Explanans, vol. 2, núm. 1, enero-junio 2013, pp.

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La gestión de la calidad en México: una reflexión crítica

Francisco Moyado Estrada*

Resumen

Explora el estado actual del gobierno y la gestión pública, a partir de nuevos

elementos como: calidad y excelencia; conceptos tomados del sector privado y
ahora adaptados a construir un buen gobierno. Para abordar con mayor precisión
el tema, primero se incursiona en proponer un marco general de interpretación;
para luego evaluar sus alcances y retos en la administración pública mexicana; a
partir del análisis de las políticas y programas de calidad implementados por el
gobierno federal de 1995 a 2006, en una visión retrospectiva. La idea central es
conocer bajo qué planteamientos se está desarrollando la nueva gestión pública.

Palabras clave: gobierno, calidad, excelencia, nueva gestión pública

The quality management in Mexico: a critical reflection.

Abstract

It explores the current state of government and public management, based on

new elements as: quality and excellence concepts taken from the private sector,
adapted to build a good government. To address the subject more precisely, first,
is proposed a general framework of interpretation and then assess its reaches
and challenges in Mexican public administration, based on the analysis of the
policies and quality programs used by the federal government from 1995 to
2006. The main idea is know how is developing the new public management.

Key words: government, excellence, new public management.

* Profesor del Centro de Estudios de Administración Pública, de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
 Universidad Nacional Autónoma de México. Es maestro en Políticas Públicas y Sociales, por la Universidad Pompeu
Fabra-The Johns Hopkins University, España. Actualmente es titular del órgano de control Interno de la Secretaría
de la Función Pública, INALI-SEP. Ha publicado más de 30 artículos, sobre temas de política y gestión pública,
en revistas especializadas como: Buen Gobierno, Servicio Profesional de Carrera, Estudios Políticos, Prospectiva,
Gaceta de Administración Estatal y Municipal, y Gestión y Análisis de Políticas Públicas, ésta última publicada por
el INAP de España. Correo electrónico: francisco.moyado@inali.gob.mx 35
Francisco Moyado Estrada

Introducción

La preocupación por la tarea de gobernar y más concretamente por gobernar

bien, se ha constituido en un verdadero reto de nuestro tiempo. Construir un
buen gobierno1, más funcional y efectivo, es una preocupación que se plantea
hoy en día con insistencia desde los diversos sectores políticos y sociales. En
este sentido, y desde un punto de vista institucional, se trata ya no solamente
de fortalecer la democracia, sino dotarla de instrumentos para garantizar la
atención de las necesidades ciudadanas y la resolución de los conflictos propios
de la convivencia social. El gobierno y la gestión pública se convierten así, en
un contexto democrático, en el vehículo principal para atender la complejidad
y diversidad de los asuntos públicos.

En consecuencia, la función de gobernar obliga a emplear cada vez con mayor

frecuencia modelos de gestión novedosos, que permitan imprimir mayor
racionalidad y eficacia a las políticas públicas. Es el caso de la calidad y la
excelencia, modelos importados del sector privado hace casi ya dos décadas,
que sin embargo, hasta ahora se han estudiado muy poco, para lograr una
institucionalización y adopción plena en el sector público. Al respecto, habría
que reconocer que ha faltado continuidad y a menudo su aplicación ha quedado
supeditada al interés de los políticos en turno, muchas veces inspirado en
experiencias previas, dentro del sector privado, por lo que también se han visto
como una moda.

A partir de lo anterior, es necesario insistir en que el proceso de incorporación

de modelos del sector privado, hacia la gestión pública debe considerar los
mecanismos de implantación para hacerlos congruentes con los principios de
la función pública; pues si no se produce esa adaptación, el proceso se reduce
a una simple imitación de la gestión privada. Justo cuando la nueva gestión
pública requiere, en este sentido, más esfuerzos de innovación. Por ejemplo,
en un documento difundido en España por el Ministerio de Administraciones
Públicas hace algunos años, cuando se reforzaban las acciones para introducir
la calidad y la excelencia, se insistía: “Los ciudadanos, las organizaciones y
las empresas reclaman de la administración pública que la prestación de sus
servicios sea cada vez de mayor calidad. Para ello se hace imprescindible
introducir en los órganos y organismos públicos, sistemas de calidad en la
gestión, incorporar la metodología de la mejora continua y adoptar aquellos
principios que sean trasladables a las administraciones públicas, de acuerdo con
su especificidad y de conformidad con el ordenamiento jurídico” (MAP, 1999).

1 Para Carty y Rizvi: “El buen gobierno está interrelacionado con la gobernabilidad democrática porque las
instituciones fuertes ayudan a legitimar y fortalecer el sistema al que sirven, y una gobernabilidad democrática
funcional propicia la transparencia y la rendición de cuentas que se requieren para que el gobierno sea más relevante
para la sociedad y esté más atento a ella. No obstante el desafío para el buen gobierno estriba en encontrar la manera
de hacer funcionar la Nueva Gestión Pública y otros instrumentos en entornos informales o débiles desde el punto de
36 vista institucional” (Carty y Rizvi; 2004).
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Como se puede apreciar, el tema de la calidad no es nuevo en la gestión

pública. Lleva por lo menos dos décadas aplicándose en la gestión pública
gubernamental de diferentes continentes y regiones Sánchez (2000), Campos
y Anzures (2002), sostienen que la administración pública avanzó hacia un
modelo de resultados. No obstante, las experiencias registradas poco se han
estudiado y sistematizado, para desprender nuevos enfoques, conocimientos
e instrumentos, que una vez adaptados y enriquecidos, pudieran replicarse
bajo nuevas perspectivas. Además de servir de base para el campo académico,
enfrentado al reto constante de proponer nuevos horizontes en el estudio de la
gestión pública.

Debe señalarse que al abordar la calidad y la excelencia en la gestión pública,

es inevitable referirse a los retos que están enfrentando el Estado y el
gobierno, instituciones que emplean la gestión pública como instrumento en la
interrelación con los ciudadanos. Bajo esta perspectiva, la visión y el análisis
de estos modelos, tradicionalmente visualizados desde la gestión privada,
adquieren una dimensión pública y a partir de ahí, tienen que vincularse a
nuevos conceptos y categorías, pasando a formar parte de una disciplina en
plena construcción como es la nueva gestión pública (Olías de Lima, 2001).

En este marco se debe ubicar el presente trabajo, que si bien se enfoca a analizar
la aplicación de los modelos de calidad y excelencia en la gestión pública, no
esquiva la necesidad de proponer un marco general de interpretación, en el que
tampoco se elude un posicionamiento sobre las transformaciones del Estado
y el gobierno, que se producen en los últimos tiempos, junto a algunas de sus
principales causas.

La metodología utilizada para esta investigación, se basa en el análisis

histórico, así como las experiencias documentadas de cambios dentro de
la administración pública mexicana, a partir del análisis de las políticas y
programas de calidad, implementados por el gobierno federal, entre 1995 y
2006; destacando los principios básicos y visión general en que se inspiraron,
así como sus alcances y perspectivas, a un nuevo gobierno (2006-2012), que
representa una nueva fase en el desarrollo del sistema político-administrativo
del país.

Implementación de la nueva gestión pública

La mayor complejidad social y política, ha obligado a los gobiernos de diferente

signo a buscar nuevas herramientas para conseguir sus objetivos y realizar
eficazmente sus tareas. Por ello se han implantado tecnologías y sistemas
de operación, para reactivar una maquinaria aletargada, que requiere ofrecer

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Francisco Moyado Estrada

respuestas innovadoras, ante una ciudadanía cada vez más demandante de

servicios con calidad y eficiencia; es así como se ha venido articulando un nuevo
modelo que se ha dado en llamar nueva gestión pública, cuya implementación
exige asumir una serie de principios que implican una forma diferente de
visualizar la gestión gubernamental.

Al respecto señala Lynn:

“Un rasgo notable de las reformas administrativas que ocurrieron en todo

el mundo en los últimos quince años fue que los proyectos nacionales y
subnacionales de los distintos gobiernos tuvieron motivaciones políticas
comunes y presentaron varias semejanzas, no solo en aspectos superficiales.
Debido a esto, los analistas más populares de estos hechos infirieron que
estaba surgiendo una nueva gerencia pública” (Lynn, 2004: 58).

En efecto, sobre este hecho lo primero que debemos plantear es que la

nueva gestión pública representa un cambio trascendental de la perspectiva
tradicional de la administración pública, hacia un modelo que pone énfasis en
los resultados, que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad institucional;
este cambio, si bien –hasta ahora- no ha estado exento de controversias, obliga
a asumir una posición en torno al futuro del sector público y al respecto no
cabe duda que éste será inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la
práctica (Hughes, 1996).

La nueva gestión pública constituye un modelo de operación que se ha integrado

con tecnologías del sector privado, adaptándolas a las nuevas condiciones del
sector público para responder a un nuevo contexto de gobiernos abiertos, más
descentralizados, con mayor horizontalidad y con menor control jerárquico, y
que requieren mecanismos de gestión más eficaces, instrumentos innovadores
de participación social, receptividad, transparencia y mayor rendición de
cuentas (Pérez, 2002).

Por tanto hablar de cultura gerencial en el gobierno y la administración pública

no significa referirse solamente a la incorporación de técnicas y principios
del sector privado aplicados a priori en el sector público. Desde hace por lo
menos dos décadas los gobiernos y las administraciones públicas de muchos
países han incorporado este tipo de modelos para imprimir mayor eficiencia
en la gestión pública, transformando gradualmente las culturas burocráticas
(Osborne y Gaebler, 1996).

En el plano institucional, los países desarrollados se encuentran inmersos

-desde hace por los menos 20 años- en un proceso de transformación de las

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organizaciones del sector público siguiendo diversas líneas de orientación

que surgen desde la nueva gestión pública. En un esfuerzo de sistematización
de los países que han incorporado los principios del modelo, el grupo más
avanzado dentro de la OCDE, estaría integrado por: Suecia, Canadá, Nueva
Zelanda, Australia y el Reino Unido. Un segundo grupo con algunos avances
significativos se integraría por: Francia, Dinamarca, Noruega e Irlanda. Y en
tercer lugar el grupo con menos avances se integra por: Alemania, Grecia,
España, Suiza, Japón y Turquía (Hood, 1996).

El proceso de implementación de la nueva gestión pública, muestra un cierto

grado de diferenciación que puede atribuirse al peso e importancia que el sector
público ha alcanzado en las economías de estos países, y por supuesto al rol
que el Estado ha cumplido como motor del desarrollo social y político de
sus sociedades (Koehler y Pantokowski, 1999) El estudio de este proceso ha
permitido a los especialistas hacer las siguientes consideraciones:

“Las reformas de los años ochenta y principios de los noventa vuelven a poner
el acento en las instituciones administrativas, especialmente en los países
más desarrollados... Los nuevos reformadores se han concentrado en cambiar
las instituciones a través de las que el Estado descarga sus responsabilidades,
reestructurando su tejido institucional. La organización, los mecanismos de
asignación de recursos, la gestión del empleo público, las relaciones con el
mercado, han sido ámbitos institucionales prioritarios de estas reformas”
(Echevarria, 2001: 58).

Ahora bien, en América Latina, el arranque de todo el proceso de transición hacia

la nueva gestión pública, debemos ubicarlo con el inicio de la ola de reformas
económicas que buscaban transformar las relaciones entre Estado, economía
y sociedad, además de incorporar a la región a los mercados internacionales
(Mas, 2001). Tanto en Brasil, Argentina, Chile, México, Colombia y Venezuela,
entre otros, a lo largo de los años ochenta, se impulsaron programas de ajuste
estructural (reformas de primera generación), a los que siguieron posteriormente
otra serie de reformas institucionales enfocadas a la modernización de las
administraciones públicas (reformas de segunda generación) (Moyado, 2006).

La primera ola de reformas redefinió el núcleo de funciones estratégicas del

Estado y sentó las bases para nuevas reformas incrementales en los sistemas
de gestión pública: desarrollaron procesos de ajuste para redefinir el papel
del Estado, realizaron reformas económicas para reestructurar las finanzas
públicas, reducir el déficit fiscal y reorientar el gasto público. Paralelamente se
impulsaron programas de privatización de empresas públicas y se establecieron
las bases para la apertura e integración comercial.

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Francisco Moyado Estrada

La racionalidad organizativa y funcional de las administraciones públicas

se abordó en la segunda ola de reformas, donde se buscaba desincorporar
segmentos institucionales amplios y donde la reforma del Estado, entendida
como proceso de delimitación del tamaño, redefinición de su papel regulador,
recuperación de la capacidad administrativa, y financiera y el fortalecimiento
de la capacidad de intermediación de intereses (gobernabilidad y legitimidad),
adquirió mayor forma (Darmohraj, 2003).

Hacia una gestión pública de calidad

El proceso de implementación descrito, muestra cómo los principios que

derivan de la nueva gestión pública se han interrelacionado con otros modelos
de operación, dentro de las organizaciones públicas; uno de éstos es el modelo
de la gestión de calidad, para lo cual es necesario identificar también sus
principales categorías, postulados y exponentes.

En efecto, respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la

conceptualización de los métodos y su tratamiento científico inició en Estados
Unidos, fueron los Japoneses los primeros en adoptarla como instrumento de
gestión en diversos productos y servicios, lo que le valió al Japón conquistar
el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad del Siglo XX
(Guajardo, 1996).

Hay que resaltar que el concepto de calidad se desarrolló junto a la concepción

de las organizaciones modernas pasando por tres diferentes etapas que van
de su incorporación al proceso de producción mediante el control estadístico
(principios del Siglo XX), a su integración al proceso administrativo bajo el
aseguramiento de la calidad (hacia los años cincuenta), hasta su concepción como
un arma estratégica para alcanzar la competitividad entre las organizaciones
(albores del siglo XXI) (Barba, 2004).

Precisamente el desarrollo de la calidad puede apreciarse mejor bajo la siguiente

periodización que propone Antonio Barba (2004):

a) En cuanto a la integración de la calidad al ámbito de la producción, una

primera etapa habría que ubicarla hasta principios de 1920, cuando
el control de la calidad se realiza mediante inspección; aparecen
los inspectores como encargados de vigilar y medir la cadena de
producción para contar con productos sin defectos. El taylorismo
surge precisamente como estrategia para garantizar la homogeneidad
y mejor calidad de los productos.
b) Hacia 1930 surge el control estadístico de calidad, en la búsqueda de

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soluciones a los problemas del proceso de producción cada vez más

complejos. La producción en masa dificultó la inspección de calidad y
fue necesario utilizar instrumentos matemáticos y estadísticos, dentro
del proceso de producción para detectar los defectos.
c) Por lo que se refiere a la integración de la calidad al proceso
administrativo, un primer momento hay que ubicarlo hacia 1945,
cuando la calidad se incorpora como un instrumento básico para el
desarrollo de las áreas funcionales de las empresas. Este proceso
se ve enriquecido por las contribuciones del Japón que se difunden
rápidamente por Occidente. En esta etapa surge la Asociación de
Científicos e Ingenieros Japoneses, con la tarea de perfeccionar y
difundir los métodos orientados a garantizar la calidad en las tareas de
la administración. El aseguramiento de la calidad se vislumbra como
un objetivo de la administración, con lo que se establecen a partir de
1962 los “Círculos de Calidad”, mediante los cuales se pone énfasis
en el trabajo de grupo y la auto-organización para un proceso con cero
defectos.
d) La consolidación de la calidad como estrategia competitiva, se ubica
a partir de 1975, cuando los productos japoneses impactan en los
mercados internacionales, así surge un nuevo modelo de organización
y nuevos paradigmas que se emplean en la administración y la gerencia
como: cultura corporativa, reingeniería de procesos, aprendizaje
organizacional y calidad total.

De esta forma el concepto de calidad se convierte en base de la actividad

empresarial, con el compromiso de los integrantes de la organización en la
mejora continua. Se desarrolla así la planeación estratégica para la calidad, con
el fin de que los productos respondan a los requerimientos del cliente; es decir
el concepto de calidad se considera primordial para la competitividad.

Esta serie de antecedentes, ilustra cómo la nueva ola de conocimientos sobre la

administración de la calidad, fue descubierta como el arma estratégica que daría
a Japón, la competitividad necesaria para conquistar los mercados mundiales.
Es así como los japoneses desarrollaron una forma organizada de participación
que llamaron “Círculos de Calidad”, consistente en que un grupo de cinco a
ocho trabajadores permanece después del horario de trabajo para analizar los
problemas de calidad y buscar su solución.

En esta tesitura, los especialistas aconsejaban orientar los esfuerzos de calidad

hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos, para dar variedad a los
productos ofrecidos, sin elevar los costos. Los japoneses prestaron especial
atención a esta oportunidad e impulsaron las investigaciones de mercado a

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Francisco Moyado Estrada

través de encuestas, entrevistas y pruebas con consumidores. La información

obtenida les permitió “diferenciar sus productos”. De esta forma, los estudios
de mercado y la investigación de la satisfacción del cliente pasaron a ser parte
significativa de los programas de calidad y marcaron un cambio importante a
nivel organizativo para incorporar “el enfoque al cliente”.

Así se consolidó la calidad como atributo relativo que un cliente le da a

un producto ó servicio, con base en la capacidad de éste para satisfacer sus
expectativas. La importancia que adquirió este elemento como principio de
gestión, a partir de los años cincuenta, se debe también al impulso de varios
especialistas que presentaron diversas propuestas para incorporar la calidad en
las organizaciones como una herramienta estratégica para la competitividad.

A partir de esta visión se puede observar el potencial de un principio como la

calidad, en el proceso administrativo. Como señala Malvicino (2001): “Gestionar
la calidad de un servicio, el cual da razón de ser a la organización responsable
del mismo, implica adaptar los instrumentos gerenciales correspondientes, para
que de una manera organizada y planificada la organización obtenga resultados
previstos o convenidos con terceros u demuestre capacidad de reacción frente
a imponderables no previstos en sus procedimientos” (Malvicino, 2001: 83).

Ahora bien la convergencia de los modelos de nueva gestión pública y gestión de

calidad se produce precisamente en la búsqueda del mejoramiento de los procesos
internos para mejorar los productos y servicios, en la apertura de las estructuras
organizativas para atender las expectativas del cliente y el involucramiento de
los diferentes niveles de la organización para hacer de la calidad un principio de
gestión; “la introducción de la gestión de calidad total en las administraciones
públicas es una innovación de gestión que afecta necesariamente al modo de
diseño de la organización administrativa y a la filosofía misma de la gestión
pública, amén de la cultura de cada organización” (Muñoz 1999: 78).

Mediante la combinación de ambas perspectivas, las organizaciones públicas

cuentan con nuevas bases para fortalecer la efectividad y la eficiencia, dentro de
un nuevo contexto de gestión, competitividad y consumo; donde la calidad se
convierte en factor que impacta en la dinámica de las organizaciones públicas, en
la confianza y reconocimiento social y en última instancia, en el fortalecimiento
de la legitimidad gubernamental

Calidad en el gobierno y la gestión pública mexicana

A continuación se describe el contexto histórico sobre el cual se ha implantado

o pretendido implantar un sistema de calidad en el servicio público.

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a) El PROMAP (1995-2000)

En México se han realizado, a lo largo de varios años, esfuerzos importantes

para incorporar la calidad en la gestión pública, tanto a partir de documentos
normativos, como desde diferentes instancias del gobierno federal, entidades
paraestatales, gobiernos estatales y locales. En el diagnóstico que se realizó en
1995 para impulsar la modernización de la gestión pública se destacaba: “Los
antecedentes relativos a la evolución de la administración pública, denotan
empeño y perseverancia para encontrar formas y mecanismos encaminados a
incrementar su eficacia y eficiencia sin dejar de reconocer los avances logrados,
es preciso estar conscientes del reto que significa ofrecer servicios públicos de
calidad a la sociedad” (PROMAP, 1995)

Precisamente por las oportunidades que el tema plantea, ante en reto de

construir una nueva gestión pública, vale la pena analizar como ha evolucionado
partiendo de que se ha venido trabajando desde hace poco más de una década,
justo cuando penetraba con fuerza a través de las llamadas cartas de servicios
en países como: Francia (1992), Inglaterra (1991), Australia, Nueva Zelanda o
España (1992).

Al respecto hay que tener en cuenta, que en algunos de estos países, la calidad se
incorporó como factor de mejoramiento de los procesos internos, en otros como
factor de mejoramiento de las relaciones entre los servidores públicos y los
ciudadanos; y en algunos otros significó la combinación de ambas perspectivas.
Por todo ello, conviene revisar los alcances que la calidad ha tenido en las
instituciones del sector público de México.

La filosofía de la calidad dió sus primeros pasos dentro del Sector Público
a partir del Programa General de Simplificación Administrativa del período
1989-1994. Posteriormente se retomó en otros importantes documentos
gubernamentales como por ejemplo el Acuerdo Nacional para la Elevación de
la Productividad y la Calidad 1992, el Programa Nacional de Modernización
2
de la Empresa Pública 1990-1994, y el Programa de Modernización de la
Administración Pública 1995-2000 (Martínez, 2001).

Por tratarse de un documento que por primera vez condensa una serie de
estrategias de innovación a partir del enfoque del desarrollo administrativo,
vale la pena detenerse en el Programa de Modernización de la Administración
Pública (PROMAP) del periodo 1995 – 2000.

El PROMAP se instrumentó para la consolidación de una administración

pública accesible, moderna y eficiente, como demanda prioritaria de la

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Francisco Moyado Estrada

población, y exigencia del proceso democrático. También sirvió como factor

para el incremento de la productividad global de la economía. En ese sentido,
propuso como objetivos centrales del gobierno de ese periodo: transformar a
la administración pública federal en una organización eficaz y eficiente y con
una arraigada cultura de servicio, para coadyuvar a satisfacer cabalmente las
necesidades de la sociedad, además de combatir la corrupción y la impunidad,
a través del impulso de acciones preventivas y de promoción.

En atención a estos objetivos, se definieron cuatro subprogramas:

Participación y Atención Ciudadana, Descentralización y/o Desconcentración
Administrativa, Medición y Evaluación de la Gestión Pública, Dignificación,
Profesionalización y Ética del Servidor Público. A partir de estos objetivos y
programas, las dependencias y entidades de la administración pública federal
debían definir anualmente un conjunto de proyectos prioritarios que implicarán
mejoras “apreciables” y que pudieran realizarse en el corto o mediano plazo en
beneficio de la sociedad.

Como parte de las líneas de acción del Subprograma de Participación y Atención

Ciudadana se propuso que entre 1996 y 1997, las dependencias y entidades que
prestaran servicios directos al público, deberían definir estándares de calidad
que permitieran a la sociedad expectativas claras sobre la atención que podrían
exigir y contar con referencias objetivas para evaluarlas.

Asimismo, deberían identificar con claridad los servicios y productos básicos,

que cada dependencia o entidad debe proporcionar o proveer a la sociedad y
a partir de ellos, analizar la pertinencia de procesos de carácter intermedio,
detectando aquellos que fuesen prescindibles o susceptibles de simplificarse.
Este ejercicio se concibió como parte de un amplio análisis participativo en
cada organización y para ello se propuso el desarrollo de una cultura de calidad
y mejoramiento continuo difundida a todos los niveles de la administración
pública federal.

No obstante la claridad de los propósitos del PROMAP, los avances en la

implantación de un verdadero sistema de calidad se limitaron al establecimiento
de 84 Centros de Capacitación en Calidad (CECALES), en igual número
de organismos, que de acuerdo con datos proporcionados por la Secretaría
de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), durante la
administración 1994-2000, permitieron capacitar a 350 mil funcionarios. El
PROMAP contribuyó a sentar las bases de una nueva cultura de calidad entre
los funcionarios públicos, sin embargo en virtud de que el país se encontraba en
la antesala de un gran cambio político, hay que reconocer que aún no lograba
penetrar ni arraigarse en los diferentes niveles de la gestión pública.

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b) El primer gobierno de la alternancia (2000-2006)

Una vez concluida la administración 1994-2000 bajo el Presidente de la

República Ernesto Zedillo Ponce de León, y luego de que la alternancia política
se hiciera posible, el tema volvió a llamar la atención desde que escuchamos
a varios miembros del equipo de transición del gobierno del Presidente de la
Repúbilca Vicente Fox Quesada quien gobernó de 2000 a 2006, referirse a
la necesidad de introducir la filosofía de la calidad en las instancias del poder
público, tanto a nivel federal como estatal y municipal. Otros hablaron incluso
de obtener la certificación ISO 9000 para los servicios que presta el gobierno
(Martínez, 2000).

El mismo Presidente Vicente Fox se comprometió desde su campaña a promover

una imagen profesional y eficiente del servicio público, por medio de una carta
dirigida a mandos medios y superiores de la administración pública y en su
primera gira por Europa, sostuvo en Madrid que una de sus prioridades sería
convertir al gobierno federal en la institución más eficaz iniciando un proceso
de reinvención, reingeniería y calidad total.

Estas propuestas empezaron a tomar forma en uno de los discursos de su

toma de posesión, donde se incluyó, dentro del código de ética que presentó
a sus colaboradores, un punto referente a la rendición de cuentas que a la
letra decía: “Proveeré la eficacia y calidad en la gestión de la administración
pública, contribuyendo a su mejora continua y a su modernización, teniendo
como principios fundamentales la optimización de sus recursos y la rendición
de cuentas” (Discurso de toma de protesta, Vicente Fox Quesada, primero de
diciembre de 2000).

Así, desde el arranque del gobierno se realizaron esfuerzos para lograr la

consolidación de una administración pública basada en la innovación y la
calidad, así como en el rediseño y la modernización de las instituciones del
sector público. En congruencia con este propósito se fue integrando la Agenda
del Buen Gobierno basada en seis estrategias para: “La construcción de un
gobierno más cercano a la gente, con altos estándares de calidad en los servicios
que ofrece a la ciudadanía y, en suma, el establecimiento de un gobierno de
clase mundial” (Muñoz, 2003). Esas estrategias fueron las siguientes:
1. Gobierno que cueste menos, para reducir el gasto que no agrega valor
y ofrecer mayores beneficios a la sociedad. La estrategia proponía un
presupuesto de egresos de la federación que tomara en consideración
las metas y prioridades nacionales, así como un gobierno competitivo
y austero que incorpore las mejores prácticas nacionales e
internacionales, basado en estándares de gasto y operación.

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Francisco Moyado Estrada

2. Gobierno de calidad para satisfacer o superar las expectativas de los

ciudadanos en los servicios que se les brindan. La falta de un sistema
de gestión de calidad certificado impide la asignación adecuada de
recursos técnicos y económicos en los procesos y servicios sustantivos.
3. Gobierno profesional para atraer, retener y motivar a las mejores
mujeres y a los mejores hombres en el servicio público, garantizando
que la administración pública transite sexenalmente con el mínimo
trastorno y la máxima eficacia, y asegurando que siendo políticamente
neutra, se convierta en un factor estratégico de la competitividad del
país.
4. Gobierno digital, posibilitando que desde la comodidad de su casa
u oficina, los ciudadanos obtengan información del gobierno y
tengan acceso a los servicios que éste ofrece. Crear confianza entre
el gobierno y los ciudadanos es fundamental para la gobernabilidad
eficaz. Las tecnologías de información y comunicación ayudan a
crear confianza porque integran al ciudadano al proceso de gestión
pública y contribuyen directamente a crear un gobierno honesto y
transparente.
5. Gobierno con mejora regulatoria, garantizar que la ciudadanía y
los servidores públicos efectúen trámites con facilidad, seguridad
y rapidez. El marco normativo actual responde a una arraigada
cultura de control enfocada hacia la contención del gasto público y la
centralización de trámites de autorización.
6. Gobierno honesto y transparente para recuperar la confianza de la
sociedad en su gobierno. La sociedad en general tiene una percepción
negativa y adversa del quehacer gubernamental debido a los
problemas de corrupción opacidad y discrecionalidad y a la deficiente
cultura de rendición de cuentas en el sector público.

No hay duda de que sobre las bases que se habían logrado establecer por medio
del PROMAP, la segunda línea de acción de la Agenda del Buen Gobierno,
referente a la calidad en la gestión pública, pudo implementarse sin obstáculos
relevantes entre las dependencias y entidades de la administración pública
federal. El Modelo INTRAGOB, que se diseñó para enmarcar la política de
calidad, avanzó rápidamente y podríamos decir que hasta fue bien recibido por
los funcionarios del nuevo gobierno.

c) El modelo INTRAGOB como estrategia de gobierno de calidad

Los cambios que experimentan el Estado y las administraciones públicas

requieren del impulso de innovaciones en los servicios públicos para mejorar la
calidad de los mismos. La certificación de los servicios involucra la participación

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de actores públicos, privados y sociales en todo el proceso, lo que fortalece el

nivel de confianza y reconocimiento hacia las organizaciones públicas. Como
sostienen Carty y Rizvi:

“Una cultura de confianza también se inculca aplicando las normas

gubernamentales, ofreciendo productos de calidad, cumpliendo los contratos
y frenando la corrupción entre otras medidas. En este sentido sostenemos que
el gobierno sigue jugando un papel central en la creación de una cultura de
confianza” (Carty y Rizvi, 2004: 127).

La certificación de los servicios públicos tiene impactos relevantes en los

diferentes niveles de la gestión pública por las siguientes razones:

a) En primer lugar se busca desarrollar un conjunto de instrumentos que

aseguren la calidad de productos o servicios y permitan mantenerla a
través del tiempo, por medio de la aplicación de normas que reflejen
las necesidades del cliente.
b) En segundo término se busca establecer una serie de directrices que
permitan a la organización funcionar en forma sistemática atendiendo
a las normas internacionales.
c) En tercer lugar se pretende que los niveles directivos aseguren el logro
de la calidad en los tiempos y de acuerdo con las especificaciones que
fijan las normas.
d) En cuarto lugar se pretende ofrecer a clientes y usuarios la seguridad
de que los productos y servicios se ajustan a estándares de calidad
definidos por normas de carácter internacional.

Impulsar una política para introducir la calidad en la gestión pública, bajo

un enfoque de certificación de servicios, implica disponer de instrumentos
normativos y capacidad de acción y decisión, para definir las áreas susceptibles
de certificarse, cuidando que las áreas o servicios seleccionados mejoren los
puntos de contacto con la ciudadanía para cuidar que ahí la calidad se haga sentir
más fuertemente. Este hecho tiene efectos multiplicadores entre los diferentes
organismos y entidades de la gestión pública que se ven obligados a ofrecer
productos y servicios con mayor calidad, lo que ayuda a evitar esfuerzos aislados.

Al respecto conviene detenerse en lo que señalan los especialistas:

“En algunos países se está llevando a cabo una labor considerable en

dependencias aisladas a falta de alguna iniciativa que englobe a todo el
gobierno… En un buen número de ellos en donde ha habido una actividad
considerable en dependencias individuales, se han tomado decisiones o

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Francisco Moyado Estrada

están sometidas a consideración en el sentido de agrupar las mismas en una

iniciativa promovida y coordinada centralmente, lo cual se contempla como
un factor de expansión y refuerzo de su impacto” (Shand y Amberg, 1993: 29).

Precisamente en el caso de la certificación de servicios en la gestión pública

mexicana, la política global que se impulsó en el periodo 2000-2006, se hizo
desde la propia Presidencia de la República, a través de la Oficina de Innovación
Gubernamental, creada desde principios del gobierno y la cual era dirigida por
el principal asesor presidencial. Evidentemente desde esa posición se facilitó la
implementación, la difusión y el control de todo el proceso de certificación del
modelo INTRAGOB.

Hay que considerar que al someter los servicios públicos a un proceso de

certificación se dió un paso importante para dinamizar el trabajo en las
administraciones públicas ya que la certificación es también resultado del
camino que se define al incorporar la gestión de calidad al sector público y
va seguida del cumplimiento de los requerimientos de la norma, así como
de la obtención del reconocimiento de un sistema, proceso o producto bajo
estándares de calidad internacional, que se promueven vía la aplicación de las
normas ISO 9000. “La adopción de Sistemas de Gestión de Calidad basados
en la certificación ISO 9000 compromete a las organizaciones públicas a una
mejora continua que eventualmente puede resultar en la adopción de Sistemas
de Calidad Total (TQM por sus siglas en inglés), lo cual implica una visión
integral de la calidad” (Guadarrama y Contreras, 2008:120).

Se debe tener en cuenta que el enfoque de calidad en el servicio pretende

fundamentalmente mejorar la capacidad de respuesta de las instituciones del
sector público por medio del mejoramiento de los procesos internos de la gestión
(simplificación) y un tratamiento acorde con las expectativas del ciudadano-
cliente-consumidor-beneficiario. Este tipo de expectativas se intentan cubrir,
mediante tres procesos que a continuación se describen (Villoria, 1996):

a) Acreditación de la calidad, que supone una serie de estándares de

calidad establecidos previamente y que exige el cumplimiento de
requisitos mínimos en la gestión de servicios. Comprende un tipo de
documentación específica y ciertos procedimientos a seguir (normas
de calidad).
b) Inspección de calidad, que implica el seguimiento puntual de los
procesos internos de acuerdo con las metas y estándares de calidad
fijados, de tal forma que el incumplimiento amerita cierto tipo de
sanciones (cartas de servicios, manuales de calidad, políticas de
calidad).

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 La gestión de la calidad en México:
una reflexión crítica pp. 35-58

c) Competencia por la calidad, que opera en un marco de acumulación

de capacidades institucionales para acreditar los compromisos
asumidos y competir incluso en premios y certámenes de calidad
a nivel nacional e internacional (Certificación ISO 9000, Premio
Innova, Premio Nacional de Calidad, Premio Iberoamericano de
Calidad).

Es importante no perder de vista esta triple dimensión de la calidad en la

gestión pública porque su aplicación conduce a procesos de modernización
de las instituciones en una perspectiva más amplia. De acuerdo con Shand
y Amberg (2004) : “las iniciativas de calidad en el servicio son congruentes
con una orientación hacia el rendimiento que está siendo proseguida en las
reformas del sector público en muchos países. Las iniciativas de calidad en el
servicio constituyen un marco útil dentro del cual se pueden montar reformas
más exitosas”.

Lo anterior tiene relación directa con el planteamiento que se ha hecho en el

sentido de que las iniciativas instrumentadas en diferentes etapas para implantar
la calidad, han contribuido a desarrollar capacidades institucionales, que a su
vez han facilitado nuevos ejercicios para profundizar sus alcances. De igual
manera, estos avances contribuyen a ampliar los alcances de nuevos procesos
de modernización e innovación que se van ejecutando.

En este marco y con el fin de contar con un modelo propio de calidad para
mejorar procesos, productos y servicios, la administración del periodo 2000-
2006, diseñó el Modelo Intragob. El cual se orientaría a promover la calidad
de los productos y servicios, con alto impacto en la ciudadanía, consolidar
una cultura de calidad en el servicio público, así como unificar una visión de
mejora continua, innovación y competitividad, en las dependencias y entidades
de gobierno (Muñoz, 2004).

A partir de los antecedentes expuestos, los propósitos del modelo INTRAGOB,

se plantearon en dos vertientes:

a) Por un lado, Implantar, desarrollar, mantener y mejorar en todas sus

dependencias y entidades, un modelo de calidad total que permitiera
transformar la administración pública, para proyectar un gobierno de
clase mundial, con una imagen confiable, innovadora y con una sólida
cultura de calidad.
b) Por otro, remplazar los esquemas tradicionales de la gestión pública
aplicando los más avanzados sistemas administrativos y tecnológicos,
evaluando su gestión con estándares de excelencia; promover la

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Francisco Moyado Estrada

dignificación y eficacia de la función pública y rediseñar sus procesos

y servicios, con un enfoque central del quehacer gubernamental y de
cumplimiento de las expectativas y necesidades de los ciudadanos y
la sociedad.

Bajo estas dos vertientes la política de calidad se orientó hacia los niveles
interno, de servicio y de interrelación social, a fin de colocar a la calidad en el
centro de la política de innovación gubernamental.

A nivel interno, promoviendo un gobierno eficiente y efectivo con un modelo

de calidad que en el año 2006 tuviera la capacidad de evidenciar 550 puntos
evaluados a través de los esquemas de dirección por calidad. Un gobierno
confiable en sus políticas, procesos y servicios, a través de alcanzar en el año
2006 la certificación de los sistemas de gestión de la calidad, de todas sus
unidades administrativas con capacidad de autogestión.

En el nivel de servicio se buscaba arraigar un alto espíritu de compromiso y

servicio, actitud de mejora continua, trabajo en equipo, adopción de esquemas
que faculten la participación de los servidores públicos, la transparencia en el
manejo de los recursos públicos, la toma de decisiones basadas en hechos y
datos y aumentar la calidad de vida de los servidores públicos, a través de la
aplicación de los principios de calidad en la actividad cotidiana.

En el nivel de la interrelación social se trataba de Implementar acciones que

permitan una sana convivencia de la sociedad y una mejor calidad de vida de
los ciudadanos. Proporcionar productos, servicios e información con valor
agregado; a través de identificar claramente las expectativas de los ciudadanos
y establecer estándares internacionales en los servicios que se proporcionan.
Identificar, conocer y difundir públicamente la percepción del grado de
satisfacción de los usuarios, clientes y sociedad.

El Cuadro 1, describe los principios y valores sobre los cuales se pretendió

sustentar los cambios y nuevos paradigmas. Asimismo, El modelo INTRAGOB
se aplicó en todas las dependencias de la administración pública federal (18
secretarías de Estado, la Procuraduría General de la República y la Oficina de
la Presidencia). Asimismo se aplicó en gran parte de las entidades paraestatales,
entre las cuales se encuentran las más representativas en cuanto a servicios para
la ciudadanía como la Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos
y los organismos encargados de la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.

Los principios y valores sobre los que se sustentó el modelo fueron los
siguientes:

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 La gestión de la calidad en México:
una reflexión crítica pp. 35-58

Cuadro 1. Principios y valores

1.- Satisfacción del cliente Entendida como la efectividad de los sistemas de las instituciones para
conocer profundamente las necesidades de sus clientes externos e
internos; satisfacer dichas necesidades y expectativas e incorporar los
ciclos de mejora de los procesos internos, a los procesos, productos y
servicios asociados, a través de la identificación de las necesidades de
los ciudadanos y clientes, y las acciones sistemáticas de medición de la
calidad del servicio.
2. Calidad en el Servicio Considerando que la administración pública federal está comprometida
a dignificar la función del servidor público, atendiendo
consistentemente las expectativas y requerimientos de la sociedad, con
un claro entendimiento de los objetivos y metas de calidad, acción en
la que todos los servidores públicos desarrollan sus funciones con
responsabilidad y manifiesta actitud de servicio.
3. Comunicación A través de una comunicación clara, efectiva y abierta, se desarrolla en
organizacional la administración pública la sinergia y la difusión de directrices y
logros, lo cual permite un adecuado facultamiento de los mandos
medios, una mayor identificación de los empleados con la dependencia
y una visión compartida en el establecimiento y cumplimiento de
metas.
4. Respeto al entorno Línea que busca que todas las actividades de la administración pública
federal, deban realizarse conservando y mejorando el medio ambiente;
respetando la cultura de las comunidades en donde se localizan las
instalaciones del gobierno federal, en armonía con la sociedad para
fortalecer el desarrollo sustentable.
5. Mejora continua Para que todos los servidores públicos aporten sus conocimientos,
habilidades y experiencia en los procesos, a través de propuestas de
innovación para mejorar la efectividad de la cadena de valor, los
productos y/o servicios, y que conozcan e identifiquen el papel que
desempeñan en el proceso productivo de la dependencia, por lo que
deben definirse claramente en cada área los procesos de mayor impacto
hacia los ciudadanos, clientes o sociedad.
Fuente: Elaboración propia, tomado de Muñoz (2004).

El Cuadro 1, describe los principios y valores sobre los cuales se pretendió

sustentar los cambios y nuevos paradigmas. Asimismo, El modelo INTRAGOB
se aplicó en todas las dependencias de la administración pública federal (18
secretarías de Estado, la Procuraduría General de la República y la Oficina de
la Presidencia). Asimismo se aplicó en gran parte de las entidades paraestatales,
entre las cuales se encuentran las más representativas en cuanto a servicios para
la ciudadanía como la Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos
y los organismos encargados de la Seguridad Social como el IMSS y el ISSSTE.

En términos cuantitativos bajo el modelo INTRAGOB, entre 2001 y 2006, se

logró la certificación, bajo la norma IS0-9000, de 1722 centros de trabajo y 1871

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Francisco Moyado Estrada

procesos por parte de diversas dependencias y entidades de la administración

pública federal. En congruencia con las líneas establecidas por INTRAGOB y
con el propósito de mejorar y agilizar la eficiencia en la prestación de servicios
y realización de trámites ante el gobierno federal, a partir de 2002 la Secretaría
de la Función Pública se dio a la tarea de buscar un instrumento que permitiera
implementar este tipo de mejoras y mantener servicios y trámites en un nivel
óptimo de operación. Derivado de este análisis desde 2003 se diseñaron las
Cartas Compromiso al Ciudadano en los trámites considerados entre los más
problemáticos, dentro de la administración pública.

En este sentido la Carta Compromiso al Ciudadano se concibió como “una

herramienta de calidad y participación ciudadana, la cual a través de un
documento público, accesible, sencillo y claro, proporciona a la ciudadanía
toda la información necesaria para realizar un tramite o solicitar un servicio”.
Entre sus objetivos esenciales se plantearon:

1. Definir y comunicar claramente los Compromisos de Servicio que

las instituciones públicas se comprometen a cumplir, para que sean
ampliamente conocidos por la ciudadanía.
2. Dotar a la ciudadanía de un instrumento de transparencia que se sume
a los esfuerzos preventivos contra la corrupción.
3. Incrementar la confianza y credibilidad de la ciudadanía en la
administración pública, gracias a que perciben una mejora continua
en su eficiencia y eficacia.

De esta forma hasta el mes de julio de 2006 se publicaron y difundieron un total

de 85 Cartas Compromiso al Ciudadano en igual número de trámites o servicios
que se brindan por parte de 45 dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal.

La certificación de servicios y la expedición de cartas compromiso al ciudadano,

constituyeron dos instrumentos complementarios orientados a vincular la
calidad en la gestión pública con la percepción y las expectativas ciudadanas.
Uno de los principales problemas de la calidad es que en muchos casos no se
alcanzan a percibir en el servicio que reciben los ciudadanos, sin embargo en
este caso se contempló un instrumento que permitiera llevar hasta ese nivel el
impacto de la calidad y la certificación de los servicios públicos.

Esta aproximación a la experiencia mexicana en materia de calidad, permite

concluir de forma preliminar que el modelo INTRAGOB ha constituido un
paso importante para modernizar la gestión pública, reiniciando un proceso
de apertura y receptividad para mejorar los procesos y centros de trabajo

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 La gestión de la calidad en México:
una reflexión crítica pp. 35-58

desde adentro, a partir de los esfuerzos de innovación realizados por sus

propios protagonistas. Los avances son notables y se han conjuntado con otras
iniciativas como la transparencia y la profesionalización del servicio público,
que permiten vislumbrar un proceso de continuidad en la ruta de lograr una
base institucional para contar con un gobierno y una gestión pública de calidad.
Esa continuidad no se debe perder de vista en este principio de gobierno pues
los alcances y las capacidades desarrolladas saltan a la vista.

Conclusiones

El análisis realizado permite establecer una relación directa entre los alcances
logrados través del PROMAP, entre 1995 y 2000, y la implementación del
modelo INTRAGOB, en el periodo 2000-2006. No obstante que en cada uno
de estos periodos encabezaron el gobierno de México, presidentes de diferente
extracción política; la política de innovación pudo desarrollarse, en razón de
que existían las bases de una cultura de calidad en el servicio entre los diferentes
niveles de la gestión pública. Es un contexto histórico que permite explicar el
desarrollo de la función pública hoy en día. En este sentido, en el periodo que
va de 2006 a 2012, es considerado un relanzamiento de la política de calidad, a
partir de las capacidades institucionales desarrolladas.

En el periodo que va del nuevo sexenio, encabezado por el Presidente de la

República Enrique Peña Nieto (2013-2018), sin duda se emprenderán acciones
para la profesionalización y seguimiento del servicio civil de carrera como vías
para alcanzar la calidad en la función pública. Ese relanzamiento puede hacerse
en la actualidad no desde una oficina dependiente directamente del Presidente
de la República, sino que puede impulsarse desde algún organismo de alcance
global, con objeto de implementarla en una perspectiva transversal, entre las
dependencias y entidades de la administración pública federal, en congruencia
con la necesidad de lograr la consolidación de un gobierno de calidad.

En efecto, atendiendo a los programas de calidad que se han aplicado en los

últimos diez años, la difusión y sensibilización lograda, y la certificación de más
de mil 700 centros de trabajo, junto a la consideración de los efectos colaterales
que se han detonado con todo este proceso; se debe reformular la política de
calidad a fin de recuperar los esfuerzos en materia de capacitación y de cultura
de calidad que se desplegaron entre una gran cantidad de áreas y funcionarios
públicos que participaron en esta gran tarea.

El propósito sería evitar que estas capacidades institucionales, vinculadas a la

calidad institucional se diluyeran y que los recursos aplicados se perdieran,
incurriendo en un problema crónico de nuestra administración pública, que es la

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Francisco Moyado Estrada

falta de continuidad de aquellas iniciativas que ofrecen resultados en una etapa

y que posteriormente se rechazan en otra, sin analizar su verdadera contribución
a la modernización y a la renovación de la cultura político-administrativa.

Ese cúmulo de capacidades que se lograron con la implementación del PROMAP

y el modelo INTRAGOB, debieran servir como plataforma para retomar la
política de calidad estableciendo una área específica dentro de la Secretaría de
la Función Pública, que se encargara de recuperar el estudio de los alcances
de la política de calidad, hasta el momento, y definir un nuevo programa para
impulsar la calidad en el gobierno y la administración pública mexicana.

En esta tarea sería también importante considerar la experiencia de los países

europeos, de manera específica la experiencia española con la integración de la
Agencia Española de Evaluación y Calidad de los Servicios Públicos que lleva
un par de años funcionando y que empieza a mostrar resultados importantes
en términos de promoción de una cultura de calidad de la función pública. El
momento resulta propicio para el relanzamiento de la política de calidad, a
partir también de la expedición de la Carta Iberoamericana de Calidad, por parte
del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).
Asimismo, se espera avanzar en el desarrollo de estrategias de prevención
y prospectiva con la elaboración de manuales, guías y otros elementos que
acerquen el servicio público a la excelencia.

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 La gestión de la calidad en México:
una reflexión crítica pp. 35-58

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Recibido: 25 de enero de 2013

Reenviado: 6 de mayo de 2013
Aceptado: 14 de octubre de 2013

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