradas de pago de la tasa prevista en el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) para el otorgamiento del Permiso de Operación.
d) Estarán exoneradas de pago por concepto de ayudas a la navegación y recepción y
despacho de naves, incluida la licencia de salida.
e) Pagarán tarifas especiales fijadas en moneda nacional, por los servicios portuarios que
efectivamente se les presten, tanto al buque como a la carga.
f) Se aplicará a la descarga de mercancías de un buque que realiza transporte de cabotaje y a
su reembarque en un buque en tráfico internacional o viceversa, la tarifa portuaria para carga
de trasbordo si ésta fuese menor que la aplicable al transporte de cabotaje.
g) Dispondrán de un amarradero en cada uno de los puertos del litoral, atendiendo al tipo de
nave y sus características operativas, en el que tendrán preferencia para el atraque.
h) Gozarán de facilidades para la solicitud, rectificación y/o cancelación de servicios
portuarios, y horarios especiales que les permitan realizar las operaciones portuarias en forma
ininterrumpida.
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i) Determinarán las dotaciones de los buques, que estarán conformadas en cuanto al número
de miembros y sus condiciones de capacitación profesional, por el personal estrictamente
indispensable para garantizar en todo momento la seguridad de la navegación y del buque,
teniendo en cuenta sus características técnicas y de explotación, sin perjuicio de lo dispuesto
por ley.
j) Abonarán tarifas preferenciales por los servicios que preste a sus buques la empresa
Servicios Industriales de la Marina (SIMA).
k) Los contenedores, furgones y otras unidades de transporte podrán ingresar bajo el régimen
de importación temporal hasta por cinco (05) años.
l) Los programas de reinversión estarán exonerados de todo tipo de impuesto hasta por el
monto de la reinversión exclusivamente para la compra de naves para el transporte de
cabotaje.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera.- Con el fin de facilitar las operaciones de comercio exterior, en tanto ninguna
Empresa Naviera Nacional se encuentre prestando servicio regular de transporte marítimo de
carga en contenedores entre puertos peruanos, para ser embarcada con destino a un puerto en
el extranjero, éste podrá ser efectuado por naves operadas por empresas navieras extranjeras.
Ello se acreditará con el conocimiento de embarque o con el manifiesto de carga, en los que
conste que la carga tiene como destino un puerto ó punto ubicado en el extranjero.
Segunda.- Sustitúyase el artículo 56° del Texto Único Ordenado de la Ley General de
Aduanas, aprobado por Decreto Supremo N° 129-2004-EF, por el texto siguiente:
“Artículo 56°.- Es el régimen aduanero mediante el cual las mercancías provenientes del
exterior, son transportadas bajo control aduanero de una aduana a otra, con suspensión del
pago de tributos”.
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