TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO

PAULO
CORPO DE AUDITORES
Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP
PABX: (11) 3292-3266 - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

SENTENÇA DO AUDITOR JOSUE ROMERO

PROCESSO: TC-00000337.989.16-4
ÓRGÃO: PREFEITURA MUNICIPAL DE PERUIBE
o ADVOGADO: ROBERTO MARCIO BRAGA
(OAB/SP 148.329)

RESPONSÁVEL(IS): ANA MARIA PRETO

o ADVOGADO: SANDRO LUIZ FERREIRA DE
ABREU (OAB/SP 148.173)

EXERCÍCIO: 2016
OBJETO: Apartado do TC - 1844/026/13 - Decisão da 1ª Câmara - Sessão
de: 20/10/2015 - Assunto: Apartado das contas para tratar de
análise do Credenciamento dos Profissionais da Área de Saúde
(item D.3.2 do relatório).
EM EXAME: Apartado de Contas de Prefeitura Municipal (08)
INSTRUÇÃO: UR/20

RELATÓRIO

Trata-se de Apartado, instaurado em cumprimento à determinação da

E. Primeira Câmara, emitida nos autos do TC – 1.844/026/13, que
abrigaram as Contas da Prefeitura de Peruíbe, relativas ao
exercício de 2013, ante os apontamentos carreados ao Item D.3.2 –
Credenciamento dos Profissionais da Área da Saúde – do relatório de
fiscalização.

A Fiscalização Evento 9, após efetuar análise no item D.3.2 –

“..Durante o exercício de 2013 foram realizados 125 processos de
inexigibilidade para contratação de médicos enfermeiros. As
contratações não seguiram o que determina o artigo 31 da
Constituição Federal pois a Prefeitura utilizou do procedimento de
Credenciamento para contratar os profissionais por inexigibilidade
como prestadores de serviço pessoa física (33903936), com pagamento
por RPA, conforme relações de fls. 690/695 do Anexo IV. Também
comentado nos itens B.2.2 - Despesa DE PESSOAL, e C.1.1.
INEXIGIBILIDADE.

Entendemos, entretanto, que a prefeitura está desvirtuando a

característica principal do credenciamento, onde a empresa clínica
ou profissional- credenciado atende o munícipe em seu próprio
consultório e depois encaminha a guia de atendimento para solicitar
o pagamento, recebendo o valor definido previamente pela
Prefeitura, pera consulta, exame, procedimento realizado.

Os referidos contratos foram assinados com vigência de 60 dias e,

vários deles, tanto de médicos como de enfermeiros, foram
prorrogados várias vezes sem que fosse aberto concurso público para
preencher os diversos cargos vagos do quadro de pessoal..”

Notificada Evento 10, a Origem, por meio de seu representante

legal, trouxe as razões de Evento 29 e 51.

Em síntese, as alegações se sustentam no seguinte:

“..Cumpre destacar que o Credenciamento 01/2013, realizado no

âmbito do Processo 9196/1/2013, deu-se nos mesmos termos do
Credenciamento nº 01/2012, realizado no bojo do Processo nº
7957/1/2012, e executado nos mesmos moldes, sem que na análise das
contas relativas ao Exercício de 2012, já apreciadas e aprovadas
por essa Egrégia Corte, fosse apresentado qualquer reparo.

Por outro lado, importante destacar também que a vigência dos

contratos decorrentes do referido credenciamento não altera ou
descaracteriza a inviabilidade de competição ou a inexigibilidade
correspondente para a licitação, posto que visavam esses contratos
a atender uma situação temporária e emergencial, face a não
restarem então médicos remanescentes aprovados em concurso público,
que pudessem ser chamados, obrigando a Administração Municipal a
lançar mão dessa forma legítima de contratação, ainda que
excepcional, para garantir a continuidade da prestação dos serviços
essenciais de saúde pública.

Ademais, o procedimento em questão visou ao credenciamento tanto de

pessoas físicas quanto de pessoas jurídicas para o pronto
atendimento médico plantonista, de modo que não configuram
substituição de mão de obra, nos termos do artigo 18, § 1º, da Lei
Complementar 101/2000, mas contratação da prestação de serviços de
terceiros, motivo pelo qual não se insere para o cômputo de
despesas de pessoal, regendo-se pela lei civil, por onde, no caso,
não se pode conformar aos limites da lei fiscal.

Em outras palavras, não há elementos suficientes para enquadrar

tais despesas no § 1º do artigo 18 da LRF.

O que se conclui, portanto, com base nas transcrições acima, é que

a inviabilidade de competição, na hipótese de credenciamento,
ocorre, pois todos os profissionais que atendessem aos requisitos
previstos no Edital de Credenciamento estariam aptos à contratação
para a execução dos serviços pretendidos, obedecendo a contratação
do credenciamento ao sistema de revezamento estabelecido pela
Secretaria de Saúde com vistas a assegurar igualdade de
oportunidade a todos...Fica evidenciado que a contratação
pretendida à época, se amoldava ao credenciamento, considerando a
possibilidade da contratação de todos em iguais condições, o que
pressupunha a inexigibilidade de se proceder à licitação por
inviabilidade de competição, amparada no art. 25, caput, da Lei nº
8666/93...O credenciamento envolve uma espécie de cadastro de
prestadores de serviço ou fornecedores.

Nas situações de ausência de competição, em que o credenciamento é

adequado, a Administração não precisa realizar licitação. Sob certo
ângulo, verifica-se inexigibilidade de licitação, por inviabilidade
de competição. Na verdade, a inviabilidade de competição consiste,
no caso, na ausência de excludência entre os possíveis
interessados.

O que se conclui, portanto, com base nas transcrições acima, é que

a inviabilidade de competição, na hipótese de credenciamento,
ocorre, pois todos os profissionais que atendessem aos requisitos
previstos no Edital de Credenciamento estariam aptos à contratação
para a execução dos serviços pretendidos, obedecendo a contratação
do credenciamento ao sistema de revezamento estabelecido pela
Secretaria de Saúde com vistas a assegurar igualdade de
oportunidade a todos...”.

Por seu turno, a Assessoria Técnica opinou pela regularidade da

matéria, uma vez que, “..embora entenda que a contratação de
médicos, enfermeiros e demais assistentes deva ocorrer por meio de
concurso público, restou demonstrado nas justificativas ofertadas
pela Origem que, à época, não havia médicos remanescentes do
Concurso Público realizado em abril de 2012 e permanecia a
necessidade de contratação de profissionais para atender aos
diversos setores da saúde no Município de Peruíbe.
As contratações em tela foram efetivadas como complementação dos
serviços na área da saúde, e o credenciamento, no caso concreto,
foi realizado para suplementar tais serviços, sistema que, a meu
ver, quando realizado com cautela, assegurado tratamento isonômico
aos interessados na prestação dos serviços, e negociando-se as
condições de atendimento, pode obter melhor qualidade dos serviços,
além do menor preço.

Observo que as contratações sob exame subsumiram-se às regras do

Edital de Credenciamento nº 01/2013 (Processo Administrativo nº
9196/1/2013)..”.

Já a i. Chefia manifestou-se pela irregularidade da matéria,

considerando que o procedimento se tornou habitual por parte da
Municipalidade (Evento 35).

Estes autos não foram selecionados para análise específica pelo

Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo PGC n.º
06/2014 (fl.140-verso).

É o relatório.

Passo a decidir.

Considero as impropriedades destacadas pela Fiscalização, foram

devidamente esclarecidas pela origem em suas justificativas.

O conceito de credenciamento não conta com amparo normativo,

implicando, por construção doutrinária e jurisprudencial, método de
seleção de fornecedores para o atendimento de demandas públicas
cujas características propiciam a eleição da oferta mais vantajosa
fora do ambiente da licitação, sem com isso prejudicar o tratamento
isonômico dos candidatos.

No que se refere ao “credenciamento” é possível assegurar que o

instituto tem sido admitido tanto pela melhor doutrina como pela
jurisprudência dos Tribunais de Contas.

Sobre o assunto, importante colacionar o conceito desenvolvido pelo

ilustre Profº. ADILSON ABREU DALLARI, que assim entendeu:
“Credenciamento é o ato ou contrato formal pelo qual a
Administração Pública confere a um particular, pessoa física ou
jurídica, a prerrogativa de exercer certas atividades materiais ou
técnicas, em caráter instrumental ou de colaboração com o Poder
Público, a título oneroso, remuneradas diretamente pelos
interessados, sendo que o resultado dos trabalhos executados
desfruta de especial credibilidade, tendo o outorgante o
poder/dever de exercer a fiscalização, podendo até mesmo extinguir
a outorga, assegurados os direitos e interesses patrimoniais do
outorgado inocente e de boa-fé.”[1]

Embora carecedor de normas gerais próprias, o credenciamento tem

sido utilizado quando a Administração Pública pretende contratar o
maior número possível de interessados para a prestação de
determinado serviço, já que a contratação de apenas um deles não
seria capaz de atender o interesse almejado, desde que os
pretendentes aceitem o preço previamente definido e preencham os
requisitos do ato convocatório, que não poderá se afastar dos
princípios basilares da licitação, mormente os da publicidade,
isonomia e economicidade.

JORGE ULYSSES JACOBY FERNANDES[2] sistematizando a jurisprudência

do Tribunal de Contas da União, mencionou que aquela Corte já
consagrou pelo menos três possibilidades de uso do credenciamento:
no caso do serviço médico e de treinamento, em que aceitou a
escolha pelo próprio servidor interessado; e no caso dos serviços
advocatícios, em que a definição do advogado, incumbido de
contestar ou propor a ação, será feita por sorteio aleatório entre
todos os credenciados, excluindo-se sempre os sorteados
anteriormente.

Dentre os precedentes de formação dessa jurisprudência, merece

destaque a Decisão nº 656/1995[3], corriqueiramente citada por
doutrinadores, por meio da qual o TCU respondeu a consulta
formulada pelo Ministério da Educação sobre a possibilidade de
contratação de serviços médico-assistenciais a servidores e
dependentes, reconhecendo que o credenciamento atende, a uma só
vez, aos seguintes princípios norteadores da licitação: legalidade,
impessoalidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa,
vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo.

A mencionada decisão traçou diretrizes que, guardadas as

especificidades de cada caso, contribuem para aferição de
procedimento dessa natureza. São elas:
 1 - dar ampla divulgação, mediante aviso publicado
no Diário Oficial da União e em jornal de grande
circulação local, podendo também a Administração
utilizar-se, suplementarmente e a qualquer tempo, com
vistas a ampliar o universo dos credenciados, de
convites a interessados do ramo que gozem de boa
reputação profissional;

2 - fixar os critérios e exigências mínimas para

que os interessados possam credenciar-se, de modo que os
profissionais, clínicas e laboratórios que vierem a ser
credenciados tenham, de fato, condições de prestar um
bom atendimento, sem que isso signifique restrição
indevida ao credenciamento;

3 - fixar, de forma criteriosa, a tabela de preços

que remunerará os diversos itens de serviços médicos e
laboratoriais e os critérios de reajustamento, bem assim
as condições e prazos para o pagamento dos serviços
faturados;

4 - consignar vedação expressa do pagamento de

qualquer sobretaxa em relação à tabela adotada, ou do
cometimento a terceiros (associação de servidores, p.
ex.) da atribuição de proceder ao credenciamento e/ou
intermediação do pagamento dos serviços prestados;

5 - estabelecer as hipóteses de descredenciamento,

de forma que os credenciados que não estejam cumprindo
as regras e condições fixadas para o atendimento, sejam
imediatamente excluídos do rol de credenciados;

6 - permitir o credenciamento, a qualquer tempo, de

qualquer interessado, pessoa física ou jurídica, que
preencha as condições mínimas exigidas;

7 - prever a possibilidade de denúncia do ajuste, a

qualquer tempo, pelo credenciado, bastando notificar a
Administração, com a antecedência fixada no termo;

8 - possibilitar que os usuários denunciem qualquer

irregularidade verificada na prestação dos serviços e/ou
no faturamento; e

9 - fixar as regras que devam ser observadas pelos

credenciados no atendimento (como p. ex. proibição de
que o credenciado exija que o usuário assine fatura ou
guia de atendimento em branco).

Especificamente sobre a questão da inexigibilidade

de licitação, concluiu-se, com base nos posicionamentos
doutrinários a respeito desse tema, que o credenciamento
 de serviços de assistência médico-hospitalar pode ser
incluído entre os que atendem às condições legais
ensejadoras da exceção à regra de observância prévia do
procedimento licitatório, considerando-se, ainda, as
particularidades de que se reveste o procedimento, como
a contratação irrestrita de todos os prestadores de
serviços médicos, pessoas físicas ou jurídicas, que
preencham as condições exigidas; a fixação, de forma
antecipada, do preço dos serviços; e a escolha, pelos
próprios beneficiários, entre os credenciados, de
profissional ou instituição de sua preferência.

A jurisprudência desta Corte também tem reconhecido o

credenciamento como hipótese de inexigibilidade de licitação[4] em
contratações de serviços educacionais e médicos, dentre outros,
quando constatada a inviabilidade de competição e a observância dos
princípios basilares da licitação.

Verifico que, a origem além de observar as diretrizes traçadas pela

Jurisprudência do Tribunal de Contas da União atendeu a referência
dos preços da Tabela SUS utilizada para remunerar os serviços
prestados pelas empresas credenciadas.

Nesse sentido, nos termos do que dispõe a Resolução n.° 03/2012

deste Tribunal, JULGO REGULAR a matéria em apreço, nos termos do
artigo 33, I, da Lei Complementar n.º 709/1993. Por fim, esclareço
que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da
Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos
poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de
Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.
PUBLIQUE-SE.

CA, 27 de Junho de 2017.

JOSUE ROMERO
AUDITOR

JR-02
 PROCESSO: TC-00000337.989.16-4
ÓRGÃO: PREFEITURA MUNICIPAL DE PERUIBE
o ADVOGADO: ROBERTO MARCIO BRAGA
(OAB/SP 148.329)

RESPONSÁVEL(IS): ANA MARIA PRETO

o ADVOGADO: SANDRO LUIZ FERREIRA DE
ABREU (OAB/SP 148.173)

EXERCÍCIO: 2016
OBJETO: Apartado do TC - 1844/026/13 - Decisão da 1ª Câmara - Sessão
de: 20/10/2015 - Assunto: Apartado das contas para tratar de
análise do Credenciamento dos Profissionais da Área de Saúde ?
(item D.3.2 do relatório).
EM EXAME: Apartado de Contas de Prefeitura Municipal (08)
INSTRUÇÃO: UR/20

EXTRATO: Nos termos do que dispõe a Resolução n.° 03/2012 deste Tribunal,
JULGO REGULAR a matéria em apreço, nos termos do artigo 33, I, da Lei
Complementar n.º 709/1993. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento
eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais
documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de
Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

PUBLIQUE-SE.

[1] DALLARI, Adilson Abreu. Credenciamento. Revista Eletrônica de Direito do

Estado, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº 5, janeiro/fevereiro/março,
2006. Disponível em www.direitodoestado.com.br. Acesso em 24-10-13.
[2] In Vade-Mécum de licitações e contratos: legislação selecionada e organizada
com jurisprudência, notas e índices. 5. ed. Forum 2011, p. 1097.

[3] TCU: Plenário, sessão de 06-12-95, Relator MINISTRO HOMERO SANTOS.

[4] Vide por exemplo:

TC-039833/026/09 e Outros: Primeira Câmara, sessão de 03-05-11, Relator

CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO;

TC-000547/026/12: Segunda Câmara, sessão de 19-06-12, Relator

SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS;

CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: JOSUE ROMERO. Sistema e-TCESP. Para obter
informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original acesse http://e-
processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do
documento: VEYM-AAKX-4KGP-3CRE