.111 h 'd 1' pnl1faL.I~ púhh~.1s, principalmente: nas obord.

tw•n 111111 111 1

n.t n aologat polftllJ, tem vindo a pór em evidência a impor I 111 llt1l1 1
11m J'rolt sos de rec omposiçao do papel do Estado c na .tltc'r.t\ 111lu 111 "
k ant<·rvl nç.1o governativa. Essa importância resulta do f<K to de .pu1 11111 I I
.1 1 ti r a uma tentativa de continuar a assegurar ao Estado 11111 I'"J'IIt l1 " 1
11.1 ddiniçao, pilotagem c execução das políticas c da att,.\o puhlh t 111 • 1
out ro lado. ele ser obrigado a partilhar esse papel com a intc·rvc'll\ \11111 1 1111> I
outras entidades c actores, que se reportam a referendais,luK III' c I''"' ., I
dcLisao distintos
A presente obra dá conta desta problemática, em Portug.tl, no domlull• ol1 1
lític as públicas de educação, a partir dos resultados do projcllo t'Uiop u f l1o111
111 regulntion modes nnd social production of inequalities "' c'dm ''t'""''' 1 '' "
a Puropean comparison, e designado pelo acrónimo Rt•gult•dw m·tw"'A I h I'''
JCLio fo i subsidiado pela Comissão Europeia e integrou sete nJUip '' pc ri 111 1"
ILs às seguintes instituições: EPRU, Institute of Education, UniVt'r~lly ui I""
don, coordenada por Stephen Ball; CPPR, King's College I.ondon, wuuh 111.1 1
por Martm 'Ihrupp; GIRSEF, Université Catholique de Louvain, wordc•nult I'"'
Christian Maroy - coordenador geral do projecto; CERISIS, Uniwr ih I 1tluo
ltque de Louvain, coordenada por Bernard Delvaux; OSC, Centre N.ltiCIIIIII .J,
l.t Rec herche $cientifique, Paris, coordenada por Agnes van Zanten; I HO ~I r
Univcrsité des Sciences et Techniques de Lille, coordenada por Li c I)( 11111111~
FI:fE, Faculdade de Letras de Lorand Eotvos da Universidade de Budapcslt•, Wttl
denada por Ivan Bajomi; e Faculdade de Psicologia e de Ciências da Edul ''r''"
LOordenada por João Barroso.

JoÃo B ARROSO -Professor Catedrático da Faculdade de Psicologia L' dt' Cihlrltl

da Educação da Universidade de Lisboa. Doutorado e Agregado cm Cihu 1111 ""
I ducaçao pela mesma universidade, exerce a sua actividade docente t' clt• 1111'1
trgação no domínio da Política e da Administração Educacionais. f: a11t111 ,/,
diversos livros, artigos e outras publicações nesta especialidade, nomecltillltll'lltc,
Os Ltceus. Organização Pedagógica e Administração (1836-1960), editwl" ""'
1995, pela Fundação Calouste Gulbenkian e junta Nacional de lnvestigtl(tlo ( /r 11
tlfiw e 1ecnológica. Esta obra ganhou o Prémio Rui Grácio, atribuído em /99(1 pclrl
'u11 icdade Portuguesa de Ciências da Educação e Fundação Calouste GulbrtrAiclll

roi o coordenador da equipa portuguesa que integrou o Pro;ecto de invt·~t1J(rl 1 ""

R gu lcducnetwork em que se baseia n presente obra.

Ediç5o apoiada pela Fundaç5o para a Ci~nc1a c a Tecnologia

ISBN 972 - 8036 - 85 - X

t lllll O<lfN<IASDAJ 1 1Hl<At, 11
llll I I (,AO III AN I tiNJO Nll 11
 JoÃO BARROSO
Org.
com a colaboração de
SOFIA VISEU

A Regulação das Politicas

Públicas de Educação:
Espaços, Dinâmicas e Actores

Natércio AFONSO
João BARROSO
Luís Leandro DINIS
Berta MACEDO
Christian MAROY
João PINHAL
Sofia VISEU
Agnes van ZANTEN

Educa I Unidade de I&D de Ciências da Educação

2006
 SUMÁRIO
BIBLIOTECA NACIONAL - Catalogação na Publicação
A regulação das políticas públicas de educação:
Espaços, dinâmicas e actores I org. João Barroso
(Ciências da Educação: 1)

ISBN-lO: 972-8036-85-X
ISBN-13: 978-972-8036-85-0
I - Barroso, João. 1945-

CDU 37
INTRODUÇÃO -A investigação sobre a regulação
das políticas públicas de educação em Portugal 9
JOÃO BARROSO
EDUCA I UNIDADE DE I&D DE CIÊNCIAS DA EDUCAÇÃO
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
A regulação das políticas públicas 11

Universidade de Lisboa Os estudos sobre política educativa em Portugal 15

Alameda da Universidade 26
O Projecto Reguleducnetwork
1649-013 Lisboa
Tel. 217 943 6oo Apresentação da obra 31
Fax 217 933 408 Referências bibliográficas 34
educa@fpce.ul.pt
uidce@fpce. ul.pt
CAPÍTULO 1 - O Estado e a Educação: a regulação
transnacional, a regulação nacional e a regulação local 41
A Regulação das Políticas Públicas de Educação: JoÃo BARROSO
Espaços, Dinâmicas e Actores
© Educa I Unidade de I&D de Ciências da Educação I Autores, 2006 Introdução 43
Regulação transnacional 44
Orga ni zação:
João Barroso
Regulação nacional 50
com a colaboração de Sofia Viseu Microrregulação local 56

Orientação grá fi ca de O !ímpio Ferreira

Metarregulação 59
Referências bibliográficas 67
Novembro de 2006

Impressão e acaba mentos: Imprensa de Coimbra, Lda. CAPÍTULO 2 - A Direcção Regional de Educação:
um espaço de regulação intermédia 71
Depósito legal: 252431!07
NATÉRCIO AFONSO
ISBN-lO: 972-8036-85-x
ISBN-13: 978-972-8036-85-0
Introdução 73
Modos e instâncias de regulação da educação 74
 A Direcção Regional de Educação: breve contextualização 76 A regulaçáo interna 171
O discurso dos actores da regulação intermédia 79 As lógicas de acção dominantes 177
A DREL como instância de regulação intermédia Conclusão 187
perante a agenda da política educativa 91 Referências bibliográficas 190
Conclusão 94
Referências bibliográficas 96 CAPÍTULO 6 - Interdependência competitiva e as
lógicas de acção das escolas: uma comparação europeia
CAPÍTULO 3 - A intervenção do município AGNES VAN ZANTEN
na regulação local dá educação 99
]OÃO PINHAL Introdução 193
Uma definição de conceitos e o modelo de análise 194
Introdução 101 Lógicas de acção, domínios escolares e actores 197
O quadro legislativo das autarquias em educação "Ideais-tipo" de lógicas de acção competitivas 210
e a organização interna da Câmara Municipal 102 Conclusões: lógicas de acção, eficácia,
O discurso e as práticas dos actores 108 segregação e desigualdades 221
Conclusão 125 Referências bibliográficas 223
Referências bibliográficas 128
CAPÍTULO 7 - Convergências e divergências
CAPÍTULO 4 - A interdependência dos modos de regulação numa perspectiva europeia 227 .
entre escolas: um espaço de regulação 129 CHRISTIAN MAROY
]OÃO BARROSO e SOFIA VISEU
Introdução 229
Introdução 131 Algumas conclusões 230
A lógica de mercado em educação 132 Algumas recomendações 241
A relação de interdependência entre escolas de um território 142
Lógicas de acção 149 ANEXO METODOLÓGICO 245
Conclusão 157
Referências bibliográficas 160 Introdução 247
Componentes e fases do projecto de investigação 247
Características do território em estudo 250
CAPÍTULO 5 -A regulação interna das escolas: lógicas e actores 163
JoÃO BARROSO, Luís LEANDRO DINIS,
Metodologias 255
BERTA MACEDO e SoFIA VISEU

Introdução 165
A atractividade das duas escolas 166
 INTRODUÇÃO
A INVESTIGAÇÃO SOBRE A REGULAÇÃO DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO EM PORTUGAL

João BARROSO
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
da Universidade de Lisboa

A regulação das políticas públicas

Os estudos sobre política educativa em Portugal
O Projecto Reguleducnetwork
Apresentação da obra
 A regulação das políticas públicas

A análise das políticas públicas, principalmente nas abordagens mais inspi-

radas na sociologia política, tem vindo a pôr em evidência a importância da
regulação nos processos de recomposição do papel do Estado e na alteração
dos seus modos de intervenção governativa. Essa importância resulta do
facto de, por um lado, se assistir a uma tentativa de continuar a assegurar
ao Estado um papel relevante na definição, pilotagem e execução das polí-
ticas e da acção públicas, mas, por outro lado, ele ser obrigado a partilhar
esse papel com a intervenção crescente de outras entidades e actores, que se
reportam a referenciais, lugares e processos de decisão distintos.
Para melhor compreensão deste fenómeno, convém fazer, desde já,
duas precisões sobre os conceitos aqui mobilizados: "política pública"
e "regulação".
O conceito de ''política pública" é visto numa perspectiva socioló-
gica e construtivista, no sentido que lhe dá Duran (199~, p. 108): "pro-
duto dum processo social que se desenrola num tempo determiQado,
no interior de um quadro que delimita o tipo e o nível dos recursos
através de esquemas interpretativos e escolha de valores que definem a
natureza dos problemas políticos colocados e as orientações da acção".
Como nota a este propósito Anne Van Haecht (1998), esta perspectiva
permite "pensar em conjunto as lógicas processuais que dão corpo à
acção pública e as lógicas institucionais graças às quais os actores se
definem em relação ao político (compreendendo aqui a construção da
sua identidade e afirmação da sua legitimidade)" (p. 24).
Para Muller (2ooo), as políticas públicas constituem, assim, um
nível privilegiado de interpretação específica da actividade política,

11
 J OÃ) liA H llOSO
ond e o qu e está em causa não é a cap acidade do estado impor uma
ordem política global, mas sim de resolver problemas. "Ao pôr a
tónica na observação dos resultados da acção do Estado, o estudo
das políticas públicas lança a dúvida sobre a própria racionalidade
da acção pública. Este facto contribui para a deterioração progressiva
da visão hegeliana, tão forte na Europa, dum Estado omnisciente ou
omnipotente cuja racionalidade estava em condições de transcender a
irracionalidade dos interesses particulares" (Muller, 2000, p.191).
É esta a razão porque Lascoumes defende uma "visão que privi-
legia a dimensão incremental da acção pública" que tenha em conta
o facto de "a heterogeneidade dos interesses em presença, a complexi-
dade das estratégias dos actores envolvidos, os meandros da tomada
de decisão pública, as reinterpretações quando da sua concretização,
os efeitos de retorno e os reajustamentos regulares das disposições
iniciais tornarem impossível qualquer raciocínio linear e casual" (van
Zanten, 2004, p.26).
A análise das políticas públicas não pode ficar confinada, por isso,
ao estudo de certas dimensões dos seus processos de concepção e de
execução e dos efeitos que determinam. Como assinala van Zanten
(2004), aplicando este conceito às políticas educativas, é preciso dis-
por de "quadros globais que permitam integrar, ao mesmo tempo: o
estudo das ideias e dos valores que orientam a tomada de decisão; a
autoridade e o poder dos actores implicados; as consequências das
acções para os seus beneficiários e para a sociedade em geral" (p.24).
Isto implica, segundo a mesma autora, estudar o "poder político em
exercício", através de uma "análise compreensiva" do Estado "em con-
creto" ou "em acção".
Quanto ao conceito de "regulação", apesar de ser passível de dife-
rentes significados, conforme o quadro teórico, disciplinar, linguístico
em que se insere (ver a este propósito, Barroso, 2005c), ele é utilizado,
neste contexto, para descrever dois tipos de fenómenos diferenciados,
mas interdependentes: os modos como são produzidas e aplicadas as
regras que orientam a acção dos actores; os modos como esses mes-
mos actores se apropriam delas e as transformam.
12
I NTJt O OU Ç
No primeiro caso es tamos em presença de um a reg ul ação in sli-
tu cional, normativa e de controlo que pode ser definida como "o con-
junto de acções decididas e executadas por uma instância (governo,
hierarquia de uma organização) para orientar as acções e as interac-
ções dos actores sobre os quais detém uma certa autoridade" (Maroy
e Dupriez, 2ooo). Esta definição põe em evidência, no conceito de
regulação, as dimensões de coordenação, controlo e influência exerci-
das pelos detentores de uma autoridade legítima, sendo por isso pró-
xima da acepção que prevalece na literatura americana (no domínio
da economia, mas também da educação) enquanto intervenção das
autoridades públicas para introduzir "regras" e "constrangimentos"
no mercado ou na acção social.
No segundo caso, estamos em presença de uma regulação situa-
dona!, activa e autónoma. Ela é vista, sobretudo, como um processo
activo de produção de "regras de jogo" (Reynaud, 1997 e 2003) que
compreende, não só, a definição de regras (normas, injunções, cons-
trangimentos, etc.) que orientam o funcionamento do sistema, mas
também, o seu (re)ajustamento provocado pela diversidade de estra-
tégias e acções dos vários actores, em função dessas mesmas regras.
De acordo com esta abordagem, num sistema social complexo (como
é o sistema educativo) existe uma pluralidade de fontes , de finalidades
e modalidades de regulação, em função da diversidade dos actores
envolvidos, das suas posições, dos seus interesses e estratégias (Bar-
roso, 1999, 2005a).
A mobilização da teoria da regulação para análise das políticas
públicas aparece igualmente associada a outras evoluções recentes no
domínio do que vem sendo designado como uma "sociologia política da
acção pública" e de que destaco duas abordagens fundamentais e com-
plementares: a necessidade de apreender o Estado pela sua acção; a neces-
sidade de apreender a acção do Estado através dos seus instrumentos.
Quanto à primeira abordagem, ela decorre do facto de, como subli-
nha Muller (2ooo), a análise das políticas públicas incorporar hoje um
conjunto de conceitos oriundos da sociologia das organizações (actor,
poder, estratégia, informação, etc.), que permitem abrir a "caixa negra"
13
 ) J( IJA Rll S I N'l' ll
do Estado, interrogando-se não só sobre as suas determinantes, mas
também sobre o seu funcionamento: ''A análise das políticas contribuiu
para sociologizar o nosso olhar sobre o Estado, na medida em que, em -
vez de apreender o Estado por cima e em bloco, ela vai permitir-nos
observá-lo por baixo e em pormenor" (Muller, 2000, p. 193).
Quanto à segunda abordagem, ela decorre do facto de a acção
pública ser vista como "um espaço sociopolítico construído quer por
técnicas e instrumentos quer por finalidades, conteúdos e projectos de
actor" (Lascoumes eLe Gales, 2004, p.12). A noção de "instrumento
de acção pública" é, neste contexto, essencial para perceber o modo
como se operam, hoje, as mudanças nas políticas públicas e o papel
que os novos modos de regulação desempenham na reorganização
do Estado e das suas formas de governo. Como dizem Lascoumes e
Le Gales (2004, p.13), "um instrumento de acção pública constitui um
dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações
sociais específicas entre o poder público e os seus destinatários em
função das representações e significados de que é portador" e, nesse
sentido, traduz sempre uma determinada concepção de regulação.
É este, também, o sentido dado, por exemplo, por Salomon (2002)
numa obra de referência no domínio da análise das políticas públicas
intitulada "The Tools of government. A guide to the new governance":
"Um instrumento da acção pública consiste num método identificável
através do qual a acção colectiva é estruturada com o fim de resolver
um problema de natureza pública" (p. 19). Segundo o mesmo autor,
estes instrumentos distinguem-se pelo seu grau de "coercividade",
"directividade", "automatismo" e "visibilidade" e abrangem entre outras
modalidades, a regulação económica e a regulação social (p.29).
Convém, contudo, frisar que, quer se tratem de instrumentos
legislativos, económicos, informativos, comunicacionais, de gestão
ou outros, estes dispositivos configuram sempre, como notam Las-
coumes e Le Gales (2004), para além dos seus efeitos próprios, uma
determinada concepção da acção pública (do seu sentido, do seu qua-
dro cognitivo e normativo) e um modo específico de materializar e
operacionalizar a acção governamental. Contrariando as abordagens
14
OU J(
técni cas e funcio nalistas que dominam grande parte das pro pos tas da
"n va govern ança", estes autores defendem que os "instrumentos não
são neutros e produ zem efeitos específicos, independentes dos objec-
ti vos visados, que estruturam, segundo a sua própria lógica, a acç-ão
pública" (.. .). "Cada instrumento é, por isso, uma forma condensada
de saber sobre o poder social e as formas de o exercer" (idem, p.29).
Os estudos sobre política educativa em Portugal
O estudo da regulação das políticas públicas, de acordo com as pers-
pectivas que aqui brevemente se resumiram, só muito recentemente
tem vindo a ser praticado na análise política em educação. Contudo,
a importância e visibilidade destes estudos têm vindo a aumentar,
quer por força da alteração do quadro teórico a que fizemos referên-
cia, quer pelas mudanças em curso na natureza e papel do Estado,
nomeadamente, no quadro dos processos de globalização económica
e da "crise" do Estado Providência, quer, ainda, pelas transformações
estruturais que ocorrem nos modos de governo ("new governance")
e de administração pública. ("new public management")'.
Entretanto, na literatura internacional, muitos dos contributos
mais relevantes para compreender as novas formas de regulação na
1 Actualmente, começam a surgir na literatura francófona da educação (bem como na
literatura lusófona, por ela influenciada) trabalhos específicos centrados na problemática da
regulação. Ver, por exemplo, os dois números da revista "Éducation et Sociétés. Revue Interna-
tio na/ de Sociologie de l'Éducation", editada pela DeBoeck: o no6 (200/2), organizado por Clau-
de Lessard, e intitulado "Nouvelles régulations et professions de I' éducation" e o no 8 (2001/2),
organizado por Yves Dutercq e Agnes van Zanten, intitulado "Nouvelles régulations de l'action
publique en éducation". Ver igualmente a obra coordenada por Dutercq (2005) intitulada preci-
samente "Regulation des politiques d 'éducation", para além de inúmeros trabalhos difundidos
pelas equipas que integraram o projecto Reguleducnetwork e que a que se fará referência espe-
cial na secção respectiva. Na literatura lusófona destaca-se, a título de exemplo, o número espe-
cial que a revista "Educação & Sociedade" (no92, 2005) editada pelo CEDES (Campinas, Brasil)
dedicou ao tema "Políticas Públicas de Regulação: problemas e perspectivas da educação bási-
ca", em particular os artigos de Barroso (2005) sobre a realidade europeia e de Oliveira (2oo5) e
Krawczyk (2005) sobre o Brasil e outros países da América Latina. No mundo anglo-saxónico
as principais referências a este tema aparecem nos trabalhos sobre "educational policies" com
larga tradição quer no Reino Unido quer nos Estados Unidos da América.
15
 lO 11/l.ltlt OS
educação, em particul ar no que se refere à reg ul ação es tatal, não
resultam de trabalhos especialmente focados nos processos de regu -
lação, mas sim de estudos mais abrangentes sobre a intervenção do _
Estado na educação, ou sobre a decisão política, ou sobre as alterações
decorrentes da introdução de novas regras e modos de administração
educativa2 •
Em Portugal, os estudos sobre política educativa raramente se
centram especificamente no estudo dos processos de regulação das
políticas e da acção pública em educação (com as características atrás
descritas), embora existam contributos importantes para o esclare-
cimento desta temática e afins (coordenação, pilotagem, governação,
acção do Estado), sobretudo em trabalhos que adoptam uma perspec-
tiva sociológica no estudo de determinadas políticas educativas3 •
Importa, por isso, fazer uma breve resenha de alguma da litera-
tura mais relevante que tem como principal objecto de investigação o
estudo de políticas educativas no nosso país, embora seja de assinalar
desde já a enorme diversidade campos disciplinares, referenciais teó-
ricos e desenhos metodológicos que são mobilizados.
TESES DE DOUTORAMENTO
Se tomarmos como corpus mais significativo as teses de doutora-
mento em Ciências da Educação (pela própria consistência e profun-
didade de análise que advém da revisão da literatura, da construção
teórica e da investigação empírica subjacentes a este tipo de traba-
2 Alguns desses estudos foram referenciados no levantamento que realizei, no âmbito do
projecto de investigação Reguleducnetwork (Barroso e Bajomi, org. 2002 e Barroso, 2003a)
e permitiram identificar os contornos de uma problemática comum sobre o caso particular
da alteração dos modos de regulação no contexto das mudança das políticas públicas e das
formas de governo, na educação (ver capítulo 1 da presente obra).
3 Aplica-se aqui o que Salomon (2002) diz da "nova governança": "A exemplo do que se
passa com qualquer nova abordagem de um tópico tão antigo como a administração pública,
dificilmente a "nova governança" pode ser encarada como algo de inteiramente novo. Esta
abordagem baseia-se numa rica história do pensamento produzido, com mudanças de enfo-
ques e incorporação de novos elementos, mas é pouco provável que substitua tudo o que está
para trás. O resultado é, pois, uma nova síntese, um novo paradigma que permite obter uma
melhor perspectiva sobre uma determinada realidade e, consequentemente, perceber melhor
o sentido de aspectos centrais do trabalho a realizar". (p.9)
16
I N 'l' 110 ll \JÇ
lhos), é possível identifi ca r dois grandes grupos qu e se apresentam c
s ' ·ara lerizam de seguid a•.
O primeiro grupo, é constituído por teses que adoptam uma pers-
pecliva mais próxima da "sociologia política" com recurso a aborda-
gens organi zacionais, neo-institucionalistas ou de "public action" (para
ulili zar a classificação de Pollet, 1987). De um modo geral elegem como
objecto de estudo políticas educativas concretas, em diferentes domí-
nios (administração e gestão escolar, ensino privado, avaliação de alu-
nos, ensino profissional, etc.), mas procurando articular dois níveis de
análise: o estudo das ideias e da formulação legal das políticas; o estudo
dos processos de aplicação e recontextualização das políticas através da
análise dos discursos e das práticas dos actores em situação.
Como exemplo de teses integráveis neste grupo são de referir:
- O trabalho fundador de Licínio Lima (1992) 5, onde o estudo das
políticas de gestão escolar (após 1974) é baseado num modelo de análise,
sustentado teoricamente na sociologia das organizações, que faz a ponte
entre o nível macro de defmição das políticas de gestão escolar e seus
referenciais e a sua aplicação local numa escola concreta (estudo de caso).
Propondo uma "análise multifocalizada dos modelos organizacionais de
escola pública" o autor sistematiza, num suplemento à 2• edição da sua
tese (1998) aquilo que já era central, no seu trabalho inicial, para o estudo
das políticas de gestão escolar e dos seus processos de regulação: a articu-
lação entre a análise dos "modelos organizacionais de orientação para a
acção" e dos "modelos organizacionais praticados ou em acção" (p.593).
4 Como se depreend e do que foi dito, a li stagem fe ita, quer das teses quer de outras publi-
cações, não tem qualquer pretensão de exausti vidade ou representatividade "objectiva", tipo
"estado da arte". Trata-se, unica mente, de uma selecção pessoal que tem a ver, sobretudo, com
a minha própria hi stória acadé mica, os meus referenciais teóricos e os meus percurso de inves-
tigação neste domínio e que ajudaram a construir o quadro conceptual do trabalho realizado
pela equipa portuguesa no projecto Regu leducnetwork e de muitas das reflexões pessoais a
que este projecto deu origem. Entre as omissões é de referir, por exemplo, a tese de Ana Maria
Seixas sobre as políticas educativas do en sino superior em Portugal (Seixas, 2003), que não
tive a oportunidade de consultar para o presente trabalho.
5 Cuja m atriz teórica e metodológica, em particular no que se refere à combinação de um
análise macro-política com uma análise micro-organizacional, está presente em muitas das
teses qu e orientou no Departamento de Sociologia da Educação e de Administração Edu cacio -
nal do Instituto de Educação e Psicologia da Universidade do Minho.
17
 JO () 1\ i\R it()SO
- A minha lese de doutoramento (editada cm 1995) onde , adop-
tand o um a perspec tiva só cio -histórico para o es tud o da evolu ção da
admini stração e organização dos liceus entre 1836 e 1960, é posto em
evidência o modo como se construiu, em Portugal, uma regulação
burocrática da política educativa, para este sector de ensino, e a sua
posterior evolução para uma regulação burocrático-profissional. Os
quadros teórico e metodológico utilizados baseiam-se em proces-
sos dedutivos e indutivos, abordagens macro (quadro legal) e micro
(relatórios dos reitores) que permitem analisar as interacções entre as
"racionalidades a priori" das políticas e os efeitos de retorno que resul-
tam das "racionalidades a posteriori'' dos actores em contexto local.
- A tese de doutoramento de Carlos Estêvão (editada em 1998)
sobre a "escola privada como organização" que mobiliza contributos
teóricos diversos (nomeadamente perspectivas neo-institucionalistas)
para a construção de um modelo de análise específico dos "impactos
institucionais sobre as dimensões organizacionais". É neste contexto e
tomando como referência uma consistente revisão da literatura sobre
"políticas públicas e educação privada" que a investigação realizada por
este autor permite caracterizar a evolução e os modos de "regulação
estatal" deste tipo de ensino, tomando como referência não só o qua-
dro normativo legal, mas também os dados obtidos com a pesquisa
empírica realizada numa escola privada concreta.
- A tese de doutoramento de Almerindo Janela Afonso (editada
em 1998) onde, como fundamento teórico do estudo empírico sobre as
políticas de avaliação dos alunos do ensino básico nos inícios da década
de 1990, é apresentada uma "proposta de quadro teórico-sociológico"
para a análise das relações entre Estado, mercado, comunidade e
avaliação, bem como a sua operacionalização para a compreensão
das opções de política educativa tomadas no período compreendido
entre 1985 e 1995. Trata-se de um texto fundamental, no domínio da
sociologia política em Portugal, para o estudo da "reforma educativa"
como instrumento de acção pública e para a compreensão do seu sig-
nificado no contexto dos processos de recomposição do Estado nos
finais do século XX.
18
I N T lt () D \1 Ç O
- 1\ tese de doutoramento de Maria da Co nceição de Castro
Ramos (defendida em 2001) c inlitulacla "Os processos ele autonomia
c J escentralização à luz das teorias de regulação social. O caso das
políticas públicas de educação em Portugal". A autora mobiliza o
contributo das teorias da burocracia (na perspectiva weberiana) e da
regulação social (em particular de Reynaud) para analisar, respecti-
vamente, a formação de um "modelo" dominante na administração
educativa portuguesa e a emergência, no período em estudo (1979 e
1993), de "modos" divergentes (autonomia regional e descentralização)
resultantes da estratégia de diferentes actores macropolíticos (foram
entrevistados 2 ministros ela educação, 4 secretários regionais de edu-
cação das duas regiões autónomas, 3 dirigentes da Associação Nacio-
nal de Municípios).
- A tese de doutoramento de Virgínia Sá (editada em 2004) que,
a partir de um quadro teórico-conceptual de inspiração "institucio-
nalista", analisa as políticas educativas, no período posterior a 1974,
que regulam a participação dos pais na escola pública portuguesa.
O autor combina uma "análise macropolítica" que põe em evidência
a evolução do quadro jurídico-normativo e o modo como as políticas
educativas definidas ao nível dos "países centrais" são recontextuali-
zadas pelo Estado português, com uma análise sócio-organizacional"
que permite caracterizar "acções organizacionais" concretas, os seus
actores e as suas práticas.
-A tese de doutoramento de Fátima Antunes (editada em 2004)
que analisa o subsistema de escolas profissionais em Portugal, entre
1987 e 1998 no contexto do desenvolvimento das dinâmicas da "globa-
lização", da "regulação supranacional", das transformações sofridas
pelo "Estado de Bem-estar" e dos novos "arranjos institucionais" daí
decorrentes. Das várias teses aqui referenciadas esta é uma das que
assume, de uma maneira mais central, como quadro teórico e foco de
análise, a temática da regulação, em particular a emergência de novos
modos de regulação, que combinam as formas de actuação do "Estado
de competição" e do "Estado-articulador".
19
 O IJAilllOSO
Para além destas teses defendidas em Portugal são de citar, ainda as
teses de doutoramento de: Clementina Marques Cardoso, defendida em
2001, na London School ofEconomics and Politicai Science da Universi-
dade de Londres, onde é feita uma análise comparativa das políticas de
descentralização e autonomia, no contexto da recomposição do papel do
Estado, em Inglaterra e Portugal, no período de 1986 a 1996; e de Maria
Beatriz Bettencourt, defendida em 2004, na Universidade de Montreal,
que, embora si mando o seu campo empírico no estudo da avaliação ins-
titucional em estabelecimentos do ensino superior do Canadá (Quebe-
que), mobiliza as "teorias da regulação" como quadro teórico explicativo
do sentido político dos processos de avaliação externa.
Embora não se situando no campo específico da análise das
políticas públicas, como as anteriores, é possível encontrar contribu-
tos igualmente significativos para o estudo de aspectos sectoriais do
fenómeno da regulação destas políticas, nas teses de doutoramento
de Natércia Afonso (1994) e de Manuel Sarmento (2ooo) -regulação
interna das escolas; de Fernando Ilídio Ferreira (2005) - regulação
local; de Jorge do Ó (2003)- regulação do aluno.
O segundo grupo de teses de doutoramento que foi identificado
é tributário de uma abordagem da política educativa mais dominada
por perspectivas teóricas e metodológicas de tipo funcionalista,
racionalista ou instrumental (para utilizar a classificação de Pollet,
1987). De um modo geral elegem como objecto de estudo as "ideias
políticas" vistas essencialmente através dos quadros normativos e
legislativos e das estruturas organizativas e administrativas definidas
pelo poder político. De pender menos sociológico, mas mais histórico,
filosófico, jurídico, económico (ou com várias influências disciplina-
res ao mesmo tempo), estas investigações situam-se no domínio mais
formal da análise política convencional, mesmo quando estudam
fenómenos como a "regulação transnacional", o "sistema mundo",
a participação, etc.
-A primeira referência é a tese de doutoramento de João Formosi-
nho (defendida em 1987) que analisa a política educativa do Estado Novo
20
I NT ilO il liÇ
orno cs trat gia de "inculcação da passividade c do co nformismo" na
população portu guesa. A investi gação centra-se, fundamentalmente,
na análi se da "teo ria e prática" do Estado Novo, no domínio da edu-
ação, ao longo do período em estudo (1926-1968), através dos textos
doutrinários e legislativos dos governantes. O elemento central do seu
trabalho empírico baseia-se numa exaustiva análise de conteúdo de
um conjunto de diplomas fundamentais que estruturaram a organi-
zação e administração do ensino secundário (reforma, estatutos, etc.)
e a apresentação dos resultados procura pôr em evidência a constitui-
ção na educação de um "estado administrativo" e da "centralização
co mo estratégia de desmobilização para a passividade".
- A tese de doutoramento de António Sousa Fernandes (defendida
em 1992), através do tratamento exaustivo que faz do quadro legal,
descreve e interpreta, de um ponto de vista normativo, o modo como
era exercida a coordenação estatal (controlo político e centralização
administrativa) do ensino secundário em Portugal, entre 1836 e 1926.
Também aqui predomina uma perspectiva jurídico-administrativa
da análise política, de influência weberiana, que põe em evidência o
processo de "normativização burocrática do ensino secundário" no
período liberal e no período republicano.
- A tese de doutoramento de Joaquim de Azevedo (editada em
2000) centra-se num estudo comparado de um conjunto de reformas
do ensino secundário em 9 países europeus, na década de 1990 6 • As
"reformas" são vistas como textos normativos que configuram objec-
tivos de mudança dos sistemas educativos e cuja análise permite
identificar referenciais, estruturas e modos de organização específi-
cos. O estudo comparativo realizado concluiu pela existência de uma
convergência das políticas estatais em direcção ao que o autor designa
por "neoprofissionalismo" que se desenvolve num contexto político
6 Os países seleccionados pelo autor (cujos critérios são explicados na p. 230) são os se-
guintes: Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Itália, Noruega, Suécia e Suiça.
Embora a investigação não inclua Portugal, a reforma portu guesa (em que o autor esteve en-
volvido) não deixa de estar presente "como contraponto". Daqui decorre a sua inclusão neste
inventário, até porqu e ilustra, com bastante rigor um modo específico de análise da política
educativa.
21
 O li A lt lt LI S 0
c económico mais vasto, marcado pela globali zação c pela emergên -
cia de um "sistema educativo mundial ". Este sistema é responsável
pela "construção e acção de modelos educacionais transnacionais"
e, consequentemente, pela "convergência" nos princípios, discursos
e formas que definem e regulam as diferentes políticas educativas
nacionais neste domínio. O material empírico compulsado é consti-
tuído essencialmente pelos próprios textos legislativos, dados estatís-
ticos e questionários a "actores sociais" directamente envolvidos.
- A tese de doutoramento de António Teodoro (editada em 2001)
sobre a "construção política da educação", onde é posta em destaque
a influência estruturante da situação semiperiférica de Portugal no
"sistema mundial", no que se refere à definição e execução das políticas
educativas, em particular na segunda metade do século XX, no qua-
dro do que o autor caracteriza como "crise e reconstituição do Estado".
O material empírico trabalhado é constituído sobretudo pelos textos
e discursos de protagonistas políticos "centrais" (no governo e na alta
administração), com recurso a fontes documentais diversas, bem
como entrevistas expressamente recolhidas no quadro da investiga-
ção realizada.
- A tese de doutoramento de Henrique da Costa Ferreira (defen-
dida em 2005) onde apresenta, numa perspectiva marcada pela
História e Filosofia Política, o contributo da "teoria dos sistemas
políticos" e da "teoria organizacional" para a "análise das formas
do Estado e da Administração Educacional Primária", entre 1926 e
1995, em particular no que se refere à "participação dos professores
na organização da escola e do processo educativo". Os contributos
desta investigação, para a compreensão do fenómeno da regulação
(numa perspectiva predominantemente funcionalista), resultam
de uma detalhada descrição da evolução político-administrativa e
político-educacional do Estado português no período em estudo
e da tentativa de construção de um modelo de análise baseado na
distinção entre "participação decretada", "participação praticada" e
"participação auto-instituída".
22
I N Tit \l lltJ Ç n
OuTRAS PUIJLt CAÇÕ ES
Além destas teses, muitas outras publicações contendo ensaios, sín-
teses, revisões de literatura, relatos de investigação sobre a política e a
ad ministração da educação em Portugal poderiam ser referenciadas para
um levantamento de um corpo de conhecimentos enquadrador de uma
reflexão sobre a "regulação das políticas educativas" no nosso país7•
Não sendo esse o objectivo do presente texto, não quero no
entanto deixar de referir algumas publicações que têm permitido dis-
por de sínteses importantes sobre a evolução da política e da adminis-
tração da educação em Portugal, em particular no período posterior
ao "25 de Abril de 1974" e que ajudam a perceber, se lidas a partir do
referencial da "regulação", muitas das transformações que ocorrem,
neste domínio, em Portugal.
Entre as várias referências possíveis são de citar:
-Os trabalhos precursores de Stephen Stoer, e especialmente Stoer
(1986), onde, pela primeira vez, é ensaiada uma análise crítica e siste-
mática da evolução da política educativa em Portugal na transição do
pós-25 de Abril (1970-1980), bem como a obra organizada por este autor,
Luísa Cortesão e José Alberto Correia (2001) intitulada "Transnaciona-
lização da educação. Da crise da educação à "educação" da crise".
- Os inúmeros trabalhos de Licínio Lima, em particular durante
a década de 1990, que acompanharam com olhar crítico, e numa pers-
pectiva assumidamente sacio-política, a evolução da administração
da educação em Portugal e de que é possível obter uma síntese, em
7 Como já foi referido, es ta reflexão tem como principal objec tivo ca racteri zar a inves ti -
gação produzida no domínio da "análi se política da ed ucação" em Portuga l. Ela não tem em
conta, por isso, as publicações d e muitos autores portugueses (oriundos des te ou de outros
campos disciplinares). constituídas por textos d e reflexão, en sa io, análise crítica, revisão da
literatura, etc. sobre temas re lacionados com problemas e tend ências das políticas educat iva s
em geral , que afecta m Por tuga l e os outros países, como por exemplo: os trabalhos de Antó-
nio Nóvoa sobre a política educativa europeia (ver entre outros, Nóvoa 2001, 2002 e 2005); a
obra organizada por José Augusto Pacheco (2000) sobre a in tluência do "neo-liberalismo" na
educação; as retlexões de Carlos Estêvão (2002) sobre a "globa li zação e mudança educacio-
nal ", o u de Natércia Afonso (2004) sobre "a globalização, o estado e a escola pública", ou de
Neto-Mendes (2004) sobre a "reg ulação da profissão docente", ou de Antun es (2005) sobre "a
regulação supranacional na governação da ed ucação"; e muita s outras.
23
 IJAitlt OS
contraponto co m os traba lhos que Almerind o Afonso produ ziu sobre
o mesmo tema, na obra organizada por estes dois autores "Reforma da
Edu cação Pública. Democratização, Modernização, Neoliberalismo"
(Lima e Afonso, 2002).
- Os textos de intervenção e de reflexão crítica de João Formosi-
nho sobre a administração da educação, muitos deles em colabora-
ção com Joaquim Machado, e de que se pode encontrar uma síntese,
juntamente com textos de outros investigadores do Instituto de Estu-
dos da Criança da Universidade do Minho, numa obra que visa pôr
em evidência as continuidades e descontinuidades "da mudança de
paradigma da acção pública em educação" (Formosinho, Fernandes,
Machado, Ferreira, 2005).
- Os meus textos sobre a análise das políticas de reforço da auto-
nomia da escola, onde a problemática da regulação estava presente
desde o início, nomeadamente no texto publicado em 1998 pela
revista Colóquio/Educação e Sociedade da Fundação Calouste Gul-
benkian (Barroso, 1998) e no texto publicado no número temático da
revista Inovação, organizado por Berta Macedo (Barroso, 1999). Uma
síntese das principais ideias por mim desenvolvidas neste domínio
está disponível na obra "Políticas Educativas e Organização Escolar",
em especial os capítulos ''A regulação da educação" e ''A nova gestão
pública e a autonomia das escolas" (Barroso, 2005), bem como na obra
"Escola pública. Regulação, desregulação e privatização" (Barroso,
org. 2003) que reúne já alguns textos meus e de Natércio Afonso da
fase inicial do projecto Reguleducnetwork (Barroso, 2003a e 2003b;
Afonso, 2003), bem como textos de Clementina Marques Cardoso
(2003) e Henri Levin (2003), sobre o mesmo tema.
- De citar ainda, alguns artigos de síntese e interpretação crítica
sobre a evolução da politica educativa portuguesa, que assinalam
perspectivas diversas a propósito dos "25 anos" que se seguiram à
revolução de 1974, como por exemplo o artigo de José Alberto Correia
(1999) sobre "as ideologias educativas" e o de Rui Gomes (1999) sobre
"a expansão e crise de escolas de massas".
24
I N'l"ll OIJ ÇÃ
Para term inar, uma breve re ferência a outros trabalhos de
investigação que, não tendo sido produ zidos no contexto de provas
de doutoramento (como o corpu s anteriormente analisado), nem se
enquad rem , por vezes, expressamente no domínio da análise política,
apresentam contributos importantes para o seu estudo, a nível global,
nacional ou local":
- Os trabalhos produzidos pela equipa portuguesa (constituída
por António Nóvoa, Rui Canário e Natália Alves) que participou no
projecto EGSIE (Education, Governance and Social Integration and
Exclusion), publicados nos Uppsala Reports on Education (Lindblad e
Popkewitz, eds. 1999, 2000, 2001a, 2001b, 2001c);
-A investigação de Natália Alves, Belmiro Cabrito, Rui Canário e Rui
Gomes (1996) sobre a "territorialização das políticas educativas", tomando
como objecto de análise a "escola como espaço local" de ensino;
- O projecto de investigação promovido pelo Departamento de
Avaliação e Prospectiva do Ministério da Educação sobre "A evolução
do sistema educativo e o PRODEP" (entre 1986 e 1996). Este projecto
deu lugar à realização de 16 estudos de caso efectuados por diversas
equipas de investigadores em diferentes escolas, bem como à publi-
cação de 10 sínteses temáticas coordenadas por reputados especialis-
tas universitários: administração do sistema educativo e das escolas;
desenvolvimento das infra-estruturas; financiamento da educação;
educação pré-escolar; ensino básico; ensino secundário; educação de
adultos; formação de professores; processos e estratégias de inovação
(AA.VV. 1998). Para uma visão de conjunto do projecto consultar Fon-
seca, Freitas, Barroso e Sequeira (1998);
- Os trabalhos de João Pinhal e Sofia Viseu (2001), João Pinhal (2004)
e Graça Guedes (2002) sobre políticas educativas municipais, bem como,
para uma análise recente da intervenção autárquica na definição e provisão
8 Deste levantamento não constam igualmente as dissertações de mestrado que se enqua-
dram no estudo das políticas públicas em educação que, embora seja um campo de investiga-
ção ainda pouco visível, no contexto destes cursos, se tem vindo a afirmar, particularmente,
no domínio da formação pós-graduada em Administração Educacional (ver por exemplo,
e para o caso da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Lisboa,
Almeida, 2005 e Bem, 2005) .
25
 IJ i\ lt lt o s()
das polflicas cducalivas, o cxcelenle esludo empírico realizado na Região
Norle por Jorge Martins, Gracinda Nave e Fernando Leite (2006).
- O relatório da autoria de Rui Santiago, António Magalhães
e Teresa Carvalho (2005) relativo ao projecto "O surgimento do
managerialismo no Sistema de Ensino Superior Português" onde a
emergência da "nova gestão pública" neste subsistema de ensino que
ressalta da análise dos discursos dos entrevistados é no quadro da
alteração da "reforma" do Estado Providência e das suas modalida-
des de controlo.
O Projecto Reguleducnetwork
O Projecto "Reguleducnetwork" (em que se baseia a presente obra)
constitui, por referência ao levantamento dos sobre políticas educati-
vas, anteriormente efectuado, um caso particular, na medida em que,
pelo referencial teórico, pela sua problemática e pela metodologia
utilizada, se situa, claramente, no domínio da "análise das políticas
públicas" nos termos referidos no início desta Introdução.
Esse projecto, intitulado Changes in regulation modes and social
production of inequalities in educational systems: a European compa-
rison, e designado pelo acrónimo Reguleducnetwork, decorreu entre
Outubro de 2001 e Outubro de 2004 tendo abrangido cinco países
europeus: Bélgica (só a Comunidade francesa) , França, Hungria, Por-
tugal e Reino Unido (só a Inglaterra e País de Gales).9
9 O projecto Reguleducne twork foi subsidiado pela Comissão Europeia, no âmbito do pro-
grama "Improving lhe socio-economic knowledge Base" (Contrato no HPSE-CT-2oot-ooo86) .
A investi gação foi realizada por sete equipas pertencentes às seguintes instituições: EPRU,
Institute of Ed ucation , University of London, coordenada por Stephen Ball; CPPR, King's
College London, coordenada por Ma rtin Thrupp; GIRSEF, Université Catholique de Louvain,
coordenada por Christian Maroy - coordenador geral do projecto; CERISIS, Université Ca-
tholique de Louvain, coordenada por Bernard Delvaux; OSC, Centre National de la Recherche
Scientifique, Paris, coordenada por Agnes van Zanten; IFRESI e Université des Sciences et
Techniques de Lille, coordenada por Lise Démailly; ELTE, Faculdade de Letras de Lorand
Eotvos da Un iversid ade de Budapeste, coordenada por Ivan Bajomi; e Faculdade de Psicologia
e de Ciências da Educação, coorden ada por João Barroso.
26
I N Til C I) III( 0
Embo ra a refl exão prod uzida se siLue na co nlinuid adc de muilos
dos esludos de polílica edu caliva realizados em Portugal (referencia-
dos na secção anlerior), este projecto de investigação, ao centrar-se
sim ultanea mente nos processos de regulação (transnacional, nacional,
i nler média, local), no quadro de uma análise comparada de diferentes
países, e ao adoptar uma perspectiva construtivista para o seu estudo,
permitiu elucidar aspectos importantes de uma temática pouco desen-
volvida em Portugal.
Para uma melhor compreensão do contexto em que se realizou a
investigação sobre a regulação da educação em Portugal, bem como
das suas características, apresenta-se de seguida, de maneira sumária,
a problemática, os objectivos e o dispositivo metodológico do projecto
Reguleducnetwork que influenciaram, naturalmente, o trabalho das
diferentes equipas e o modo como se desenvolveu a investigação nos
diferentes paíseS 10
•
PROBLEMÁTICA E OBJECTIVOS
Nas últimas duas décadas do século vinte, vários países europeus, do
continente australiano e da América do Norte (e, progressivamente, de
outros continentes) conheceram reformas importantes nos modos como
é exercida a orientação, a coordenação e o controlo das acções das esco-
las, dos profissionais ou das famílias no interior dos sistemas educativos."
O número e variedade de países abrangidos sugerem que estas mudanças
não são meramente circunstanciais, mas traduzem tendências consisten-
tes (e relativamente convergentes) na transformação do regime de regula-
ção institucional, tal como foi definida no início desta Introdução.
A fase de expansão dos sistemas educativos, após a segunda guerra
mundial (décadas de 1950 a 1970), com o desenvolvimento da "escola
10 Como é evidente, no contexto da presente introdução não faz sentido apresentar uma
síntese, mesmo que sumária, dos re sultados alcançados pelo proj ecto Reguled ucnetwork. Esse
é o objectivo do texto escrito pelo coordenador do projecto, Christian Maroy, que constitui o
capítulo 7 da presente publicação. Uma apresentação detalhada dos resultados encontra-se no
Relatório final do proj ec to (Maroy, 2004).
11 A apresentação do projecto (problemática, objectivos e di spositivos metodológicos) é
baseada em Bajomi e Barroso, 2002 e Maroy, 2004.
27
 O 11 1\ R R OSO
I N'J' J\ OU Ã
ele massas", foi dominada por um modelo de regulação "burocrático-
omo, a variedade e a complexidade dos processos através dos quais
-profissional", cuja origem remonta à criação dos sistemas educativos
as autorid ades públicas orientam e coordenam as políticas e as acti-
nacionais (século XIX). Este modelo, apesar de importantes variantes
vidades em função da regulação estatal, das forças de mercado e da
nacionais, caracterizava-se por uma combinação entre uma "regulação
procura social; o modo como a regulação pública ao nível central,
de controlo, estatal de tipo burocrático e administrativo" e uma "regu-
intermédio e local interage com outras modalidades de regulação de
lação autónoma, corporativa de tipo profissional e pedagógico" que
"quasi -mercado" presentes, nomeadamente, na regulação externa e
se traduziu numa "regulação conjunta" baseada na concertação (e por
interna das escolas.
vezes, aliança, compromisso e partilha) entre o "Estado educador" e os
professores, individualmente considerados ou representados pelas suas
D ISPOSITIVO M E TODOLÓGICO
associações pedagógicas ou profissionais (Barroso, 1999 e 2005, p.75).
A descrição, análise e comparação dos diferentes modos de regu-
O que está em causa na transformação actual dos modos de regula-
lação foi feita em três níveis (nacional, mesa e micro), com recurso
ção é a perda da legitimidade e da coerência estrutural deste modelo, por
a metodologias quantitativas e qualitativas, tendo sido seleccionados
força de um conjunto de alterações aparentemente avulsas e aparente-
co mo espaços locais pertinentes de estudo seis "territórios" situados
mente contraditórias, mas cuja articulação constitui o cerne do próprio
nas aglomerações urbanas de Budapeste, Charleroi, Lille, Lisboa,
dispositivo de regulação: o reforço da autonomia dos actores e entidades
Londres e Paris.
locais na gestão, coordenação e pilotagem de certas responsabilidades
De acordo com o programa aprovado (ver Maroy, 2004), o pro-
educativas e gestionárias (o que põe em causa os princípios da buroCI·a-
jecto desenvolveu-se em três grandes etapas com a estrutura e compo-
cia estatal); o controlo da autonomia desses actores e dessas entidades
nentes que se apresentam de seguida".
locais através da introdução de novos métodos e instrumentos, como
- Nível macro: análise das tendências globais dos sistemas educa-
por exemplo: reforço dos dispositivos de avaliação, em particular pela
tivos dos diferentes países e dos seus modos de regulação. O objectivo
"obrigação de resultados"; mecanismos de escolha e concorrência das
consistiu em comparar os arranjos institucionais que contribuem para
escolas; controlo das escolas pelos utilizadores através de mecanismos
orientar, coordenar e controlar a acção no interior de cada sistema edu-
de participação e prestação de contas; etc.
cativo, com o fim de pôr em evidência as especificidades nacionais e as
É no contexto desta problemática (aqui brevemente resumida)
tendências convergentes. No plano metodológico, cada equipa nacional
que se definiram como objectivos gerais do projecto de investigação:
elaborou, numa primeira fase, uma revisão da litératura nacional e
comparar o desenvolvimento da regulação das políticas públicas na
internacional sobre a evolução dos modos de regulação institucional,
educação secundária dos países em estudo, e analisar de que modo as
seguindo-se, numa segunda fase , uma comparação dos diferentes rela-
transformações em curso afectam a organização local da escolariza-
tórios nacionais para identificar e interpretar tendências transversais.
ção, incluindo o modo como os actores locais intervêm no processo
Paralelamente foi efectuada, uma análise comparativa, no plano estatís-
de reprodução e produção das desigualdades e da segregação esco-
tico, das desigualdades e hierarquias escolares entre os diferentes países
lares. De acordo com estes objectivos e tendo em conta o referencial
ou regiões estudadas, a partir do inquérito internacional PISA.
teórico de "análise das políticas públicas" definiram-se dois grandes
eixos de análise: o efeito combinatório que resulta da coexistência de 12 Estas diferentes etapas deram origem a 20 relatórios nacionai s, 4 relatórios transversais,
várias instâncias e modos de regulação num mesmo território, bem um relatório com a análise estatística de dados do Pisa e um relatório fin al que podem ser con-
sultados em www.fpce.ul.pt\centros\ceescola ou em www.girsef.ucl.ac.be/europeanproject.htm.

28
29
 JO Ã O IJ AR H OSO
- Nlvel mesa: análise da concretização efectiva dos novos modos
de regulação nos "lerritórios" seleccionados. O trabalho consistiu em
analisar, numa perspectiva comparada, a execução e os efeitos opera-
tivos destes modos de regulação ao nível de cada um dos territórios,
nos diferentes países. O estudo incidiu, numa primeira fase, nos espa-
ços locais definidos pelas relações de interacção e interdependência
entre as escolas. Numa segunda fase, procedeu-se ao estudo das ins-
tâncias de regulação situadas ao nível intermédio (como por exemplo,
organismos descentralizados ou desconcentrados da administração,
autoridades públicas territoriais ou órgãos de concertação situados
entre o Estado central e as escolas).
No primeiro caso, procedeu-se a uma análise estatística e qua-
litativa, em cada um dos países, para caracterização de um espaço
de concorrência e interacção entre escolas próximas: análise da sua
estrutura e do posicionamento das escolas nesse espaço; incidências
nas lógicas de acção dos dirigentes das escolas e efeitos na diferencia-
ção, hierarquização e segregação entre as diversas escolas estudadas.
No segundo caso, procedeu-se a uma análise qualitativa de ins-
tâncias e iniciativas de regulação intermédia que visam, explicita-
mente, a regular as escolas e os seus actores, em diferentes domínios
(oferta escolar, afectação de alunos, funcionamento interno, trabalho
pedagógico dos professores, etc.). Esta análise incidiu não só na com-
paração das diversas instâncias (do ponto de vista jurídico, compe-
tências, estruturas e meios de acção), mas também dos seus agentes
(composição profissional, estatuto, lógicas de acção).
- Nível micro: estudos de caso em escolas dos territórios selec-
cionados. Nestes estudos procedeu-se à análise das lógicas internas
de dois tipos de escolas igualmente "atractivas" (e bem posicionadas
na hierarquia local) mas com estratégias distintas de integração
de públicos escolares (mais ou menos concorrenciais e selectivas).
A análise incidiu sobre os novos modos de regulação e o seu efeito
sobre as dinâmicas internas das escolas, nomeadamente, as práticas
e o ethos dos professores, as lógicas dos dirigentes e os modos de
30
I NT H O DU Ç O
·tgir co lec livos relalivamente às queslões de equidad e e ig ualdad e de
sucesso dos alun os.
Apresentação da obra
Como foi referido, em cada uma das fases do projecto foram realizados
relatórios nacionais com a descrição e resultados da investigação pro-
duzida pelas equipas de cada país. Posteriormente, procedeu-se a uma
análise comparativa dos resultados obtidos bem como a uma síntese
descritiva e interpretativa das principais convergências e divergências.
A presente publicação tem como principal objectivo apresentar
os resultados da investigação realizada pela equipa portuguesa do
Projecto Reguleducnetwork sobre a situação existente em Portugal,
de acordo com o quadro teórico, os objectivos e os dispositivos meto-
dológicos comuns às diferentes ~quipas e a que se fizeram referência
na secção anterior.
A equipa portuguesa foi coordenada por João Barroso e integrou
os seguintes investigadores: Natércio Afonso, João Pinhal, Sofia Viseu,
Luís Leandro Dinis, Berta Macedo. De sublinhar, o relevante contri-
buto de Sofia Viseu que participou nos três anos que durou o projecto
como "bolseira de investigação", sendo co-autora de muitos dos rela-
tórios, tendo desempenhado um papel importante na organização da
presente obra, quer na fixação dos textos que compõem os diferentes
capítulos quer na tradução dos textos de Christian Maroy e Agnes
van Zanten. De registar ainda, a colaboração pontual em diferentes
momentos da investigação de Rui Canário, Graça Guedes, Ana Pina e
Ana Nascimento.
A organização dos diferentes capítulos segue de perto a estrutura
do projecto a que se fez referência anteriormente. Assim:
- No capítulo 1, da autoria de João Barroso e intitulado "O Estado
e a educação; regulação transnacional, regulação nacional e microrre-
gulação local", é apresentado um quadro teórico para o estudo e inter-
pretação da regulação das políticas educativas que tenha em conta o
31

J Ã O IJAil ll OSO
efeito da multiplicidade de espaços, dinâmicas e actores que interferem
nestes processos. Es te quadro teórico foi construído a partir da revisão
de literatura efectuada sobre um conjunto diversificado de estudos, em
vários países, e pretende clarificar do ponto de vista conceptual os prin-
cipais níveis e modalidades dos processos de regulação, na educação,
bem como as suas principais tendências de evolução.
- No capítulo 2, da autoria de Natércia Afonso e intitulado '~Di­
recção Regional de Educação - um espaço de regulação intermédia",
é analisada a organização e funcionamento de uma direcção regional
de educação enquanto órgão da administração que intervém num
espaço intermédio de regulação. O texto apresenta as principais con-
clusões de um estudo empírico realizado na Direcção Regional de
Educação de Lisboa e põe em evidência dois aspectos fundamentais:
a representação que os responsáveis têm das suas funções e as lógicas
que presidem à sua intervenção junto das escolas; o mo,do como a
direcção regional intervém em domínios específicos da regulação do
sistema educativo, nomeadamente, a avaliação das escolas, a constru-
ção da oferta educativa e o controlo das escolas.
- No capítulo 3, da autoria de João Pinhal e intitulado'~ interven-
ção do município na regulação local da educação" são apresentados os
principais resultados de uma investigação efectuada no município em
que se integrava o "território" escolar que foi objecto de estudo. Esta
investigação teve por principal objectivo descrever o modo como a
câmara municipal se organiza para exercer as suas funções no domínio
educativo e quais as práticas desenvolvidas, segundo o discurso dos
principais actores envolvidos, na definição, coordenação e execução das
políticas educativas a nível local. As áreas em análise dizem respeito
quer ao exercício de competências formalmente atribuídas (nos domí-
nios da concepção, planeamento, gestão de recursos e apoio a alunos,
a nível local) quer as que decorrem da própria iniciava dos municípios.
-No capítulo 4, da autoria de João Barroso e Sofia Viseu e intitulado
'~interdependência entre as escolas: um espaço de regulação", é descrita
a maneira como o aumento da interdependência ente as escolas de um
mesmo território gera um espaço emergente de regulação local. O es-
32
I N 'l' llOD lJ
LUdo cen lrou-se na aná lise dos flu xos escolares entre o 9° e o 10° ano e
nos efeilos de hierarq ui zação entre as escolas determinado pelo "jogo"
nlre a oferta e procura. A compreensão deste fenómeno teve por base
o estudo das relações de "cooperação" e/ou de "concorrência" que se
es tabelecem entre as escolas para gerirem em seu proveito esses mes-
mos fluxos, bem como, na identificação e caracterização das lógicas de
acção, externas e internas, destinadas a melhorar a posição relativa de
cada escola num mesmo espaço de interdependência.
- No capítulo s. da autoria de João Barroso, Luís Leandro Dinis,
Berta Macedo e Sofia Viseu e intitulado '~ regulação interna das esco-
las: lógicas e actores", é apresentado o resultado de dois estudos de
caso realizados em escolas igualmente atractivas, mas com população
escolar diferenciada (do ponto de vista sociocultural) e que adoptam
estratégias distintas no modo como gerem a sua posição no espaço
local de interdependência. Neste estudo foi dado particular destaque à
descrição e caracterização dos processos de liderança e gestão escolar,
bem como à identificação das lógicas de acção dominantes em cada
uma das escolas, para aumentarem a sua "atractividade".
- No capítulo 6, da autoria de Agnes van Zanten (coordenadora
de uma das equipas franceses que participou no projecto) e intitu-
lado "Interdependências competitivas e lógicas de acção nas escolas:
uma comparação europeia", é apresentado uma análise interpretativa
e comparativa do fenómeno descrito no capítulo 4 (interdependência
entre as escolas como espaço de regulação local), tendo em conta a rea-
lidade descrita nos relatórios dos diferentes países que participaram
no projecto. Para além da comparação propriamente dita, a autora
apresenta um modelo interpretativo das semelhanças e diferenças
detectadas. Este modelo baseia-se numa tipologia que prevê a existên-
cia de quatro "ideais tipo" de escolas quanto ao grau de "coerência" e
de "consenso" das suas lógicas de acção: "integradas", "polarizadas",
"anómicas" e "conflituais".
-No capítulo 7, da autoria de Christian Maroy, coordenador geral
do projecto e intitulado "Convergências e divergências dos modos
de regulação numa perspectiva europeia", é apresentada uma breve
33
 I Ã B A R R OS
sínlese das principai s conclusões e recomendações resultantes da
investigação efectuada no conjunto dos países integrantes do projecto
Reguleducnetwork. As conclusões abrangem os diferentes níveis de
regulação estudados (macro, meso e micro) e põem em evidência
os principais factores que explicam as convergências e divergências
detectadas.
LISBOA, SETEMBRO DE 2006
Referências bibliográficas
AA.VV. (1997-1998). A Evolução do Sistema Educativo e o PRODEP. Estudos Temáti-
cos. Lisboa: Departamento de Avaliação e Prospectiva do Ministério da Edu-
cação, vols. I, II e III.
AFONSO, A. J. (1998). Políticas Educativas e avaliação educacional. Braga: Univer-
sidade do Minho.
AFONSO, N. (1994). A Reforma da Administração Escolar. A Abordagem Política em
Análise Organizacional. Lisboa: IIE.
AFONSO, N. (2003). A regulação da educação na Europa: do Estado Educador ao
controlo social da escola pública. ln Barroso, João, (org.). A escola pública:
regulação, desregulação, privatização. Porto: Edições ASA, pp. 49-78.
AFONSO, N. (2004). A Globalização, o Estado e a Escola Pública. A Administração
Educacional. Revista do Fórum Português de Administração Educacional, no. 4,
PP· 32-41.
ALMEIDA, A. (2005). Os fluxos escolares dos alunos como analisador dos modos de
regulação local do sistema educativo: um estudo de caso. Lisboa: Faculdade de
Psicologia e de Ciências da Educação, Universidade de Lisboa (Dissertação de
Mestrado policopiada).
ALVES, N., CABRITO, B.; CANÁRIO, R. e GOMES, R. (1996). A escola e o espaço
local. Lisboa: Instituto de Inovação Educacional.
ANTUNES, F. (2004). Políticas Educativas Nacionais e Globalização: Novas Institui-
ções e Processo Educativos. O Subsistema de Escolas Profissionais em Portugal
(1987-1998). Braga: Universidade do Minho.
ANTUNES, F. (2005). Regulação Supranacional e Governação da Educação: Dimen-
sões Europeias. A Administração Educacional. Revista do Fórum Português de
Administração Educacional, no. 5, pp. 6-19.
AZEVEDO, J. (2ooo). O ensino secundário na Europa. Porto: Edições ASA.
34
liA RR , ). (1995). Os Liceus. Orga nização pedagógica e administra ção (1836 -1960).
Li sboa : Fund ação Ca louste Gulbenkian e Junta Nacional de Investigação
ientffica.
IIARROSO, ). (1998). Descentralização e autonomia: devolver o sentido cívico e
co munitário à escola pública. ln Colóquio/Educação e Sociedade (Fundação
Calouste Gulbenkian), no 4 - Nova Série, Outubro de 1998, pp. 32-58.
BARROSO, J. (1999). Regulação e Autonomia da Escola Pública: O Papel do Estado,
dos Professores e dos Pais. Inovação. Vol. 12, no. 3, pp. 9-33.
13A RROSO, J. (org.) (2003). A escola pública: regulação, desregulação, privatização.
Porto: Edições ASA.
13/\RROSO, J. (2003a). Regulação e desregulação das políticas educativas: tendências
emergentes em estudos de educação comparada. ln Barroso, João, (org.). A escola
pública: regulação, desregulação, privatização. Porto: Edições ASA, pp. 19-48.
13ARROSO, J. (2003b). A "escolha da escola" como processo de regulação: integração
ou selecção social. ln Barroso, João (org.). A escola pública: regulação, desregu-
lação, privatização. Porto: Edições ASA, pp. 79-109.
13/\ RROSO, J. (2005a). Les nouveaux modes de régulation des politiques éducatives
en Europe: de la régulation du systeme à un systeme de régulations. ln Dutercq,
Yves (dir.) Les régulations des politiques d'éducation. Rennes: Presses Universi-
taires de Rennes, pp. 151-171.
BARROSO, J. (2oosb). Políticas Educativas e Organiz ação Escolar. Lisboa: Univer-
sidade Aberta.
BARROSO, J. (2005c). O Estado, a educação e a regulação das políticas públicas.
Educação & Sociedade. Revista de Ciências da Educação. Campinas (Brasil):
Centro de Estudos Educação e Sociedade (CEDES), vol. 26, no. 92, pp. 725-751.
BARROSO, J. e BAJOMI, I. (org.) (2002). Systemes éducatifs, modes de régulation et
d'évaluation scolaires et politiques de lutte contre les inégalités en Angleterre,
Belgique, France, Hongrie et au Portugal - Synthese des études de cas nationa-
les. Disponível em: http://www.fpce.ul.pt/centros/ceescola (02-04-03).
BEM, R. (2005). A regulação local da educação, os fluxos escolares e as lógicas de
acção que os determinam . Lisboa: Faculdade de Psicologia e de Ciências da
Educação, Universidade de Lisboa (Dissertação de Mestrado policopiada).
BETTENCOURT, B. (2004). L'évaluation des établissements d 'enseignement en tant
que mode de régulation . Une étude de cas en enseignement collégial. Montréal:
Université de Montréal. Faculté des Études Supérieurs (Tbese de doctorat).
CORREIA, J. (1999). As ideologias educativas nos últimos 25 anos. Revista Portu-
guesa de Educação, no. 12, pp. 81-110.
DURAN, P. (1996). L'analyse des politiques publiques en perspective, de la crise du
politique à sa recosntruction. Revue Française de Science Politique, Forum, vol.
46, no. 1, pp. 108-118.
35
 IJAilll S I NTil
DUTERCQ, Y. (dir.) (2005) . Les régulations eles politiques c/'éc/ucntion. Renn es: Pres-
ses Universil.aires de Rennes .
. DUTERCQ, Y. e van ZANTEN, A. (2001). Présentation du dossier L'évolution des
modes de régulation de l'action publique en éducation. Éducation et Sociétés.
Revue International ele Sociologie de l 'Éd~cation, no 8, pp. 5-10.
ESTÊVÃO, C. (1998) . Redescobrir a escola privada portuguesa como organização.
Braga: Universidade do Minho.
ESTÊVÃO, C. (2002) . Globalização, metáforas organizacionais e mudança educacio-
nal. Dilemas e desafios. Porto: Edições ASA.
FERNANDES, A. (1992). A Centralização Burocrática do Ensino Secundário - Evo-
lução do Sistema Educativo Português durante os Períodos Liberal e Repu-
blicar/O (1836 -1926). Braga. Universidade do Minho (Tese de doutoramento
policopiada).
FERREIRA, F. (2005). O local em educação. Animação, gestão e parceria. Lisboa:
Fundação Calouste Gulbenkian.
FERREIRA, H. (2005). A administração da educação primária, entre 1926 e 1995: que
participação dos professores na organização da escola e do processo educativo.
Braga. Universidade do Minho (Tese de doutoramento policopiada).
FONSECA, J. P.; FREITAS, C.; BARROSO, J. e SEQUEIRA, F. (1998). A Evolução do
Sistema Educativo e o PRODEP. Reflexões sobre democratização, qualidade e
modernização. Lisboa: Departamento de Avaliação e Prospectiva do Ministé-
rio da Educação.
FORMOSINHO, J. (1987). Educating for passivity: a study of portuguese education
(1926-1928). London: lnstitute of Education of the University of London (tese
de doutoramento policopiada).
FORMOSINHO, J., FERNANDES, A. S., MACHADO, J. e FERREIRA, F. (2005).
Administração da Educação. Lógicas burocráticas e lógicas de mediação. Porto:
Edições ASA, pp. 307-319.
GOMES, R. (1999). 25 anos depois: expansão e crise da escola de massas. Educação,
Sociedade & Culturas, no. 11, pp. 133-164.
GUEDES, G. (2002). As políticas educativas municipais da Area Metropolitana de
Lisboa: o caso dos projectos sócio educativos. Lisboa: Faculdade de Psicologia
e de Ciências da Educação, Universidade de Lisboa (Dissertação de Mestrado
policopiada) .
KRAWCZYK, N. (2005). Políticas de regulação e emrcantilização da educação:
socializaçãopara uma nova cidadania? Educação & Sociedade. Revista de Ciên-
cias da Educação. Campinas (Brasil): Centro de Estudos Educação e Sociedade
(CEDES), vol. 26, no 92, pp. 799-819.
LASCOUMES, P. eLE GALES, P. (dir.) (2004). Gouverner parles instruments. Paris:
Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques.
DU Ç
I.II.S ;\ RD (2ooo). Préscntation du dossier Nouvelles régulalions et professions
de J'éducati on. 8ducation et Sociétés. Revue Jnterrwtional ele Sociologie de
l'l1ducation, n•. 6, pp. 5-19.
J.I(V IN , H. (2003). Os cheques-ensin o: um quadro global de referência para a sua
avaliação. ln Barroso, João (org.). A escola pública: regulação, desregulação,
privatização. Porto: Edições ASA, pp. 111-148.
LI MA, L. (1992). A Escola como organização e a participação na organização escolar.
Braga: Universidade do Minho/Instituto de Educação.
1.1 MA , L. e AFONSO, A. (2002). Reformas ela Educação Pública. Democratização,
Modernização, Neoliberalismo. Porto: Edições Afrontamento.
I.INDBLAD, S. e POPKEWITZ, T. (eds.) (1999). Education governance and social
integration and exclusion: National cases of educational systems and recent
reforms. Uppsala Reports on Education, no 34· Uppsala, Sweden: Department
of Education, Uppsala University.
1,1 N DBLAD, S. e POPKEWITZ, T. (eds.) (2000). Public discourses on education
governance and social integration and exclusion: Analyses of policy texts in
European contexts. Uppsala Reports on Education, no 36. Uppsala, Sweden:
Department of Education, Uppsala University.
LI NDBLAD, S. e POPKEWITZ, T. (eds.) (2oo1a) . Listening to education actors on
governance and social integration and exclusion. A report from the EGSIE pro-
ject. Uppsala Reports on Education, no 37· Uppsala, Sweden: Department of
Education, Uppsala University.
I.!NDBLAD, S. e POPKEWITZ, T. (eds.) (2o01b). Stastical information and sys-
tems of reason on education and social inclusion and exclusion in internatio-
nal and national contexts. A report from the EGSIE project. Uppsala Reports
on Eclucation, no 38. Uppsala, Sweden : Department of Education, Uppsala
University.
LJNDBLAD, S. e POPKEWITZ, T. (eds.) (2001c). Education governance and social
integration and exclusion: Studies in the powers of reason and the reasons of p ower.
A report from the EGSIE project. Uppsala Reports on Education, no. 39· Uppsala,
Sweden: Department of Education, Uppsala University.
MAROY, C. e DUPRIEZ, V. (2ooo). La régulation dans les systemes scolaires. Pro-
position théorique et analyse du cadre structurel en Belgique francophone.
Revue Française de Pédagogie, no. 130, PP· 73-87.
MARQUES CARDOSO, C. (2001). Decentralization, school autonomy anel the state
in England and Portugal: 1986-1996. (PhD Thesis). London : University of Lon-
don . London School of Economics and Politicai Science (Policopiado).
MARQUES CARDOSO, C. (2003). Do público ao privado: gestão racional e critérios
de mercado, em Portugal e Inglaterra. In Barroso, João (org.). A escola pública:
regulação, desregulação, privatização. Porto: Edições ASA .
37
 J ÃO UA Rll OSO
MARTINS, J.; NAVE, G. e LEITE, F. (2006). As Autarquias e a Educação. Porto:
Associação Nacional de Professores.
MULLER, P. (zooo) . L'analyse cognitive des politiques publiques: vers une sociolo-
gie politique de l'action publique. Reuvue França is e de Science Politique, vol. 50,
noz, pp. 189-Z07. Disponível em: http://séminaire.mespi.online.fr (oz-04-03).
NETO-MENDES, A. (zoo4). Regulação estatal, auto-regulação e regulação pelo
mercado: subsídios para o estudo da profissão docente. ln Costa, J.A.; Neto-
-Mendes, A. e Ventura, A. (org.). Políticas e gestão local da educação. Aveiro:
Universidade de Aveiro, pp. 23-33.
NÓVOA, A. (zo01). O Espaço público de educação: imagens, narrativas e dilemas.
AA.VV. Espaços de Educação. Tempos de Formação. Lisboa: Fundação Calouste
Gulbenkian, pp. Z37-z63.
NÓVOA, A. (zooz). Ways ofThinking about Education in Europe. ln Nóvoa, Antó-
nio e Lawn, Martin (eds.). Fabricating Europe. The Formation of an Education
Space. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, pp. 131-151.
N6VOA, A. (zoos). Les états de la politique dans !'espace européen del'édcuation.
ln Lawn, Martin e Nóvoa, António (coord.). L'Europe Reinventée. Regards criti-
ques sur !'espace européen de I' éducation. Paris: L'Harmattan, pp. 197-zz4.
6, J. do (zoo3). O governo de si mesmo. Modernidade pedagógica e encenações dis-
ciplinares do aluno liceal (último quartel do século XIX-meados do século XX).
Lisboa: Educa.
OLIVEIRA, D. (zoos). Regulação das políticas educacionais na América latina e
suas consequências para os trabalhadores docentes. Educação & Sociedade.
Revista de Ciências da Educação, vol. z6, no. 9Z. Campinas (Brasil): Centro de
Estudos Educação e Sociedade (CEDES), pp. 753-775·
PACHECO, J. (org.) (zooo). Políticas educativas. O neoliberalismo em educação.
Porto: Porto Editora.
PINHAL, J. (zoo4). Os municípios e a provisão pública de educação. ln Costa, J.A.;
Neto-Mendes, A. e Ventura, A. (org.) . Políticas e gestão local da educação.
Aveiro: Universidade de Aveiro, pp. 4s-6o.
PINHA L, J. e VISEU, S. (zo01). A intervenção dos municípios na gestão do sistema edu-
cativo local: competências associadas ao novo regime de autonomia, administra-
ção e gestão. Disponível em: http://www.fpce.ul.pt/centros/ceescola (oz-04-03).
POLLET, G. (1987). Analyse des politiques publiques et perspectives théoriques.
Faure, Alain; Pollet, Gilles e Warin, Philippe (eds.). La construction du sens
dans les politiques publiques. Paris: Éditions l'Harmattan, pp. Z5-47·
RAMOS, C. (zoo1). Os processos de autonomia e descentralização à luz das teorias de
regulação social. O caso das políticas públicas de educação em Portugal. Lisboa:
Universidade Nova de Lisboa. Faculdade de Ciências e Tecnologia (Tese de
doutoramento policopiada).
I NT R OIJ Ç
REYNAUD, ). (1997). Les regles du je u. L'action co/lective et la rég ulation sociale.
Paris: Armand Colin (troisieme édilion).
IU3YNAUD, ]. (zooJ). Régulation de contrôle, régulation autonome, régulation
conjointe. ln Gilber de Terssac (dir.). La théorie de la régulation soei ale de Jean-
-Daniel Reyn aud. Débats et prolongements. Paris: Éditions La Decouverte.
SÁ, V. (zoo4). A participação dos pais na escola pública portuguesa. Uma abordagem
sociológica e organizacional. Braga: Universidade do Minho.
SALOMON, L. (ed.). (zooz) . Th e Tools oJGovemment. Aguide to the new governance.
Oxford: University Press.
SANTIAGO, R.; MAGALHÃES, A. e CARVALHO, T. (zoos). O surgimento do
managerialismo no sistema de ensino superior português. Matosinhos: CIPES/
Fundação das Universidades Portuguesas.
SARMENTO, M. (zooo) . Lógicas da acção. Estudo organizacional ,da escola primá-
ria. Lisboa: Instituto de Inovação Educacional. !
SEIXAS, A.M. (zoo3). Políticas Educativas e Ensino Superior em Portugal. Coimbra:
Quarteto Editora.
STOER, S. (1986). Educação e Mudança Social em Portugal. 1970-1980, uma década
de transição. Porto: Edições Afrontamento.
TEODORO, A. (zo01a). A construção política da educação. Estado, mudança social e
políticas educativas no Portugal contemporâneo. Porto: Edições Afrontamento.
VAN HAECHT, A. (1998). Les politiques éducatives, figures exemplaires des politi-
ques publiques? Education et Sociétés, no. 1, pp. z1-46.
van ZANTEN, A. (zoo4). Les politiques d'éducation . Paris: PUF, collection "Que
sais-je?".
39
 CAPÍTULO 1
Ü ESTADO E A EDUCAÇÃO
a regulação transnacional,
a regulação nacional e a regulação local

João BARROSO
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
da Universidade de Lisboa

Introdução
Regulação transnacional
Regulação nacional
Microrregulação local
Metarregulação
 Introdução

A evolução do sistema educativo português tem sido marcada, ao longo

das últimas décadas (em particular desde os finais dos anos 6o do
século XX), por uma conjunto diversificado de reformas, muitas vezes
contraditórias, que se sucedem ao ritmo da mudança dos partidos
políticos que estão no governo e, muitas vezes, dos próprios ministros,
independentemente das forças políticas que representam. Essas refor-
mas têm-se focalizado, sobretudo, nos aspectos estruturais do sistema
(configuração curricular, plano de estudos, órgãos de gestão, organis-
mos de formação, etc.), sendo frequentemente justificadas em função
de princípios e objectivos gerais (de natureza política, económica ou
pedagógica) que acentuam o carácter retórico das medidas tomadas.
Em sintonia com esta agenda política, a maioria da investigação e
dos estudos produzidos sobre a história recente do sistema educativo
português têm privilegiado a análise destas reformas, discutindo as
suas orientações e motivações, averiguando do sentido e conteúdo das
suas propostas e avaliando os seus efeitos.
A abordagem que me proponho fazer no presente texto'3 diverge
deste ponto de vista pois privilegia não tanto os conteúdos e efeitos
das mudanças que são aprovadas pelas reformas, mas o seu signi-
ficado no quadro de uma evolução dos processos de coordenação e
administração das políticas e da acção educativas.

13 O presente texto foi elaborado a partir da conferência que realizei no 2° Congresso

Nacional do Fórum Português de Administração Educacional, realizada em Maio de 2003,
e cujas actas foram publicadas em edição electrónica (Afonso e Dinis, org. 2005) . Uma versão
francesa deste texto foi publicada em Dutercq, di r., 2005).

43
 ) OÃ iji\ llll S O ltS Ti\ 1)
Na verdade, se nos distanciarmos das conjunturas que têm regido
0 processo político reformista e adoptarmos uma perspectiva de mais
l~nga <iuração, é fácil apercebermo-nos que, para lá do carácter episó-
diCo e anedótico que marcam as diversas reformas, a questão central
desta evolução está relacionada com o modo como são definidas e
controladas as orientações, normas e acções que asseguram o funcio-
namento do sistema educativo e, em particular, o papel que o Estado
e out:as instâncias ou agentes sociais têm nesse processo.
. _ E l1o contexto de um movimento lento e complexo de recompo-
slçao do poder do Estado e de redefinição dos papéis de diferentes
agentes sociais no campo educativo que me proponho analisar as
pri~~iPais mudanças que ocorrem nos processos de regulação das
politicas públicas de educação em Portugal. Esta análise toma como
referênqa a existência de três níveis de regulação diferentes mas
co_mpletnentares: a regulação transnacional; a regulação nacional; a
mtcrorregulação local.
Nas primeiras três secções deste capítulo irei descrever, de
maneir<t breve, as principais características de cada um dos níveis de
regulaçã.o, explicitando o seu significado, caracterizando os seus pro-
cessos e pondo em destaque os seus principais efeitos.
N~tna quarta secção, irei discutir os aspectos essenciais do que
po.del:a .ser o "novo" papel do Estado no quadro da emergência de
pnnoplos e práticas de governação dos sistemas públicos de ensino,
com recurso ao conceito de "multirregulação".
Regulação Transnacional
DEFINIÇÃo
Por ''regulação transnacional" eu quero significar o conjunto de
normas, discursos e klstrumentos (procedimentos, técnicas, materiais
diversos, etc.) que são produzidos e circulam nos fóruns de decisão e
consulta internacionais, no domínio da educação, e que são tomados,
pelos políticos, funcionários ou especialistas nacionais, como "obriga-
44
I! i\ lt UU i\ Ç O
ão" ou "legitimação" para adoptarem ou proporem decisões ao nível
do funcionamento do sistema educativo.
ORIG E M
Esta "regulação transnacional" tem origem muitas vezes nos
países centrais e faz parte do sistema de dependências em que se
encontram os países periféricos ou semi-periféricos, nomeadamente
no quadro de diferentes constrangimentos estruturais de natureza
política, económica, geo-estratégica, etc., que integram os chamados
"efeitos da globalização".
Outras vezes, a "regulação transnacional" resulta da existên-
cia de estruturas supra-nacionais (como é o caso, para Portugal, da
União Europeia) que mesmo não assumindo formalmente um poder
de decisão em matéria educativa, controlam e coordenam, através das
regras e dos sistemas de financiamento, a execução das políticas nesse
domínio (ver a este propósito, Nóvoa 2001, 2002 e 2005).
Mas além destas modalidades mais formais que resultam da liga-
ção existente entre o sistema educativo e os outros sistemas sociais,
outras formas mais subtis e informais exercem igualmente um efeito
regulador transnacional. É o que acontece com os inúmeros pro-
gramas de cooperação, apoio, investigação e desenvolvimento com
origem em diferentes organismos internacionais (Banco Mundial,
OCDE, UNESCO, União Europeia, Conselho da Europa, Fundação
Soros, etc.) que reúnem especialistas, técnicos, ou funcionários de
diferentes países. Estes programas sugerem (impõem) diagnósticos,
metodologias, técnicas, soluções (muitas vezes de maneira uniforme)
que acabam por constituir uma espécie de "pronto-a-vestir" a que
recorrem os especialistas dos diferentes países sempre que são solicita-
dos (pelas autoridades ou opinião pública nacionais) a pronunciarem-
-se sobre os mais diversos problemas ou a apresentarem soluções.
PROCESSOS
É neste contexto que se assiste a uma espécie de "contaminação"
internacional de conceitos, políticas e medidas postas em prática, em
45
 J OÃO BAilR SO
diferentes países, à escala mundial (ver a este propósito Barroso et al.,
2002 e Barroso, org., 2003).
Uma explicação para este efeito de "contaminação" pode ser dada
pelo facto de, como diz Walford (2001), funcionários, membros do
governo, e educadores terem tendência a adoptarem soluções trans-
portáveis, em uso num determinado país, para aplicarem nos seus
próprios sistemas educativos:
"( ... ) olhar para os sistemas educativos de outros países e observar aquilo
que funciona, exerce uma atracção evidente nos decisores políticos em
busca de soluções rápidas que lhes permitam evitar as dificuldades, ou
legitimar, através delas, as mudanças que propõem para os seus siste-
mas" (Walford, 2001, p. 179).
Este processo a que Walford (à semelhança de Halpin e Troyna,
1995) chama de "educational policy borrowing" (empréstimo de políticas
educativas), é comum a outros períodos históricos e conhece hoje um
incremento maior, como vimos, não só pela internacionalização dos
fóruns de consulta e decisão política, mas também pela importância
crescente das agências internacionais (lideradas pelos "países centrais")
nos programas de cooperação destinadas aos "países da periferia".
O "sucesso" deste "empréstimo de políticas educativas" deve-se,
I
segundo alguns autores (Schriewer, 2001; Steiner-Khamsi, 2002), ao
facto de constituir um processo de "externalização" das políticas
nacionais. De acordo com esta perspectiva (baseada na "teoria dos sis-
temas sociais auto-referenciais" de Luhmann) o recurso sistemático
a referências internacionais, às "lições que vêm de fora", tem como
principal função suprir, na argumentação política, a insuficiência
ou deficiência dos exemplos nacionais (tradições, crenças, formas de
organização). Como diz a este propósito Steiner-Khamsi (2002):
"Em épocas de rápidas mudanças sociais, económicas e políticas, as
referências internas são insuficientes para justificar a persistência ou
a introdução de reformas. É precisamente nestes momentos que a
externalização oferece a oportunidade de romper radicalmente com o
ES TA O
passado e importar, ou tomar como emprés timo, modelos, discursos,
ou práticas de outros sistemas educativos" (p.7o).
Como explica Schriewer (2001), neste contexto, as referências às
"situações mundiais" cumprem simultaneamente funções de justificação
(de valores e ideologias), de auto-legitimação (dos estudos educacionais
enquanto campo académico) e de imputação (dos fracassos das refor-
mas) e podem ser trazidas a lume para vários argumentos políticos.
"Consequentemente, e do ponto de vista metodológico, as externaliza-
ções com recurso a situações mundiais não são intentadas com vista à
produção de conhecimento sociológico, a partir de estudos comparados
sobre configurações culturais distintas. Tais externalizações implicam
antes uma interpretação avaliativa dos dados, estruturas ou questões
internacionais visando a extracção de argumentos que sejam "relevan-
tes" para as políticas e práticas educativas" (Schriewer, 2001, p.17).
Neste sentido, a importância que as referências à situação inter-
nacional assumem, no quadro das discussões de política interna, não
decorre tanto do valor intrínseco dos acontecimentos invocados
(reformas, inovações, estruturas), mas mais do seu valor explicativo
como síntese do que se pretende considerar como mais conveniente
para pôr em prática no próprio país.
EF EITOS
Embora esta "contaminação" e este "empréstimo" sejam, por vezes,
meramente retóricos e destinados a legitimar, com o exemplo estran-
geiro, soluções internas, outras vezes eles traduzem uma convergência
real com finalidades políticas mais vastas (Ball, 1998). Um dos exemplos
mais flagrantes dessa convergência verifica-se na adopção de medidas
políticas e administrativas que vão, em geral, no sentido de alterar os
modos de regulação dos poderes públicos no sistema escolar (muitas
vezes com recurso a dispositivos de mercado), ou de substituir esses
poderes públicos por entidades privadas, em muitos dos domínios que
47
 )0 O UA itllOS O
constituíam, até aí, um campo privilegiado da intervenção do Estad o.
Estas medidas tanto podem obedecer (e serem justificadas), de um
ponto de vista mais técnico, em função de critérios de modernização,
desburocratização e combate à "ineficiência" do Estado ("new public
management"), como serem justificadas por imperativos de natureza
política, de acordo com projectos neo-liberais e ueo-conservadores,
com o fim de "libertar a sociedade civil" do controlo do Estado (privati-
zação), ou mesmo de natureza filosófica e cultural (promover a partici-
pação comunitária, adaptar ao local) e de natureza pedagógica (centrar
o ensino nos alunos e suas características específicas).
Esta convergência é patente, igualmente, na transposição para as
políticas educativas dos chamados efeitos da "globalização" (ver a este
propósito, Burbules e Torres, ed. 2ooo). Ou nas políticas recomenda-
das pela OCDE para os países "ex-comunistas" do Centro e Leste da
Europa (Derouet e Bajomi, org. 2002). Ou, ainda, nos programas do
Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial que, como afirma
Oliveira (2ooo), falando do caso do Brasil, fazem da educação pública
um instrumento da "gestão do trabalho e da pobreza". O mesmo acon-
tece com os "programas de ajustamento estrutural" do Banco Mundial,
destinados a impor a "descentralização como mecanismo de reestru-
turação do Estado", como é visível na análise que Kamat (2ooo) faz do
relatório desta organização, intitulado "Beyond the Center: Decentrali-
zation the State" (Burki, Perry e Dillinger, 1999).
EXEMPLOS
Vários estudos comparados têm vindo a pôr em evidência a existência
de uma convergência na alteração dos modos de regulação dos sistemas
educativos nacionais que traduz, em si mesma, como foi dito, um processo
de "regulação transnacional". Isto significa que grande parte da influência
externa se centra mais no processo de tomada de decisão política e controlo
da sua execução, do que propriamente na imposição de modelos e soluções
comuns para a organização e funcionamento dos sistemas educativos.
Green, Wolf e Leney (1999) no estudo que realizaram sobre vários
sistemas educativos europeus assinalam:
O I(> I A I) O 11 A li l l ti C: A<; O
'' l)csdc 1y8o 1u c se vcrill ca, cm vár ios país es da Uni ão l ~ ur opc ia, um a
tendência para devo lver cerlos aspectos da tomad a de decisã o c certos
poderes operacionais para níveis mais baixos do que os existentes. Este
facto é descrito normalmente como um processo geral de "descentra-
li zação". Es te termo é, sem dúvida, demasiado grosseiro para captar
o complexo processo das mudanças actuais nas estruturas de poder
educativo em diferentes países, mas ele exprime claramente um sinal
do que pode ser descrito como uma orientação comum no processo
de decisão política através da União Europeia. Sublinhando esta ampla
re-orientação política existem vários factores que são comuns a uma
grande número de estados, incluindo as restrições financeiras, os efei-
tos do aumento do pluralismo social, pressões para uma autonomia
regional e o impacto de ideologias políticas neoliberais" (pp. 53-54).
Para estes autores, esta política comum de "descentralização da
administração e do controlo educacionais" manifesta-se através de
diferentes estratégias que podem ocorrer, no todo ou em parte, nos
diversos países europeus: dispersão de poderes pelos vários parceiros
sociais; transferências de competências para as regiões; desconcentra-
ção regional; territorialização; autonomia institucional; introdução de
lógicas de mercado (idem, p.s6)' 4 •
Um outro exemplo ilustrativo desta convergência na alteração
dos modos de regulação é visível nas conclusões obtidas com a análise
comparativa da situação existente em cinco países europeus (Bélgica -
comunidade francófona; França; Hungria; Portugal; Reino Unido) que
integram o projecto Reguleducnetwork ("Changes in regulation modes
and social production of inequalities in education systems: a European
comparison"). Conforme assinala Afonso (2003) estes países apresentam
as seguintes tendências comuns: diversidade dos dispositivos e níveis de
14 Um dos exemplos mais significativo s deste tipo de convergência descentralizadora é
conhecida pela designação d e "gestão centrada na escola" (self-management school ou scho-
ol based management) e consiste, essencialmente, no reforço da autonomia institucional das
escolas, aliada, em muitos casos ao aumento da pos sibilidade de escolha da escola pelos pais,
à adopção de modalidades de financiamento por aluno e à introdução de mecanismos de con-
corrência entre os estabelecimentos de ensino (ver a este propósito Barroso, 1999 e 2000) .
49
 JO ÃO II A RR OSO
controlo; reforço da regulação mercantil; erosão da situação profissio-
nal dos professores; intensificação da avaliação externa institucional e
do controlo social sobre a escola; diminuição do aprovisionamento de
recursos financeiros; promoção da participação social no governo da
escola pública (ver igualmente Barroso et al., 2003).
Finalmente, e como último exemplo desta tendência para criar uma
espécie de "senso comum" internacional sobre as modalidades de coor-
denação dos sistemas educativos (que constitui um dos aspectos essen-
ciais do que tenho vindo a designar como "regulação transnacional"),
veja-se a citação seguinte retirada das conclusões de um estudo sobre
as tendências evolutivas das políticas educativas no Canadá, Estados
Unidos, França e Reino Unido (Lessard, Brassard e Lusignan, 2002):
"O Estado não se retira da educação. Ele adopta um novo papel, o do
Estado regulador e avaliador que define as grandes orientações e os
alvos a atingir, ao mesmo tempo que monta um sistema de .monito-
rização e de avaliação para saber se os resultados desejados foram, ou
não, alcançados. Se, por um lado, ele continua a investir uma parte
considerável do seu orçamento em educação, por outro, ele abandona
parcialmente a organização e a gestão quotidiana, funções que trans-
fere para os níveis intermediários e locais, em parceria e concorrência
com actores privados desejosos de assumirem uma parte significativa
do 'mercado' educativo (p.35)."
Regulação nacional
DEFINIÇÃO
O conceito de "regulação nacional" aplica-se aqui com o sentido,
anteriormente expresso, de "regulação institucional", ou seja, o modo
como as autoridades públicas (neste caso o Estado e a sua administra-
ção) exercem a coordenação, o controlo e a influência sobre o sistema
educativo, orientando através de normas, injunções e constrangimen-
tos o contexto da acção dos diferentes actores sociais e seus resultados.
so
ll S 'I' A I) I( 11 I( 0 U AÇ
) lU l i\ M
No aso de Po rtugal (como acontece u em outros países) o sistema
1(I blte de edu cação foi construído com base no poder e na autoridade
d > Estado, tend o evoluído progressivamente para uma aliança entre
o 1\s lado e os profissionais (professores), com manifesta exclusão dos
pais dos alunos e da comunidade em geral (Barroso, 1999 e 2ooo). Esta
" lliança" entre o Estado e os professores fez-se sob o signo da preser-
va fto da unidade, homogeneidade e equidade do serviço público de
•ducação nacional, mas não conseguiu garantir a qualidade e eficácia
do funcionamento global do sistema e dos seus resultados.
Segundo Clarke e Newman (1997) a institucionalização do serviço
público, enquanto conjunto de valores, código de comportamentos
· práticas, bem como a própria estruturação do Estado Providência,
fizeram-se através de um compromisso entre dois modos de coorde-
nação: a administração burocrática e o profissionalismo. Tomando
orno referência a situação inglesa, estes autores assinalam o facto
de "a combinação entre a burocracia e o profissionalismo suportar
uma representação ideológica específica da relação entre o Estado e a
população, na qual aqueles dois elementos servem de garantes institu-
cionais da prossecução do bem comum" (p.S).
São estas duas formas de coordenação que permitem que o Estado
Providência se organize em torno do "interesse público" (em nome do
qual actua a burocracia) e do "bem público" (ao serviço do qual está
o profissionalismo).
Esta forma de regulação da educação que combina "burocracia"
e "profissionalismo" não se fez sem tensões e ambiguidades, particu-
larmente, no que se refere aos seus objectos primordiais: o controlo da
escola, a orientação sobre as actividades dos alunos e a coordenação
do trabalho docente.
Como decorre da investigação que realizei sobre a evolução da
organização e gestão escolar (Barroso, 1995), a história da escola,
foi marcada, desde o início, por uma tensão permanente entre uma
"racionalidade administrativa" e uma "racionalidade pedagógica" que
configuram dois modos distintos de regulação:
51
 J Ã O UARI\ S
Uma regulação estatal de tipo burocrático e administrativo, em
que a escola é vista como "um serviço do Estado", sujeita a uma rede
complexa de normativos que reforçam a intervenção da administração
central directa (através do seu corpo de funcionários e inspectores)
ou mediatizada através do director da escola, cuja função essencial é
fiscalizar o cumprimento das normas e regulamentos.
Uma regulação corporativa de tipo profissional e pedagógico, em
que a escola é vista como "uma organização profissional", com uma
gestão de tipo colegial, gozando de uma relativa autonomia pedagó-
gica e financeira, e onde o director exerce as suas funções mais como
um líder pedagógico do que como um administrador-delegado do
poder central.
Este conflito de racionalidades foi responsável por grande parte
das alterações informais introduzidas no quadro legal e pela inversão,
em muitos casos, do sentido das reformas, o que se traduziu no apare-
cimento de uma "escola invisível" (para utilizar a expressão de Hame-
line, noutro contexto), distinta da que era desenhada no discurso e
normativos oficiais (ver para o caso português, Barroso, 1995).
A persistência desta conflitualidade acabou por dar lugar a uma
política de compromisso que, na gestão da escola, se traduziu na coe-
xistência e interface entre a "zona de influência dos administradores"
e a "zona de influência dos professores" (Hanson, 1985) e que, ao nível
da decisão política, se traduziu na influência crescente dos .sindicatos
e associações de professores.
Esta aliança ou compromisso entre o Estado e os professores
reforçou as características da escola como "burocracia profissional"
(Mintzberg, 1990) e fez-se normalmente à custa da redução da influên-
cia dos alunos e das suas famílias, nomeadamente, na sua participação
na tomada de decisão (quer nas políticas nacionais, quer no governo
das escolas).
O colapso deste regime burocrático-profissional (não só devido
a factores externos de natureza económica e política), mas também
internos (como a perda de confiança na sua neutralidade, imagem de
ineficiência e efeitos perversos da impessoalidade), constitui uma das
52
ES TAI) E A liDIJ G A Ç
• 1 r ~ss mais visíveis da cri se do Es tado Providência e es tá na ori-
1\ •m d polflicas de reestruturação do serviço público cujo principal
obJ' Livo co nsiste na alteração dos modos de regulação estatal.
i/, JI I'. J'l' OS
A dege nerescência deste processo de regulação burocrático-
profissional e a emergência, por efeito da "regulação transnacional" e
d • mutações políticas e sociais internas, de novos modos de regulação
·onstituem uma das principais características da situação actual no
domínio da regulação nacional.
Por um lado, e numa perspectiva diacrónica, assiste-se a um
processo de sedimentação normativa que resulta da sobreposição de
novas regras, orientações e reformas (produzidas numa volúpia de
Lransformação permanente que raramente ultrapassa a superfície
do sistema), às práticas e estruturas antigas que, na maior parte dos
·asos, acabam por subsistir ainda que "travestidas" de uma pretensa
modernidade.
Por outro lado, e numa perspectiva sincrónica, a introdução, por
via da "regulação transnacional", de discursos e práticas descentraliza-
doras (imbuídas a maior parte das vezes de uma lógica de mercado ou
privatização) é mediatizada pela influência do contexto nacional (his-
lóri co, político, económico, etc.). Como afirma Derouet (2002), a este
propósito: "se as palavras de ordem [descentralização e autonomia das
•scolas] são as mesmas em toda a parte , os que as põem em prática
referem-se a justificações diferentes conforme as instituições" (p.w).
Esta situação tem como principal efeito o hibridismo enquanto
sobreposição ou mestiçagem de diferentes lógicas, discursos e práticas
na definição e acção políticas, o que reforça o seu carácter ambíguo e
ompósito'5 •
Esta situação é referida por Popkewitz (2ooo), entre outros
autores, pela expressão "hybridization" (hibridismo) para sublinhar
o carácter plural, misto, das reformas educativas, dos seus pressu-
15 Esta reflexão sobre o "hibridismo" dos processos de regulação é adaptada de Barroso et
o/., 200 2 e de Barroso, 2003.
53
 J OÃO IIAilll OS
postos, orientações e procedimentos. Para este autor, "esta ideia de
sobreposição ou hibridismo no modo como são concebidas e vistas
as reformas educativas, obriga a repensar as concepção binárias,
emergentes no século XIX, de estado/sociedade (sociedade. civil), ·
centralização/descentralização, objectivo/subjectivo, e global/local
que guiaram as análises dos programas liberais e de esquerda de
reforma" (p. 172).
Este hibridismo manifesta-se, fundamentalmente, a dois níveis:
- Nas relações entre países, pondo em causa a ideia de que estamos
em presença de uma aplicação "passiva", pelos países da periferia, dos
"modelos" de regulação concebidos e exportados pelo centro••. Neste
sentido, o conceito de hibridismo "permite considerar a inter-relação
entre os processos de globalização e de regionalização como algo de
fluido, múltiplo e historicamente contingente, e não, como o resultado
de uma relação linear e hierárquica produzida por forças estruturais"
(Popkewitz, 2000, p. 174).
- Na utilização no mesmo país, de modos de regulação proceden-
tes de "modelos" distintos, em particular no que se refere à oposição
"regulação pelo Estado", "regulação pelo mercado". Esta coexistência
de "modelos" é descrita por alguns autores com o recurso à metáfora
da "cabeça de Janus" (Maassen e Van Vught, 1998; Amaral e Maga-
lhães, 2001) para sublinhar o "jogo duplo" exercido, simultaneamente,
pelas estratégias e práticas de controlo (próprias de uma regulação
burocrática e centralizada), por um lado, e pela promoção da descen-
tralização e da autonomia institucional (próprias dos processos de
auto-regulação pelo mercado), por outro lado.
16 Como afirmam Lima e Afonso (2002), referindo-se à situação portuguesa"(... ) a maior
atenção concedida ao plano externo e supranacional não pode ser correlativa de uma menor
atenção às especificidades históricas, políticas e culturais portuguesas (...) Parece, portanto,
necessário apostar numa certa tensão entre aquilo que pode ser reconhecido como comum e
como distinto, como influência, mas não necessariamente como cópia ou reprodução, con-
trariando quer a produção singular de imagens puramente reflectidas de modelos exógenos,
quer a singularidade sistemática, única e incontaminada, de realidades interpretadas como
próprias ou reconhecidas como endógenas" (pp.n-12)
54
li ST A D O I( A IIO U A <,:ÃO
reconhecimento da existência destes dois níveis de hibridi smo
l •m consequ ências evidentes para os estudos comparados dos proces-
llOS de regulação:
- Em primeiro lugar, o "hibridismo" põe em causa (ou relativiza) o
uso de taxinomias com que, por vezes, se procuram descrever, compa-
rar e classificar as políticas e modos de regulação entre diversos países.
Principalmente, quando essas taxinornias são basea~as em modelos
I !polares (centralizado I descentralizado; regulação burocrática I
regulação pelo mercado; público I privado; etc.). Na verdade, em todos
os países se verifica a ocorrência de diferentes "modelos" e "práticas" e
nem sempre existe coincidência, entre eles, quanto ao que é público e
privado, centralizado e descentralizado, estado e mercado, etc.
- Em segundo lugar, o "hibridismo" faz com que a caracterização
dos processos de regulação, num determinado país, não se possa
fazer a partir de normas isoladas e situações avulsas, reduzindo estes
processos a um "jogo de soma nula" entre dois únicos pólos de regu-
lação: o que o estado-público-centralizado perde, o mercado-privado-
-descentralizado ganha, e vice-versa.
E xEMPLOS
Vários exemplos podem ser dados deste "hibridismo" que, como
é evidente, não é um fenómeno exclusivamente português. Um des-
ses exemplos encontra-se no próprio conceito de "quase-mercado"
(Le Grand, 1991) que Afonso (2002) considera ser "uma espécie de
ex libris do carácter híbrido inerente às políticas adoptadas na fase
de expansão neoliberal" (p.86). Outro exemplo, igualmente comum,
reside no facto de, ao mesmo tempo que se assiste ao desenvolvi-
mento de estratégias de "desregulação" da escola pública, verifica-se,
de igual modo, uma maior intervenção do Estado na regulação das
escolas privadas. De um modo geral, pode dizer-se que coexistem,
nos diferentes países (e no mesmo país em diferentes momentos)
estratégias de regulação, desregulação, privatização, recentralização,
descentralização, autonomia e controlo, mas os referenciais destas
estratégias têm, por vezes, sentidos diferentes (em função dos países,
55
 O IJ i\ lt lt OSO
da s ideo logias polílicas, J os interesses co nvocad os) e exe rce m-se cm
domín ios di stintos.
Estes aparentes paradoxos (próprios a esta situação de hibridismo)
integram-se no que Roger Dale (1990) chama de "modernização con- '
servadora" para designar uma política que "promove a liberdade dos
indivíduos, com fins económicos, ao mesmo tempo que os controla,
com fins [políticos e] sociais".
Tomando como referência o caso português, assistimos à coexistên-
cia de dois movimentos aparentemente contraditórios, mas que têm uma
função complementar, servindo o primeiro de fonte de legitimação do
segundo. Por um lado, emergência de um discurso político (apoiado em
alguns órgãos de comunicação social e grupos de interesse religiosos ou
empresariais) que privilegia uma regulação pelo mercado (livre escolha
da escola, profissionalização da gestão, controlo pelos resultados, auto-
nomia e concorrência entre as escolas, etc.). Por outro lado, manutenção
de práticas centralizadoras e burocráticas por parte da administração,
reforço do poder das estruturas desconcentradas do Ministério, limita-
ção da autonomia das escolas na gestão de recursos. O caso recente da
aprovação de legislação recente sobre a autonomia e gestão das escolas
(Decreto-Lei no. 115-A/98) é um claro exemplo deste facto, como é visível
nos relatórios da avaliação externa realizada (Barroso, 2001).
Microrregulação local
DEFINIÇÃO
Se a "regulação nacional" remete para formas institucionalizadas
de intervenção do Estado e da sua administração na coordenação do
sistema educativo, a "microrregulação local" remete para um com-
plexo jogo de estratégias, negociações e acções, de vários actores, pelo
qual as normas, injunções e constrangimentos da regulação nacional
são (re)ajustadas localmente, muitas vezes de modo não intencional.
Neste sentido, a microrregulação local pode ser definida como o
processo de coordenação da acção dos actores no terreno que resulta
li S TAD O li i\ 1\DlJ . A Ç
do ·onfronlo, interacção, negociação ou co mpromi sso de diferentes
nl •rasscs, lógicas, raci onalidades e estratégias em prese nça quer,
num a perspec tiva vertical entre "administradores" e "administrados",
qu •r numa perspectiva horizontal, entre os diferentes ocupantes dum
111 ·smo espaço de interdependência (intra e inter organizacional)
·scolas, territórios educativos, municípios, etc.
) IU GE M
Os pólos de influência da microrregulação local são diversifica-
dos c tanto podem situar-se nos serviços da administração desconcen-
1r ada ou descentralizada com intervenção directa ao nível local, como
nas organizações educativas individualmente consideradas, como em
grupos de interesses (políticos, sociais, económicos, religiosos, étnicos,
profissionais e outros), organizados, ou não, em associações formais.
Além destas formas mais institucionais ou colectivas de intervenção é
necessário ter em conta, igualmente, a influência exercida pelos acto-
res individuais com interferência directa no funcionamento do sis-
lcma educativo quer como prestadores quer como utilizadores (pais,
a lu nos, professores, funcionários, gestores escolares).
A importância que é atribuída a estes diferentes elementos no
processo de regulação resulta quer dos contributos de uma perspec-
ti va interaccionista e construtivista nos estudo dos processos sociais
(ve r entre outros Crozier e Friedberg, 1977; Friedberg, 1993), quer da
evidência do crescente protagonismo dos indivíduos e da chamada
"sociedade civil" na organização social.
PROCESSOS
A complexidade e imprevisibilidade destes processos de micror-
rcgulação e a variedade de intervenientes tornam difícil a sua descri-
ção. Contudo parece evidente que para lá da sua diversidade eles se
desenvolvem de acordo com uma estrutura reticular.
A utilização da metáfora da rede serve para marcar a ruptura com
uma visão estruturalista e burocrática das organizações, pondo em evi-
dência uma perspectiva interaccionista, baseada na multiplicidade de
57
 I Ã O II Allll O S O
conexões possíveis entre elementos que podem desempenhar funções
distintas. O conceito de rede serve assim para identificar (como assina-
lam Boltanski e Chiapello, 1999, p. 156) "estruturas debilmente, ou nada,
hierárquicas, leves e não limitadas por fronteiras traçadas a priori". '
Apesar de existirem desde sempre, as redes, nas organizações burocrá-
ticas, só tinham uma existência informal ou clandestina e eram vistas
como perturbadoras da hierarquia. Mas numa concepção conexionista
de organização, as redes constituem a própria organização, com a natu-
reza fluida, flexível e não pré-determinada das suas formas e fronteir(;J.s.
Neste tipo de organizações, as relações pessoais e a troca de informa-
ções e conhecimentos desempenham um papel essencial, mas não são
definidas em função de uma qualquer "racionalidade a priori". Antes
pelo contrário resultam dos interesses e estratégias dos actores organi-
zacionais. "Num mundo em rede, cada um procura estabelecer os laços
que lhe interessam e com as pessoas da sua escolha. As relações, mesmo
aquelas que não dizem respeito, directamente, ao mundo do trabalho,
mas à esfera familiar, são electivas" (Boltanski e Chiapello, 1999, p. 156).
EFEITOS
A existência de múltiplos espaços de rnicrorregulação local produz
um efeito "mosaico" no interior do sistema educativo nacional que
contribui para acentuar não só a sua diversidade, mas também, como
muitos autores acentuam (. .. ) a sua desigualdade. Neste sentido pode
dizer-se que os processos de "regulação autónoma" (Reynaud, 1997) ine-
rentes a este modo de coordenação agravam a tensão existente entre os
princípios de justiça, de equidade e democracia intrínsecos ao conceito
moderno de educação e o imperativo de garantir a diversidade de meios
e processos ajustados à satisfação das necessidades educativas específi-
cas dos alunos, individualmente considerados, ou enquanto membros
de diferentes grupos de pertença, definidos em função de critérios
sociais, culturais, étnicos, religiosos, linguísticos e outros.
Como se compreende o desafio não está em eliminar ou restringir
esses espaços de regulação autónoma (tarefa aliás de sucesso duvidoso,
· como a experiência o tem demonstrado), mas sim, como dar coe-
58
0 I( S'l'A 0 U A 1(0lJ C A ÇÃ
1 n la na lona! e um sentido colectivo (se o desígnio de um sistema
pllbll o nacional de ensino, deve continuar, como penso, a subsistir)
1 decisões locais e diversificadas, tomadas em função de interesses
l1u.lividu ais, ou de grupo, igualmente legítimos.
I ~ XEMPLOS
São inúmeros os exemplos desta microrregulação local, ao nível
uos territórios e das organizações. A "descoberta" de que as escolas
s ·mpre foram diferentes (por muito centralizada e hierarquizada que
1 ·nha sido a sua ~dministração), ou de que há territórios educativos
·om necessidades especiais, são dois exemplos que ilustram o reco-
nhecimento "oficial" deste tipo de "regulação autónoma".
Hoje em dia abundam os sinais que mostram estarmos a assistir a
um desenvolvimento (espontâneo, voluntário ou consentido) de pro-
cessos formais e informais de regulação local. É o caso, por exemplo,
Ja crescente diferenciação entre as escolas; da existência de inúmeros
espaços de concorrência, rede ou partenariado entre as escolas ou entre
estas e outras organizações locais; da multiplicação das normas derroga-
tórias tendo em vista medidas excepcionais para problemas específicos;
na proliferação de programas e projectos especiais, dirigidos a públicos
c escolas com determinadas características; o aparecimento dos "ter-
ritórios educativos de intervenção prioritária" enquanto expressão de
um princípio de discriminação positiva no fornecimento do serviço
educativo; da manifestação incontrolada de formas de "autonomia clan-
destina" nas organizações e nas pessoas individualmente consideradas
(alunos, pais, professores); na criação de órgãos de participação local
(conselhos municipais de educação, assembleias de escola) no contexto
de processos institucionais de descentralização ou autonomia.
Metarregulação
O modelo de análise utilizado permitiu pôr em evidência a comple-
xidade dos processos de regulação das políticas e da acção pública
59
 JOÃO li A n nos o
em educação, desfaze ndo a ideia (subjacente à cri ação e à críti ca do
Estado Educador) que existe um macroactor (o "Ministério da Edu ca-
ção" enquanto representante do estado e agente do governo) que tudo
decide e controla através de um processo racional, linear, hierarqui - '
zado e de sentido único.
Pelo contrário (como tentei demonstrar), a regulação do sistema
educativo resulta, antes, de um complexo sistema de coordenações
(e co-coordenações) com diferentes níveis, finalidades, processos
e actores, interagindo entre si, de modo muitas vezes imprevisível,
segundo racionalidades, lógicas, interesses e estratégias distintas.
CARÁCTER REDUTOR DA DICOTOMIA ESTADO-MERCADO
De acordo com a caracterização que foi feita, não se pode reduzir
a análise (e as alternativas) da regulação em educação, a uma simples
passagem (ou escolha) entre a regulação pelo Estado e a regulação pelo
mercado. Do mesmo modo, e ao contrário do que defendem algumas
soluções mais simplistas para os actuais problemas das políticas edu-
cativas (baseados nos princípios da "economia mista") não é possível
combater as "falhas" do estado com o reforço do mercado, nem as
"falhas" do mercado com o reforço do estado. Por um lado, 0 problema
não é de "mais" ou "menos" Estado, mas de um "outro" Estado. Por
outro lado, as forças e os interesses em presença no processo de defi-
nição, coordenação e execução das políticas e acção educativas são
muito mais amplos e diversificados.
Como tenho vindo a afirmar em diferentes momentos e contex-
tos (Barroso, 1997, 1999, 2ooo) não é possível reduzir o debate sobre
os modelos de governação da educação a uma opção entre, por um
lado, uma administração centralizada, planificada e hierarquizada e
por outro, um mercado, descentralizado, concorrencial e autónomo.
Existem outras alternativas na educação pública, entre o "centralismo
estatal" e "a livre concorrência do mercado", entre "a fatal burocracia
do sector público" e "o mito da gestão empresarial", entre "o súbdito"
e o "cliente". Whitty (2002, p. 20) afirma a este propósito:
6o
ü 1\ S'I'i\llP H i\ I! I IJ C A <; O
" ( •• •) 11·m o es tado, nem a sociedade civil consliluem um co nlex lo ade-
[lllt do para o exe rcício de uma cidada nia activa e democ rática, através
d:t q ua l seja a lcançada a justi ça social. A reafirmação dos direitos dos
ldad; os cm educação parece exigir o desenvolvimento de uma nova
·s ~ ·r a púb li ca, algu res entre o es tado e a sociedade civil mercantilizada,
' 111 qu e novas fo rmas de associação colectiva possam ser desenvolvidas.
) desafi o reside em saber como sair de um processo de decisão atomi-
zado, pa ra o ass umi r de uma responsabilidade colectiva em educação,
mas sem recriar um sistema de planificação supercentralizado (. . .)".
Segund o o mesmo autor, se se pretende evitar um processo de
d • ·isão atomi zada que gera a fragmentação e a polarização entre as
t · ~ ·olas c no interior de cada escola (como acontece actualmente em
Inglaterra), é necessário criar novos contextos de acção colectiva no
lnl eri or da própria sociedade civil. "Isto obriga a uma nova concep-
,., o Jc cidadania que vise criar a unidade sem negar a especificidade"
(W hitty, 2002, p. 20).
" ( :o v ER NANCE" E "METAGOVERNANCE"
A tentativa de superar esta dicotomia entre Estado e mercado
através de novas formas de governo da coisa pública e de coordena-
ç, o J a acção social está na origem da difusão, na ciência política, na
·iê ncia económica e nas ciências sociais em geral, de um novo con-
·eito, de origem inglesa (e cuja tradução não está fixada entre nós) de
"governance". Ainda que etimologicamente tenha origem num termo
que designava a arte de pilotar os barcos e sugira, por isso, "a acção
de guiar ou dirigir num ambiente incerto" (Allemand, 2002, p. 109),
ele é hoje um conceito que está na moda e, como sempre acontece
nestes casos, sujeito a várias interpretações, usos e controvérsias que
aumentam a sua polissemia'7•
17 Em francês o termo "governance" foi traduzida para "gouvernance" e é muitas vezes
conotado (como acontece igualmente nos países anglo-saxónicos) com a introdução de for-
mas empresariais de governo, redução do papel do estado e desregulação ou privatização dos
serviços públicos, defendidos pelo "neoliberalismo". É este, por exemplo, o sentido dado por
61
 JO Ã 6A il ll OSO
Por isso, importa definir qual o sentido em qu e utili zo aqui es te
termo e qual a sua pertinência para identificar o papel que deve caber
ao Estado nas novas formas de regulação da educação. Para 0 soció-
logo inglês Jessop (2003):
"Governance é definida como uma auto-organização reflexiva de actores
independentes envolvidos em complexas relações de interdependência
recíproca. Esta auto-organização é baseada num contínuo diálogo e
partilha de recursos com o fim de desenvolver benefícios mútuos na
realização de projectos conjuntos e gerir as contradições e dilemas que
ocorrem inevitavelmente neste tipo de situações" (p. 1).
Neste sentido, e como afirma o mesmo autor, a "governance"
distingue-se quer da "mão invisível" de um mercado não coordenado,
baseado na prossecução de interesses individuais, quer do "punho de
ferro" (escondido muitas vezes em "luvas de veludo") que caracteriza a
coordenação estatal, conduzida de modo imperativo de cima para baixo.
"No domínio da teoria política, muitos autores sugerem que a 'gover-
nance' constitui um importante meio para superar a divisão entre
governantes e governados nos regimes representativos e assegurar a
entrada e comprometimento de um crescente número de 'stakeholders'
na formulação e execução das políticas. Neste sentido, 'governance' tem
também um significado normativo. Indica a reavaliação de diferentes
modos de coordenação não só em termos da sua eficiência económica
ou da sua eficácia na obtenção de objectivos colectivos, mas também
em termos dos seus valores associados. 'Governance' adquire assim
uma conotação positiva como 'consulta', 'negociação', 'subsidiaridade',
'reflexão', 'diálogo', etc., em contraste com a anarquia do mercado ou do
'punho de ferro' estatal" (Jessop, 2003, p.2).
De~ouet (2003): Fr~nç~]-desdeo início dos anos 1980 que se deixou penetrar pela ideologia
·:[A
da gouvernance: d1mmulçao da mtervenção do Estado, esbatimento das fronteiras entre
0 apanágio da intervenção estatal. Neste sentido, a "regulação" (mais
ser:iço público e os interesses privados, introdução do mercado na regulação da educação,
etc. (p.23).
62
O H S'I'AI> O H A HOl i C: A <; 0
Para que este processo de reg ul ação seja poss íve l é imprescindível
(1t1 nd a s g undo jesso p) qu e existam "meta-estruturas de co ordenação
llll l' I'· Or ra ni zacional que assegurem a metagovernance, isto é, a go-
w ma n c da governance" (idem, p. 6).
Este conce ito de "metagovernance" é essencial para entender o
pup •I que cabe ao governo (enquanto representante do Estado) na
1\lll'an li a d as condições necessárias ao exercício deste processo refle-
fvo c auto-o rganizado de multirregulação, tanto mais que ele coe-
Sl • co m as fo rmas tradicionais de coordenação.
"Me rcados, hierarquias e heterarquias continuam a existir, mas operam
num contexto de tomada de decisão negociada. Por um lado, a compe-
1ição pelo mercado deverá ser contrabalançada pela cooperação, a mão
invisível deverá ser combinada com um visível aperto de mão. Por outro
lado, o estado já não é a autoridade soberana. Ele torna-se um partici-
pante entre outros num sistema de pilotagem pluralista e contribui com
os seus recursos próprios para o processo negocial. (.. .) O envolvimento
do estado torna-se menos hierarquizado, menos centralizado e com um
carácter menos directivo. A troca de informação e a persuasão moral
tornam-se fonte de legitimação e a influência do estado depende mais
do seu papel de fonte primeira e mediador da inteligência colectiva, do
que do seu controlo sobre os recursos económicos e da sua coacção
legítima" (Jessop, 2003, p. 7).
UM ESTADO REGULADOR ... DAS REGULAÇÕES
A actual difusão, no domínio educativo, do termo "regulação" está
associada, em Portugal, ao objectivo de consagrar, simbolicamente,
um outro estatuto à intervenção do Estado na condução das políticas
públicas. Muitas das referências que são feitas ao "novo" papel regu-
lador do Estado servem para demarcar as propostas de "moderniza-
ção" da administração pública das práticas tradicionais de controlo
burocrático pelas normas e regulamentos que foram (e são ainda)
flexível na definição dos processos e rígida na avaliação da eficiência e
 J O Ã O 11 1\ RR OSO
eficácia dos resultados) seria o oposto da "regulamentação" (centrada
na definição e controlo a priori dos procedimentos e relativamente
indiferente às questões da qualidade e eficácia dos resultados).
Contudo, como vimos, embora no quadro do sistema público de
ensino o Estado constitua uma fonte essencial de regulação, ele não é
a única, nem por vezes, a mais decisiva nos resultados finais obtidos.
Por isso não é adequado falar-se do "Estado regulador" por oposição ao
"Estado regulamentador'' como se o que estivesse em causa no actual
processo de recomposição do poder do Estado fosse unicamente a sua
forma e não a sua substância.
Ora a questão que se coloca hoje não é saber como o Estado pode
exercer melhor o seu poder, mas sim que poder deve exercer (onde,
quando, como e com que finalidades).
Importa por isso, relembrar, em jeito de síntese algumas das con-
clusões que é possível extrair da abordagem utilizada sobre os proces-
sos de regulação em educação.
A regulação do sistema educativo não é um processo único, auto-
mático e previsível, mas sim um processo compósito que resulta mais
da regulação das regulações, do que do controlo directo da aplicação
de uma regra sobre acção dos "regulados".
A diversidade de fontes e modos de regulação faz com que a coor-
denação, equilíbrio ou transformação do funcionamento do sistema
educativo resultem mais da interacção dos vários dispositivos regulado-
res do que da aplicação linear de normas, regras e orientações oriundas
do poder político. Por isso, mais do que falar de regulação seria melhor
falar de "multirregulação" já que as acções que garantem o funciona-
mento do sistema educativo são determinadas por um feixe de dispo-
sitivos reguladores que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos,
relativizam a relação causal entre princípios, objectivos, processos e
resultados. Os ajustamentos e reajustamentos a que estes processos de
regulação dão lugar, não resultam de um qualquer imperativo (político,
ideológico, ético) definido a priori, mas sim dos interesses, estratégias e
lógicas de acção de diferentes grupos de actores, através de processos de
confrontação, negociação e recomposição de ,objectivos e poderes.
O ll S T i\1) 0 ll i\ HDIJ C A Ç O
Se entendermos a "reg ulação do sistema educativo" como um
"sistema de regulações" torna-se necessário valorizar, no funciona-
mento desse sistema, o papel fundamental das instâncias (indivíduos,
·struturas formais ou informais) de mediação, tradução, passagem
dos vários fluxos reguladores, uma vez que é aí que se faz a síntese
ou se superam os conflitos entre as várias regulações existentes. Estas
Instâncias funcionam como uma espécie de "nós da rede" de diferen-
les reguladores e a sua intervenção é decisiva para a configuração da
estrutura e dinâmica do sistema de regulação e seus resultados.
Ora é, precisamente, para assegurar este "sistema de regulações"
que o estado deve assumir a função essencial de "regulador das regu-
lações", isto é de uma "metarregulação"•s que permite não só equili-
brar a acção das diversas forças em presença, mas também continuar
a garantir a orientação global e a transformação do próprio sistema.
É através desta função de "coordenação das coordenações" que o
Estado pode continuar a assegurar, como lhe compete a "manutenção
da escola num espaço de justificação política" (Derouet, 2003), sem
que isso signifique ser o Estado o detentor único da legitimidade dessa
justificação.
Esta alteração do papel do estado (de burocrata e garante da
ordem universal a regulador das regulações e compositor da diver-
sidade local e individual) insere-se no que Dubet (2002) chama de
"declínio do programa institucional".
"Com o desenvolvimento das políticas públicas, o programa institu-
cional não pode aparecer como a cristalização duma teologia moral e
política de que o Estado podia ser considerado como o senhor todo-
-poderoso. Já não se trata de conceber a acção pública como a execução
dum programa através de uma burocracia impessoal, mas de mobilizar
as redes e grupos de actores públicos e privados encarregados de atin-
gir objectivos definidos como resultados mais ou menos mensuráveis.
(...) O interesse geral já não surge como uma categoria transcendente,
18 À semelhança do que Jessop afirmava sobre a "metagovernance" e que analisei no ponto
anterior.
 ) Ã O IJAitll OSO
mas como uma produção local resultante de uma acção colectiva e
dum modo de regulação contínuo. (...) As grandes arbitragens éticas
e políticas, não podendo fazer-se no topo através da magia retórica das
instituições ou graças à soberania política, são delegadas aos actores de
base, que devem, deste ponto de vista, comportar-se como sujeitos polí-
ticos e morais obrigados a deliberar e a produzir arbitragens" (Dubet,
2002, pp. 63-65).
Esta "desinstitucionalização" da vida social (pela perda de refe-
rência a normas universais) leva à multiplicação dos espaços de pro-
dução política (enquanto lugares de legitimação, escolha, invenção de
normas, construção de projectos e tomada de decisão). Por exemplo,
as escolas deixam de ser (ou de parecer ser) lugares de aplicação de um
projecto educativo único construído a partir do centro, para serem
(ou parecerem ser) lugares de construção de projectos educativos mais
ou menos autónomos. Isto significa, entre outras coisas, que é neces-
sário, no caso da administração das escolas, passar de "uma regulação
pelas normas" a uma "regulação pelos resultados" tendo em vista já
não garantir a sua homogeneidade, mas sim a sua equidade (Dubet e
Duru-Bellat, 2000, p. 206).
A proliferação de espaços de decisão no domínio das políticas
(com a descentralização e o reforço da autonomia das escolas e com
o alargamento à participação da "sociedade civil") pode conduzir à
sua atomização e consequente fragmentação e polarização do serviço
educativo. Torna-se por isso necessário, como adverte Whitty (2002,
p. 92), criar novos contextos para determinar mudanças curriculares
e institucionais que estejam ao serviço da sociedade no seu conjunto.
Isto passa, segundo este mesmo autor, por novas formas de associação
na esfera pública nos quais os direitos dos cidadãos sejam reafirmados
(e defendidos) face às actuais tendências para a constituição de uma ver-
são reduzida do estado e para a mercantilização da sociedade civil.
Por tudo quanto foi dito, podemos concluir que a repolitização da
educação, a multiplicação das instâncias e momentos de decisão, a di-
66
IJ S TAD ll A lll)U . A Ç
v •rsffi aç. o das formas de associação no inlerior dos espaços públicos
• > nvolvimento de um maior número de actores confere ao sistema
d · r gulaçào da educaçào uma complexidade crescente. Esta comple-
idade exige um papel renovado para a acção do estado, com o fim de
·ompatibilizar o desejável respeito pela diversidade e individualidade
J os cidadãos, com a prossecução de fins comuns necessários à sobrevi-
v ncia da sociedade- de que a educação é um instrumento essencial.
Essa compatibilizaçào só é possível com o reforço das formas
democráticas de participação e decisão o que, nas sociedades contem-
poràneas, exige cada vez mais uma qualificada e ampla informação,
a difusão de instâncias locais e intermédias de decisão, uma plena
incl usão de todos os cidadãos (particularmente dos que até aqui têm
sido sistematicamente excluídos, do interior e do exterior). É para
assegurar estas condições que a intervenção do estado é imprescindí-
vel e é esse o sentido da metarregulação de que falava atrás.
Referências bibliográficas
AFONSO, A. (2002) . A(s) autonomia(s) da escola na encruzilhada entre o velho e
o novo espaço público". ln Lima L. e Afonso A.J. (org.). Reformas da Educa-
ção Pública. Democratização, Modernização, Neoliberalismo. Porto: Edições
Afrontamento.
AFONSO, N. (2003). A regulação da educação na Europa: do Estado Educador ao
controlo social da escola pública. ln Barroso, João (org.). A escola pública: regu-
lação, desregulação, privatização. Porto: Edições ASA, pp. 49-78.
ALLEMAND, S. (2002). Gouvernance: le pouvoir partagé. ln Ruano-Borbalan, J.-C.
e Choc, B. (coord.). Le pouvoir. Des rapports individueis aux relations interna-
tionales. Auxerre: Éditions Sciences Humaines.
AMARAL, A. e MAGALHÃES, A. (2001). On markets, autonomy and regulation the
Janus Head revisited. Higher Education Policy, n•. 14 (1), pp. 7-20.
BAJOMI, I. (2002). Points communs et divergences. ln Bajomi, I. e Derouet, J.-L.
(dir.). La grande récréation. La décentralisation de l'éducation dans six pays
autrefois communistes. Paris: INRP.
BALL, S. (1998). Big Policies I Small World: An introduction to international perspec-
tives in education policy. Compara tive Education, vol. 34, n•.2, pp. 119-130.
 J OÃO ll ARRO SO
BARROSO,]. (1995) . Os Liceus: organização pedagógica e administração (1836-1960).
Lisboa: Junta Nacional de Investigação Científica e Fundação Calouste Gul-
benkian (2 volumes).
BARROSO, ]. (1997). Autonomia e Gestão das Escolas. Lisboa: Ministério da
Educação.
BARROSO,]. (1999). Regulação e Autonomia da Escola Pública: O Papel do Estado,
dos Professores e dos Pais. Inovação. Vol. 12, no. 3, pp. 9-33.
BARROSO,]. (2ooo). Autonomie et medes de régulation locale dans !e systeme éduca-
tif. Revue Française de Pédagogie, no. 130, pp. 57-71.
BARROSO, ]. (2001). L'État et la régulation locale de l'éducation. Réflexions sur
la situation au Portugal. ln Dutercq, Y. (dir.). Comment peut-on administrer
/' école? Paris: PUF.
BARROSO,]. (org.). (2003). A escola pública: regulação, desregulação, privatização.
Porto: Edições ASA.
BARROSO,]. et ai. (2002a) . Analyse de/ 'évolution des modes de régulation institutio-
nna/isée dans /e systeme éducatif du Portugal. Lisboa. Faculdade de Psicologia e
de Ciências da Educação de Lisboa. Disponível em: http://www.fpce.ul.pt/cen-
tros/ceescola (02-03-04).
BARROSO, J. et a/. (2002b). Systemes éducatifs, modes de régulation et d' évaluation sco/ai-
res et politiques de lutte contre les inégalités en Angleterre, Belgique, France, Hongrie
et au Portugal. Rapport du troisieme volet de la recherche du projet Reguleducne-
twork. Disponível em: http://www.girsef.ud.ac.be/europeanproject.htm (02-03-04).
BOLTANSKI, L. e CHIAPELLO, E. (1999). Le nouvel esprit du capita/isme. Paris:
Éditions Gallimard.
BURBULES, N. e TORRES, C. (ed.). (2ooo). Globalization and education: critica/
perspectives. New York: Routledge.
BURKI, S.; PERRY, G. e DILLINGER, W. (1999). Beyond the Center: Decentralization
the State. Latin American and Carribean Studies. Washington D.C.: World Bank.
Disponível em: http://www.worldbank.org/html!extdr/offrep/lac/pubs (02-03-04).
CLARKE, ]. e NEWMAN,]. (1997). The Managerial State. London: SAGE Publications.
CROZIER, M. e FRIEDBERG, E. (1977). L'acteur et /e systeme. Paris: Éditions du Seuil.
DALE, R. (1990). The Thatcherite project in education: the case of the city techno-
logy colleges. Critica/ Social Policy, vol. 9, no. 3, pp. 4-19.
DEROUET, J. (2002). La décentralisation dans les sociétés en transition du Centre
et de l'Est de I 'Europe: les apports d'un regard éloigné. ln Bajomi, I. e Derouet,
].-L. (dir.). La grande récréation. La décentralisation de /'éducation dans six
pays autrefois communistes. Paris: INRP.
DEROUET, ]. (2003). L'avenir d'une illusion ou Comment refender le projet du
college unique dans une société postmoderne. ln Derouet, ].-L. (dir.). L e co/Iege
unique en question. Paris: PUF.
68
l.i S TAD H A ll i)U AÇ Ã
I) IN IS,L. c A PONSO, N. (eds.). (2005). Actas do 2° Cong resso Nacional do Fó rum
Portug uês de Administração Educacional. 'Y\ escola entre o Estado e o Mercado:
o Público e o Privado na Regulação da Educação". Lisboa: Fórum Português de
Administração Educacional (edição em Cd-rom).
UBET, F. (2002). Le déc/in de l'institution. Paris : Éditions du Seuil.
DU BET, F. e DURU-BELLAT, M. (2ooo). L'hypocrisie scolaire. Pour un col/ege enfin
démocratique. Paris: Éditions du Seuil.
I UTE RCQ , Y. (dir.). (2005) Les régulations des politiques d'éducation. Rennes: Pres-
ses Universitaires de Rennes, pp. 151-171.
FRI EDBERG , E. (1993). Le Pouvoir et la Reg/e. Dynamique de I' Action Organisée.
Paris: Éditions du Seuil.
REEN, A.; WOLF, A. e LENEY, T. (1999) . Convergence and Divergence in European
Education Systems. London: Institute of Education.
IIALPIN, D. e TROYNA, B. (1995). The politics of educational policy borrowing.
Co mpara tive Education, 31, 3, pp. 301-310.
1-IA NSON, M. (1985). Educational Administration and Organization Behaviour.
Newton: Ally and Bacon Inc.
JESSOP, B. (2003). Governance and Metagovernance: on reflexivity, requisite variety,
and requisite irony. published by the Department of Sociology, Lancaster Uni-
versity. Disponível em: http://www.comp.lancs.ac.uk/sociology/socw8rj.htm
(o8-o4-2003).
KAMAT, S. (2ooo). Deconstructing the rhetoric of decentralization: the state in
educational reform. Current Issues in Comparative Education, vol2, no. 2. Dis-
ponível em: http://www.tc.columbia.edu/CICE.
LE GRANO, ]. (1991). Quasi-markets and social policy. The Economic Journa/, vol.
101, no. 408, pp. 1256-1267-
LESSARD, C.; BRASSARD, A. e LUSIGNAN, ]. (2002). Les tendances des politi-
ques éducatives en matiere de structures et de régulation, d'imputabilité et de
reddition de comptes. Les cas du Canada (Ontario et Colombie-Britannique), de
la France et du Royaume-Uni. Montréal: LABRIPROF-CRIFPE, Faculté des
·sciences de l'Education, Université de Montréal.
MAASSEN, P. e VAN VUGHT, F. (1998). An Intriguing Janus-Head: The two faces
of the new government strategy towards higher education in the Netherlands.
European fournal ofEducation, no. 23, 1/2, pp. 65-77.
MAROY, C. e DUPRIEZ, V. (2ooo). La régulation dans les systemes scolaires. Pro-
position théorique et analyse du cadre structurel en Belgique francophone.
Revue Française de Pédagogie, no. 130, pp. 73-87.
MINTZBERG, H. (1990). Le Management. Voyage au centre des organisations. Paris:
Les Editions d' Organisation.
NÓVOA, A. (2001). O Espaço público de educação: imagens, narrativas e dilemas.
 J OÃO ll Aili\ OSO

ln AA.VV. Espaços de Educação. Tempos de Form ação. Lisboa: Fund ação

Calouste Gulbenkian, pp. 237-263.
N6VOA, A. (2002). Ways of Thinking about Education in Europe. ln Nóvoa A. e
Lawn, M. (eds.). Fabricating Europe. The Formation of an Education Spa ce.
Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, pp. 131-151.
CAPÍTULO 2
NÓVOA, A. (2005). Les états de la politique dans !'espace européen del'éducation.
ln Lawn M. e Nóvoa A. (coord.). L'Europe Reinventée. Regards critiques sur A DIRECÇÃO REGIONAL DE EDUCAÇÃO:
l'espace européen de l'éducation. Paris: L'Harmattan, pp. 197-224. um espaço de regulação intermédia
OLIVEIRA, D. (zooo). Educação básica. Gestão do trabalho e da pobreza. Petrópolis:
Editora Vozes.
POPKEWITZ, T. (zooo). Reforms as the Social Administration ofthe Child: Globa-
lization ofKnowledge and Power. ln Burbules, N. e Torres, C.A. (ed.). Globali-
zation and education: criticai perspectives. New York: Routledge, pp. 157-186. Natércio AFONSO
REYNAUD, J. (1997). Les regles du jeu . L'action collective et la régulation sociale. Faculdade de Psicologia e de Ciências daEducação
Paris: Armand Colin (troisieme édition) . da Universidade de Lisboa
REYNAUD, J. (2003). Régulation de contrôle, régulation autonome, régulation con-
jointe. ln Gilber de Terssac (dir.). La théorie de la régulation social e de Jean-Daniel
Reynaud. Débats etprolongements. Paris: Éditions La Decouverte, pp.103-113.
SCHRIEWER, J. (zoot). Formas de Externalização no Conhecimento Educacional.
Cadernos Prestige 5· Lisboa: Educa.
STEINER-KHAMSI, G. (2002). Reterritorializing Educational Import: Explora-
tions into the Politics ofEducational Borrowing. ln Nóvoa, A. e Lawn, M. (eds.).
Fabricating Europe. The Formation of an Education Space. London: Kluwer
Academic Publishers, pp. 19-31.
WALFORD, G. (2001). Privatization in Industrialized Countries. Levin, Henry (ed.).
Privatizing Education. Can the Marketplace Deliver Choice, Efficiency, Equity,
and Social Cohesion? Colorado, USA: Westview Press.
WHITTY, G. (2002). Making Sense of Education Policy. London: Paul Chapman
Publishing.

Introdução
Modos e instâncias de regulação da educação
A Direcção Regional de Educação: breve contextualização
O discurso dos actores da regulação intermédia
A DREL como instância de regulação intermédia
perante a agenda da política educativa
Conclusão

70
 Introdução

Este capítulo tem como objectivo descrever as práticas de regulação

levadas a cabo pelos actores num espaço de regulação intermédia do
sistema educativo'9 • Para tal, foi seleccionada a Direcção Regional de
Educação de Lisboa (DREL), enquanto instituição de nível mesa do
sistema educativo português, sendo aqui conceptualizada como um
espaço de acção situado no plano intermédio da regulação da educa-
ção, onde se concretizam as interacções que veiculam os dois mod.os
de regulação providentes de outras instâncias de regulação (do nível
"macro", da política educativa e da administração central da educação,
e do nível "micro" que corresponde à gestão escolar, da administração
local e da micropolítica organizacional).
Procurámos identificar, neste espaço institucional, as lógicas de
acção e os dispositivos organizacionais de forma a ilustrar a existência
de fenómenos de multirregulação e, enfim, dos fenómenos que revelem
a contaminação crescente da regulação burocrática, através do aumento
e sobreposição de estratégias, decisões e acções dos actores (dirigentes,
quadros, gestores escolares professores ... ). Como sublinha Reynaud, esta
mestiçagem na regulação das políticas públicas exprime o carácter J;Ilais
ou menos imperativo dos modos de intervenção do estado: "as regras
produzidas pelo estado são cada vez menos normas de constrangimento
e cada vez mais formas de relações contratuais" (Reynaud, 1999, p. 265).

19 O presente capítulo foi traduzido e adaptado do artigo "L' émergence d'espaces intermé-
diaires de régulation dans l'administration de l' éducation au Portugal: le cas des directions ré-
gionales d'éducatíon" , publicado pelo autor em Recherches Sociologiques, 2004/2- Sociologie
des régulations de l'enseignement.

73
 NATfl ll 10 AI' ONSO
Feita apresentação geral do estudo, importa apresentar o presente
capítulo. Em primeiro lugar serão apresentados os principais funda-
mentos teóricos que orientaram este trabalho de investigação. Em
segundo lugar, faremos uma breve apresentação da DREL para, em
terceiro lugar, analisar os discursos dos actores que nela trabalham ·
sobre o quotidiano da sua actividade profissional no sentido de com-
preender as suas práticas de regulação. Em terceiro lugar, caracteriza-
remos a DREL como instância de regulação intermédia, com recurso
a temas que dominam a agenda da política educativa em Portugal.
Finalmente, em quarto lugar, apresentamos uma reflexão centrada na
concepção da DREL como espaço intermédio de multirregulação.
Modos e instâncias de regulação da educação
A evolução histórica da gestão pública nas democracias ocidentais
produziu estruturas diversificadas de coordenação da acção colectiva
que a análise organizacional e a teoria política formalizaram em dois
modelos antagónicos e complementares.
De um lado, podemos identificar um modelo vertical, iZaracteri-
zado pela "regulação voluntária dos comportamentos, através da regra
e da lei" (Friedberg, 1995, p. 9). Essa regulação é conceptualizada na
teoria weberiana na expressão de administração burocrática, baseada
na impessoalidade e na formalidade. Para Lindblom (1965) este tipo
de regulação baseia-se num dispositivo de "coordenação centralizada"
que é próprio do processo político burocrático. Já para Reynaud (1997)
o modelo vertical baseia-se numa "regulação de controlo" que se con-
cretiza pelo exercício legítimo do poder, assente na autoridade.
Por outro lado, podemos identificar o modelo horizontal e difuso,
constituído pela regulação baseada em mecanismos de "ajustamento
mútuo [resultante] dos exercícios multilaterais de influência e poder,
incluindo a negociação (Lindblom, 1990, p. 240), sendo as forças de
mercado o exemplo mais significativo desse dispositivo pela plurali-
dade de actores e interacções que implicam (idem, p. 241).
74
A O lltll Ç ltll I NAL 011 HOU AÇ
Nas grandes organizações burocráticas, como os sistemas educa-
li v s, dispositivo de ajustamento mútuo surge como uma resposta
s limitações da coordenação centralizada, através da multiplicação
u níveis de tomada de decisão e de mecanismos de descentraliza-
, o e delegação. Quando os processos de ajustamento interactivo
predominam, as políticas não resultam apenas do exercício da auto-
ridade expressa em normas ou legislação, mas "os processos políti-
s desenvolvem-se no seio de relações complexas e recíprocas entre
burocratas, políticos, representantes de grupos de interesses e outros
a. tores. O resultado poderá ser imprevisível e nem sempre desejado
pelos actores implicados" (Lindblom e Woodhouse, 1993, p. 68).
Para Reynaud (1997), estes processos constituem-se como uma
modalidade de "regulação autónoma" que resulta dos efeitos parale-
los da produção normativa e centralização das grandes burocracias.
Tomando como exemplo a burocracia que caracteriza a educação
nacional em França, Reynaud (1999) chama a atenção para o facto de
grande parte da legislação do Estado não ser entendida como executá-
vel e que não é efectivamente aplicada pelos actores locais. Lindblom e
Woodhouse (1993) evidenciam o mesmo fenómeno ao sublinharem a
importância do ajustamento mútuo, "face à impossibilidade das polí-
ticas anunciadas [pelos legisladores], sejam assumidas pelos adminis-
tradores" (p. 61).
Lipsky (1980) recorre ao conceito de "street-level bureaucracy"
para caracterizar os processos de refracção (reinterpretação, adap-
tação, rejeição e aplicação selectiva) dos instrumentos de regulação
normativa, expressos nas políticas formais, e o modo como são efec-
tivamente transformados pelos agentes que os aplicam. Esta trans-
formação é legitimada pela adaptação dos agentes aos seus próprios
contextos de trabalho, às circunstâncias específicas da provisão de
serviços, mas também de acordo com os seus próprios interesses pes-
soais e profissionais.
Estes processos de interacção complexa entre os dispositivos e
lógicas de acção tributárias da regulação burocrática e de ajustamento
mútuo produzem um sistema de multirregulação, onde os resultados
75
 N ATÉ R I AI' NS
são marcados pela singularidade, imprevisibilidade e contingência.
Deste modo, os fundamentos da própria regulação burocrática, cen-
trados na abstracção da lei e baseados no formalismo do exercício da
autoridade, são postos em causa. Nesse sentido, podemos conceber as
políticas actuais como resultado de decisões e acções concretas em res-
posta a problemas específicos, concebidos e negociados pelos actores
envolvidos em contextos de acção concretos (Crozier e Friedberg, 1977).
É justamente o processo de (re)construção de políticas que pre-
tendemos ilustrar no presente estudo sobre as práticas de regulação de
nível intermédio da administração burocrática da educação.
A Direcção Regional de Educação:
breve contextualização
Em Portugal a estrutura formal do Ministério da Educação é fundada
em diversos departamentos centrais organizados de acordo com
diferentes áreas de intervenção: departamentos de recursos huma-
nos, de avaliação e prospectiva, de gestão financeira, de promoção
da investigação e da inovação, de controlo e de inspecção, de tutela
pedagógica por nível de ensino. Este tipo de organização configura
na terminologia de Mintzberg (1979) uma tecnoestrutura. A tutela
político-administrativa das escolas e a gestão operacional do sistema
educativo é assegurada pelas cinco direcções regionais de educação.
A evolução estrutural do Ministério da Educação revela a efectiva
concretização de um processo de desconcentração da administração
educacional, visível na crescente separação entre departamentos
centrais de concepção e planeamento estratégico e prospectivo, e de-
partamentos regionais de execução e tutela directa sobre as escolas.
Contudo, apesar desta tendência e do crescente protagonismo das
DREs na condução quotidiana da política educativa, a administração
da educação permanece ·estruturalmente muito centralizada. Assim,
por exemplo, a gestão de recursos humanos permanece centralizada
num departamento central responsável pelo ingresso e mobilidade
A 0 IR 6 ÇÃ Illl ,J N A L 06 fiOU AÇ
dos docentes e outros funcionários das escolas, enquanto que um
outro departamento central assegura directamente a gestão finan-
ira das escolas, através de orçamentos muito atomizados e regras
ntabilísticas imperativas.
As DREs são identificadas como "serviços regionais do Ministério
da Educação, dotados de autonomia administrativa, que asseguram a
rientação, coordenação e apoio às escolas de ensino não superior ao
nível regional" (Decreto-Lei n°. 141/93).
Em termos de competências, a lei confere-lhes "no âmbito das
circunscrições territoriais respectivas, funções de administração
desconcentrada, relativas as atribuições do ME e às competências dos
seus serviços centrais, assegurando o apoio e informação aos utentes
do sistema educativo, a orientação e coordenação do funcionamento
das escolas e o apoio às mesma, bem como a articulação com as autar-
quias locais no exercício das competências atribuídas a estas na área
do sistema educativo" (Decreto-Lei ri.o 208/02, Artigo 22°).
Até à data do trabalho empírico, existiam ainda serviços descon-
centrados da própria DREL, numa base sub-regional, os Centros de
Área Educativas (CAE) organizados numa lógica de proximidade com
as escolas, com funções muito fluidas de "coordenação, orientação e
apoio" às escolas. Os CAEs, entretanto extintos, eram dirigidos por
um coordenador e seu adjunto que exerciam as suas funções de acordo
com competências delegadas pelo director regional.
O trabalho empírico desenvolvido no presente estudo centrou-se
especialmente em duas instâncias de gestão intermédia da Direcção
Regional: a Direcção de Serviços de Assuntos Técnico-Pedagógicos,
Acção Social e Desporto Escolar e um dos CAEs.
A DREL contava com cerca de 6oo funcionários, entre dirigen-
tes, técnicos superiores e técnicos, pessoal administrativo e auxiliar
e docentes, sendo estas as suas principais categorias profissionais.
A investigação incidiu apenas sobre o trabalho dos dirigentes e dos
técnicos superiores.
Os dirigentes de topo (o director e os seus três directores adjun-
tos), tal como acontece na generalidade dos serviços da administra-
77
 NA T ((Il C I O A PO N SO
ção pública central, são livre e directamente nomeados pelo Governo.
O recrutamento destes dirigentes tem-se efectuado tradicionalmente
entre os professores dos ensinos secundário ou superior ou entre os
quadros superiores do próprio Ministério da Educação ou de outros
ministérios.
Os dirigentes intermédios (directores de serviços e chefes de
divisão) são nomeados na sequência de selecção decorrente de con-
curso público documental e entrevista. Trata-se de um procedimento
recente introduzido na década de 90. As primeiras nomeações pro-
cedentes de concursos realizaram-se no final da década, e, em geral,
recaíram sobre os candidatos que já exerciam os respectivos cargos por
nomeação livre efectuada anteriormente à entrada em vigor do novo
regime. A maioria destes dirigentes é recrutada entre os professores
das escolas secundárias ou entre os quadros superiores do Ministério.
As nomeações de todos os dirigentes são efectuadas em regime
de comissão de serviço por períodos de três anos renováveis. As
mudanças nos titulares dos cargos políticos no Ministério (ministro
e secretários de estado) não obrigam à substituição dos dirigentes. No
entanto, é habitual que os dirigentes de topo, nomeadamente os direc-
tores, coloquem os respectivos cargos à disposição do novo ministro,
o que em geral se traduz numa efectiva substituição da maioria dos
dirigentes.
Já no que se refere aos técnicos superiores, são carreiras verticais
cujo acesso implica um diploma de grau superior (licenciatura), uma
nomeação vitalícia após um primeiro ano probatório, e uma progres-
são centrada na antiguidade e na existência de vagas nos lugares dis-
poníveis de cada nível da carreira.
No Ministério da Educação, a maioria destes quadros superiores
são oriundos da carreira docente dos ensinos básico e secundário
e que trabalharam em escolas como professores, durante inais ou
menos anos, antes de se integrarem na carreira técnica superior. Os
quadros superiores que não são oriundos da carreiradocente consti-
tuem uma pequena minoria e concentram-se em áreas específicas de
intervenção (juristas, psicólogos, arquitectos, engenheiros).
A D lllll ÇÃ llR I NA I. OU HOU AÇ Ã
Para além destes funcionários superiores de nomeação definitiva,
o Ministério da Educação integra ainda um número muito significativo
d professores dos ensinos básico e secundário requisitados anualmente às
r spectivas escolas, por escolha discricionária dos dirigentes dos serviços.
Em alguns departamentos, nomeadamente nos de criação mais recente
orno as DREs, estes professores requisitados constituem mesmo a grande
maioria dos quadros superiores em serviço. O estatuto precário destes qua-
dros, sujeitos a uma nomeação temporária e discridonária favorece situ-
ações de dependência política e pessoal face aos dirigentes, e gera elevada
mobilidade associada às mudanças de liderança política no Ministério.
O discurso dos actores da regulação intermédia
Neste ponto, analisamos o discurso dos actores da DREL com base na
análise de conteúdo levada a cabo das suas entrevistas. Num primeiro
momento, faremos uma breve descrição dos entrevistados seguindo-se
a apresentação das suas representações sobre as funções , o trabalho e
a profissão, sobre a função de regulação da DREL e como concebem a
DREL enquanto instituição.
Os ACTORES
No âmbito da investigação foram entrevistados dois dirigentes
de topo e três dirigentes intermédios. Os dois dirigentes de topo eram
quadros superiores seniores do Ministério da Educação, oriundos
da carreira docente do ensino secundário. Foram convidados para
os respectivos lugares pelo director regional nomeado na sequência
da mudança de governo ocorrida em 1995, e ambos se demitiram em
2002, na sequência da substituição desse mesmo director, entretanto
ocorrida. Os respectivos percursos profissionais revelam passagens
por outros serviços do Ministério: ensino básico, educação recorrente,
educação pré-escolar, acção social escolar.
Os três dirigentes intermédios eram professores do ensino secun-
dário e ingressaram ao serviço da DREna sequência das mudanças
79
 NAT H R C I O AF O N SO
de dirigentes de topo ocorridas em 1995. Os outros dois entrevistados
asseguravam a direcção (coordenador e coordenador adjunto) de um
dos CAEs.
Quanto aos quadros superiores, foram efectuadas entrevistas a
cinco elementos, dois no serviço central da Direcção Regional e três no
CAE. Apenas um, destes cinco elementos, era funcionário superior do
Ministério da Educação, exercendo a sua actividade na área da orientação
escolar e profissional, tendo anteriormente passado pela carreira docente
numa escola secundária. Os outros quatro elementos, mais jovens que os
dirigentes e que os funcionários superiores, eram professores do ensino
secundário requisitados, por uma ano, às respectivas escolas.
REPRESENTAÇÕES SOBRE AS FUNÇÕES DO TRABALHO E DA PROFISSÃO
A imagem que os entrevistados detêm sobre as suas funções e
desempenho está associada a quatro dimensões: profissional, buro-
crática, gestão e relações de trabalho e política.
Dimensão profissional
Observámos que predomina entre os entrevistados uma con-
cepção do trabalho técnico na administração da educação como um
extensão do trabalho de gestão escolar e do próprio trabalho docente
considerado em sentido lato.
São muito frequentes as referências à indispensabilidade da
experiência docente, nomeadamente na gestão escolar de topo ou
intermédia, para um adequado desempenho técnico ao serviço da
DRE Assim, por exemplo, um dos dirigentes entrevistados é de opi-
nião que "para ser técnico, ou para se trabalhar num gabinete, eu acho
que os princípios fundamentais são estes: ser professor em primeiro
lugar, e depois de preferência ter experiência de gestão na escola (. ..)
ou como conselho directivo e executivo ou então como coordenador de
directores de turma".
A mesma perspectiva é demonstrada pelos quadros quando, por
exemplo, um dos entrevistados considera relevante a sua anterior
experiência como membro do conselho directivo de uma escola: "por-
8o
A l) lll i! CÇ lll! I ( N AL 1) 1! 1! 1 lJ C A Ç (
que me revejo muito nas preocupações de quem telefona, de quem vem
[considerando qu e] é diftcil alguém que não tenha passado por uma
escola e que venha para aqui .. .".
Uma imagem convergente surge entre os mais jovens, dirigentes
e quadros, que tendem a considerar o seu trabalho técnico na DREL
como uma oportunidade de aprendizagem, como uma experiência
diferente de enriquecimento profissional enquanto professores, enten-
dendo o serviço como um local de passagem no respectivo percurso
profissional.
Em suma, é dominante, entre os entrevistados, uma imagem
da administração educativa construída a partir das organizações
escolares e da perspectiva dos professores. Não se recolhe evidência
significativa de uma construção identitária sólida e autónoma entre
estes quadros e dirigentes. A docência constitui-se como o referencial
dominante na expressão da identidade profissional destes actores.
Dimensão burocrática
A segunda dimensão exprime "a captura e a colonização" da
burocracia educacional pela cultura dos professores na constituição
das equipas de trabalho. Com efeito, a fragilidade identitária da
organização e dos seus actores é reforçada pela elevada mobilidade
resultante do predomínio de critérios de confiança política no recru-
tamento e selecção de dirigentes e quadros. As mudanças na liderança
política do Ministério da Educação dão origem a uma sequência de
mudanças em cascata, imediatas ou diferidas consoante os dispositi-
vos formais a ter em conta, desde o director e seus adjuntos, passando
pelos dirigentes intermédios e acabando nos professores requisitados
anualmente às escolas.
Este processo é identificado pelos actores como a "constituição
de uma equipa de trabalho", significando que cada dirigente procura
rodear-se de quadros de confiança recrutados no exterior, em outros
serviços do Ministério, ou, preferencialmente, nas escolas.
Em consequência, este fenómeno configura uma situação de
burocracia da administração da educação, que não vê reconhecida a
 NA T É ll C I AI' O N SO
sua autonomia e a sua identidade, e é capturada por lógicas de acção
centradas na ocupação política do território da administração pública.
Assim um dos dirigentes refere, a propósito da substituição recente
do director, "eu disse-lhe que saía quando [ele] saísse, disse que ele
poderia naturalmente estar sujeito a pressões para substituir, portanto
eu punha o meu lugar à disposição, mas que estava disposta a ficar
enquanto ele ficasse".
A captura concretiza-se por sucessivas ondas de professores
requisitados que passam transitoriamente pelo serviço, colonizando-o
com as suas práticas, a sua visão da educação e das escolas, em suma,
impondo a sua cultura profissional.
Dimensão de gestão e relações de trabalho
A informalidade das relações de trabalho é sublinhada por diri-
gentes e técnicos através de referências convergentes à "gestão de
porta aberta", significando o acesso imediato e informal aos gabinetes
dos dirigentes, à opção pelo despacho presencial do expediente como
indicador de maior proximidade e confiança entre os diversos níveis
de decisão, à valorização do contacto directo, pessoal ou telefónico,
entre dirigentes e quadros para o estudo e resolução de problemas
concretos, e à importância atribuída à própria presença assídua dos
dirigentes nos locais de trabalho dos quadros. Todas estas acções
surgem como sinais de colegialidade e abandono do distanciamento
hierárquico típico das burocracias clássicas.
A valorização do trabalho de equipa é sublinhada pela divisão de
trabalho entre dirigentes, de acordo com os respectivos perfis profis- .
sionais, e entre os quadros em função das necessidades de serviço, de
que são exemplo as frequentes referências à organização de escalas
para o atendimento telefónico considerado como uma das tarefas
mais pesadas e exigentes. São também frequentes as referências à rea-
lização de reuniões de trabalho periódicas com o objectivo de trocar
informação e aferir modos de relacionamento com o exterior, nomea-
damente com as escolas.
82
11 O I R E Ç ll ll I NAL OH 1\ IH I . A Ç O
Dimensão politica
As representações dominantes sobre o quotidiano das práticas
entram-se num registo técnico e reactivo perante as solicitações
do exterior, que deixa na sombra a dimensão política e estratégica
da intervenção da Direcção Regional na administração da educação,
nomeadamente no que diz respeito ao relacionamento com as escolas.
O discurso mais frequente sublinha duas vertentes principais, quer
numa lógica de prestação de serviços ao público e às escolas (acon-
selhamento na decisão, esclarecimentos de dúvidas sobre legislação,
encaminhamento de assuntos pendentes) quer numa lógica de tutela
administrativa pouco relevante (encaminhamento de expediente para
decisão de outras entidades, autorizações formais sem conteúdo real).
Contudo, surgem também referências que apontam para a tomada
de consciência da dimensão política do exercício de cargos e funções
aparentemente descritos com meramente técnicos e executivos.
A propósito das interacções com os responsáveis pela gestão das
escolas, um entrevistado refere que um bom dirigente é aquele "que
é capaz de estabelecer uma relação próxima e é capaz de distanciar-se
quando tem que transmitir directivas e não pode dar margem de folga" .
Sublinhando a dificuldade da assunção de uma postura exclusiva-
mente técnica, o mesmo entrevistado refere que "nós aqui damos a
cara! por uma política educativa que podemos não defender; podemos
pensar 'eu sou uma técnica, estou aqui numa função técnica' (...) mas
por vezes isso é um bocado difícil".
Reconhece também que a sua entrada na DREL e a aceitação
de funções dirigentes se relacionou com a sua adesão às orientações
da política educativa da altura, referindo-se à reforma curricular no
ensino secundário e à reorganização da rede escolar.
0 DISCURSO SOBRE A FUNÇÃO DE REGULAÇÃO DA DREL
Este discurso comporta quatro temas: a introdução de lógicas de
modernização dos serviços da DREL; a preferência por uma activi-
dade de ajuda numa lógica de aconselhamento e de proximidade com
as escolas; os constrangimentos de uma lógica burocrática dominante
 NATf.R I AFONS O
na organização; e, por último, as campanhas de intervenção organiza-
das para atender a objectivos políticos prioritários do Ministério.
A "modernização" e o "diálogo"
O discurso da "modernização" e do "diálogo" surge nos entre-
vistados num registo optimista, marcado por ganhos de eficácia,
de acrescida capacidade de resposta face às solicitações das escolas.
A modernização e racionalização dos procedimentos administrativos
e a informatização, assim como uma maior proximidade e mais diá-
logo com as escolas são apontados como estratégias que terão pro-
duzido um desempenho mais satisfatório em relação às expectativas
existentes nas escolas.
A "ajuda às escolas" para resolver problemas e gerir conflitos
O discurso de todos os entrevistados sobre as suas práticas do
quotidiano profissional é marcado por referências recorrentes e enfá-
ticas à ajuda e apoio às escolas como um eixo estruturante da missão
da DREL. A caracterização do relacionamento com as escolas numa
lógica de aconselhamento e apoio não surge apenas num registo des-
critivo da actividade desenvolvida. Aparece também num discurso
político e normativo enquadrado na retórica da promoção da autono-
mia das escolas: "nós não estávamos ao serviço do senhor ministro (. .. ),
claro que estávamos porque foi ele que nos pôs lá (. ..), mas sobretudo
estávamos numa perspectiva de ajudar a construir (.. .) aquela ideia
extraordinária da autonomia das escolas".
Uma grande parte da actividade diária de dirigentes e técnicos
parece concentrar-se na resposta a solicitações concretas e avulsas
oriundas das escolas, nomeadamente dos seus órgãos de gestão de
topo e intermédia (conselhos executivos, directores de departamentos,
coordenadores de directores de turma).
O carácter informal e reactivo destas interacções com as escolas é
bem sublinhado pelas referências abundantes ao peso do atendimento
telefónico no conjunto das tarefas quotidianas. Conforme refere um
dirigente, "os telefonemas, aquilo que os técnicos dizem é que é a prin-
A 0 I RH Ç ll I N 1\ I, 0 ll H 0 U A
·ipa Lpreocupação dos gabinetes (. ..), digamos que durante um dia os
t, Lejones estão sistematicamente a trabalhar, se fi zermos uma média de
10 minutos por conversa, em sete horas de trabalho ... ".
A pressão para assegurar o atendimento telefóni<:o constituía
um elemento estruturante da organização do trabalho nos diversos
sectores e equipas de técnicos, a ponto de se formalizarem rotinas
entradas em escalas rotativas para o desempenho de tal tarefa con-
siderada particularmente exigente e sensível: "nós no nosso gabinete
somos três elementos, e para que o outro consiga responder por escrito
nesse dia às questões que tem, e temos uma certa divisão de pelouros,
jazemos uma escala; de manhã está a pessoa' X e a pessoa Y a atender
o telefone, portanto a outra finge que não está a ouvir as campainhas e
tenta escrever. .. ".
A preocupação de dirigentes e técnicos com o atendimento tele-
fónico (e também por fax e correio electrónico) revela a importância
atribuída ao tratamento casuística e personalizado da interacção com
o exterior, nomeadamente com os gestores escolares e professores,
num registo discursivo que procura distanciar-se dos procedimentos
formalizados e impessoais tradicionais nas burocracias da adminis-
tração pública.
Para além do atendimento telefónico, este tipo de intervenção
casuístiça e reactiva concretizava-se também através de visitas às
escolas ou entrevistas com gestores, professores, pais e autarcas,
a pedido destes, numa lógica de procura de soluções para problemas
específicos. Estas intervenções caracterizavam-se pela urgência e pelo
imperativo de minimizar efeitos negativos na prestação do serviço,
sendo habitualmente designadas por "apagar incêndios" na gíria dos
dirigentes e técnicos. Exemplos destas actividades foram as interven-
ções referidas a propósito da necessidade de assegurar a continuidade
dos órgãos de gestão das escolas em situações de ruptura ou conflito
interno, ou as intervenções destinadas a gerir conflitos locais entre
pais e professores, implicando por vezes o encerramento temporário
de escolas e o consequente impacto na comunicação social.
ss
 NAT É R C I O AP O N S
"Burocracia avassaladora"
A preferência pela informalidade e pelo tratamento casuística e
personalizado dos problemas tem como contraponto uma lamentação
generalizada e recorrente contra o peso excessivo dos procedimentos
administrativos, formalizados em rotinas diárias enfadonhas e em
"resmas de papel" que diariamente era preciso ler e encaminhar, não
deixando "tempo para pensar".
Na realidade, muitos destes procedimento~ rotinizados concreti-
zam dispositivos de regulação burocrática centrados na verificação da
conformidade normativa de actos avulsos de gestão escolar corrente,
como por exemplo, a utilização do crédito global de horas lectivas
atribuído às escolas ou a realização de visitas de estudo fora do país.
Noutros casos, a acumulação de processos para decisão adminis-
trativa formal, sem conteúdo relevante, decorre da concentração na
DREL de actos de gestão de recursos humanos das escolas.
Outras referências críticas centram-se no elevado volume de tarefas
de tratamento de informação escrita formalizada em processos admi-
nistrativos. Trata-se, em geral, da análise de situações ou problemas,
que são objecto de informações e pareceres técnicos preparatórios de
decisão superior na própria DREL ou na direcção política do Ministério
da Educação. Em geral, este trabalho não é visto como gratificante para
o dirigente ou técnico e a respectiva substância não é considerada rele-
vante, tendo em consideração que a lógica de acção dominante privile-
gia a relação informal de ajuda com os actores "no terreno" por parte de
uma administração "com rosto", e que "dá a cara" perante as escolas.
Na gestão do quotidiano laboral dos técnicos e dirigentes, é difícil
a compatibilização entre a pressão desta "burocracia avassaladora" e
a preferência por abordagens ao trabalho centradas na informalidade
e no contacto pessoal e directo. Em geral, a solução encontrada passa
pela consagração da maior parte da jornada de trabalho às tarefas
"nobres" da "ajuda e apoio" (reuniões, entrevistas, visitas às escolas,
atendimentos de telefonemas) remetendo-se a "papelada" para início
ou o fim do dia (antes das 9 horas ou depois das 18 horas) ou mesmo
para trabalho em casa à noite.
86
A 0 lll H " llll I N AL l) ll H l li ' A Ç
Prioridades da intervenção politica
A retórica da ajuda e do acompanhamento à gestão escolar e aos
professores traduz um entendimento das práticas de regulação numa
lógica de acção casuística e reactiva que tende a deixar na penumbra a
efectiva intervenção pró-activa da DREL e dos seus dirigentes e técni-
cos, ao serviço de finalidades e prioridades políticas governamentais
claramente definidas. Com efeito, no relacionamento com as escolas,
o discurso sobre o apoio, o esclarecimento de dúvidas, a resolução de
problemas e de conflitos reporta-se não apenas às questões da gestão
escolar corrente, mas sobretudo às dificuldades supervenientes da
aplicação de medidas concretas de política educativa habitualmente
designadas de "reformas" e que veiculam as prioridades políticas das
equipas governamentais que se sucedem no Ministério da Educação.
Na lógica da organização do trabalho da DREL, a concretização
destas prioridades políticas assume a forma de campanhas de inter-
venção que se sucedem cronologicamente, mobilizando parte impor-
tante dos recursos humanos e da logística disponível. Em geral, um
traço dominante destas "reformas" é a expectativa de um acolhimento
relutante ou pouco entusiástico por parte dos gestores escolares e dos
professores, pelo que o apoio e acompanhamento se enquadram habi-
tualmente em estratégias de marketing político (mais ou menos dia-
logantes ou autoritárias, consoante o estilo governativo do momento
e o clima político dominante), destinadas a conseguir que nas escolas
se concretizem os aç,tos de gestão necessários à efectiva aplicação das
referidas "reformas".
O discurso dos actores permite identificar a sequência destes proces-
sos de mobilização de meios a partir do ano lectivo de 1996!1997. Assim,
a primeira campanha refere-se a um plano de expansão da oferta de
educação pré-escolar, implicando novos dispositivos de financiamento,
a definição e ampla divulgação de orientações curriculares específicas
para o sector e a negociação de protocolos de cooperação com entidades
locais públicas e privadas. A segunda grande campanha de interven-
ção surge a partir de 1998, associada à publicação de um novo enqua-
dramento legal para o regime de administração das escolas básicas e
 N A T (; R I A I' N SO
secundárias públicas, através do qual se anunciava o desenvolvimento
da "autonomia" das escolas face à administração da educação nacional.
A mobilização seguinte, a partir de 1999, centrou-se numa iniciativa de
"reforma" curricular no ensino básico, e o seu objectivo principal con-
sistia numa tentativa de flexibilização do currículo nacional. Seguiu-se
nova "reforma" curricular, desta vez no ensino secundário, apresentada
com a finalidade de reforçar a componente profissionalizante deste
nível de ensino. Finalmente, durante o ano em que decorreu o trabalho
de campo deste estudo, e que coincidiu com a entrada em funções do
novo governo saído das eleições da Primavera de 2002, a promoção de
agrupamentos verticais de escolas, em esboço desde 1998 foi transfor-
mada em objectivo político prioritário, numa lógica de modernização
e de racionalização da administração da educação a que não é alheia a
conjuntura de aperto orçamental nas finanças públicas.
A REPRESENTAÇÃO DA DREL COMO INSTITUIÇÃO
No que se refere à imagem institucional que os entrevistados
detêm da DREL, importa atender a dois níveis de acção: a adminis-
tração da educação no seio do sistema educativo é a relação com as
escolas e o "público".
A imagem da DREL é abundantemente veiculada pelos entre-
vistados remete para um serviço de natureza eminentemente execu-
tiva, com a função de assegurar a administração corrente do sistema
educativo, riuma lógica de complementaridade em relação a outros
serviços da administração educacional. Assim, caberia aos departa-
mentos centrais do Ministério da Educação o estudo e a concepção
das medidas concretas de política educativa, de acordo com as orien-
tações governamentais, enquanto que à DREL competiria a garantia
da efectiva concretização dessas políticas nas escolas do respectivo
território. Neste conceito de medidas de política educativa tanto se
incluem as decisões de administração corrente destinadas a garantir
as rotinas da prestação do serviço educativo, como as decisões que
configuram "reformas", ou seja, mudanças mais ou menos significati-
vas em aspectos específicos da organização do sistema.
88
A D I ll B Ç R H I 0 N A L I) R 1\ I) l i • A Ç O
l~m lermos orga ni zacio nais, as primeiras são asseguradas pelo
lisp slllvo estrutural que cobre os diversos sectores de intervenção
du ação pré-escolar, ensino básico, instalações e equipamento, acção
s ) iai escolar, etc.), enquanto para as segundas podem ser organizadas
•q ui pas de intervenção que desenvolvem a sua actividade numa lógica
I · projecto, com o objectivo de assegurar a concretização formal das
r ' •ridas "reformas" num prazo determinado, em função da agenda
polflica definida ao nível governamental.
Neste contexto organizacional, os CAEs eram entendidos como
·xt nsões sub-regionais sem qualquer autonomia, justificados numa
ló ica de acrescida proximidade em relação às escolas, de modo a
OJ Umi zar a acção executiva da Direcção Regional, no acompanha-
rl l 'nto da gestão escolar corrente e na aplicação das reformas.
Esta estratégia de articulação no interior do Ministério da Edu-
.. , ão envolve também as outras DREs, para aferição e uniformização
d ritérios e normas de intervenção, através de reuniões periódicas
•nLJ·c os respectivos dirigentes (Conselho Restrito dos Directores
lt • ionais), e a Inspecção Geral da Educação para onde . são envia-
das as situações "difíceis" susceptíveis de acção disciplinar, e donde
remetida informação sobre situações irregulares detectadas pelos
Inspectores nas escolas.
Estas interacções com os outros serviços da administração da
·ducação não estão isentas de dificuldades e problemas. Na relação
·om os departamentos centrais "de concepção" referem-se questões de
d •flnição de fronteiras (nas situações concretas é muitas vezes difícil a
"destrinça entre aquilo que é a competência dos serviços centrais e aquilo
que deve ser a competências das direcções regionais"), e dificuldade
na circulação da informação: tendência para aqueles departamentos
"I )norarem" a DREL na formulação de medidas e na sua divulgação
Junto das escolas, com prejuízo da respectiva adequação às condições
·oncretas do terreno, e da capacidade da DREL na sua concretização.
No que respeita aos serviços de inspecção, a principal dificuldade
Identificada decorre de leituras divergentes na interpretação de legis-
lação e de normativos, implicando a formulação de juízos de avaliação
 NAT i'! RC I AI' N SO
diferentes sobre as situações detectadas nas escolas. Destas discrepân-
cias resultam margens acrescidas de ambiguidade na relação entre
as escolas e a Direcção Regional, "porque uma escola que recebe um
inspector que diz o contrário daquilo que ouviu da direcção regional,
aproveita a resposta que lhe interessa mais".
Ao nível das relações da DREL com as escolas e o público a ima-
gem institucional insistentemente veiculada é a de um serviço voca-
cionado para o apoio às escolas, numa lógica de proximidade, o que
supostamente garante o conhecimento concreto das situações e uma
maior facilidade na resolução dos problemas com base no relaciona-
mento pessoal com gestores e professores. O que sistematicamente
se valoriza é a "responsiveness", ou seja, a garantia de um dispositivo
reactivo capaz de responder às solicitações, dúvidas e dificuldades
expressas pelos actores escolas: "uma das nossas principais funções é
acudirmos de certa forma àquilo que as escolas necessitam".
Tal ajuda concretiza-se em todos os planos da gestão escolar,
como o esclarecimento de dúvidas sobre interpretações da legislação
ou de outros normativos, a gestão .de conflitos internos (entre mem-
bros das equipas de gestão, entre professores, entre professores e pais),
a realização de pequenas reparações, a orientação nos contactos com
empresas (fornecimento de gás, serviço de refeições, etc.). Transparece
deste discurso de apoio às escolas uma imagem da direcção das esco-
las sem autonomia nem visão estratégica, com défices de liderança e
de competências técnicas de natureza gestionária.
A mesma perspectiva reactiva, em termos de dar resposta, surge
no relacionamento com o público em geral, alunos e pais que procu-
ram informação e orientação sobre opções de cursos ou de escolas,
ou sobre o modo de agir perante problemas ou situações de conflito.
Não se detectam, portanto, sinais de uma visão mais abrangente e
estratégica em termos da gestão do serviço educativo no plano regio-
nal. Estamos assim perante a imagem de um serviço com uma missão
definida de modo redutor em termos meramente operacionais.
Contudo, por detrás da insistência na retórica da intervenção
de apoio, surgem referências a uma intervenção mais pró-activa,
90
A O I R ll ÇÃ RG I NA L O ll llOU C A Ç
entrada na veiculação de informação oriunda dos departamentos
centrais ou da própria direcção política do Ministério da Educação,
e na pressão para o cumprimento da legislação e dos normativos. Este
tipo de intervenção é apresentado como uma inevitabilidade, como
uma função difícil e incómoda a que não se pode fugir: "é um papel
ingrato que é o papel de Jazermos cumprir a legislação como máximo
rigor". Todavia, a preocupação central é da assegurar a imagem de
uma relação amigável com os professores e as escolas, definindo clara-
mente um limite que atribui a fiscalização e o controlo aos serviços de
inspecção: "nós quando vamos às escolas, não vamos lá com o objectivo
de inspeccionar seja o que for (. .. ), as escolas vêm em nós um amigo,
aquele que vem cá para nos ajudar a construir (. . .) é sempre um papel
de orientação, de aconselhamento".
A ambiguidade resultante da coexistência entre o "papel ingrato"
de impor a obediência à lei e aos normativos, e o papel do "amigo"
que orienta e dá conselhos tende a ser resolvida através do recurso
ao diálogo e à "negociação" concretizada geralmente no decurso de
visitas às escolas, reuniões ou entrevistas. O objectivo desta estratégia
negociadora consiste em vencer a resistência dos gestores escolares
em relação a questões específicas (rede escolar, número de alunos por
turma, constituição de agrupamentos), persuadindo-os a acatarem as
orientações superiores, no pressuposto implícito de que a alternativa
(supostamente não desejada por ninguém) será o encaminhamento
da questão para os serviços inspectivos.
A DREL como instância de regulação intermédia
perante a agenda da política educativa
A função reguladora da DREL é claramente documentada no discurso
dos actores sobre temas que dominam a agenda da política educativa
em Portugal, nomeadamente a avaliação das escolas e os "rankings",
a carta escolar e a livre escolha da escola, e a descentralização da
administração e autonomia das escolas.
91
 Ni\T B J\ C I O AI' NSO
A AVALIAÇÃO DAS ESCOLAS E OS RANKINGS
De um modo geral, a imagem que se recolheu sobre a avaliação
externa das escolas através da elaboração e publicação de rankings é
a de uma certa ambivalência. Por um lado, salientou-se que se trata
de um bom princípio que favorece a transparência do serviço público
e corresponde à satisfação do direito à informação por parte dos alu-
nos e das famílias, constituindo ainda um ponto de referência para
que as escolas possam melhorar o seu desempenho. Por outro lado,
quase todos os entrevistados salientaram as perversidades inerentes
à elaboração deste tipo de rankings baseado nos resultados escolares
que geralmente acaba por não reconhecer o trabalho desenvolvido
nas escolas situadas em contextos socio-económicos mais difíceis. Os
efeitos perversos são também referidos a propósito do impacto da ava-
liação na motivação dos professores que trabalham com populações
mais carenciadas e que se sentem injustiçados pela aplicação ·de crité-
rios cegos baseados nos resultados escolares. Outro efeito indesejável
consiste no facto de os rankings premiarem e legitimarem as práticas
discriminatórias das escolas que seleccionam ilegalmente os seus alu-
nos rejeitando aqueles que têm um currículo escolar marcado pelo
insucesso académico, ou por problemas disciplinares.
A CARTA ESCOLAR E A LIVRE ESCOLHA DA ESCOLA
Parece generalizada uma posição de princípio favorável à livre
escolha da escola pelos pais, embora tal opinião apareça matizada
pela consciência das consequências potencialmente negativas de tal
opção, tanto em termos de justiça e equidade, como no plano das
dificuldades técnicas daí resultantes no que respeita à gestão da rede
escolar. O exercício deste direito pelos pais é entendido como uma
prática corrente e aceita-se com naturalidade que os pais recorram a
atestados de residência "fabricados" para ultrapassarem as determi-
nações da rede escolar, nos casos das escolas mais reputadas onde a
procura é superior à oferta.
As estratégias conduzidas em algumas escolas para seleccionar
alunos com base no estatuto socio-económico, na origem étnica ou
92
no mérito escolar anterior merecem censura generalizada, embora se
reconheça a dificuldade em combater tais práticas geralmente con-
duzidas de forma clandestina e a coberto de critérios aparentemente
legais. A gestão da rede escolar é efectuada em reuniões sectoriais que
envolvem grupos de escolas que partilham a mesma área, e onde se
acerta a operacionalização dos critérios de distribuição de alunos com
base nas áreas de residência e nas ofertas de cada escola. No entanto,
posteriormente, a DREL não exerce qualquer espécie de controlo
sobre a aplicação desses critérios nas admissões efectivamente reali-
zadas por cada escola, com excepção das situações de excesso de pro-
cura onde se torna necessário redistribuir excedentes, e das situações
pontuais resultantes de queixas de pais contra as escolas onde lhes foi
recusada a matrícula dos seus filhos.
DESCENTRALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
E AUTONOMIA DAS ESCOLAS
O discurso dos entrevistados tende a valorizar positivamente a
desconcentração da administração da educação, defendendo uma
lógica de maior proximidade em relação às escolas, de modo a opti-
mizar o conhecimento dos problemas e a capacidade de intervenção
na sua resolução. Neste sentido, a criação das DREs é entendida como
tendo constituído um avanço na melhoria da prestação do serviço de
educação. Já no que diz respeito à municipalização da administração
da educação as perspectivas não são tão claras. Por um lado, salientam-
-se as vantagens de maior proximidade e pertinência para se conside-
rar vantajosa uma acrescida intervenção municipal. Por outro lado,
considera-se que não existem condições políticas para que tal evolu-
ção se concretize, não só porque falta intenção política inequívoca no
Ministério da Educação, como também porque as autoridades locais
não se mostram disponíveis para aceitar tais responsabilidades.
Já no que diz respeito à promoção da autonomia das escolas
parece existir uma convicção generalizada sobre as suas vantagens,
havendo mesmo entrevistados que manifestaram grande entusiasmo
e satisfação pela sua participação na aplicação da legislação sobre orga-
93
 N ATá ll C I O AFONSO
nização e gestão escolar publicada em 1998, apresentada à época como
um poderoso instrumento de desenvolvimento da referida autonomia.
Esta "reforma" de administração escolar implicou a reorganização da
gestão das escolas, pressionando no sentido da junção de escolas de
pequenas dimensões em agrupamentos com uma estrutura de gestão
única. Dada a complexidade do processo, e a previsão de múltiplas
resistências locais quanto à sua efectiva concretização, foi constituída
na Direcção Regional uma "task-force" na dependência directa do
director, a quem coube dinamizar (isto é, pressionar e enquadrar) os
processos que a legislação preconizava deverem ser conduzidos "auto-
nomamente" nas escolas. Assim, o discurso dos entrevistados expressa
o paradoxo da intervenção da Direcção Regional nesta matéria: para
promover, nas escolas, a concretização da legislação que suposta-
mente reforça a sua autonomia, é preciso pressionar, negociar, insistir,
convencer, vencer resistências, isto é, torna-se necessário aumentar a
pressão e o controlo sobre as mesmas escolas.
Conclusão
O discurso dos actores transmite a imagem de uma instituição frágil
em termos identitários, dominada por lógicas dominantes de ocupa-
ção política da administração educacional e de colonização profissio-
nal a partir dos professores. Essa imagem reflecte-se na concepção
da DREL como um espaço de interacção, de influências múltiplas e
recíprocas, de diálogo e negociação. Uma lógica de transacção tende
a afectar as políticas efectivamente desenvolvidas e aplicadas, a favor
de uma casuística, de uma lógica de resolução singular dos problemas
de cada escola.
Os inputs da regulação burocrática expressos na produção legis-
lativa de carácter reformista do governo, nas normas da administra-
ção e das rotinas dos procedimentos administrativos, estão sujeitos a
processos de (re)interpretação e (re)avaliação durante a sua execução
no seio da DREL e nas interacções entre os seus dirigentes e quadros
94
A l) lflf( ÇÃ RIJ I NA I. OH ll OU A
utros actores envolvido no processo, nomead amente as direcções
das escolas e os professores.
Estes processos de refracção pa regulação institucional, e de recon-
fig uração dos seus inputs em função de uma visão mais horizontal e
autónoma, foram claramente identificados nas entrevistas realizadas,
que recorrem frequentemente à retórica da informalidade, do diálogo e
da ajuda às escolas em oposição a uma intervenção burocrática de ins-
pecção e das rotinas da burocracia institucional, entendidas como pouco
f mportantes e relegadas para a periferia do quotidiano profissional.
O discurso dos actores sobre a DREL revela um olhar exterior à
Instituição, construído essencialmente a partir da sua própria expe-
riência profissional nas escolas. O trabalho técnico na instituição é
geralmente entendido na perspectiva de satisfação das necessidades e
dos interesses órgãos da gestão escolar e dos professores. A actividade
do quotidiano é marcada pela utilização de estratégias centradas na
negociação e baseadas nos diferentes casos, situações e problemas
concretos que se colocam às escolas. Neste processo, são definidas
micropolíticas específicas e soluções singulares que visam tornar as
necessidades e os interesses compatíveis com o quadro normativo da
regulação burocrática onde a DREL é o veículo institucional.
Desse modo, a missão institucional não surge interiorizada soli-
damente no ·discurso que os entrevistados têm sobre as suas práticas.
Ela aparece antes como uma dimensão exterior e até estrangeira, como
uma imposição hierárquica que se sobrepõe à cumplicidade informal
das relações entre os actores escolares.
É patente uma visão da missão organizacional e das práticas pro-
fissionais num registo retórico de ajuda e apoio às escolas, através dos
quais a regulação política se concretiza de modo predominantemente
informal, pela via da negociação, da pressão pessoal, do diálogo per-
sistente, de uma certa cumplicidade para evitar o mal maior da inter-
venção inspectiva.
Deste modo, as dificuldades da direcção política do Ministério
da Educação em impor as suas "reformas" são retoricamente transfor-
madas em dificuldades das escolas em as aplicar. Consequentemente,
95
 N A T(( R C I O AF O N S
a "ajuda" política às autoridades governamentais transforma-se em
"ajuda" técnica às escolas e aos professores.
O espaço de multirregulação das DREs, território de cruzamento
e negociação de múltiplas lógicas de acção, está bem expresso neste
conceito de ajuda tão insistentemente referido pelos entrevistados.
A duplicidade de tal conceito está plenamente inscrita no papel ambí-
guo destes actores, situados em posição de se constituírem como
"correias de transmissão", intermediários ou "gatekeepers" entre os
docentes e gestores escolares de um lado, e o topo da administração
educacional, do outro lado. A consolidação institucional das direcções
regionais de educação no seio da administração educacional tende a
reforçar este espaço intermédio de mestiçagem entre a regulação polí-
tica (de controlo) e a regulação autónoma.
Com efeito, a regulação dita "burocrática'' (o exercício do poder pela
autoridade, baseado na hierarquia e regulamentação formal) e a regulação
exercida pelas forças de mercado ou regulações autónomas (onde o exercí-
cio do poder é feito por influências e ajustamentos mútuos, caracterizados
pela informalidade das regras e relações) coexistem em tensão perma-
nente mais ou menos intensa com expressões diversificadas e variáveis nos
diversos domínios públicos e em contextos históricos concretos.
Depois dos estudos clássicos de Selznick (1949) e de Crozier (1963),
a investigação empírica sobre as organizações burocráticas revela siste-
maticamente a coexistência e interdependência dos dois modos de regu-
lação. A sua conceptualização como modelos alternativos de regulação
da provisão dos serviços públicos não é fundamentada na investigação
científica; pelo contrário, ela decorre da polarização associada ao debate
ideológico e a confrontação política sobre a expansão do neoliberalismo
e da decadência do Estado de providência.
Referências bíblia gráficas
AFONSO, N. (2003). The situation in Portugal. Irz Watson , L.E. (ed.). Selectirzg arzd
Developirzg Heads of Schools. Twerzty-three Europearz Perspectives. Sheffield
A 0 I ft I! C Ç Ã 0 lt E ( I N A I. 0 lt 1\ I) U , A
(Engla nd), School of Educalion of Sheffi cld Hall am Uni ve rsily fo r t.h e Euro-
pca n Forum on Educalional Admini slralion, pp.195-214 .
!lA RR O, ]. et a/. (2002a). Analyse de l'évolution eles modes de régulatiorz institu -
tiormalisée dan s /e system e édu.catif du Portugal. Disponível em: http://www.
gi rsef.ucl.ac.be (02-04-03).
BARROSO, ]. et ai. (2002b). Systemes éducatifs, modes de régulatiorz et d'évaluation
scolaires et politiques de lutte corztre les inégalités en Angleterre, Belgique (com -
munauté française), Fmnce, Hongrie et au Portugal. Synthese des études de cas
nationales. Disponível em : http://www.fpce.ul.pt/centros/ceescola (o2-04-03).
CROZIER, M. (1963) . Le phénomene bureaucratique. Paris: Seuil.
.ROZIER, M. e FRIEDBERG E. (1977). L'acteur et le systeme. Paris: Seuil.
FRI EDBERG, E. (1995) . Le pouvoir et la reg/e. Paris: Seuil.
LINDBLOM, C. (1965). The Intelligence of Democracy: Decision Making through
Mutual Adjustment. New York: The Free Press.
LINDBLOM, C. (1990). Inquiry and Change. The Troubled Attempt to Understand
and Change Society. New York: Yale University Press.
LINDBLOM, C. e WOODHOUSE E. (1993). The Policy-making Process, Englewood
Cliffs. New Jersey: Prentice Hall (3d ed.).
LIPSKY, M. (1980). Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public
Services. New York: Russell Sage Foundation.
MINTZBERG, H. (1979) . The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Rese-
arch. Englewood Cliffs. New Jersey: Prentice-Hall.
REYNAUD, J. D. (1997). Les regles du jeu. L'action collective et la régulation sacia/e.
Paris: A. Colin.
REYNAUD, J. D. (1999). Iln'y a pas de regles sans projet. Entretien avec Jean-Daniel
Reynaud. Cabin, Philippe (dir.). Les organisations. État des savoirs. Auxerre:
Sciences Humaines.
SELZNICK, P.·(1949). TV.A. and the Grass Roots. Berkeley (CA): University of Cali-
fornia Press.
STRAUSS, A. (1967). Qualitative Analysis for Social Scientists. Cambridge: Cam-
bridge University Press.
TAYLOR, S. et ai. (1997). Educational Policy and the Politics of Change. Londres:
Routledge.
WIRT, F. e KIRST, M. (1989). Schools in Conjlict. Berkeley (CA): McCutchan (second
ed.).
97
 CAPÍTULO 3
A INTERVENÇÃO DO MUNICÍPIO
NA REGULAÇÃO LOCAL DA EDUCAÇÃO

João PINHAL
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
da Universidade de Lisbo a

Introdução
O quadro legislativo das autarquias em educação
e a organização interna da Câmara Municipal
O discurso e as práticas dos actores
Conclusão
 Introdução

Este capítulo visa apresentar as linhas da acção de um município,

no sentido de caracterizar a sua intervenção na regulação local da
educação, tomando como base o estudo realizado no âmbito do
Projecto Reguleducnetwork, em 2003. Esse estudo centrou a aten-
ção nas funções e actividades (estruturas, instrumentos e práticas)
de um município da área metropolitana de Lisboa, no domínio da
regulação local da educação, confrontando aquilo que são normas
gerais e legais com as políticas e acções concretas dos decisores e
técnicos locais.
Os dados obtidos são relevantes, não só pelo défice de informação
existente em Portugal sobre esta matéria, mas também porque eles
permitem esclarecer o modo como uma estrutura da administração
descentralizada (neste caso o município) interfere no processo de
regulação institucional do sistema educativo, ao nível local.
Este capítulo está organizado em três pontos. No primeiro
ponto, procede-se à descrição da organização interna municipal,
na parte relativa à educação, atendendo ao quadro legislativo das
autarquias nesta matéria. No segundo ponto, faz-se uma análise do
discurso dos actores que trabalham na Câmara Municipal na área
da educação sobre as suas práticas e sobre a intervenção do municí-
pio. Finalmente, no terceiro ponto, apresenta-se uma síntese e uma
reflexão sobre o papel do município na regulação local do sistema
educativo.

101
 I AO I'INIIAl
O quadro l~gis~ati.vo das autarquias em educação
e a organ1zaçao Interna da Câmara Municipal
Neste ponto iremos sintetizar o quadro legislativo e as competências
das autarquias em educação, para em seguida salientar alguns elemen-
tos da organização interna da Câmara Municipal, nomeadamente no
que se refere ao sector responsável pela educação.
COMPETÊNCIAS E POLÍTICAS EM EDUCAÇÃO
Este ponto tem como objectivo situar a Câmara Municipal do
ponto de vista formal e legal a três níveis: o lugar ocupado pelos muni-
cípios na administração pública portuguesa em geral; as atribuições e
competências dos municípios em matéria de educação; e, finalmente,
as linhas da política educativa do município em estudo.
Lugar dos municípios na Administração Pública portuguesa
As autarquias locais portuguesas são pessoas colectivas públicas
de população e território, dotadas de autonomia administrativa e
financeira relativamente ao poder central. A única forma de tutela a
que estão sujeitas é uma tutela de legalidade, a exercer por uma auto-
ridade central nos termos definidos pela lei, e destinada a verificar a
correcção dos procedimentos da gestão autárquica e não o mérito da
substância das suas decisões. Como pessoas colectivas públicas, cabe-
-lhes satisfazer um numeroso conjunto de necessidades públicas, de
que depende, em grande parte, a qualidade de vida dos cidadãos.
Os municípios são as autarquias de maior dimensão e com maior
capacidade de intervenção. Cabe-lhes intervir num vasto conjunto de
atribuições, que vão desde o ordenamento do território, o urbanismo
e a habitação, até à educação, cultura, desporto e tempos livres, pas-
sando pelo equipamento rural e urbano, a energia, os transportes e
as comunicações, a saúde e a acção social, a defesa do ambiente e do
consumidor, o saneamento básico, a protecção civil, a polícia e a coo-
peração externa.
102
A I N T E il VHNÇ 00 M UN I f1>1 N A ll H ULA ÇÃ l A L OA IJOU AÇ
Atribuições e compet~ncias das câmaras municipais na educação
A intervenção dos municípios na área da educação é, em Por-
tugal, relativamente recente. Ela decorre do aumento da autonomia
local consagrado nas leis superiores da República aprovadas depois da
revolução de 1974. No tempo da ditadura, a única competência educa-
cional dos municípios era a construção, conservação e manutenção
das escolas primárias, mas ainda assim com subsídios provenientes,
caso a caso, do governo central. Depois de 1974, o panorama foi sendo
gradualmente alterado no sentido de uma maior e mais significativa
intervenção, sendo hoje, as seguintes, as competências educacionais
dos municípios, segundo diversa legislação em vigor (em alguns
aspectos, por regulamentar):
Competências relativas à concepção e ao planeamento do sistema educativo:
- Criar os conselhos locais de educação
- Elaborar a carta educativa do município
- Propor ou dar parecer sobre a constituição de agrupamentos de escolas
- Integrar as assembleias de escola e de agrupamento
- Intervir, como parte, na celebração de contratos de autonomia de esco-
las e agrupamentos
Competências relativas à construção e gestão de equipamentos e serviços:
- Construir, apetrechar e manter os jardins-de-infância e as escolas do
ciclo do ensino básico da rede pública e participar na construção das
1. 0
escolas dos 2. 0 e 3. 0 ciclos
-Assegurar a gestão dos refeitórios dos jardins-de-infância e das escolas
do 1. 0 ciclo do ensino básico da rede pública
- Gerir o pessoal não docente da educação pré-escolar e do 1. 0 ciclo do
ensino básico
Competências relativas ao apoio aos alunos e aos estabelecimentos:
- Assegurar os transportes escolares
- Garantir alojamento aos alunos do ensino básico, quando deslocados
obrigatoriamente da sua zona de residência
103

) Ã P I N IIAL
- Comparticipar na acção social escolar
- Apoiar actividades complementares de acção educativa na educação
pré-escolar e no 1. 0 ciclo do ensino básico
- Participar no apoio à educação extra-escolar
Política educativa do município em estudo
A crescente intervenção municipal na área da educação e da
formação não é uma decorrência directa e linear da evolução da
legislação sobre a administração do sistema educativo. Antes pelo
contrário, a legislação pareceu ir sempre "a reboque" de experiências
que, entretanto, os agentes locais, designadamente os municípios, já
iam levando a cabo.
Com efeito, as carências do sistema educativo e a incapacidade
revelada pelo Ministério da Educação para responder, de modo con-
textualizado, aos problemas das diferentes regiões e localidades do
país, levaram os autarcas a envolverem-se no sistema educativo mais
do que seria de exigir, tendo em vista a letra da lei. A resposta a dese-
jos e necessidades urgentes da população e a consciência crescente do
valor da educação como condição do desenvolvimento local explicam
que esse envolvimento tenha ganho uma expressão considerável em
muitos municípios, nem sempre pelos montantes envolvidos, mas
sobretudo pela natureza das intervenções realizadas a mais.
No caso do município em estudo isso também assim foi. Embora
não tendo aumentado o peso relativo do sector educação nas despesas
do município (antes pelo contrário), aumentou muito o valor absoluto
dessas despesas e, sobretudo, diversificou-se a intervenção e a natureza
das acções desenvolvidas. É possível observar que desde 1991 até 2001 há
um incremento enorme da actividade municipal, sobretudo nos últimos
anos, atestado pela evolução das despesas totais. Em 1999 houve um
reforço das competências municipais, com a transferência para o poder
local de novas responsabilidades de investimento em vários domínios,
e isso poderá explicar em parte o incremento das despesas. Note-se,
contudo, que o peso das despesas com a educação nas despesas totais é
maior noutros municípios do que no município que temos em estudo.
104
L O C AL DA HOU C A Ç
A I N'I'I\ItVUNÇÃ O MUNI [PI N A llHOULAÇ
Embora a autarquia assumisse que a política municipal de edu-
' <1 <o decorre da política traçada pelo governo central, "sobretudo
· qua nto a matérias que envolvam a requalificação da escola", a Câmara
Municipal não deixava de garantir que "depois de aferidas as atribui-
~· cs e competências próprias do município, no que concerne a edu-
· aç~lo, este terá que se posicionar para programar, realizar e avaliar,
om a autonomia que por lei lhe é conferida, as decisões tomadas",
·omo pode ler-se no documento interno "Observatório da Educação",
r ·lalivo ao ano 2002.
Vê-se, pois, que a Câmara Municipal se inseria na lógica nacional,
sem deixar de atender às especificidades locais por si identificadas,
· que se preocupava com o desenvolvimento estratégico do sistema
•Ju cativo, certamente em relação com as suas concepções sobre o
desenvolvimento local. Os grandes objectivos da política municipal
na área da educação eram definidos deste modo:
Facultar à Escola, numa atitude concertada com outros parceiros
" 1. o _
nas áreas sociais, culturais, desportivas e de juventude, a oportunidade
dela própria desenvolver ao máximo as suas capacidades, com a finali-
dade de conseguir a qualidade;
.o _Investir numa Escola onde todos possam, de facto, ter as mesmas
2
oportunidades de acesso ao conhecimento, sendo este sustentado, quer
por uma educação formal, quer por uma educação não formal;
. o - Reconhecer a necessidade de se investir no reforço da dimensão
3
cívica, familiar e comunitária da Escola."
(Observatório da Educação, 2002)
É dentro deste quadro orientador que se desenvolve a acção edu-
cacional da autarquia em estudo. No plano de actividades para o ano
Jc 2oo2 apresenta-se uma parte justificativa que destaca as acções a
realizar durante o ano e que são relacionadas com:
- A qualificação, manutenção e conservação dos edifícios dos
estabelecimentos;
10 5
 J ÃO PI N II A L
- O apoio a proj ectos pedagógicos e a ac tividades socioeducativas das
escolas;
- A dinamização de programas educativos próprios da autarquia;
- O apoio a organizações não escolares da comunidade educativa,
visando facilitar o desenvolvimento dos seus projectos.
Nestes destaques não estão incluídas as acções de apoio aos alunos,
que conhecemos pela designação genérica de acção social escolar, ape-
sar das preocupações de princípio que merece este aspecto do sistema.
Através de uma análise ao Plano de Actividades, separando as
acções relacionadas com o exercício das competências legais do muni-
cípio das restantes acções cuja realização não é exigível ao município,
mas que, ainda assim, este realiza ("não-competências"), verificou-se
que cerca de 90% das despesas correspondiam às competências legais.
Dentro destas, continuam a ser as despesas relacionadas com a cons-
trução, conservação e manutenção de edifícios e equipamentos que
representam a parcela mais significativa, o que mostra como a política
educativa autárquica estava ainda muito presa aos problemas infraes-
truturais do sistema.
Quanto ao apoio aos alunos e aos estabelecimentos de educação
e ensino, que representavam 4.5% das despesas do plano, eram os
transportes escolares a maior parcela, ou seja, ainda uma competên-
cia basicamente instrumental, pese embora também incluir subsídios
aos alunos.
Note-se que este município, à data do estudo, tinha uma carta
escolar, elaborada pela própria Divisão de Educação, a qual se encon-
trava em revisão. Mas, no ano de 2002, não houve despesas suportadas
com este instrumento de planeamento. E, também até ao momento da
recolha de dados, não existia conselho municipal de educação.
O que há de especialmente interessante na actividade deste muni-
cípio, para além da importância do bom desempenho das competên-
cias instrumentais definidas na lei, acaba por se encontrar no que
temos vindo a designar por "não-competências". É aí que encontramos
a influência directa da autarquia no currículo, através da concepção
106
A I NT ll ltV ll N Ç Ã O D MUN I . fl' l NA RI( Ul.A Ç C L AI. DA 1\0U C A Ç
' oferla de experiênci as educalivas relevantes, bem como o reforço
da inlervenção de apoio aos alun os, através da concessão de bolsas
· de esludo e de prémios. Tudo não ultrapassando 10% das despesas do
plano de actividades, mas não deixando de mostrar que o município
não queria manter-se dentro do estrito quadro legal estabelecido.
P ESSO A L E CA TEG ORIAS PRO F ISSIONAIS DA CÂMARA MUNICIPAL
De acordo com o respectivo organograma, a Câmara Municipal
está organizada em direcções municipais, departamentos, divisões e
gabinetes, sendo todas estas unidades orgânicas directamente depen-
dentes do presidente da câmara. Contudo, várias delas encontram-se
sob a responsabilidade mais directa de vereadores, mediante proces-
so s de delegação de competências.
É no Departamento dos Assuntos Sociais e Culturais, responsável
pelas actividades de apoio social e cultural e pela gestão das estruturas
destinadas à infância, juventude e terceira idade, que estão incluídos
os serviços de educação. A Divisão de Educação, a unidade orgânica
em que se centrou o estudo, tem como incumbência assegurar a pros-
secução das atribuições do município no âmbito do sistema educativo,
nomeadamente através da participação no planeamento do sistema
educativo local, do desenvolvimento de acções de apoio aos alunos e
ás escolas e da construção e gestão de equipamentos educativos.
Nos últimos 10 anos registou-se um aumento significativo (cerca
de 13%) do pessoal da Câmara Municipal, mantendo-se a respectiva
distribuição em termos de categorias profissionais. Devido à existên-
cia de um número significativo de operários e auxiliares (que con-
juntamente somam cerca de 50% dos trabalhadores), verifica-se que,
em termos de habilitações académicas, mais de 50% do pessoal não
concluiu o ensino obrigatório. No que se refere às carreiras técnicas
importa, no entanto, realçar que se verificou um aumento do número
de pessoas com habilitações superiores.
Na Divisão de Educação, durante o ano de 2001, trabalhavam 14
pessoas: 1 chefe de divisão, 5 técnicos superiores, 3 técnicos profissio-
nais, 2 estagiários_e 3 auxiliares administrativos.
107
 JO ÃO I>INilAt
O discurso e as práticas dos actores
Apresentadas as competências e a política geral do município em estudo
no domínio da educação, iremos analisar agora o modo como elas eram
efectivamente concretizadas e quais as representações que diferentes
técnicos tinham das actividades exercidas. Esta análise baseia-se funda-
mentalmente nas entrevistas realizadas a quadros dirigentes e técnicos
dos serviços de educação da Câmara Municipal, bem como na recolha
e tratamento de documentação produzida por esses serviços.
A informação foi organizada em quatro grandes categorias, três
delas construídas a partir da agregação funcional que propomos para
as principais competências atribuídas ao município no domínio da
educação: concepção e planeamento do sistema de ensino, ao nível
local; construção e gestão de equipamentos e serviços; e apoio aos alu-
nos e às escolas (Pinhal, 2003). Acrescentamos ainda uma categoria
relativa às iniciativas fora das competências legalmente fixadas (e que,
para simplificar, designamos por "não-competências").
CONCEPÇÃO E PLANEAMENTO DO SISTEMA EDUCATIVO
As actividades mais significativas relacionadas com este domínio
são as seguintes: criação do conselho municipal de educação; elabo-
ração da carta educativa do concelho; constituição dos agrupamentos
de escolas; participação nas assembleias de escolas.
Criação do "conselho municipal de educação"
Os conselhos são definidos, na legislação, como instâncias "de coor-
denação e consulta", que visam, a nível munidpal, "a coordenação da
política educativa, articulando a intervenção, no âmbito do sistema edu-
cativo, dos agentes educativos e dos parceiros sociais interessados, anali-
sando e acompanhando o funcionamento do referido sistema e propondo
as acções consideradas adequadas à promoção de maiores padrões de
eficácia e eficiência do mesmo". As suas competências legais são bastante
importantes, indo desde intervenções nos processos de planeamento da
108
A 1 N 'I' ll R V H N Ã I) O MUNI C f Jl I NA lll! O \J L A Ç I, ( G A I, I) A 1\ I) lJ C 1\ Ç O
provisão local de educação até à definição de regras relativas ao funciona-
mento corrente dos estabelecimentos de educação e ensino.
Embora só em 2003 se tenha tornado obrigatória a criação destes
conselhos pelos municípios, a ideia é mais antiga (1988), tendo tido
concretizações espontâneas em vários municípios que criaram órgãos
destes para os ajudarem a desenvolver as suas políticas educativas e
para constituírem sedes de concertação entre os parceiros educativos
locais. Esses órgãos tinham composições variadas e dedicaram-se a
diferentes tarefas, de município para município, obedecendo a lógicas
determinadas pelas dinâmicas educativas locais. Num estudo realizado
no início de 2001, apurou-se que 30% dos municípios tinham já criado
um órgão desta natureza e outros 40% estavam a preparar a sua criação,
antecipando-se assim à regulamentação legal (Pinhal e Viseu, 2001).
Este não foi o caso do município em estudo, que só em 2003, depois da
regulamentação saída, iniciou o processo de criação do conselho muni-
cipal de educação. Há, contudo, certas reservas em relação a este órgão
entre o pessoal técnico do sector da educação. Embora o conselho seja
considerado "uma boa ideia do ponto de vista de uma abordagem con-
junta democrática", há dúvidas sobre a sua operacionalidade "perante a
quantidade e diversidade de pessoas presentes" (Chefe de Divisão). Por
outro lado, há quem saliente que se trata de "mais uma estrutura que se
organiza dentro do sistema, que já tem muitas inércias" (Técnico D).
Elaboração da "carta educativa" do concelho
A carta educativa é presentemente definida como um instrumento
municipal de planeamento e ordenamento prospectivo de edifícios e
equipamentos educativos a localizar no concelho, de acordo com as
ofertas de educação e formação que seja necessário satisfazer, tendo
em vista a melhor utilização dos recursos educativos, no quadro do
desenvolvimento demográfico e socioeconómico previsto. Para além
dos edifícios e equipamentos, a carta tem ainda por objecto a identifi-
cação prospectiva das ofertas educativas da educação pré-escolar, dos
ensinos básico e secundário da educação escolar, incluindo as suas
modalidades especiais, e da educação extra-escolar.
109
 J OÃ O I'I N IIAL
Embora a elaboração da carta educativa pelo município só seja
obrigatória desde 1999, alguns municípios anteciparam-se e realiza-
ram por sua iniciativa este tipo de planeamento, como foi o caso do
município em estudo, onde ela existe desde 1997.
No caso vertente, trata-se sobretudo de uma carta de equipamen-
tos, muito pormenorizada, que foi feita exclusivamente pelos serviços
municipais, designadamente pela Divisão de Educação (ao contrário de
muitas cartas que têm sido encomendadas a organismos externos). No
dizer do Chefe de Divisão, as previsões então realizadas têm vindo a
confirmar-se, o que mostra a qualidade do trabalho de planeamento
realizado.
Sendo uma carta de equipamentos, não se encontra incluída qual-
quer previsão de fileiras ou de ofertas educativas (no ensino secundário)
a desenvolver no futuro, na área do município. Entretanto a carta come-
çou a ser revista à luz da nova regulamentação, que estendeu o conceito
a todos os equipamentos educativos (e não apenas escolares) e também
às ofertas educativas (Decreto-Lei n.0 7f2003, de 15 de Janeiro).
Quanto ao planeamento de curto prazo, ou seja, da rede educativa
anual, o município intervém ao nível da educação pré-escolar e do 1.0
ciclo do ensino básico, já que "nos outros níveis de ensino a câmara
é apenas observadora" (Chefe de Divisão), não podendo intervir, por
exemplo, nas ofertas vocacionais das escolas secundárias. Na educa-
ção pré-escolar e no 1.0 ciclo do ensino básico, a Câmara Municipal
"propõe, estuda e decide" e a Direcção Regional de Educação "autó-
riza", no que respeita à abertura, às condições de funcionamento e ao
encerramento de estabelecimentos de educação e ensino. O processo
de decisão sobre estas matérias incluiu sempre a realização de reu-
niões com a comunidade educativa, "para explicar as decisões sobre
a rede': e nessas reuniões "é preciso um bocado de arte negocial, de
diplomacia" (Chefe de Divisão). Aliás, o contacto com a comunidade
educativa parecia ser uma tarefa muito comum na actuação do chefe
da divisão de educação de então, e não apenas por motivos referentes
ao planeamento da rede educativa.
110
A 1 N T r; R V EN Ç O M UN I fI' I N A R I( U LAÇ L CA L I) A H 1)\J C A Ç 0
Constituição de "agrupamentos de escolas"
. O "agrupamento de escolàs" corresponde a uma nova unidade
orgânica de gestão escolar que reúne diferentes estabelecimentos
de ensino (de diferentes segmentos e níveis do sistema educativo),
segundo critérios de proximidade geográfica e de rentabilização de
equipamentos já existentes. As escolas pertencentes a um mesmo
agrupamento dispõem de projecto educativo, regulamento interno e
orçamento comuns e têm os mesmos órgãos de gestão. Aquando do
início do processo de agrupamento de escolas, na Câmara Municipal
em estudo acompanhou-se "a tentativa desesperada do Ministério da
Educação de criar agrupamentos à força" (Técnico C). Este técnico
achou "absurdo o que eles queriam jazer", considerando que "não se
pode impor coisas às pessoas quando elas não querem". A então verea-
dora do pelouro, recebendo o director regional de educação para tratar
deste assunto, ter-lhe-á dito, baseando-se na lei, que "a câmara dará
todo o apoio às escolas que se propuserem agrupar-se, mas que não é a
câmara que vai dizer às escolas que têm que se agrupar" (idem). Como
resultado lógico, a Direcção Regional de Educação "não foi capaz" de
proceder à constituição de agrupamentos até à data em que o estudo
se realizou. A dificuldade persistiu nos anos subsequentes, porque o
município entendeu opor-se à constituição de agrupamentos de esco-
las enquanto não estivesse elaborada e aprovada a nova carta educativa
concelhia. Assim, no ano de 2003hoo4 ainda não estava constituído
qualquer agrupamento neste município.
Participação nas assembleias de escola
No actual regime jurídico da autonomia, administração e gestão
dos estabelecimentos públicos de educação não superior, a assembleia
de escola é o órgão de participação da comunidade educativa na
definição do programa educacional da escola, cabendo-lhe discutir e
aprovar o projecto educativo e o regulamento interno, entre outras
importantes competências. A sua composição inclui, para além de
professores, alunos e funcionários, dois representantes dos pais e um
representante do município, podendo ainda haver uma representação
111
 JO PI NIIA I.
das organizações culturais, artísticas, científicas, ambienlais e econó -
micas locais com relevância para o projecto educativo de escola.
Relativamente ao período em estudo, o município fez-se representar
em todas as assembleias de escolas existentes no seu teiTitório. A represen -
tação esteve a cargo dos técnicos dos serviços municipais, que repartiram
entre si esse trabalho. Aquando das reuniões internas da Divisão, os técni -
cos relatavam o que se havia passado nas reuniões das assembleias, sobre-
tudo o que pudesse vir a implicar alguma intervenção da Câmara. Quando
fosse caso disso, desencadeavam-se os processos dessa intervenção.
A postura escolhida pela Câmara Municipal para a sua partici -
pação nas assembleias foi a de "não interferir em assuntos internos da
escola e apenas intervir quando é solicitada ou quando as actividades
em debate tenham a ver com o município, ou para limitar e enquadrar
um pouco a iniciativa que está a ser proposta pela escola" (Chefe de
Divisão). Isso é confirmado por vários técnicos dos serviços, salien-
tando a dificuldade em ir mais além, mas mostrando uma certa aber-
tura para uma participação mais activa:
"Nós não interferimos na gestão das escolas, até por uma questão
de promovermos a autonomia das pessoas. Também não fazemos bem
figura de corpo presente, porque algumas escolas gostam muito que a
gente lá vá. As vezes pode ser útil, pode haver coisas que a gente possa
desbloquear" (Técnico C).
A presença do município nas assembleias de escola é vista, mui-
tas vezes, pelas próprias escolas como um modo de mais rapidamente
poderem apresentar as suas reivindicações e pedidos junto da autarquia,
mesmo que a autarquia não tenha competência legal para os atender.
É uma visão utilitarista, frequentemente referenciada em estudos que
temos vindo a fazer sobre esta realidade, e que os entrevistados do muni-
cípio do presente estudo também focaram: "Acho que as escolas encaram
os representantes da câmara como se fossem a própria câmara e, quando
chegamos às reuniões, pedem tudo e mais alguma coisa" (Técnico A).
Por sua vez, a posição de reserva que os municípios têm adoptado
nesta matéria (e não só o município do nosso estudo) não é compatível
com o fim visado pela sua inclusão na composição das assembleias de
112
i\ l N I'H~V IINÇ O 1)0 Ml/ N I C Í I'I O NA ll liO lJI.i\ Ç ( I, OC /\1 , 1)1\ ll l) l iC. A t,: (
·scola. Se esle é o órgflo de parlic!paçflo de LoJa a comunidade educativa
na defin içflo do projeclo educativo da escola e das orienlações daí decor-
renles, espera-se que todos os participantes tenham uma palavra a dizer
sobre esse assunto. Não se trata de intervir no campo de acção próprio e
exclusivo dos professores, mas de ajudar a definir as grandes metas que
tn d uzem a especificidade do programa de cada escola, dentro dos quadros
nacional e local em que se insere. Mas o envolvimento de actores externos
na administração das escolas ainda está longe de ser consensual.
Contratos de autonomia
Nos termos da legislação actualmente em vigor, o reforço da
autonomia das escolas faz-se por contrato a firmar entre a escola,
a ad m inistração central e o município, onde figurem os direitos e os
deveres que estas três partes assumem. A legislação regulamentadora
dos conselhos municipais de educação determina que caberá a estes
órgãos "participar na negociação e execução dos contratos de autono-
mi a". Contudo, este dispositivo contratual nunca foi regulamentado
até hoje, pelo que não se encontra em execução.
Nesta conformidade, os municípios não tiveram, até hoje, qual-
quer intervenção nesta matéria, incluindo naturalmente o município
que estamos a estudar. Aliás, foi patente o relativo desconhecimento
de alguns dos nossos entrevistados sobre o que está previsto relativa-
mente aos contratos de autonomia.
C ONSTRUÇÃO E GESTÃO D E EQUIPAMENTOS E SERVIÇOS
As actividades mais significativas relacionadas com este domínio
são as seguintes: construção, conservação e manutenção de edifícios
escolares e respectivo equipamento; gestão de refeitórios escolares;
gestão de pessoal não docente em serviço nas escolas.
Construção, conservação e manutenção de edifícios escolares
A construção de escolas é a mais antiga competência educacional
dos municípios embora estivesse confinada ao antigo ensino primário
(hoje, 1° ciclo do ensino básico) e só depois do restabelecimento do
regime democrático fosse exercida de forma verdadeiramente descen-
113
 J OÃO PI N II AI.
lralizada. Act ualmente, os municípios são exclusivamente responsá-
veis pela constr ução, conservação e manutenção das escolas do 1° ciclo
e dos estabelecimentos de educação pré-escolar da rede pública, ao
passo que para as escolas dos 2. 0 e 3. 0 ciclos do ensino básico essas
competências são exercidas conjuntamente pelas administrações cen-
tral e local, no qu adro de contratos a estabelecer caso a caso.
O município em estudo assume por inteiro estas competências,
dedicando ao seu cumprimento uma parte muito importante dos
recursos destinados ao sector educativo. No plano de actividades
para o ano de 2002, as despesas associadas ao cumprimento desta
competência correspondiam a cerca de 67% das despesas do plano
para a educação, mostrando como esta é ainda a grande competência
municipal neste domínio. O peso desta competência nas despesas
municipais é parcialmente associ ado à idade dos edifícios onde estão
instaladas as escolas do 1. ciclo do ensino básico.
0
A apreciação que era feita sobre o estado físico das escolas do 1°
ciclo e dos seus eq uipamentos, aliada à preocupação da Câmara em
proporcionar boas condições de aprendizagem aos estudantes do con-
celho, explicava a necessidade de apostar em obras de qualificação e
conservação e no fornecimento de equipamentos. Ao longo da década
de 90, registou-se uma clara diminuição do número total de alunos
neste ciclo de ensino, estabilizando-se esse número nos últimos anos
da década. Portanto, a maior necessidade não era propriamente a
construção de mais escolas, mas sim a melhoria das existentes.
Quanto aos estabelecimentos de educação pré-escolar da rede
pública, a verba gasta com a sua construção, ampliação e beneficiação
aproximava-se bastante da verba relativa às escolas do 1.0 ciclo. Isso não
se devia, certamente, à idade dos edifícios, mas ao facto de estar ainda
em instalação o sistema público de educação pré-escolar, que foi uma
novidade introduzida com a instauração da democracia. Neste muni-
cípio, de resto, os estabelecimentos de educação pré-escolar da rede
privada e das instituições de solidariedade social são largamente maio-
ritários (ao contrário do que se passa com os ensinos básico e secundá-
rio), tendo recebido 83% das crianças no ano lectivo de 2ooo12oo1.
114
A I NT Eit V E N y (I 1) 0 M lJN I C fP I N A 1\li i U I.A Ç I) 1. < C: A I. IJA I( I) IJ< : A <; ()
Embora as verbas mais signiítcalivas fossem, naturalmente, as
r ·lalivas à co nstrução c qualifi.cação dos edifícios, essa não era a tarefa
que mais ocupava os técnicos da divisão de educação. As questões
da conservação e manutenção das instalações e do fornecimento de
mobili ário e outro equipamento de apoio impunham-se praticamente
todos os dias aos técnicos que têm aquela tarefa entre mãos. As escolas
·stão constantemente a reclamar obras e o fornecimento de "material",
sendo necessário "convencê-las a fazer as coisas faseada mente", como
dizia o Chefe de Divisão, que era raro o dia em que não ia à escola para
''co nferir se precisam do que pedem".
Gestão de refeitórios escolares
Segundo a legislação em vigor, cabe aos municípios a gestão dos
refeitórios dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do 1.0 ciclo do
ensi no básico, estando a sua construção e equipamento associada à com-
petência genérica de construção e equipamento escolar que detêm. Há,
contudo, algumas dúvidas e hesitações nesta matéria, quando não um
"jogo de empurra" entre os diferentes níveis de administração da educa-
ção, embora o assunto tenha sido recentemente objecto de um protocolo
entre o Governo e a Associação Nacional de Municípios Portugueses.
A gestão dos refeitórios está associada basicamente a duas tare-
fas: a disponibilização de um serviço de refeições e a contratação e
gestão de pessoal de cozinha e auxiliar que garanta o funcionamento
dos refeitórios. Estas tarefas podem ser assumidas directamente pelas
câmaras municipais, mas também podem ser entregues a outras enti-
dades (empresas especializadas ou associações de pais, por exemplo),
que as executam sob a orientação e o financiamento do município.
Na Câmara Municipal em estudo, o serviço de refeições nos esta-
belecimentos de educação pré-escolar e do 1.0 ciclo do ensino básico era
garantido por uma empresa contratada para o efeito, mediante concurso
público, a qual disponibilizava também todo o pessoal necessário ao fun-
cionamento do serviço. Exceptuavam-se desta regra o serviço de refeitório
relativo a duas escolas do 1.0 ciclo e o prolongamento de horário dos jardins-
-de-infância, que eram garantidos pelas associações de pais respectivas.
115
 )( I' I N li A I .
A Câ mara Municipal linha uma técnica expressamente destacad·1
para gerir a intervenção municipal nesta área, a qual, no seu própri
dizer, fazia "o controlo da empresa que fornece as refeições, a análise da
fa cturação e das receitas dos refeitórios, o controlo de qualidade e a selec-
ção dos meninos carenciados que beneficiam do serviço de almoço".
Apesar do seu interesse pela função, a técnica reconheceu que
ocorrem frequentemente, "semana sim, semana sim", muitos "pro-
blemas de comunicação" entre os envolvidos, designadamente entre a
escola e os pais. A Câmara Municipal trata dos assuntos relacionados
com os refeitórios com a empresa fornecedora, por um lado, e com as
escolas, por outro. Cabia, depois, às escolas atender os pais que pre-
tendam falar ou informar-se sobre a matéria. Mas as tais dificuldades
de comunicação acabavam por trazer os pais à Câmara Municipal.
No plano de actividades para 2002, as despesas previstas para o
exercício desta competência correspondiam a 18,7% do total das des-
pesas do plano, sendo que a maior parte (1.271.705 euros, correspon-
dente a 17,5%) se referia ao fornecimento de refeições nas escolas do 1. 0
ciclo do ensino básico.
Gestão de pessoal não docente em serviço nas escolas
Esta é uma das mais recentes competências dos mumopws,
embora se encontre largamente por esclarecer, nomeadamente no que
se refere aos aspectos financeiros. A matéria, aliás, tem sido objecto de
divergências e disputas entre o governo e os municípios, na medida em
que estes têm sido envolvidos em actividades que requerem o reforço
do pessoal não docente das escolas, sem que fique claro a quem com-
pete assumir as responsabilidades onerosas relativas à contratação
e gestão deste pessoal. Vários municípios, reconhecendo a utilidade
dessas actividades para as populações que representam, têm acabado
por admitir pessoal para as levar a cabo, onerando, deste modo, os
seus orçamentos, muitas vezes sem as justas contrapartidas.
No município em estudo, havia 18 auxiliares e assistentes de acção
educativa dos 14 jardins-de-infância da rede pública que fazem parte
do pessoal adstrito à Divisão de Educação do município. Trata-se de
116
A I N THilV H N C,:ÃO I)() M tiN i t: fi' I O NA llll til liÇÃO I III AI, ll/1 llllll"/1(,: 11
p ·ssoa l qu desenvolvia o se u trabalho no horário normal do s jardins-
ti • Infância, já que o pessoa!' relativo aos períodos de prolongamento
. d · horário era da responsabilidade das associações de pais.
Saliente-se ainda que trabalhavam no serviço de refeitórios alguns
1 •formados, que ajudavam na organização do serviço. No plano de
,, ·Li v idades para 2002, o trabalho destes reformados tinha uma verba
.1~ •ela que rondava os 15 mil euros.
A 1'0 10 AOS ALUNOS E ÀS ESCOLAS
As actividades mais significativas relacionadas com este domínio são
.1s seguintes: transportes escolares; alojamento de alunos; auxílios eco-
nómicos directos; apoio a projectos das escolas; educação extra-escolar.
Transportes escolares
O serviço de transporte escolar é disponibilizado a todos os alunos
Jos ensinos básico e secundário que residam a mais de 3 km da escola (ou
de 4 km, no caso de a escola não ter refeitório). A lei determina o mon-
tante do subsídio de transporte a atribuir aos alunos dos diferentes graus
Je ensino, estando previstas reduções das suas contribuições em função
de eventuais situações de carência das respectivas famílias, a demonstrar
num processo de candidatura. Cabe aos serviços municipais receber as
candidaturas a subsídios provenientes das escolas, proceder à sua análise
c determinar o valor dos subsídios a atribuir, à luz dos parâmetros e cri-
térios de análise definidos na lei e nos regulamentos próprios.
No município em estudo o transporte escolar não tem expressão no
1. ciclo do ensino básico, visto que os alunos moram, em geral, muito
0
per to da escola que frequentam e são os pais que os conduzem à escola e
os vão recolher. Nos restantes ciclos de ensino, aplicavam-se as normas
da legislação nacional, mas havia as inevitáveis adaptações às realida-
des dos alunos e do município: "A legislação é muito antiga e, como tal,
a maioria das câmaras adopta critérios mais de acordo com a realidade
actual e para abranger mais meninos. Por exemplo, a câmara paga o sub-
sídio de transporte aos alunos do secundário que não têm a área vocacio-
nal desejada na escola da sua área de residência" (Técnica A).
117
 I
/ OÃ I'I N JIAL
Em contrapartida, a Câmara não atendia a certas pretensões dos pais
relacionadas com a escolha da escola dos filhos: "Há muitos pais que vão
colocar os filhos fora do concelho. Nós temos muitas escolas limítrofes, no
tI
. i
limite do concelho, e há alunos que residem nessas áreas e que, em vez de irem
para as nossas escolas, saem do concelho, mas querem subsídio de transporte.
Nós recusamos, porque já estão fora do concelho. Os pais muitas vezes vêm
aqui e eu explico-lhes os critérios e porque é que não tiveram direito ao subsí-
dio e a resposta dos pais é que não colocaram ofilho na nossa escola porque
não presta, tem má fama, não vou pôr o meu filho ali" (Técnica A).
Os transportes escolares têm um peso relativamente pequeno no
cômputo geral das despesas municipais com a educação. No plano
de actividades para 2002, a verba inscrita para pagamento do serviço
de transportes foi de 219-471 euros, o que correspondia a 3% do mon-
tante total das despesas previstas. Esta verba incluía as despesas com
transportes relativas aos casos especiais já referenciados que, em rigor,
deveriam ser consideradas "não-competências", mas que não foi pos-
sível separar. Aliás, o seu valor é muito baixo.
Saliente-se, ainda, que o valor por aluno das despesas com trans-
portes aumentou nos últimos anos, embora de forma ligeira (de 8,33
EUR em 1996 para 9>47 EUR em 2002).
Alojamento de alunos
Compete aos municípios, nos termos da lei, garantir alojamento aos
alunos do ensino básico, quando deslocados obrigatoriamente da sua
zona de residência. Isso pode implicar a construção e a gestão de residên-
cias estudantis. Trata-se de um dispositivo cuja efectividade se verificou,
sobretudo, nas regiões do interior do país. No município em estudo, esta
competência não teve qualquer concretização nos anos mais recentes.
Auxílios económicos directos
Incluem-se aqui as prestações sociais destinadas a cobrir, designa-
damente, os gastos com refeições, livros e material escolar, que são atri-
buídas às famílias de mais fracos recursos, tendo em conta o princípio
da gratuitidade da escolaridade obrigatória. O sistema de determinação
118
1\ I N 'I' li ll V 6 N Ç O M U N I C (I' I 0 N 1\ ll f!O IJ 1. /\ r; ( I, ()<: 1\ I, I) 1\ I( I) li C 1\ Ç ()
dos ber1efícios a conceder é. baslanle semelhanle ao que é usado para
os transportes. Com base em documenlação sobre os rendimentos das
famílias, são seleccionados os alunos a quem é devida esta contribuição
social, os quais são repartidos por dois escalões, com regalias diferentes.
É de salientar que muitos municípios acabam por ter normas
próprias mais generosas do que a lei prevê. Como o financiamento
que recebem do Estado se baseia no quadro legal estabelecido, pode
dizer-se que esses municípios optam por canalizar para a acção social
escolar uma parte das suas receitas próprias, em obediência, certa-
mente, a imperativos de natureza social.
Como já foi dito noutro ponto deste relatório, uma parte da popula-
ção do município em estudo é económica e socialmente bastante caren-
ciada, tendo sido objecto de um programa de erradicação de barracas
levado a cabo pela Câmara Municipal ao longo dos últimos anos. Neste
programa insere-se uma vertente de acção social escolar, a qual implica
uma relação frequente e colaborante entre a divisão de educação e as
divisões de habitação social e de gestão social. É ligada a esta vertente
de reinserção social que se podia encontrar a especificidade da política
de acção social escolar deste município, já que, em relação à restante
população, eram aplicadas as regras definidas na legislação nacional:
"Eu acho que há uma grande peculiaridade nesta câmara. Há um bairro
de realojamento em que foi construída uma escola muito perto que serve
toda aquela população, são oitocentos fogos, e dos 120 alunos da escola,
99% tem isenção de pagamento de almoço" (Chefe de Divisão).
O benefício de que se fala na citação anterior era, em geral, aplicá-
vel aos auxílios económicos directos, em que estes alunos podiam ter
um regime mais favorável que a restante população. Quanto mais não
fosse porque "não apresentam papéis, é escusado pedir-lhes".
Em 2002, as transferências correntes para as famílias foram orçadas
em 108 mil euros. Este valor referia-se aos subsídios e reembolsos conce-
didos no âmbito da acção social escolar relativa à educação pré-escolar
e ao 1.0 ciclo do ensino básico (transportes escolares, livros e material
escolar e apoio alimentar), embora incluísse também os subsídios e bol-
sas que se encontram fora da competência estrita da Câmara Municipal.
119
 JOÃ PINHAL
Apoio a projectos das escolas
Cabe aos municípios, nos termos da lei, dar apoio a actividades
complementares de acção educativa, na educação pré-escolar e no
ensino básico. Esta tem sido uma zona de ambiguidade na partilha
de competências entre as administrações central e local, no domínio
educativo. Em princípio, fica excluída da formulação legal a possibi-
lidade de a Câmara Municipal intervir directamente nas escolas atra-
vés de actividades educativas de sua iniciativa. Contudo, mesmo que
restrito ao simples apoio, o exercício desta competência pode consti-
tuir uma importante maneira de o município intervir no currículo
real da escola. É que há muitos tipos de apoio (materiais, financeiros,
humanos, logísticos) e há, sobretudo, regras próprias de cada muni-
cípio para a sua concessão. Isso condiciona o lançamento e desenvol-
vimento dessas actividades, acrescentando importância ao papel do
município enquanto regulador do sistema educativo local.
Segundo o Chefe da Divisão de Educação do município em estudo,
a política da Câmara Municipal em relação a projectos socioeducativos
"é estimular, acarinhar, acompanhar aqueles que vêm da parte das esco-
las e.. . promover também alguns". Interessa-nos nesta parte do reliJ.tÓrio
relevar a intervenção da Câmara nos projectos dos estabelecimentos de
educação pré-escolar e do 1.0 ciclo do ensino básico, que são aqueles rela-
tivamente aos quais a Câmara assume a competência de intervenção.
Neste município, os apoios aos projectos das escolas são decidi-
dos após um processo de candidatura que a escola apresenta à Câmara
Municipal. Este processo decorre segundo um conjunto de regras
formais de análise dos planos de actividades das escolas, constantes
de regulamento próprio, aprovado pelo município, e que as escolas
conhecem. O trabalho de análise das candidaturas e de preparação
da decisão final está entregue a um técnico superior da divisão de
educação, por sinal o mais antigo da divisão: "Esta regra de pedirmos
às escolas os seus planos de actividades, a fim de darmos uma verba
global, surgiu para acabar com os pedidos avulsos das escolas. Ao prin-
cípio havia uma grande quantidade de pedidos de apoio, para visítas
de estudo, para festas de Natal, para celebrações de determinado dia.
12 o 121
11 I N TH ilVflN 0 M UN I Íl> l NA Jl fJ U I, A Ç t, AL I A I] I)IIC, AÇÃO
gora isso acabou, porque ava!famos e quantificamos os planos de cada
t!S ola. (.. .) Não sei se antes jaziam planos ou não, sei que não vinham
para a câmara. Nós nem temos legitimidade para pedirmos os planos
li ' actividades ... Mas agora todas mandam os planos e posso dizer que,
. • não mandarem, eu faço um telefonema a pedir" (Técnico C).
De entre as actividades geralmente inseridas nos planos das escolas,
• que recebem subsídios municipais, contam-se actividades de preenchi-
mento de tempos livres dos alunos, de índole desportiva. Estas actividades,
uma vez propostas pelas escolas, recebem um subsídio anual, integrado
n subsídio geral concedido ao plano de actividades da escola.
O parâmetro de avaliação mais relevante para a determinação do mon-
lante a conceder a cada escola acaba por ser o número de alunos da escola:
"Por muito que queiramos dar-lhe a volta, acabamos por ir ter ao número de
alunos (. . .) Portanto, isto não é uma regra, nem directamente proporcional,
nem inversamente proporcional, é uma ponderação do conhecimento que
nós temos da realidade socioeducativa das escolas" (Técnico C).
Quanto ao modo como estes projectos são efectivamente con-
cretizados, o técnico do município faz o acompanhamento, quando
é convidado, para ver "o que os professores andam a fazer, como estão
a ser empregues os apoios". Interessa-lhe ver "o grau de envolvimento .
da escola, dos professores, dos alunos, se o conselho executivo parti-
cipa, como é divulgado". Não há, pois, uma avaliação sistemática da
aplicação dos apoios dados pela Câmara Municipal, mas apenas uma
avaliação casuística, nos casos em que é convidada a assistir às realiza-
ções associadas ao projecto. Aliás, é o próprio técnico quem diz: "Nós
temos uma falha nas avaliações, não sei se sou só eu, se é o nosso serviço,
ou se é uma questão da mentalidade portuguesa, nós avaliamos muito
pouco, é tudo muito mais intuitivo" (Técnico C).
No plano de actividades para 2002, o valor inscrito para o apoio
às actividades complementares de acção educativa dos jardins-de-
-infância e das escolas do 1.0 ciclo do ensino básico foi de apenas 1,1%
do total de despesas previstas no plano de actividades.
Como se vê, não obstante o valor educativo desta intervenção e
o que ela significa de capacidade para influenciar o currículo real das
 J OÃO PI N IIAL
escolas, o peso que esta competência represe ntava nas despesas com a
educação era diminuto.
A educação extra-escolar e ensino recorrente
Segundo a Lei de Bases do Sistema Educativo, a educação extra-
-escolar "tem como objectivo permitir a cada indivíduo aumentar os seus
conhecimentos e desenvolver as suas potendalidades, em complemento da
formação escolar ou em suprimento da sua carência", integrando-se numa
perspectiva de educação permanente e visando a globalidade e a conti-
nuidade da acção educativa. Compete ao Estado promover a realização
de actividades extracurriculares e apoiar as que, neste domínio, sejam da
iniciativa de outras entidades, designadamente das autarquias. Para a con-
cretização desta responsabilidade, o Estado, através do Ministério da Edu-
cação, mantém uma estrutura desconcentrada, com delegações ao nível de
cada município - as coordenações concelhias do ensino recorrente.
No município em estudo, dava-se justamente apoio a esta coorde-
nação concelhia do ensino recorrente. Esse apoio consistia na cedên-
cia de instalações para o funcionamento dos respectivos serviços e
no pagamento das despesas gerais relativas a essas instalações, bem
como na concessão de um subsídio anual destinado à realização de
actividades de formação de adultos. O plano de actividades para o
ano de 2002 previu uma verba de 3.601 euros como valor para este
subsídio. Nesta área, não se registam iniciativas desenvolvidas direc-
tamente pela Câmara Municipal.
As "NÃO-COMPETÊNCIAs"
Como já foi salientado, o exercício das competências educacionais
toma 90% do valor do plano de actividades de 2002 para a área da educa-
ção. Os restantes 10% são ainda actividades de concepção e planeamento
do sistema educativo local, ou de construção e gestão de equipamentos e
serviços ou de apoio aos alunos e aos estabelecimentos, que o município
não teria que desenvolver, por não serem da sua competência.
A intervenção dos municípios em actividades fora do seu quadro
de competências deve-se à crescente consciência da importância da
122
11 I NTii llVHNÇ O MIINI fl'l NA llH ULII Ç 0 L t : lll. I A HUU " II Ç
área da edu cação para o d esenvolvimento das comunidades locais,
por um lado, e a alguma insuficiência do Ministério no exercício das
suas competências próprias, por outro. Além disso, enquanto pes-
soas colectivas públicas a quem compete prosseguir os interesses e
aspirações das populações respectivas, os municípios são objecto de
múltiplas solicitações das organizações locais, a quem pouco importa
a questão da repartição das competências pelos níveis da administra-
ção. Tendo legitimidade para intervir na defesa e promoção do seu
território e sendo, em princípio, um interlocutor privilegiado do poder
central, os municípios acabam por se tornar charneiras no tratamento
de todo e qualquer problema local.
Para o Chefe da Divisão de Educação, a autarquia "excede aquilo a
que estava obrigada na área da educação", correspondendo a uma polí-
tica social que tenta combater as desigualdades. Um dos técnicos da divi-
são (Técnico C), acha que a autarquia se tornou "referencial em muitas
coisas", referindo-se sobretudo a esse combate contra as desigualdades
que decorreu da política municipal de habitação e de acção social e da
sua relação com a política educativa municipal. Este técnico encontra um
outro fundamento principal para a acção do município, considerando
que a Câmara deve "dar um certo contexto local aos currículos, contribuir
para reforçar a identificação das pessoas à sua terra, à rua em que vivem",
e acha que o município em estudo está a procurar fazer isso.
Embora a verba global prevista para o exercício das "não-
-competências" não passasse, no município em estudo, de 728-525
euros (ano de 2002), o conjunto de actividades que ela permitiu
realizar revelou-se de importância para a melhoria do sistema edu-
cativo local. Algumas dessas actividades confirmam a tendência para
a intervenção crescente dos municípios na área do currículo, o que
constitui certamente a mais significativa alteração, talvez subliminar,
à essência organizativa do sistema educativo português.
Referimo-nos em especial aos projectos socioeducativos concebidos
e realizados pela própria Câmara Municipal e propostos às escolas e às
organizações educativas em geral. Os projectos principais eram apenas
três, "porque as escolas já têm muito que Jazer" (Técnico C), mas eram
123
 I Ã I' I N IIII L
considerados muito importantes pela Câmara Municipal: um projecto
de educação ambiental, focalizado sobretudo na problemática do trata-
mento dos resíduos sólidos urbanos, embora abra para outros aspectos
da educação ambiental; um projecto de educação pela arte, baseado na
criação de relações entre as escolas e uma galeria municipal de arte; a
promoção do ensino da educação física e da natação nos estabelecimen-
tos de educação pré-escolar e do 1.0 ciclo do ensino básico.
Por outro lado, o município também assumia intervenções na
área da construção, conservação e manutenção de escolas, para as
quais não era legalmente competente. Foi o que se passou, designa-
damente, com instalações de escolas básicas dos 2.0 e 3.0 ciclos e do
ensino secundário. Assim, o plano de actividades para 2002 previa
despesas com a construção e melhoramento de pavilhões desportivos
e com a ampliação de instalações. Estas intervenções representavam
3SYo do montante geral de despesas do plano de actividades.
Um montante relativamente próximo (2,9%) era quanto represen-
tava a previsão da intervenção extra -competência na área do apoio aos
alunos e aos estabelecimentos. Esta área incluiu, contudo, algumas
acções importantes, pelo valor simbólico que têm, enquanto ~anifes­
tação da intenção interventiva do município no sistema educativo. É o
caso das acções insertas na política de bolsas e prémios, concedidos a
alunos de todos os graus de ensino (l,s<Yo do plano) e dos apoios conce-
didos às escolas básicas dos 2.0 e 3.0 ciclos e às escolas secundárias para
o desenvolvimento dos seus projectos próprios (1,3%). Note-se que a
política de bolsas e prémios, sem deixar de contemplar os casos de
carência económica de alunos, estava muito ligada a considerações de
mérito relativas ao desempenho dos candidatos. Muitos dos prémios
concedidos chamam-se mesmo "Prémios de Excelência".
Saliente-se ainda que o município em causa tinha uma política de
geminações, que incluía acções de âmbito educacional desenvolvidas com
uma cidade de um país africano de língua oficial portuguesa. Essas acções
traduziam-se na disponibilização de lares para jovens dessa cidade pode-
rem estudar em Portugal e na concessão de bolsas de estudo a esses estu-
dantes (uma despesa de 41.556 euros, correspondente a o,6% do plano).
124
11 I NT li RVHN Ç O MUN I Íl' l NA R IJ UL A Ç L C AL 1)11 fJ I) , 1\ Ç
Finalmente, assinale ~ se que este município foi promotor da cria-
ção de uma universidade particular no seu território.
Conclusão
A descrição e a análise da intervenção municipal permitiram ilustrar,
de maneira empiricamente sustentada, o tipo de influência que, em
Portugal, uma regulação intermédia (com as ~aracterísticas aponta-
das) exerce num território de interacção e concorrência.
Importa, por isso, nesta síntese, pôr em relevo, ainda que de
maneira necessariamente esquemática, quais eram as principais
características dos modos de regulação institucional do município,
enquanto forma de coordenação ou impulsão das políticas e da acção
educativa, num determinado espaço de acção (definido pela sua área
formal de influência).
- Uma "regulação local centralmente condicionada" - Grande
parte da intervenção formal dos municípios na área da educação
resulta de um processo de transferência de atribuições e competências
em domínios mais instrumentais e operacionais do sistema escolar,
sendo o seu quadro de acção sujeito a normativos constrangedores
da autonomia de execução e com carência de meios e recursos. Este
quadro reduz, muitas vezes, as autarquias ao papel de meros operado-
res locais de normas emanadas do poder central e por ele (directa ou
indirectamente) reguladas. Contudo, isso não impediu que o municí-
pio estudado desenvolvesse modos peculiares de cumprir as compe-
tências em causa e que se envolvesse numa série de acções a que não
estava obrigado. É, evidentemente, difícil apurar o impacto que estes
"modos peculiares" tiveram nas escolas, na acção dos directores, no
trabalho dos professores, no rendimento dos alunos e nas condições
de igualdade de oportunidades. Mas, tratando-se de áreas de inter-
venção relativamente limitadas (sem interferir no currículo nuclear,
no recrutamento e acção dos professores, ou na avaliação dos alunos),
125
 J OÃO JIINIIi\L
envolvendo recursos também limitados (os valores mais significativos
estão confinados às instalações e equipamentos), em sectores restritos
do sistema educativo (predominantemente a educação pré-escolar e o
1° ciclo do ensino básico obrigatório), tem que se caracterizar a influ-
ência local como sendo ainda bastante minoritária.
- Uma "regulação educativa nas margens das escolas" - A ambi-
guidade existente, desde há vinte anos, no processo de transferência
de atribuições e competências entre a administração central e a admi-
nistração local e a indefinição política que tem presidido ao processo
. de descentralização em Portugal fazem com que a intervenção dos
municípios na regulação do sistema educativo se transforme num
terreno de negociação, disputa e "jogo político" permanente, entre a
administração central e local (um "jogo do gato e do rato", como aqui
há tempos definia um autarca). De um modo geral, o município em
estudo (à semelhança de muitos outros) enjeita qualquer "intromissão"
na gestão das escolas, na contratação e supervisão dos professores,
no controlo das aprendizagens dos alunos e na avaliação das escolas,
apesar de, formalmente, existirem alguns espaços de intervenção que
possibilitariam essa acção, como por exemplo, a participação de repre-
sentantes do município nas Assembleias de Escola. Isto deve-se, por
um lado, ao receio de que essa interferência se transforme, na prática,
em novas competências, não regulamentadas, sem a correspondente
transferência de verbas para a sua execução. Por outro lado, continu-
ando o sistema educativo a ser, no essencial, regulado pela administra-
ção central ou desconcentrada, os municípios têm receio de ficarem
com os problemas, sem disporem dos meios necessários à sua solução.
Neste sentido, e exceptuando algumas acções como o programa
de educação física para as escolas do 1° ciclo, o município em estudo,
quando toma iniciativas próprias neste domínio, privilegia as acções
que evitem uma excessiva entrada na escola e um confronto com as
orientações, normas e regulações da administração central ou com o
campo específico da "autonomia" da gestão escolar.
126
i\ I N 'J' U ll V 1\ N Ç O IJ MUN I (P I N i\ lll! U L i\ Ç t O C i\ I, I) i\ I! I)\ ) C: i\ Ç ()
- Uma "regula ção informal difusa" - As duas características
Interiores não impedem, contudo, qu e o município em estudo surja,
· ' Livamente, como uma instância de regulação intermédia e tenha
vindo a aumentar, progressivamente, a sua influência. Ele intervém,
d · uma maneira difusa e fora do contexto de uma política educa-
tiva municipal claramente expressa, em vários campos da acção
·ducativa, nomeadamente através do que designamos pelo exercício
das "não-competências", com particular destaque para os projectos
socioeducativos, ou para a extensão a outros níveis de escolaridade de
ompetências que lhe estão formalmente atribuídas para um deter-
minado nível. É no contexto destas iniciativas que é mais visível a
·mergência de uma regulação institucional distinta da regulação cen-
tral, embora os municípios não disponham de um real poder de tutela
so bre as escolas, sua gestão e funcionamento. No caso do município
cm estudo, esta regulação intermédia faz-se através de dois processos.
Um processo claramente dirigido ao público escolar, através da oferta
de programas educativos ou outro tipo de iniciativas que funcionam
como referência do que seria uma orientação desejada para a pres-
tação do serviço educativo local, como por exemplo: os programas
socioeducativos, as bolsas de mérito (Prémio de Excelência), etc. Um
processo mais abrangente no quadro de uma política global do muni-
cípio, através da articulação de iniciativas dirigidas às escolas e aos
alunos com outras iniciativas mais gerais de âmbito municipal, como
sejam: a reabilitação urbana; as bibliotecas municipais; a animação
sociocultural; a educação ambiental; etc.
Estas iniciativas pré-figuram aquilo que poderia ser uma orienta-
ção política divergente no funcionamento local do sistema educativo,
caso existisse em Portugal uma efectiva descentralização educativa.
Contudo, na situação actual em que ainda se verifica a permanência
de uma administração educativa fortemente centralizada, estas ini-
ciativas, mesmo que avulsas e limitadas, reforçam o carácter híbrido
da regulação do sistema. Este tipo de acção municipal favorece, assim,
a complexidade das multiregulações locais, introduzindo factores
de ambiguidade e de adaptação na regulação central, criando novos
127
 ) O ÃO I'I N IIAL

espaços de acção estratégica dos diferentes actores, com o consequcnt •

desenvolvimento de processos de "regulação autónoma".
Finalmente, resta sublinhar que a regulação informal difusa aponta
para uma eventual emergência de novos modos de regulação, privilc CAPÍTULO 4
giando intervenções estratégicas mais dirigidas para uma "política d ·
cidade" e incentivando o desenvolvimento de projectos nas escolas qu • A INTERDEPENDÊNCIA ENTRE ESCOLAS:

possam induzir objectivos e modos de aprendizagem diferentes. um espaço de regulação

Já no que se refere à problemática do combate às desigualdades
na educação, esta encontra-se presente nas medidas de reabilitação
urbana e nos critérios de subsídios da acção social escolar, mas assum ,
quase sempre, uma intenção paliativa dos efeitos da marginalidade c João BARROSO
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
da exclusão social e não de alteração estrutural das condições que lhe
da Universidade de Lisboa
deram origem.
Sofia VISEU
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
Referências bibliográficas da Universidade de Lisboa

BARROSO, J. (2005). A regulação da educação. ln Barr9so, João (org.). Políticas edu -

cativas e organização escolar. Lisboa. Universidade Aberta.
PINH AL, J. e VISEU, S. (2001). A intervenção dos municípios na gestão do sistema
educativo local: competências associadas ao novo regime de autonomia, admi-
nistração e gestão. Programa de Avaliação Externa do Processo de Aplicação do
Regime de Autonomia, Administração e Gestão das Escolas e Agrupamentos de
Escolas definido pelo Decreto-Lei n°. ns-A/98, de 4 de Maio - Relatório Sectorial
6. Lisboa: Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade
de Lisboa. Disponível em: http://www.fpce.ul.pt/centros/ceescola/ (02-04-03).
PIN HAL, J. (2003). A actividade educacional das autarquias portuguesas: natureza e
intencionalidade. Comunicação apresentada ao III Congresso Luso-Brasileiro
de Política e Administração da Educação. Recife.

Introdução
A lógica de mercado em educação
A relação de interdependência entre escolas de um território
Lógicas de acção
Conclusão

128
 Introdução

Este capítulo visa .a nalisar a criação de novos espaços de regulação da

oferta educativa ao nível das relações que se estabelecem entre esco-
las pertencentes a um mesmo território, bem como reflectir o modo
como é (ou não) garantida a igualdade de oportunidades' 0
•

Para proceder a este estudo, foi escolhido como indicador central

a análise do fluxo escolar dos alunos, a partir de processos formais e
informais de "escolha da escolà' pelos alunos e suas famílias, tendo
como pano de fundo a existência da carta escolar.
Com base num trabalho empírico num território da área metropo-
litana de Lisboa em que a oferta escolar é superior à procura, foi possível
identificar "desvios" às normas da "carta escolar" que configuram uma
evolução, no planeamento da rede escolar, de "uma regulação pela oferta"
para "uma regulação pela procura". Por seu turno, também observámos
a existência de diferentes lógicas por parte dos responsáveis pela direcção
das escolas no modo como gerem as relações com o externas e internas,
tendo em vista ocupar uma determinada posição no território.
O capítulo está organizado em quatro partes. Numa primeira parte
faremos uma contextualização da problemática da lógica de mercado
na educação, centrando a atenção sobre os dispositivos de regulação da
provisão local de educação, nomeadamente a livre-escolha e a existên-
cia da carta escolar.
Numa segunda parte, apresentaremos os dados recolhidos atra-
vés do trabalho empírico que nos permitiu proceder a uma análise

20 Uma versão parcial deste texto foi publicada na Revista Educação & Sociedade {Barro-
so e Viseu, 2003).

131
 J OÃO IIAllll OSO C SO JI I A V I S EU
dos fluxos de alunos e as relações que se estabelecem enlre as escolas
no mesmo território.
Na terceira parte, faremos a análise das lógicas de acção das
escolas envolvidas no estudo, face à posição que ocupam nesse ter-
ritório. Esta análise permitiu identificar como as escolas tiram par-
tido da existência de espaços locais de regulação do fluxo de alunos
para melhorarem as suas condições de oferta escolar, ainda que não o
façam por assumirem uma política de competição.
Finalmente, num quarto ponto, apresentaremos as principais
conclusões do estudo, col11 particular enfoque em dois pontos. Por
um lado, a existência, em Portugal, no que se refere ao planeamento
da rede escolar, de uma transição en-tre uma regulação pela oferta
e uma regulação pela procura. Por outro lado, que contributos é
possível extrair para a busca de processos alternativos de regulação
das políticas educativas que não fiquem confinados à dicotomia
Estado-Mercado.
' mente o modelo de serviço público existente, mas sim, o objectivo
A lógica de mercado em educação
Embora com cambiantes diferentes, verifica-se hoje uma crise global
do modelo político-administrativo que serviu de referência ao desen-
volvimento dos sistemas públicos de educação, no pós-guerra, quer
nos países industrializados, quer nos países em vias de desenvolvi-
mento. Essa crise está associada a fenómenos políticos e económicos
mais vastos ("choque petrolífero", "crise do Estado Providência",
"emergência de políticas neoliberais", "globalização da economia", etc.)
e tem dado lugar à adopção de diferentes medidas de reestruturação
do sistema público de educação.
Estas medidas têm oscilado entre dois grandes extremos. Um dos
extremos corresponde ao desenvolvimento de políticas alternativas
globais qu~ visam a substituição radical do modelo existente e dos prin-
cípios de "serviço público" em que se baseava. Estas políticas seguem
um modelo neoliberal de "gestão centrada na escola" e assumem o
13 2
A I NTU ilOU I1 1!NOnN I A RNT ill! 1\S I, A S
ol j • Uv xpresso de cri arem um "quasi-mercado" de edu cação e de
Introd uzi mm a lógica económica, que lhe está subjacente, na organiza-
ç, c funcionamento da escola pública. Estão, neste caso, po1: exemplo,
as medidas tomadas por governos conservadores (entre a década de
!lo c de 90), no Reino Unido, nos Países Baixos, na Austrália, na Nova
Zelândia, bem como nos Estados Unidos da América, (em particular
om as administrações Reagan e Bush) e de certo modo, com carácter
ma is recente (a partir do início dos anos 90), com o movimento das
harter schools. São de incluir, neste grupo, igualmente, muitos dos
programas de ajuda ao desenvolvimento educativo nos países da Amé-
rica do Sul ou nos países do .Centro e Leste da Europa, pertencentes
ao antigo "bloco soviético", conduzidos e financiados por organismos ·
internacionais (em particular, o Banco Mundial), ou fundações (como .
a Fundação Soros), com os mesmos fins.
O outro extremo corresponde à adopção de iniciativas mais pon-
tuai; que, sendo muitas vezes do mesmo tipo de algumas.das medidas
anteriores, não assumem o objectivo expresso de substituir global-
de introduzir ajustamentos ou melhorias no sistema ~ com a intenção
corrigir aquilo que os seus promotores considera~ ser os seus defei-
to s mais nefastos. É o que acontece, por exemplo, na Alemanha, na
Noruega, ou, particularmente, nos países da Europa do Sul como
Pb~·tugal, Espanha, França e ItáÜa.
Apesar de existir um certo referencial comum, no que respeita à
adopção de determinadas orientações gerais (como sejam a descen-
a
tralização, o reforço da autonomia das escoia:s; participação local) e
à adopção de medidas de carácter gestionário, inspiradas na moderna
gestão empresarial (ligadas à promoção da qualidade, da eficácia e da
eficiência), as duas posições diferenciam-se substancialmente em fun-
ção dos contextos políticos e dos antecedentes culturais e históricos
da administração pública, nos diferentes países.
Contudo, grande parte da literatura e dos estudos que têm sido
produzidos neste domínio tem tomado como referência as reformas
liberais do primeiro tipo, e tem havido uma tendência, por vezes abu-
13 3
 J OÃO BARR OSO e SO I' IA V I SEU
siva ou não controlada criticamente, para transferir os resultados des-
ses estudos e reflexões para outras realidades económicas e políticas
muito diferentes, como são as dos países do segundo tipo.
Importa, por isso, ter em conta que, aquilo que faz a especificidade
das políticas neoliberais (nomeadamente nos países atrás referidos)
não é a adopção do princípio da "descentralização" e do "reforço da
autonomia da escola", nem a promoção de "novas" técnicas de gestão,
mas sim, a sua "combinação explosiva" com a livre-escolha pelos pais
do estabelecimento de ensino frequentado pelos filhos e com o regime
de concorrência entre as diversas escolas públicas, resultante da fór-
mula de financiamento por aluno.
Na verdade, só perante a conjugação destes ingredientes é que
se pode falar de uma política destinada à "construção de um mer-
cado da educação". De acordo com esta política, a escola deveria ser
"libertada" do Estado, gerida como uma empresa, no quadro de um
sistema de concorrência gerado pela livre-escolha da escola pelos pais.
Isto permitiria a utilização de critérios de rentabilidade e eficácia
baseados na "satisfação do consumidor", cujos efeitos incidem sobre o
próprio sistema de alocação de recursos públicos (que os mais radicais
defendem dever ser feito às famílias, pelo sistema de vouchers, e não
directamente às escolas).
Importa, por isso, distinguir estes casos extremos em que, como
dizem Gaziel e Warnet (1998), "o sistema escolar evolui dum serviço
público conduzido por profissionais para um serviço de mercado regido
por clientes" (p-4), de outras situações híbridas, onde a "autonomia",
a "gestão centrada na escola" e a "escolha da escola" estão longe de terem
esta definição tão explícita ou intencional, como é o caso de Portugal.
Isto não significa que no debate que antecede a adopção dessas
medidas, ou em algumas opiniões expressas nos meios de comuni-
cação social, bem como nas práticas de alguns actores, estas lógicas
de mercado e suas propostas não estejam presentes. Contudo, elas
não são maioritárias e acabam por ter de se confrontarem com outras
lógicas, num processo micropolítico que faz a singularidade destas
políticas em cada país, como é caso de Portugal.
134
A I NTfi i\Ofi f•BNOtN I A fiNTI\6 l!
A " I.IVR 8-ESCOL HA" DA ESCOL A
Um ·dos principais instrumentos para a criação de um mercado
ducativo tem consistido na possibilidade de escolha das escolas pelas
famílias, quer no interior do serviço público, quer entre escolas públi-
as e privadas. A frequência das escolas continua a ser financiada pelo
Estado (em maior ou menor grau, através de financiamento directo às
fa mílias, ou às escolas, ou através de bolsas, taxas e isenções), mas os
a lu nos deixam de estar sujeitos à obrigatoriedade de frequência das
scolas da sua zona de residência ("sectorização"), como é próprio dos
sistemas onde prevalece o planeamento da oferta educativa através da
chamada "carta escolar".
O debate entre os defensores e opositores da "livre-escolha", na
maior parte dos países onde foram ensaiadas experiências nesse sen-
tido (Estados Unidos, Reino Unido, Nova Zelândia, Países Baixos,
Chile, entre outros), baseia-se, normalmente, num conjunto de "cren-
ças". Para os defensores da "livre-escolha" (inspirados principalmente
nas obras de Friedman, 1962 e Chubb e Moe, 1990):
- A liberdade de escolha da escola é um direito parental;
- O sistema de administração directa da escola pelo Estado é, intrínseca
e inevitavelmente, irresponsável, ineficiente, burocratizado, subordi-
nado aos interesses dos funcionários e incapaz de se auto-reformar;
-A livre escolha da escola e a privatização da oferta educativa melhoram
a qualidade das escolas e os seus resultados, ao introduzirem mecanis-
mos de competitividade e de responsabilidade perante o consumidor,
próprios do mercado.
Os opositores da "livre-escolha" contestam esta opção em função
de três críticas principais:
- A liberdade de escolha da escola pelos pais reforça a estratificação
económica, social e étnica entre as escolas, uma vez que os critérios de
escolha utilizados pelos pais de estatuto socioeconómico mais elevado
se baseiam mais na "qualidade" dos alunos do que na qualidade das
13 5
 J Ã UAIUl S C S f i A V I SUlJ
aprendizagens e os pais das classes populares, ou de minori as étn icas,
não têm informação, tempo e recursos para identificarem as "boas
escolas" e, mesmo se tivessem, não tinham condições para porem em
prática as suas opções. Ou seja, os comportamentos das famílias não
são homogéneos, havendo diferenças claras de estratégias e resultados,
conforme o seu estatuto social e proximidade aos valores escolares pelo
que em vez de diversificar a oferta o que este tipo de regulação faz é
hierarquizá-la;
- A competição entre escolas induzida pelos mecanismos de escolha,
mais do que produzir uma pressão para mudança ou melhoria das
aprendizagens, faz com que as energias e os recursos da direcção das
escolas se esgote em estratégias promocionais e de marketing para
atrair os "melhores" alunos;
- As políticas de "escolha da escola" pelos pais dos alunos têm sido
promovidas por sectores ligados essencialmente ao ensino privado
(e confessional) e traduzem uma estratégia elitista na distribuição do
serviço educativo que põe em causa o direito de todos os cidadãos a
uma educação de qualidade nas suas comunidades de pertença.
Importa acrescentar que este debate é essencialmente ideoló-
gico e raramente apoiado em evidências empíricas. Contudo, apesar
da investigação existente ser insuficiente, baseada em experiências
muito limitadas e não ter em conta a diversidade e complexidade das
dimensões presentes no funcionamento do sistema educativo e nos
seus resul~ados, é possível, no que se refere aos critérios de escolha da
escola pelos pais dos alunos e aos seus efeitos, reunir alguns dados que
relativizam os argumentos em presença (Barroso, 2003).
Por um lado, dispomos já de um número significativo de dados
empíricos que mostram existirem nítidos efeitos de estratificação e
segregação provocados pela ''escolha da escola" pelos pais dos alunos.
Para os defensores de uma escola elitista esse é um bom resultado e só
prova que a regulação pelo mercado funciona de maneira eficaz como
mecanismo de selecção social. Contudo, mesmo dentro das corren-
tes liberais e conservadoras onde se encontram os maiores apoiantes
A I NTH ll OL!PIINO N , l i\ l!NT ll fi HS 1.1\ S
da "livre-escolha" há alguns seclore · que revelam preocupação por
csLCs dados e tentam minimi zar os se us "efeitos perversos". É o que se
passa, por exemplo, nos Estados Unidos, com d sistema dos "cheques-
-ensino" (vouchers) onde sectores mais moderados tentam combater
os,defensores de um sistema totalmente desregulado (de acordo com
as ,. propostas de Friedman), através de um conjunto de medidas regu-
ladoras, como por exemplo: os "cheques-ensino" só são concedidos às
famílias de baixos rendimentos ou pertencen.tes a minorias étnicas,
ou então é imposto um mecanismo de sorteio para seleccionar os
candidatos; as escolas privadas são proibidas ae cobrar propinas de
um valor superior ao atribuído no "cheque" (ve( a proposta do Center
. on Education Policy, 2000). Mas, como é evide~te,a existência destes
efeitos de segregação como consequência da pO,ssibllidade de escolha
da escola pelos pais dos alunos é um argumento suficiente para os
seus opositores denunciarem o sistema, com base nos riscos que ele
coloca à coesão social e ao ideal de bem comum, subjacentes ao ser-
viço público de educação.
Por outro lado, dispomos igualmente de evidência empírica sobre
a existência dos mesmos mecanismos de segregação escolar e social
nos sistemas de ensino onde não funciona a "livre-escolha". Como as
várias investigações confirmam, nos países onde existe a "carta esco-
lar", com a consequente obrigação de os alunos frequentarem a escola
da sua residência, a situação não é muito mais risonha, uma vez que
o mesmo tipo de famílias acaba por conseguir "furar" o sistema, em
função dos mesmos critérios. A polarização social, a hierarquização
dos estabelecimentos, as desigualdades entre as escolas continua
a existir nos sistemas que utilizam a carta escolar, embora de uma
maneira mais encoberta. Um dos países europeus onde, até há alguns
anos, vigorou um sistema rígido de obrigação de frequência da escola
em função da residência (agora em vias de alguma flexibilização)- a
França - conta hoje com um volume significativo de investigações
que mostram exis~irem fenómenos sistemáticos e consistentes de
segregação ge1~ados por processos "informais" de escolha da escola
pelos pais ou de selecção dos alunos pelas escolas, muitas vezes asso-
13 7
 J O ÃO IJAilll OSO e SO F IA V I Sil U
ciados a fenómenos de exclusão escolar e urbana (ver em particular
Van Zanten, 1996, 2001 e Barthon e Oberti, 2000). Estes processos
informais são muito variados e dependem quer dos conhecimentos e
espírito de iniciativa dos pais dos alunos, quer do seu estatuto econó-
mico: obter uma derrogação que permita frequentar um outro esta-
belecimento que não o da sua zona de residência; fornecer moradas
falsas; "negociar" com o director da escola da sua preferência uma
medida de excepção à carta escolar; mudar de residência para uma
zona mais favorável; recorrer ao ensino privado. Estes mesmos pro-
cessos ocorrem em muitos outros países, nomeadamente nos Estados
Unidos onde, de acordo com uma estimativa feita a partir de estatís-
ticas nacionais por Henig e Sugarman (1999), se calcula que os pais
de cerca de um terço do total dos alunos, que frequentam o ensino
básico e secundário, escolheram o seu local de residência em função
da escola em que queriam matricular os seus filhos (citado por Gill
et al., 2001, p. nS)". Vejamos com mais detalhe como tem sido desen-
volvido este processo no caso português.
DA REGULAÇÃO PELA OFERTA À REGULAÇÃO PELA PROCURA
Em Portugal temos assistido, desde os anos So, a uma progressiva
passagem de uma regulação centralizada através de uma carta escolar
elaborada nacionalmente, para uma regulação mais descentralizada
através de cartas escolares municipais elaboradas pelas autarquias,
apesar destas existirem em poucos casos.
Assim sendo, prevalece ainda a carta escolar como um importante
instrumento de planeamento e gestão da oferta educativa e dos equi-
pamentos escolares, através da qual se espera proporcionar o acesso
ao ensino em condições de igualdade e equidade, assegurando o ser-
viço público de educação. De certo modo, a carta escolar corresponde
21 Os dados globais desta estimativa, mesmo que indicativos, são elucidativos do processo
de escolha da escola, em Portugal: 41% não exerceram qualquer tipo de escolha; 36% exerce-
ram a escolha da escola através da selecção da zona onde iriam residir; 10% escolheram escolas
privadas; u% recorreram a mecanismos experimentais de escolha da escola existente em di-
versos distritos escolares; 2% preferiram o ensino doméstico; 1% as "charter schools" (Gil! et
al., 2001, p. n8).
13 8
A I N T li ll O ft I' ll N 0 nN I A ll N T llll rt S LA
ll um modo de regulação institu cional dos flu xos de alunos, através
do ontrolo exercido por uma autoridade reconhecida, que orienta as
a es e interacções dos indivíduos e elementos do sistema, através da
produ ção de normativos e informações (Maroy e Dupriez, 2ooo).
Importa, contudo, referir que o processo de elaboração das cartas
colares por parte dos municípios foi sendo realizado num quadro
de ausência de regulamentação e os casos onde a carta está concluída
s o reduzidos, verificando-se significativas assimetrias entre municí-
pios urbanos ou rurais (Pinhal e Viseu, 2001). Deste modo, num con-
Lcxto de alguma indefinição nos dispositivos legais, até à aprovação do
Decreto-Lei n.o 7h003 de 15 de Janeiro, a elaboração da rede escolar e
a definição da oferta educativa, tornam-se vulneráveis e alvo de pres-
sões sobre a decisão política, entre o Ministério da Educação e suas
estruturas desconcentradas, as autarquias e, de forma por enquanto
menos expressiva, as famílias e alunos (Macedo e Afonso, 2002).
Ainda assim, a carta escolar estabelece que no ensino básico (esco-
lari dade obrigatória) a inscrição dos alunos em escolas públicas faz-se
em função da "proximidade da área de residência, ou da actividade
profissional dos pais", devendo ser assegurada ao longo de todo o ciclo
de escolaridade. No ensino secundário a escolha da escola faz-se em
função dos cursos ou fileiras que o aluno deseja frequentar (pois nem
todas as escolas oferecem as mesmas opções). Num caso e noutro, sem-
pre que numa escola há uma procura maior do que a oferta, as vagas
deverão ser preenchidas de acordo com a seguinte ordem de priorida-
des: alunos que frequentaram a escola no ano lectivo anterior; alunos
com necessidades educativas especiais; alunos com irmãos já matri-
culados na mesma escola; alunos cuja residência ou lugar de trabalho
dos pais se situa na área de influência da escola. Nas situações em que
a oferta de escolas públicas do ensino básico (obrigató1~io) não é sufi-
ciente, o Ministério da Educação pode realizar contratos de associação
com escolas privadas que ficam sujeitas aos mesmos critério$.
Em coexistência com o contexto institucional descrito, existe outra
forma de regulação do fluxo de alunos, baseada no jogo da oferta e da
procura, exercida por parte dos alunos e suas famílias, assistindo-se a
139
 J OÃO UARR OSO e SOI' IA V I S il U
uma progressiva passagem de uma "regulação da procura" pela oferta,
a uma "regulação da oferta" pela procura. Isto significa que a regula-
ção institucional pela carta escolar e pela sectorização (obrigação dos
alunos frequentarem a escola da sua residência) vai sendo "subvertida"
por formas de regulação mais autónomas, produzidas no contexto
situacional. Estas formas de regulação resultam, essencialmente, do
jogo da procura social e das estratégias das famílias, em particular
da classe média, que desejam escolher escolas ou itinerários escolares
com maiores possibilidades de sucesso e mobilidade social. Importa,
pois, assinalar três factores que estão na origem da emergência deste
outro modo de regulação.
O primeiro factor está relacionado com o surgimento de um dis-
curso apologista da introdução dos conceitos de mercado no domí-
nio educativo. Atendendo a experiências semelhant,~s noutros países,
nomeadamente no caso. da Inglaterra, estas medidas podem contri-
buir para a selecção por parte dos estabelecimentos de ensino do seu
público escolar, por um lado, e para a introdução de mecanismos de
concorrência entre os estabelecimentos de ensino, por outro, con-
duzindo a u_ma situação de exclusão de certas populações escolares
(Woods, Bagley e Glatter, 1998).
Um segundo factor, e certo modo decorrente e estimulado pelo
discurso descrito, prende-se com a intensificação de estratégias infor-
mais de manipulação da informação sobre o local de residência ou
· da ·a~tividade profissional dos encarregados de educação, utilizada
sobretudo por famílias da classe média e que permitem a escolha da
escola (Macedo e Afonso, 2002).
Finalmente, um terceiro factor, que potencia os dois já menciona-
dos, está associado aos efeitos decorrentes da diminuição do número
de alunos sobre a oferta escolar existente. ·Em determinados 'contex-
tos, nomeadamente em áreas urbanas em que e~ste mais do que uma
escola do mesmo grau de ensino e em que se assiste a um decréscimo
do número de alunos, sobretudo no ensino secundário, e apesar dos
normativos institucionais existentes, a livre escolha da escola por
parte de alguns alunos e famílias é uma prática corrente.
140
A I N'I'H ilOI\I'GNOfiN C IA HNTitH US I.A S
Os três factores mencionados aconselham a que se relativize a
influência dos modos de regulação institucionais a priori como estru-
luradores da acção. A regulação é produzida enquanto um "processo
social de produção de regras de jogo" resultante da "articulação (ou
da transacção) entre uma ou várias regulações de controlo e os pro-
cessos horizontais de produção de normas nas organizações" (Maroy
e Dupriez, 2000, p. 76). Esta abordagem permite uma leitura e aná-
li se dos fluxos reais dos alunos em função do que seria previsível de
acordo com os critérios da carta escolar.
Por seu turno, os três factores referidos em conjunto com a exis-
lência de um instrumento de regulação institucional sugerem ainda a
mobilização do conceito de multirregulação, uma vez que os "proces-
sos de regulação não resultam de qualquer imperativo (... ) definido a
priori, mas sim dos interesses, estratégias e lógicas de acção de dife-
rentes grupos de actores" e "as acções que garantem o funcionamento
do sistema educativo são determinadas por um feixe de dispositivos
reguladores que muitas vezes se anulam entre si, ou pelo menos, rela-
tivizam a relação causal entre princípios, objectivos, processos e resul-
lados" (Barroso, 2002, p. 61).
A existência de processos informais de escolha da escola pelos
alunos (ou de "escolha" dos alunos pelas escolas), mesmo nos países
onde vigora o sistema da "carta escolar", constitui um objecto de pes-
quisa importante para detectar (e interpretar) a emergência de "quasi-
-mercado" e "novos" modos de regulação no domínio das políticas
públicas de educação. .
Em síntese, podemos dizer que a gestão dos fluxos escolares dos
alunos, em Portugal, continua a obedecer, no essencial, às regras
de obrigação de frequência da escola pública em função do local de
residência dos alunos ou do local de trabalho dos pais, subjacentes
ao planeamento da oferta educativa pela "carta escolar". Estas regras
foram concebidas para fazer face ao planeamento da oferta escolar
num período de expansão da frequência de alunos e perderam muito
do seu sentido original num período de retracção dessa frequência,
141
 J O Ã O UA itlt OS e SO I' I A V I S UU
como o que se verifica actualmente em Portugal e como os dados obti -
dos no presente estudo claramente o demonstram.
Na verdade, durante o período de expansão, caracterizado por
uma forte procura (aumento da escolaridade obrigatória, democra-
tização do acesso ao ensino), e por um défice de equipamentos e
de vagas, os responsáveis pelos estabelecimentos de ensino podiam
desenvolver estratégias "clandestinas" de selecção de alunos e embora
não haja investigação produzida sobre este fenómeno há evidências
claras (a partir de testemunhos diversos) de que tal acontecia. Con-
tudo, a partir do momento em que, como hoje acontece em muitas
localidades, a oferta de vagas excede a procura, começa-se a assistir ao
fenómeno inverso, isto é, são os alunos e suas famílias que desenvol-
vem estratégias (igualmente "clandestinas", ou pelo menos informais) .
de selecção das escolas.
A relação de interdependência
entre escolas de um território
O estudo empírico que iremos apresentar de seguida elegeu a existência
de processos informais de escolha da escola pelos alunos (ou de "esco-
lha" dos alunos pelas escolas) como objecto de pesquisa, no sentido
de detectar (e interpretar) a emergência de "quasi-mercados" e "novos"
modos de regulação no domínio das políticas públicas de educação.
A investigação foi realizada num concelho limítrofe de Lisboa que,
de acordo com informações prévias, constituía uma unidade relativa-
mente coerente para a observação dos fluxos de alunos e onde a oferta
escolar em certos anos de escolaridade é superior à procura. Este terri-
tório urbano é composto por nove escolas: uma escola básica integrada,
quatro escolas básicas com os 2° e 3° ciclos de escolaridade, três escolas
secundárias com o 3° ciclo de escolaridade e uma escola secundária.
A transição do 9° ano para o 10° ano de escolaridade foi selec-
cionada como o momento decisivo para a observação dos fluxos de
alunos por três motivos centrais. Em primeiro lugar, trata-se de um
142
11 I NTU1t11F.PI\NI)~N C I II UNT ill\ HS ' O I.A S
momc nlo em que os alunos das cinco escolas básicas do territóri o,
que Lencionam prosseguir estudos de nível secundário, têm de mudar
de escola. Em segundo lugar, este momento de transição corresponde
a um a alteração nos critérios da carta escolar para a distribuição de
alunos pelas escolas (da morada de residência para o curso e agrupa-
mento que o aluno deseja frequentar). Finalmente, em terceiro lugar,
· Le é também um momento de selecção no sistema educativo, pois
or responde à conclusão da escolaridade obrigatória, estando a inscri-
ção no ensino secundário associada ao reforço de estratégias escolares
para o acesso ao ensino superior.
A metodologia seguida para o estudo dos fluxos escolares dos
alunos foi composta por duas fases. Numa primeira fase, houve a
necessidade de identificar e descrever os fluxos escolares dos alunos
entre as escolas do território. O enfoque atribuído a este momento
de transição implicou um design de investigação do tipo extensivo
c descritivo, com a produção de dois questionários dirigidos aos
alunos. O primeiro questionário foi aplicado aos alunos do 9° ano
de escolaridade das escolas em estudo no ano lectivo 2001/02, com
o objectivo de conhecer as suas expectativas e desejos quanto à
escola, curso e agrupamento a frequentar no 10° ano de escolaridade,
Lendo sido devolvidos 517 questionários, o que corresponde a 81%
do universo. O segundo questionário foi lançado no início do ano
lectivo seguinte, 2002/03, aos alunos que frequentam o 10° ano de
.escolaridade nas escolas com ensino secundário, com o objectivo de
comparar as suas expectativas à saída do 9° ano com a sua situação
escolar, tendo sido obtidas 584 respostas, o que corresponde a 80,3%
do universo.
Os questionários continham questões para a caracterização
social e económica dos alunos (nacionalidade, profissão e habilita-
ções académicas dos pais ... ), para a descrição do percurso escolares
(repetições ao longo da escolaridade, escolas frequentadas ... ) e para
saber se a escola em que se encontravam correspondia, ou não, àquela
que deveriam frequentar de acordo com os critérios da carta escola
(residência, local de trabalho dos pais ... ).
143
 A I NTii lliH! I'I! NO n N I A fi NTfl ll li SC J. A S
J O Ã O IJAilll O S O e SO I' IA V I Sll U

1' 1( lJ it A I - A s l' IUJFll HflN C IA S DOS AL UNOS ll S C RI TÍ! IU OS D A C ARTA ll C I. Ait

Numa segunda fase, o objectivo foi compreender e interpretar
a configuração dos fluxos observados em função dos fenómenos
de interdependência e das "lógicas de ,aÇção" das direcções das
escolas, tendo envolvido, sobretudo, a recolha de dados de natu -
reza qualitativa. Por um lado, a recolha documental de "projectos
educativos", planos e relatórios de actividades, jornais escolares ,
folhetos, enfim, um conjunto de documentação escrita e produ -
zida pelos actores escolares. Por outro lado, a recolha, através de
entrevista, da opinião e'perspectiva dos actores envolvidos nestas
dinâmicas. Estes dados permitiram identificar e analisar diferen-
tes lógicas de acção (externas e internas) desenvolvidas pelos res-
ponsáveis pela gestão das escolas no sentido de con-tribuírem para
a criação, manutenção ou correcção da sua posição relativa no seu
território de pertença.
Os resultados do questionário lançado aos alunos do 9° ano de
LEGENDA :
escolaridade evidenciaram que "apenas 59,2% dos alunos evocaram
____.. Preferências que estão de acordo com os critérios da carta escolar
no boletim de matrícula pelo menos um dos critérios da carta esco -
-- - • Preferências que não estão de acordo com os critérios da carta escolar
lar para fundamentar a sua escolha, o que significa que, ao nível dos
desejos e das expectativas existe um desvio quanto aos critérios da
carta escolar. Estes desvios estão ilustrados na figura seguinte onde
Estes dados foram reforçados pela análise dos resultados do
se comparam as preferências dos alunos que frequentavam o 9° ano
questionário lançado às turmas do 10° ano de escolaridade. Por um
em escolas básicas e o fluxo que seria de esperar de acordo com os
lado, 92,0% dos alunos estão matriculados na escola escolhida como
critérios da carta escolar. A cheio são assinaladas as percentagens
primeira opção. Por outro lado, apenas 58,2% dos alunos inquiridos
de alunos que escolhem uma escola secundária de acordo com os
estão a frequentar uma escola secundária compatível com a utilização
critérios da carta escolar.- A tracejado são indicadas as percenta-
de um dos critérios da carta escolar.
gens de alunos que escolhem uma escola secundária sem atender
Com base nos dados obtidos (nos questionários, nas entrevis-
aos critérios da carta escolar (por exemplo, 11.4% dos alunos da EB
tas e na análise documental) foi possível proceder a um ensaio de
I A preferem a escola secundária da sua área de influência, a ES A,
construção de uma tipologia que permitisse distribuir as escolas
mas 68,6% dos alunos preferem a ES B que não está abrangida pelos
cm função da posição relativa que ocupam num mesmo espaço de
critérios da carta escolar). Note-se que não estão assinalados todos
interdependência/concorrência. ,
os fluxos relativos a cada escola, mas apenas os que são mais perti-
A tipologia foi construída tendo em conta duas dimensões de
nentes para o estudo. ··
análise: a atractividade da escola, em termds de públicos escolares, e a
sua mobilização, pedagógica e/ou organizacional.

145
144
 I Ã JIAI\1\ SOe SO I'IA V I S H IJ A I N 'I' li ll ll H I' li N I) • N C I A I( N 'I' ll li li~ c: O I. A S

Em relação à atractividade da escola foram considerados d Is
tipos de dados. Em primeiro lugar, a análise do fluxo escolar dos alu -
nos que evidenciou, como vimos, escolas mais ou menos atractivas
para as famílias e alunos. Em segundo lugar, a evolução do número d
alunos ao longo dos anos, assim como a composição e características
da população escolar.
Em relação à mobilização, entendeu-se considerar o conjunto
de medidas desenvolvidas pela gestão para melhorar o funciona -
mento geral da escola, com particular enfoque no domínio pedagó -
gico, para promover a sua imagem junto da população local, e para
garantir a coesão ou consistência das políticas seguidas no combate
às desigualdades.
O cruzamento destas duas dimensões, permitiu situar as escolas
umas em relação às outras, pela análise das suas características.
- E sCO LA S POUCO ATI~A C TIVA S MA S MOU ILI ZADAS
A r.osição ocupada pela escola EB 23 O merece uma justificação
detalhada. Por um lado, a escola foi, durante muito tempo, pouco
alracliva para as classes médias e altas residentes na sua área de
Influência por ser frequentada por alunos de classes sociais baixas,
moradores num grande bairro clandestino e degradado. Apesar das
arac terísticas da população escolar, a escola surgiu sempre como
mobilizada pedagogicamente para receber esses alunos e procurou , se
não resolver, pelo menos minimizar os seus problemas. Actualmente,
com a extinção do bairro degradado, no quadro de uma política de
realojamento, a escola apresenta-se como mais atractiva, sobretudo
no 2° ciclo de escolaridade, ainda que sofra de uma imagem negativa
que tende a esbater-se. A direcção continua voluntariosa em melhorar
as condições da escola.

IJ - ESCOLAS POUCO ATRACTIVAS E POUCO MOBILIZADAS

fiGURA 2 -TIPOLOGIA DAS E SCOLAS A EB I é a única escola do território que surge, em simultâneo,
como pouco atractiva e pouco mobilizada. A escola tem apenas
Escola mobilizada
seis anos de existência e funciona num bairro degradado, habitado
I EB23 D EB23 C III sobretudo por imigrantes e seus descendentes, nomeadamente das
ES B ex-colónias portuguesas. As características do bairro reflectem-se nas
ESC
EB 23E características da população escolar e, aos olhos da restante popula-
ção da freguesia, a escola surge como pouco atractiva pela má ima-
Escola pouco atractiva - - - - - - + - - - - - - - - - Escola atractiva
gem pública que lhe é atribuída. A escola foi ainda considerada como
EB I ESA pouco mobilizada e a relação dos professores foi descrita como a mais
ESD difícil e conflituosa.
II EB23 B IV
Escola pouco mobilizada IIJ - ESCOLAS ATRACTIVAS E MOBILIZADAS
Neste quadrante situam-se quatro escolas que foram identificadas
como atractivas e, simultaneamente, mobilizadas. Contudo, a razão
A figura evidencia diferenças entre as escolas no que toca à sua dessa atractividade e o tipo de mobilização são distintos entre as qua-
atractividade e à sua mobilização, sendo necessária a apresentação tro escolas, sendo visíveis maiores diferenças ao nível da ES B e da EB
mais detalhada de cada um dos quadrantes, assim como das escolas 23 C. No caso da escola secundária, esta atractividade é dada pela ele-
que os ocupam. vada procura dos alunos, nomeadamente dos alunos residentes fora

147
 I ÃO IJAillt OS e S fl i A V I S il U
da sua área de influência, e pela sua mobilização pedagógica, com 0
desenvolvimento de vários projectos que visam a integração dos alu -
nos, pela diversificação da oferta escolar. Já no caso da escola básica,
a atractividade assume, pelo contrário, um carácter mais selectivo de
al~n?s; a elevada procura da escola é explicada pela sua boa imagem
pubhca, sobretudo junto das classes médias e altas. A mobilização
foi considerada como elevada pelo facto de os professores parecerem
empenhados em manter essa boa imagem, nomeadamente para 0
exterior.
IV- ESCOLAS ATRACTIVAS MAS POUCO MOBILIZADAS
Finalmente, três das escolas do território foram identificadas
como atractivas e, contudo, pouco mobilizadas, ainda que existam
diferenças importantes entre si. O caso da ES D será interessante
pelo facto de ser uma das escolas do ensino secundário com melhor
imagem pública do território, embora os dados recolhidos apontarem
par,a alguma falta de mobilização ao nível pedagógico. A boa imagem
esta em grande medida associada ao facto de a escola funcionar num
edifico novo, com boas infra-estruturas e equipamentos; a reduzida
mobilização está associada à falta de um aproveitamento mais efectivo
das condições e recursos existentes. Quer a EB 23 B quer a ESA foram
colocadas neste quadrante pelo contraste existente com as restantes
escolas do III quadrante. Por um lado, na EB 23 B foi detectada uma
reduzida oferta escolar, nomeadamente no que se refere a actividades
extracurriculares e na ES A a existência de maiores clivagens e dife-
rentes grupos de interesses entre o corpo docente; estas característi-
cas conferem às duas escolas uma menor mobilização. Por outro lado,
a base de recrutamento das duas escolas está muito restringida às suas
áreas da influência, apresentando-se como atractivas apenas junto da
população residente nessas áreas.
Em síntese, o território escolhido para a realização do estudo
mostrou-se adequado para ilustrar o modo como a regulação do
sistema está a ser realizada por múltiplos factores que ultrapassam
A I N 'I' ll ll 0 ll l' ll N D nN I A fl N T ll H ll S C I. A S
a regulação institucional, bem como os efeitos da transição de uma
"regulação p~la oferta" para a "regulação pela procura". Num território
cm que a oferta escolar é superior à procura, a descrição dos fluxos
escolares permitiu tornar mais visíveis as estratégias de escolha dos
a lu nos e famílias e manifestações esporádicas de controlo social da
escola numa lógica de mercado.
Apesar dos mecanismos de regulação institucional existentes,
que supostamente garantem a igualdade e equidade no acesso ao
serviço público de educação, tornou-se possível identificar diferenças
entre escolas nos seus graus de atractividade, o que deixa transparecer
uma certa "hierarquia" nas posições relativas que estas ocupam no
território.
Lógicas de acção
De um modo geral, em Portugal, os princípios enunciados que fazem o
enquadramento geral para a afectação dos alunos a uma determinada
escola pública são assumidos pelas escolas, embora sejam conheci-
das diferentes modalidades informais para, pontualmente, contornar
algumas obrigações. Quando numa determinada escola a procura é
superior à oferta, o controlo das regras estabelecidas pela carta escolar
é teoricamente mais apertado, mas também é maior a pressão para
pô-las em causa, quer por parte da escola, afastando alunos "menos
desejáveis", quer por parte dos pais, arranjando "moradas falsas".
Nestas situações, como o critério de prioridade é determinado pela
idade mais baixa, isso significa que os alunos com piores perc~rsos
escolares são mais facilmente deslocados para outra escola. Em con-
trapartida, se a procura é inferior à oferta, as escolas têm tendência a
flexibilizar os critérios da "carta escolar" admitindo alunos de fora da
sua zona de influência.
De registar ainda, o aparecimento, ainda muito reduzido, de estra-
tégias de promoção de cursos e escolas, no ensino secundário, para
atracção de alunos, bem como a influência que a especialização (actual-
149
 JO ÃO IJARR OSO e S OI' I A V I SEU
mente em curso) de escolas em determinadas fileiras do ensino secun -
dário irá determinar no fluxo dos alunos. Finalmente, é de sublinhar
nestas novas formas de regulação do fluxo dos alunos o peso progressi-
vamente maior do ensino privado, particularmente no ensino secundá-
rio, na tentativa que os alunos e suas famílias fazem para beneficiarem
de maiores facilidades na obtenção de classificações mais elevadas que
permitam melhorar a sua nota de acesso ao ensino superior.
Perante as relações de interdependência observadas e o quadro
institucional de regulação existente, importava perceber como as
direcções das escolas gerem as relações das suas organizações com
o ambiente externo e interno, tendo em vista ocupar uma determi-
nada posição no seu espaço de interdependência. Nesta fase do estudo,
havia ainda o objectivo de identificar os princípios e estratégias que
estruturam e sustentam essas relações (lógicas de acção) e o modo
como lidam com os fenómenos de segregação e das desigualdades.
Nesse sentido, o estudo foi aprofundado com preocupações mais
qualitativas, implicando duas estratégias de recolha de informação.
Por um lado, a consulta e recolha documental de "projectos educa-
tivos", planos e relatórios de actividades, jornais escolares, folhetos,
enfim, um conjunto de documentação escrita e produzida pelos
actores escolares. Por outro lado, a recolha da opinião e perspectiva
dos actores envolvidos nestas dinâmicas. Foram realizadas três entre-
vistas por escola: uma ao presidente do conselho executivo, outra ao
presidente da associação de pais e encarregados de educação ou seu
representante e, finalmente, uma entrevista a um professor.
Através da análise dos dados obtidos foram identificados espa-
ços e situações de intervenção (externa e interna), onde mais se
afirmam as estratégias dos responsáveis pela gestão das escolas
no sentido de melhorarem a sua posição relativa no seu espaço de
interdependência.
LÓGICAS D E ACÇÃO EX TERNAS
No âmbito das relações que as escolas estabelecem com o ambiente
exterior, para influenciar a sua posição relativa no território de per-
15 0
A I N T E ll O E P I) N I) nN " I A I! N T ll I! I! S I, A S
nça, foi possível identificai' quatro llpos de espaços e situações de
Intervenção: ·
As "reuniões da rede"
Estas reuniões eram da iniciativa e coordenadas pela adminis-
lração desconcentrada do Ministério da Educação (à data do estudo,
o Centro de Área Educativa) onde era definida a distribuição da oferta
·ducativa numa determinada área escolar (distribuição do número de
vagas de alunos, por escolas, anos de escolaridade e cursos). Esta dis-
tribuição era condicionada por alguns constrangimentos estruturais
ou normativos que deixam um campo de manobra reduzido às direc-
ções das escolas, para influenciarem a natureza e composição do seu
pú blico de alunos. Apesar destes constrangimentos muitas direcções
de escolas conseguem desenvolver, nestas reuniões, estratégias de tipo
negocial que permitem flexibilizar as normas, satisfazer algumas pres-
sões corporativas internas destinadas a manter uma oferta educativa
ajustada às características do seu corpo docente efectivo, desenvolver
iniciativas específicas para atrair alunos potencialmente destinados a
outras escolas, ou desviar alunos que lhes pertenciam. Nas entrevistas
realizadas encontramos alguns sinais elucidativos da existência, nes-
tas reuniões, de estratégias específicas, por parte de algumas direcções
de escola, tendentes a obter vantagens próprias, numa distribuição
que se esperaria, à partida, ser definida por regras universais. A título
de exemplo, num caso, foi levantada a suspeita de haver por parte de
uma das escolas secundárias critérios de natureza étnica na recusa
de admissão de alunos oriundos da sua escola: "A primeira que eles
procuram é logo a [escola] que está mais perto, só que imediatamente
é-lhes dito que não têm vaga e na realidade, muitas vezes, não têm
vaga, mas os brancos acabam por entrar, apesar de não haver vaga,
mas isto, atenção que não pode ser dito, eu não tenho provas, mas isto
é a constatação ... "(EB Verde).
Noutro caso, a tentativa de influenciar o recrutamento dos alunos
faz-se pela própria negociação, na reunião da rede, de quais os cursos/
opções (do secundário) que deverão funcionar na escola. Foi o que
 ) OÃ llARR OS O e SO I' IA VI SE U
parece ter acontecido numa escola que "fechou" a opção de Desporto
para evitar os alunos que buscam este curso: "a [escola] acabou com
os cursos Tecnológicos, de facto, acabou com o Desporto, só no 1° Agru-
pamento é que têm formação técnica de desporto, portanto, e a escola
normalmente, quer dizer desfazem-se dos alunos que acham ou que são
problemáticos ou que não são 'grande espingarda" (ES Cor-de-rosa).
Relações com outras escolas
Uma segunda possibilidade de intervenção da direcção das esco-
las, na gestão dos fluxos escolares dos alunos, consiste no modo como
elas gerem as relações das escolas com quem partilham uma mesma
área de influência. Apesar de não existirem estruturas formais de coo-
peração ou de concorrência inter-escolas, o certo é que as entrevistas
revelaram a ocorrência de algumas iniciativas pontuais com esse fim.
Algumas das iniciativas mais vezes referidas dizem respeito à
preparação da integração dos alunos que terminam a escola primária
(4o ano de escolaridade) na EB 23 que os irá receber no ano seguinte
(so ano): visitas de alunos, reuniões entre as direcções das duas esco-
las, informações e recomendações dos professores do 1° ciclo sobre os
alunos que transitam para o 2° ciclo.
Apesar destas iniciativas não estarem relacionadas, directamente,
com a selecção de alunos, elas podem assumir, em alguns casos, uma
estratégia promocional das escolas básicas escolas básicas dos 2° e 3°
ciclos, principalmente quando, num mesmo território, existem alter-
nativas (públicas ou privadas) para a prossecução dos estudos após a
escola primária.
Melhoramentos
Correspondem a iniciativas destinadas a resolver problemas de
instalações ou de funcionamento que contam com o apoio de entida-
des exteriores (administração regional, câmara municipal, empresas,
associações, serviços sociais, de saúde, de segurança, locais, etc.) ou
da própria associação de pais. Estas iniciativas dependem, sobretudo,
das características da direcção das escolas, do seu sentido de missão
152
A I N'I'I\ I(i) I\ 1'1\NOP. N C IA ll N'I'R il 1\ SCO I. A S
c da su a capacidade eslratégica em angariar apoios para melhorar o
atendimento aos alunos e as condições em que é prestado o serviço
educativo.
Em princípio, elas não resultam de uma intenção deliberada de
conquistarem uma melhor posição no espaço de interdependência
com as outras escolas mas, como é evidente, acabam por ter efeitos na
sua imagem junto dos pais e da população em geral e, portanto, nas
suas condições de atractividade.
Entre as entidades exteriores que colaboram com as escolas neste
processo, o lugar de destaque vai para a Câmara Municipal. E isto
é tanto mais significativo quanto as Câmaras Municipais não têm
(ainda) responsabilidades efectivas na administração das escolas
destes graus de ensino. De acordo com os testemunhos recolhidos,
a colaboração da Câmara parece depender bastante do grau de persu-
asão ou conhecimento pessoal da direcção das escolas cotn o execu-
tivo, o que explica uma relativa discrepância nas opiniões produzidas
sobre a sua acção. Eis um exemplo: o director da escola EB Amarela
afirma, a este propósito: "Sim, é muito boa [a relação com a Câmara].
Eu conhecia o [nome do presidente da Câmara] e ele é transmontano,
nós os transmontanos somos todos iguais para trabalhar. Em termos de
verbas, as verbas são conforme as actividades... Mas geralmente nós
temos sempre um belíssimo apoio da Câmara".
Promoção da escola
As iniciativas deliberadas de promoção da "imagem pública"
da escola (tipo marketing educativo) são praticamente inexistentes.
Embora muitos dos entrevistados reconheçam diferenças sensíveis nas
"imagens" que os alunos e suas famílias têm das escolas, raramente são
referidas estratégias deliberadas (por parte dos responsáveis da escola)
no sentido de influenciar essa imagem. A imagem é, sobretudo, "per-
cebida" e não "transmitida" e resulta de uma diversidade de factores
que os responsáveis das escolas parecem, em muitos casos, não querer
ou não poder controlar.
153
 J OÃO BARR OSO e SO I'IA VI S E U
LÓGICAS DE ACÇÃO INTERNAS
Quanto às "lógicas de acção" internas, a tentativa da direcção das
escolas de controlar a influência do ambiente externo e de lidar com
os fenómenos de segregação, e desigualdade de oportunidades, tendo
em vista melhorar a sua posição relativa no seu espaço de interdepen-
dência, passa, sobretudo, pelo seguinte tipo de intervenções:
Controlo dos professores sobre os órgãos de gestão
Apesar da legislação ter posto a ênfase na assembleia de escola
como estrutura de participação da "comunidade educativa" responsá-
vel pela definição das grandes linhas de orientação da política interna
da escola (projecto educativo) e pelo controlo dos seus resultados, ela
está longe de desempenhar esse papel e as referências que são feitas a
este órgão são, em geral, pouco positivas.
Relações escola-família
Dos dados recolhidos emergiu uma certa visão funcionalista
das relações escola-família dos alunos, mais centrada na necessidade
dos pais (principalmente dos "piores" alunos) ajudarem a resolver os
problemas da escola, do que no exercício do direito parental de tutela
da educação dos seus filhos. A tónica neste domínio é a lamentação,
por parte dos responsáveis pela gestão das escolas, quanto ao défice
de participação dos pais neste processo, quer nos aspectos mais ins-
titucionais (como é o caso da assembleia de escola, já referida), quer
nos contactos mais pessoais, tendo em vista o acompanhamento da
vida escolar dos seus filhos (quem aparece são os pais dos "alunos que
não dão problemas"). Apesar de não dispormos de medidas fiáveis
que permitam avaliar, com rigor, o grau e tipo de participação dos
pais nas reuniões promovidas pela escola, a impressão geral que se
recolhe nas entrevistas é que ela é muito variável. Mas há escolas que
se declaram satisfeitas com o nível de participação (EB Azul, EB Ver~
melha, ES Cinzenta) e nesses casos a escola vê na participação dos pais
sobretudo um meio de eles ajudarem a resolver os problemas que os
professores têm com certos alunos.
15 4
A I N 1' R ll IJ H I' ll N I) N ' I A li N T ll H 11 S C O I. A S
Projectos e actividades extracurriculares
A reali zação ·de projectos e actividades extracurriculares surge
·o;n o fim de melhorar a prestação do serviço educativo, de os profes-
S( res obterem uma realização profissional não satisfeita pelo modelo
uniforme decidido centralmente e de adaptar (a maior parte das vezes
de maneira isolada e sectorial) as condições de funcionamento da
•scola às características dos alunos e meio social de pertença. Essas
a lividades são uma clara manifestação de margens de autonomia de
decisão e de auto-regulação na produção e gestão de recursos que a
•scola utiliza com os fins mais diversos e em função de lógicas muito
distintas. Embora não esteja ausente, na maior parte dos casos, uma
·ct'la intencionalidade educativa nas actividades propostas, elas rara-
mente se articulam com as actividades de ensino desenvolvidas pelos
1 rofessores na sala de aula. Estão orientadas sobretudo para a "ocu-
pação de tempos livres" (isto é, não integrados no horário escolar), ou
para a animação cultural e socioeducativa (isto é, não integradas no
programa das diferentes disciplinas).
Organização das turmas
Observámos ainda a introdução de critérios de selecção de alu-
nos na organização de horários e turmas, sujeitos a um certo enviesa-
menta étnico e social, com reflexos na equidade do serviço educativo
c igualdade de oportunidades. Nas escolas que funcionam em regime
duplo este factor é particularmente sensível na afectação dos alunos ao
''turno da manhã" ou ao "turno da tarde". No primeiro caso, o horário
das aulas é predominantemente de manhã, com uma ou duas tardes
pa rcialmente ocupadas; no segundo caso, o horário das aulas é pre-
dominantemente de tarde, com uma ou duas manhãs parcialmente
ocupadas. A escolha de um ou outro turno dá lugar a um "jogo" de inte-
resses e de influências, por vezes contraditórios, quer entre os professo-
res quer entre os pais dos alunos. No caso dos professores, existe uma
tendência para os mais antigos e mais graduados (que têm prioridade
na escolha de horário) preferirem o turno da manhã, ficando os mais
novos e, por vezes, menos habilitados, com o turno da tarde. No caso
15 5

1O Ã O U A R R OS O e S O I' I A V I S EU
dos pais dos alunos, existe uma forte pressão para que os seus filh s
fiquem no turno da manhã, pelo que os mais influentes, mais empe-
nhados ou com maior capacidade reivindicativa conseguem encontrar
argumentos ou estratagemas para fazer valer os seus interesses.
Como assinala a coordenadora dos directores de turma da ES Cor-
-de-rosa, onde, com a redução do número de alunos foi possível pôr a
escola a funcionar num só turno: "Havia a prática de haver turnos de
manhã e de tarde (. ..). Isso é que era um factor de enorme discriminação
social e de desigualdade de oportunidades. O nós termos conseguido
(. ..)passar as turmas todas para turno único (. ..) é um dos factores que
também tornou a nossa escola muito apetecível".
A análise destas diferentes lógicas (tendo em conta a sua frequên -
cia, conteúdo e sentido estratégico) permitiu-nos concluir que, na
maioria dos casos, as escolas se limitam a "sofrer" as influências do
ambiente social e quando desenvolvem estratégias específicas, nesse
domínio, elas são essencialmente defensivas ou adaptativas. Já no
que se refere às relações com as outras escolas raramente assistimos a
fenómenos de concorrência na disputa dos "melhores alunos", send?
mais comum a estratégia assente numa espécie de "jogo de empurra"
no sentido de evitar ficar com os "alunos problemáticos" (para uti-
lizar uma expressão frequente nas entrevistas), principalmente nas
mudanças de ciclo.
Na verdade, não se pode dizer que as lógicas de acção externas e
internas desenvolvidas pelos responsáv~is da gestão das escolas sejam
fortemente marcadas pela necessidade ou desejo de melhorar a sua
posição relativa, num eventual espaço de concorrência determinado
pelo surgimento de fenómenos de escolha da escola.
É certo que as escolas envolvidas no estudo tentam tirar partido
da existência de espaços locais de regulação do fluxo de alunos para
melhorarem as suas condições de oferta escolar, para evitarem alu-
nos "problemáticos", para adquirirem mais recursos e promoverem
iniciativas que aumentem a qualidade dos serviços prestados. Para
isso utilizam as reuniões da rede, solicitam o apoio da câmara muni-
A I N T li ll IH( P t N I) nN C: I A R N 'I' lll! li S • I. A S
Ipa i, procuram caplar a colabo ração dos pais, desenvo lvem projecLos
,. tra urriculares, estabelece m relações com outras escolas, etc. Con-
tud o, a tónica dominante continua a ser a de promoção de um serviço
1 ôbli co "universal" para todos os alunos e não a de se adaptarem à
, 1Usfação de diferentes interesses privados.
Estas escolas mobilizam-se não por imperativos de concorrência
l' disp uta de um mercado, mas pela sua maior ou menor sensibilidade
• ompetência para: atenderem às características dos seus alunos;
·tunprirem as suas obrigações de serviço público educativo; e explo-
rarem a sua capacidade de negociação e as suas margens de autono-
mia, quer nos espaços institucionais de regulação centralizada, quer
nos espaços informais de regulação local.
Claro que esta mobilização acaba por ter um efeito de atracção
sobre a procura, quer reforçando as características favoráveis do seu
1 úblico escolar quer minimizando os efeitos negativos de um público
' scolar menos favorecido. A atractividade é, por isso, mais uma con-
sequência do que um móbil das "lógicas da acção".
Conclusão
O estudo empírico realizado, com base na descrição dos fluxos dos
alunos, na passagem do 9° ano para o 10° ano, veio mostrar que existe
um desvio significativo entre o fluxo esperado de acordo com os cri-
Lérios da "carta escolar", o fluxo que seria resultante das preferências
manifestadas pelos alunos e o fluxo efectivamente . ocorrido. Este
factor indicia, claramente, a existência de fenómenos de "escolha da
escola" pelos alunos e suas famílias, variável em função das escolas de
origem e de destino. Neste sentido, é possível apresentar de maneira
sucinta as seguintes conclusões: 1
As escolas são diferentemente atractivas e essa atractividade
decorre fundamentalmente da composição social (e sobretudo étnica)
do seu público escolar e do modo como as direcções das escolas lidam
com essa situação.
157
 ) O À O 1\Ait ltOS e SO I'I A V I S EU
A diminuiçào do número de alunos e a existência de processos
informais de escolha da escola explica que se comece a assistir, na
regulação dos fluxos escolares dos alunos, a uma progressiva passa-
gem de uma "lógica da oferta" a uma "lógica da procura".
O facto de a distribuição dos alunos pelas escolas começar a ser
regulada pela procura induz o aparecimento de novos espaços de
interdependência entre as escolas e entre estas e o território.
Esses espaços de interdependência ainda não são marcados pela
concorrência e pela "lógica do mercado" (como acontece em outros paí-
ses onde a escolha é totalmente livre), embora tenham sido identificadas
estratégias, por parte da direcção de algumas das escolas, no sentido
de desenvolverem "vantagens competitivas" ("turno único", "oferta de
opções de maior prestígio", "guarda dos alunos após o período escolar",
etc.), tendo em vista reforçar ou melhorar a sua "posição relativa".
A tónica dominante nas lógicas externas e internas desenvolvidas
pela gestão das escolas continua a ser a do "serviço público" universal
e igual para todos, mesmo se, na prática, ele apresenta deficiências e
desigualdades importantes.
Isto não impede que as escolas procurem tirar partido da existên-
cia de espaços formais ou informais de regulação local para melhorar
as suas condições de oferta educativa e resolverem os problemas que
têm com "alguns" alunos.
Daí que o principal factor distintivo entre as escolas (para além
das características sociais e étnicas do seu público escolar) seja a capa-
cidade de mobilização da suas direcções, no sentido de desenvolverem
iniciativas próprias para resolução dos seus problemas e melhoria das
suas condições de funcionamento.
Esta "mobilização" não é determinada por uma tentativa de alte-
rar a posição relativa entre as escolas, mas parece ter um efectivo peso
no seu grau de atractividade (em relação aos alunos e pais).
Finalmente, ainda não é visível, nestas escolas, uma forte influên-
cia dos "novos" modos de regulação emergentes nas políticas educa-
tivas baseados numa lógica de mercado. Contudo, tendo em conta,
por um lado, as orientações recentes do governo que vão no sentido
A I N T I( R I) li I' 1\ N I) fi N C I A 1\ N 'I' lt 1\ R S C ( I. A ~
d' aumentarem o co nlrolo polílico sobre as escolas c promoverem a
lógica de men:ado na regulação dos fluxos escolares, e por outro lado,
. a onlinu ação da diminuição dos alunos, é provável que a situação
s · allcrc. A própria "luta pela sobrevivência" (por postos de trabalho
' por recursos) pode induzir mudanças nas lógicas de acção que até
ago ra só são visíveis, pontualmente, no discurso de um número redu-
:~. ido de entrevistados.
Como se vê, nem o sistema da "livre-escolha" nem o sistema da
"obrigação de frequentar a escola do local de residência" impedem
que se verifiquem processos de segregação escolar com origem em
desigualdades sociais. No primeiro caso, essa segregação decorre da
própria natureza da oferta escolar: há escolas "melhores" e "piores"
que concorrem entre si para atrair clientes e, claro, os mais "podero-
sos" acabam por vencer. No segundo caso, essa segregação decorre da
própria natureza da procura: há escolas aparentemente iguais que são
desigualmente atractivas, em função de critérios étnicos, religiosos,
sociais, de rendimento escolar, etc. que sós os pais mais informados
c mais aguerridos são capazes de descobrir e mobilizar, em benefício
dos projectos de vida que têm para os seus filhos.
Por isso, como dizem Meuret, Broccolichi e Duru-Bellat (2001,
p. 235), "entre o sistema da carta escolar e a selva do mercado, podem
existir múltiplos dispositivos de escolha controlada que podem
revelar-se bastante menos desiguais". Ou então, como dizem Dubet
e Duru-Bellat (2ooo, p. 136) "mais do que impedir as famílias de
fugir, mais valia dar-lhes boas razões para o não fazer". Isto passa
por garantir uma escola pública justa e de qualidade para todos, que
tenha em conta as especificidades locais, promovendo uma política de
discriminação positiva que corrija as assimetrias económicas e sociais,
fazendo da participação dos alunos, dos professores e dos pais um
exercício permanente de cidadania.
É preciso evitar reduzir o debate sobre as políticas educativas à
falsa dicotomia entre a administração centralizada, planificada e hie-
rarquizada, por um lado; o mercado, descentralizado, concorrencial e
autónomo, por outro. A realidade é mais complexa do que este raciocí-
159
 1\Aill\ SO e S P IA V I S HU
nio pressupõe e existem outras alternativas na educação pública, entre
o "centralismo estatal" e "a livre concorrência do mercado", entre "a
fatal burocracia do sector público" e "o mito da gestão empresarial",
entre "o súbdito" e o "cliente".
No caso presente, isso significa que a opção não pode estar limi-
tada entre, por um lado, preservar a escola pública impedindo as
famílias de fugirem dela, e por outro, aniquilar a escola pública com a
criação artificial de um mercado educativo sustentado com dinheiro
público. A solução passa, pelo contrário, por um reforço da dimensão
cívica e comunitária da escola pública, restabelecendo um equilíbrio
entre a função reguladora do Estado, a participação dos cidadãos e o
profissionalismo dos professores, na construção de um "bem comum
local" que é a educação das crianças e dos jovens. Por isso, em vez de
"dar a cada escola o seu público" é preciso que cada escola se abra à
"diversidade dos seus públicos", o que só é possível se for intransigente
no reconhecimento dos seus direitos e se for solidária com as suas
necessidades, interesses e anseios. Só assim é possível desenvolver
uma nova concepção de cidadania que, como defende Whitty (2002,
p. 20) "vise criar a unidade sem negar a especificidade".
Referências bibliográficas
BARROSO, J. (2003). A "escolha da escola" como processo de regulação: integração
ou selecção social. In Barroso, João (org.). A escola pública: regulação, desregu-
lação, privatização. Porto: Edições ASA, pp. 79-109.
BARROSO, J. e VISEU, S. (2003). A emergência de um mercado educativo no pla-
neamento da rede escolar: de uma regulação pela oferta a uma regulação pela
procura. Educação & Sociedade, v. 24, no. 84, número especial, pp. 897-921.
BARROSO, J. e VISEU, S. (2003). Areas de interdependência local entre escolas:
estudo de caso. Relatório da equipa portuguesa do Projecto Reguleducnetwork.
Lisboa: Centro de Estudos da Escola da Faculdade de Psicologia e de Ciências
da Educação da Universidade de Lisboa. Disponível em: http:/lwww.fpce.ul.pt/
centros/ceescola (02-04-03).
BARROSO, J. e AFONSO, N. (2002). La Régulation. Systêmes éducafis, modes de
régulation et d' évaluation scolaires et politiques de lutte contre les inégalités en
160
A I N T H I\ I) f! I' li N I nN C: I A f! N"l" 1\ fi ll , . LAS
Anglelerre, Uelg iqu e (communauté fmnçais e), Pmn ce, Hongr ie et au Portuga l.
HE ULEDUCNE 'fWORK Project. Lisboa: Faculdade de Psicologia e de Ciên-
ias da Educação da Universidade de Lisboa, pp. 13-40. Disponível em: http:/1
www.fpce.ul.pt/centros/ceescola/ (02-04-03).
Hi\ RTHON, C. e OBERTI, M. (2ooo). Ségrégation spatiale, évitement et choix des
élablissements. ln Van Zanten, Agnes (dir.). L'école, l'état des savoirs. Paris:
Éd itions la Découverte.
CE NTER ON EDUCATION POLICY (2ooo). School Vouchers. Washington, DC:
Center on Education Policy.
CHUBB, J. e MOE, T. (1990). Politics, Markets, and America's Schools. Washington:
Brookings lnstitution.
OU BET, F. e DURU-BELLAT, M. (2ooo). L'hypocrisie scolaire. Pour un collêge enfin
démocratique. Paris: Éditions du Seuil.
FRIEDMAN, M. (1962). Capitalism and Freedom . Chicago: University of Chicago
Press.
GAZIEL, H. e WARNET, M. (1998). L e facteur qualité dans l'école de l'an deux mille.
Paris: PUF.
GILL, B. et ai. (2001). Rhetoric versus Reality. Whatwe Know and whatwe need to know
about vouchers and charter schools. Santa Monica (USA): Rand Education.
IIENIG, J. e SUGARMAN, S. (1999). The Nature and Extent of School Choice. In
Sugarman, Stephen e Kemerer, Frank (org.). School Choice and Social Contro-
versy: Politics, Policy and Law. Washington DC: Brookings Institution.
MACEDO, B. e AFONSO, N. (2002). Desenvolvimento dos novos modos de regulação.
Análise da evolução dos modos de regulação institucional do sistema educa -
tivo em Portugal. REGULEDUCNETWORK Project - Changes in regulation
modes and social production of in equalities in education systems: a European
comparison - Deliverable 2. Lisboa: Faculdade de Psicologia e de Ciências da
Educação da Universidade de Lisboa, pp. 32-50. Disponível em: http://www.
fpce.ul.pt/centros/ceescola/ (02-04-03).
MA ROY, C. e DUPRIEZ, V (zooo). La régulation dans les systemes scolaires. Propo-
sition théorique et analyse du cadre structurel en Belgique francophone. Revue
Française de Pédagogie, no 130, pp. 73-87.
MEURET, D., BROCCOLICHI, S. e DURU-BELLAT, M. (2001). Autonomie et choix
des établissements scolaires: finalités, modalités, effets. Les Cahiers de l'iredu,
Février 2001. Disponível em : http://www.u-bourgogne.fr/iredu.
PINHAL, J. e VISEU, S. (2001). A intervenção dos municípios na gestão do sistema
educativo local: competências associadas ao novo regime de autonomia, admi-
nistração e gestão. Programa de Avaliação Externa do Processo de Aplicação do
Regime de Autonomia, Administração e Gestão das Escolas e Agrupamentos de
Escolas definido pelo Decreto -Lei n°. 115-A/98, de 4 de Maio- Relatório Sectorial
 JO Ã O UAR ROSO li S0 11 1A V I SE U

6. Lisboa: Fac uldade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade

de Lisboa. Disponível em : http://www.fpce.ul.pt/centros/ceescola/ (o2-04-03).
VAN ZANTEN, A. (1996). Fabrication et effets de la ségrégation scolaire. ln Paugam,
S. (dir.). L'exclusion : l'état des savoirs. Paris: La Découverte.
VAN ZANTEN, A. (2001). L'école de la périphérie. Scolarité et ségrégation en bar~ ­
CAPÍTULO 5
lieue. Paris: PUF.
VISEU, S. (2005). Modos de regulação e relações de interdependência entre esco- A REGULAÇÃO INTERNA DAS ESCOLAS:
las: análise dos fluxos de alunos. ln Actas do 2° Congresso Nacional 'i\ Escola, lógicas e actores
o Estado e o Mercado: o Público e o Privado na Regulação da Educação ". Lisboa:
Fórum Português de Administração Educacional.
WHITTY, G. (2002). Makir~g Sense of Edu cation Policy. London: Paul Chapman
Publishing.
WHITTY, G.; POWER, S. e HA LPIN, D. (1998). Devolution ar1d choice in educatior1.
João BARROSO
The school, th e state and th e market. Buckingham: Open University Press. Faculd ade d e Psicologia e de Ciências da Educação
da Universidade de Lisboa

Luís Leandro DINIS

Escola Secundária de Alves Redol, Vila Franca de Xira

Berta MACEDO
Escola do 2 .• e) ." Ciclos Avelar Brote ro, Odivelas

Sofia VISEU
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
da Universidade de Lisboa

Introdução
A atractividade das duas escolas
A regulação interna
As lógicas de acção dominantes
Conclusão
 Introdução

Na sequência do trabalho de investigação mencionado no capítulo

anterior, no qual foi possível concluir sobre a existência de escolas mais
e menos atractivas, bem como estabelecer uma hierarquia de posições
relativas entre si apesar da existência da carta escolar, procurou-se
compreender os modos de regulação interna e as lógicas de acção
dominantes nas duas escolas identificadas como as mais atractivas.
Este capítulo pretende justamente dar conta do trabalho reali-
zado no sentido de descrever a escola azul, uma escola básica do 2° e
3° ciclo, e a escola cor-de-rosa, uma escola secundária com o 3° ciclo,
enquanto as mais atractivas do ponto de vista da procura escolar local
no território analisado".
Estas escolas distinguem-se pelas características da sua popula-
ção escolar e por desenvolverem estratégias diferenciadas no que se
refere à gestão da sua posição no espaço local. Estas características
têm consequências decisivas no modo como se organiza a acção colec-
tiva no interior da escola e no modo como é tratada a questão das
desigualdades de oportunidades.
Este capítulo está organizado em quatro pontos. No primeiro
ponto iremos apresentar os factores que nos permitiram identificar as
escolas como as mais atractivas do território, assim como precisar o
conceito de atractividade e o modo como foi entendido neste estudo.
No segundo ponto será discutido o conceito de regulação interna

22 Uma versão reduzida deste texto foi publicada inicialmente no livro organizado por Jorge
Adelino Costa, António Neto-Mendes e Alexandre Ventura, Políticas e gestão local da educação
(Viseu, Barroso, Dinis e Macedo, 2004).
 J OÃO BARR OSO , L U I S L E ANDR O DINIS , BERTA MA CEDO e SO I'I A VI SE U
para depois apresentar os dados recolhidos nos dois casos em análise,
incidindo sobre do estilo de liderança e gestão e das estratégias de
exercício do poder. No terceiro ponto serão apresentadas as lógicas de
acção dominantes de cada escola, através da apresentação de casos e
episódios ilustrativos. Finalmente, será realizada uma síntese conclu-
siva do trabalho, reflectindo sobre o papel da regulação interna das
escolas e a produção de lógicas de acção.
A atractividade das duas escolas
A atractividade da escola azul e da escola cor-de-rosa tornou-se visível por
referência a três indicadores: a evolução do número alunos nos últimos
10 anos, a base de recrutamento das escolas e a sua imagem pública.
FACTORES DE ATRACTIVIDADE
Quanto à evolução do número de alunos, foi possível observar
que a escola azul é aquela que mais elevadas taxas de ocupação tem
registado ao longo dos últimos 10 anos, variando entre os 92% e os
109%, ultrapassando a sua capacidade máxima; na escola cor-de-rosa,
assistiu-se a um relativo decréscimo do número de alunos, mas que
não é tão acentuado como outros estabelecimentos do mesmo nível
de ensino no território.
Quanto à base de recrutamento, observamos que na escola azul
os alunos provêem maioritariamente da sua área de influência, ainda
que sejam reconhecidos vários "subterfúgios" para frequentar a escola
sem atender aos critérios da carta escolar; a escola cor-de-rosa é a
escola secundária com uma base de recrutamento mais alargada do
território analisado, quer em termos da distribuição geográfica dos
alunos, quer pelo número de escolas básicas do 2° e 3° ciclo de escola-
ridade que debitam alunos para esta escola secundária.
Finalmente, concluímos sobre a boa imagem pública das duas
escolas. Uma encarregada de educação da escola azul sublinhou que
"todos querem que os filhos fiquem aqui" e o presidente da associação de
166
A RU ULA Ç I NTilllNA DA S ll LA S
pais justificou a escolha por esta escola "porque sempre foi apontada
como uma escola de referência". A boa imagem da escola cor-de-rosa
também foi apontada por pais e encarregados de educação e alunos:
"tem um funcionamento excelente" (mãe); a escola é uma "família alar-
gada" (alunos).
Uma vez identificados estes três indicadores, e à medida que o
estudo se desenvolveu, emergiram um conjunto de novos factores que
consideramos como contributivos para essa atractividade no territó-
rio: a boa localização e o bom estado de conservação dos edifícios
escolares; a estabilidade do corpo docente e a sua mobilização em
torno dos projectos da escola; a existência de projectos educativos e
planos de actividade que afirmam um conjunto de princípios orien-
tadores fortes, como "uma melhor qualidade o ensino" (escola azul) e
"uma escola de todos para todos" (escola cor-de-rosa)"; a extensa oferta
educativa que se refere a projectos e actividades pedagógicas (visitas
de estudo, intercâmbios escolares, clubes de matemática, desporto,
informática, teatro, jornal).
No entanto, apesar deste conjunto de indicadores comuns, que
indiciam uma atitude pró-activa da escola em relação à sua mobiliza-
ção pedagógica, a composição da população escolar destes dois esta-
belecimentos é bastante diferenciada, o que indicia que as escolas são
atractivas para diferentes tipos de população escolar.
ATRACTIVAS PARA QUEM? A COMPOSIÇÃO DA POPULAÇÃO ESCOLAR
A descrição da população escolar será feita em torno da prove-
niência social dos alunos, características demográficas e resultados
escolares. ·
A composição da população escolar da escola azul
A escola azul está situada numa zona onde predominam as classes
com altos e médios rendimentos e a população desempenha maiorita-
riamente actividades ligadas ao sector terciário (mais de 70%).
De acordo com dados recolhidos, concluímos que a maioria dos
alunos é proveniente de classes sociais mais altas (o valor atinge os
 JO Ã O B A RR O S O, L U Í S L EAND R O D I N I S, BER TA M A C E I)
63,4% no caso do 9° ano de escolaridade). Ainda assim, a percentagem
de alunos que beneficiam do serviço de apoio social escolar varia
entre os 7% e 10%, o que revela, segundo o presidente do conselho
executivo, a existência de "umas pequenas franjas" de alunos mais
desfavorecidos.
No ano lectivo 2001/02, a escola era frequentada por 750 alunos,
o que equivale a 93,8% da sua capacidade máxima. Do conjunto das
escolas básicas do 2° e 3° ciclo de escolaridade, esta é a escola onde há
mais alunos do 9° ano de escolaridade de nacionalidade portuguesa
(98,4%) e a média de idades deste ano de escolaridade é também a
mais baixa (14.5 anos) quando comparada com as restantes escolas
básicas.
Em relação aos resultados escolares, concluí-se que a frequência
das repetências de ano é em média de 5,4%. Acrescenta-se também que
a percentagem de alunos que abandonou a escola é residual ao longo
dos anos, não chegando a atingir os I%. Os problemas disciplinares
são reduzidos, existindo cerca de dois a três processos disciplinares
por ano.
A composição da população escolar da escola cor-de-rosa
Após o 25 de Abril de 1974 foram construídos junto à escola cor-
-de-rosa bairros onde se instalou a população proveniente das antigas
colónias. Como reflexo, durante a década de 8o, a percentagem de
alunos de origens africanas chegou a atingir os 40%. Nessa altura esta
era a única escola secundária pública da zona, para onde confluíam
alunos ''filhos de retornados", de famílias de "classes médias, classes
médias altas, (. .. ) e os que viviam nestes bairros de lata". Actualmente,
devido ao realojamento de famílias de bairros degradados que fica-
vam na área de influência da escola, a percentagem baixou para 26%
de alunos de origem africana. Mas este processo de realojamento
implicou um esvaziamento da escola que conta agora com cerca de
Soo alunos, estando apenas a 58,3% da sua capacidade.
A maioria dos alunos pertence a famílias de rendimentos médios,
existindo ainda 21% de alunos pertencentes a classes média-baixa e
168
e SO FI A V I SEU A ll ll UI.A Ç I NTE R NA DA S 1\ L/I S
bai xa. Cerca de 16% do total de alunos da escola aind a benefi cia m do
serviço de apoio social escolar.
Em relação aos resultados escolares, é possível concluir que, nos
últimos 10 anos, a percentagem de repetências foi, em média, de 12%,
sendo esse valor mais significativo no ensino secundário, especial-
mente no 10° ano de escolaridade (no ano lectivo 2003/04, 21% dos
alunos matriculados nesse ano de escolaridade são repetentes). O nú-
mero de alunos que abandonam a escola é reduzido ao longo dos anos,
mas é crítico no 10° ano de escolaridade, onde se verificam mais casos
de desistências por parte dos alunos.
No que se refere à questão da disciplina, a situação foi descrita
pelo presidente da associação de pais como "pacífica". O ano lectivo
2002/03 foi considerado como aquele em que menos processos dis-
ciplinares houve, tendo ainda assim sido instaurados 29 processos
disciplinares que resultaram em 59 dias de suspensões ao todo.
A construção do conceito de atractividade
Com base nestes indicadores, e à medida que aprofundámos a
recolha de dados de natureza mais qualitativa, tivemos a necessidade
de reflectir sobre o significado do conceito de atractividade: Assim,
nesta investigação, a atractividade passou a ser entendida como a
capacidade, que a escola demonstra ter, de suscitar a vontade dos alu-
nos em querer frequentá-la.
E como situar esta definição considerando o facto de em Portugal
existir uma regulamentação rígida, vasta e pormenorizada, acompa-
nhada pelo funcionamento de uma administração central e regional?
De facto, a provisão da educação rege-se segundo padrões de um sis-
tema centralizado que condiciona e limita a possibilidade das escolas
actuarem fora e para além da lógica que rege a escola entendida, de
forma restrita, enquanto serviço público. Isto é, uma escola pensada
para ser igual em qualquer que seja o sítio em que se localize, ou qual-
quer que seja o público que a frequente.
Esta mesma lógica informa e domina o tratamento dado à ques-
tão da escolha da escola. Ao estabelecer claramente as regras a que os
 J OÃO BARR OSO, LUf S LEANDR O DINI S , BERTA MA CHO e SOP IA VI SE U
alunos teriam que se sujeitar, a "carta escolar" não deixaria margem
de manobra nem a alunos/famílias, nem às próprias escolas. Contudo,
a diferença existente entre o fluxo de alunos pensados para cada escola
e o fluxo real registado observadas no território em análise, permitiu-
-nos verificar um desvio significativo relativamente ao que podemos
considerar como duas situações distintas: o desenho proposto pela
carta escolar e a realidade construída. Esta diferença sugere a questão:
a que se deve a diferença registada e quais são os factores que contri-
buíram para que se verificasse?
Importa sublinhar que a capacidade de atractividade varia de
escola para escola e resulta de factores de diferente natureza. Assim,
é possível distinguir dois grandes tipos de atractividade diferenciados,
entre si, pela existência ou não, de intervenção assumida e directa da
própria escola. Designámos esses dois tipos de atractividade, respecti-
vamente, por "atractividade passiva" e "atractividade activa".
Estaremos perante situações de "atractividade passiva" quando os
factores que levam os alunos a frequentar a escola resultam de situações
e/ou determinações (em regra de natureza institucional) exógenas à
própria escola, isto é, factores externos que são definidos por outros
(legislação, medidas específicas determinadas pelo nível local ou regio-
nal da administração educativa, ou as preferências das famílias).
A "atractividade activa" resultará da acção intencional da escola,
desenvolvida com o intuito de "captar" e "satisfazer" os alunos,
traduzindo-se, nomeadamente, na definição de estratégias, na pro-
moção de acções, no despoletar de iniciativas ou medidas que têm
esse objectivo claro, ou, em última análise, embora não tendo essa
intenção expressa produzem ou concorrem para o efeito de atracção
sobre os alunos.
Adoptando esta tipologia, podemos considerar, nomeadamente,
como factores que intervêm na "atractividade passiva":
- A localização da escola no território;
- As características do edifício escolar;
- A composição social do meio e as características da população
escolar;
170
A R F.GU LA ÇÃ I NTil R N A DAS fi LA S
- As características do corpo docente;
- A oferta curricular;
e na "atractividade activa":
- O Projecto Educativo e o plano anual de actividades;
- O tipo de actividades extra-curriculares;
-Os cursos/opções curriculares;
- As acções de promoção levadas a cabo pela escola.
Apesar de ambas registarem uma elevada procura e de terem
características comuns que concorrem para a sua atractividade, ficou
demonstrado que as escolas são atractivas para diferentes tipos de
população escolar. Por seu turno, como veremos de seguid~ •. a análi~e
dos diferentes factores para os quais contribui a sua atractlVldade sao
bastante distintos o que nos conduziu à identificação de modos de
regulação interna e lógicas de acção opostas. É sobre esses pontos que
nos vamos debruçar nos próximos pontos.
A regulação interna
Neste ponto analisamos, em primeiro lugar, o conceito de regulação
interna e, em segundo lugar, apresentarmos os dados recolhidos mais
significativos que nos permitiram caracterizar o estilo de liderança e
as estratégias de exercício do poder de cada escola.
MODOS DE REGULAÇÃO
Por regulação interna entendemos os processos formais e infor-
mais que garantem a coordenação da acção colectiva na escola, atrav~s
da produção e manutenção de regras que asseguram o seu funciO-
namento. De acordo com Reynaud (1997) estes processos incluem: a
"regulação de controlo", que é feita pelos órgãos de gestão formal~ente
responsáveis pela organização e funcionamento da escola (atraves da
tradução e aplicação de regras exteriores definidas pelas autoridades
17 1
 J OÃO llAili\ OSO, LU( S LHANOR O DINIS , UBRTA MA ll O e S I' IA V I SEU
~ue ~utelam a escola, ou através da produção de regras próprias no
ambito das suas competências); a "regulação autónoma", resultante da
acção colect~va. organizada de diversos actores, através de produção
de regras propnas em função de interesses e estratégias específicas; e,
finalm~nt~, a "regulação conjunta" enquanto processo de interacção
dos dois tipos de regulação atrás mencionados.
O principal objectivo da investigação realizada consistia na iden-
tificação dos modos de regulação interna da escola através da acção
do presidente do conselho executivo, actor essencial deste processo,
bem como no papel desempenhado pelos outros órgãos e por eventu-
. ais grupos informais com influência na acção colectiva.
A descrição dos modos de regulação interna das escolas será efec-
tuada por referência à análise de duas dimensões da gestão escolar: 0
estilo de liderança e as estratégias de exercício do poder de cada escola.
0 ESTILO DE LIDERANÇA E GESTÃO DA ESCOLA AZUL
.Na última década, a direcção da escola azul foi assegurada por um
presidente do conselho executivo que se reformou em 200 1. o actual
presidente esteve integrado na equipa do seu antecessor, tendo esta
transição sido feita numa certa continuidade.
O estudo que envolveu o acompanhamento das actividades do
presidente do conselho executivo revelou que este tende a ser formal
nas suas relações, cultivando algum distanciamento. Organizado,
procura manter o trabalho em dia de forma a evitar a acumulação de
tarefas, sendo o gabinete o seu local de trabalho preferido.
Mostra mais à-vontade no tratamento das questões de natureza
administrativa deixando para outros, nomeadamente uma das vice-
-~residentes, questões da área pedagógica e educativa. Internamente,
e um coordenador e administrador dos recursos. Procura 0 desenvol-
vimento de um projecto educativo comum e um projecto curricular
que sistematize a vida da escola. Recorre às estruturas intermédias
como elementos básicos de apoio da gestão e do desenvolvimento dos
pro!ectos educativo e curricular. Nesse sentido, desenvolve uma acção
mais pró-activa do que é comum nas escolas.
172
A R G ULA I NTP. ItN A DAS HC LAS
E de notar que durante os doi s dias de observação não foi regis-
Lada qualquer actividade relacionada com a problemática das desi-
ualdades escolares.
ESTRATÉGIAS DE EXERCÍCIO DO PODER DA ESCOLA AZUL
A observação do estilo de liderança e da vida quotidiana da escola
permitiram identificar três estratégias de exercício de poder: o marke-
ling das actividades da escola e da sua direcção; a preocupação em
manter uma coesão interna forte; a centralização, regulamentação e
formalização das acções .
Marketíng interno e externo
No que se refere ao marketing interno, ele assenta sobretudo
na realização de acções de carácter social, como convívios, festas e
almoços. Por exemplo, em 2003 foram preparadas actividades come-
morativas do aniversário da escola, envolvendo também antigos pro-
fissionais e alunos. A observação desta acção mostrou a preocupação
em manter uma boa relação não só com os actuais professores da
escola, através do elogio público do seu trabalho, mas também com
antigos professores e alunos.
A promoção e divulgação das actividades da escola para o exterior
também foi referida: "gostávamos de ter sempre alguém presente, fazí-
amos questão de convidar sempre os país, a comunidade, a autarquia,
o Ministério, e às vezes a comunicação social" (presidente do conse-
lho executivo). Durante o ano em que decorreu a recolha de dados
o presidente do conselho executivo foi eleito para representante dos
professores no conselho municipal de educação.
Coesão interna
Outra estratégia de exercício do poder corresponde à coesão
interna, parecendo existir o receio de criar "conflitos" entre profes-
sores. Tal como uma professora sublinhou, é importante uniformizar
procedimentos no sentido de "não haver dispersão, disparidade, para
a escola surgir... ".
173
 ) O Ã O I)A RI\ OSO, LUÍ S I..JlAND il O D INI S, B ll R TA MA llD
Na assembleia de escola e no conselho pedagógico há sempre uma
procura de consensos: "procuro o consenso o máximo passivei que a
gente conseguir" (presidente do conselho executivo); "[o presidente da
assembleia] reserva para ele a primeira parte [da reunião], sempre meia
hora. Leva tudo programado, tudo ... tudo. (. .. ) (O entrevistador ques-
tiona se o presidente da assembleia recorre muito a votações) Não ...".
As boas relações entre estes dois órgãos também contribuem para
o estabelecimento de alguma coesão interna em torno da direcção.
Numa reunião de assembleia de escola o seu presidente refere que a
implementação do projecto educativo passa por toda a comunidade
educativa, "mas fundamentalmente pela liderança. (.. .) O presidente
do conselho executivo tem-se revelado uma pessoa determinada, inte-
ressada, que tenta motivar, e que se vê que tem muita vontade." O re-
presentante dos pais corrobora: "quando a equipa é boa, arrisca-se a
ser campeã!".
Centralização e formalização
Finalmente, a centralização e a formalização surgiram como
outra estratégia de exercício do poder. Tal como foi referido por um
entrevistado, nas reuniões de pedagógico "se algo não corre como pla-
neado, (. . .) o presidente do conselho executivo levanta mesmo o tom de
voz e exige saber porque é que as coisas não foram feitas ou entregues
em determinado prazo".
Um exemplo de alguma centralização nos processos e na regu-
lamentação e formalização das acções, foi sublinhado por uma mãe
que, para a inscrição do seu filho nas actividades, teve de preencher
uma série de papeis, criticando o facto da "escola estar com "muita
burocracia" e que é "necessária a elaboração de relatórios de tudo o
que se faz".
Outro exemplo prende-se com o regulamento interno. Numa
reunião do conselho pedagógico o presidente do conselho executivo
refere a responsabilidade dos encarregados de educação, que se deviam
empenhar e informar-se sobre as regras de funcionamento interno da
escola: "o regulamento interno é para cumprir e se os alunos andam cá
174
e SO I'IA V I SH IJ A Rll G Ul. A Ç I N'I'Il ll NA UAS ll I, A S
porque aceitam as regras." O presidente referiu ainda que já tinha
lido ocasião de explicar o regulamento interno a alguns encarregados
de educação e estes têm de assinar um termo de responsabilidade.
ESTILO D E LIDERANÇA E GESTÃO DA ESCOLA COR-DE-ROSA
Existe uma continuidade na liderança da escola cor-de-rosa,
assegurada desde há cerca de 18 anos pelo mesmo professor. Por sua
vez, este professor escolhe, de entre um núcleo de colegas, uma equipa
que se tem mantido constante ao longo do tempo. Esta continuidade
foi descrita por professores e alunos como um elemento identificador:
a escola "tem muita unidade graças à direcção"; "eu acho que a equipa
é imbatfvel"; "é tão unida!"; "eles têm o monopólio da escola".
O estudo realizado em torno das actividades do gestor mostrou
que o presidente do conselho executivo é informal no relacionamento
com todos os outros actores escolares. Consegue envolver e mobili-
zar com facilidade as pessoas nas actividades, dando-lhes liberdade
de acção, umas vezes por vontade outras vezes pelo reconhecimento
que outros estão mais habilitados para realizar determinado tipo de
tarefas.
Não esconde o seu entusiasmo nas novas iniciativas e desenvolve
um reforço positivo a novas ideias e propostas. A disciplina e organi-
zação do trabalho não são os seus pontos fortes. Pelo contrário, caótico
no desenrolar das tarefas, vale-lhe o apoio constante de uma das vice-
-presidentes do conselho executivo. A situação de trabalho preferida é
a que encontra fora do gabinete, nos pátios, na sala de professores, na
sala do serviço de psicologia e de orientação, no salão dos alunos, etc.
A sua imagem está associada à informalidade dos processos,
à gestão quotidiana dos problemas, à proximidade dos actores escola-
res e às preocupações com o bom funcionamento interno.
Relativamente à problemática das desigualdades, por via das
próprias condições da escola e das características da sua população
escolar, ela é razão de uma série de actividades do presidente do con-
selho executivo com o gabinete dos serviços de psicologia e orientação
e com os serviços de acção social escolar.
175
 J O Ã O U A R R O S O , LU f S L E A N O R O O I N I S , U E 1\ T A
ESTRATÉGIAS DE EXERCÍCIO DO PODER NA ESCOLA COR-DE-ROSA
A observação do estilo de liderança e da vida quotidiana da
escola permitiram identificar duas estratégias de exercício de poder:
a informalidade e a proximidade dos actores escolares, factores que
imprimem no estilo de gestão uma certa afectividade; a inexistência
de oposição consistente às políticas do órgão de gestão.
A informalidade e a proximidade entre os actores da escola
A informalidade surgiu como um traço marcante das estratégias
de exercício do poder. Da análise do quotidiano do gestor ficou patente
a sua clara preferência para o contacto directo com os docentes, não
havendo registo de contactos com titulares de órgãos e estruturas
intermédias de gestão. Ainda em relação ao pessoal directivo, os dados
demonstraram uma proximidade e informalidade nas relações entre o
presidente do conselho executivo e os colegas da equipa directiva (acti-
vidades conjuntas e tempo gasto nas actividades são ambos elevados).
Outro importante indicador que vai no sentido da informalidade
e proximidade interna prende-se com a falta de contacto com entida-
des externas. De resto, constituiu uma das críticas realizadas ao estilo
de gestão por um dos professores entrevistados que se referiu à falta de
"marketing das actividades da escola junto da comunidade. As peças de
teatro ou feiras não são na sua opinião conhecidas no bairro da escola".
De facto, tal como o próprio presidente do conselho executivo apontou
"não há estratégia de marketing nenhuma. Embora haja escolas que o
façam ... (. .. ). Eu pessoalmente em virtude da proximidade dos alunos
que frequentam a escola penso que, eu penso que não serão necessárias
medidas excepcionais".
O atendimento individualizado dos alunos no gabinete do presi-
dente do conselho executivo ou o acompanhamento de situações fora
da escola foram por nós situações observadas, tratando os alunos pelo
nome e identificando e/ou resolvendo problemas: "um aluno que teve
problemas este ano mas não por causa da escola. Estava apaixonado e
não correu bem. Ficou muito mal e depois anda a bater nos namorados
da rapariga".
M A ll O e S 11 I A V I S E U A ll HOU L AÇÃ IN TE RNA D A S E C LA S
A falta de oposição interna
O facto de não ser possível identificar uma oposição à direcção
da escola permite a afirmação de uma liderança forte e marcante no
espaço escolar; existem alguns sinais e sintomas de desacordo, mas
não se assumem como uma verdadeira acção de oposição ou con-
fronto à lógica de acção dominante na escola.
No início da década de 90 houve pela primeira e última vez uma
segunda lista na escola para o órgão de direcção mas segundo um dos
entrevistados "as pessoas foram completamente cilindradas e ficaram
muito mal vistas" e a lista desfez-se. Contudo, há quem lamente que
não surjam mais alternativas, mais que não seja para "as pessoas esco-
lherem e discutirem".
Os dados demonstram que o estilo de liderança e as estratégias
de exercício do poder das duas escolas· são bastante contrastantes e
configuram modos de regulação interna diferenciados. Contudo, têm
em comum o facto de serem ambos estilos de liderança fortes e mar-
cantes do ponto de vista da afirmação interna e, como consequência,
foi possível identificar uma lógica que domina a acção em cada uma
das escolas, como iremos ver de seguida.
As lógicas de acção dominantes nas escolas
Neste ponto, será apresentado, em primeiro lugar, o conceito de lógica
de acção. Em seguida, faremos a apresentação das lógicas de acção
dominantes observadas nos dois estudos de caso para, finalmente,
apontarmos alguns factores explicativos para as lógicas descritas.
0 CONCEITO DE LÓGICA DE ACÇÃO
O conceito de "lógica de acção" é frequentemente utilizado, nos estu-
dos sobre as organizações, com sentidos diversos, em função dos quadros
teóricos de referência que são mobilizados para descrever e interpretar
o modo como se organiza e coordena a acção colectiva. Neste sentido,
17 7
 J OÃO BARR OSO, L U f S L E ANDR O D I N I S , BERTA MA CE O O e S
o estudo das lógicas de acção pode ser feito a partir de várias abordagens
teóricas e abranger diferentes domínios da acção organizada.
No primeiro caso (abordagens teóricas) refiram-se, a título de
exemplo, os contributos de: Weber (1922), particularmente no que se
refere à explicitação do conceito de "acção social" e das suas múltiplas
racionalidades; Boltanski e Thévenot (1991) e a sua teorização sobre a
construção dos "princípios de justificação" em que se baseia a acção
colectiva e cuja mobilização permite estabelecer compromissos entre
os actores, tendo em vista a coordenação da acção; Habermas (1987) e
a sua "teoria da acção comunicativa" segundo a qual os actores sociais
procuram entender-se sobre as situações concretas em que decorre a
acção, através de "processos cooperativos de interpretação" que pos-
sibilitam a coordenação da acção e a conexão regular das interacções;
Crozier e Friedberg (1977) com a "análise estratégica" que reconhece
um papel central ao conceito de actor "estratégico", isto é, cujos com-
portamentos são a expressão de intenções, reflexões, antecipações e
cálculos, e "contingente", isto é que não existe independentemente do
contexto da acção, condicionando e sendo condicionado por ele; ou,
na mesma linha, Friedberg (1993) com a sua proposta de "abordagem
organizacional da acção colectiva" que "procura reconstruir o com-
promisso particular, local e sempre contingente que prevalece entre
os princípios de justiça, as lógicas de acção e as racionalidades dos
actores e que está contido nas tomadas de posição, na sua visão dos
objectos, dos outros, isto é, do mundo em que actuam" (p. 307-308).
No segundo caso (domínios da acção organizada) refiram-se,
a título de exemplo, os estudos de: Sainsaulieu (1977) sobre a "lógica
dos actores" e sua articulação com o processo de construção da
"identidade no trabalho"; Francfort et al. (1995), sobre as "lógicas de
comportamento no trabalho" e sua articulação com os "modos de
legitimação da acção colectiva"; Bacharach e Mundell (1993) e a sua
análise das "lógicas de acção organizacional" através das quais se
realiza (nas escolas) a síntese entre "determinações macropolíticas e
estratégias micropolíticas"; Derouet (1992) que analisa a acção escolar
em função de diferentes "princípios de justiça", "lógicas" e "mundos"
FIA VI SE U A RH U I. A Ç INT E RNA OA S IJC O LA S
necessários à construção do acordo e compromisso em que se funda
a acção colectiva.
Não sendo aqui o lugar para propor uma hermenêutica do con-
ceito de "lógicas de acção" (ou de conceitos que lhe são associados,
como "princípios de justificação", "modos de legitimação", "racionali-
dades"'3), nem para fazer a crítica das diferentes perspectivas com que
tem sido abordado, importa explicitar o sentido com que esta expres-
são é utilizada no presente estudo, no quadro da análise dos processos
de regulação interna da escola.
De um modo geral, a noção de "lógica de acção remete para a exis-
tência de racionalidades próprias dos actores que orientam e dão sentido
(subjectivo e objectivo) às suas escolhas e às suas práticas, no contexto de
uma acção individual ou colectiva. Elas constituem, como afirma Sar-
mento (2ooo, p. 147), "conteúdos de sentido, relativamente estáveis e con-
solidados, com que os actores sociais interpretam e monitorizam a acção
nas organizações, ordenando, ainda que de forma precária e provisória,
a realidade organizacional aparentemente fragmentária e dispersa.".
Estas "lógicas" são construídas "na acção" e "pela acção" (pelo que
além de "conteúdos" são também dispositivos), podem referir-se a acto-
res individuais ou colectivos, serem objecto de justificação pelos próprios
actores (a partir do sentido que eles atribuem à sua acção) ou unicamente
percebidas (e interpretadas) pela descrição e análise dos seus efeitos.
No quadro do presente estudo o que está em causa, fundamen-
talmente, é a identificação e explicação das "lógicas de acção" ao nível
da organização escola, no seu conjunto. Estas lógicas devem ser vistas
como "as coerências que ressaltam ex post da observação de práticas
e de decisões na organização relativas a diversos aspectos do funcio-
namento desta organização, ou do seu funcionamento global" (Maroy,
2003). Deste modo, as "lógicas" são construídas pelo observador a
23 Segundo Friedberg (1993) a assimilação entre princípios de justiça ou de legitimidade,
lógicas de acção e modo de racionalidade pode parecer redutora, mas justifica-se pois, "para lá
das orientações diferentes que podem inspirar a interrogação sociológica, trata-se do mesmo
fenómeno: o dos mecanismos ou dispositivos que fundam o acordo, a evidência do mundo"
(p.3o8).
179
 A R E O U I. A Ç ( I N 'I' I( H NA I) i\ S li LA S
J OÃO 1\AR R O SO, LU Í S LEANDR O DI N I S, llERTA MA . HD O c S PIA V I SHU

"reduzimos as turmas por interesse nosso" (presidenle do conselho exe-

partir dos efeitos que decorrem das práticas, independentemente da
ulivo). Esla gestão visa evitar si lu ações de professores com "horário
consciência que os actores têm do sentido (orientação) das suas acções
zero" c reali zar uma gestão mais flexível do espaço escolar, uma vez que
("lógica objectiva" na acepção de Rémy, Voyé e Servais, 1978).
libcrladas antigas salas de aula foi possível alargar a biblioteca.
De acordo com esta perspectiva, iremos analisar os processos de regu -
Para gerir a elevada procura que regista a escola desenvolveu alguns
lação interna apresentados no ponto anterior, para cada uma das escolas,
mecanismos de afinamento dos critérios da carta escolar, fazendo-se
com o fim de identificar, no conjunto de práticas descritas, as lógicas do mi-
valer da aplicação rigorosa dos normativos e reforçando procedimen-
nantes, bem como os factores internos e externos que as determinam.
tos de controlo; para a matrícula é necessário apresentar documentos
Feitas as considerações teóricas sobre o significado de lógica de
comprovativos da morada de residência, através de um recibo de con-
acção, procuraremos em seguida identificar a orientação que é perce-
las da casa ou de um documento da entidade patronal que confirme a
bida como dominante e que permite explicar o funcionamento global
zo na de trabalho. Este fenómeno transforma-se numa oportunidade de
da escola através da análise das práticas dos actores envolvidos no
exercício de atractividade activa da escola, pois constitui um momento
processo de regulação interna.
de selecção de alunos: os mais novos, que tendencialmente serão os
melhores alunos porque nunca reprovaram e os residentes mais perto
A ESCOLA AZUL: UMA "ESCOLA D E ELIT E "
da escola, em bairro socialmente mais favorecidos.
Na escola azul a coordenação da acção colectiva tem como prin-
cipal lógica de acção a construção daquilo que designamos por uma
Desporto escolar
"escola de elite". Esta expressão (que não deve ser confundida com a
A escola desenvolveu uma área de intervenção no desporto esco-
de "escola para as elites") visa caracterizar o conjunto de práticas,
lar com uma componente mais competitiva para o exterior, com a
acções e discursos detectados que vão no sentido da eficiência, do
representação da escola em torneios ao nível do concelho e do distrito
cumprimento dos normativos e regulamentos, da construção de uma
e, mesmo num projecto de desporto escolar de futebol, no estrangeiro.
boa imagem exterior, adequada aos valores e interesses dos grupos
A participação do s alunos é de carácter voluntário, não havendo
sociais dominantes e da preocupação com o rigor das aprendizagens
qualquer critério de selecção. Contudo, nas actividades que envol-
e a qualidade dos resultados escolares.
vem deslocações ao estrangeiro os critérios de selecção, por força das
A construção da escola de elite emergiu como lógica dominante
circunstâncias, já se prendem com a disponibilidade económica dos
em vários momentos, dos quais destacamos: o modo como é feita a
alunos (para o pagamento das viagens) e com o seu comportamento.
gestão da procura dos alunos que pretendem matricular-se na escola;
a importância que é dada ao desporto escolar; e, finalmente, a criação
Os quadros de excelência I I
dos quadros de "excelência" e "valor".
Na escola foram criados dois estímulos à qualidade dos resultados
dos alunos: um quadro de valor e um quadro de excelência. Os prémios
A gestão do número de turmas e da elevada procura
do quadro de valor são entregues, por consenso entre os membros da
A escola funciona com 30 turmas tendo, no entanto, chegado a ter
turma (professores e funcionários), a alunos que demonstraram, por
36 turmas. Esta redução corresponde a uma gestão cuidadosamente rea-
actos, solidariedade, amizade, que serviram de intermediários em
lizada pela direcção da escola, pois a diminuição do número de turmas
conflitos na busca de uma solução, que intercederam por um aluno,
tem sido realizada mais por "pressão" da escola "do que pela procura":

180
 ) O Ã O UARR O S O, L U Í S L E A ND R O D INI S, U ERTA MA C ED e SO I' I A V I S EU
entre outros. Os prémios do quadro de excelência são entregues aos
bons alunos, com responsabilidade, empenho e interesse, assim como
com um bom comportamento na sala.
A ESCOLA COR-DE-ROSA: UMA ESCOLA DE INTEGRAÇÃO
Na escola cor-de-rosa a coordenação da acção colectiva tem como
principal lógica de acção a construção daquilo que designamos por
uma "escola de integração". Esta expressão pretende traduzir o que
consideramos ser o sentido dominante na orientação que é dada ao
processo de regulação interna: a sensibilidade aos problemas sociais
dos alunos, em particular dos oriundos dos bairros mais desfavoreci-
dos; a disponibilidade para a promoção e apoio a iniciativas (pedagó-
gicas, culturais, socioeducativas) que permitissem adaptar a oferta de
ensino e de formação às características de um sector significativo da
população escolar de origem africana.
Para ilustrar lógica de acção dominante da escola cor-de-rosa que
se prende com a integração, apresentamos alguns exemplos recolhidos
durante o trabalho de campo, nomeadamente o facto da escola aceitar
candidaturas de todos os alunos que pretendam frequentá-la, a criação de
um gabinete de gestão de conflitos e a integração de alunos de origens
africanas através do desenvolvimento de um projecto pedagógico próprio.
Aceitar todos os alunos
A imagem da escola de que aceita todos os alunos que demonstrem
interesse em frequentá-la surgiu frequentemente durante o trabalho
de campo: "mesmo que não haja vaga, acabam sempre todos por vir
aqui parar" (professora da escola); com as turmas constituídas e após
o início das aulas, a escola tem vindo a receber alunos que "já deram a
volta pelas escolas todas e vêem aqui parar... (. ..). Como sabem que nós
aqui aceitamos os miúdos ... " (presidente do conselho executivo).
Os exemplos ilustram a preocupação em receber e acolher todos
os alunos que desejam frequentar a escola, evidenciando a sua atitude
pró-activa no que se refere à integração da população escolar.
11 lt i \CI I/ 1 . 11 ~ ll I NTJ! IlNII I AS I( <; 1./\ b
Gabinete de gestão de conflitos
No ano lectivo 2003/ 04 a escola deparou-se com a necessid ade de
regul amenta r a ordem de saída de sala de aula pelo professor. A solu-
ção encontrada na criação de um gabinete de gestão de conflitos: após
a ordem de saída, os alunos deveriam dirigir-se a esse espaço onde,
acompanhados por um professor ou o animador da escola, deveriam
proceder ao registo escrito do sucedido e realizar tarefas que tivessem
sido obrigatoriamente indicadas pelo professor da aula que estavam
a ter.
Ainda que o presidente do conselho executivo tenha lembrado as
dificuldades da escola em atribuir tempos lectivos para esta iniciativa,
participou activamente para a sua entrada em funcionamento, dis-
ponibilizando os recursos disponíveis. E na sequência deste episódio
foi realizado um estudo sobre a indisciplina na escola no sentido de
melhor compreender e resolver o fenómeno.
O projecto de integração dos alunos de origens africanas
Este projecto emergiu como um dos mais emblemáticos quanto à
integração dos alunos provenientes de bairros degradados que circun-
davam a escola, na sua maioria emigrantes dos países das ex-colónias
portuguesas. Tal como já foi adiantado, a população escolar tem vindo
a alterar-se, mas há uns anos atrás existiam "turmas só com um aluno
branco. Eles falavam crioulo entre eles e nós nem percebíamos nada .. .!".
Assim, há cerca de cinco anos uma professora estagiária de português
decidiu criar um projecto com os alunos que visava desenvolver "acti-
vidades de aproximação entre culturas", entre teatro, música, dança e
exposições. Nos primeiros anos do projecto "havia cerca de 6oo pessoas
inscritas". Este processo só foi possível com o apoio incondicional do
conselho executivo e do serviço de psicologia e orientação.
Segundo vários entrevistados, o projecto foi decisivo para alte-
ração da relação entre professores e alunos, "melhorando muito o
ambiente na escola" e o facto do projecto ter tido projecção na comu-
nidade africana, "tornou a escola mais apetecível a alunos com as mes-
mas origens, mesmo que fossem de outra área de influência".
 J OÃO B ARR OSO, LUÍ S L E AN D R O D INI S, B E R T A MA C ED O
Contudo, quando diminuiu o número de alunos de origens afri-
canas, devido aos realojamentos, o projecto deixou de ter tanta con-
sistência e terminou.
FACTORES EXPLICATIVOS DAS LÓGICAS DE ACÇÃO
Os sentidos (princípios legitimadores) e as orientações expressas
pelas lógicas de acção dominantes nas duas escolas que foram objecto
de estudo exprimem a síntese possível, em cada um dos contextos
organizacionais, entre as determinantes externas e as dinâmicas
internas (ver figura 1).
Quanto às determinantes externas, são de destacar: os princípios,
normas e processos que sustentam a regulação externa (central ou
intermédia); a procura social da escola no seu espaço local de pertença;
a pressão exercida pelo jogo das interdependências entre escolas que
pertencem a uma mesma área escolar.
Quanto às dinâmicas internas: a "identidade" da escola e sua cul-
tura organizacional dominante; as formas de gestão; as micro políticas
organizacionais.
FIGURA 1 - FACTORES EXPLICATIVOS DAS LÓGICAS DE ACÇÃO
DETERMINANTES EXTERNAS
· Regulação externa de controlo
· Procura social
· Espaço de interdependência
n0
LÓGICAS DE ACÇÃO
DINÂMICAS INTERNAS
· Ethos organizacional
· Estilos de gestão
· Estratégias micropolíticas
e S O F I A V I SEU A R Il U LA Ç I N T ll ll NA 0 A S tl I. A
Vejamos co m maior detalhe as determinantes intern as e extern as
de cada escola.
Determinantes externas da escola azul
Embora sujeita aos mesmos princípios, normas e processos que
regulam a prestação do "serviço público de educação", a escola azul
é particularmente sensível à pressão pela eficiência e eficácia dos
resultados escolares, mesmo que em detrimento de uma política mais
activa de promoção da igualdade de oportunidades. Beneficiando de
uma procura social relativamente homogénea, situada predominante-
mente nas classes média e média alta, a escola organiza-se em função
das características destes alunos, cujo perfil é, aliás, o mais compatível
com as expecta~ivas e práticas do núcleo duro dos professores (mais
antigos, bem qualificados e morando, em geral, na zona de influên-
cia da escola). Finalmente, convém recordar que a escola conserva
um lugar de destaque, desde há bastante tempo, no seu espaço local
de interdependência, pela atractividade que exerce sobre os alunos
(mesmo de fora da sua área de influência). Isto explica a existência de
uma certa pressão para manter e, se possível, melhorar a sua imagem
de "boa escola" (face à administração e à população em geràl).
Dinâmicas internas da escola azul
Os valores do "rigor", da "excelência", do cumprimento das nor-
mas e da inovação pedagógica estão interiorizados no ethos da escola
e é por referência a eles que, em geral, são legitimadas mu_itas das deci-
sões relativas às estratégias de aprendizagem e aos modos de organi-
zação pedagógica. Mesmo que, nem sempre, seja possível pô-los em
prática (com todos os alunos e em todas as situações), é em função
destes valores que são apreciados os sucessos e lamentados os fra-
cassos. Estas características da cultura organizacional da escola azul
influenciam de igual modo a escolha do presidente do conselho exe-
cutivo e o seu modo de actuação. Independentemente da discordância
que possa haver com algumas das suas opções e modos de actuação,
as diferentes "sensibilidades" existentes nos professores aceitam a sua·
 J OÃO II A RR OSO, I. U f S L E A N DR O DI N I S, IJE R TA M A ' 1!1> 0
gestão em troca da ordem, segurança e continuidade dos pt:ocessos
que ele garante.
Determinantes externas da escola cor-de-rosa
Prevalece uma interpretação das obrigações do serviço público
mais centrada nas questões da democratização (igualdade de opor-
tunidades de acesso e sucesso), o que leva a relativizar (mas não
a ignorar) a preocupação pela eficiência e eficácia do~ processos de
aprendizagem e resultados escolares. Servindo uma população muito
heterogénea com bolsas significativas de alunos com dificuldades
económicas e problemas sociais graves e oriundos de minorias étni-
cas, a escola organiza-se com o fim de dar resposta a estes problemas
evitando a exclusão desses alunos e permitindo a sua integração.
Contudo, a posição que a escola cor-de-rosa ocupa no seu espaço de
interdependência está longe de ser o de uma "escola gueto" ou de uma
"escola popular" de sucesso. Ela preserva ainda a imagem da "boa
escola secundária" que tinha no início da sua criação, na altura em
que ainda não se tinha dado a massificação deste nível de ensino e o
bairro envolvente era habitado quase exclusivamente por famílias da
classe média e média alta. Isto significa que a pressão dos problemas
sociais que foram originados pela fixação abrupta, na década de 1980,
de bairros clandestinos com população imigrante ou proveniente das
ex-colónias, acabou por ser gerida com relativo sucesso sem levar ao
êxodo dos alunos pertencentes a grupos sociais mais elevados.
Dinâmicas internas da escola cor-de-rosa
Os valores da multiculturalidade, do respeito pelas diferenças,
da participação, da flexibilização pedagógica e da proporcionalidade
das exigências escolares em função das características dos alunos são
alguns dos elementos constitutivos do ethos da escola cor-de-rosa.
Estes valores foram gerados pela necessidade de responder às carac-
terísticas de um meio social que se tornou adverso, preservando ao
mesmo tempo as características que tinham feito o prestígio anterior
da escola. Estes valores estão associados a uma certa "militância
186
C SO f' I A V I S EU A ll ll lJ L A Ç Ã () I N ' I' I! ll N i\ I) i\ S I( ' I. i\ ~
pedagógica" (mas também clvica c so iai) que caracteriza o grupo dos
professores que, há quase duas dezenas de anos, tem assegurado ages-
tão da escola e dos que têm constituído a sua principal base de apoio.
Neste grupo destaca-se o presidente do conselho executivo (em con-
tinuidade de funções durante este período de tempo) que exerce uma
liderança efectiva sobre a escola, muito baseada nas relações informais
e na capacidade de mobilização afectiva, claramente orientada para a
resolução dos problemas dos alunos oriundos de grupos sociais mais
desfavorecidos, mas sem pôr em causa a capacidade de acolhimento
e satisfação dos outros grupos sociais. A acção do presidente do con-
selho executivo é, por vezes, objecto de contestação, principalmente
por grupos de professores que defendem uma concepção mais elitista
de escola, o que passa por contrariar a política de abertura "a toda a
gente" e por defender uma estratégia mais orientada pela "pedagogia
do esforço e da selecção" do que uma "pedagogia da animação e da
integração". Contudo, esta contestação não tem sido suficiente para
inverter a orientação dominante nem gerar lógicas alternativas.
Conclusão
Apesar das duas escolas analisadas serem atractivas no território local
em que operam e desenvolverem uma atitude pró-activa ao nível pedagó-
gico e educativo, representam dois casos bastante contrastantes ao nível
dos modos de regulação interna e das lógicas de acção dominantes.
No que se refere à regulação interna, é possível afirmar que as
escolas estão organizadas em torno de uma liderança forte e marcante
no seu estilo. Por sua vez, esta liderança mostrou-se capaz de desen-
volver e afirmar uma lógica de acção que domina as escolas; num caso,
está organizada para se manter uma "escola de elite" e noutro caso
para se transformar numa "escola de integração".
A lógica de acção dominante de cada escola está associada às carac-
terísticas da procura social e à posição que ocupa no território: a escola
azul é frequentada por uma população homogénea, sendo particular-
 J OÃO BARROSO, L U Í S LEAN D R O D I N I S, IJilRTA MA HU O e SO I'IA V I SEU
mente atractiva para os alunos oriundos da classe média e média alta; a
escola cor-de-rosa recebe uma população bastante mais heterogénea do
ponto de vista social, sendo mais atractiva para os alunos de diferentes
grupos sociais, nomeadamente grupos mais desfavorecidos.
Como breve síntese conclusiva da análise efectuada sobre os
processos de regulação interna das escolas "azul" e cor-de-rosa" bem
como das lógicas de acção que emergem dos seus processos e efeitos é
de assinalar o seguinte:
- A organização e funcionamento de ambas escolas são clara-
mente influenciadas pelo modo como é realizada a regulação interna,
nomeadamente, nos domínios que são objecto do presente estudo
(posicionamento da escola no seu espaço de interdependência e trata-
mento da questão das desiguaWades de oportunidades).
- Esta regulação exerce-se com uma relativa autonomia (muitas
vezes informal e clandestina) que se manifesta quer na capacidade
de adaptação (transformação) das normas e dispositivos externos da
"regulação de controlo" (central e intermédia) quer na produção de
regras próprias definidora de uma "regulação autónoma".
- A actividade de regulação interna é, num e noutro caso, forte-
mente influenciada pela acção do presidente do conselho executivo e
do seu "staff" e pela capacidade que demonstraram de exercer uma
efectiva liderança sobre o conjunto da organização escolar.
- Esta liderança resulta não só das características pessoais de cada
um dos presidentes dos conselhos executivos, mas também do facto
de serem eleitos e encontrarem-se há bastante tempo envolvidos na
gestão da escola.
-A análise dos processos e resultados desta regulação permite iden-
tificar coerências e continuidades nos sentidos e orientações na acção
colectiva (particularmente nos domínios que são objecto de estudo) o
que configura a existência de "lógicas" organizativas dominantes.
- Estas "lógicas", são geradas pela e na acção, na síntese entre
"determinantes externas" (regulação institucional, procura social,
espaço de interdependência) e "dinâmicas internas" (ethos organiza-
cional, estilo de gestão e estratégias micropolíticas).
188
11 1\ ll ULII Ç I N'I'R ilN/1 I)A S 1\ !: 1.11 8
- A "lógica de acção" dominante na escola "azul " consiste na
constr ução de uma "escola de elite" (eficiente, cumprid ora, com boa
imagem exterior, adequada aos valores e interesses dos grupos sociais
dominantes, possuidora de um núcleo influente de professores que
cultiva o profissionalismo, o rigor das aprendizagens e a qualidade
dos resultados escolares).
- A "lógica de acção" dominante na escola "cor-de-rosa" consiste
na construção de uma "escola de integração" (sensibilidade aos pro-
blemas sociais, respeito pelas diferenças e pela dimensão multicultu-
ral na relação educativa, flexibilização dos conteúdos e processos de
aprendizagem, preocupação em evitar a "guetização" da escola, nem
rejeição dos mais desfavorecidos, nem fuga dos mais favorecidos).
- A distinção entre as lógicas de acção dominantes nas duas esco-
las resulta, principalmente, dos seguintes factoreS 24 : representação do
serviço público (primado da eficiência vs. primado da democratiza-
ção); nas características da procura social (homogénea vs. heterogé-
nea); na posição que ocupa no espaço de interdependência (atractiva
principalmente para os alunos oriundos da classe média e média alta
vs. atractiva para os alunos de diferentes grupos sociais); no estilo de
gestão do presidente do conselho executivo (perfil de administrador,
privilegiando as relações formais vs. perfil de profissional docente
privilegiando as relações informais); nas características dominantes
no grupo de professores que constituem o núcleo duro de apoiantes
(profissionalismo vs. militância pedagógica).
Como se conclui desta breve síntese, no contexto português e no
quadro dos resultados obtidos no presente estudo, a escola constitui
um espaço central do processo de regulação das políticas educativas
mediatizando e transformando os efeitos da regulação institucional
externa (central e intermédia).
24 O primeiro termo de cada um dos pares dicotómicos refere-se à escola "azul" e o segun-
do termo à escola "cor-de-rosa".
 JOÃO BAI\1\ 0SO , LU fS l. EANDI\ DI NIS, UEI\TA MA HL>O e S I' IA VISilU

Referências bibliográficas
BACHARACH, S. B. e MUNDELL, B. L. (1993). Organizational politics in schools:
Micro, macro and logics of action. Educational Administration Quarterly, 29, CAPÍTULO 6
4, PP· 423-452.
BARROSO, J. e VISEU, S. (2003). Areas de interdependência local entre escolas: um
estudo de caso em Portugal. Lisboa: Centro de Estudos da Escola/Faculdade d · INTERDEPENDÊNCIA COMPETITIVA
Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Lisboa. Disponível E AS LÓGICAS DE ACÇÃO DAS ESCOLAS:
em: http://www.fpce.ul.pt/centros/ceescola/ (02-04-03). uma comparação europeia
BARROSO, J.; DINIS, L.; MACEDO, B. e VISEU, S. (2004). Regulação interna e lóg l·
cas de acção nas escolas: dois estudos de caso em Portugal. Lisboa: Faculdade de
Psicologia e de Ciências da Educação, Universidade de Lisboa. Disponível em :
http://www.fpce.ul.pt/centros/ceescola/ (02-04-03).
BOLTANSKI, L. e THEVENOT, L. (1991). De la justification. Paris: Métailié. Agnes VAN ZANTEN
CROZIER, M. e FRIEDBERG , E. (1977). L'Acteur et le systeme. Paris: Éditions du L'Ob se rvatoire socio logique du chan ge m ent,
Seuil. Sciences Po, Paris
DEROUET, J.-L. (1992). École et justice. De l'égalité des chances aux compromis
locaux? Paris: Métailié.
FRANCFORT, I. et al. (1995). Les mondes sociaux de l'entreprise. Paris: Desclée de
Brouwer.
FRIEDBERG, E. (1993). Le Pouvoir et la Regle. Dynamique de l'Action Organisée.
Paris: Éditions du Seuil.
MA ROY, C. (2003). Le concept de logiques d'action: quelques précisions pour le WP9
(documento policopiado e interno do Projecto Reguleducnetwork).
REMY, J., VOYE L. e SERVAIS, E. (1978). Produire ou reproduire. Une sociologie de
la vi e quotidienne. Tome 1. Bruxelles: Éditions Ouvriere.
REYNAUD, J.-D. (1997). Les regles du jeu. L'action collective et la régulation sacia/e.
Paris: Armand Colin.
SAINSAULIEU, R. (1977). L'Identité au travai/, les effets culturels de l'organisation .
Paris: Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques.
SARMENTO, M. (2ooo). Lógicas da acção. Estudo organizacional da escola primá-
ria. Lisboa: Instituto de Inovação Educacional.
VISEU, S.; BARROSO, J.; DINIS, L. e MACEDO, B. (2004). A regulação interna
das escolas e lógicas de acção dominantes: dois casos contrastantes. ln: Costa,
Introdução
J.A.; Neto-Mendes, A. e Ventura, A. (org.). Políticas e gestão local da educação.
Aveiro: Universidade de Aveiro, pp. 391-402. Uma definição de conceitos e o modelo de análise
WEBER, M. (1922). Économie et Société. Paris: Plon (tradução francesa, 1971). Lógicas de acção, domínios escolares e actores
Tipos de lógicas de acção competitivas
Conclusões: lógicas de acção, eficácia,
segregação e desigualdades

190
 Introdução

Nos últimos 20 anos, a investigação em educação tem dedicado par-

ticular atenção aos efeitos da introdução de lógicas de mercado nas
dinâmicas internas das escolas. No entanto, importa realçar o facto
da investigação ser sobretudo proveniente de países anglo-saxónicos
(Reino Unido, Estados Unidos da América, Austrália e Nova Zelân-
dia) e estar fundamentada num número limitado de estudos de caso
(Fitz et al., 1993; Lauàer et al., 1994; Witte e Clune, 1990). Além disso,
estes trabalhos baseiam-se numa definição de processo competitivo
que implica uma intervenção política no sentido de criar condições
para a autonomia e "livre escolha" das escolas.
O objectivo deste capítulo'5 consiste em fornecer uma análise
complementar sobre estes processos competitivos, através do estudo
de seis territórios de cinco áreas metropolitanas de cidades europeias
seleccionados no âmbito do Projecto Reguleducnetwork (Londres,
Paris, Lille, Charleroi, Budapeste e Lisboa). Estes territórios parti-
lham aspectos comuns, desde logo por estarem incluídos em grandes
cidades, caracterizando-se por uma composição populacional hetero-
génea do ponto de vista social e étnico, assim como pela diversidade
na oferta educativa no que se refere ao tipo de estabelecimentos de
ensino (públicos e privados).
Apesar das semelhanças, os territórios diferem entre si em mui-
tos aspectos, nomeadamente no que respeita aos modos de regulação
local, às orientações políticas e aos arranjos organizacionais das esco-

25 Tradução e adaptação do artigo "Education policies, multiregulation and inequalities:

A European comparison" apresentado no ECER SYMPOSIUM em 2005.

19 3
 AGN~S V A N ZANTEN
las neles incluídas. Por exemplo, em alguns casos, a~ escolas, os pais
e encarregados de educação gozam de uma autonomia considerável,
consagrada, por vezes, no plano legislativo. Noutros casos, essa auto -
nomia deriva de processos mais informais, sejam eles devidos a uma
maior tolerância em relação à legislação em vigor, seja por falta de um
controlo efectivo.
Este texto está organizado em quatro partes. Na primeira parte,
são apresentados os conceitos essenciais que nortearam a investigação,
bem como o modelo de análise utilizado. Na segunda parte, são des-
critos os principais domínios e actores envolvidos na construção das
lógicas de acção de cada escola, quer ao nível externo quer interno. Na
terceira parte, são apresentadas duas tipologias de análise das lógicas
de acção, uma construída à luz da posição de cada escola no território
onde está inserida e outra em função do consenso e coerência interna
das suas lógicas de acção. Finalmente, na quarta parte, apresenta-se a
síntese conclusiva da análise realizada.
Uma definição de conceitos e o modelo de análise
A variedade de contextos em que se exerce a regulação de tipo mer-
cado conduziu a que substituíssemos esse conceito pelo de interde-
pendência competitiva, mais frequentemente utilizado no âmbito da
sociologia das organizações. Esta substituição pressupõe que as esco-
las, tal como outras organizações, são afectadas não só por directivas
nacionais ou locais ou pelos seus processos internos, mas também
pelo funcionamento das escolas vizinhas, exercendo elas próprias
influência de forma recíproca nos estabelecimentos de ensino que lhe
estão próximos.
No entanto, esta definição não implica a existência de uma von-
tade consciente em influenciar as outras escolas, nem pressupõe a
existência de interacções directas e presenciais entre os agentes das
escolas onde estes processos ocorrem. A definição do conceito de
interdependência competitiva não implica, ainda, a existência de um
194
I NT I( ItOH I'HNOP.N IA . O MP I\T I T I VI\ ll II R t Ó I A S I>H A . Ç ( 1)1\R HS . I.• AS
' (Ui llbrio de forças, mas antes um a relação recíproca , na qual nem
Lodas as escolas di spõe m dos mesmos recursos.
to qu e acontece com as interdependências competitivas, objecto
deste capítulo, que surgem quando as escolas concorrem para aceder
a recursos adicionais, partindo de contextos diversificados e pontos
de partida desiguais. Contudo, nem todas as interdependências são
de natureza competitiva, podendo suceder que várias escolas se agru-
pem no sentido de desenvolver um trabalho conjunto com objectivos
omuns e partilhar benefícios com essa associação.
As interdependências competitivas podem variar de contexto para
contexto, dependendo essencialmente de três factores: as característi-
as e acções da escola, as escolhas dos pais e encarregados de educação
c as directivas locais e nacionais. No que se refere às características e
acções das escolas, é importante considerar a variedade e acessibili-
dade da oferta escolar, os recursos e a autonomia que dispõem. Em
relação aos pais e encarregados de educação devem ser observadas as
suas especificidades demográficas e socioeconómicas, assim como as
possibilidades de escolha existentes no quadro administrativos e legal
c a participação que estes assumem na vida da escola (Hirschman,
t970). Finalmente, no que respeita às directivas locais e nacionais,
devemos atender ao grau de coordenação entre diferentes autoridades
no âmbito da educação e qual a margem de manobra que proporcio-
nam para a acção local, seja ela voluntária ou involuntária.
Resta acrescentar ainda que as interdependências competitivas
aplicam-se aos diferentes tipos de recursos que as escolas procuram e
necessitam, sejam de ordem financeira, de oferta curricular ou do perfil
dos professores. Contudo, os recursos mais procurados são os alunos,
centrais para as actividades escolares e determinantes na obtenção dos
restantes recursos. Por isso, a competição entre escolas é frequentemente
sentida na captação de alunos. Como demonstrado claramente na área
de Budapeste, existem dois tipos de competição com este fim. Num 1
primeiro nível, a competição faz-se no sentido de assegurar alunos sufi-
cientes para funcionamento da escola, sendo esta uma opção frequente
nos contextos em que os recursos são atribuídos em função do número
19 5
 A G NES V A N Z AN TEN
'
de inscritos. Num segundo nível, a competição poderá ocorrer com o
objectivo de atrair os melhores alunos, sendo esta a modalidade mais
frequentemente observada nos diversos territórios estudados.
Para além do conceito de interdependência competitiva, utiliza-
mos também neste estudo o conceito de lógica de acção, em detrimento
do conceito de estratégia. A lógica de acção refere-se à orientação
global das actividades da escola. Tal como o conceito de estratégia,
supõe que existe uma racionalidade nas opções das escolas, que pode
ser reconstituída a posteriori através de uma análise dos discursos e
práticas dos actores envolvidos. Contudo, e ao contrário do conceito
de estratégia, a lógica de acção não pressupõe que os agentes escolares
estejam conscientes dos efeitos das suas escolhas, nem que actuem
de acordo com um cálculo de custos, meios e benefícios, baseado em
princípios racionais-instrumentais. Supõe, antes, um conceito mais
alargado de racionalidade, de escolhas axiológicas conduzidas por
valores e normas, não estando confinada a processos exclusivamente
instrumentais. Ela baseia-se mais no conceito de acção, atendendo a
e
rotinas, adaptações inconscientes, reacções espontâneas a situações
imprevistas. Por isso, e mais uma vez em contraste com o conceito
de estratégia, a lógica de acção pode ser baseada numa apreciação
errónea dos contextos e das situações reais e que o habitus das escolas
pode permanecer para além do contexto específico de condições que
lhe deram origem, mesmo quando as práticas deixaram de ser rele-
vantes para lidar com os problemas e desafios do presente (Bourdieu
e Passeron, 1970). Não assumimos, no entanto, uma visão totalmente
subjectiva das lógicas de acção, entendendo que podem variar de
acordo com dois factores externos essenciais: a posição das escolas
nas hierarquias locais e o seu grau de vulnerabilidade na competição
de quasi-mercados locais (Bartlett, 1992; Le Grande Bartlett, 1993).
Quanto ao modelo de análise utilizado, ele centra-se na relação
entre escolas e o seu ambiente institucional (Yair, 1996). Este modelo
concebe as escolas como organizações cuja actividade é influenciada
por factores externos, como normas, políticas, directivas, recomen-
dações, escolhas dos pais e encarregados de educação, e factores .
I N 'I' I( ll l) lll' I( N I) nN C I A • M I' li 'I' 1'1' 1 V A I( A S I, n IC A ~ IJ I! A C: Ç ) I) A R I! S C:() I. A S
i ntern s, nomead amente através da acli vid ade dos órgãos de gestão,
dos professores, dos pai s, dos alun os e de outros age ntes educativos.
O impac to dessas influências é mediado, uma vez que as escolas não
são entidades isoladas, mas sim, elementos de uma configuração local,
c porque os próprios processos locais exercem um importante efeito.
Este modelo implica pois a ruptura com uma concepção vertical
de escola, enfatizando o impacto das políticas nas entidades individu-
ais, através da compreensão das dinâmicas locais. O modelo significa
ainda o abandono de uma visão simplista das lógicas de mercado, em
torno das interacções oferta-procura, que não leva em conta que a
adaptação aos clientes é sempre mediada pelos comportamentos dos
que são envolvidos na competição. Finalmente, este modelo também
pressupõe que todas as escolas dispõem de um certo grau de autono-
mia, mas que esta autonomia não é fruto, unicamente, de uma acção
política deliberada, mas também, o resultado não intencional de uma
multirregulação ineficiente ou da falta de controlo.
Lógicas de acção, domínios escolares e actores
A noção de lógica de acção implica necessariamente a existência de
algum grau de coerência entre as dinâmicas de diferentes domínios
de acção e um mínimo de consenso entre os actores escolares, ainda
que estes dois pressupostos possam ser problemáticos. Em primeiro
lugar, os vários domínios da vida escolar são relativamente autóno-
mos entre si, desde logo, porque são governados por diferentes nor-
mas e procedimentos internos e, por isso, nem todos são afectados do
mesmo modo pelas interdependências competitivas.
Em segundo lugar, a noção de coerência implica a existência de
alguma congruência entre os diversos domínios, construída ao longo
do tempo nas escolas através de múltiplas interacções, narrativas e,
por vezes, graças à acção deliberada de um determinado agente, fre-
quentemente, o presidente do órgão de gestão da escola. A coerência
interna não exclui a autonomia relativa de cada domínio e pode estar
197

A G NES V A N ZANTEN
ausente, em determinados espaços, por falta de contacto, envolvi -
mento colectivo ou mesmo por fragmentação de diferentes domínios
levada a cabo pela liderança da escola.
Assim sendo, se existe uma lógica de acção que prevalece sobre
as restantes, isso significa que houve, em determinado momento, um
certo grau de consenso sobre a mesma. Na maior parte das escolas
existe um certo acordo no que diz respeito aos objectivos, resultados
e problemas existentes, ainda que os diferentes grupos possam dis-
cordar em algumas prioridades, meios e causas. Mais uma vez, este
acordo é construído através de trocas, de memórias e do trabalho deli-
berado de alguns actores ~om vista à obtenção de consensos. Contudo,
existem escolas onde não é possível atingir essa lógica de acção parti -
lhada devido a grandes diferenças de posição entre diversos grupos e
aos conflitos existentes entre eles.
A AUTONOMIA DOS DIFERENTES DOMÍNIOS ESCOLARES
Existem vários domínios escolares de acção que assumem dife-
rentes características consoante os países e escolas, dependendo, por
exemplo, da existência e importância de actividades extracurricu-
lares. No Reino Unido, o domínio extracurricular existe sobretudo
nas escolas secundárias, o que não é o caso da França. Nesta análise
·iremos centrar-nos em seis domínios, seleccionados por duas razões.
Em primeiro lugar, são domínios passíveis de serem isolados em cada
um dos contextos observados no âmbito da investigação do Pro-
jecto Reguleducnetwork. Em segundo lugar, surgiram como os mais
influenciados pelas interdependências competitivas e aqueles a que as
escolas recorrem com maior frequência para melhorar a sua atractivi-
dade ou posição relativa num território local face às escolas vizinhas.
Distinguimos três domínios que estão mais orientados para o
ambiente externo (recrutamento de alunos, oferta de opções curricu-
lares e promoção da escola) e outros três domínios, mais orientados
para os processos internos (distribuição dos alunos pelas turmas,
apoio a crianças com necessidades educativas especiais e resolução de
problemas disciplinares).
I N 'I' 1\ 1\1) 1\ 1> 1\ N I) N (; I A ' 0 M ll 11 'I' I 'I' I V A A S I, ( I C h 8 I) I! ,\ )( () I) h I H 1: () I, h
Recrutamento
orno já foi referido, os alunos constituem os mai s importanles
r ursos das escolas, pelo facto das suas actividades serem fortemente
ondicionadas pelas características académicas, sociais e étnicas dos
s us clientes (Becker, 1952; Lipsky, 1980). A quantidade e qualidade
dos alunos determinam também, em certa medida, a obtenção de
ouLros recursos dentro do sistema educativo.
Contudo, a capacidade de acção das escolas é limitada neste
domínio por, pelo menos, três factores. O primeiro factor prende-se
om o número de vagas existentes e com a capacidade de as escolas
poderem, ou não, aumentar ou diminuir o número de alunos por
Lurma. O segundo factor relaciona-se com a necessidade das escolas
atenderem às estratégias dos pais e encarregados de educação e às
escolhas que estes realizam, mesmo quando pretendem influenciá-
-las. Por último, o terceiro factor está associado às políticas locais que
regulam os fluxos de alunos e com a proibição da selecção com base
cm critérios religiosos (exceptuando o caso da área de Londres) ou
étnicos.
Na nossa investigação, as escolas dos territórios húngaro e belga
surgiram como as mais atentas ao recrutamento de alunos e às suas
características, por razões demográficas e financeiras, dispondo para
tal de um conjunto de meios oficiais e não oficiais. Por contraste, as
escolas públicas dos territórios de Londres, Paris e Lille emergiram
como bastante mais controladas pelas regulações locais. As escolas
do território português foram consideradas as menos preocupadas
em agir sobre o recrutamento dos alunos, não só por serem as menos
afectadas por regulações locais, mas também por se terem observado
estratégias de escolha de escola pouco intensas por parte dos pais e
encarregados de educação.
Oferta de opções curriculares
No que se refere à oferta de opções curriculares, e em contraste
com a situação descrita para o recrutamento de alunos, as lógicas de
acção das escolas são mais controladas pelas autoridades locais. Todos
199
 AGNfiS VA N ZAN T!( N
'
os sistemas educativos locais estudados dispõem de regras, por exem-
plo, no sentido de prevenir o monopólio, por parte de uma escola, da s
opções mais atractivas.
Em todos os sistemas, exceptuando talvez o caso do território
português, as escolas solicitam novas opções não tanto numa pers-
pectiva de enriquecimento e diversificação da oferta curricular em
articulação com as finalidades de desenvolvimento intelectual ou
de inserção dos alunos no mercado de trabalho, mas antes, para se
tornarem atractivas para grupos específicos de alunos e famílias da
classe média. É também neste domínio que a influência do ambiente
institucional se torna mais visível. As escolas recolhem informação
sobre o que as escolas vizinhas fazem - ainda que com meios pouco
precisos, como as opiniões dos alunos ou pais, que podem conduzir
a conclusões erróneas - e procuram imitar processos ou construir
novos ou específicos nichos (Bagley et al., 1996).
A investigação evidenciou que o território da área metropo-
litana de Londres concentra o nível de autonomia mais elevado no
que respeita à oferta escolar, ainda que se trate de uma "autonomia
constrangida", na medida em que as escolas são pressionadas a
desenvolver uma oferta especializada neste domínio com o fim de
obterem recursos externos suplementares. No caso do território belga
analisado, a autonomia também é considerável, apesar de existirem
mecanismos de coordenação da oferta escolar quer no sector público
quer no sector privado (mas não entre si). Em Budapeste e nas duas
áreas metropolitanas em análise em França existe menor autonomia
das escolas, consagrada a nível oficial, ainda que, no primeiro caso,
algumas escolas beneficiem da falta de controlo por parte das autori-
dades para o desenvolvimento de estratégias próprias no que se refere
à oferta escolar. No território português observado não se registam
acções significativas neste domínio.
Promoção
A promoção das escolas e das suas actividades estão intimamente
associadas ao recrutamento e à oferta escolar, sobretudo quando o
200
I N 'I' H lll) II I' 1\ N O fi N C IA <.: M l'liT I 'I' I V i\ 1\ i\ ~ I, Ó I G 11 S I} 1\ A : Ç ( ll i\ S 11 8 c: I. A R
ol jc ti vo do cslabc lecimenlo de ensino co nsislc em alrair alunos c as
suas famíli as. Nos casos em que não existe "livre escolh a", como em
Pra nça, a publicidade e promoção da escola poderá ser utilizada para
que os pais e encarregados de educação solicitem, oficialmente, matri-
' ttl ar os alun os em escolas diferentes das previstas pelos normativos
que reg ulam a sua distribuição.
Como é evidente, as estratégias promocionais são muito mais
desenvolvidas nos territórios em que as escolas são financiadas em
l'u nção do número de alunos e existe possibilidade de escolha. Nos
·asos dos territórios de Budapeste, Londres e Charleroi estas estra-
1 •gias são mais numerosas e sofisticadas, tendo sido observadas,
principalmente, em escolas que detêm uma imagem mais degradada.
No território francês estas estratégias são menos frequentes, o que
se explica pelo desencorajamento das autoridades locais, ainda que
as escolas mais activas tenham criado sítios na Internet e folhetos de
div ulgação, desenvolvendo actividades promocionais com o objectivo
de se tornarem mais visíveis no mercado local. Mais uma vez, estas
estratégias são pouco visíveis no caso português.
Distribuição dos alunos pelas turmas
Esta é uma lógica de acção interna que é influenciada por factores
endógenos, nomeadamente o número e as características da popula-
ção escolar, a defesa que os professores fazem das turmas homogéneas
ou heterogéneas, e outros factores organizacionais relacionados com
os horários de alunos e professores. Contudo, este domínio de acção
lambém é utilizado como um "sinal" para atrair as famílias da classe
média, pois permite diferenciar internamente os diferentes públicos
escolares, em escolas mais heterogéneas do ponto de vista socioeco-
nómico, principalmente quando existe pouca diferenciação oficial nas
opções existentes nas escolas secundárias, como sucede em França
(Ball, 2002; van Zanten, 2002, 2003).
Esta estratégia foi ainda observada no território húngaro por
parte de escolas que oferecem opções curriculares atractivas para a
classe média e, simultaneamente, turmas para alunos com necessida-
201
 A G NES VAN ZANT ii N
des educativas especiais, obtendo, por este meio, mais recursos finan -
ceiros da autarquia, do estado ou mesmo de agências internacionais.
Em sistemas como o inglês, onde os pais podem escolher livre-
mente as escolas e existem opções que são utilizadas como mecanis-
mos de selecção interna, a criação de turmas em função dos resultados
académicos é menos frequente (ainda que existam em alguns casos)
e varia conforme as características dos alunos e as percepções dos
professores. Em Portugal, no território em estudo, as turmas tendem
a ser mais heterogéneas, mas existe, por vezes, alguma diferenciação
social quando as escolas funcionam em dois turnos: as turmas da
manhã são tendencialmente compostas por alunos das classes médias
e médias altas, que procuram este horário para poderem desenvolver
actividades extra-curriculares, enquanto que os alunos das classes
populares são em maior número nas turmas da tarde.
Apoio a alunos com necessidades educativas especiais
Este domínio parece ser completamente condicionado por fac-
tores internos, ou seja, pelo número de alunos com necessidades
especiais, pela importância e tipo das necessidades, assim como pela
percepção dos professores e director da escola sobre a integração des-
tes alunos. Contudo, a oferta nesta área também pode servir como um
sinal para a arena competitiva, pelo menos em três situações.
Em primeiro lugar, quando existe uma população escolar de
composição socioeconómica mais variada e em territórios onde os
encarregados de educação têm pouca escolha, a existência de turmas
para alunos com necessidades especiais, permite "descansar" os pais
e encarregados de educação de classe média que poderiam sentir-se
menos confortáveis com a integração destes alunos.
Em segundo lugar, o facto destes alunos frequentarem uma
determinada escola pode contribuir para a captação de financia-
mento específico, muitas vezes utilizados em proveito de toda a
escola, nomeadamente, dos alunos oriundos da classe média. Esta
situação foi observada no território húngaro onde muitos profes-
sores tiveram formação na área da educação especial e um número
202
I N 1" lt ll I) H P H N 0 N IA M 1> H'l' I T I V A A N I. I • A S I) 1\ A : Ç () I) A S 11 1: ~A
on iderável de es pecialistas, i.n lu lnd o psicó logos, psiqui atras c
terapeutas, intervêm nas escolas o que lhes permite obter financia-
mento extraordin ário.
Em terceiro lugar, algumas escolas, sobretudo as mais vulneráveis
às influências do mercado local, não desenvolvem políticas específicas
para alunos com necessidades especiais com o fim de evitar serem
estigmatizadas como "escolas problemáticas". Este fenómeno foi
observado em algumas escolas dos territórios franceses que excluem
ou marginalizam, de diferentes maneiras, alunos com necessidades
especiais, ou desenvolvem politicas que não são muito visíveis para o
exterior, procurando escamotear as suas acções neste domínio.
No caso do território belga e, por vezes, no caso português, os
alunos com necessidades educativas especiais são encaminhados para
fileiras mais profissionalizantes ou técnicas dentro do sistema edu-
cativo. No território inglês, a maior parte dos professores balançam
entre garantir apoios específicos aos alunos com necessidades espe-
ciais, e atingir os objectivos definidos e produzir inovações educativas,
de acordo com o estatuto de "escola especializada" (Gewirtz, 2002).
Problemas disciplinares
O domínio da disciplina é também fortemente influenciado por
factores internos, como o comportamento dos alunos e dos professo-
res e as concepções dos directores das escolas sobre o que é aceitável
e possível para manter a ordem escolar. Contudo, tal como sucede
no caso dos alunos com necessidades educativas especiais, as opções
tomadas podem ser utilizadas para modificar a imagem da· escola
(Gewirtz et al., 1995; van Zanten, 2001).
Os problemas disciplinares são geralmente mais significativos
nas escolas que se encontram nas posições mais baixas da hierarquia
local dos territórios observados. A visibilidade deste fenómeno resulta,
por um lado, do facto de os profissionais dessas escolas detectarem
e exporem esses problemas com maior frequência, e por outro lado,
porque os pais e encarregados de educação que hesitam matricular
os filhos nessas escolas utilizarem a disciplina como um indicador da
203
 A G Nil S VAN Z ANTHN
I
qualidade e a existência da "violência" como um motivo legitimador
da fuga da escola (van Zanten, 2002).
Contudo, nos territórios ingleses e franceses, a "melhor disciplina"
é um factor importante na decisão dos pais escolherem entre escolas
públicas ou privadas, no caso das escolas situadas nos níveis inter-
médios da escala. Em todos os países envolvidos no estudo as escolas
variam no modo como gerem as questões disciplinares no sentido de
alterar ou manter a sua posição na hierarquia local do território onde
se incluem.
As escolas que se encontram nos níveis mais elevados da hie-
rarquia de um território escolar utilizam medidas tendencialmente
mais burocráticas para lidar com a questão da disciplina, como as
expulsões ou outras formas de punição. As escolas nas posições mais
desfavorecidas na hierarquia confiam-em meios mais carismáticos,
baseados na intervenção de certos professores ou mesmo do director
da escola, ou seja, optam por medidas mais pós-burocráticas, como os
contratos e a negociação, que implicam o estabelecimento de alguma
forma de consenso e cóordenação entre a comunidade escolar (Verho-
even, 1987). Este fenómeno foi observado em muitas escolas dos ter-
ritórios belga e inglês, assim como em certos estabelecimentos dos
territórios franceses. Algumas escolas do território belga e húngaro
também recorrem a especialistas externos, nomeadamente médicos e
psicólogos, buscando também medidas terapêuticas para resolver as
questões disciplinares.
-mercado local e no grau de vulnerabilidade da posição da escola e do
0 RISCO DE COMPETIÇÃO PARA DIFERENTES GRUPOS
Para compreender as lógicas de acção das escolas, no que se refere
às interdependências competitivas, é necessário atender à autonomia
de cada domínio educativo e à possibilidade de existirem contradi-
ções entre as suas dinâmicas, sobretudo no que se refere aos domínios
externos e internos, à posição dos diferentes actores e à possibilidade
de poderem divergir entre si.
Neste ponto, iremos centrar a nossa atenção nos factores que,
de um modo geral e em contextos nacionais e locais, podem contri-
204
I N'l' H il l) G 11 H N I) nN IA M P fl 1' I T I V A ll /1 L I'J I AS I) H A ' Ç 0 I) A H ' LA
hui r para que a competição se torne mais ou menos importante para
dclcrminados grupos, nomeadamente professores, pais e encarrega-
d s de educação, directores, e de que modo as suas posições podem
onvergir ou divergir. Apesar do seu papel fundamental, deixamos os
a lu nos fora desta análise, pois, tendo em conta as idades consideradas
n presente estudo (u a 15 anos) raramente são considerados como
participantes nas decisões escolares, existindo a tendência para que
outros falem em seu nome.
Directores das escolas
Em todos os contextos institucionais e entre todos os actores em
análise, os directores das escolas tendem a ser aqueles que mais orien-
Lam a sua acção ein função do ambiente externo, o que os coloca na
interface entre a escola e o contexto institucional. Por esse motivo,
estes actores também tendem a ser os mais informados acerca das
dinâmicas que se desenvolvem neste nível.
Contudo, a sua implicação na competição com outras escolas
depende de vários factores, dos quais destacaremos aqui três.
Um primeiro factor está associado há existência, mais ou menos
acentuada, de uma hierarquia de escolas num mesmo território e à
percepção negativa da posição que é ocupada pelo estabelecimento
de ensino, sobretudo no caso em que, sendo essa posição desfavorável,
poderá afectar o desenvolvimento profissional do director da escola.
O segundo factor prende-se com o grau de competição no quasi-
seu director nesta competição.
Finalmente, o terceiro factor diz respeito à vontade do director em
melhorar a posição da escola e a sua atractividade no território onde
se encontra. Esta vontade está, no entanto, dependente dos recursos
da escola e da autonomia que o director dispõe para se adaptar às
novas situações e obter consensos numa dada linha de acção.
Todos estes factores são influenciados por políticas nacionais ou
locais que variam em função dos países e contextos analisados. Em
determinados casos, como por ex:emplo o caso inglês, foram introdu-
205
 A G NES VAN Z A NTEN
zidas importantes reformas ao nível da gestão e de reforço do mercado
escolar e, como consequência, os directores são pressionados para
melhorarem a posição e a atractividade da escola, de forma a obterem
mais recursos financeiros e recompensas simbólicas, gozando de uma
autonomia considerável para o fazerem. Contudo, o reverso da meda-
lha está no facto destas reformas criarem novos antagonismos entre
os directores das escolas, professores e pais o que dificulta a criação
de consensos alargados.
Se os directores das escolas se submeterem por completo a estas
pressões, os professores e os pais podem sentir que estão a ser manipu-
lados por objectivos externos, quer do sistema educativo, quer dos pró-
prios directores, conduzindo ou a uma certa apatia ou a um desacordo
declarado sobre as opções tomadas (Gewirtz, 2002; van Zanten, 2002).
No extremo oposto, como Portugal, estas pressões são pratica-
mente inexistentes, o que conduz a uma fraca preocupação por parte
dos directores pelas interdependências competitivas, focando-se mais
no seu papel no interior da escola.
Outras situações nacionais e locais estudadas no âmbito do
Projecto Reguleducnetwork localizam-se entre estes dois extremos
e podem exibir diferenças importantes, como acontece em França,
entre escolas privadas e públicas.
No caso das escolas privadas, o trabalho dos directores é marcado
pelas preocupações em torno da posição e da atractividade da escola.
Contudo, eles dispõem de uma grande margem de autonomia para
actuarem nesses domínios, além do apoio dos professores e dos pais.
Quanto aos professores, esse apoio resulta do facto de serem recruta-
dos em função do ethos da escola e dependerem do director para pro-
gressão nas suas carreiras. Quanto aos pais, a partir do momento em
que os seus filhos foram aceites, em particular nas escolas mais selec-
tivas, preferem não manifestar-se, com receio de serem excluídos.
No caso das escolas públicas, os directores parecem menos preo-
cupados com a posição e a atractividade, embora, em dois dos territó-
rios estudados, as escolas sejam bastante afectadas pelas hierarquias
locais e pelas dinâmicas de quasi mercado. Em contrapartida, dis-
206
I N T ll ll 0 I) I' g N O l\ N C IA M I' ll' l' I 'I' I V A R AS I. Ó 0 I • A I) 1\ Ç OA IJ S ~ 1\
põem de uma margem de manobra mai s redu zida, gozam de menos
aulonomia, e dispõem de menor apoio por parte de professores e dos
pais que "não" puderam escolher a escola e cuja posição depende
menos da acção pessoal do director. No caso dos professores, esse
apoio poderá ser diminuto porque não são recrutados nem avaliados
pela direcção da escola. No caso dos pais porque se encontram muito
mais protegidos da exclusão dadas as regulações existentes dentro do
sistema público.
Professores
Em todos os contextos envolvidos no estudo, os professores ten-
dem a implicar-se mais no funcionamento interno das escolas do que
nas interdependências competitivas. Este dado poderá ser explicado
por vários factores. Desde logo, pelo facto do trabalho docente se
caracterizar por algum isolamento em relação aos pares, mas também
em relação ao controlo imediato da direcção da escola e dos pais e
encarregados de educação (Lortie, 1970).
Outro factor importante está associado à escolha da profissão,
à formação e às concepções sobre o trabalho. Os professores do ensino
secundário que concluíram há menos tempo a sua integração na pro-
fissão estão geralmente mais interessados na sua própria disciplina ou
no trabalho com os alunos. Além disso a sua formação não incidiu, na
maioria dos países, na compreensão das dinâmicas locais e nas lógicas
de mercado, mas sobre as concepções de trabalho docente, constran-
gimentos e recompensas relacionados com o trabalho na sala de aula
(Tardiff e Lessard, 1999; Maroy, 2002).
Um terceiro aspecto está relacionado com a ética dominante da
profissão docente que se focaliza na criança, no seu progresso e acom-
panhamento, mais do que em mercados escolares e na competição
entre escolas, ainda que a relação com os pais e a comunidade esteja
presente e varie nos países analisados (Gilly et al., 1993).
Mesmo com poucas variações nacionais e locais no que se refere
à posição dos professores ao nível das interdependências competitivas,
é possível apontar algumas diferenças entre os países.
207
 A G N ES VAN Z ANTEN
Em países onde a matrícula dos alunos depende de dinâmicas de
mercado, seja pela existência de políticas nacionais de "livre escolha" da
escola por parte dos pais, tal como acontece na Bélgica, seja pelo declínio
demográfico combinado com a falta de controlo ou de recursos, como
sucede na Hungria, os professores estão mais concentrados nas inter-
dependências competitivas, uma vez que o seu trabalho é directamente
afectado pelo número de alunos. Perante esta realidade, os professores são
encorajados a manterem-se alinhados com a direcção da escola nas acções
destinadas a manter as matrículas dos alunos num nível satisfatório.
Esta situação é igualmente válida para o caso inglês, ainda que,
no território observado na área metropolitana de Londres, o proce-
dimento de agrupar os alunos proteja as escolas, parcialmente, dos
efeitos demográficos, da competição e da escolha dos pais.
Já nos países em que os alunos são distribuídos pelas escolas de
acordo com critérios oficiais, como é o caso português, ou segundo
uma lógica de sectorização por área de residência, como sucede em
França, os professores parecem menos interessados com a competi-
ção de "primeira ordem" entre estabelecimentos, ainda que tenham
maiores preocupações na competição de "segunda ordem", ou seja,
pela captação dos "melhores" alunos. Esta situação foi bastante mais
visível nos territórios franceses observados do que no caso português,
tendo sido registado, nos primeiros, um maior nível de diferenciação
entre os alunos em função do nível académico, social e étnico.
Este fenómeno não implica necessariamente que os professores cola-
borem de forma explícita com o director da escola no desenvolvimento
de estratégias de mercado, mas toleram, ainda que de modo encoberto,
as estratégias que lhe são mais convenientes, enquanto criticam aberta-
mente os princípios que lhes estão subjacentes (van Zanten, 2002b).
Pais e encarregados de educação
A posição dos pais e encarregados de educação, no que se refere
às interdependências competitivas, é bastante contrastante do ponto de
vista social, em todos os contextos locais e nacionais analisados, talvez
com a excepção do caso português. Por um lado, os pais e encarregados
208
I N TII Ili) II I'HNO ftN C I A C MPWI'I T I VA li A , t ÓCl i . AS ll ll A C:Ç llA S HSC( I. A S
de educação provenientes de classes sociais médias ou altas estão bas-
tante mais conscientes das dinâmicas das hierarquias locais e de mer-
cado, desenvolvendo estratégicas que lhes permitem aceder às "melhores
escolas" e beneficiar da competição existente entre estabelecimentos.
Existem, contudo, diferenças dependendo do ethos profissional
c social. Os pais que trabalham no sector privado, oriundos de clas-
ses sociais médias ou altas que detêm rendimentos financeiros mais
elevados, tendem a proceder a uma selecção instrumental e social da
escola. Nessas circunstâncias, recorrem a estratégias de escolha, com
base em critérios da residência, ou recorrem ao ensino público ou
privado no sentido de melhorar potenciais vantagens dos seus filhos
reforçando, desse modo, a exclusividade e a segregação.
Contudo, e ainda considerando as classes mais favorecidas, os
pais que trabalham no sector público, sobretudo professores ou traba-
lhadores sociais, ou mesmo aqueles que trabalham no sector privado
mas em áreas culturais, têm uma perspectiva mais social e expres-
siva, tendendo a preferir escolas públicas. Este grupo de pais tende a
confiar mais no seu papel dentro da escola, do que na "livre escolha",
para atingir os objectivos desejados para a educação dos seus filhos e,
de certo modo, também para as crianças de outras origens sociais e
etnias (Ball 2002; van Zanten, 2003, 2005).
Os pais do primeiro tipo estão mais preocupados em garantir o reforço
do capital social e intelectual próprio do seu grupo, enquanto que os do
segundo tipo estão sobretudo preocupados em promover esse capital em
comunidades mais heterogéneas (Putnam, 2000). Esta linha de acção foi
claramente observada nos territórios inglês e francês da área parisiense.
No outro extremo, os pais de classes mais desfavorecidas, ou imi-
grantes, permanecem mais "leais" às escolas públicas da sua área de
residência (Hirschman, 1970). Vários motivos podem estar na origem
deste facto. Por vezes, mesmo quando podem escolher a escola, estes
pais preferem não o fazer, por razões afectivas de ligação à comunidade
e à escola local, ou ainda por razões políticas ou morais (de defesa do
serviço público e do valor da igualdade) ou ainda, finalmente, porque
podem simplesmente não saber como escolher a escola (Ball et al., 1996).
209
 A G N ES VAN ZANTEN
'
Este tipo de fenómeno foi observado em todos os países analisados.
Contudo, os pais que se inserem neste grupo são os mais penalizados
em sistemas como o belga onde a "livre escolha" encoraja as classes
mais favorecidas a conceberem a escolha como a principal estratégica
para melhorar o percurso escolar dos seus ·filhos, mesmo para aque-
les que permanecem fiéis a escolas públicas ou à heterogeneidade de
públicos escolares. Por isso, não surpreende que o sistema belga seja,
de entre os cinco estudados, aquele que se caracteriza por uma maior
segregação social e académica.
Por oposição, em Portugal, onde a escolha, apesar de não ser
impossível, não é ainda politicamente encorajada, a classe média
parece menos provida de uma visão estratégica no processo de esco-
larização e pouco interessada na escolha da escola, com a excepção
da área de Lisboa onde se regista maior procura do ensino privado
(Vieira, 2005). Este facto poderá ajudar a explicar os resultados obti-
dos nas avaliações do PISA, nos quais Portugal aparece como um sis-
tema não muito eficiente, mas com uma pequena polarização social e
académica.
Contudo, em qualquer dos casos, os pais das classes mais des-
favorecidas ou de imigrantes têm pouca influência seja porque pre-
ferem intervir apenas nos casos em que há problemas, não tendo a
I N 'I' H ll 0 ll P ll N I) ft N IA C M I' U'I' I 1' I V A U A S ~ IC A 0 11 A ' ( I) A S ll S C ~ lo 8
qualitativos, como os que foram co ndu zidos no âmbilo do Projecto
Regu led ucnetwork.
Do ponto de vista empírico, os "ideais-tipo" de lógicas de acção
procuram contribuir para mostrar o modo como elementos diferen-
tes podem estar ligados entre si e dar origem a configurações distin-
tas. Mas estes "ideais-tipo" não são aqui entendidos apenas como
tipos empíricos, porque ao criarem uma ligação entre novos dados
empíricos e modelos teóricos já existentes, minimizam a tendência
dos estudos qualitativos em permanecerem demasiado associados a
contextos específicos e aumentam a possibilidade de generalizar as
interpretações para outros contextos e domínios intelectuais (Weber,
1939; Schnapper, 1999).
PRINCIPAIS ORIENTAÇÕES
Apesar de, como já vimos, não ser fácil desenvolver lógicas de
acção coerentes e coesas, o estudo de 14 escolas no âmbito do Projecto
Reguleducnetwork permitiu caracterizar cada uma delas de acordo
com cada um dos quatro tipos que se descrevem:
fiGURA 1. PRINCIPAIS ORIENTAÇ ÕES

necessidade de o fazer noutros contextos, seja porque tendem a ser Posição no mercado (subjectiva ou objectiva)
ignorados, excepto no caso dos sistemas mais interventivos, como o Quasi-mercado Quasi-mercado
instável e aberto estável e fechado
Inglês, onde eles são objecto, actualmente, de uma tentativa para a .--------.----------~----
Posição Posição elevada Empreendedora Quasi-Monopólio
suare-socialização nos valores e práticas da classe média (Vincent,
na hierarquia ou média elevada
2001; Gewirtz, 2001).
(objectiva Posição média Tacteante Adaptativa
ou subjectiva) ou média baixa

"Ideais-tipo" de lógicas de acção competitivas

Depois de explorar alguns dos factores que podem influenciar as lógi-
cas de acção competitivas, iremos agora proceder a uma síntese dessa
informação, através da construção de "ideais-tipo". Este processo
poderá ser útil para potenciar o valor e a generalização dos estudos
Estes "ideais-tipo" foram construídos recorrendo a duas variáveis
já mencionadas: a posição que a escola ocupa na hierarquia local e o
desenvolvimento de um mercado escolar. Este esquema negligencia
os territórios em que não existem hierarquias locais claras, com níveis
reduzidos de escolha das escolas e de competição entre os estabeleci-

210 211
 AGNES VAN ZANTEN
mentos. Acrescenta-se ainda que esta organização de "ideais-tipo" de
lógicas de acção se deverá aplicar, unicamente, a sistemas educativos
e contextos urbanos, e especialmente metropolitanos, onde exista
diversidade e acessibilidade na oferta escolar. Todos os contextos estu-
dados se inserem nestas categorias, excepto, talvez, o caso de Lisboa.
Incluímos para essas duas variáveis os conceitos de "objectivo"
e "subjectivo" para sublinhar o facto de cada escola poder agir com
base numa apreciação errónea da sua situação real, quer por parte dos
diferentes actores envolvidos (professores e pais) quer por parte da
direcção da escola.
Empreendedora vs. Quasi-Monopólio
Se nos centrarmos nas escolas situadas no topo da hierarquia, são
observados dois tipos de orientações. Quando o mercado é aberto e
existe a possibilidade de atrair os "melhores" alunos e, através de um
"círculo virtuoso", melhorar os resultados e a sua reputação, as escolas
desenvolvem uma lógica de acção de tipo empreendedor. A abertura
do mercado poderá ter origens diversas: a chegada de novos habitantes
de classes médias e altas ao território onde a escola se encontra, espe-
cialmente no que se refere a áreas urbanas onde ocorreu um processo
de elevação do nível social (Butler e Robson, 2003), como foi obser-
vado nos territórios franceses (periferia de Paris e centro de Lille) e no
território inglês estudado; a mudança da reputação das escolas que se
encontram no topo da hierarquia; ou, ainda, alterações nos modos de
controlo do fluxo de alunos entre escolas.
O meio preferencial de acção desta lógica "empreendedora" con-
siste na oferta de novas opções e fileiras educativas. Esta acção per-
mite o estabelecimento de novas identidades e a atracção de novos
alunos. Nos territórios observados verificámos uma série de exemplos
de escolas que oferecem novas e distintas formas de excelência edu-
cativa: a composição de turmas bilingues, quer ao nível europeu quer
internacional, como foi registado nos casos franceses; a especializa-
ção em determinadas áreas científicas, como foi o caso da História
ou Alemão no território belga; a criação de classes avançadas para
212
I NTilROH P HND ~ N IA MPET I T I VA F. A S L I A S l) ll A CÇ DA S HS LA S
os melhores alunos na área de Budapeste. Es tas opções são atractivas
para os gestores que estão orientados para uma internacionalização
da escola ou para pais e encarregados da educação que procuram uma
maior distinção cultural.
As escolas incluídas neste grupo estão particularmente atentas
à selecção de alunos e a estratégias de promoção e publicitação das
diferentes ofertas que dispõem. Os resultados escolares são igual-
mente importantes, pois estas escolas tendem a prestar mais atenção
aos "melhores" e médios alunos do que aos alunos com necessidades
educativas especiais, desenvolvendo poucas medidas compensatórias
para estes últimos. As actividades destas escolas estão especialmente
orientadas para o ambiente externo, cabendo ao director da escola um
papel central neste processo.
Contudo, as actividades empreendedoras só serão bem sucedidas
se, pelo menos, um grupo de professores ou de pais e encarregados
de educação partilharem as mesmas preocupações do director da
escola. De facto, só se existirem professores com vontade em assegu-
rar as novas opções e pais que inscrevam os seus filhos nestas ofertas
é que estas actividades podem tornar-se significativas. É importante
sublinhar que também observamos algumas escolas que estão de
certo modo prisioneiras desta lógica empreendedora, realizando mais
do que seria necessário para melhorar a sua posição e atractividade,
o que está, por vezes, associado à personalidade, ambição e projec-
tos profissionais do director da escola. Finalmente, registe-se que o
"empreendorismo" só pode resultar como lógica distintiva, se houver
outras lógicas possíveis. Não é certamente o caso do território inglês
pois aqui todas escolas são pressionadas a serem "empreendedoras".
Quando o mercado é fechado ou quase fechado e estável, as
melhores escolas continuam a gozar de um certo monopólio ou quasi-
-monopólio dos "melhores" alunos, não tendo necessidade de se torna-
rem particularmente inovadoras. Nestes casos, as escolas mantêm um
elevado nível de pressão para a obtenção de bons resultados por parte
dos seus alunos, não promovendo acções específicas para os alunos com
necessidades especiais. São, também, escolas que reforçam a disciplina
213
 A GNES VAN ZAN TE N
escolar através da definição de regras estritas, o que é claramente o caso
das escolas privadas cuja reputação depende, mais do que as escolas
públicas, desta dimensão. O currículo destes estabelecimentos perma-
nece bastante "clássico" o que foi visível em algumas escolas francesas
e belgas pelo reforço da componente de Latim, Grego ou Matemática.
São escolas selectivas mas que confiam na sua reputação para atrair os
alunos com melhores resultados e oriundos dos lugares "certos", não
sentido por isso a necessidade de desenvolver estratégias promocionais
ofensivas. Com a oferta curricular que dispõem associada a um certo
código de conhecimento, estas escolas são tipicamente vocacionadas
para a tradicional classe média (Bernstein, 1975).
Os grupos sociais para os quais estas escolas estão orientadas
constituem, hoje, uma fracção cada vez menor da classe média alta,
embora algumas famílias que ascenderam recentemente a este escalão
possam sentir-se atraídas pela tradição (Edwards e Whitty, 1997), pelo
que estas escolas podem estar a perder alguns dos seus potenciais uti-
lizadores. De facto, como foi observado nos territórios franceses, belga
e húngaro, algumas escolas continuam a agir como se tivessem um
efectivo monopólio quando, na realidade, esse monopólio encontra-
-se desgastado pela mudança de expectativas dos pais e encarregados
de educação ou pelas práticas'de outras escolas vizinhas. Este é o caso
de escolas com directores pouco dinâmicos ou com professores que
estão no mesmo estabelecimento há muitos anos. Em conjunto com
um grupo de pais mais conservadores, esta configuração ajuda a man-
ter implicitamente uma orientação consensual.
Tacteantes ou adaptativas
As escolas que se encontram nas posições mais inferiores da
hierarquia local têm maior margem para introduzir melhorias no
seu funcionamento, mas também detêm menos autonomia para o
desenvolvimento de estratégias de melhoria quando comparadas
com as outras escolas. Isto não significa que permaneçam passivas
ou que reajam sempre do mesmo modo. As variações dependem, em
parte, da posição na hierarquia mas, principalmente, das dinâmicas
214
I NTI!RDHPENOftN C I A C MPil T I T I VA ll A S l I A S DI! A " Ç DA S I!
do mercado local. As escolas intermédias, que se encontram em fases
de menor expansão ou em declínio, são aquelas que apresentam uma
atitude mais reactiva quando estão inseridas num mercado escolar
competitivo.
Estas escolas desenvolvem várias tácticas para melhorar a sua
reputação, mas que não estão integradas, geralmente, num plano deli-
berado e de médio prazo. Em muitos casos, estas escolas procuram
estabelecer opções que sejam mais atractivas para algumas fracções
da classe média ou de classes trabalhadoras em ascensão, embora
consideradas menos prestigiantes do que as oferecidas pelas escolas
que se situam no topo da hierarquia. Estas opções podem passar pelo
"desporto", como observado no caso francês, ou pelas "ciências sociais"
ou "artes expressivas", no caso belga. Estas escolas são também aque-
las que confiam mais no acompanhamento dos alunos quer enquanto
estratégia externa destinada a manter a atractividade para os alunos
cujos pais estejam mais indecisos, quer como estratégica interna des-
tinada a lidar com populações heterogéneas do ponto de vista acadé-
mico, social e étnico. Este tipo de lógica de acção foi particularmente
visível nos casos franceses e húngaro.
Em sistemas educativos onde as escolas, pelo menos até um certo
ponto, podem escolher os seus alunos, como é o caso belga ou inglês,
verifica-se uma selecção baseada igualmente em aspectos comporta-
mentais, não necessariamente orientada para os melhores alunos, mas
para aqueles que têm uma boa apetência para aprender, sem proble-
mas de comportamento e oriundos de famílias que apoiam o trabalho
escolar. Estas escolas centram a sua atenção, igualmente, nas questões
disciplinares, recorrendo à expulsão se necessário, mas também à
afectação a turmas especiais, a procedimentos terapêuticos ou dispo-
sitivos compensatórios, para rejeitar ou isolar alunos "problemáticos"
ou para minimizar os seus potenciais impactos no funcionamento da
escola.
Estas tácticas podem adquirir uma certa expressão, se existir na
escola um director dinâmico e ambicioso, se a rotação dos professores
e restante pessoal não for demasiada, se houver pais e encarregados
215
 A G N ES VA N Z A N T EN
'
de educação activos e leais que apoiem as opções dos profissionais.
Estas tácticas podem desenvolver-se quando coincidem com proces-
sos de elevação do nível social da "nova" classe média, fiel aos serviços
e escolas públicas, como foi a situação observada nos territórios das
áreas metropolitanas de Londres e Paris.
Em muitos casos, contudo, estas tácticas mais defensivas não são
suficientemente poderosas para atrair famílias mais favorecidas social-
mente, nem mesmo para manter a atracção daquelas que vivem perto da
escola ou que a deveriam frequentar, de acordo com os critérios definidos
legalmente. Esta situação ainda é agravada nos casos em que o território
da escola se encontra numa área degradada e em que os pais e encarrega-
dos de educação receiam a violência, a insegurança e a invasão de mino-
rias étnicas. Como se compreende, estas estratégias "tacteantes" não são
suficientes para competir com as escolas que optem por uma abordagem
mais "empreendedora" ou que detenham algum tipo de monopólio.
Se os profissionais consideram a sua acção inútil, seja porque a
reputação da escola está demasiado cimentada, seja porque é impossível
encontrar o mínimo de consenso interno sobre o caminho a seguir, seja,
ainda, porque o mercado local parece demasiado imprevisível para as suas
estratégias, estas escolas tendem frequentemente a virar-se para dentro e
a desenvolver modalidades de captação de alunos de tipo adaptativo.
Esta lógica de acção pode assumir duas modalidades.
Por um lado, há escolas que procuram simplesmente lidar com a
situação existente. Nestas escolas a ética dominante é de tipo "huma-
nitário". Os profissionais destas escolas consideram que os alunos
provenientes de classes sociais mais desfavorecidas ou de imigrantes
tendem a realizar progressos académicos limitados e os professores
procuram adaptar o currículo, métodos de aprendizagem e de avalia-
ção a esta percepção. Muitas destas escolas centram-se na socialização
e na manutenção de um bom clima organizacional, prevenindo inci-
dentes ou conflitos, através de um sistema de regras de civilidade, diá-
logo, contratos e procedimentos terapêuticos. Os responsáveis pelos
órgãos de gestão e os professores também se esforçam por manter o
"moral" elevado e um bom ambiente de trabalho entre os adultos.
216
I NT6 1l O il PENDnN IA O M I'ET I T I VA li AS I. ol AS OU A ' Ç DAS ll SC LA S
Por outro lado, há também um pequeno número de escolas que
se procuram adaptar de maneira positiva aos seus alunos e desenvol -
vem uma ética de tipo "igualitarista", fenómeno que foi observado em
todos os contextos locais e nacionais estudados. Estas escolas recor-
rem a medidas de discriminação positiva para melhorar os resulta-
dos escolares dos seus alunos o que, em alguns casos, se revela eficaz,
muito embora a proliferação de diferentes medidas deste tipo possa
aumentar modalidades de segregação involuntária, como foi obser-
vado em algumas escolas francesas e húngaras.
COERÊNCIA E CONSENSO
As escolhas realizadas pelas escolas que correspondem a cada um
dos "ideais-tipo" atrás analisados pressupõem a existência de algum
grau de coerência e consenso dentro das escolas. Estes dois factores
podem, contudo, ser sujeitos a variações dando origem a outros qua-
tro "ideais-tipo" representados na figura que se segue:
FIGURA 2 : COERÊNCIA E CONSENSO
Consenso elevado Consenso reduzido
Coerência elevada Integrada Conflitual
Coerência reduzida Polarizada Anómica
Apesar desta questão ter sido estudada com mais detalhe no
âmbito do Projecto Reguleducnetwork, iremos sintetizar aqui as
principais conclusões sobre a capacidade de cada escola desenvolver
lógicas de acção específicas.
Lógicas de acção integrada vs. conflitual
Em algumas das escolas estudadas verificámos a existência de
uma forte coerência nas dinâmicas desenvolvidas em cada domínio
e um elevado consenso entre os diferentes grupos envolvidos. Este é
o caso, em particular, das escolas que detém uma elevada reputação
ou dominam um determinado monopólio, e isto por vários factores.
217
 A G NES VAN ZANTEN
Em primeiro lugar, a correspondência entre as normas de excelên-
cia vigentes, ou implícitas, e as características da população escolar.
Algumas destas normas servem tanto como um mecanismo organi-
zacional que comanda o funcionamento de cada domínio como de
quadro de referência ético adequado ao perfil dos alunos.
Identificámos duas escolas que reúnem estas características, ambas
católicas e privadas num território francês e belga, que combinam uma
selecção académica e social, com um sentido ético, de responsabilidade
e excelência. Estes dois estabelecimentos foram considerados como bas-
tante coesos quer pela existência de um corpo docente estável e homo-
géneo, recrutado directamente pela direcção, quer porque os pais são
pouco participativos e reivindicativos na vida escolar.
Em Portugal e em França existem, contudo, exemplos de escolas
integradas que não se localizam no topo da hierarquia local. A estas
situações correspondem escolas que não têm de se preocupar com
o número de alunos (pela estabilidade ou aumento da procura por
motivos demográficos) ou porque existe um mecanismo de regulação
local que obriga à distribuição igualitária dos alunos pelos estabele-
cimentos de um determinado território. Apesar de não captarem os
"melhores" alunos, as escolas não se sentem necessidade de entrar em
competição de "segunda ordem" com as suas vizinhas porque consi-
deram menos desgastante trabalhar com alunos médios e lidar com
famílias de classes médias ou baixas que tendem a respeitar as regras
de escola. Estes estabelecimentos também se caracterizam por um
corpo docente estável e por um largo número pais e encarregados de
educação que permanecem um tanto apáticos em relação à vida da
escola (Bajoit, 1988).
Os dois tipos de escolas podem ser considerados, por várias razões,
como "monopólios indolentes" (Hirschman, 1970) por não sentirem a
necessidade de alterar a sua posição na hierarquia local, e de considera-
rem a situação de quasi-mercado em que se encontram como satisfatória.
A noção de indolência é importante no sentido em que a coerência e o
consenso são mais difíceis de atingir quando as escolas tentam melhorar
a sua reputação e atractividade. Nesses casos, observámos escolas, por
218
I N T ll lt O E P fl N I) fi N IA M I' I! T I 'I' I V A I! A S I. Ó I A S I) li A Ç I) A S ll S C: I. A S
exemplo, na região de Paris, onde existe uma forte coerência entre as
dinâmicas internas dos diferentes domínios, que resultam de esforços
do passado para adaptar o estabelecimento às características dos alunos
e às tradições existentes.
Nas escolas mais conflituantes, o papel dos pais e encarregados
de educação parece ter outro peso, sendo frequentemente mais deter-
minante do que nas restantes escolas. É comum observar alianças
menos estáveis entre a direcção da escola e os pais nas escolas mais
ofensivas, enquanto que nas escolas mais moderadas os professores
e pais tendem a colaborar entre si, limitando a ambição do director
da escola. Em alguns casos, os directores das escolas e os professores
também se unem para limitar as estratégias dos pais para melhorar a
sua posição em relação à escola. De facto, observamos nessas escolas
uma forte tensão entre orientações mais meritocráticas e de orienta-
ções para o mercado (Brown, 2001).
Escolas polarizadas vs. anómicas
Contrariamente ao observado nos casos anteriormente descritos,
outras escolas têm muito menos coerência interna, sobretudo aquelas
que são frequentadas por uma população mais heterogénea.
De facto, observámos que certas escolas desenvolvem uma orien-
tação polarizada, especialmente entre os casos húngaro e franceses.
Por um lado, os domínios mais vocacionados para o exterior, tais
como o recrutamento, a oferta escolar e a promoção das actividades
da escola, visam essencialmente reter e, se possível, atrair os alunos da
.classe média. Por outro lado, os domínios internos, como a oferta para
alunos com necessidades educativas especiais ou as questões discipli-
nares, são orientados para alunos com problemas de comportamento
ou para as minorias étnicas. Finalmente, o acompanhamento aos
alunos, um domínio que serve quer uma lógica interna quer externa,
procura combinar opções mais atractivas com a segregação com base
no nível académico no sentido de satisfazer os alunos da classe média.
Este processo decorre quer através da criação de turmas especiais com
programas específicos quer através do apoio a alunos com dificulda-
219
 A GNUS VAN Z ANTEN
des económicas, tal como sucede com os alunos ciganos das escolas
estudadas na região de Budapeste.
Esta lógica de acção polarizada é partilhada dentro da escola pelo
director, a grande maioria dos professores e um grupo mais restrito de
famílias da classe média, uma vez que consideram que esta é a única
maneira de evitar o declínio da escola e a sua guetização, por um lado,
e o crescimento das desigualdades e da violência, por outro. Contudo,
subsiste uma tensão entre estas escolas quando comparadas com as
"escolas integradas" e qualquer mudança - de direcção, de professores
ou mesmo de alunos - pode pe;turbar o precário equilíbrio existente.
Nas escolas com populações mais desfavorecidas o equilíbrio
patente nas escolas polarizadas é bastante mais difícil de atingir,
seja pela sua localização pela sua reputação ou ainda acumulação de
alunos com dificuldades escolares, provenientes de classes sociais
mais baixas ou de famílias de emigrantes. Muitos dos estabeleci-
mentos deste tipo - que foram observados em todos os contextos
nacionais e locais, ainda que com menos incidência no caso portu-
guês - encontram-se num estado a que Durkheim (1930) qualificou
de "anómico", referindo-se a um certo estado de desorganização da
acção e de confusão quanto aos objectivos a atingir na ausência de
um princípio de regulação. Com efeito, estas escolas têm dificuldade
em construir uma coerência colectiva da acção e em fazer emergir um
ideal, normas e princípios de excelência aos alunos com o perfil des-
crito. Por seu turno, a dificuldade em construir um consenso nestas
condições e, mais especialmente, as difíceis condições de trabalho e
a má imagem da escola, provoca uma fuga por parte dos professores
e directores, que não se fixam no estabelecimento, assim como dos
pais que tendem a inscrever os seus filhos noutros estabelecimentos,
adoptando uma retirada generalizada.
No entanto, uma pequena maioria de escolas mais desfavoreci-
das escapa a esta lógica "anómica", podendo mesmo relevar um certo
modelo "integrado"; em substituição do ideal da excelência, estas
escolas defendem um ideal de luta contra o insucesso escolar ou um
ideal humanitário, encontrando desse modo uma maior orientação da
220
I NT I"lOEPHNOnN IA O MP ilT I T I VA f! A S l. ÓO I A S l)fl A CÇ I A S llS I. A S
sua acção. De facto, estes casos supõem que os professores e directores
de escola se mobilizem em torno da defesa de um ideal, necessitando
ainda do consentimento táctico dos pais mais activos na escola que,
nestas circunstâncias, raramente se afirmam um apoio explícito.
Acrescentamos ainda que apesar de ser um fenómeno raro, certas
escolas com populações heterogéneas, e até mesmo mais favorecidas ,
podem tender para uma certa "anomia" quando são assoladas por
diferentes definições de excelência, sustentadas por diversos grupos
que discordam sobre o funcionamento dos vários domínios de acção,
criando dificuldades na obtenção de um ideal comum.
Conclusões: lógicas de acção,
eficácia, segregação e desigualdades
A análise dos seis territórios considerados no Projecto Reguleducne-
twork mostrou que o funcionamento e as actividades quotidianas das
escolas são fortemente influenciados, não só pelas regulações nacio-
nais e locais, pela história da escola, pelas suas dinâmicas internas
actuais e pelas características da sua população docente e discente,
mas também por processos locais, especialmente de interdependên-
cias competitivas com outros estabelecimentos. Este é um importante
resultado per se pois, para além de ajudar a compreender o funciona-
mento das escolas, permite o cruzamento de estudos sobre as orga-
nizações escolares com outras áreas de investigação mais focalizadas
na importância das influências do ambiente nas organizações (Meyer
et al., 1978). De igual modo, os resultados obtidos também fornecem
algumas· chaves interpretativas sobre os processos de melhoria das
escolas e da igualdade entre estabelecimentos. Com efeito, a maior
parte dos estudos sobre a "eficácia escolar" propõem modelos que
muito dificilmente podem ser generalizados, por não terem em conta
nem os efeitos da composição social da população escolar nem as rela-
ções de competição com outras escolas sobre as escolhas e orientações
de um determinado estabelecimento (Thrupp, 1999). Ora, como ficou
221
 A G N ES VA N ZANT EN
demonstrado, essas escolhas não relevam somente as apostas em cer-
tas orientações políticas e a tradução da ética profissional daqueles
que dirigem a escola ou dos seus professores mas também evidenciam,
com diferentes graus de intensidade e conforme os contextos, as lógi-
cas de posicionamento da escola no "mercado" local.
A análise do impacto destas dinâmicas, assim como outras inves-
tigações que se debruçam sobre estas questões, tendem a demonstrar
a necessidade de limitar o impacto das interdependências competiti-
vas com vista a minorar as diferenças entre escolas e os seus resulta-
dos. Na realidade, o estímulo para a competição com outras escolas
poderá ter efeitos positivos para os estabelecimentos que, em termos
de resultados, se encontram numa posição privilegiada de um territó-
rio escolar, como é o caso dos "monopólios indolentes". Mas, mesmo
nesses casos, este efeito positivo poderá ser um pouco perverso, pois a
competição para a captação de alunos e a passagem de uma posição de
quasi- monopólio para uma posição de empreendedora parece gerar
a necessidade de criar uma boa imagem para o exterior, concentrando-
-se mais a acção da escola neste esforço em detrimento de um tra-
balho de melhoria efectiva das suas dinâmicas internas (Ball, 1997).
De outro modo, na grande maioria das escolas frequentadas por uma
população escolar mais heterogénea e com resultados escolares ten-
dencialmente médios ou fracos, essa competição gera fortes tensões
entre a necessidade de desenvolver um conjunto de tácticas para cap-
tar um número suficiente de "bons alunos", ou se possível de melhores
alunos, e a necessidade de acompanhar os alunos com dificuldades
que já frequentam a escola. A arbitragem entre estas duas necessi-
dades faz-se em favor do primeiro tipo de constrangimentos, isto é,
pela procura dos bons alunos, porque os directores e professores são
pressionados pelos pais mais activos e porque, desse modo, também
encontram uma gratificação profissional mais imediata.
De facto, numerosas investigações, quer de natureza mais quan-
titativa quer qualitativa, têm evidenciado os efeitos desta competição
entre estabelecimentos no reforço da segregação académica, soci.al e
étnica, nomeadamente ao acentuar fenómenos de guetização de escolas
222
I N T ll ll 0 LI P E N D nN IA M I' U T I T I V A ll A S L Ó 0 I A S D ll /1. Ç 0 I A S H S C: P I, /1. S
que já se encontram em situações de segregação ( ewirlz et al., 1995;
Broccolichi e van Zanten, 1997; Lauder et al., 1999). Estas escolas detém
poucos recursos para competir, o que as transforma nas principais víti-
mas quando os seus melhores alunos procuram outros estabelecimentos
mais atractivos. Como já foi referido, a composição do público escolar
reforça as desigualdades, seja nos estabelecimentos seja nas turmas, ao
limitar a progressão dos alunos médios ou fracos que deixam assim
de poder beneficiar da coabitação escolar com outros alunos de níveis
académicos mais elevados. A composição social da população escolar
limita também a eficácia global dos estabelecimentos e do conjunto do
sistema escolar dada a elevada proporção de alunos pertencentes a essa
categoria (Crahay, 1996; Duru-Bellat e Mingat, 1997; Felouzis, 2005).
Acrescenta-se ainda que a segregação que caracteriza as escolas mais
afectadas pela competição contribui ainda para o desenvolvimento
de fenómenos de violência e de racismo entre alunos e entre alunos
e professores (Debarbieux e Tivhit, 1997; Perroton, 2ooo; van Zanten,
2000). A regulação da competição entre escolas não é, contudo, simples
porque supõe uma observação contínua das suas modalidades e efeitos
por parte da investigação, uma intervenção coordenada e adaptada aos
diferentes contextos por parte das autoridades locais, assim como de
uma crescente tomada de consciência das consequências da participa-
ção, e sua redução, dos actores das escolas.
Referências bibliográficas
BAGLEY, C.; WOODS, P. e GLATTER, R. (1996). Scanning the market: school stra-
tegies for discovering parental perspectives. Educational Management and
Administration , vol. 24, no. 2, pp. 125-138.
BAJOIT, G. (1988). Exit, voice, loyalty... and apathy. Les réactions individuelles au
mécontentement. Revue França is e de Sociologie, vol. XXIX.
BALL, S. J. (1997). Good school!bad school: paradox and fabrication. British fournal
ofSociology ofEducation, vol. 18, no. 3, pp. 317-336.
BALL, S. J. (2002). Class Strategies and the Education Market. 1he middle class and
social advantages. London: Routledge Palmer.
223
 A GNilS VAN Z ANT E N
BALL, S.; BOWE R. e GEWIRTZ S. (1995). Sebo~] choice, social class and distinc-
tion: the realization of social advantage in education. fournal of Educational
Policy, vol. 11, n°.1 , pp. 89-112.
BALL, S. e van ZANTEN, A. (1998). Logiques de marché et éthiques contextualisées dans
les systemes scolaires français et britannique. Éducation et sociétés, no. 1, pp. 47-71.
BARTLETT, W. (1993). Quasi-markets and educational reforms. ln Le Grand, J. e
Bartlett, W. (eds.). Quasi-Markets and Social Policy. London : Macmillan.
BECKER, H. (1952). Social-class variations in the teacher-pupil relationship. ]o urna!
ofEducational Sociology, vol. 25, no. 8, pp. 451-465.
BERNSTEIN, B. (1971). Class, Codes and Control, Volume 1. London: Routledge &
Kegan Paul.
BERNSTEIN, B. (1975). Class, Codes and Control, Volume J . London: Routledge &
Kegan Paul.
BIDWELL, C. (2ooo). School as context and construction. A social psychological
approach to the study of schooling. ln Hallinan, M. Handbook of the Sociology
ofEducation. New York: Kluwer Academic/Plenum Publishers.
BROWN, P. (2ooo). Globalisation of positional competition. Sociology, vol. 34, no. 4,
pp. 633-654-
BROCCOLICHI. S. e VAN ZANTEN, A. (1997). Espaces de concurrende et circuits
de scolarisation : l'évitement des colleges publics d'un district de la banlieue
parisienne. Annales de la recherche urbaine, no 75, pp. 5-31.
BUTLER, T. e ROBSON, G. (2003) . London Calling. The Middle Classes and the
Re-Making of lnner London. Oxford: Berg.
CLUNE, W.H. e WITTE, J.F. (eds.) (1990). Choice and Contrai in Arnerican Educa-
tion. Vol1. The Theory ofChoice and Contrai in American Education. London:
The Palmer Press.
CRAHAY, M. (1996). Peut-on lutter contre l'echec scolaire? Bruxelles: De Boeck.
DEBARBIEUX, E. e TICHIT, L. (1997). Le construit "ethnique" de la violence. ln Charolt,
B. e Emirn, J.-C. (eds.). Violences à l'école: état des savoirs. Paris: Colin, pp. 155-177.
DELVAUX, B. evan ZANTEN,A. (2004). Lesespaceslocauxd'interdépendanceentre
établissements: une comparaison européenne. REGULEDUC, CERISIS-OSC.
DURKHEIM E. (1930). Le suicide. Paris: Presses Universitaires de France.
DURU-BELLAT, M. (~002). Les inégalités sociales à l'école. Genese et mythes. Paris:
Presses Universitaires de France.
DURU-BELLAT, M. e MINGAT, A. (1997). La constitution de classes de niveau par
les colleges: les etfets pervers d'une pratique à visée égalisatrice. Revue fran-
çaise de sociologie, vol. 38, pp. 759-790.
EDWARDS, T. e WHITTY, G. (1997). Marketing quality: traditional and modern
versions of educational excellence. ln Glatter, R.; Woods, P. e Bagley, C. (eds.).
Choice and Diversity in Schooling London: Routledge, pp 29-43.
224
iNTHil l) l'. l'li NDnNC I A O M I' H'I'i 'I' I V A I( A S L Ó l i . A S 1)1( A <:Ç O ll" S 1( ~(; (1 1 . ...
FELOUZJS, G. (1995). Perfo rm anccs et "valeur ajouté " dcs lycécs : li.! ma n;hé se la ire
fait des ditférences. Revu e fran çaise de sociolog ie, vol. 46, no. t , PP· 3-36.
FITZ. J.; HALPIN, D. e POWER, S. (1993). Grant Maintained Scbools: Education in
the Market Place. London : Kogan Page.
GEWJRTZ. S. (2001). Cloning the Blairs: New Labour's programme for the re-so-
cialization of working-class parents. ]ournal of Education Policy, vol. 16, no. 4,
pp. 365-378.
GEWIRTZ, S. (2002). The Managerial School. London: Routledge.
GEWIRTZ, S.; BALL. S. e BOWE, R. (1995). Markets, Choice and Equity in Educa -
tion. Buckingham: Open University Press.
GILLY. M.; BROADFOOT, P.; BRÜCHER. A. e OSBORN, M. (1993). Instituteurs
anglais, instituteurs [rançais: pratiques et conceptions du rôle. Bern: Peter Lang.
HARDMAN, ). e LEVACIC, R. (1997). The impact of competition on secondary
schools. Jn Glatter, R.; Woods, P. e Bagley, C. (eds.). Choice and Diversity in
Schooling London: Routledge, pp. 116-135.
HIRSCHMAN, A. (1970). Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms,
Organizations and State. Cambridge: Harvard University Press.
LAUDER, H.; HUGHES. S.; WATSON, S.; WASLANDER, M.; THRUPP, R.;
STRATHDEE, L; SIMIYU, A.; DUPUIS, J.; MCGLINN, J. e HAMLIN, ). (1999).
Trading in Future: Why Markets in Education Don't Work . Buckingham: Open
University Press.
LORTIE, D. (197 5). Schoolteacher. A Sociological Study. Chicago: Chicago University
Press.
LIPSKY, M. (1980). Street Levei Bureaucracy. New York: Russel Sage.
MA ROY, C. (ed.) (2002). L'enseignem ent secondaire et ses enseignants. Bruxelles: De
Boeck.
MEYER, ). e ROWAN, B. (1978). The structure ofeducational organizations. Meyer, John
(ed.). Environments and Organizations. San Francisco: )ossey-Bass, pp. 78-109.
PERROTON, ). (1999). Les dimensions ethniques de l'expérience scolaires. Armées
sociologique, Sociologie de l'éducatiorr, vol. 50, no 2, pp. 437-467.
PUTNAM, R. D. (2ooo). Bowlirrg Alor1e. The Collapse and Reviva! of Arnerican Com-
rnunity. New York: Simon & Schuster.
RAYOU, P. e van ZANTEN A. (2004). Enquête sur les nouveaux enseignants.
Changeront-ils l'école? Paris: Bayard.
SCHNAPPER, D. (1999). La compréhension sociologique. Démarche de l'analyse
typologique. Paris: Presses universitaires de France.
TARDIFF, M. e LESSARD, C. (1999). Le travai! enseignant au quotidierz. Expérience; inte-
ractions hurnaines et dilernmes professionnels. Bruxelles: De Boeck-Université.
THRUPP, M. (1999). Schools Making a Difference: Let's Be Reàlistic! Buckingham :
Open University Press.
225
 A G NES VAN Z ANTEN

VIEIRA M.M. (2005). Vers une logique de certification scolaire? ln Darchy-Koe-

chlin, B. e van Zanten, A. (eds.). "La formation des elites". Revue internationale
d'éducation, no. 39, pp. 79-91.
VINCENT, C. (2001). Social class and parental agency. foumal of Education Policy,
vol. 16, no. 4, pp. 347-364. CAPÍTULO 7
VERHOEVEN, M. (1999). Procéduralisation et réflexivité: des outils pour la régula-
tion des établissements scolaires? Éducation et sociétés, n°. 4, pp. 143-164. CONVERGÊNCIAS E DIVERGÊNCIAS DOS MODOS
YAIR, G. (1996). School organization and market ecology: A realist sociologicallook DE REGULAÇÃO NUMA PERSPECTIVA EUROPEIA
at the infrastructure of school choice. British!ournal ofSociology ofEducation,
vol. 17, no. 4, PP· 453-471.
van ZANTEN, A. (2ooo). Le quartier oul'école? Déviance et sociabilité adolescente
dan um colleges de banlieue. Déviance et sociétés, vol. 24, no. 24, pp. 377-401.
van ZANTEN, A. (2001). L'école de la périphérie. Scolarité et ségrégation en ban/ieu. Christian MAROY
Paris: Presses Universitaires de France. Groupe interfacult aire de rec herche sur les systemes d'éducation
van ZANTEN, A. (2002). Les classes moyennes et la mixité scolaire dans la banlieue et de formation , Université Catholiqu e de Louvain
parisienne. Les Annales de la Recherche Urbaine, no. 93, pp. 131-140.
van ZANTEN, A. (2003). Middle-class parents and social mix in French urban scho-
ols: Reproduction and transformation of class relations in education. Interna-
tional Studies in Sociology ofEducation !o urna/, vol. 13, no. 2, pp. 107-123.
vau ZANTEN, A. (2006). Les choix scolaires dans la banlieue parisienne: defection,
prise de parole et évitement de la mixité. ln Lagrange, H. (ed.) La cohesion sociale
à l'épreuve des inégalités. Paris: Presses Universitaires de France (in press).

Introdução
Algumas conclusões
Algumas recomendações

226
 Introdução

Este artigo' 6 sintetiza as principais conclusões do Projecto Reguleduc- '

network reportando-se aos cinco países europeus que nele participa- I

ram: Inglaterra, Bélgica (Comunidade Francófona), França, Hungria li

e Portugal. A investigação levada a cabo no âmbito do projecto com- I•
parou as modalidades da regulação pública, ao nível do ensino
secundário destes cinco países, procurando estudar o modo como a
emergência de novas modalidades de regulação tem contribuído, ou
não, para um agravamento das desigualdades escolares.
Considerando os cinco sistemas educativos na sua globalidade,
foram identificados modos de regulação variáveis e complexos: a
regulação exercida pelas autoridades públicas, que orientam e coor-
denam a política Estado, a regulação de mercado, que envolve as rela-
ções, nomeadamente de competição, que se estabelecem entre escolas
e, finalmente, a regulação desempenhada pelas comunidades locais,
entendendo os encarregados de educação e alunos como condiciona-
dores da procura e oferta pública de educação.
Neste sentido, os resultados da investigação foram para além
do estudo da regulação pública (central, intermédia ou local), pois
evidenciaram o modo como interagem com outras fontes de regu-
lação no seio de determinadas áreas educativas (como, por exemplo,
a regulação de "quasi-mercado" e a regulação interna das escolas).
Este artigo está organizado em dois momentos. No primeiro
momento são apresentadas as principais conclusões do projecto, con-

26 Tradução e adaptação do artigo "Regulation and Jnequalities in European education sys -

tems", 2'' Interim Briefing Paper, apresentado à Comissão Europeia em Dezembro de 2004.

229
 C IIRI S TI AN MAR O Y
siderando uma análise transversal dos' resultados obtidos em cada
país. No segundo momento propomos algumas recomendações para
a acção política pública decorrentes dos resultados obtidos.
Algumas conclusões
Neste ponto iremos dar conta de algumas das mais significativas con-
clusões das convergências e divergências, encontradas nos sistemas
educativos em análise, em quatro partes. Na primeira parte daremos
conta das mudanças observadas nos modos de regulação institucional
nos sistemas educativos em estudo; na segunda parte centramo-nos
sobre os modos de regulação observados ao nível local, nomeada-
mente nas relações de competição entre escolas; na terceira parte
apresentamos os resultados obtidos no que se refere às lógicas de acção
desenvolvidas dentro de cada escola, tendo em conta as relações de
interdependência que estabelecem com outras; finalmente, na quarta
e última parte, faremos uma descrição do papel das autoridades locais
e os limites da sua acção na questão das desigualdades e nas lógicas
de mercado.
MUDANÇAS NOS MODOS DE REGULAÇÃO INSTITUCIONAL NOS
SISTEMAS EDUCA TI VOS
Os sistemas educativos europeus estão sujeitos a pressões exter-
nas de ordem económica, social e política, assim como as evoluções
internas que conduzem a novos modos de regulação das organizações
escolares e às práticas do trabalho docente.
Ainda que os sistemas educativos em análise sejam bastante dife-
renciados, e até opostos, na sua organização (sistemas centralizados
vs. descentralizados, livre escolha das escolas vs. carta escolar, cur-
rículo integrado vs. diversificado), é possível observar a existência de
convergências nas políticas educativas ao longo dos últimos 20 anos.
Essas convergências, ainda que com diferentes graus de intensi-
dade, podem fazer sentir-se nos seguintes níveis:
230
C N V E RC fi N • I A S li O I V E Jl fi N I A S I) S M D S O I( ll U 0 l i I. A Ç
- Uma tendênci a para uma crescente autonomia na gestão das
escolas e, em simultâneo, regista-se um aumento dos mecanismos
de controlo exercidos por um crescente conjunto de meios (avaliação,
modelos e monitorização e supervisão de práticas ... ).
- A procura do estabelecimento de um equilíbrio entre a centrali-
zação e a descentralização. Nos países cujos sistemas são tradicional-
mente descentralizados, como a Inglaterra e Bélgica, regista-se uma
propensão para a centralização do sistema e, pelo contrário, nos países
mais centralizados, como é o caso da França, Portugal ou a Hungria,
são visíveis orientações no sentido de descentralizar o sistema. Em
alguns casos, estas tendências fazem-se sentir através de um aumento
do poder e de atr,ibuição de competências nas instâncias intermédias
de regulação, sejam elas públicas ou privadas, municípios, organis-
mos descentralizados do poder central ou empresas, reforçando assim
o seu papel de regulação.
- O crescimento, a diferentes níveis, da avaliação externa: avalia-
ção do sistema no seu todo, das instâncias intermédias ou regionais e
dos organismos locais.
- A promoção da livre escolha da escola por parte dos pais e
encarregados da educação. Esta medida, que implica a flexibilização
dos dispositivos da matrícula escolar, tende a introduzir no sistema
uma lógica de "quasi-mercado".
- As políticas de diversificação da oferta escolar, mesmo que se
assista a um reforço de um currículo comum ao nível da educação
básica (sobretudo entre os n e 14 anos de idade).
Estas convergências nos modos de regulação que se observam nos
cinco países em análise devem-se sobretudo a evoluções políticas e
económicas comuns, nomeadamente nas dimensões que se seguem:
- As mudanças no contexto económico, impulsionadas pela glo-
balização e os modos de produção e consumo do pós-fordismo, têm
pressionado os sistemas escolares no sentido de aumentarem os níveis
médios de competências dos alunos, para se tornarem mais eficientes
e se adaptarem às necessidades do mercado de trabalho.
231
 C HRI S TIAN M A il O Y
- As mudanças políticas, associadas à crise de legitimidade do
Estado Providência e ao desenvolvimento de ideologias neoliberais,
tendem a reforçar a procura de uma ma,ior eficácia e eficiência no
domínio educativo, acompanhadas de uma redução dos recursos
financeiros locados aos sistemas.
- As mudanças culturais em curso apontam no sentido de uma
maior individualização da educação.
- A situação de ansiedade quanto ao futuro profissional e social
das suas crianças tem reforçado o papel dos pais e encarregados de
educação, sobretudo da classe média, enquanto "consumidores de
bens educativos", acentuando o sentido estratégico da sua acção.
Como resultado, assiste-se a um aumento da pressão social favorável
à livre escola da escola, à individualização e diversificação da oferta
educativa e dos percursos escolares.
- A globalização e a comparação entre sistemas educativos de dife-
rentes países têm tido uma crescente influência nas políticas nacionais
e locais, através da difusão de modos de governância transversais,
assim como de modelos pedagógicos e de gestão.
- As políticas nacionais podem ser entendidas como diferentes
variações e amálgamas entre modelos de gestão "quasi-mercado" e de
Estado-avaliador. Se há certas zonas em que as forças de mercado são
as responsáveis pela regulação do sistema escolar podemos observar,
em coexistência, áreas de intervenção do Estado, que define as metas
e objectivos centrais e procede à avaliação dos resultados, processos,
procedimentos e práticas.
Para além destes factores de convergência, as especificidades de
cada sistema educativo configuram também diferenças e divergências
nas políticas seguidas. Por exemplo, há países, como a Inglaterra ou Bél-
gica, onde se atribui maior importância ao mercado enquanto regulador
do processo educativo do que outros, como a França ou Portugal.
Importa ainda sublinhar que no processo de implementação
destas políticas, existe alguma "hibridação" aos níveis institucional,
simbólicos ou materiais da realidade de cada país. Este fenómeno
232
N V llll ft N I A S ll O I V lll\ fi N C I A S 0 0 S M I) ( S I) H ll H U I, 1\ • 0
prende-se com a mistura de várias lógicas e orientações dentro da
mesma política o que, por vezes, se poderá traduzir em algumas
contradições.
Por exemplo, na Bélgica a avaliação das escolas é muito limitada
porque as autoridades procuram desse modo evitar o reforço da com-
petição entre estabelecimentos, designadamente através da publicação
dos seus resultados. Mas, em simultâneo, a livre escolha da escola por
parte dos pais e encarregados de educação está consagrada na consti-
tuição e a lógica de mercado e de competição são bastante desenvolvi-
das neste nível. Já no caso francês, as tendências para implementar a
"avaliação por resultados" coexistem com os tradicionais procedimen-
tos burocráticos e práticas instituídas.
No que se refere ao nível local e regional, que correspondem ao
nível intermédio em que se centrou a nossa investigação, a regulação
dos sistemas educativos caracteriza-se pelos crescentes modos de
multirregulação:
- Por um lado, os modos de regulação têm origem num conjunto
progressivamente mais alargado de fontes (Estado, organismos públi-
cos regionais e locais, influência dos pais e encarregados de educação,
mecanismos de mercado) e uma crescente variedade nas ferramentas
e meios (dispositivos pós-burocráticos, como a avaliação, monitori-
zação, partilha de práticas ou pré-burocráticos ou clássicos, como o
controlo comunitário).
- Por outro lado, existe uma maior intensidade na força com que
cada um destes modos de regulação se faz sentir.
Contudo, o aumento da multirregulação não implica, necessaria-
mente, mais ordem, ajustamento ou cumprimento legal pois, resultam
muitas vezes em importantes contradições e tensões. Assim sendo,
poderemos assistir a um aumento da fragmentação das políticas e
acções em cada escola. E, por sua vez, esta fragmentação pode implicar
o surgimento de novos problemas relacionados com as desigualdades
escolares, mas poderá também produzir incoerências, procedimentos
burocráticos excessivos, perca de sentido da intervenção, falta de con-
233
 C IIRI S TIA N MAR O Y
fiança e resistência por parte das escolas na existência de mecanismos
de regulação das suas práticas.
Finalmente, neste ponto resta acre~centar que em todos os paí-
ses a regulação de nível intermédio é levada a cabo por uma grande
variedade de agentes, públicos ou privados, que assumem diferentes
papéis. No entanto, estes agentes tendem a interpretar a sua missão
de forma autónoma em relação aos restantes. Como consequência, se
por um lado, torna possível uma maior adaptação dos agentes às espe-
cificidades de cada contexto, por outro lado, pode ser uma fonte de
incoerência entre os diferentes agentes que operam em diversos níveis.
Exceptuando o caso da Hungria, recolhemos dados que apontam no
sentido da racionalização do trabalho desses agentes intermédios,
através da criação de instrumentos de trabalho mais estandardizados
na procura de maior eficácia e eficiência apesar de nem sempre serem
possíveis de atingir.
Escolas e espaços locais, regulação e competição
A investigação centrou-se no estudo dos espaços de interde-
pendência entre escolas de zonas urbanas ou áreas metropolitanas
de Budapeste, Charleroi, Paris, Lille, Lisboa e Londres. Este estudo
envolveu a descrição das relações de competição ou cooperação entre
estabelecimentos e com as autoridades locais assim como a análise do
conjunto de estratégias e lógicas de acção das escolas que pertencem a
uma mesma área de influência.
Os espaços de interdependência foram seleccionados de acordo
com a sua dimensão urbana e por se localizarem em áreas diversifi-
cadas socialmente ou com alguma segregação social, económica ou
residencial. Por seu turno, as escolas dessas áreas, também comporta-
vam variedade de enquadramento institucional - públicas, privadas
ou de gestão mista' 7•
Foi possível observar em todos os territórios analisados a existên-
cia de um elevado grau de hierarquização e segregação das escolas no
27 Escolas que são criadas pelo Estado mas são geridas por entidades privadas, dentro de
um quadro legal aplicável e sujeitas a controlo estatal.
234
C N V li R C1 nN C I A S li D I V I( R fi N C I A S O (l S M O I) OS ll I( ll H(I li I. i\ Ç 0
que se refere aos resultados escolares dos alunos e/ou às origens socio -
-económicas das suas famílias. Também foi possível observar que
nos casos de Londres, Lille e Charleroi as escolas públicas ocupam os
lugares mais inferiores nessa hierarquização.
O estudo revelou também que a regulação institucional de
algumas das questões chave que se colocam a este nível do sistema
educativo, como a distribuição dos alunos pelas escolas, são bastante
diversificadas. Por exemplo, quando comparado com os restantes ter-
ritórios, Charleroi é o mais liberal no que se refere à livre escolha da
escola por parte dos pais e alunos, pois não há qualquer intervenção
de autoridades intermédias ou locais neste processo. Por oposição,
nos territórios franceses analisados, Lille e Paris a distribuição dos
alunos pelas escolas públicas é realizada pela autoridade estatal regio-
nal, existindo regras precisas para cada escola aceitar inscrições. Nos
restantes territórios observamos situações intermédias em relação
a estes dois exemplos; os pais podem expressar as suas preferências
mas existe um certo grau de intervenção por parte das autoridades
locais na distribuição dos alunos; por seu turno, as escolas dispõem
de regras mais flexíveis para as matriculas que lhes permitem gerir as
situações de excesso ou ausência de procura, como é o caso de Portu-
gal, Inglaterra e Hungria.
Apesar desta diversidade quanto à regulação institucional nos
diversos territórios em análise, as forças de mercado estão sempre
presentes ainda que com diferentes graus de intensidade. Estas for-
ças traduzem-se na existência de relações de interdependência entre
escolas que implicam a competição, mesmo que as escolas não intera-
jam directamente entre si. No caso português estas forças são menos
visíveis, nos casos inglês e francês são um pouco mais presentes e nos
casos belga e húngaro bastante mais persistentes.
Contudo, a existência de relações de interdependência nos ter-
mos definidos, não significa que todas as escolas estejam em competi-
ção entre si no mesmo território. Em certos casos, foram observados
vários clusters de escolas em competição, relativamente independente
entre si, considerando factores institucionais ou geográficos.
235
 C IIRI S TIAN MAR O Y
A competição entre escolas faz sentir-se, sobretudo, ao nível da
atracção de mais e/ou dos melhores alunos, pois daqui resultam uma
série de condicionalismos para a realidad~ escolar, incluindo o finan-
ciamento, corpo docente e as condições de ensino, afectando, global-
mente, a imagem da escola e o seu prestigio. Nesse sentido, e ainda
que com algumas variações, as escolas tendem a atribuir uma cres-
cente importância às questões relacionadas com a captação de alunos,
nomeadamente ao nível da oferta escolar, à promoção da imagem da
escola para o exterior, à organização interna, etc ....
Os motivos que tornam a competição entre escolas mais ou menos
intensos foram igualmente analisados, tendo sido identificados pelos
menos cinco factores:
- O decréscimo da população em idade escolar no território do
estabelecimento;
-A percepção de que existe um aumento dos "alunos problemáti-
cos" e que os "bons alunos" escasseiam;
-As estratégias das famílias que escolhem as escolas, não de acordo
com critérios meramente geográficos, mas especialmente atendendo
à oferta escolar de um determinado estabelecimento, à sua imagem e
reputação, à diversidade dos públicos escolares e, enfim, à posição que
a escola ocupa na hierarquia do território tal como é percebida pelos
encarregados de educação;
- A incapacidade das autoridades locais em evitar ou reduzir os
fenómenos de competição entre escolas;
- O risco que é assumido pelas escolas no que se refere à quanti-
dade e sucesso escolar dos alunos que admite, quando daí depende,
nomeadamente, o seu financiamento (o que, no caso português, não
é aplicável).
Competição, regulação local e lógicas de acção interna nas escolas
As estratégias e lógicas de acção que se desenvolvem no interior
das escolas são afectadas pelas orientações da regulação institucional,
seja nacional ou local, mas também pela posição que a escola ocupa
no território de interdependência.
O N v E 1\ nN C 1 A S H I) I V ll ll fi N IA 0 S M ll 0 S I) H ll H ( U I. A ' ()
Estas relações são particul armente visíveis ao níve l dos presiden-
tes dos órgãos de gestão das escolas que têm de equilibrar pressões
externas, sejam elas provenientes das autoridades locais, famílias ou
outras escolas, com os constrangimentos internos, exercidos pelos
alunos e professores. Todas estas exigências são filtradas pela c~ltura
profissional desses profissionais e podem ser objecto de maior ou
menor discussão e consenso dentro da escola.
o trabalho empírico permitiu caracterizar um conjunto diversi-
ficado de lógicas de acção ao nível das escolas com várias dimensões
independentes:
- Ofensiva vs. defensiva
A primeira distingue-se pelo empreendedorismo dos que procu-
ram conquistar novas cotas de mercado escolar e a segunda por aque-
les que apenas desejam manter a posição que ocupam no território em
que a escola está incluída.
- Escolas instrumentais vs. expressivas
As escolas instrumentais caracterizam-se pela presença dos
seguintes indicadores: maior selecção dos alunos; relação pe~agógica
sedeada nas habilitações académicas dos alunos e na autondade do
professor; os pais e encarregados de educação são encarados_ como
recursos estratégicos; programas específicos para a preparaçao dos
alunos no acesso ao ensino superior e de acompanhamento para alu-
nos com elevados resultados escolares; inexistência de programas de
promoção da igualdade; uma aposta na diferenciação das qualifica-
ções; 0 responsável pela escola tende a ser concebido como um gestor.
Esta lógica de acção é mais frequente nas escolas que ocupam os
lugares de topo nas hierarquias identificadas. .
Por contraste, as escolas expressivas distinguem-se pela mawr
abertura na recepção de inscrições e de programas destinados a alunos
com necessidades especiais de aprendizagem; a relação entre profes-
sor e alunos é baseada numa certa familiaridade e personalização; a
escola é concebida como parte de uma comunidade local; o discurso da
237
 C HRI S TIAN MAil O Y
igualdade escolar é central na filosofia e prática da escola; existe pouca
diferenciação dos alunos com base nos seus resultados; e, finalmente,
o responsável pela escola é visto como um profissional da educação.
Esta lógica de acção é mais comum nas escolas que ocupam os
lugares mais intermédios ou inferiores na hierarquia do território.
- Especialização vs. diversificação
A especialização da oferta escolar surge, em algumas das escolas,
como uma lógica de acção para manter os alunos inscritos ou atrair
novos públicos escolares. Este fenómeno ocorre quer nas escolas que ocu-
pam lugares mais elevados da hierarquia do território quer nas escolas
que se encontram em posições mais baixas. No primeiro caso, as esco-
las podem desenvolver programas específicos para estimular os alunos
com elevado desempenho escolar e, no segundo caso, podem promover
acções de apoio a alunos com necessidades especiais de aprendizagem.
A diversificação da oferta constitui uma lógica de acção oposta à ante-
rior, na medida em que certas escolas procuraram atrair um público-alvo
abrangente e indiferenciado, através da proposta de diferentes programas
e itinerários formativos dentro do mesmo estabelecimento. Importa
acrescentar que esta lógica de acção vem por vezes acompanhada de uma
certa hierarquização ou segregação interna da oferta escolar.
Quer a especialização quer a diversificação são mais comuns nas
escolas que ocupam posições intermédias na hierarquia do território.
As lógicas de acção descritas são naturalmente mais visíveis em
certas escolas do que outras e foram também observados casos em que
coexistem no mesmo estabelecimento. Importa também apontar que
estas lógicas de acção podem ter diversas origens e motivações, como,
por exemplo, estar orientadas para preservar interesses específicos de
grupos dentro da escola, para dar resposta a situações internas ou para
melhorar a posição ocupada pela escola no território. Se, por um lado, as
lógicas de acção servem para dar resposta aos problemas e constrangi-
mentos da escola podem, por outro lado, contribuir para produzir efei-
tos inesperados ou indesejados em relação à existência bem comum.
23 8
C O N V E ll G ~ N C I A S E I) I V fi ll t N C I A S I) S M I) OS I) lt ll ll U I. A Ç 0
De uma forma global, os dados indicam que as lógicas de acção
tendem a favorecer ou reforçar a existência das hierarquias dentro
dos territórios. Por exemplo, as lógicas da especialização tendem a
acentuar quer a preservação de alunos "bons" assim como a atracção
de públicos mais desfavorecidos e, nesse sentido, a sublinhar a posi-
ção elevada ou reduzida da escola na hierarquia do território. Por seu
turno, as estratégias mais ofensivas tendem a estimular as lógicas de
competição entre estabelecimentos do mesmo território.
E, de facto, as políticas e acções produzidas ao nível da escola
são encaradas pelos membros dos órgãos de gestão das escolas como
directa ou parcialmente relacionadas com a sua atractividade e com
a posição que ocupam no território escolar. Esta relação é feita quer
nos casos das escolas com uma reputação de excelentes desempenhos
escolares, quer nas escolas reconhecidas pelo seu trabalho com alu-
nos problemáticos, com necessidades especiais ou que apostam num
ensino com diversidade da população escolar. E é precisamente neste
último caso que as questões da igualdade são assumidas colectiva-
mente pela escola como centrais.
Efectivamente foi possível observar fenómenos em que as escolas
procuram adaptar-se e acomodar-se com o seu mercado quer se com-
portem como instituições mais "cosmopolitas" quer "comunitárias".
Esta acção corresponde à tentativa de estabelecer uma relação básica
com a comunidade local e as suas necessidades ou como forma de
atrair e seleccionar alunos de determinadas origens familiares dentro
de uma área geográfica particular.
As lógicas de acção observadas permitem estabelecer uma relação
entre as dinâmicas de mercado e as desigualdades sociais, nomeada-
mente nos seguintes aspectos:
- Mantêm ou desenvolvem segregação social;
- Reforçam as diferenças entre alunos com base nas suas expe-
riências e oportunidades;
- Diferenciam os recursos disponíveis e programas de apoio aos
alunos.
239
 C l·llti S TIAN MAR O Y
O papel das autoridades locais e os limites da sua acção na ques-
tão das desigualdades e nas lógicas de mercado
As acções e vontade políticas das autoridades locais no sentido de
regular as estratégias das escolas e das famílias dos alunos, nomeadamente
na procura de evitar aumento das desigualdades escolares num determi-
nado território, são diversificadas e têm pelo menos duas origens:
- Desde logo, a relação das autoridades locais com a regulação que
é produzida ao nível nacional determina o tipo de acção desenvolvida
localmente. As autoridades nacionais podem, ou não, favorecer a livre
escolha e o mercado e permitir, ou não, a intervenção local para con-
trolar as escolas e as escolhas das famílias.
- As escolhas políticas e o ethos profissional dos agentes públicos
das autoridades locais que podem considerar o "mercado" como "nor-
mal" e a escolha da escola como legitima ou não.
- Acrescem ainda as dificuldades em ser eficiente na regulação
de qualquer uma destas políticas ou acções por parte das autoridades
públicas, particularmente no que se refere à acção sobre 0 mercado:
· As fronteiras institucionais da autoridade sobre um determinado ter-
ritório, e consequentemente de sobre este exercer modos de regulação,
flúem e movem-se de acordo com o fluxo escolar dos alunos.
· As regulações que se fa zem sentir nesses espaços podem provir de dife-
r entes autoridades (como o município, as escolas públicas, as escolas
privadas, . ..) de forma descoordenada e, como resultado, são incapazes
de evitar a competição entre as escolas.
Consequentemente, algumas das autoridades locais, públicas ou
privadas, tendem a produzir modos de regulação que visam a defesa
das suas escolas contra as escolas que pertencem a outra rede ou área
geográfica o que, naturalmente, reforça a competição entre estabeleci-
mentos. Nestes casos, a colaboração pode ser promovida pelas autori-
dades locais no sentido da promoção de certos estabelecimentos como
atestam os seguintes exemplos: as campanhas de publicidade levadas
a cabo pelas escolas católicas de Charleroi; a colaboração entre as
escolas públicas de Lille e Paris para promover a sua atractividade
24 0
C N V lii\G ANC I A S li I) I V H llG AN C I A R I) S M0 I) O , 1)11 IIII I I II , A Ç O
face aos es tabeleci mentos privados; a colaboração estabelecid a entre
a co munidade de Wyeham para diminuir o número de alunos que
procuram escolas de outro município, etc .. .
A cooperação entre escolas pode, por isso, estar também ela rela-
cionada com situações de competição.
Na situação oposta, onde existem territórios que são controlados
por uma única autoridade, a regulação pode ser mais eficaz, como é o
caso de Lisboa. Observámos ainda o caso de escolas que procuram evi-
tar o controlo das autoridades locais, sobretudo no que se refere a evitar
o estabelecimento de uma hierarquização entre escolas. Por exemplo,
desde 1995 que o estado francês e as instâncias intermédias de regulação
trabalham o sentido de promover um maior controlo sobre os currículos
escolares e as modalidades de recrutamento de alunos de forma a limi-
tar a segregação sociais e académicas. Contudo, existem dificuldades
de aplicação desse controlo sobretudo por parte das autoridades regio-
nais que têm entrado em conflito com escolas que, progressivamente,
têm vindo a aplicar princípios de mercado aos seus modós de gestão,
utilizando "autonomias ilegítimas", para assim atrair a classe média.
Em grande medida, estas "autonomias ilegítimas" são produzidas em
conjunto e reforçadas com as famílias da classe média no sentido de
subverterem e evitarem os constrangimentos da regulação.
Para concluir, é possível afirmar que, nos casos em estudo, a ac-
ção pública a nível local ou intermédio não envolve apenas decisões
técnicas, administrativas ou de gestão, mas compreende sobretudo e
essencialmente acções e decisões políticas. Nesse sentido, este nível
de regulação deve ser cada vez mais considerado como estratégico no
que se refere às questões da desigualdade.
Algumas recomendações
Apresentadas algumas das conclusões que os dados dos estudos nacio-
nais revelaram, importa agora apontar algumas recomendações para
a acção política pública, ainda que seja importante considerar o con-
241
 C HRI S TIAN MAil O Y
texto particular a que se referem e que, como soluções adoptadas em
diferentes países, não têm necessariamente o mesmo efeito.
Desde logo, o facto das forças de mercado e a competição esta-
rem presentes, com diferentes graus de intensidade, em todas as
áreas investigadas não deverá conduzir a qualquer tipo de "fatalismo
sociológico" em torno da questão das desigualdades, apesar de termos
observado que as forças de mercado tendem a criar, manter ou desen-
volver dinâmicas de segregação social dos alunos.
Se aceitarmos, ao nível da decisão política, que um dos papéis mais
importantes das instituições de regulação intermédia consiste em evi-
tar o aparecimento de dinâmicas de mercado que possam conduzir a
uma maior segregação e desigualdades escolares, como é o caso francês,
devem ser dadas a estas organizações condições efectivas ,para que pos-
sam concretizar o seu papel. Esse papel passa por generalizar e harmo-
nizar as regras e regulações que se aplicam a um determinado território
escolar, no que se refere ao recrutamento, oferta escolar e exclusão:
- A presença de escolas com diferentes práticas nos três níveis
enunciados favorece , em parte, a existência de uma rede de escolas
com normas diferentes;
- Estas variações são utilizadas pelas famílias, especialmente as
pertencentes à classe média, para assegurar que os alunos tenham as
melhores condições escolares possíveis e, como consequência, assiste-
-se a um aumento da competição entre estabelecimentos;
- Em simultâneo, a fragmentação e a multirregulação observada
nos territórios constituem um dos mais importantes limites para a
eficácia da acção de uma única autoridade pública. Por isso, a exis-
tência de uma acção conjunta e coordenada entre os diversos acto-
res presentes no território assume-se como estratégica para evitar o
aparecimento de fenómenos de competição entre estabelecimentos e
exclusão de alunos (por exemplo, a existência de mecanismos de regu-
lação para que as escolas não seleccionem alunos com base nos seus
resultados académicos ou origens sociais);
- As modalidades de harmonização e estandardização são da res-
ponsabilidade das autoridades públicas nacionais e regionais, assim
242
C O N V E 1\ nN C I A S E ll I V 1\ 1\ , AN C I A S IH S M () ll OS IJ I! 1\ H ( \ ) I, 11 <; O
como a coordenação das acções de regul ação. Este processo de ha rmo -
ni zação poderá assumir várias formas, incluindo a concertação entre
os diversos actores do território ou mesmo alterações legislativas;
- Acima de tudo, o processo deverá procurar um consenso global
em torno da maior igualdade e menor segregação escolar, mantendo-
-se a eficiência como um objectivo complementar.
O aumento da influência dos espaços intermédios de regulação
poderá significar o aumento ou desenvolvimento de instituições de
nível mesa que tenham a capacidade de abranger os territórios escola-
res de acordo com os fluxos de alunos entre estabelecimentos.
Este reforço da regulação ao nível dos espaços intermédios tam-
bém significa que se devem criar, manter ou desenvolver sistemas
regionais de recolha de informação sobre os efeitos das lógicas de mer-
cado e as suas consequências para as escolas, alunos e suas famílias.
Esta informação, que poderia ser produzida num observatório pró-
prio, deveria servir como uma ferramenta, para as autoridades locais,
regionais ou nacionais, para a definição da oferta escolar, através de
um processo de concertação e negociação dos diferentes actores.
Por seu turno, será de igual modo importante agir ao nível das
escolas. As actuais políticas educativas que estão orientadas para a
devolução de maior autonomia para as escolas devem ser contraba-
lançadas por políticas que confiram maior poder a autoridades locais
e regionais para que estas possam estabelecer maior harmonização
nas regulações dos territórios escolares.
Nesse sentido, há uma necessidade crescente de diálogo e comu-
nicação entre os diferentes actores políticos, sobretudo no que se
refere aos níveis intermédios de regulação, que ocupam um papel vital
no fluxo de informação e legitimação das acções entre os decisores
políticos e os profissionais do terreno.
Ao nível de cada escola e dos seus actores existe também a
necessidade de formação e informação sobre os efeitos que as suas
acções estão a produzir. Este tipo de acção assume grande relevância
considerando que os resultados evidenciaram que as escolas que se
243
 C H RI S TIAN MAR O Y

colocam no topo da hierarquia de um território caracterizam- se fre-

quentemente por:
-Um baixo conhecimento sobre as condições de ensino nas esco- ANEXO METODOLÓGICO
las que ocupam as posições mais baixas da hierarquia do território;
- Uma propensão para tornar a questão das desigualdades como
normal, apesar de a sua situação só ser possível graças ao facto de outras
escolas assumirem os problemas e alunos que estas externalizam;
- -Uma tendência para evitar as responsabilidades no que diz res-
peito aos resultados escolares dos alunos problemáticos, muitas vezes
atribuídas aos próprios alunos, famílias e falta de meios e recursos.

Assim, a formação e a informação aos actores no terreno deverá

ser um primeiro passo no sentido de evitar os efeitos negativos das
lógicas de mercado, para além da eventual criação de sistemas de
reacção (positiva ou negativa). Por exemplo, na Bélgica e Hungria,
estão a ser testados sistemas de reforço e apoio positivo às escolas que
recebem alunos de origens sacio-económicas baixas.
Contudo, também é importante relembrar que os sistemas esco-
lares estão incluídos em sistemas sociais complexos e que as tendên-
cias observadas são um indicador de um problema mais vasto que
passa pelo aumento das segregações e desigualdades, sobretudo nos
mercados de trabalho. Por isso, a acção contra as desigualdades não
poderá ser limitada unicamente aos sistemas escolares.

Introdução
Componentes e fases do projecto de investigação
Características do território em estudo
Metodologias

244
 Introdução

Este anexo tem como objectivo geral descrever as opções e dispositi-

vos metodológicos subjacentes às diversas fases do Projecto Regule-
ducnetwork. Assim, num primeiro ponto, começamos por apresentar
as principais componentes e fases do Projecto. No segundo ponto,
iremos apontar as principais características do território onde foi
desenvolvido o trabalho empírico levado a cabo pela equipa portu-
guesa. Finalmente, no terceiro ponto, iremos detalhar as metodolo-
gias desencadeadas nas fases que corresponderam à recolha de dados
empíricos.

Componentes e fases do projecto de investigação

A metodologia do projecto obedeceu às características gerais apre-

sentadas na Introdução de acordo com a estrutura apresentada no
quadro da página seguinte, comum às diferentes equipas dos países
envolvidos no projecto.

Como é possível observar na figura 1, o Projecto Reguleduc-

network estava organizado em torno de três níveis de abordagem
do processo de regulação, já explicitados na Introdução, que cor-
responderam a diferentes fases de trabalho que sumariamos em
seguida.

247
 ANEX O MET O D L ÓG I CO
ANE XO MET O I I. Ó I C:O

F!GUJ~A I - COMPONENTES ll FASES DO PIWJ[JCTO RE GULEDUC N ETWORK

Fase 1 - Nível global
NÍVEL FASE 1 Esta fase compreendeu a elaboração de quatro projectos de traba-
GLOBAL: WPI -Comparação dos modos de regulação: grelha de
lho (WP, indicados na figura):
Sistemas an álise; '
Educativos:
- a construção de uma grelha de análise dos modos de regulação
modos de WP2 - Análise institucional e da iiwestígação sobre passível de utilização em todas as equipas de projecto;
regulação e autonomia local: estudo em cada país; - a análise dos modos de regulação institucional em cada país;
desigualdade - a sua consequente análise transversal, comparando os resultados
WP3 -Análise comparativa dos estudos nacionais: State
ofthe Art sobre os modos de regulação ; obtidos por país;
- e, finalmente , a comparação dos resultados escolares dos alunos
WP4- Comparação dos resultados dos alunos: análise dos países envolvidos, com base nos dados provenientes dos Estudos
estatística internacional.
Internacionais PISA.

Fase 2 -Nível meso

Esta fase correspondeu ao dispositivo metodológico de maior
envergadura e complexidade, compreendendo uma forte componente
de recolha de dados empíricos para caracterizar os modos de regulação
ao nível meso. Para tal, houve desde logo a necessidade de delimitar um
território onde fosse possível desenvolver o estudo, tendo sido pondera-
dos os seguintes critérios, acordados entre os parceiros do projecto:
- estar incluído numa área urbana com pelo menos woooo habi-
tantes, sendo heterogéneo do ponto de vista sócio-demográfico;
- constituir uma unidade coerente para a observação dos fenóme-
nos de interdependência entre escolas com o 3° Ciclo do Ensino Básico
e o Ensino Secundário;
Como funcionam WP9 - A racwna
· l"d
1 ad e d os actores e os modos de acção -ser caracterizado como um território "típico" urbano da realidade
as escolas e colectiva na escola: uma análise nacional;
como produzem
nacional portuguesa, no que se refere aos indicadores demográficos.
desigualdades WPIO- A racionalidade dos actores e os modos de acção
colectiva na escola: uma análise transversal. Mais à frente neste anexo daremos conta das características do
território seleccionado. Uma vez identificado o território meso sobre
o qual iríamos incidir, foram desencadeados dois projectos de inves-
tigação: a análise das relações de interdependência entre as escolas do
território; análise das instâncias de regulação intermédia a operar no
território.

249
 A NE X O M E T O D O L ÓG I CO
A N H X (1 M Wr 0 I) 0 I. () I C:()

Fase 3 - Nível micro Duranlc a década de 6o e 70, a expansão do con clh o é so br ' lud
A fase 3 do projecto centrou-se num nível micro, com o fim de compre- de ordem demográfica, implicando a construção de mais e novas habila-
ender o modo como a posição de um estabelecimento de ensino num dado ções. Actualmente, cerca de 46,9% dos edifícios existentes no território
território está reladonada com a estratégia da direcção da escola, bem como foram construídos entre 1971 e 1990, enquanto que esse valor é de 37,7%
de outros grupos de actores, face à problemática das desigualdades escolares. no território nacionaL A partir de 1970, com o processo de descoloni-
zação, deu-se um período de expansão demográfica com a chegada ao
Feita a apresentação das componentes e fases do projecto, iremos
concelho de populações imigrantes, provenientes das ex-colónias, sur-
em seguida apresentar o território seleccionado para o desenvolvi-
gindo uma enorme pressão no domínio da habitação, o que resultou na
mento do trabalho empírico.
construção de núcleos clandestinos e bairros de habitações precárias.
Nesse sentido, os responsáveis pelo município procuraram a integração
Características do território em estudo em programas de reabilitação urbana de âmbito nacional, com o objectivo
de erradicar esses núcleos, bem como proceder ao realojamento das popu-
Com base nos critérios acima referidos, seleccionámos um território que lações em bairros sociais. Entre 1986 e 1997 as autoridades locais fizeram
2
se estende por 16 km de um concelho pertencente à Área Metropolitana um investimento financeiro considerável para a construção de 6262 fogos
8
de Lisboa' • O território é composto por nove escolas: uma escola básica e foram já realojadas cerca de 2000 famílias. Em 2002, o plano de activida-
integrada; quatro escolas básicas com os 2° e 3° ciclos de escolaridade; des da autarquia ainda consagrava a maior percentagem de investimento
três escolas secundárias com o 3° ciclo de escolaridade; e, finalmente, municipal na área da habitação (cerca de 31% do investimento). Em 1998,
uma escola secundária. Para a sua selecção e delimitação ponderámos a taxa de cobertura dos serviços de fornecimento de água, gás, saneamento
também o facto de, considerando informações recolhidas previameQte, básico e de recolha de resíduos sólidos abrangia a totalidade da população.
ser um território que constitui uma unidade coerente para a observação Segundo os dados do Instituto Nacional de Estatística, em 2001,
dos fluxos de alunos e onde, em certos anos de escolaridade, a oferta residiam no território seleccionado, 78207 habitantes. O quadro que se
escolar é superior à procura. segue compara a distribuição por idades dos habitantes do território, com
Importa agora apontar algumas características do concelho onde o ter- a população do concelho em que está inserido e a população nacional.
ritório está incluído para melhor compreensão dos fenómenos observados.
QUADRO 1 - POPULAÇÃO RE SIDENTE E M PORTUGAL ,
NO CONCELHO E NO TERRITÓRIO POR IDADE (INE, 2001)
Algumas características históricas e demográficas do concelho
O concelho onde se inclui o território em estudo viveu um período Portugal Concelho Território
de expansão económica entre o século XIX e meados do século XX, com o a 14 anos 16,0% 14,0% 13,2%
15 a 24 anos 14,3% 13,7% 13,6%
a construção de importantes vias ferroviárias e a consequente instalação
25 a 64 anos 53.3% 57.3% 57,8%
de unidades fabris e industriais. Por seu turno, e devido à proximidade 65 ou mais anos 16,4% 15,0% 15,4%
de zonas balneares, assistiu-se também à construção de moradias e Total 100,0% 100,0% 100,0%
quintas e à fixação de uma população mais favorecida socialmente.

28 . De acordo co m o pro tocolo de investigação acordado com as equipas que integravam 0 Apesar da distribuição da população residente por idades ser
prOJec to, mantém-se nes ta publ icação o an onimato sobre o concelho e escolas objecto de estudo. semelhante aos valores nacionais, o concelho apresenta índices de

251
 A N E XO MET O OOL Ó IC A N ll X ME T ()I) I. GI '0

envelhecimento e taxas de mortalidade inferiores aos valores nacio-
nais e superiores em termos de taxas de natalidade e de fixação da
população residente. Trata-se, por isso, de um concelho que, do ponto
de vista demográfico, apresenta um certo crescimento.
O crescimento demográfico também implicou um aumento da
densidade populacional: de 3301,5 habitantes por km 2 , em 1991, o valor
Em relação à oferta escolar, a rede do ensino públi co do concelho
é composta por 68 escolas distribuídas do seguinte modo pelos diver-
sos níveis de ensino:
QUADRO 4 - EsCOLAS, ALUNOS E PROFES SORES/EDUCADO RES
DA REDE PÚBLICA DO CONCELHO (2001/02)

aumentou para 3539,8 em 2001. Este crescimento poderá estar associado

Educadores/
à já referida fixação no concelho de populações imigrantes. De facto, e à Alunos
Professores
semelhança da área da Grande Lisboa, residem no concelho mais indi- Jardins-de-infância 12 486 31
víduos de outras nacionalidades do que a média do território nacional. Escolas Básicas do 1° Ciclo de Escolaridade 36 4776 263
Escolas Básicas do 2° e 3° Ciclo de Escolaridade 9 5593 238
QUADRO 2 - POPULAÇÃO RESIDENTE EM PORTUGAL, Escolas Secundárias 8 7558 313
NA GRANDE LISBOA E NO CONCELHO POR NACIONALIDADE (CENSOS, 2001) Estabelecimentos do Ensino Superior 3 2316 128

Portu- Europa Outros Africa Total 68 20729 965

guesa EU Europa PALOPS Africa Brasil Outros Total (Dados fornecidos pela Divisão de Educação do Município)
Portugal Continental 97,J% O,s'Yo O,J% l,Oo/o 0,1 o/o 0,3% O,s'J'o 100%
Grande Lisboa 94,0% 0,6% 0,4% 3>4% 0,1 o/o 0,7% 1,0% 100% Foi possível verificar uma maior concentração dos estabelecimen-
Concelho 94,6% 0,7% 0,2% 2,8% 0,1% 0,7% 0,9% 100% tos de ensino do 2° e 3° Ciclo de Escolaridade e do Ensino Secundário
na área do território situada mais próxima da cidade de Lisboa.
Algumas características de qualificação da população
e da oferta escolar
QUADRO 5- ESCOLAS DO 2° E 3° CICLO E ENSINO SECUNDÁRIO
No que se refere às qualificações, a população residente no territó- DA REDE PÚBLICA NO CONCELHO E NO TERRITÓRIO
rio possui níveis de ensino mais elevados do que média nacional, sobre-
tudo no que diz respeito às qualificações secundárias e superiores. Freguesias do Concelho
Território
Freguesias fora do território Total
QUADRO 3- NÍVEL DE ENSINO ATINGIDO PELA POPULAÇÃO NACIONAL, (área es te do concelho)
NO CONCELHO E NO TERRITÓRIO (CENSOS, 2001) Escolas F G H I L o M
'
B N
2° e 3° Ciclo 1 2 1 o 1 o 1 2 1 o 9
Portugal Concelho Território Ensino Secundário 1 1 o 2 o o o 2 1 1 8
Nenhum nível de ensino 14A% 9,5% 9,3%
1° Ciclo do Ensino Básico 35,0% 22,3% 22,3%
2° Ciclo do Ensino Básico 12,7% 8,3%
Em termos de taxas de escolarização 29 , é possível concluir que a
7,7%
3° Ciclo do Ensino Básico 10,8% 10,0% 9,7% rede pública, no ano lectivo 2001/02, cobria a totalidade da população
Ensino Secundário 16,0% 22,1% 21,5% escolar, à excepção do ensino pré-escolar, como se pode observar no
Ensino Médio 0,6% 1,9% 1,0% quadro seguinte:
Ensino Superior 10,6% 26,0% 27,5%
A frequentar o ensino 20,3% 22,5'Yo 22,3% 29 Considerando o número total de indivíduos com idade de ingresso no sistema de ensino
residentes no território e o número de alunos matriculados nas escolas.

253
 AN I( X M I\T I) t c')(J I CO
AN E X O M E T O D O L ÓG I CO

QUADRO 6 - TAXA DE ES COLARIZAÇÃO DA REDE PÚllLlCA DO CON C ELH O Metodologias

(2001/02)
Nesta secção descrevemos as metodologias utilizadas por parle da equipa
3-5 6-9 10-11 12-13 15-17 portuguesa nas três fases do Projecto em que houve trabalho empírico:
Nível de Ensino
anos anos anos anos anos - No estudo das áreas de interdependência entre escolas, corres-
Pré-escolar 82% pondente à fase 3 do projecto (WPs, indicado na Figura 1);
1° Ciclo de Escolaridade 100% 19% 6%
- No estudo sobre as organizações de regulação intermédia, que
2° Ciclo de Escolaridade 8o% 23%
3° Ciclo de Escolaridade 68% 31% decorreu também durante a fase 3 do projecto (WP7);
Ensino Secundário 68% -Na investigação sobre a racionalidade dos actores e os modos de acção
Não escolarizados 18% 3% 1% 1% colectiva na escola, que se centrou no nível micro do projecto (WP9).
(Dados fornecidos pela Divisão de Educação do Município)
ÁREAS DE INTERDEPENDÊNCIA ENTRE ESCOLAS
O fluxo dos alunos entre as escolas do território em estudo foi eleito
A menor percentagem coberta pela faixa etária dos 3 aos 5 anos de
como um indicador central para análise das relações de interdependência
idade é explicada pela maior oferta existente na rede privada, particu-
entre as escolas, tendo sido desencadeadas duas fases de recolha de dados.
larmente centrada no ensino pré-escolar.
Numa primeira fase, houve a necessidade de identificar e descrever
os fluxos escolares dos alunos entre as escolas do território. A transição do
QUADRO 7- ESCOLAS DA REDE PRIVADA DO CONCELHO (2001/02)
9° ano para o 10° ano de escolaridade foi seleccionada como o momento
No Alunos Educadores/ decisivo para a observação dos fluxos de alunos por três motivos centrais.
Escolas Em primeiro lugar, trata-se de um momento em que os alunos das cinco
Professores
Jardins-de-infância 58 3503 100 escolas básicas do território, que tencionam prosseguir estudos de nível
Escolas Básicas do 1° Ciclo de Escolaridade 14 1127 20 secundário, têm de mudar de escola. Em segundo lugar, este momento
Escolas Básicas do 2° e 3° Ciclo de Escolaridade 1 400 41 de transição corresponde a uma alteração nos critérios da carta escolar
Escolas Secundárias 98 18
para a distribuição de alunos pelas escolas (da morada de residência
Estabelecimentos do Ensino Superior 4 1345 123
Total 78 6473 302 para o curso e agrupamento que o aluno deseja frequentar). Finalmente,
(Dados fornecidos pela Divisão de Educação do Município) em terceiro lugar, este é também um momento de selecção no sistema
educativo, pois corresponde à conclusão da escolaridade obrigatória,
Existem ainda no concelho três escolas de ensino profissional, estando a inscrição no ensino secundário associada ao reforço de estra-
todas privadas, vocacionadas para o ensino da música, das tecnologias tégias escolares para o acesso ao ensino superior.
náuticas e das artes gráficas. Sete das oito escolas secundárias públi- O enfoque atribuído a este momento de transição implicou um
cas do concelho oferecem cursos tecnológicos de nível secundário que design de investigação do tipo extensivo e descritivo, com a produção
abrangem todos os agrupamentos disponíveis. de dois questionários dirigidos aos alunos. O primeiro questionário foi
aplicado aos alunos do 9° ano de escolaridade das escolas em estudo no
ano lectivo 2oollo2, com o objectivo de conhecer as suas expectativas e
desejos quanto à escola, curso e agrupamento a frequentar no 10° ano de

254 255
 ANEX O MET O D O I. G IC
escolaridade, tendo sido devolvidos 517 questionários, o que corresponde
a 81% do universo. O segundo questionário foi lançado no início do ano
lectivo seguinte, 2002/03, aos alunos que frequentam o 10° ano de escola-
ridade nas escolas com ensino secundário, com o objectivo de comparar
as suas expectativas à saída do 9° ano com a sua situação escolar, tendo
sido obtidas 584 respostas, o que corresponde a 80,3% do universo.
Os questionários continham questões para a caracterização social
e económica dos alunos, para a descrição do percurso escolares e para
saber se a escola em que se encontravam correspondia, ou não, àquela
que deveriam frequentar de acordo com os critérios da carta escolar.
As respostas aos questionários foram posteriormente introduzidas
numa base de dados, recorrendo a um programa de tratamento de infor-
mação, o que permitiu a contagem de frequências absolutas e relativas.
A segunda fase do trabalho visava a compreensão dos fluxos observados,
em particular as relações de interdependência entre as escolas que foram iden-
tificadas e que necessitavam seremj sustentadas por outras fontes de evidência
empírica. Procedeu-se, por isso, á recolha de informações de caracterização
das escolas, nomeadamente, quer de natureza quantitativa quer qualitativa.
Quanto aos primeiros foram recolhidos e tratados os seguintes dados:
- Evolução do número de alunos por ano de escolaridade, nos
últimos 10 anos;
- Evolução do número de repetências por ano de escolaridade, nos
últimos 10 anos;
- Evolução do número de alunos que anularam a matrícula ou que
foram excluídos por faltas por ano de escolaridade, nos últimos 10 anos;
- Número de alunos por género e opção de estudos, no ensino
secundário, nos últimos 10 anos;
- Número de professores e situação profissional.
Os dados de natureza qualitativa implicaram duas estratégias de
recolha de informação:
-Consulta e recolha documental de "projectos educativos", planos
e relatórios de actividades, jornais escolares, folhetos, enfim, um con-
junto de documentação escrita e produzida pelos actores escolares.
- Recolha das opiniões dos actores envolvidos nes tas din ami cas.
Foram realizadas três entrevistas por escola: uma ao presidente do
conselho executivo; outra ao presidente da associação de pais e encarre-
gados de educação ou seu representante; uma entrevista a um professor.
No total das nove escolas foram realizadas 28 entrevistas. A estrutura
geral da entrevista foi mantida mas, em função do tipo de entrevistado,
foi atribuída maior ou menor ênfase a determinadas questões.
O conjunto das informações obtidas permitiu produzir uma ficha
descritiva por escola, onde se agregaram e sistematizaram todos dados
recolhidos sobre cada estabelecimento, através da sua triangulação.
ORGANIZAÇÕES D E REGULAÇÃO INT E RMÉDIA
Para estudar a emergência dos modos de regulação do sistema edu-
cativo ao nível mesa (entre o nível central e local) procuramos analisar o
papel das instituições que operam a esse nível, nomeadamente, através
do trabalho de acompanhamento, supervisão, controlo e avaliação.
Nesse sentido, e de acordo com os objectivos do projecto, selec-
cionamos a Direcção Regional de Educação de Lisboa (DREL) e a
Câmara do concelho em que se integrava o território em estudo.
Para esta escolha, atendemos a dois critérios essenciais, acorda-
dos entre os parceiros do projecto. Em primeiro lugar, das várias insti-
tuições que existem a nível mesa, são estas duas que do ponto de vista
institucional e formal maior peso detêm. Em segundo lugar, ambas
operaram sobre o território em estudo, ainda que a sua área de acção
seja muito mais abrangente em termos geográficos.
Na sequência deste segundo critério, importa, pois, sublinhar
que a caracterização das duas instituições foi feita de um modo geral,
tendo em conta a região em que actuam, não se tendo centrado exclu-
sivamente na sua acção no território em estudo.
Para o desenvolvimento da investigação foram desencadeadas
três fases metodológicas. Num primeiro momento, a metodologia uti-
lizada implicou a recolha de informação com dois objectivos: caracte-
rização dos territórios em que as instituições operam, nomeadamente
ao nível demográfico e social, dos alunos, professores e escolas; reco-
257
 ANEX O METODOLÓG ICO
lha de documentos produ zidos pelas instituições em estudo, ou outros ,
que contribuíssem para a sua caracterização interna, nomeadamente
através de legislação sobre as suas competências, organogramas, pes-
soal e funções, planos e relatórios de actividades, orçamentos, etc.
Num segundo momento, a metodologia assumiu características
mais qualitativas, através da realização de entrevistas aos actores que
trabalham nas instituições em análise, com o objectivo de recolher
informação sobre o entrevistado e o seu trabalho, bem como recolher a
sua opinião sobre a instituição e os modos de regulação que exerce no
território. O quadro que se segue dá conta das entrevistas realizadas em
função da categoria profissional a que pertencem os entrevistados.
QUADRO 8 - ENTREVISTAS REALIZADAS
CATEGORIAS DE PESSOAL DREL CÂMARA MUNICIPAL ENTREVISTAS
Director Adjunto r;
Gestores de topo Director Adjunto 2;
Coordenador de um CAE
Chefe de departamento Chefe de departamento Chefe de departamento
Técnicos superiores Técnicos da DREL e CAE Técnicos da CM
Técnicos/pessoal Membros das
de proximidade assembleias de escola
Num terceiro momento, foram realizadas duas monografias
sobre um processo concreto de intervenção sobre o sistema educativo,
ao nível do território em que operam as instituições em estudo. No
caso da câmara municipal foi realizado um estudo sobre os Projectos
Sócio-Educativos e no caso da Direcção Regional de Educação a sua
intervenção na aplicação do Decreto-Lei ns-A/98 (Regime de Autono-
mia, Administração e Gestão das escolas).
A RACIONALIDADE DOS ACTORES E OS MODOS
DE ACÇÃO COLECTIVA NA ESCOLA
Na sequência do trabalho realizado sobre as relações de interdepen-
dência entre escolas e da análise resultante do fluxo de alunos, verificámos
que duas das escolas do território se sobressaíam em termos da procura
AN EX Mil"!' J)() I. Ó~ l l!
por parle dos alunos, apesar da exislência dos crilérios da ca rla cs olar:
uma escola básica com os 2° e 3° ciclos de escolarid ade, a escola azul, e uma
escola secundária com o 3° ciclo de escolaridade, a escola cor-de-rosa.
Apesar de serem ambas atractivas do ponto de vista da procura
escolar local, estas escolas distinguem-se pelas características sociais
dominantes do seu público escolar e por desenvolverem estratégias
diferenciadas no que se refere à gestão da sua posição no espaço local
de interdependência, com consequências visíveis no modo como se
organiza a acção colectiva no interior da escola e no modo como é
tratada a questão das desigualdades de oportunidades.
Tendo em conta estas características, escolhemos estes dois estabe-
lecimentos de ensino para realizar dois estudos de caso estruturados em
função de três grandes itens: características da atractividade da escola
no seu espaço local de interdependência; processos de regulação interna,
com particular destaque para o papel desempenhado pelos responsáveis
pela gestão e por outros grupos de actores com influência na tomada de
3
decisão; lógicas de acção que explicam a orientação dominante da acção
3 colectiva no que se refere ao posicionamento da escola no seu espaço de
interdependência e a questão das desigualdades de oportunidades.
10
Estes estudos de caso desenvolveram-se durante um período de
seis meses, durante os quais não só foram aprofundados e actualizados
dados recolhidos nas duas escolas durante a fase anterior do projecto,
mas se realizou, igualmente, a recolha de dados directamente relacio-
nados com os objectivos da fase actual de investigação. As técnicas de
recolha de dados utilizadas foram as seguintes:
- A observação de momentos críticos /chave na escola (reuniões
dos órgãos de gestão, reuniões de trabalho, acontecimentos sociais,
dias de trabalho do gestor);
- A entrevista a interlocutores privilegiados identificados através da
observação realizada (professores, responsáveis por projectos ou activida-
des especificas na escola, membros dos órgãos de gestão, alunos e pais);
- Recolha documental (projecto educativo plano anual de activi-
dades, ... ).
259
 ANii XO MET O DO LÓG ICO

O quadro que se segue sintetiza os objectivos, técnicas de recolha A observação assumiu características não participantes, na medida
de dados e tipo de informação recolhida para a realização dos dois em que os observadores, apesar de divulgarem os motivos da sua pre-
estudos de caso. sença, não se envolveram nas actividades que presenciaram. No caso
da observação de reuniões ou momentos críticos na escola o proce-
QUADHO 9- ÜBJECTIVOS DA INVESTIGAÇÃO ,
dimento consistiu em tomar notas de forma tão discreta e completa
TÉ C NICAS DE HECOLHA DE DADOS E DADOS HECOLHIDOS quanto possível sobre as situações observadas. No caso da observação
do dia de trabalho do gestor a tarefa foi mais complexa pois exigiu o
DADOS RECOLHIDOS
OBJECTIVOS DE TÉCNICAS DE RECOLHA acompanhamento do gestor durante todo o seu dia de trabalho desde a
ESCOLA AZUL EscoLA CoR-DE-RosA
INVESTIGAÇÃO DE DADOS MOBILIZADAS chegada à escola até ao fim do dia. O observador fez-se acompanhar de
Descrever o Observação do trabalho Observação de dois dias Observação de dois dias
estilo de do presidente do de trabalho do presidente de trabalho do presidente um gravador que permitiu o registo magnético do dia de trabalho. Os
liderança conselho executivo do conselho executivo do conselho executivo protocolos resultantes da transcrição dos dias de trabalho permitiram
Entrevista ao gestor Presidente do Presidente do
conselho executivo conselho executivo a identificação dos locais, tempos, interlocutores e actividades levadas a
Descrever as Observação de reuniões Observação de uma Observação de duas cabo pelos gestores. Numa fase posterior, estes protocolos foram devol-
relações e as dos órgãos de direcção reunião assembleia reuniões assembleia
dinâmicas da escola de escola de escola vidos aos dois gestores no sentido de validar a informação recolhida,
internas da Observação de duas Observação de duas tendo sido considerados como dias típicos das suas acções na escola.
escola reuniões do conselho reuniões do conselho
pedagógico I pedagógico No que se refere às entrevistas, ainda que tendo como pano de
Observação de reuniões Duas reuniões (incluindo Cinco reuniões (incluindo fundo os objectivos da investigação e os temas previamente acordados
de trabalho processos de preparação processos de preparação
de matrículas/formação de matrfculas/formação entre as equipas, os assuntos abordados foram diversificados, pois os
de turmas) de turmas) entrevistados foram escolhidos em função das situações observadas:
Observação de Festa de encerramento -
momentos sociais do ano lectivo ou se destacaram pelo seu discurso ou acções, ou foram mencionados
Entrevistas a Coordenador da sala Coordenadora da por outros actores como determinantes num certo momento da vida
diversos actores de informática biblioteca
Coordenador da Uma professora da escola. O anonimato das informações prestadas foi sempre assegu-
biblioteca dinamizadora de rado e apenas as entrevistas aos alunos foram em grupo.
Uma professora projectos
Presidente da assembleia Um coordenador Importa ainda acrescentar que os dados recolhidos na fase ante-
de escola de departamento rior foram igualmente mobilizados para cada uma das escolas, o que
Vice-presidente do Presidente do
conselho pedagógico conselho pedagógico incluiu: a análise dos fluxos dos alunos, dados de caracterização do
Duas alunas do 9° ano Coordenadora dos público escolar do 9° e 10° ano de escolaridade, entrevistas ao ges-
que pertencem à Serviços de
associação de estudantes Psicologia e Orientação tor escolar, a dois professores coordenador dos directores de turma e
Uma mãe Dois alunos do 7" ano entrevista ao presidente da associação de pais da escola.
- Três alunos do 12° ano
que são os membros da A análise e o cruzamento destas diferentes fontes de dados per-
direcção da associação mitiram identificar, com mais clareza, os motivos pelos quais estas
de estudantes
Documentos Projecto educativo Projecto educativo escolas eram as mais atractivas no território estudado. Foram iden-
Plano anual Plano anual tificados dois tipos de factores. Factores de ordem externa que não
de actividades de actividades
Jornal escolar Jornal escolar dependem da vontade e mobilização da escola mas resultam de razões

260
 ANEX O MfiT D L ÓG I CO

conjunturais e circunstanciais. Factores internos, como o estilo de

gestão e de liderança da escola que determinam uma "atractividade
activa" e influenciam a lógica de acção dominante na escola. A figura
que se segue pretende dar conta da abordagem geral seguida para a
análise dos dados. EDUCA I UNIDADE DE I&D
DE CIÊNCIAS DA EDUCAÇÃO
FIGURA 2 - ABORDAGEM GERAL PARA A ANÁLISE DOS DADOS:
A ATRACTIVIDADE DAS ES COLAS E A LÓGICA DE ACÇÃO DOMINANTE

COLECÇÃO CIÊNCIAS DA EDUCAÇÃO

Lógica de acção (Direcção de António Nóvoa)
dominante da escola
1.JoÃO BARROSO (org.)
A Regulação das Políticas Públicas de Educação:
espaços, dinâmicas e actores

2. Rur CANÁRIO (org.)

Educação Popular e Movimentos Sociais

CADERNOS SÍSIFO

NATÁLIA ALVES
1.

Socialização Escolar e Profissional dos Jovens:

projectos, estratégias e representações

2.l:; LORENTINO SANZ FERNÁND EZ

As Raízes Históricas dos Modelos Actuais
de Educação de Pessoas Adultas