FORMULA DENUNCIA

Excma. Cámara Nacional en lo Criminal y Correccional

Federal:

Alejandro SANCHEZ KALBERMATTEN,

abogado matriculado al T° 37 F° 177 del CPACF,
constituyendo domicilio procesal en la Av. Córdoba 1309,
Piso 5°, Of. “B” (C1055AAD) de esta Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (ASK ABOGADOS – Tel. 48159999 – Cel.
1164971111 – askabogados@gmail.com – www.ask-
abogados.com.ar – Zona de Notificación 0121) y
constituyendo domicilio electrónico – conforme lo dispuesto
por la Ley Nro. 26.685 y las Acordadas CSJN Nro. 31/2011,
38/2013 y 3/2015- en el CUIT 20172869069, lo que solicito
se tenga presente y se valide en el sistema LEX100, ante V.E.
respetuosamente me presento y digo:

I.- OBJETO:
Que de conformidad con lo dispuesto por el Art.
174, siguientes y ccds del C.P.P.N, vengo por el presente a
interponer formal denuncia penal con el fin que se investigue
la probable comisión de delitos de acción pública, tipificados
en los artículos 248 y 249 del Código Penal, o la calificación
que V.S. encuentre apropiada remitiendo al aforismo “Iura
Novit Curia”, y/u otros posibles actos delictivos cometidos
por el actual Administrador de la Administración Federal
de Ingresos Públicos (A.F.I.P), (i) Señor Leandro Germán
CUCCIOLI, (ii) la Subdirectora Técnico Institucional de
A.F.I.P, Señora JIMENA DE LA TORRE, (iii) el Director de la
Dirección General de la Seguridad Social, dependiente de la
Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P), Señor
Guillermo Alberto RAMÍREZ, (iv) el Subdirector General
de Técnico Legal de los Recursos de la Seguridad Social de la
A.F.I.P, Señor Rubén Javier DE MATÍAS, (v) la Subdirectora
General de Coordinación Operativa de los Recursos de la
Seguridad Social de la A.F.I.P, Señora Patricia Alejandra
MÉNDEZ, (vi) el Subdirector General de Fiscalización de la
A.F.I.P, Señor Sergio Javier RUFAIL, así como toda otra
persona que resulte partícipe, cómplice o coautor de los
hechos que seguidamente se denuncian.

Asimismo vengo a solicitar se fije audiencia a

efectos de ampliar los términos de este escrito promotor y
adjuntar la prueba respectiva.

II.- FUNDAMENTOS

a) Antecedentes de Hecho:

La investigación que solicita por los posibles

delitos de Fraude a la Administración Pública, Abuso de
Autoridad, Violación de los Deberes de Funcionario Público,
tipificados en los artículos 174 inc. 5º, 248, 249 y 265 del
Código Penal, y/o por el tipo penal que surja de la
investigación que se peticiona surge motivada por los hechos
que a continuación se exponen.

Como ha sido de público conocimiento, en la

madrugada del día 8 de septiembre de 2019, a raíz de un
trágico suceso, falleció la inspectora de tránsito del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires, Señora Cinthia CHOQUE,
quien se desempeñaba como agente de tránsito dependiente
de la Secretaría de Transporte de la Ciudad de Buenos Aires
hace alrededor de seis (6) años, y resultó gravemente herido
el agente Santiago SICILIANO, en un operativo de control
de alcoholemia.
El desafortunado hecho ocurrió mientras Cinthia se
encontraba cumpliendo sus funciones de control, cuando un
conductor que aparentemente intentaba esquivarlos, la
embistió con su automóvil provocándole la muerte.

Como consecuencia de ese lamentable suceso, se

llevo a cabo una marcha en protesta contra el Gobierno de la
Ciudad, los días 8 y 9 de septiembre de 2019, en las cuales
se agruparon un gran número de agentes de tránsito,
pidiendo justicia por el fallecimiento de su compañera y
exigiendo respuestas ante la situación de precarización
laboral en la que se encuentran inmersos.
 Entre los reclamos por parte de los trabajadores de
la Ciudad resalta, por la notoria irregularidad de la situación
denunciada, el pedido de regularización de los agentes
de tránsito por parte del Ministerio de Transporte de la
Ciudad, quienes según denuncian, se encuentran
inscriptos en el Régimen Simplificado para Pequeños
Contribuyentes (Monotributo) de la AFIP, registrando en
algunos casos como el de Cinthia, una antigüedad mayor a
los 6 años en la misma situación.
Un agente, al ser consultada por periodistas del Diario
Perfil, así definía su situación laboral: "La última vez que
dieron planta fue en 2013. Desde hace casi 6 años que no se
dan más. Son alrededor de 2500 agentes. Hay planta
transitoria y después está la planta permanente, que son los
menos". "Ellos (el GCBA) pueden bajarte el contrato cuando
quieren. Al ser un monotributo no hay nada firmado y
siempre amenazan con el miedo, con que te van a echar y
con que no podés hacer un reclamo", detalla y recalca que
"no tienen ni ART ni seguro"1.
A este pedido se sumó además el de los
Agentes de Prevención de la Ciudad de Buenos Aires,
personal que cuenta con unos 800 agentes con la misión de
complementar el accionar de la Policía en el ámbito de la
Ciudad y que también son contratados bajo esa modalidad,

1
https://www.perfil.com/noticias/actualidad/tras-muerte-agente-transito-palermo-apuntan-contra-gobierno-
porteno-por-condiciones-laborales.phtml
revistiendo una verdadera relación de dependencia
encubierta.

Para contextualizar lo irregular de la situación, la

Ley de Contrato de Trabajo define el contrato de trabajo de
la siguiente manera:

Art. 21. — Contrato de trabajo.

“Habrá contrato de trabajo, cualquiera sea su forma o
denominación, siempre que una persona física se obligue
a realizar actos, ejecutar obras o prestar servicios en
favor de la otra y bajo la dependencia de ésta, durante
un período determinado o indeterminado de tiempo,
mediante el pago de una remuneración. Sus cláusulas,
en cuanto a la forma y condiciones de la prestación, quedan
sometidas a las disposiciones de orden público, los estatutos,
las convenciones colectivas o los laudos con fuerza de tales y
los usos y costumbres”.
Art. 22. — Relación de trabajo.
“Habrá relación de trabajo cuando una persona realice
actos, ejecute obras o preste servicio en favor de otra, bajo
la dependencia de ésta en forma voluntaria y mediante el
pago de una remuneración, cualquiera sea el acto que le dé
origen”.
Art. 23. — Presunción de la existencia del
contrato de trabajo.
“El hecho de la prestación de servicios hace presumir la
existencia de un contrato de trabajo, salvo que por las
circunstancias, las relaciones o causas que lo motiven se
demostrase lo contrario. Esa presunción operará igualmente
aún cuando se utilicen figuras no laborales, para
caracterizar al contrato, y en tanto que por las
circunstancias no sea dado calificar de empresario a quien
presta el servicio”.

Si comparamos la letra de la Ley con la situación

de empleo precario en la que prestan servicios los agentes de
tránsito y de prevención del Gobierno de la Ciudad –algunos
con una antigüedad mayor a seis (6) años-, notaremos que si
bien simulada como una prestación de servicios, la relación
jurídica existente entre ambas partes se parece más a una
desviación de poder que tiene como objetivo encubrir una
designación permanente en relación de dependencia bajo la
apariencia de un contrato por tiempo determinado. En este
sentido, estos empleados públicos “encubiertos”, deben
registrar horario de ingreso y salida mediante sistema de
reconocimiento de huella digital, cumplir órdenes, realizar
las tareas ordenadas, cumplir horario en los lugares de
trabajo designados, y hasta deben presentar “certificado
médico” en caso de no poder concurrir en su horario a
cumplir funciones. Es decir, su situación es idéntica a la de
cualquier empleado en relación de dependencia, con la gran
diferencia de estar “precarizados” y no contar con los
derechos fundamentales propios que la ley reconoce a todos
los trabajadores.

Nos encontramos ante una clara relación de

dependencia encubierta, que sólo es posible gracias a la
connivencia entre los funcionarios encargados de las
contrataciones por parte del Gobierno de la Ciudad, y
la cúpula jerárquica de la AFIP y la Dirección de
Recursos de la Seguridad Social.

b) Connivencia y Responsabilidad por parte de

los funcionarios de la AFIP:

Resulta notorio, al menos, observar como ante la

existencia de más de tres mil empleados mal registrados,
fraude de por medio, y tan evidente irregularidad, no exista
por parte de AFIP ni de ninguno de los funcionarios
aquí denunciados, un accionar tendiente a revertir esta
situación, más cuando existe un perjuicio real y una
violación al régimen de Seguridad Social por el que
este organismo debería velar.

De los considerandos que motivaron la

implementación de la Resolución General AFIP
N°1.566/2003, surge claramente que “el objetivo prioritario
del Gobierno Nacional en general y de la administración
tributaria en particular, en materia de los recursos de la
seguridad social, es la lucha contra el empleo no
registrado, por lo que es menester disponer mecanismos
que incentiven la regularización espontánea y la
incorporación al circuito formal de la economía y al acceso a
las coberturas contra las contingencias sociales a un número
creciente de ciudadanos, constituido por empleadores,
empleados y trabajadores independientes”.

Para ello, ésta RG faculta a la Dirección de

Recursos de la Seguridad Social a la implementar una serie
de sanciones y multas a imponerse a los empleadores que no
cumpliesen con la debida registración, inscripción,
regularización, denuncia y pago de aportes respecto de sus
empleados.

Ahora bien, en lo que aquí interesa, es

necesario preguntarse cómo tan notable situación de
irregularidad en la registración de trabajadores que
son, a todas luces, empleados en relación de
dependencia, puede escapar al ojo inspector de la
Administración Federal de Ingresos Públicos, que como
es sabido es muy estricta a la hora de controlar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales al pie de la
letra, intimando desde el más pequeño monotributista
hasta los más grandes contribuyentes e impulsando
gran cantidad de reclamos de contribuciones ante el
mínimo incumplimiento o irregularidad de las cargas
impositivas y sociales.

Llama la atención, considerando que existirían

alrededor de 2.500 agentes de tránsito y 800 agentes de
prevención que desde hace años son obligados a facturar su
trabajo en relación de dependencia como servicios
autónomos, que no haya habido ninguna sanción, ninguna
causa judicial, ninguna medida, multa o intimación respecto
de la conducta a todas luces fraudulenta implementada por
el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, ignorando por
completo la AFIP, y en particular la Dirección de Recursos de
Seguridad Social, uno de sus principales cometidos como
organismo recaudador y fiscalizador, según el cual debería
“luchar” contra el empleo no registrado.

En este sentido, los actos aquí señalados

constituyen un verdadero hecho de fraude en el sentido
técnico-jurídico de la figura y, por tanto, son realizados
tratando de burlar el orden público laboral y en perjuicio
también del Fisco Nacional y los Recursos de la Seguridad
Social. Este fraude no sería posible sin la omisión por parte
de los funcionarios de AFIP, la cual de tan evidente, no
puede ser producto de un simple descuido, sino que
necesariamente se debió realizar en violación de los deberes
de los funcionarios públicos que tienen a su cargo el control
de este tipo de registraciones.
 Dichos deberes surgen expresamente del Decreto
898/05, emitido el 21 de julio de 2005 y publicado en el
Boletín Oficial el 28 de julio de 2005, aún en vigencia.

En el decreto se fijan claramente la estructura

organizativa de la AFIP y las Responsabilidades Primarias y
Acciones de cada una de sus Subidirecciones. En cuanto a las
funciones de la Dirección de Recursos de la Seguridad
Social, se destacan la de “Entender en la aplicación de las
normas legales que regulan la percepción de los recursos de
la seguridad social a cargo del Organismo de acuerdo con la
jurisprudencia administrativa y judicial existente y
supervisar su aplicación por parte de las áreas operativas”,
por medio de la Subdirección General Técnico Legal.
Asimismo, la Subdirección General de Coordinación
Operativa deberá “Coordinar y supervisar funcionalmente
las actividades que en materia de aplicación, percepción y
fiscalización de los recursos de la seguridad social, les
corresponda ejecutar a las dependencias del Organismo”.
Continuando con las funciones que deberían llevarse a cabo
desde el organismo, la Subdirección General de
Coordinación tiene a su cargo el deber de “Asistir al
Administrador Federal de Ingresos Públicos en las tareas de
coordinación y el seguimiento de las políticas, criterios,
planes y programas relativos a la fiscalización de los tributos
interiores, aduaneros y de los recursos de la seguridad
social, a cargo de la Administración Federal de Ingresos
Públicos”.

Repito, se debe investigar la omisión de deberes

por parte de los funcionarios de la AFIP, que siendo un
organismo destinado específicamente a controlar estas
situaciones, deja pasar tan grotesca irregularidad al punto
que se torna difícil de entender sin la connivencia entre los
altos funcionarios de la Administración Federal de Ingresos
Públicos y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE LOS

DELITOS QUE SE SOLICITA SE INVESTIGUE:

a) Abuso de Autoridad y Violación de los Deberes de

Funcionario Público (Art. 248 del CP):

“Será reprimido con prisión de un mes a dos

años e inhabilitación especial por el doble de tiempo, el
funcionario público que dictare resoluciones u órdenes
contrarias a las constituciones o leyes nacionales o
provinciales o ejecutare las órdenes o resoluciones de
esa clase existentes o no ejecutare las leyes cuyo
cumplimiento le incumbiere”.
 El interés que se protege mediante esta figura es el
regular funcionamiento de la administración pública y la
legalidad de sus actos. Lo que caracteriza el contenido de
ilicitud de este tipo penal radica en el uso abusivo o
arbitrario de la función pública, en tanto es utilizada como
instrumento para violar la Constitución y las leyes. En los
hechos aquí denunciados, la arbitrariedad manifiesta a la
hora de omitir los debidos controles legales respecto de la
correcta registración de más de 3.000 trabajadores por parte
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, se traduce en
una utilización de los cargos públicos con el sólo fin de violar
las leyes y la Constitución Nacional.

b) “Será reprimido con multa de setecientos cincuenta

a doce mil quinientos pesos e inhabilitación especial de
un mes a un año, el funcionario público que
ilegalmente omitiere, rehusare hacer o retarde algún
acto de su oficio” (Art. 249 del CP):

Mediante este tipo penal se tutela la eficiencia de

la función pública procurando que sea desempeñada normal
y diligentemente. En el caso, el funcionario, por el cargo que
ocupa y las funciones que son propias del mismo, junto con el
deber de cumplir las leyes y la Constitución, pudiendo
cumplir las tareas propias de su función no lo hace, y
voluntariamente omite el acto, lo retarda o se rehusa a
hacerlo, como es el caso de los funcionarios aquí
denunciados que han omitido intervenir ante la notoria
irregularidad en la registración de los trabajadores por parte
de la Secretaría de Transporte del Gobierno de la Ciudad.
En este sentido, el funcionario público debe
responder por sus conductas (u omisiones) en ejercicio de
sus competencias, cuando aquellas, incumpliendo el bloque
de legalidad, generen un daño a terceros, ya por su culpa o
negligencia, o por dolo. En este caso, el daño se ocasiona por
la falta de protección en la que se encuentran miles de
trabajadores que, a causa de la omisión en el cumplimiento
de sus funciones por parte de la AFIP, se encuentran
desamparados ante la arbitrariedad en la que están
inmersos, permitiendo y avalando el trato ilegal al que están
siendo sometidos.

En la teoría penal, dice ZAFFARONI que “el tipo

omisivo” -al igual que el activo- presenta un aspecto objetivo
y otro subjetivo. El núcleo del tipo objetivo es la
exteriorización de una conducta distinta de la ordenada. El
sujeto activo debe tener la efectiva posibilidad de realizar la
conducta ordenada". Se trata entonces de imputar el delito
por omisión de una conducta que estaba ordenada y que
teniendo capacidad para llevarla a cabo, intencionalmente -o
sea con dolo- no la realizó.
El Funcionario, Agente o Empleado Público está
sujeto a diversos tipos de responsabilidades, tales como
penal, civil, patrimonial y administrativa o disciplinaria,
entendiéndose a esta última como la que se le atribuye por el
incumplimiento defectuoso de sus obligaciones en
detrimento del fin público que le ha sido confiado. Ahora
bien, en el caso aquí denunciado, difícilmente se pueda
sostener un incumplimiento defectuoso por parte de los
funcionarios de AFIP respecto de la situación de los
trabajadores precarizados por el Gobierno de la Ciudad. Al
contrario, existe una omisión total de cumplir con sus
responsabilidades por parte de aquellos, toda vez que se
trata de un gran número de trabajadores que además están a
la vista de toda la ciudadanía constantemente, lo que vuelve
curioso que la AFIP nunca se haya preguntado acerca de las
modalidades que revisten estos contratos ilegítimos.

Al respecto, es interesante el fallo de la Sala 2 de

la Cámara Federal de Apelaciones de la Plata (14) en la cual
se sostiene que para aplicar el Artículo 248 en relación a la
omisión en cumplir con la Ley, “.dicha conducta desplegada
debe ser dolosa, de manera que quede de lado toda conducta
negligente, ya que el tipo penal contenido en el Art. 248 del
Código de fondo, exige la presencia de ese tipo subjetivo, es
decir, que el funcionario público haya tenido conocimiento de
estar realizando todos y cada uno de los elementos del tipo
objetivo, por lo que esto no radica en la simple
extralimitación objetiva sino en el conocimiento de esa
extralimitación lo que configuraría entonces el aspecto
subjetivo, que es precisamente el límite demarcatorio que
separa el abuso de autoridad e incumplimiento de los
deberes de funcionario público, de la simple irregularidad
funcional.”2
Detrás de la estructura típica de omisión hay
siempre una norma de mandato de una determinada acción
(socorrer, artículo 489; impedir o como en este caso,
denunciar determinados delitos). La falta de cumplimiento de
esta norma de mandato es el primer elemento del tipo penal
omisivo. El segundo elemento será la ausencia de acción
debida. El comportamiento del sujeto podrá ir desde no
hacer absolutamente nada, hasta hacer cualquier otra cosa
diferente de aquello que de él se esperaba. O sea, según
cada caso: abstenerse de auxiliar, cooperar con la justicia,
denunciar el delito, etc. El tercer elemento viene dado por la
capacidad real física de actuar del individuo. El individuo ha
de estar en situación objetiva psicofísica de llevar a cabo la
acción mandada. Tal capacidad existe aún cuando el
individuo no puede realizar por sí mismo la acción, pero
puede inducir a otro a su ejecución.

De modo entonces que para la existencia de dolo

en el delito de omisión basta con el aspecto cognoscitivo. O
sea, que el sujeto tenga conciencia de la situación típica, de
la acción que se le exige y de su capacidad psicofísica de
actuar. El aspecto volitivo resulta totalmente indiferente y sin
2
Expediente 4753 - Incumplimiento de los deberes de funcionario público (arts. 248 y 249 CP) de fecha 18
de octubre de 2012.
sentido exigirlo, el que internamente quiera que realice un
delito o el peligro para el desamparado es indiferente, lo
importante es que no actúa, a pesar de ser consciente del
aspecto objetivo de la omisión típica.

Por todo lo expuesto hasta aquí, entiendo que los

altos funcionarios de AFIP sujetos de la presente denuncia,
incurren en los delitos tipificados en los Art. 248 y 249 del
Código Penal, toda vez que no pueden desconocer la
existencia de las irregularidades aquí denunciadas sino que,
al contrario, pasan por alto la aplicación de las normas
legales que les imponen el deber de actuar y velar por el
cumplimiento de la normativa de registración laboral en
forma dolosa e inescrupulosa, favoreciendo y consintiendo
así la ilegalidad en las contrataciones efectuados por el
Gobierno de la Ciudad, y desamparando a miles de
trabajadores que sufren las consecuencias de la corrupción y
el “amiguismo” entre las altas esferas del poder estatal.

IV.- POSTULA DILIGENCIAS PROBATORIAS:

A los fines de dar inicio a la investigación

pertinente solicito:

1.- Se libre oficio a la Administración Federal de Ingresos

Públicos a los fines de requerir que informe:
a) El número de procedimientos realizados por la Dirección
de Recursos de Seguridad Social por detección de empleo
mal registrado desde el año 2015 a la fecha y los motivos por
los cuales se iniciaron dichos procedimientos y su resultado;
b) Los deberes y funciones de cada uno de los Directores y
Subdirectores aquí denunciados;
c) La cantidad de Monotributistas que facturan sus servicios
a la Secretaría de Transporte y al Ministerio de Justicia y
Seguridad de la Ciudad de Buenos Aires y la descripción de
dichas facturas;
2.- Se libre oficio a la Secretaría de Transporte y al
Ministerio de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires requiriendo que informen qué
cantidad de Agentes prestan servicios bajo la modalidad de
Monotributistas y la fecha desde la cual lo hacen;

V.- CASO FEDERAL y RESERVA INSTANCIA

CIDH

Para el hipotético e improbable supuesto que no se

diera curso a la denuncia en todo o en parte, formulo
protesta casatoria y del caso federal para ocurrir ante la
Excma Corte Suprema de Justicia de la Nación en los
términos de los articulos 14 y 15 de la Ley 48, de igual modo
para supuesto de arbitrariedad de la resolución que deba
recaer, en tanto vulnere garantías reconocidas por la
Constitución Nacional, como lo es la del derecho al debido
proceso.

Se introduce asimismo la posibilidad de deducir

recurso de inaplicabilidad de ley en caso de contradicción de
algunos de los fallos citados en este escrito.

Sin perjuicio de lo expuesto y para el improbable

supuesto de confirmarse el fallo recurrido, también formulo
reserva de ocurrir ante Corte Interamericana de Derechos
Humanos (C.I.D.H), jurisdicción internacional donde se
sustancian numerosas causas contra la República Argentina
por cuestiones similares a la que sustentan esta apelación:
falta de transparencia judicial, debidas garantías, etc.

VI.- PETITORIO:

Por todo lo expuesto a V.S. solicito:

1.- Tenga por formulada denuncia penal por la probable
comisión de los delitos tipificados en los artículos 248 y 249
del Código Penal, o los que con posterioridad pudiera
descubrir y tipificar V.S., contra los Señores Leandro
CUCCIOLI, Guillermo Alberto RAMÍREZ, Rubén Javier
DE MATÍAS, Patricia Alejandra MÉNDEZ, Sergio Javier
RUFAIL, Jimena DE LA TORRE y toda otra persona que a
partir de la investigación resulte coautor, cómplice o
partícipe de los delitos aquí denunciados;
2.- Se arbitren los medios necesarios para la sustanciación
de la presente denuncia;

3.- Se dé inicio a la investigación penal preparatoria

pertinente;

4.- Terminadas las medidas probatorias que V.S. considere

pertinentes se cite a prestar declaración a los Señores
Leandro CUCCIOLI, Guillermo Alberto RAMÍREZ,
Rubén Javier DE MATÍAS, Patricia Alejandra MÉNDEZ,
Sergio Javier RUFAIL, Jimena DE LA TORRE y a todos los
demás miembros de la AFIP y de la Dirección de Tránsito del
Gobierno de la Ciudad Autómoma de Buenos Aires que V.S.
considere, en los términos del Art. 294 del CPPN,
adoptando cuantas medidas resulten conducentes para
asegurar su sometimiento al proceso.

Proveer de conformidad
SE AFIANZARÁ JUSTICIA